universidade federal fluminense instituto · pdf fileplanejamento urbano. 4. ... pim - plano...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
DEPARTAMENTO DE ANÁLISE GEOAMBIENTAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA AMBIENTAL
ISABEL CRISTINA PEREIRA DE OLIVEIRA
LIXO NA “ESCADA”:
UM ESTUDO SOBRE A GESTÃO MUNICIPAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
NITERÓI
2006
ISABEL CRISTINA PEREIRA DE OLIVEIRA
LIXO NA “ESCADA”: UM ESTUDO SOBRE A GESTÃO MUNICIPAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre. Área de Concentração: Gestão Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. EMILIO MACIEL EIGENHEER
Niterói
2006
ii
O48 Oliveira, Isabel Cristina Pereira de Lixo na “Escada”: um estudo sobre a gestão municipal de resíduos sólidos / Isabel Cristina Pereira de Oliveira. – Niterói : s.n., 2006. 108 f. Dissertação (Mestrado em Ciência Ambiental) – Universi- dade Federal Fluminense, 2006.
1. Resíduos sólidos. 2. Gestão municipal – Escada (PE). 3. Planejamento urbano. 4. Lixo - Aspectos legais e finan- ceiros. I. Título. CDD 352.63098134
iii
ISABEL CRISTINA PEREIRA DE OLIVEIRA
LIXO NA “ESCADA”: UM ESTUDO SOBRE A GESTÃO MUNICIPAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre. Área de Concentração: Gestão Ambiental.
Aprovada em 11 de setembro de 2006.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________
Prof. Dr. EMILIO MACIEL EIGENHEER Universidade Federal Fluminense
__________________________________
Profª. Dra. JANIE GARCIA DA SILVA Universidade Federal Fluminense
__________________________________
Prof. Dr. JOÃO ALBERTO FERREIRA Universidade Estadual do Rio de Janeiro
Niterói
2006
iv
Com todo amor que houver nesse mundo,
à minha pequena guerreira Dandara, por
ter resistido tão bravamente à minha
ausência.
v
AGRADECIMENTOS
A Deus, por todas as bênçãos enviadas.
A minha filha Dandara Nirvana, pelo seu amor, carinho e compreensão.
Um agradecimento especial a Eduardo Silva, todo meu carinho e admiração.
A Tarcísio Augusto, por nunca ter dito “não” ao que me fazia feliz.
A minha família, meu muro de arrimo e porto seguro, muito obrigada por terem me
encorajado a continuar os estudos.
Agradeço de coração ao meu orientador Emilio Eigenheer por ter abraçado esta
causa comigo, no momento em que mais precisei.
A minha querida amiga e “irmã” Patrícia Cabral pelas palavras de incentivo,
carinho, apoio e compreensão nos momentos mais decisivos da minha vida.
Agradeço a minha querida irmã Betânia Oliveira por ter sido mãe da nossa Dandara
nos momentos da minha ausência.
Aos amigos Jailson da Paz e Izabel Santos que foram os responsáveis pela iniciativa
na busca da bolsa de estudo da Fundação Ford.
Ao amigo e professor Clóvis Cavalcanti da Fundação Joaquim Nabuco pelo carinho
e atenção prestados ao longo da pesquisa.
Ao Programa Internacional de Bolsas de Pós-Graduação da Fundação Ford por ter
fomentado a pesquisa e sem pelo qual minha estadia no Rio de Janeiro seria impossível.
Ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade Federal
Fluminense por ter acreditado no desenvolvimento da pesquisa proposta.
A todos os mestres do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental por
terem me proporcionado crescimento pessoal e profissional através de suas experiências
acadêmicas.
A todos os amigos e amigas da Turma 2004 do Programa de Pós-Graduação em
Ciência Ambiental, obrigada pela recepção e por terem feito eu me sentir em casa.
As minhas grandes amigas Thaís Gallo, Márcia Couto e Keyla Farias pelas longas
conversas e tricotagens.
vi
Aos amigos “vermelhos” Geovani Ferraz, Genésio Gregório, Vitor Cadorin e Vânia
Marques pelas longas discussões que enriqueceram sobremaneira a forma de condução dos
temas sócio-ambientais utilizados na pesquisa.
A amiga Leomar Vazzoler pela partilha do mesmo teto ao longo dessa temporada no
Rio de Janeiro, obrigada pela companhia tão agradável.
Agradeço a colaboração da Prefeitura Municipal da Escada, em especial aos
Secretários de Administração e Finanças, Sr. Franklin Fidelis, e Infra-Estrutura na pessoa
do Sr. Josaildo Gouveia por autorizarem o fornecimento dos dados, possibilitando a
realização deste trabalho.
A Edson Gomes pelas informações prestadas na Secretaria de Infra-Estrutura.
A Rosário Silva, Diretora da Secretaria de Meio Ambiente pelas ótimas conversas
sobre gestão ambiental.
Ao PROMATA, através dos Srs. Ricardo Santos, Jadson Souza e Roberto Filho
pelas informações fundamentais prestadas a respeito do programa de desenvolvimento
sustentável do Governo do Estado de Pernambuco no município.
A todos os líderes das organizações e movimentos populares por terem tão
prontamente respondido as minhas questões através das entrevistas dadas, sem as quais o
desenvolvimento da pesquisa ficaria comprometido, muito obrigada.
A Marcos Borzino, Diretor da Secretaria de Gestão Ambiental Urbana do Ministério
do Meio Ambiente, pelas ótimas contribuições a respeito da Política Nacional de Resíduos
Sólidos.
A todos e todas que direta ou indiretamente se fazem presente ao longo desta
pesquisa, muito obrigada.
vii
Os conhecimentos fragmentados só servem
para usos técnicos. Não conseguem
conjugar-se para alimentar um
pensamento capaz de considerar a
condição humana no âmago da vida, na
terra, no mundo, e de enfrentar os grandes
desafios de nossa época.
Edgar Morin
SUMÁRIO
SUMÁRIO .......................................................................................................................................................1
LISTA DE ILUSTRAÇÕES ............................................................................................................................3
LISTA DE TABELAS .....................................................................................................................................5
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ......................................................................................................6
RESUMO .........................................................................................................................................................8
ABSTRACT.....................................................................................................................................................9
1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................10
1.1 OBJETIVOS .......................................................................................................................................15 1.1.1 Objetivo Geral........................................................................................................................15 1.1.2 Objetivos Específicos.............................................................................................................15
1.2 JUSTIFICATIVAS...............................................................................................................................15 1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO ........................................................................................................16
2 A CIÊNCIA ECONÔMICA NO CONTEXTO DA GESTÂO AMBIENTAL ....................................18
2.1 ECONOMIA E SUA DIMENSÃO INTERDISCIPLINAR...........................................................................18 2.2 FUNÇÕES DO MEIO AMBIENTE E EXTERNALIDADES .......................................................................20 2.3 RESÍDUOS SÓLIDOS: CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES .....................................................................24
2.3.1 Classificação..........................................................................................................................25 2.3.2 Formas de Tratamento dos Resíduos Sólidos.......................................................................27 2.3.3 Destinação Final de Resíduos Sólidos..................................................................................29
2.4 CUSTOS DA GESTÃO MUNICIPAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS ................................................................30 2.5 GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS: DIFICULDADES, PERSPECTIVAS E TENDÊNCIAS ..........................34
3 PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS ............................................40
3.1 DIRETRIZES LEGAIS PARA O GERENCIAMENTO INTEGRADO DE RESÍDUOS SÓLIDOS.....................44 3.2 INSTRUMENTOS LEGAIS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS VOLTADOS À GESTÃO DE
RESÍDUOS SÓLIDOS..................................................................................................................................................48 3.2.1 O conceito legal de taxa e tarifa como componente da gestão de resíduos sólidos .............51
3.3 RESÍDUOS SÓLIDOS NO CONTEXTO DA GESTÃO URBANA................................................................53
4 MATERIAIS E MÉTODOS.................................................................................................................61
4.1 INSTRUMENTOS DE TRABALHO .......................................................................................................61 4.2 AMOSTRAGEM .................................................................................................................................62
2
4.3 ANÁLISE DOS DADOS........................................................................................................................63
5 O MUNICÍPIO DE ESCADA - PE ......................................................................................................65
5.1 CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO ........................................................................................65 5.1.1 Evolução Histórica ................................................................................................................65 5.1.2 Aspectos Físicos.....................................................................................................................66 5.1.3 Aspectos Econômicos ............................................................................................................68 5.1.4 Aspectos Sócio-Ambientais ...................................................................................................70 5.1.5 PROMATA ............................................................................................................................74
6 RESULTADOS E DISCUSSÃO..........................................................................................................80
6.1 RESÍDUOS SÓLIDOS EM ESCADA: QUADRO ATUAL ..........................................................................81 6.1.1 Escada: custos da limpeza pública........................................................................................90
6.2 RESÍDUOS SÓLIDOS EM ESCADA: PERCEPÇÃO DAS LIDERANÇAS ...................................................93 6.2.1 Sustentabilidade Técnica-Operacional .................................................................................96 6.2.2 Sustentabilidade Ambiental...................................................................................................98 6.2.3 Sustentabilidade Econômico-Financeira ...........................................................................103
7 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ..........................................................................................108
8 RERERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................................111
3
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Situação das usinas de reciclagem e compostagem no Estado do Rio de Janeiro –
2003.............................................................................................................................. 36
Figura 2: Investimentos da CEF em resíduos sólidos de 1996 a 2002......................................... 37
Figura 3: Resíduos coletados para destino final em aterros sanitários privados.......................... 38
Figura 4: Encerramento de lixões em Portugal............................................................................ 55
Figura 5: Responsabilização da população pela geração de resíduos.......................................... 58
Figura 6: Críticas à cobrança da taxa de lixo em São Paulo........................................................ 59
Figura 7: Localização geográfica do município de Escada...........................................................66
Figura 8: Limites territoriais da cidade de Escada - PE............................................................... 67
Figura 9: Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – M - Escada.......................................... 73
Figura 10: Organograma da estrutura da limpeza pública do município da Escada.................... 82
Figura 11: Caminhão alugado pela prefeitura para coleta do lixo municipal.............................. 83
Figura 12: Funcionário efetivo do Departamento de Limpeza Urbana da Prefeitura Municipal
da Escada da Escada..................................................................................................... 84
Figura 13: Coleta do lixo municipal............................................................................................. 85
Figura 14: Lixão do município de Escada.................................................................................... 87
Figura 15: Catadores de material reciclável no lixão................................................................... 88
Figura 16: Materiais recicláveis coletados no lixão..................................................................... 89
Figura 17: Presença de crianças no lixão..................................................................................... 90
Figura 18: Distribuição da amostra por organizações e movimentos populares ......................... 94
Figura 19: Nível de escolaridade dos entrevistados......................................................................95
Figura 20: Motivos pela ineficiência na coleta dos resíduos sólidos no município de Escada.... 96
4
Figura 21: Motivos pela ineficiência na disposição final do lixo municipal................................ 97
Figura 22: O que acontece com os resíduos sólidos depois de coletados segundo os entrevista-
dos................................................................................................................................ 99
Figura 23: Responsabilidade pelo lixo produzido segundo os entrevistados............................. 103
Quadro 1: Aspectos físicos do município de Escada (2000)........................................................ 68
5
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Destinação final de resíduos sólidos coletados no Brasil............................................. 12
Tabela 2: Brasil – Percentual do orçamento municipal destinado aos serviços de limpeza urbana
e / ou coleta de lixo....................................................................................................... 13
Tabela 3: Brasil – Municípios com serviço de limpeza urbana e / ou coleta de lixo, por existência
e forma de pagamento................................................................................................... 14
Tabela 4: Gastos com a coleta dos resíduos sólidos no Brasil..................................................... 32
Tabela 5: Gastos com o destino final no gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil............. 33
Tabela 6: Déficit dos custos do gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil........................... 34
Tabela 7: Produção de açúcar nas safras 73/74, 84/85 e 86/87 das usinas pertencentes à cidade
de Escada...................................................................................................................... 69
Tabela 8: Escada – População por situação de domicílio............................................................. 70
Tabela 9: Taxa geométrica anual de crescimento populacional................................................... 70
Tabela 10: Índice de Exclusão Social – IES – Município de Escada........................................... 73
Tabela 11: Serviço de coleta – Freqüência, horário e quantidade................................................ 85
Tabela 12: Domicílios particulares permanentes segundo o destino do lixo................................ 86
Tabela 13: Composição gravimétrica........................................................................................... 87
Tabela 14: Cobrança do IPTU – Município de Escada................................................................ 91
Tabela 15: Custo mensal com serviço de coleta e destinação final de resíduos em Escada......... 91
Tabela 16: Custo mensal por tonelada.......................................................................................... 92
Tabela 17: Propostas sugeridas pelos entrevistados para melhorar o sistema de gerenciamento
dos resíduos sólidos na cidade de Escada................................................................. 100
Tabela 18: Origem dos recursos destinados para a manutenção do serviço de limpeza pública
segundo os entrevistados.......................................................................................... 104
Tabela 19: Motivos que levariam os entrevistados a pagarem pelo serviço de coleta e destinação
final do lixo no município....................................................................................... 105
Tabela 20: Motivos que levariam os entrevistados a não pagarem pelo serviço de coleta e desti-
nação final do lixo no município............................................................................. 106
6
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas
ABRELPE - Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNH - Banco Nacional de Habitação
CEF - Caixa Econômica Federal
CEMPRE - Compromisso Empresarial para a Reciclagem
CNUMAD - Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente
DS - Desenvolvimento Sustentável
FPM - Fundo de Participação Municipal
GRS - Grupo de Resíduos Sólidos
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IES - Índice de Exclusão Social
INSS - Instituto Nacional de Seguro Social
IPT - Instituto de Pesquisa Tecnológica
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
OCDE - Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OGU - Orçamento Geral da União
ONU - Organização das Nações Unidas
PASS – Programa de Ação Social em Saneamento
PEV - Posto de Entrega Voluntária
PGIRS - Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos
7
PIB - Produto Interno Bruto
PIM - Plano de Investimento Municipal
PNMT – Programa Nacional de Municipalização do Turismo
PNRS - Política Nacional de Resíduos Sólidos
PNSB - Pesquisa Nacional de Saneamento Básico
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPP - Parceria Público-Privada
PROGEST – Programa de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos
PROMATA - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de
Pernambuco
RSU - Resíduos Sólidos Urbanos
SECTEMA - Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente de Pernambuco
SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
UE - União Européia
UFPE - Universidade Federal de Pernambuco
8
RESUMO
A gestão dos resíduos sólidos tem se tornado uma questão cada vez mais relevante no contexto das prioridades de desenvolvimento e equilíbrio ambiental a serem buscados pela sociedade contemporânea. A complexidade existente principalmente na destinação final dos resíduos sólidos tem causado problemas de ordem social e ambiental com reflexos econômicos negativos para a sociedade em geral. A gestão dos resíduos sólidos é de competência municipal de ordem local, cabendo aos municípios encontrar soluções ambientalmente sustentáveis e economicamente viáveis. Neste contexto, o presente trabalho tem por objetivo discutir a cobrança pelos serviços relacionados ao lixo, como componente de uma gestão integrada de resíduos sólidos junto às lideranças (pessoas-chave) dos principais movimentos populares do município de Escada - PE, assim como analisar as questões relacionadas à gestão dos resíduos sólidos urbanos do município em suas dimensões técnico-operacionais, ambientais, sociais e econômicas. O estudo destaca ainda a relação existente entre os custos do sistema de gerenciamento dos resíduos sólidos e os financiamentos existentes para a efetivação de tais sistemas e a importância da cobrança da taxa / tarifa de lixo como uma fonte potencial de recursos. Para atingir o objetivo da pesquisa, a metodologia utilizada para buscar informações e dados que respondessem ao problema estabelecido no trabalho foi a utilização de entrevistas qualitativas semi-estruturadas com lideranças de organizações populares e também pesquisas exploratórias para a elaboração do diagnóstico atual do sistema de gerenciamento dos resíduos na cidade. A pesquisa permitiu entender a importância do planejamento urbano como estratégia fundamental para a elaboração de uma política voltada para os resíduos sólidos e também permitiu contribuir com dados e informações para a elaboração do plano de gerenciamento de resíduos da cidade, na construção de estratégias de gestão integrada de resíduos sólidos, atribuindo a esta gestão a proposta de tarifação ou taxação individual como pagamento pelo benefício ambiental.
Palavras-chave: Resíduos Sólidos Urbanos; Gestão Municipal; Planejamento Urbano; Escada; Taxa / Tarifa de Lixo.
9
ABSTRACT
The management of solid wastes has become more and more a relevant issue when it comes to the priorities of development and environmental balance to be sought by contemporary society. The complexity which exists mainly in the final destination of solid wastes has caused social as well as environmental problems with negative economic consequences to society as a whole. The management of solid wastes is due to local municipal competence, being expected that the districts find sustainable environmental solutions which are economically acceptable. In this context, the present work aims at discussing the fees charged for garbage services as a component of an integrated management of solid wastes along with the leadership (key- people) of the main popular strata of the district of Escada- PE; as well as analyse the issues related to the management of the district urban solid wastes in its technical- operational, environmental, social and economical dimensions. The study still highlights the current relation between the costs of the solid wastes management system and the financial procedures in order to support such systems, and also, the importance of charging a tax / garbage fee as a potential source of resources. In order to achieve the goal of this research, the methodology implemented to search for information and data which might correspond to the issue established in the present work, we used semi structured qualitative interviews with the leaders of popular organizations. Moreover, exploratory researches were also used to make the present diagnosis of the management system of the city’s wastes. The research enabled us to understand the importance of urban planning as a fundamental strategy to elaborate a policy directed to the solid wastes and also allowed us to contribute with data and information to the creation of the management planning of the city’s wastes, to the construction of integrated managerial strategies of solid wastes, attributing to this management the proposal for charging fees or individual taxes as payment policy for the environmental benefit.
Key words: Urban Solid Wastes; Municipal Management; Urban Planning; Escada; Tax / Garbage Fee.
10
1 INTRODUÇÃO
A gestão de resíduos sólidos tem se tornado um expediente cada vez mais importante no
contexto econômico da sociedade contemporânea. A complexidade existente principalmente na
destinação final dos resíduos sólidos tem causado em nosso país problemas de ordem social
(associados à pobreza) e ambiental (contaminação do solo, do ar e da água), com reflexos
econômicos (externalidades negativas) para a sociedade em geral.
Tendo em vista que os problemas decorrentes da poluição causada pelos resíduos sólidos
podem trazer problemas para a qualidade de vida de setores da população, sua gestão vai ao
encontro dos preceitos do Desenvolvimento Sustentável - DS, no que diz respeito à satisfação das
necessidades básicas das atuais e futuras gerações (RELATÓRIO BRUNDTLAND, 1991).
Muito poderia ser dito sobre a temática em questão. No entanto, aqui trataremos em linhas
gerais, de custos e financiamentos em função de taxa / tarifa de lixo, para a elaboração de um
plano de gestão de resíduos sólidos. No presente estudo abordaremos o tema a partir do enfoque
dado à gestão dos resíduos sólidos a nível nacional e, analisaremos a temática mais precisamente
no estudo de caso referente ao município de Escada, localizado no interior de Pernambuco.
A problemática existente com relação à gestão dos resíduos sólidos vem se aprofundando
ao longo dos séculos. Da Antigüidade até meados do século XVIII, quando surgiram às primeiras
indústrias na Europa, o lixo produzido era composto basicamente por cinzas e restos de alimentos
(EIGENHEER, 2003). A partir da revolução industrial, houve uma aceleração no processo de
crescimento econômico global, e esse crescimento aumentou sensivelmente a geração de resíduos
provenientes também do processo produtivo, ou seja, produção de objetos de consumo em larga
escala e, conseqüentemente, aumento do volume e da diversidade dos resíduos gerados. Mas, não
11
foi apenas isso que aconteceu, pois, um novo padrão de consumo também foi responsável pelo
lançamento de grandes quantidades de resíduos no meio ambiente. Tradicionalmente, as
populações tendem a acumular resíduos em seu entorno e, com o avanço tecnológico, estes
passaram a comprometer o limite ecológico de tempo para decomposição de materiais cada vez
mais estranhos ao ciclo de reciclagem natural.
Outra questão que implica na complexa gestão dos resíduos sólidos é o fato de hoje no
Brasil, a maior parte da população residir nas cidades. Segundo o IBGE (2002), 80% da
população brasileira vive nos centros urbanos. Este dado demonstra que a dinâmica das cidades
deve levar em consideração a demanda pelos serviços de infra-estrutura que essa concentração
populacional produz, como: acesso à moradia, água potável, energia, esgotamento sanitário e
coleta e destinação final de resíduos. Caso não haja o planejamento e o gerenciamento urbano, e
esses não atendam aos requisitos básicos citados, surgirão problemas de ordem social, econômica
e ambiental (BRAGA & CARVALHO, 2002).
No Brasil, os serviços de energia, água e esgotamento sanitário já são bastante difundidos
(apesar de não atenderem a toda população) e os cidadãos pagam por eles. O mesmo não ocorre
com o serviço de coleta e disposição final dos resíduos sólidos, uma vez que, entre outras razões,
não existe parâmetros de mensuração da quantidade de resíduos gerada por unidade residencial.
O parâmetro que poderia ser utilizado seria através do volume de um contêiner padronizado, no
entanto tal estratégia seria inviável no Brasil, uma vez que existe uma tendência na utilização de
terrenos baldios, rios, córregos e canaletas como destino final dos resíduos, principalmente nas
regiões periféricas onde a coleta é precária e algumas vezes até inexistente.
A gestão dos resíduos sólidos é de competência municipal, cabendo a ele, a partir das
diretrizes apontadas pelas esferas federal e estadual, definir sua própria regulamentação para
coleta, tratamento e destinação final. Dentre as várias formas de tratamento destaca-se a
incineração, a reciclagem e a compostagem; quanto ao destino final do lixo, temos: os aterros
sanitários, os aterros controlados e os vazadouros a céu aberto, popularmente conhecidos como
lixões (D’ALMEIDA & VILHENA, 2000). Qualquer tecnologia usada no tratamento ou no
destino adequado do lixo requer investimentos com altos custos operacionais, administrativos,
sociais e ambientais. Assim, a escolha do tipo adequado para o tratamento e para o destino final
dos resíduos sólidos deve levar em conta as especificidades locais e os custos implícitos nas
estratégias de tecnologias adotadas. Em se tratando de gestão de resíduos sólidos municipais a
12
determinação dos custos é extremamente relevante para a avaliação da eficiência e do
desempenho do serviço prestado.
No Brasil, segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico - PNSB do IBGE (2002b),
são coletados diariamente cerca de 228.413,0 toneladas de resíduos sólidos domiciliares. A
destinação desses resíduos é dada conforme Tabela 1.
Tabela 1 – Destinação final de resíduos sólidos coletados no Brasil.
Destinação Final %Aterros Sanitários 47,1Aterros Controlados 22,3Lixões 30,5Reciclagem 0,1Total 100
Fonte: PNSB/ IBGE, 2002b.
Esta pesquisa parece indicar que houve um avanço significativo na disposição final de
resíduos sólidos brasileiros, entretanto, não é um dado animador se levarmos em consideração o
conceito de aterro controlado, ou seja,
Aterro Controlado: é uma técnica de disposição final de resíduos sólidos
municipais no solo, sem causar danos ou riscos à saúde pública e à sua segurança, minimizando os impactos ambientais. Esta forma de disposição produz poluição, porém localizada, pois similarmente ao aterro sanitário, a área de disposição é minimizada. Geralmente, não dispõe de impermeabilização de base, nem sistema de tratamento do chorume ou do biogás gerado (D’ALMEIDA & VILHENA, 2000, p. 251)
Mesmo considerando que o aterro controlado é uma forma de destinação final
tecnicamente superior do que o descarte dos resíduos a céu aberto, ele apresenta um nível de
poluição localizada, desta forma, pode-se concluir que mais de 50% dos resíduos sólidos
brasileiros não tem destinação final adequada e eficiente.
No entanto, vale salientar que os dados apresentados pelo IBGE foram bastante
questionados e criticados na época, principalmente quanto a sua validade e/ ou finalidade, haja
13
vista que não refletem a realidade do destino final dos resíduos sólidos brasileiros quando aponta
que mais de 47% dos resíduos sólidos no país tem como destino final os aterros sanitários.
Por outro lado, alcançar um elevado nível de extensão da cobertura da coleta, com
tratamento e destinação final adequada dos resíduos sólidos implica em elevados custos
financeiros. Se grande percentual do orçamento municipal for utilizado para torná-los eficiente,
outros setores importantes como educação e saúde podem ser prejudicados. Em decorrência do
alto custo operacional, grande parte das cidades brasileiras dá maior atenção à coleta,
comprometendo a destinação final de seus resíduos sólidos. Tal fato é fundamentado nos dados
do IBGE (2002b) que indicam que 63,6 % do total dos municípios do país usam o lixão como
destino final.
De igual modo, os dados do IBGE (2002b) apontam que quase 80% das cidades destinam
até 5% do orçamento municipal destinado aos serviços de limpeza pública, conforme Tabela 2.
Com esses dados, percebe-se a existência de uma correlação entre o baixo índice de
investimentos no setor por parte dos municípios e o alto índice de existência de lixões como
destino final dos resíduos. Este fato indica que não existe uma garantia na qualidade do serviço,
já que tradicionalmente tal atividade não é uma questão prioritária no orçamento municipal.
Tabela 2: Brasil – Percentual do orçamento municipal destinado aos serviços de
limpeza urbana e/ ou coleta de lixo
Percentual do Orçamento Quantidade de Municípios %Até 5% 4.338 79,23Mais de 5% até 10% 872 15,93Mais de 10% até 15% 123 2,25Mais de 15% até 20% 33 0,6Mais de 20% 31 0,57Sem declaração 78 1,42Total 5.475 100
Fonte: PNSB / IBGE, 2002b.
Outro elemento importante para o entendimento da gestão de resíduos municipais refere-
se aos dados relacionados com a existência da cobrança pelo serviço de limpeza pública. A
Tabela 3 aponta que 42,19% da amostra pagam uma taxa dentro do IPTU, o que seria um dado
14
animador se fosse em função da quantidade de resíduos produzida e não fixa. Por outro lado, os
municípios que não cobram nada para a realização dos serviços de limpeza pública correspondem
a 54,62% das cidades brasileiras, utilizando outras fontes de recursos do orçamento municipal
para suprir os custos necessários à realização dos serviços.
Finalmente, pouco mais de 2% dos municípios brasileiros possuem uma taxa específica
para a manutenção dos serviços de coleta, tratamento e destino final do lixo municipal.
Geralmente são os municípios que possuem mais de 100.000 habitantes e pertencentes às regiões
metropolitanas das capitais brasileiras, ou seja, municípios que por pressão populacional, geram
uma maior quantidade de resíduos e, conseqüentemente, além de terem maiores custos
operacionais, também possuem maiores investimentos no setor.
Tabela 3: Brasil - Municípios com serviço de limpeza urbana e/ou coleta de lixo, por
existência e forma de pagamento.
Brasil Quantidade de Municípios %Taxa específica 129 2,36Dentro do IPTU 2.310 42,19Tarifa p/ serviços especiais 13 0,24Outra 25 0,46Sem declaração 7 0,13Não cobram 2.991 54,62Total 5.475 100
Fonte: PNSB / IBGE, 2002b.
Levando-se em conta essas considerações, os municípios, via de regra, não têm sido
capazes de equacionalizar os custos de uma gestão integrada de resíduos sólidos.
A questão que se coloca é: os municípios são capazes de assumir os custos decorrentes da
implantação de um sistema de coleta, tratamento e destino final de resíduos sólidos com as atuais
formas de arrecadação de impostos?
A presente dissertação se volta para o município de Escada, localizado na Zona da Mata
Sul de Pernambuco, que enfrenta como grave problema ambiental urbano, o acúmulo de resíduos
sólidos em um lixão a céu aberto. Semelhante ao que se observa em diversos municípios
brasileiros de pequeno e médio porte, a cidade não dispõe de capacidade de suporte financeiro
15
para assumir um manejo eficiente de resíduos, assim como, não possui uma política de gestão
para a problemática em questão.
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 OBJETIVO GERAL
Discutir a cobrança pelos serviços relacionados ao lixo, como componente de uma gestão
integrada de resíduos sólidos no município de Escada. A fim de atingir tal meta, elegemos os
seguintes objetivos específicos:
1.1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Analisar a gestão municipal de resíduos sólidos do município de Escada;
Ressaltar a importância da cobrança da taxa / tarifa do lixo como
instrumento econômico financeiro para a gestão integrada de resíduos
sólidos;
Identificar os principais problemas ambientais conseqüentes da disposição
irregular de resíduos sólidos no município.
1.2 JUSTIFICATIVAS
Os caminhos que nos levaram à elaboração da presente pesquisa vêm da época do curso
de graduação em Economia Rural, na disciplina de Economia dos Recursos Naturais. Na ocasião,
a determinação de preços para os recursos naturais vislumbrava a possibilidade de chegar-se a
uma melhor utilização de tais recursos, a partir da disposição a pagar ou não dos consumidores
através do método da valoração contingente, ou seja, quanto a população estaria disposta a pagar
para manter um recurso ambiental ou quanto estaria disposta a receber pela exploração,
destruição ou poluição de um determinado ativo ambiental? A partir do enfoque da “disposição a
pagar”, existiria a possibilidade de dar preço aos resíduos sólidos mesmo não se constituindo
como um recurso natural? Ou seja, quanto os consumidores estariam dispostos a pagar para
manter um serviço adequado de coleta, tratamento e destino final dos resíduos sólidos?
16
Com a metodologia existente de mensuração de ativos ambientais, definir preços a partir
da disposição a pagar pela população seria impossível, uma vez que a metodologia permite
mensurar apenas a disposição a pagar pela população para utilização ou não de um recurso
ambiental e no caso dos resíduos sólidos seria a disposição a pagar pelo descarte do que não é
consumido.
Assim, o projeto passou por uma reelaboração no sentido de se discutir a mesma temática
a partir de uma outra perspectiva, ou seja, do ponto de vista da gestão municipal de resíduos
sólidos. À medida que nos aprofundávamos no assunto, nos deparamos com algumas
dificuldades, a saber: mesmo assumindo a falta de dados como um fato, a carência de
informações que definissem a gestão de resíduos no município tornou-se um grande problema,
devido à existência de poucas informações documentadas no município. Com exceção dos dados
obtidos através do Grupo de Resíduos Sólidos - GRS da Universidade Federal de Pernambuco -
UFPE, todas as demais informações obtidas foram levantadas no desenvolvimento da pesquisa.
Por outro lado, ao longo do trabalho de campo, na busca de informações que mapeassem a
realidade da problemática em questão, nos deparamos com um alto nível de pobreza e que
geralmente se encontra no entorno dos lixões das cidades brasileiras. Fruto da falta de alternativas
de trabalho, famílias inteiras tiram seu sustento desses ambientes. Isso nos leva à reflexão sobre a
importância da discussão sobre a possibilidade de inclusão social desses trabalhadores dentro dos
planos de gerenciamento de resíduos sólidos municipais.
A pesquisa justifica-se também pela lacuna existente de estudos com relação às políticas
de gestão de resíduos sólidos em pequenos municípios (KAPAZ, 2004).
1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
Na introdução apresentamos o tema da pesquisa e os objetivos a serem almejados. O
segundo capítulo é dedicado à inter-relação existente entre a Economia e o Meio Ambiente e
também ao levantamento das principais formas de tratamento e destinação final de resíduos
sólidos, com levantamento de custos e as dificuldades existentes para a obtenção de
financiamentos públicos para obras estruturais de execução dessa atividade, assim como a
dificuldade de capacitação técnica de gestores municipais para a tarefa.
17
O terceiro capítulo apresenta as legislações pertinentes ao planejamento urbano e à gestão
de resíduos sólidos e suas implicações no equilíbrio de receitas e despesas dos sistemas de gestão.
Apresenta também o levantamento histórico do financiamento dos serviços para os resíduos
sólidos não apenas no nível internacional, mas também algumas experiências adotadas no Brasil,
como o caso da cidade de São Paulo. O quarto capítulo apresenta os materiais e métodos
utilizados para obtenção de dados para a elaboração da pesquisa. O quinto é dedicado à
caracterização do município de Escada em seus aspectos físicos, econômicos e sócio-ambientais.
No sexto apresentamos os resultados e discussões referentes à pesquisa, sendo os
resultados divididos em duas partes: a primeira para a apresentação do quadro atual do
gerenciamento dos resíduos na cidade e a segunda para a apresentação da percepção das
lideranças quanto ao sistema de manejo adotado. Por fim, o sétimo e último capítulo detêm-se nas
considerações finais e recomendações que concluem o estudo.
18
2 A CIÊNCIA ECONÔMICA NO CONTEXTO DA GESTÂO AMBIENTAL
2.1 ECONOMIA E SUA DIMENSÃO INTERDISCIPLINAR
A ciência econômica nas últimas décadas tem se preocupado também com as variações do
nível de bem estar social das populações originadas da degradação ambiental. Eventos como a
Conferência das Nações Unidas em Estocolmo em 1972 e a Eco 92 no Rio de Janeiro, alertaram
o mundo para questões como a qualidade ambiental do planeta, assim como a grande
dependência do homem no que se refere à utilização dos recursos naturais para a produção de
bens de consumo (PESSÔA, 1996).
Com o aumento dos problemas relativos ao aquecimento global, alterações climáticas e
problemas sociais e ambientais urbanos, tornou-se urgente e necessário uma análise dos
problemas ambientais tanto sob o ponto de vista econômico quanto numa perspectiva integrada
com questões ambientais e sociais. A Economia do Meio ambiente ou Economia Ecológica se
insere nesse contexto, e tem por finalidade propor conceitos e instrumentos capazes de orientar os
gestores públicos e privados a lidarem melhor com o meio ambiente, garantindo assim a
sustentabilidade (PESSÔA, 1996). A Economia Ecológica é definida por MAY1 como: “Ações
conjuntas entre a economia e a ecologia para a formulação de uma nova área, transdisciplinar,
que aborda os interesses humanos e das espécies em diferentes escalas, procurando explicar e
promover políticas orientadas à sustentabilidade”.
Neste sentido, COMUNE (1994) destaca como de fundamental importância, uma
cooperação entre as diversas disciplinas envolvidas no trato com o meio ambiente, na tentativa de
1 Notas de sala de aula. MAY, Peter Herman. Economia e Política dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente. Pós-Graduação em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade - CPDA, 2004.
19
buscar uma teoria global que possibilite analisar as inter-relações dos fenômenos ambientais com
os fenômenos econômicos e sociais. De igual modo, SACHS afirma que:
Em vez de pensar nos objetivos ecológicos e econômicos como conflitantes,
deve-se compreender que os sistemas econômicos dependem dos sistemas ecológicos de apoio à vida, e incorporar ao nosso pensamento, e às nossas ações, a noção de complementaridade entre capital natural e capital construído pelo homem (SACHS, 1993).
A gestão dos resíduos sólidos se põe em evidência no contexto mundial por conta do
aumento populacional, do crescente consumo de bens industrializados e dos elevados custos de
coleta, tratamento e disposição final (COHEN, 2003). As implicações relacionadas com tais
mudanças refletem a alto grau de impacto ambiental decorrente do volume de resíduos gerados
com mudanças significativas em suas características, ou seja, resíduos cada vez mais estranhos ao
ciclo de reciclagem natural do planeta.
Assim, o conceito de DS surge como uma alternativa viável para a integração das diversas
dimensões existentes como: a dimensão social, a dimensão ambiental e a dimensão econômica.
Embora o termo DS seja extremamente utilizado pela dimensão econômico-mercadológica,
agrega as questões sociais e ambientais com relação ao uso dos recursos para as atuais e futuras
gerações. Contrariamente ao que o conceito diz, LEROY (2002) afirma que a terminologia DS
está sendo utilizada como um conceito formado por “palavras minadas, desgastadas pelo uso
abusivo e distorcido”. Assim, o autor propõe uma nova conceituação de sustentabilidade,
“entendida como um processo pelo qual as sociedades administram suas condições materiais,
redefinindo os princípios éticos e sóciopolíticos que orientam a distribuição dos seus recursos
ambientais” (LEROY, 2002, p. 18).
Já ACSELRAD (2001) afirma que como não existe uma hegemonia entre os vários
conceitos existentes, o discurso econômico foi o que melhor se apropriou do conceito de
sustentabilidade.
Independentemente da forma em que o conceito é utilizado, a premissa maior do conceito
aponta que a sustentabilidade em suas diferentes abordagens implica na utilização dos recursos de
forma eqüitativa e prudente agregando as dimensões sociais, ecológicas e econômicas no atual
contexto de desenvolvimento. Por princípio, a partir da abordagem ecológica é imprescindível o
respeito à escala e ao tempo na utilização dos recursos naturais disponíveis.
20
No caso dos resíduos sólidos, a sustentabilidade do sistema de gerenciamento deve
implicar na sustentabilidade econômico-financeira, isto é, na adoção do custo-benefício para
mensuração dos ganhos técnico-operacionais, equilíbrio entre receitas e despesas e no
financiamento de tecnologias mitigadoras. No que se refere a sustentabilidade social, o
gerenciamento dos resíduos sólidos municipais deve facilitar, sempre que possível, a inclusão
social dos catadores atuando como parceiros do sistema, uma vez que a atividade exercida por
esses atores é extremamente relevante por desviarem resíduos recicláveis dos aterros. Com
relação a sustentabilidade ambiental, o sistema de gerenciamento deve compreender sempre que
viáveis, medidas de redução, reutilização e reciclagem no sentido de aumentar a carga de suporte
de recepção dos resíduos em seu destino final e, que este esteja de acordo com as normas
ambientais estabelecidas, de tal forma que o meio ambiente não seja comprometido com
externalidades negativas.
O desequilíbrio existente entre algumas destas ações, compromete sobremaneira o
funcionamento de qualquer tipo de gerenciamento adotado, seja ele mais simples ou mais
complexo, devendo haver uma interligação entre as suas dimensões para garantir a eficiência e a
eficácia do serviço prestado. Todavia, a realidade mostra que este é um ideal ainda distante da
realidade dos municípios brasileiros.
Deste modo, BELLEN (2005) conclui que a sustentabilidade de um sistema começa a ser
ameaçada à medida que este sistema se torna incapaz de responder adequadamente à pressão da
carga que recebe. Esta pressão é função das dinâmicas da tecnologia, da economia e da
população. Assim, tal pressão se constitui na redução das funções que o meio ambiente exerce na
vida do homem.
2.2 FUNÇÕES DO MEIO AMBIENTE E EXTERNALIDADES
O meio ambiente como um todo, exerce inúmeras funções que mantêm o planeta em
equilíbrio. Ou seja, do ponto de vista ecológico, por exemplo, todo resíduo gerado por um
determinado indivíduo dentro do ecossistema, é alimento para outro, de tal modo que a natureza
tem capacidade de carga para receber tais resíduos porque a função tempo é considerada como
um fator de extrema importância nesse contexto (COMUNE, 1994). Por outro lado, à medida que
a quantidade de resíduos gerados vai aumentando, como nas últimas décadas, o meio ambiente
21
vai perdendo a capacidade de receber e decompor tais resíduos, comprometendo o equilíbrio
ecossistêmico do planeta. Para melhor entendimento desta questão dividiremos tais funções em
três grandes funções que o meio ambiente exerce na vida do homem (COMUNE, 1994).
É ofertante de recursos naturais: Através desta função, o homem usa o recurso
natural de forma direta ou indireta. Direta quando numa atividade produtiva, ou de
consumo, aproveita a matéria-prima para satisfazer o seu bem-estar. Indireta
quando utiliza o meio ambiente através de suas funções ecossistêmicas, como, por
exemplo, controle das marés exercido pelos mangues, controle da erosão do solo
exercido pelas florestas, entre outros.
É ofertante de amenidades: Inúmeras são as possibilidades de lazer oferecido
pelo meio ambiente. Lazer que pode ser exercido de forma ativa, através de uma
busca completa de seus prazeres, como praias, cachoeiras, parques e trilhas
ecológicas; ou simplesmente pela escolha que se faz viver próximo a algum
refúgio silvestre.
É receptor de resíduos: No exercício dessa função, o meio ambiente é muitas
vezes chamado como ‘fossa do mundo’ (CÁNEPA, 2003). Isto, quando se quer
ressaltar o lixo que nele se acumula, salientando-se a falta de respeito à capacidade
de regeneração que o meio ambiente possui, haja vista que a natureza é capaz de
receber os resíduos da atividade humana e transformá-los, de inúmeras maneiras,
novamente em um recurso a ser ofertado. No entanto, o problema é que para o
exercício de tal função, o meio ambiente exige tempo e as atividades humanas
não têm respeitado tal condição.
Quando cada um desses serviços ambientais é utilizado de forma intensiva, sem nenhuma
preocupação em mantê-los em equilíbrio, o meio ambiente perde a sua capacidade de exercer
essas mesmas funções. Tal desequilíbrio provoca uma série de modificações que têm efeitos
físicos diretos, tais como: perda de capacidade produtiva do solo, escassez de matérias-prima,
perda dos benefícios do lazer, etc. Deste modo, BELLEN (2005) afirma que as ameaças que
22
comprometem a sustentabilidade de um determinado sistema só passam a ser objeto de maior
atenção para a sociedade à medida que o sistema ambiental não responde adequadamente as
cargas recebidas, implicando em externalidades negativas para a população. Esses efeitos físicos
se constituem nos prejuízos que a sociedade está suportando pela modificação ambiental. Quando
estes prejuízos são avaliados em termos monetários, eles se expressam na forma de custos que
são repassados à sociedade pela degradação ambiental. Conforme enunciado por COMUNE,
A eliminação desses custos, ou sua redução a valores tão baixo quanto possível,
significa benefícios para a sociedade. Determinar se o custo da alteração ambiental (custo do dano) é maior ou menor que o custo de sua eliminação ou redução (benefício) é uma importante questão que a teoria econômica pode ajudar a resolver (COMUNE, 1994, p. 49).
CÁNEPA (2003) afirma também que, à medida que os recursos ambientais vão se
tornando escassos por conta do desequilíbrio das funções ecossistêmicas, o meio ambiente
precisa ser “economizado”, no sentido de garantir os efeitos positivos exercidos por tais funções.
No que se refere aos resíduos sólidos, o entorno natural está se tornando escasso com relação à
função de reciclagem, dada a expansão contínua das atividades humanas, constituindo-se como
externalidades ambientais negativas.
Assim, externalidade foi um conceito desenvolvido em 1920 pelo economista inglês
Pigou, no qual estabeleceu que quando a produção de um bem por uma determinada empresa ou
pessoa afeta a produção ou a qualidade de vida de terceiros, sem que exista uma transação
comercial entre elas, é considerado externalidade ambiental negativa (MOURA, 2000).
Segundo PESSÔA (1996), as externalidades surgem quando os efeitos de comportamento
de pessoas ou empresas causam prejuízos (externalidade negativa) ou benefícios (externalidade
positiva) a outras pessoas ou empresas, sem que estas sejam efetivamente compensadas através
do sistema de preços. De igual maneira, é definida como:
Externalidades ambientais negativas são custos (...) gerados pela produção que,
tradicionalmente, têm sido repassados para o público em geral. Internalizar estes custos envolve a criação de um mecanismo que force os produtores a assumirem parte destas despesas. O mecanismo que executa esta finalidade é a regulamentação (SILVERSTEIN, 1993, p. 28). (Grifo nosso).
23
As externalidades segundo TOLMASQUIM (2001) desfrutam de certas características. A
primeira e importante característica da externalidade é o fato de que o objeto causador da
externalidade não seja o objetivo da atividade, produtiva ou de consumo, ou seja, a poluição
gerada é apenas uma conseqüência ou um subproduto de tais atividades. No entanto, apesar de ser
apenas um subproduto, causa danos ao meio ambiente e à população. Danos esses que não são
contabilizados nos cálculos das empresas ou pessoas de uma forma geral.
Por outro lado, quando a externalidade é causada por um agente poluidor facilmente
identificável, tais como indústrias que geram subprodutos como agentes químicos que
contaminam a água, o solo ou o ar, por exemplo, torna-se mais fácil atribuir responsabilidades
para tais gestores, uma vez que as legislações ambientais estão mais restritivas. Quando se trata
de resíduos sólidos, alguns tipos de resíduos já possuem responsabilidade específica por seus
geradores, tais como os resíduos de saúde e os resíduos da construção civil, entretanto, grande
parte dos resíduos gerados é de competência municipal. Isso quando a legislação é respeitada,
haja vista que a existência de depósitos clandestinos é uma constante em diversos municípios
brasileiros (SNIS, 2004).
A segunda característica refere-se ao direito de propriedade. Assim, as externalidades
surgem na maioria das vezes, porque não existem direitos de propriedades bem definidos, ou seja,
a quem pertence o direito de utilizar um determinado recurso natural; seja para mantê-lo limpo e
não poluído, seja para poluí-lo? Na falta de tal definição, a poluição acontece sem que seus
geradores sejam responsabilizados diretamente pela externalidade negativa gerada.
A terceira característica refere-se ao fato que, na existência de uma externalidade, a falta
de controle direto, a um custo nulo, sobre as fontes dos efeitos externos levam ainda a que esta
externalidade se mantenha. Isto é, o responsável pela poluição ou degradação não se estimula a
eliminar a externalidade, porque isto incorre em custos adicionais.
PHILIPPI JR. & MARCOVITCH (1999) reafirmam que qualquer que seja o enfoque seja
ele conseqüência de uma determinada atividade, direitos de propriedade ou custos adicionais, os
problemas ambientais são externalidades negativas impostas a terceiros não envolvidos
diretamente nos processos de produção e de consumo. O fato dos geradores não serem
responsabilizados por tais externalidades não levam os mesmos a buscarem soluções para os
problemas gerados. De igual modo, a responsabilização do causador pelos danos ambientais
implica em atender ao princípio do poluidor-pagador.
24
Neste sentido, o atendimento a este princípio nas políticas ambientais significa:
Aproximar custos privados e custos sociais;
Acelerar a implantação do controle da poluição;
Induzir a adoção de tecnologias limpas;
Provocar o efeito psicosocial de que o ambiente tem valor monetário e material.
No caso dos resíduos sólidos, o princípio poluidor-pagador será entendido como um
instrumento de intervenção adotado pela gestão municipal através das taxas ou tarifas, uma vez
que a disposição irregular dos resíduos sólidos advindos não apenas das atividades produtivas,
mas também do consumo individual, causam externalidades negativas ao meio ambiente, pois
representam perda de bem-estar para as comunidades do entorno dos depósitos de resíduos e
alterações da qualidade ambiental (água, solo e ar) sem que essas perdas sejam compensadas.
Tal compensação deve ser direcionada para redução dos custos ambientais, sociais e
econômicos ao mínimo de forma que haja uma alocação eficiente dos recursos disponíveis.
Portanto, a avaliação monetária torna-se o ponto de passagem obrigatório para o cálculo de tais
custos e é o único que permite agregar diversos componentes dos custos e benefícios na
determinação de soluções ambientalmente sustentáveis, socialmente justas e economicamente
viáveis (PEARCE & TURNER, 1990).
Neste caso, a identificação dos principais tipos de resíduos gerados, assim como as
principais formas de tratamento e destino final existentes são extremamente relevantes para a
melhor alocação dos investimentos em função dos custos ambientais, sociais e econômicos. O
próximo item será dedicado a este aspecto do gerenciamento de resíduos sólidos municipais.
2.3 RESÍDUOS SÓLIDOS: CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES
Segundo a definição apresentada pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT,
(2004) NBR 10.004, os resíduos sólidos são definidos como:
“Resíduos no estado sólido e semi-sólido, que resultam da atividade da
comunidade de origem: industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e de varrição. Ficam incluídos nesta definição os lodos provenientes de sistema de tratamentos de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de
25
poluição, bem como determinados líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou corpos de água, ou exijam para isso soluções técnicas e economicamente inviáveis em face à melhor tecnologia disponível no país”.
ROTH et al (1999) denominam resíduos sólidos urbanos como o conjunto de detritos
gerados em decorrência das atividades humanas nos aglomerados urbanos e seu volume é
proporcional à população existente, assim como seu manejo é função das soluções disponíveis,
ou seja,
A geração é proporcional ao aumento da população e desproporcional à
disponibilidade de soluções para o gerenciamento dos detritos, resultando em sérias defasagens na prestação de serviços, tais como a diminuição gradativa da qualidade do atendimento, a redução percentual da malha urbana atendida pelo serviço de coleta e o seu abandono em locais inadequados (ROTH et al, 1999, pág. 26).
Já a palavra lixo, hoje pouco usada na área técnica, é derivada do latim lix, e significa
cinza. Denomina-se lixo todos os restos das atividades humanas, consideradas inúteis pelos
geradores. Para HOUAISS & VILLAR (2001), lixo é definido como qualquer objeto sem valor
ou utilidade, ou detrito oriundo de trabalhos domésticos, industriais, etc. que se joga fora.
Também está associada à palavra lixívia, associado à sujeira ou água de lavagem.
Do ponto de vista cultural, EIGENHEER (2003) resume os resíduos como “algo que deve
ser afastado (já que não se pode evitá-lo) e que sua proximidade não deixa de representar perigo,
não tanto pela saúde/ contaminação, mas, sobretudo no sentido simbólico”.
2.3.1 CLASSIFICAÇÃO
Geralmente os resíduos são apresentados sob estado sólido, semi-sólido ou semi-líquido,
que segundo a ABNT (2004), podem ser classificados quanto à:
Sua natureza física: seco e molhado;
Sua composição química: matéria orgânica e inorgânica;
Seus riscos potenciais ao meio ambiente: perigosos, não-inertes e inertes.
26
Os resíduos sólidos também podem ser classificados quanto à sua origem. A identificação
da origem dos resíduos urbanos é imprescindível para os gestores municipais definirem que tipo
de tratamento e/ ou destino final é o mais adequado não só nos aspectos financeiros, mas também
nos aspectos técnico-operacionais e ambientais.
Quanto à origem, D’ALMEIDA & VILHENA (2000), classificaram em:
Lixo Domiciliar: Todo lixo produzido nas residências constituído por restos de
alimentos, jornais, revistas, papéis, embalagens, metais, vidros, garrafas, plásticos,
etc.
Lixo Comercial: É o lixo produzido em estabelecimentos comerciais e de
serviços, tais como bares, restaurantes, bancos, lojas, supermercados, etc. É
composto por materiais inofensivos, por resíduos problemáticos quanto à sua
disposição final e por detritos com características de periculosidade real ou com
potencial risco à saúde pública e ao meio ambiente.
Lixo Público: Resultam do somatório dos resíduos originados da limpeza e
varrição de vias públicas, podas de árvores e da limpeza de áreas onde funcionam
eventos de interesse público. São constituídos por poeira, restos de capinas e
podas, animais mortos, etc.
Lixo Hospitalar: São constituídos pela porção infectante ou com potencial
ocorrência de agentes patogênicos. São originados em hospitais, clínicas,
laboratórios, farmácias, clínicas veterinárias, postos de saúde, etc. São constituídos
por agulhas, gases, algodão, seringas, luvas sépticas, etc. Desde que segregada, a
porção não infectante dos resíduos gerados nestes estabelecimentos são
semelhantes aos resíduos comuns como: papéis, plásticos, restos de alimentos, etc,
não necessitando neste caso de tratamento especial. Entretanto, deve-se assinalar
que, para alguns autores esta distinção não é científica e sim fruto talvez de
interesses econômicos que visam uma coleta e um tratamento especial para esses
resíduos (ZANON, 2000).
27
Lixo de Portos, Aeroportos e Terminais Rodoviários e Ferroviários: São
constituídos por resíduos sépticos, ou seja, aqueles que potencialmente podem
conter agentes patogênicos produzidos nestes locais. São constituídos por
materiais de higiene e asseio pessoal e restos de alimentos, os quais podem
veicular doenças originadas em outras cidades, estados ou países.
Lixo Industrial: Originado nas atividades industriais, a sua composição varia
conforme a natureza da indústria, tais como metalúrgica, química, petroquímica,
papelaria, alimentícia, etc.
Lixo Agrícola: São os resíduos gerados nas atividades agrícolas e da pecuária,
basicamente compostos por embalagens de fertilizantes e de defensivos agrícolas,
rações, medicamentos, restos de colheitas, etc.
Diante da quantidade de resíduos gerados nas atividades humanas, a busca de soluções
alternativas para a redução da quantidade de resíduos direcionados para o destino final, têm sido
adotadas como medidas mitigadoras da degradação ambiental provocada pela deposição irregular
dos resíduos sólidos. Citaremos de forma sucinta as principais formas de tratamento existentes.
2.3.2 FORMAS DE TRATAMENTO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
Usinas de Triagem: As usinas de triagem são os locais utilizados para a triagem
de materiais recicláveis e compostáveis provenientes da coleta domiciliar e
comercial. O objetivo das usinas de triagem é reduzir o volume de resíduos
enviados para os aterros.
Incineração: É utilizada também para os resíduos domésticos, entretanto, vem
sendo utilizada no Brasil, mais especialmente para o tratamento de resíduos
especiais das indústrias, dos resíduos de serviços de saúde, medicamentos fora do
prazo de validade, entre outros. A grande vantagem da incineração é a redução do
28
volume dos resíduos que seguirão para o aterro, que pode chegar de 80 a 90%.
Apresenta como desvantagem um alto custo operacional.
Compostagem: Utilizada desde a antiguidade, a compostagem consiste na
degradação dos resíduos orgânicos, através de processos biológicos. Dependendo
da qualidade do composto pode ser utilizado na agricultura e jardinagem.
Reciclagem Industrial: Processo pelo qual o resíduo descartado (matéria-prima
secundária) é convertido em produto semelhante ao inicial ou outro com o objetivo
de poupar energia, recursos naturais e trazer de volta ao ciclo produtivo o resíduo
que é jogado fora.
Coleta Seletiva: Embora a coleta seletiva seja abordada na literatura como uma
forma de tratamento do lixo, trata-se apenas de uma forma diferenciada de coleta
para facilitar o tratamento dos resíduos. Desta forma, a coleta seletiva do lixo é um
sistema de recolhimento de materiais separados previamente para serem
destinados à reciclagem ou reutilização (tais como papéis, plásticos, vidros e
metais) ou para compostagem (material orgânico). Os materiais recicláveis são
destinados aos sucateiros e destes para as indústrias recicladoras. É imprescindível
para a adoção dessa prática a disposição da população em separar tais materiais.
Procedimentos de Educação Ambiental são aqui decisivos. A coleta seletiva pode
ser:
a) Porta-a-Porta – Semelhante à coleta normal de lixo, os veículos coletores recolhem
o lixo em dias e horários específicos normalmente não coincidindo com a coleta
regular.
b) Ponto de Coleta Voluntária (PEV) – Utiliza contêineres ou pequenos depósitos,
localizados em pontos estratégicos do município, cabendo ao cidadão, levar os
materiais solicitados.
29
2.3.3 DESTINAÇÃO FINAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Há basicamente três formas de destinação final de resíduos sólidos: lixão, aterro
controlado e aterro sanitário, definidos de forma sucinta a seguir:
Lixão: Segundo a ABNT (2004), é uma forma inadequada de disposição final de
resíduos sólidos, caracterizada pela descarga dos resíduos sólidos sobre o solo, a
céu aberto, sem medidas de proteção ao ambiente e à saúde pública. Desta forma,
atuam como agentes de proliferação de vetores, geração de maus odores,
contaminação do solo e de águas superficiais e subterrâneas. Entretanto, é a forma
mais comum de destinação final na maioria das cidades dos países em
desenvolvimento. Nos lixões é impossível o controle dos tipos de resíduos
recebidos, tais como: resíduos tóxicos e radiativos.
Aterro Controlado: Definido como um conceito que fica entre o lixão e o aterro
sanitário, ou seja, após a deposição dos resíduos no solo, o lixo recebe pelo menos,
uma camada de material inerte. Esta medida minimiza odores e a proliferação de
vetores. Entretanto, a adoção desta forma de aterramento deve ser vista como
medida paliativa ao problema.
Aterro Sanitário: Processo utilizado para a destinação final dos resíduos sólidos
no solo, através de um sofisticado projeto de engenharia e que exige também uma
operação bem cuidada. É o que reúne as maiores vantagens considerando a
redução dos impactos ocasionados pelo descarte dos resíduos sólidos urbanos. É
baseado em critérios de engenharia que permite a quase totalidade da inertização
da massa de lixo através da proteção do solo com mantas, disposição de drenagem
superficial para o chorume, sistemas de captação e queima de gases, entre outras
coisas.
30
2.4 CUSTOS DA GESTÃO MUNICIPAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
A Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA nº 001 de 1986 em
seu artigo 1º considera como impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas,
químicas e biológicas do meio ambiente, causado por qualquer forma de matéria ou energia
resultante das atividades humanas, que direta ou indiretamente afetam: a saúde, a segurança e o
bem-estar da população; as atividades econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do
meio ambiente e a qualidade dos recursos naturais.
Por conta do alto grau de impacto ambiental, várias técnicas vêm sendo utilizadas para a
minimização dos efeitos negativos gerados pela disposição irregular dos resíduos, algumas
citadas anteriormente neste capítulo. A busca de alternativas ambientalmente sustentáveis
permitiu o desenvolvimento de tecnologias que ampliaram as possibilidades para o tratamento e
destinação final dos resíduos sólidos urbanos. Todavia, os custos de operacionalização dessas
tecnologias nem sempre correspondem à capacidade financeira dos governos municipais em
assumirem tais despesas, principalmente os municípios de médio e pequeno porte.
Em economia, custos têm um significado muito importante, principalmente porque a
tomada de decisão não é apenas do empreendedor, mas também do consumidor. O conceito de
custo é definido como o valor de mercado de algum bem calculado monetariamente, a partir do
capital e do tempo gastos na sua produção e a margem de lucro do produtor. Podem ser
subdivididos em custos fixos e custos variáveis.
Custos fixos são aqueles cujos valores estão embutidos nos valores de custos totais,
independentemente da variação da taxa de produção, ou seja, não variam em relação à taxa de
produção. Um exemplo de custo fixo seria o aluguel de um imóvel, cujo espaço funcione para a
produção de um determinado bem. Já os custos variáveis são aqueles que variam em função da
taxa de produção, pois incluem, insumos, combustíveis, salários e etc. Isto significa que o custo
de oportunidade do capital investido será aquele cujo valor terá o melhor uso alternativo
(MILLER, 1981).
Para FIGUEROA (2004) algumas questões que incidem no aumento dos custos dos
serviços de tratamento e destinação final dos resíduos sólidos, devem ser colocados em discussão
na escolha da tecnologia a ser adotada, entre eles: custos de investimento de infra-estrutura,
31
equipamentos e combustível, principalmente se a tecnologia for importada. Se o sistema adotado
for ineficiente, sua prática de gestão incidirá em maiores custos relacionados.
Em se tratando de gestão de resíduos sólidos municipais a determinação dos custos é
extremamente relevante para a determinação da eficiência e do desempenho do serviço prestado.
Se o serviço é terceirizado, o acesso a esses números auxilia a prefeitura na determinação do
valor a ser pago pelo serviço.
Para D’ALMEIDA & VILHENA (2000), o controle das despesas e o cálculo dos custos
de produção permitem:
Gerenciar adequadamente os recursos humanos e materiais;
Planejar os serviços;
Atualizar a taxa / tarifa de limpeza pública em função dos custos do serviço;
Elaborar gastos a partir do orçamento anual municipal;
Negociar em condições de igualdade com empresas prestadoras de serviços
(quando houver!);
Calcular a taxa / tarifa a ser cobrada ao munícipe pela execução do serviço.
D’ALMEIDA & VILHENA (2000), oferecem algumas ferramentas para enfrentar ou se
possível evitar os problemas relacionados à administração de custos e receitas referentes à gestão
municipal de resíduos sólidos. Para isso, apresentam alguns indicadores para avaliar o
desempenho da empresa ou do responsável pelo serviço, como medidas de produtividade,
referente a quantidade de lixo coletado por viagem, indicadores de eficiência operacional,
relacionados a equipamentos, mão-de-obra e manutenção, indicadores de qualidade referente à
cobertura do serviço prestado e indicadores de segurança, referente a acidentes de trabalho. O
acesso a esses dados é fundamental para a manutenção da qualidade e do desempenho do serviço
prestado.
Para termos algum parâmetro, FIGUEROA (2004), afirma que os custos referentes à
implantação e operacionalização de aterros sanitários variam de US$ 10 a 30 por tonelada e no
caso da incineração uma média de US$ 60 por tonelada, podendo chegar a um custo total do
serviço um valor que varia de US$ 35 a 70 por tonelada. Por outro lado CALDERONI (1997)
apresenta um custo de operacionalização de aterro sanitário um valor de R$ 13,00/t, ou
32
correspondentemente a pouco mais de US$ 6/t para operação, não incluindo nestes dados o valor
do custo da implantação dos aterros sanitários.
Um estudo realizado por SAYAGO (1998) voltado para o cálculo dos custos da
operacionalização do gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil utilizou os parâmetros de
custos nacionais fornecidos por Calderoni, no qual a pesquisadora apresenta os seguintes dados:
os custos relacionados à coleta, no sentido de buscar a eficiência efetiva do serviço, a partir da
estimativa utilizada a nível nacional, ficaria em torno de R$ 25,00/t. Na época em que a pesquisa
foi realizada 69,2% da população brasileira tinha acesso à coleta regular de lixo, de modo que, o
custo da coleta em relação ao lixo total gerado correspondia a R$ 17,30/t. Este valor foi
encontrado calculando-se os custos estimados para a eficiência da coleta (R$ 25,00/ton)
multiplicada pelo percentual da população atendida pela coleta (69,2%), como mostra a Tabela 4.
Tabela 4: Gastos com a coleta dos resíduos sólidos no Brasil
G a sto s R $ /to n % P o p u la ç ã o G a sto s (R $ /to n )C o le ta 2 5 ,0 0R $ 6 9 ,2 % 1 7 ,3 0R $
Fonte: adaptado de SAYAGO, 1998.
Os custos de transbordo (relacionado a estações de transferências) conforme
CALDERONI (1997) ficariam em torno de R$ 5,00/t. Como não existiam dados sobre a
quantidade real de material reaproveitado na época e, que esse material precisaria ser coletado, a
autora utilizou no cálculo dos custos referentes à transferência de resíduos, o mesmo percentual
da cobertura do serviço de coleta (percentual da população atendida, ou seja, 69,2%) para o
cálculo desse custo.
Para o cálculo dos custos de operacionalização do serviço de gerenciamento dos resíduos
sólidos no destino final, os dados apresentados foram os seguintes: aterro controlado R$ 6,00/t,
incineração R$ 29,39/t, usinas de reciclagem com custo de R$ 24,00/t e o custo com a disposição
final em lixão seria zero, uma vez que não existia nenhum pagamento pelo dano ambiental ou
social causado. Os resíduos com destinação final em aterros sanitários correspondiam a 24,1%,
aterros controlados com 22,6%, lixões com 50,8%, incineradores com 0,2% e para a reciclagem
2,3%. É importante ressaltar que neste estudo a autora considerou a incineração e a usina de
reciclagem como destino final e não como uma forma utilizada para o tratamento dos resíduos
33
sólidos como visto anteriormente. Os custos foram calculados em função do valor da disposição
final por tonelada multiplicado pelo percentual coletado e pelo percentual de cada tipo de
disposição. Os resultados desta pesquisa são apresentados na Tabela 5.
Como os custos ambientais não foram calculados diretamente, a autora optou por fazer
uma análise dos dados obtidos em função do déficit encontrado nos custos de gerenciamento dos
resíduos sólidos brasileiros, ou seja, quanto precisaria ser gasto para tornar o serviço eficiente. De
modo que os resultados encontrados são apresentados na Tabela 6, ou seja, se a cobertura da
coleta fosse expandida para toda população seriam necessários gastos com mais R$ 7,70/t para a
melhoria do serviço prestado.
Tabela 5: Gastos com destino final no gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil
Gastos Custo operação/t Pop. Atendida (%) Destino Final (%) R$/tAterro sanitário 13,00R$ 69,2% 24,1% 2,17R$ Aterro controlado 6,00R$ 69,2% 22,6% 0,94R$ Lixão -R$ 69,2% 50,8% -R$ Incineração 29,39R$ 69,2% 0,2% 0,04R$ Usina de reciclagem 24,00R$ 69,2% 2,3% 0,38R$ Total da disposição final 100% 3,53R$ Transbordo 5,00R$ 69,2% 3,46R$ Total do transbordo 3,46R$ Total Geral 6,99R$
Fonte: adaptado de SAYAGO, 1998.
De igual modo, para a efetivação da melhoria do serviço realizado na destinação final,
levando-se em conta que o aterro sanitário significa a melhor opção para o destino final dos
resíduos e uma vez que o país já gasta R$ 3,53 na operacionalização do destino final, seriam
necessários gastos em mais R$ 9,47 por tonelada, representando assim uma outra parcela da
estimativa dos custos ambientais.
34
Tabela 6: Déficit dos custos do gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil
Custo Ambiental R$/tColeta 7,70R$ Disposição final 9,47R$ Transbordo 1,54R$ Total do Custo Ambiental 18,71R$
Fonte: adaptado de SAYAGO, 1998.
Vale Salientar que o estudo apresenta apenas algumas parcelas dos custos do
gerenciamento, de modo que seria necessário gastar cerca de R$ 18,71/t para a melhoria do
serviço de coleta, transbordo e disposição final dos resíduos sólidos brasileiros, não
acrescentando nesses cálculos os custos necessários para a mitigação dos problemas causados por
lixões estabelecidos e posteriormente encerrados, investimentos em obras estruturais, limpeza
pública, programas de educação ambiental e coleta seletiva, assim como no gerenciamento
integrado dos resíduos sólidos municipais com a participação dos atores sociais envolvidos no
sistema, como os catadores, por exemplo.
Independentemente do valor do custo total utilizado para o cálculo dos custos de
gerenciamento dos resíduos, esses custos tornam-se muito altos para os padrões financeiros das
prefeituras municipais. De modo que, quando esses valores são assumidos pelos municípios
causam impactos em suas finanças na ordem de 20 a 50% no orçamento dos municípios de
pequeno porte e de 2 a 10% no orçamento dos municípios de grande porte (FIGUEROA, 2004).
Por conta dos altos custos operacionais, poucos municípios têm capacidade de suporte financeira
para cobrir os custos relacionados à gestão adequada de resíduos sólidos.
2.5 GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS: DIFICULDADES, PERSPECTIVAS E TENDÊNCIAS
No Brasil, dentro da esfera do saneamento básico, entendido como serviços de água e
esgoto, os resíduos sólidos já foram considerados como um segmento de segundo plano
(MACHADO et al, 2004). Para os autores, em virtude desse status, os resíduos sólidos sempre
foram tratados de maneira negligenciada, enfrentando várias dificuldades com relação às políticas
de gestão.
35
A primeira dificuldade foi com relação ao financiamento de investimentos no sistema de
manejo adotado pelos municípios. Isto é fundamentado com o número de financiamentos
voltados para o saneamento básico desde as décadas de 70 e 80 do século XX. O Banco Nacional
de Habitação - BNH, atualmente extinto, financiou inúmeros projetos de saneamento voltados
para o sistema de água e esgotos, o que permitiu avanços no sistema de esgotamento sanitário em
todo país. O mesmo não ocorreu com o setor de resíduos sólidos, ou seja, mesmo o setor tendo
uma linha de financiamento no BNH, não recebeu nenhum recurso expressivo ao longo da
existência do banco (MACHADO et al, 2004).
Esta diferenciação no financiamento dos sistemas contribuiu para avanços mais
significativos com relação à água e ao esgoto com 97,9 % e 52,2 %, respectivamente, de
domicílios atendidos por estes serviços, segundo a PNSB (2002), e ao fato de que o Brasil ainda
conta com mais de 60% dos resíduos jogados em lixões. No entanto, há que se considerar que
com relação a situação de esgotos, sua gestão é muito parecida com a situação dos resíduos, ou
seja, a coleta é significativa e abrange um percentual expressivo da população, entretanto, o
destino final dos resíduos, assim como a dos esgotos não possuem um manejo adequado e muito
menos abrangente.
AZEVEDO & DIAS FILHO (2003) afirmam que, se o país tivesse adotado programas de
financiamentos para o setor de resíduos sólidos, talvez a realidade do destino final dos resíduos
sólidos brasileiros fosse um pouco melhor do que a que se encontra atualmente.
Os autores seguem afirmando que a partir da década de 1970, o Governo Federal
disponibilizou linhas de créditos para as prefeituras através do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e da Caixa Econômica Federal – CEF as quais
poderiam ser utilizadas na aquisição de equipamentos, implantação de usinas de triagem e
compostagem e auxílio à infra-estrutura dos sistemas de limpeza. Com esses recursos, vários
municípios candidataram-se a tais linhas de créditos e o tipo de recurso mais solicitado foi
referente à aquisição de equipamentos industriais. Uma vez que a capacitação técnica dos
gestores de limpeza urbana eram mínimas, vários projetos não foram condizentes com a estrutura
do município, tanto na sustentabilidade financeira do projeto como nas condições técnicas e
administrativas numa perspectiva de longo prazo. Um exemplo desses investimentos fracassados
encontra-se no Estado do Rio de Janeiro, em que os municípios através dessas linhas de
financiamento investiram em usinas de reciclagem e compostagem (Figura 1). De modo que mais
36
de 28 % dos projetos de usinas de reciclagem no Estado do Rio de Janeiro encontram-se
paralisados ou desativados.
Figura 1: Situação das usinas de reciclagem e compostagem no Estado do Rio de
Janeiro – 2003
Pralisadas ou desativadass
28%
Em operação16%
Em implantação56%
Fonte: adaptado de AZEVEDO & DIAS FILHO, 2003.
Os dados apresentados pela CEF (2002) indicam que entre os anos de 1996 a 2002, o
Governo Federal através da instituição tem investido em ações relacionadas com a gestão de
resíduos sólidos urbanos, operacionalizando programas com recursos do Orçamento Geral da
União – OGU e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS. Contudo, mesmo
apresentando um alto índice no volume dos recursos aplicados, alguns estudos apontam a
necessidade de investimentos em cerca de R$ 2,4 bilhões para erradicação dos lixões e seus
problemas correlacionados. A Figura 2 apresenta investimentos efetuados pela CEF que somam
quase R$ 360 milhões divididos em vários programas de desenvolvimento urbano e saneamento.
37
Figura 2: Investimentos da CEF em Resíduos Sólidos de 1996 a 2002.
PRO-SANEAMENTO
17%
PROGEST2%
MORAR MELHOR
10%PNMT17%
BRASIL JOGA LIMPO
7%
PASS47%
Fonte: www.caixa.gov.br , 2002.
Tais programas são mais paliativos do que preventivos, apontando claramente a falta de
racionalidade política com relação a gestão de resíduos sólidos municipais. No entanto, vale
salientar que para a maioria dos recursos disponibilizados, inclusive por meio do FGTS através
do Ministério das Cidades, não houve demanda suficiente, talvez explicável em função da baixa
capacitação técnica dos responsáveis pelo gerenciamento dos resíduos municipais em
apresentarem projetos (BORZINO, 2005). Ou então, pela dificuldade existente com relação à
captação de recursos para financiamento de projetos. Esta questão pode também estar relacionada
com a falta de suporte técnico na elaboração de projetos ou segundo MACHADO et al (2004) na
natureza legal na busca de captação de recursos, haja vista que grande parte dos municípios não
consegue captar recursos na esfera federal, por estarem inadimplentes e não apresentarem as
certidões exigidas.
Também segundo NETO (1999), a falta de projetos bem elaborados, simples, eficientes,
com flexibilidade técnica-operacional e compatíveis com a realidade socioeconômica dos
municípios se constituem como outro entrave.
Outro fator que implica negativamente na gestão de resíduos sólidos municipais refere-se
a grande quantidade de municípios de pequeno porte que não cobram nenhum tipo de taxa para a
cobertura desses serviços, muitas vezes retirando de outras fontes orçamentárias o valor
indispensável para a cobertura dos custos necessários. Isto implica em dificuldades não apenas
38
econômico-financeiras, mas também na não garantia da prestação do serviço com qualidade para
a comunidade (IBGE, 2002).
Por outro lado, os dados da Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e
Resíduos Especiais – ABRELPE (2005), apontam uma tendência significativa no que se refere a
recepção de resíduos sólidos urbanos em aterros sanitários privados que se encontram em
operação no Brasil, com cerca de 14% dos resíduos coletados, o que corresponde a cerca de
25.000 toneladas diárias de resíduos com destino final adequado.
É interessante ressaltar que a quantidade de resíduos encaminhados para aterros sanitários
vem aumentando gradativamente na última década, com possibilidade de crescimento
exponencial como mostra a Figura 3:
No entanto, uma ressalva merece ser feita, haja vista que a ABRELPE está presente
apenas em municípios de médio e grande porte. Com relação aos dados dos resíduos
encaminhados para aterros sanitários apontados na Figura 3, é importante ressaltar que só o
município de São Paulo responde por pelo menos metade das toneladas de lixo com destino final
adequado em aterros sanitários.
Figura 3: Resíduos coletados para destino final em aterros sanitários privados
Fonte: Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil – 2005. ABRELPE, 2005.
Isto significa que a tendência de terceirização do serviço de limpeza pública vai se
afirmando nos municípios brasileiros, principalmente nos municípios de grande e médio porte em
detrimento dos municípios de pequeno porte, pois esses não apresentam condições econômico-
financeiras que garantam um gerenciamento adequado dos resíduos sólidos municipais,
39
necessitando principalmente de uma legislação adequada que garanta a origem e a aplicabilidade
dos recursos financeiros no tocante a sustentabilidade econômico-financeira dos municípios e das
empresas privadas, assim como, na garantia do serviço prestado de forma ambientalmente
adequada e melhor qualidade de vida para as comunidades do entorno (CASTAGNARI, 2005).
Tendo em vista que os custos para manter a limpeza urbana nos municípios são altos, e
como os recursos financeiros das prefeituras são, via de regra, escassos, cabe aos gestores
encontrar maneiras economicamente viáveis para a manutenção do serviço de limpeza urbana
(BAHIA, sd). A Constituição Federal - CF (BRASIL, 1988) indica a taxa como um instrumento
de remuneração para a retribuição do serviço prestado, embora como todo tributo, só poderá ser
estabelecida mediante aprovação em lei. Outra maneira é a obtenção de recursos através da
implantação de tarifas.
Tal fato é também fundamentado nos dados do IBGE (2002) que revelam uma tendência
na terceirização dos serviços de limpeza urbana em todas as regiões brasileiras. Isto se dá quando
a pesquisa apresenta uma reversão no quadro em que os municípios começaram a instituir alguma
forma de cobrança pelo serviço prestado, se comparados com os dados da PNSB de 1989, talvez
por força da Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto, esta tendência é mais acentuada nos
municípios de grande porte.
Esta tendência é resultado da necessidade de a prefeitura garantir os recursos necessários
para a continuação do serviço prestado junto às empresas contratadas ou para a manutenção dos
compromissos em função dos custos de coleta e destino final dos resíduos sólidos urbanos.
40
3 PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Com o aumento da industrialização, a partir do século XIX e conseqüentemente elevação
do consumo e mudanças tradicionais (por exemplo, embalagens não retornáveis), os resíduos
sólidos tornaram-se um problema universal. No Brasil não se deu de forma diferente. A
quantidade de resíduos gerados atualmente está intimamente relacionada com o aumento de
tecnologias, produção de bens cada vez mais descartáveis, aumento do consumo de produtos
industrializados, o acelerado processo de urbanização desestruturada dos grandes centros, além
de toda problemática de infra-estrutura, atrelada a esse crescimento. Resolver estas questões
estruturais tornou-se fundamental para amenizar as conseqüências causadas pela pressão
populacional no meio ambiente.
Segundo BRAGA & CARVALHO (2002), a gestão urbana pode ser definida “como um
conjunto de atividades e procedimentos que visam garantir a função social das cidades e da
propriedade urbana através do ordenamento do uso, da ocupação e da expansão do solo urbano”.
Pode-se afirmar que este conceito é fundamentado na Constituição Federal de 1988, mas
especificamente em seu artigo 225 que diz o seguinte:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).
Tal conceito é reafirmado no Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de
2001. Embora o Estatuto não possa substituir uma política nacional que contemple um sistema de
cidades e sua ocupação territorial, ele serve como instrumento de gestão urbana que integra o
planejamento, a legislação e a gestão urbana ambiental. Esta gestão além de estabelecer relações
41
éticas entre o setor estatal, privado e comunitário, prevê uma gestão legítima e democrática com a
participação da sociedade.
Para FRANCO (1999) a gestão urbana ambiental é definida tendo como pano de fundo a
intensa modificação do ambiente através dos fluxos de energia e de materiais, ou seja, a partir do
desequilíbrio ambiental surge a necessidade de se pensar, conceber e operar sistemas de gestão do
espaço urbano a fim de atender as necessidades essenciais das populações presentes e futuras.
Neste sentido é de competência municipal defender os interesses de seu patrimônio, sejam
eles de cunho histórico, ambiental, econômico e social. Para o autor, a administração de conflitos
a nível local, exige dos gestores municipais capacitação e preparação com relação à tomada de
decisões referentes à questão ambiental – dimensão pouco explorada nos mais de 5.000
municípios brasileiros, principalmente os de médio e pequeno portes. O autor segue afirmando
que:
Visto que se trata de uma esfera de poder e de decisões que podem ter impactos
econômicos, é preciso atentar para o fato de que há sempre resistências a mudanças, e isto é particularmente verdadeiro quando há em jogo interesses individuais contrários a causa pública (FRANCO, 1999, p. 21).
Desta forma, o planejamento urbano, assim como o estabelecimento de estratégias bem
definidas na busca de soluções de conflitos são extremamente relevantes. A partir deste ponto de
vista, cabe aos gestores municipais a instituição de mecanismos normativos como pano de fundo
para a elaboração de práticas de gestão ambiental a nível local.
OLIVEIRA et al (2005) afirmam que a sustentabilidade urbana está ligada à capacidade
de administração da cidade. Desta forma, os administradores municipais têm a incumbência de
realizar planejamento local e legislar em função do uso, parcelamento, ocupação do solo e outras
questões, sempre que uma lei estadual ou federal for omissa. O que caracteriza a gestão
democrática trazida pelo Estatuto da Cidade é a utilização dos instrumentos arrolados no art. 43:
I. Órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II. Debates, audiências e consultas públicas;
III. Conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
42
IV. Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Deste modo, a Lei Fundamental estabeleceu normas com o objetivo de tornar as cidades
brasileiras espaços mais democráticos. Um dos mais importantes mecanismos de gestão do
ambiente urbano local é a implantação de planos diretores. Promulgado desde a Constituição
Federal de 1988 o Plano Diretor é obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes,
integrantes de regiões metropolitanas, com potencial turístico ou com empreendimentos que
possam causar impactos ambientais, ou seja, cabe ao Plano Diretor a definição de áreas para uso
e ocupação do solo, seguindo as diretrizes básicas da gestão ambiental. Os resultados de tal
planejamento devem ser elaborados de tal forma que seja levado em conta a participação dos
atores sociais (FRANCO, 1999).
A utilização do Plano Diretor como um instrumento de gestão de resíduos sólidos,
segundo BRASIL (2005a) deve levantar dados que contemplem um diagnóstico completo da
realidade do gerenciamento do município a fim de implementar uma gestão integrada dos
resíduos sólidos, maximizar a reutilização, a reciclagem e garantir a disposição final de forma
que não comprometa a saúde pública e ambiental, assim como assegurar a inclusão social dos
catadores no sistema de gestão adotado.
Além disso, o município possui alguns instrumentos urbanísticos que fundamentam o
apoio à gestão urbana. Citados por BRAGA & CARVALHO (2002), os mais importantes são: lei
de uso e ocupação do solo urbano (zoneamento), lei de parcelamento do solo urbano, código de
obras e código de posturas municipais. Esses instrumentos serão pontuados a partir do enfoque
dado à gestão de resíduos sólidos municipais.
1. Zoneamento Urbano – Refere-se ao uso e a ocupação do solo, prevendo
segregação de usos: industrial, comercial e residencial. É voltado para a
delimitação da expansão urbana e rural e também com normas voltadas para o uso
e a ocupação do solo. Com relação à gestão de resíduos sólidos, deve ser de
competência municipal promulgar áreas propícias para destino final de resíduos,
43
tornando-se um instrumento relevante para a política municipal de meio ambiente.
Como instrumento podem-se definir algumas diretrizes básicas:
Definir áreas adequadas para a instalação de disposição final e tratamento de
resíduos sólidos;
Evitar adensamento urbano próximo às áreas de destinação final de resíduos
sólidos;
Evitar a ocupação em áreas de aterro com resíduos nocivos.
2. Código de Posturas Municipais – Restringe-se as questões de interesses locais,
referentes ao uso dos espaços públicos, ao funcionamento dos estabelecimentos, à
higiene e ao sossego público. Referente aos resíduos sólidos, pode-se destacar os
seguintes aspectos:
Estabelecer normas que disciplinem o acondicionamento, a disposição e a coleta
do lixo;
Disciplinar a disposição e remoção de entulho em logradouros públicos;
Proibir o surgimento de depósitos clandestinos de resíduos em terrenos baldios;
Exigir a correta disposição de resíduos no comércio ambulante e feiras livres.
3. Lei de parcelamento do solo urbano – Subordinada à lei de zoneamento ou de
uso do solo, através do Plano Diretor, tem o objetivo de definir áreas específicas
para o destino final de resíduos sólidos.
4. Código de Obras – Responsável pelas edificações civis e outras instalações e seus
respectivos impactos, é indispensável na atual conjuntura da gestão urbana
considerar a questão dos resíduos sólidos no que diz respeito ao seu
acondicionamento e o seu destino final.
44
3.1 DIRETRIZES LEGAIS PARA O GERENCIAMENTO INTEGRADO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Antes de iniciar este item, é importante rever os conceitos de Gestão e Gerenciamento. A
definição de tais conceitos será a partir das estratégias da PNRS adotadas como discussão desta
política nos Seminários Regionais de Resíduos Sólidos do Ministério do Meio Ambiente - MMA.
Segundo a definição do MMA (2005), a Gestão compreende as ações referentes à tomada de
decisões políticas e estratégicas, quanto aos aspectos institucionais, operacionais, financeiros,
sociais e ambientais relacionados aos resíduos sólidos. Envolve os Estados e os Municípios. O
Gerenciamento é onde a política de gestão é implementada, ou seja, a tomada de decisões
estratégicas quanto ao desenvolvimento das ações definidas no Plano de Gestão de Resíduos
Sólidos. A implementação da política envolve os municípios e os demais geradores.
Nesse contexto, D’ALMEIDA & VILHENA (2000) definem um Plano de Gerenciamento
Integrado de Resíduos Sólidos - PGIRS como ações normativas, operacionais, financeiras e de
planejamento para coletar, tratar e dispor o lixo adequadamente. Significa ainda gerir o sistema
de forma interligada com outras ações e participação dos atores sociais envolvidos. Tais ações
devem levar em conta um processo de melhoria contínua a fim de atingir as metas de
sustentabilidade definidas pelo município no longo prazo.
ROTH et al (1999) acrescentam a este conceito o envolvimento de métodos e atividades
que, aplicados de forma integrada, resultam na redução da quantidade de lixo a depositar nos
aterros, permitindo o desvio de materiais que podem ser reutilizados como matérias-primas na
produção de outros bens, gerando benefícios ambientais, sociais, econômicos e a saúde da
população executora dos serviços. Afirma também que, o gerenciamento não é responsabilidade
unicamente do poder público municipal, a quem cabe, por certo, o papel de formular e gerenciar
todo o processo. Tal gerenciamento requer o envolvimento da sociedade como um todo, o que
significa envolver o universo dos geradores de resíduos da comunidade em questão.
Essa proposta de gerenciamento continua muito distante das ações implementadas
atualmente pelo Brasil. Embora existam ações efetivas de implementação de políticas voltadas
para a gestão, elas são pontuais e não refletem a realidade brasileira.
Nesse contexto, o gerenciamento de resíduos sólidos passou a ser uma questão prioritária
para os gestores municipais, tornando-se um desafio encontrar soluções ambientalmente
sustentáveis e economicamente viáveis. A expansão demográfica e a grande concentração
45
populacional nos centros urbanos, associadas a um sensível aumento de consumo de produtos
descartáveis ou menos duráveis, aumentaram significativamente o volume de resíduos, assim
como sua diversificação (D’ALMEIDA & VILHENA, 2000).
As políticas setoriais da gestão de saneamento básico no Brasil são de competência
estadual e municipal, compreendendo, entre outros serviços, o abastecimento de água que garanta
o controle e qualidade necessária para atender às necessidades da população, disposição adequada
e segura de resíduos sólidos e esgoto sanitários, controle de águas pluviais e controle de vetores
de doenças transmissíveis (IRIGARAY, 2002). No caso dos resíduos sólidos a gestão compete ao
município e, suas ações, são fundamentais para o gerenciamento integrado do lixo, por se tratar
de problema local, devendo a autoridade local estabelecer parâmetros próprios de regulamentação
(D’ALMEIDA & VILHENA, 2000).
Como o lixo é um problema de ordem local, não existe no plano federal uma lei específica
que discipline ou regulamente sua gestão, cabendo aos municípios estabelecer regulamentos, já
que a eles compete planejar, desenvolver, regulamentar, fiscalizar, executar, manter e operar os
serviços de limpeza urbana (IRIGARAY, 2002). A Lei nº 2.312/54 estabelece que: “A coleta, o
transporte e o destino final do lixo deverão processar-se em condições que não tragam
inconvenientes à saúde e ao bem-estar público, nos termos da regulamentação a ser baixada (Art.
12)”.
Posteriormente, a CF em seus incisos I e V do artigo 30 atribui ao município a
competência de legislar sobre interesses locais como é o caso dos resíduos sólidos. No caso das
regiões metropolitanas e de grandes aglomerados urbanos, os governos Estadual e Federal podem
intervir através do estabelecimento de normas gerais como princípio orientador e tornar
acessíveis programas de financiamento (BAHIA, sd). No entanto, é latente a carência referente a
uma legislação que regulamente o setor de resíduos no nível macro, dificultando uma gestão mais
efetiva em todos os aspectos.
Em virtude dos problemas ambientais globais, assim como a carência na existência de
legislações mais específicas de controle da poluição, a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, também conhecida como Cúpula da Terra,
realizada no Rio de Janeiro em 1992, em suas discussões aprovou a instituição de cinco
documentos: a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Declaração de
46
Princípios sobre o Uso das Florestas, o Convênio sobre a Diversidade Biológica, a Convenção
sobre Mudanças Climáticas e a Agenda 21 Global.
Embora todos esses documentos sejam importantes no contexto ambiental mundial
vividos na época, a Agenda 21 Global tornou-se o principal documento da Conferência,
constituindo-se como um Plano de Desenvolvimento Sustentável onde as questões sociais e
ambientais tornar-se-iam prioridades no que tange a um novo padrão de desenvolvimento em
escala global.
Para atender a esse objetivo, o processo de formação de um diagnóstico global se daria
pela interação e participação dos atores sociais a nível local, onde o planejamento participativo
integrasse a justiça social, a eficiência econômica e a proteção ambiental a partir de
especificidades locais de um país, região, estado ou município.
A partir de tal conjuntura, a Agenda 21 Local torna-se um ótimo instrumento de gestão
local, pois através do planejamento participativo identifica as principais dificuldades, assim como
as potencialidades existentes nos municípios. A atuação das comunidades juntamente com o
Poder Público podem levar à promoção de ações mais eficientes das políticas públicas para a
transformação da realidade local.
Citadas em FERREIRA (2000), as proposições da Agenda 21, consolidadas na CNUMAD
em 1992, definiram o estabelecimento de estratégias para o gerenciamento dos resíduos sólidos
compatíveis com o meio ambiente numa perspectiva de longo prazo, segundo os princípios a
seguir:
Minimizar a produção de resíduos;
Maximizar práticas de reutilização e reciclagem;
Tratar e dispor os resíduos de forma compatível com a preservação ambiental;
Estender a cobertura dos serviços de coleta e destinação final.
Para isso é indispensável que o gerenciamento atenda às especificidades do local no que
se refere ao tipo de destinação final dos resíduos sólidos e à capacidade financeira de pagamento
para assumir tal destinação.
No plano federal, a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda
21 Nacional (2000), diz que: “A adoção de políticas públicas que induzam à redução do lixo, a
47
começar por uma legislação que abranja todo o ciclo do produto, leve os produtores a receber de
volta embalagens e sucatas para contribuir na redução do consumo de recursos naturais” (p. 31).
Entretanto, mesmo o Brasil tendo uma das legislações ambientais mais bem elaboradas do
mundo, não dispõe de leis específicas para a gestão de resíduos sólidos. E, mesmo que tivesse, a
fiscalização para a efetivação dessas leis seria insuficiente, não sendo, portanto, tarefa fácil
definir um plano de gerenciamento integrado de resíduos sólidos devido a fatores como:
Inexistência de política pública brasileira voltada para resíduos sólidos;
Limitações de ordem financeira;
Deficiência na capacitação técnica e profissional;
Descontinuidade política e administrativa;
Deficiência de controle ambiental.
Esses fatores apontam por si só a falta de um planejamento dispensado à questão dos
resíduos sólidos, implicando em problemas relacionados à saúde humana e contaminação
ambiental (D’ALMEIDA & VILHENA, 2000).
Para atender aos propósitos da Agenda 21 nacional, a Comissão Parlamentar liderada pelo
então Deputado Emerson Kapaz elaborou a proposta para a criação da Política Nacional de
Resíduos Sólidos - PNRS, a partir dos seguintes objetivos:
Reduzir a quantidade e a nocividade dos resíduos; eliminar prejuízos à saúde
pública e à qualidade do meio ambiente; estimular o consumo de produtos e serviços que não afrontem o meio ambiente e cause menor geração de resíduos; gerar benefícios sociais e econômicos aos municípios que se dispuserem a licenciar instalações que atendam aos programas de tratamento e disposição final de resíduos sólidos industriais, minerais, radioativos, de serviços e tecnológicos (GABEIRA, 2003, p.278).
A proposta dá ênfase à redução e reutilização como princípios básicos para o controle do
lixo, através de incentivos fiscais para empresas recicladoras, com o objetivo de diminuir custos
operacionais com logística e transporte de material reciclado. Embora amplo e importante para
começar a discutir questões estruturais de ordem econômica, social e ambiental, o relatório não
chegou a ser votado pelo Congresso Nacional e ainda encontra-se em tramitação na Câmara
Federal.
48
Por fim, o Estado de Pernambuco em seu decreto nº 23.941 de 11 de janeiro de 2002,
regulamentado pela Lei nº 12.008 de 1º de junho de 2001, sobre a Política Estadual de Resíduos
Sólidos em seu capítulo V sobre os critérios de gerenciamento de resíduos sólidos em seu artigo
18 diz que: os municípios são responsáveis pela coleta, transporte, tratamento e destino final dos
resíduos sólidos urbanos. Assim como, dar prioridade para estratégias de minimização na geração
de resíduos sólidos mediante coleta seletiva e reciclagem. O artigo 21 diz que os Planos Diretores
Municipais ou qualquer outro instrumento de gestão de políticas de desenvolvimento e expansão
deverão prever áreas adequadas para a instalação do sistema de tratamento e disposição final de
resíduos sólidos urbanos. Já o artigo 70 dispõe que a elaboração do plano de coleta e transporte
deve considerar a quantidade de resíduos produzidos, recursos técnicos, humanos e financeiros
disponíveis.
3.2 INSTRUMENTOS LEGAIS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS VOLTADOS À
GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Segundo a Constituição Federal de 1988, como já foi dito, cabe aos municípios organizar
e prestar os serviços públicos de interesse local seja de forma direta ou indireta, através de
concessão ou permissão. Contudo, a Constituição não detalha de forma específica quais são os
serviços públicos municipais, cabendo ao município estabelecer a partir da característica básica
que é o interesse local, a amplitude dos serviços públicos de interesse local (SILVÉRIO et al,
2000).
Desta forma, os serviços de limpeza pública podem ser classificados como serviços
centralizados e descentralizados. Os autores seguem afirmando que, quando o serviço de limpeza
pública é realizado diretamente pelo município, é caracterizado como centralizado. Neste caso,
compete ao município arcar com todo o ônus dos custos operacionais, salários, encargos
trabalhistas e, também assumir os custos com investimento no setor. No caso dos municípios que
cobram pelo serviço, os recursos utilizados para assumir tais custos são provenientes da cobrança
da taxa de lixo ou taxa de limpeza pública cobrada juntamente com o IPTU.
No entanto, existe uma grande dificuldade dos municípios em investir nos setores
estruturais relacionados a saneamento básico em geral, principalmente no setor de resíduos
sólidos. Com o objetivo de buscar soluções para este impasse, os serviços públicos passaram a ser
49
terceirizados ou privatizados, a exemplo da água, da energia e da telefonia, de modo que este tipo
de solução já é realidade em alguns setores, ou seja,
Serviços privatizados em que companhias obtiveram as concessões e as operam tendo os investimentos e custos remunerados através de tarifas (...) cobradas aos usuários. Verifica-se recentemente a expansão deste formato, em face da escassez de recursos públicos, mas o grande desafio em sua implantação como um serviço público é o controle social a ser exercido de forma democrática, e que não leve prejuízo às partes mais carentes da população (FRANCO, 1999, pg. 22).
Os serviços públicos descentralizados são definidos por MEIRELLES (1996) como
“técnicas de especialização, em que se retira o serviço de uma entidade, transferindo-o para outra,
que possa executá-lo com maior perfeição e autonomia”. Esta descentralização se efetiva por
meio da lei e podem ser realizadas através de autarquias, empresa pública municipal ou sociedade
de economia mista, definidas a seguir:
Terceirização – A terceirização se dá quando uma empresa particular exerce a
prestação de serviços públicos de forma contínua. Os recursos utilizados para a
remuneração dos serviços advêm do orçamento municipal. No caso dos resíduos
sólidos, a determinação da remuneração de tais serviços é feita em função da
quantidade de lixo coletada ou em função do número de viagens realizadas na
coleta. Entretanto, uma ressalva deve ser feita. Às empresas terceirizadas cabe
apenas a prestação do serviço e não os investimentos necessários ao setor, isto
significa que cabe ao município assumir todos os investimentos que garantam a
qualidade do serviço.
Concessão a Empresa particular – Forma de privatização que transfere a
empresas particulares os serviços públicos, inclusive com investimentos. No caso
da concessão cabe ao gestor privado não apenas a prestação do serviço, mas
também investimentos no setor. A remuneração é feita mediante a cobrança de
tarifa em função dos custos e investimentos a fim de obter equilíbrio econômico-
financeiro.
50
Consórcios Intermunicipais – os consórcios consistem em “acordos firmados
entre estatais, em geral municípios, para a realização de objetivos de interesse
comum dos partícipes, como obras, serviços e atividades de competência local,
mas interesse de toda região” (MEIRELLES, 1996). No caso dos serviços de
limpeza urbana, os consórcios surgem como uma alternativa viável na redução de
custos e divisão de investimentos.
Parcerias Público-Privadas (PPP) – A criação das PPPs através da Lei Nº
11.079/2004 tornou-se um instrumento importante com relação a investimentos
em infra-estrutura municipais, principalmente na viabilização de projetos voltados
para o manejo dos resíduos sólidos urbanos. A PPP se constitui como um contrato
de concessão em que uma das modalidades é a concessão administrativa, no qual a
administração pública é a usuária direta ou indireta dos serviços concessionados.
A obrigação do setor público é participar com uma parcela dos investimentos
requeridos, geralmente na disponibilização de uma área para a implantação do
aterro sanitário (CASTAGNARI, 2005).
A busca de mecanismos que universalizem a prestação do serviço é o grande desafio da
gestão ambiental urbana. No entanto, mesmo sujeito a várias dificuldades, os sistemas existentes
de prestação de serviços contam, com o princípio do fornecimento de algum produto final para a
sociedade e podem ser facilmente mensuráveis como é o caso da água, da energia elétrica e da
telefonia. O mesmo não ocorre com os resíduos sólidos, ou seja, se constitui como um serviço
público prestado para a sociedade, onde não se dá um fornecimento, isto é, a população não
recebe um bem final. Ela descarta seus restos.
Como os resíduos sólidos por sua natureza são descartes do consumo, a prestação pelos
serviços a eles ligados não são valorizados, via de regra, pela população. No entanto, a ausência
de coleta e destino final tem um impacto ambiental negativo considerável que precisa ser evitado,
de modo que a discussão sobre o tema torna-se relevante no atual contexto de gestão urbana.
51
3.2.1 O CONCEITO LEGAL DE TAXA E TARIFA COMO COMPONENTE DA GESTÃO DE
RESÍDUOS SÓLIDOS
O serviço de limpeza pública pode ser remunerado por taxa ou por tarifa. Embora, em
todo material bibliográfico consultado para a realização da pesquisa, o termo “Taxa de Lixo”
tenha sido uma constante, esse termo se contrapõe ao que realmente está se discutindo na
proposta da PNRS, isto é, a PNRS propõe a cobrança pelo pagamento do serviço de coleta,
tratamento e disposição final de resíduos sólidos em função dos custos dos serviços prestados.
Por se tratar de um serviço, geralmente oferecido por concessionárias, seus preços são calculados
em função dos custos do sistema implantado, ou seja, uma tarifa.
Para melhor compreensão dos conceitos utilizados nos reportamos à definição dada por
HOUAISS & VILAR (2001):
Tarifa é o valor determinado pelo Estado para ser cobrado dos usuários pelas concessionárias de serviços públicos (água, energia elétrica, telefonia, etc.) Ela é calculada em função das planilhas de custos elaboradas pelas empresas responsáveis pela concessão do serviço prestado a partir da quantidade consumida pelos usuários.
Os autores definem o conceito de Taxa afirmando que:
Taxa é o preço fixo regulamentado por convenção ou pelo uso; tributo;
imposto; tributo arrecadado pela União, ou pelos estados ou pelos municípios, a título de prestar certos serviços à população em geral (taxa de iluminação pública, de esgoto, de incêndio etc.); preço fixado após a aplicação de regulamentação desse tributo.
Ou seja, no caso dos resíduos sólidos, a cobrança da taxa pelo serviço prestado é fixa
independente da quantidade de lixo produzida, ao passo que o pagamento da prestação do serviço
de limpeza pública através da tarifa varia em função da quantidade de resíduos produzidos por
unidade familiar ou por geradores.
A CONSTITUIÇÃO FEDERAL (1988) em seu artigo 145 estabelece que a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir impostos, contribuições e taxas
52
decorrentes da melhoria de obras públicas; estas em razão do exercício do poder de polícia ou
pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestado aos
contribuintes ou postos à sua disposição. Entretanto, estabelece também a impossibilidade de
criação de taxas que tenham a mesma base de cálculo dos impostos, como vem ocorrendo com a
taxa de lixo embutida dentro do IPTU.
Para LIMA (2003), esta é a primeira análise que deve ser feita para constatar a
constitucionalidade ou não de uma taxa. Por esse motivo, várias tentativas de cobrança pela
prestação de serviços relacionados aos resíduos sólidos foram questionadas em diversas cidades
brasileiras, pois a base de cálculo utilizada era a base de cálculos do IPTU.
Para SILVÉRIO et al, (2000), no caso dos resíduos sólidos, a distinção entre taxa e tarifa
gera muita polêmica, isto porque ao longo do tempo, a remuneração pelos serviços de limpeza
urbana sempre foi cobrada por taxa, geralmente incluída dentro do IPTU. Assim, a taxa se
constitui como um tributo que obedece ao princípio da legalidade e da anualidade. De tal modo, o
princípio da legalidade refere-se ao fato de que o Poder Público só pode criar ou aumentar taxas
mediante a aprovação de lei que o autorize. Já o princípio da anualidade, refere-se ao fato de que
a cobrança do tributo somente deve ser realizada no ano seguinte após a publicação da lei. Isto
demandaria muito tempo caso o gestor municipal instituísse a remuneração da gestão em função
dos custos operacionais e de investimentos incluídos na taxa. E, além disso, correria o risco da lei
não ser aprovada.
Por outro lado, a tarifa segundo SILVÉRIO et al (2000) se constitui mediante a
apresentação de planilhas de custos e investimentos para a determinação do preço público do
serviço e, realizado através de contrato de concessão entre as partes.
Entretanto, para os autores, a questão que deve ser considerada é referente à natureza do
serviço a ser cobrado. Isto é, ao contrário dos serviços de fornecimento, como água, energia e
telefonia, por exemplo, o serviço de limpeza urbana não se constitui como um tipo de
fornecimento, que em caso de inadimplência pode ser cortado. Deste modo, a limpeza pública
torna-se extremamente complexa com relação à medição individual da coleta. Além disso, como
o sistema de gerenciamento dos resíduos sólidos brasileiros não apresenta uma estrutura que
efetive a cobrança, como fazer para não atender as pessoas que não pagarem pelo serviço?
Haja vista que a não prestação do serviço para os inadimplentes implicaria na disposição
clandestina de resíduos e conseqüentemente externalidades negativas para aqueles que pagam,
53
como por exemplo, mau odor e proliferação de vetores. Nesse caso, a busca de mecanismos de
cobrança para garantir a adimplência devem ser considerados em qualquer plano de
gerenciamento de resíduos sólidos.
3.3 RESÍDUOS SÓLIDOS NO CONTEXTO DA GESTÃO URBANA
O pagamento pela prestação dos serviços de limpeza pública é realidade em municípios
de muitos países. A literatura estudada mostra algumas experiências. Especificidades locais à
parte, o objetivo deste item é identificar algumas experiências com a utilização de taxas / tarifas,
no sentido de entender as várias formas de cobrança existentes.
Para WIEDEMANN (1999), um dos países com melhor gestão de resíduos sólidos é a
Alemanha. Entretanto, chegar a essa condição não aconteceu de um dia para o outro. No final do
século XIX, o país já dispunha de vasilhames padronizados para coleta de lixo. Em 1901, 75%
das residências já eram atendidas por esse tipo de serviço e antes de 1851 os proprietários das
casas já pagavam taxas pela remoção de resíduos domésticos. Com o passar do tempo, a gestão
foi se aperfeiçoando e algumas tecnologias introduzidas como, coches de coleta de resíduos para
evitar poeira (já que o lixo era basicamente composto por cinzas) e padronização de vasilhames
para facilitar a coleta e a cobrança de tarifas, a partir do volume de lixo gerado usado como
parâmetro.
Em 1957 com a Lei de Manejo das Águas iniciou-se uma maior pressão para tratamento
dos resíduos sólidos finais, já que um grande número de lixões existentes na Alemanha não
cumpria às novas exigências. Essa lei foi fundamental para direcionar o desenvolvimento das
políticas de manejo dos resíduos domésticos, industriais e perigosos.
O autor segue afirmando que,
O grau de instrução da população alemã é suficiente para compreender a
importância do sistema de gestão de resíduos e suas conseqüências caso essa política não existisse. Além disso, a entrega dos resíduos domiciliares às empresas de limpeza pública é regulamentada e obrigatória. Outro fator importante neste sistema de gestão é que as tarifas cobradas não são caras para o padrão de vida alemão (WIEDEMANN, 1999, p. 12).
54
Outro país que vem se esforçando com relação à gestão de resíduos é Portugal. Segundo
POLZIN (2004), a gestão de resíduos sólidos urbanos - RSU no Brasil e em Portugal, eram
similares até 1995, notadamente no que se refere a destino final. Mesmo com a existência de
aterros controlados (13) e unidades para compostagem (5) – próximos aos grandes centros, a
destinação final em Portugal era caracterizada pelo despejo de resíduos em lixões. A entrada de
Portugal na Comunidade da União Européia - UE em 1986 modificou inteiramente o quadro. O
país teve de se adequar às exigências impostas pela entidade: encerramento e recuperação de
lixões, infra-estrutura para a gestão dos RSU e a introdução da coleta seletiva e reciclagem,
favorecidos por financiamentos dos fundos estruturais da UE.
Entretanto, a efetivação do atual sistema não ocorreu de um dia para o outro. Foram quase
dez anos para garantir a implementação das Leis e Decretos ao longo do tempo, no que se refere a
questão ambiental e, mais especificamente na gestão de resíduos sólidos urbanos.
Fruto de uma ação conjunta e de longo prazo, o país investiu cerca de 933 milhões de
Euros para equacionalizar e reduzir a quantidade de lixões existentes, como pode ser observado
na Figura 4. Em 1996, a população servida pelo serviço de destinação final de resíduos sólidos
urbanos correspondia a 26% e em 2002, 100% da população tinha acesso a esse serviço. O país
aplica o princípio poluídor-pagador2 e possui um custo médio de destino final de 25
Euros/tonelada, 50 Euros/tonelada na coleta seletiva e um custo médio de 75 Euros/tonelada na
gestão total dos resíduos sólidos urbanos (MARTINS, 2004).
Segundo MARTINS (2004), cerca de 57% dos municípios portugueses cobram taxas
pelos serviços prestados, sendo que do total desses municípios, 84% cobram de forma
regulamentada e constituída em lei. As taxas cobradas raramente ultrapassam 2 Euros por mês, e
geralmente são fixas ou indexadas ao consumo de água.
2 Princípio poluidor-pagador: parte do princípio que o poluidor deve pagar por danos ambientais, cabendo aos responsáveis arcar com compensações por tais danos. Ver: Economia do meio Ambiente – teoria e prática. Peter Herman May, Maria Cecília Lustosa e Valéria da Vinha (Orgs.) Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
55
Figura 4: Encerramento de lixões em Portugal
0
50
100
150
200
250
300
350
Lixe
iras
ativ
as
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Anos
Fonte: MARTINS, 2004.
Entretanto, CARTEIRO (2002) questiona a atual forma de pagamento da taxa do lixo em
Portugal, pois a mesma não incentiva a redução e a reciclagem, uma vez que é calculada em
função do consumo de água e não em função do lixo produzido. A Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômico - OCDE em recente relatório sobre o estado do meio ambiente em
Portugal também questiona a forma de cobrança da taxa do lixo e discute a necessidade de se
criar uma tarifa específica em função da produção individual. Essa prática levaria a um resultado
mais efetivo no aumento da reciclagem, uma vez que os consumidores pagariam apenas pelo lixo
que não seriam separados.Vale salientar que o cumprimento às exigências impostas pela UE
foram em função dos benefícios e regalias que a entidade proporciona aos seus países membros.
No caso brasileiro, a primeira referência sobre o pagamento pela prestação do serviço data
do século XVIII quando o engenheiro francês Vauthier em visita à cidade do Recife, descrita por
FREIRE (1940) apud EIGENHEER (2003) discutiu a questão de taxas / tarifas para resíduos
sólidos em relatório datado de 1842. O engenheiro observou que a cidade não oferecia condições
ideais de saneamento e seus resíduos eram jogados em depósitos nos centros e nas periferias dos
bairros. Por esse motivo, Recife foi citada como uma das cidades mais imundas já visitadas por
Vauthier.
Como solução para o problema, Vauthier sugeriu a cobrança de uma taxa pelos despejos
diários. Calculando o número de habitantes da cidade e a quantidade de resíduos gerados a um
56
custo operacional fixo, geraria benefício econômico para a cidade. Por mais que o serviço
apresentasse vantagens econômicas, a proposta não foi posta em prática.
Em 1868, aos 20 de abril foi assinada uma lei provincial que legislou sobre a instalação de
latrinas e canos subterrâneos para escoamento de águas servidas em Recife - Pernambuco.
Entretanto, essa legislação não abordou a questão da cobrança pela gestão dos resíduos sólidos, o
que dificulta até hoje a discussão do problema.
É importante ressaltar que a dificuldade em se discutir a questão da taxa / tarifa do lixo,
não se restringe a cidades ou regiões, mas principalmente a nível nacional, uma vez que o país
não possui uma política específica voltada para os resíduos sólidos, na qual tais diretrizes
poderiam ser regulamentadas. Entretanto, algumas iniciativas vêm sendo tomadas no que diz
respeito à cobrança pelos serviços de limpeza pública. Embora indo de encontro à opinião
popular, algumas cidades brasileiras tomaram a iniciativa de enfrentar o problema através da
tarifação dos serviços relacionados à coleta e destinação final do lixo municipal.
Uma delas é a cidade de São Paulo, com cerca de 10 milhões de habitantes e geração de
12 mil toneladas diária de lixo, volume este distribuído em dois aterros sanitários, atualmente
com capacidade de recepção em colapso.
O objetivo da cobrança da tarifa de lixo em São Paulo seria reduzir o volume de resíduos
recebidos nos aterros, incentivar a coleta seletiva e tornar mais eficiente o destino final dos
resíduos dentro do aterro. O principal argumento é a viabilização de investimentos tecnológicos
dentro dos aterros a partir da tarifa do lixo.
Em São Paulo, a proposta para cobrança da tarifa de lixo foi aprovada em 2003 e os
valores pagos mensalmente para a coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos
variavam de R$ 6,14 a R$ 61,36 para unidades residenciais e de R$ 18,41 a R$ 122,72 para as
unidades não-residenciais, segundo a produção de lixo informada pelo próprio produtor. Este
projeto significaria uma economia de até 300 milhões anuais para os cofres públicos (FOLHA
DE SÃO PAULO, 2002). Para esta tarifa, ficariam isentos cerca de 5 % dos domicílios que não
são atendidos pelos serviços de limpeza pública, favelas e imóveis com valor inferior a R$
25.000,00, repassando para os contribuintes de classe média o ônus de tal tributo, ou seja, as
áreas de pobreza que estão no entorno dos centros urbanos implicam como uma grande
dificuldade para instituição e implementação de taxas ou tarifas de lixo (EIGENHEER &
FERREIRA, 2005).
57
Essas medidas têm enfrentado muitas resistências e o principal argumento é o de que o
povo brasileiro já tem que conviver com uma série de impostos. Com essa linha de pensamento, a
atual administração da cidade enviou à Câmara Municipal projeto de Lei que extinguiu a
cobrança da tarifa de lixo domiciliar a partir de 1º de janeiro de 2006. Segundo o Prefeito José
Serra, o argumento foi o seguinte:
É importante sublinhar que esta medida está considerada em duas direções:
primeiro na eliminação de tributos inconvenientes, como é o caso da taxa de lixo (...). Segundo, no sentido de maior agilidade, justiça e eficiência no processo de arrecadação de tributação aqui do município. São estas duas vertentes: eficiência e justiça tributária.(Grifo nosso). (PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Notícias on-line (29/09/05).
A nova gestão alega também que a cobrança da tarifa de lixo revelou-se ineficiente pela
dificuldade de administração e pelo alto custo de gerenciamento do tributo. O fato é que ao invés
de adequar a cobrança da taxa / tarifa à realidade, acharam preferível acabar com a mesma, ou
seja, uma solução mais prática, embora uma atitude incoerente frente aos altos custos
operacionais do sistema de gerenciamento de resíduos sólidos da cidade de São Paulo. Quando se
trata de gestão de resíduos sólidos, a descontinuidade administrativa torna-se um grande entrave
no estabelecimento de um plano integrado de gerenciamento, já que este requer melhoria
contínua.
É importante ressaltar que a discussão referente à cobrança pelos serviços no que tange
aos resíduos sólidos em São Paulo não é um problema surgido em 2002 com a institucionalização
de uma tarifa para pagamento pelos serviços prestados, mas data de pelos menos 100 anos atrás,
se constituindo como um debate dos mais polêmicos na Câmara Municipal da cidade. Segundo
JANOVITCH (2006), no início do século XX o prefeito Antônio Prado terceirizou o serviço para
limpeza e coleta dos resíduos sólidos da cidade mediante a cobrança de uma taxa pelo serviço
prestado. A justificativa para a efetivação da cobrança era a ausência de recursos financeiros
condizentes com a realidade de custos de investimentos e manutenção do serviço, de forma que a
taxa de lixo seria a solução para a falta de recursos da prefeitura e uma forma de responsabilizar
os geradores individualmente (Figura 5).
58
Figura 5: Responsabilização da população pela geração de resíduos
Entretanto, a população como não se encontrava satisfeita com a realização dos serviços
prestados, uma vez que os serviços não foram expandidos para todos os bairros da cidade, viu o
uso da taxa como mais uma forma de arrecadação de verbas para os cofres públicos, de modo que
foi bastante questionada não apenas pela população, mas também pela Câmara Municipal e
jornais da época, como pode ser visualizado na Figura 6.
Em 2002, a Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Curitiba, através de
um Consórcio Municipal para a Gestão do Lixo, implantou um projeto para cobrança da tarifa de
lixo. Essa tarifa variava de R$ 3,00 a R$ 119,00 por mês de acordo com o volume informado por
cada unidade geradora. Essa forma de cobrança se constitui como uma forma mais justa de
cobrança porque está relacionada à geração de resíduos individualmente. Com relação à forma de
medição, cerca de 90% das unidades geradoras se enquadraram na primeira faixa de volume, ou
seja, 30 litros por dia. A cobrança poderá estar vinculada às contas de água, telefone, energia ou
paga diretamente à concessionária prestadora dos serviços (JORNAL AMBIENTE BRASIL,
2002).
Figura 6: Críticas à cobrança da taxa de lixo em São Paulo
59
Desta forma, principalmente nos municípios de grande porte, a discussão e
conseqüentemente implantação de um sistema de cobrança pelos serviços relacionados a resíduos
sólidos tende a crescer e, que tal estratégia pode ajudar a garantir a eficiência do serviço prestado
não apenas em seus aspectos econômico-financeiros, mas também em seus aspectos ambientais.
Assim, especialistas indicam que a tarifa do lixo pode incentivar a redução de embalagens mais
poluidoras já que o pagamento da tarifa varia de acordo com a produção diária de lixo do
consumidor, ou seja, paga menos quem gera menos.
Segundo SLOMP (1999), levando-se em conta que o gerenciamento dos resíduos sólidos
urbanos consomem grande parte do orçamento municipal das cidades brasileiras, a busca de
soluções alternativas que financiem a gestão dos resíduos sólidos torna-se prioridade para os
gestores municipais.
Por outro lado, não basta apenas tributar mais uma vez os consumidores e sim levar esta
discussão para os interessados, ou seja, a população que deseja um serviço eficiente, aos órgãos
ambientais, por conta dos danos ambientais, as empresas, na busca da inserção de menores custos
ambientais e financeiros e aos políticos que são os responsáveis pela efetivação de leis que
garantam que tais necessidades sejam satisfeitas.
60
Há quem questione a constitucionalidade das cobranças de taxas / tarifas de lixo, mas se a
execução dos serviços se tornar crítica e o problema ambiental insustentável, alguém terá que
arcar com os custos desta externalidade ambiental, e mesmo que esse custo não seja pago de
forma direta, será pago de forma indireta através de outros impostos.
Esta é a discussão a que se propõe este trabalho. Sabe-se que oferecer estes serviços com
base em tarifas ou taxas individuais não é uma questão fácil de ser absorvida pela população,
principalmente por se tratar de lixo, ou seja, algo estigmatizado, que deve ser varrido, que não
presta e não tem valor. Se existe uma certa aversão de cunho histórico e até religioso, como
embutir nas pessoas a possibilidade de cobrança por algo que não serve mais?
Estas reflexões são importantes, principalmente porque as experiências existentes no
Brasil, com relação à taxação e tarifas para os resíduos sólidos têm encontrado muitas barreiras,
isto é, à medida que a população está pagando, ela não consegue perceber ao mesmo tempo o
benefício ambiental que está comprando. Isto é decorrente de vários fatores, como: a má
distribuição da renda, a não satisfação das necessidades básicas, a falta de acesso aos serviços de
infra-estrutura pública, a carga tributária e ao alto índice de corrupção nas esferas públicas do
país.
Entretanto, é algo que deve ser repensado se a sociedade quer alcançar uma gestão de
resíduos eficiente, mesmo que para isso seja necessário aumento de impostos ou pagamento de
tarifas.
4 MATERIAIS E MÉTODOS
4.1 INSTRUMENTOS DE TRABALHO
Para NETO (1994), a pesquisa bibliográfica trata-se de um confronto entre o campo
teórico e a proposta de estudo de interesse do pesquisador, não havendo nenhuma relação direta
entre o pesquisador e os atores sociais envolvidos no objeto de pesquisa. Surgindo daí a
necessidade de se estabelecer este confronto através da utilização de entrevistas junto às
principais lideranças da comunidade.
Conforme MINAYO (2004), a pesquisa qualitativa surgiu da necessidade de aprofundar
os indicadores numéricos, já que a aglomeração dos dados ocultava ou falseava aspectos
relevantes da realidade. A autora ressalta a importância da entrevista qualitativa quando pontua
sua relevância para a pesquisa porque:
a) Compreende os valores culturais e as representações de determinado grupo sobre
temas específicos;
b) Compreende as relações que se dão entre os atores sociais, tanto nas instituições
como nos movimentos populares;
c) Servem para a avaliação das políticas públicas e sociais, tanto do ponto de vista da
formulação e aplicação técnica quanto para os usuários a quem se destina.
A partir desses aspectos, a discussão abordada sobre gestão de resíduos sólidos
municipais se encaixa perfeitamente neste tipo de metodologia. Como o serviço de coleta e
62
destino final de resíduos sólidos é um serviço oferecido para a população através de uma política
pública específica, abordar questionamentos sobre sua gestão junto às principais lideranças do
município é o nosso objetivo.
A metodologia utilizada para buscar informações e dados que respondessem ao problema
estabelecido no trabalho foi a utilização de entrevistas qualitativas abertas e semi-estruturadas. A
investigação teve como público alvo às lideranças (pessoas-chave) dos principais movimentos
populares da cidade e busca analisar as questões relacionadas à gestão dos resíduos sólidos
urbanos do município em suas dimensões técnico-operacionais, ambientais, sociais e econômicas
decorrentes da cobrança de taxa / tarifa de lixo.
MINAYO (2004), conceitua entrevistas como um instrumento utilizado para orientar uma
conversa com finalidade, devendo ser facilitador de abertura, ampliação e aprofundamento na
comunicação. E as entrevistas semi-estruturadas são definidas como a combinação de perguntas
fechadas (ou estruturadas) e abertas, onde o entrevistado tem a possibilidade de discorrer sobre o
tema proposto, sem respostas ou condições prefixadas pelo entrevistador.
Para atender aos objetivos da pesquisa dividimos a metodologia em duas partes. A
primeira parte se constituiu por fazer um levantamento do quadro atual do sistema de
gerenciamento adotado pelo município através de entrevistas abertas com os secretários
municipais e funcionários da Divisão de Limpeza Pública do município, assim como, no
levantamento de dados secundários para a sustentação teórica e qualificação da temática
proposta. A segunda parte foi definida pela utilização de entrevistas qualitativas semi-
estruturadas juntamente com os atores sociais, os quais exercem papéis de lideranças em diversas
organizações sociais e movimentos populares no município.
4.2 AMOSTRAGEM
A opção pela escolha da entrevista qualitativa semi-estruturada para a busca de
informações relevantes sobre o sistema de gerenciamento dos resíduos na cidade foi em função
da distância do município. Foram realizadas duas viagens de campo: a primeira para o
levantamento de dados e informações sobre o quadro de gerenciamento dos resíduos sólidos no
município através das entrevistas abertas e pesquisas exploratórias e a segunda para a aplicação
das entrevistas semi-estruturadas junto às lideranças comunitárias mais representativas.
63
Tal técnica de seleção da amostra, ou seja, a escolha de pessoas-chave, foi fundamentada
em BRUYNE et al (1977), na qual apresenta vantagens com relação à quantidade e qualidade das
informações sobre problemas mais complexos ou mais carregados afetivamente, assim como, se
mostram como informantes aptos e dispostos a responderem questões representativas para as
comunidades em que exercem papéis de liderança. Essas informações permitem indicar
mudanças de atitudes através da influência exercida e compreender a evolução dos fenômenos
relacionados às questões propostas.
A opção por esta técnica de busca de informações foi em função também da
impossibilidade de entrevistar um número elevado de pessoas, caso a escolha da amostra fosse
probabilística, ou seja, 2% ou 10% da população do município. Desta forma, MARCONI &
LAKATOS (1990) afirmam que, havendo esta impossibilidade, pode-se optar pela amostragem
não-probabilística por tipicidade, que consiste na procura de um grupo representativo da
comunidade em relação à população como um todo. Este tipo de amostragem dispensa o uso de
formas aleatórias de seleção e o uso de aplicação de fórmulas estatísticas, de modo que seus
resultados serão utilizados apenas como indicadores da gestão municipal de resíduos sólidos e
não de forma generalizada para o todo.
4.3 ANÁLISE DOS DADOS
Os dados levantados na primeira parte da metodologia foram utilizados para a construção
do quadro atual do sistema de gerenciamento dos resíduos na cidade, constituindo-se pela
utilização dos dados de forma descritiva. As informações coletadas na segunda parte da
metodologia, através das entrevistas qualitativas, foram divididas em critérios de sustentabilidade
e categorizados de forma a quantificar e qualificar as respostas dadas.
Para atender ao objetivo da pesquisa, dividimos o trabalho em quatro critérios de
sustentabilidade, ou seja, sustentabilidade técnica-operacional, sustentabilidade econômica,
sustentabilidade social e sustentabilidade ambiental do sistema de gestão dos resíduos sólidos
urbanos.
No critério de sustentabilidade técnica-operacional questionamos os entrevistados sobre a
eficiência do sistema de coleta e disposição final dos resíduos sólidos. O critério de
sustentabilidade ambiental procurou buscar respostas a respeito da percepção ambiental que os
64
entrevistados faziam a respeito dos resíduos sólidos. Já o critério de sustentabilidade econômico-
financeira teve por objetivo buscar respostas a respeito dos custos e investimentos necessários
para a eficiência na coleta e na disposição final de resíduos sólidos, assim como, questionar os
entrevistados de uma possível tarifação pelo serviço prestado. Como o critério de sustentabilidade
social não estava previsto nos objetivos da pesquisa, o mesmo foi abordado de forma intrínseca
aos critérios de sustentabilidade citados.
Com relação aos dados sobre o sistema de gerenciamento municipal dos resíduos sólidos
municipais utilizamos entrevistas abertas juntos aos secretários de Infra-Estrutura, Gestão
Ambiental, Educação e Administração.
Além da pesquisa qualitativa, fizemos pesquisas bibliográficas sobre o tema em questão,
coleta de dados junto aos órgãos públicos, como IBGE, através de sua Pesquisa Nacional de
Saneamento Básico - PNSB, Índice de Desenvolvimento Humano - IDH e legislação a respeito
de resíduos sólidos no Brasil.
5 O MUNICÍPIO DE ESCADA - PE
A escolha do município de Escada como objeto de pesquisa deve-se ao fato que a cidade é
representativa no contexto de pequenos e médios municípios brasileiros (73,07% e 22,86%,
respectivamente) que enfrentam dificuldades quanto à gestão de resíduos sólidos municipais, e
também porque se apresenta como um indicador da forma pela qual o gerenciamento dos
resíduos sólidos municipais vem sendo abordado frente à realidade que os municípios de pequeno
e médio porte estão enfrentando atualmente, como aumento dos resíduos produzidos por conta da
pressão populacional nas áreas urbanas, utilização do lixão como destino final e recursos escassos
para viabilização de projetos viáveis e sustentáveis.
5.1 CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO
5.1.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
O município de Escada foi originado a partir de três aldeias de índios existentes na região:
as tribos Potiguares, Tabajaras e Mariquitos. O nome de Escada provém do fato de um
missionário responsável pela catequese dos índios ter construído uma escada para dar acesso ao
morro em que se encontrava o altar em louvor a Nossa Senhora da Apresentação, ficando
conhecida na região como Nossa Senhora da Apresentação da Escada.
O distrito de Escada foi criado pela Carta Régia de 27 de abril de 1786 e por Lei
Municipal em 06 de março de 1893. A Lei Provincial nº 326, de 19 de abril de 1854, criou o
município de Escada, com território desmembrado do município do Cabo de Santo Agostinho. A
sede municipal foi levada à cidade pela Lei Provincial nº 1.093, de 24 de maio de 1873.
66
Atualmente é formada pelos distritos Sede e Frexeiras e pelos povoados das Usinas Barão de
Suassuna, Massauassú e Timbô-Assú.
5.1.2 ASPECTOS FÍSICOS
O município de Escada está localizado a sudoeste da região metropolitana do Recife no
Estado de Pernambuco, estando inserido na microrregião homogênea 112 Mata Sul, e pertencente
à zona fisiográfica da Mata (Litoral-Mata). Possui uma área de aproximadamente 343 Km2, o que
representa 0,34% da área total do Estado de Pernambuco, distante aproximadamente 63 Km da
capital, Recife. Sua localização geográfica pode ser observada na Figura 7.
Figura 7: Localização geográfica do município de Escada
Fonte: PROMATA, 2004.
67
O município possui 203,5 Km2 de sua área inseridos na bacia hidrográfica do Rio Ipojuca,
ou seja, cerca de 58% de seu território.Também está inserido na bacia hidrográfica do Rio
Serinhaém, entretanto, não se destaca como hidrovia.
Limita-se ao norte com o Cabo de Santo Agostinho e Vitória de Santo Antão, ao sul e
sudeste com Ribeirão e Serinhaém, a leste, com Ipojuca, e a oeste com Primavera. Para melhor
compreensão dos limites territoriais, observemos a Figura 8.
Figura 8: Limites territoriais da cidade de Escada - PE
Fonte: IBGE, 2005. Sua localização geográfica, assim como, alguns dados gerais, são apresentados no Quadro
1 a seguir:
68
Quadro 1: Aspectos Físicos do município de Escada (2000)
Área do município: 343 Km2 Altitude: 109 metrosLatitude: 8º 21' 33'' Longitude: 35º 13' 25''Clima: quente e úmido Temperatura Média: 24ºVegetação: Floresta subperenifólia Via de Acesso: BR 101
Informações do Município de Escada
Fonte: www.portaldosmunicípios.pe.gov.br , 2006.
O clima do município pode ser classificado também como tropical chuvoso, com verão
seco e chuvas de inverno. Sua temperatura é suavizada, em parte, pelo relevo, rico em morros e
colinas, sendo os meses de fevereiro e março os que apresentam uma temperatura mais elevada,
em torno de 26º, não sendo registradas, portanto, variações no clima, talvez explicadas pela
proximidade do litoral e pela modesta altitude (MOTA, 2002).
5.1.3 ASPECTOS ECONÔMICOS
A economia do município é baseada na agroindústria açucareira, introduzida na região no
século XVI, pelos colonizadores portugueses. O desenvolvimento desta atividade esteve
condicionado ao mercado externo que gerou os estímulos necessários para a sua implantação e
evolução.
A cana-de-açúcar encontrou no município de Escada condições naturais favoráveis ao seu
desenvolvimento, tais como: solos férteis, rede hidrográfica abundante e permanente, clima
quente, alta pluvisiosidade (a mais alta do Estado) e estação seca bem definida.
O município apresenta uma das maiores concentrações fundiárias do Estado, sendo o
latifúndio por exploração a principal forma de utilização da terra. Estas grandes propriedades
pertencem às usinas Massauassú, Barão de Suassuna e Usina União e Indústria, atualmente
pertencente ao município de Primavera. Na tabela 7 a seguir faz-se uma comparação da produção
de cana-de-açúcar das usinas pertencentes ao município de Escada.
69
Tabela 7: Produção de açúcar nas safras 73/74, 84/85 e 86/87 das usinas pertencentes
à cidade de Escada.
Safra 73/74 84/85 86/87Usinas (sacos de 60 kg.) (sacos de 50 kg.) (sacos de 50 kg.)Barão de Suassuna 346.153 589.134 576.280Massauassú 409.135 711.804 569.220União e Indústria 443.350 475.350 551.940
Fonte: IAA, 2002.
A indústria sucro-alcooleira apesar de muito marcante, vem perdendo nas duas últimas
décadas um peso significativo na economia de Escada. A crise desse setor pode ser observada
pelo número de usinas e destilarias que vem sendo paralisadas ou desativadas, contribuindo para
o aumento do desemprego. A transferência da Usina União e Indústria para o município de
Primavera e o fechamento das Usinas Massauassú em 1991 e da Usina Barão de Suassuna em
2002, provocou um forte impacto negativo na economia local, atingindo diretamente os setores
de comércio e serviços, diante de consumidores com poder de compra ainda mais reduzido.
Quanto às médias propriedades, pertencem de modo geral a fornecedores de cana e, que
atualmente são os atuais arrendatários das terras anteriormente pertencentes às usinas, tendo sua
produção de cana voltada para o fornecimento de matéria-prima para usinas pertencentes aos
municípios vizinhos.
O fechamento das usinas também motivou a articulação dos trabalhadores rurais no
Movimento dos Trabalhadores sem Terra – MST, com várias áreas de terras ocupadas
pertencentes às usinas. Finalmente, têm-se as pequenas propriedades, que ocupam as áreas menos
férteis ou as áreas próximas aos aglomerados urbanos, dedicando-se a outras atividades não
vinculadas diretamente à agroindústria açucareira.
Nas áreas impróprias para o cultivo de cana-de-açúcar desenvolveu-se a lavoura de
subsistência, a fruticultura e a pecuária. Estas atividades são de pouca expressão no contexto
econômico local (SÉRIE MONOGRAFIAS MUNICIPAIS, 1982). Além da cana-de-açúcar,
destacam-se outras culturas, como as seguintes: mandioca, banana, côco, laranja e manga. Estas
pôr sua vez ocupam as terras não propícias à cana-de-açúcar e são cultivadas em pequenas
70
propriedades, visando principalmente o consumo. Quando ocorre excedente na produção, os
produtos são comercializados nos mercados mais próximos (MOTA, 2002).
5.1.4 ASPECTOS SÓCIO-AMBIENTAIS
Inserida na Zona da Mata de Pernambuco, apresenta um quadro sócio-ambiental que
evidencia a pobreza e a falta de oportunidades que afetam a vida das pessoas, associadas a um
ambiente natural degradado. Esse quadro tem suas raízes históricas pautadas no uso desordenado
dos recursos naturais e na ausência de investimentos em desenvolvimento social e ambiental.
Associado a esse quadro, outros problemas vêm agravando as condições de qualidade de
vida da população local, como: poluição dos recursos hídricos, precário atendimento nos serviços
básicos de saúde, educação e infra-estrutura e, em especial o abastecimento de água, esgotamento
sanitário, coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos.
A população do município, de acordo com o censo demográfico do IBGE de 2000, é de
cerca de 57.209 habitantes, os quais se encontram concentrados principalmente na região urbana
com 79,52%, contra 20,48% da região rural.
Analisando as taxas de crescimento populacional do município, observa-se um aumento
significativo nos períodos 1950/1960 e 1970/1980, conforme Tabelas 8 e 9 abaixo:
Tabela 8: Escada - População por situação de domicílio
PeríodoRegião Urbana 5.843 7.838 14.766 21.605 22.124 37.319 42.326 45.493Rural 16.992 21.158 24.235 21.767 31.180 18.522 15.048 11.716Total 22.835 28.996 39.001 43.372 53.304 55.841 57.374 57.209
20001940 1950 1960 1970 1980 1991 1996
Fonte: IBGE, 2002.
Tabela 9: Taxa geométrica anual de crescimento populacional
Unidade 40/50 50/60 60/70 70/80 80/91 91/96 96/00Escada 2,4 3,1 1,1 2,1 0,5 0,4 -0,1
Fonte: IBGE, 2002.
71
Vale salientar que até a década de 1990, o município manteve taxas positivas de
crescimento populacional. A principal razão para esse crescimento acelerado é explicada pela
época de ouro da atividade sucro-alcooleira, motivo pelo qual a cidade recebeu o apelido de
“Terra dos Barões” por conta do grande número de senhores de engenho e usineiros residentes no
município.
No entanto, pode-se observar que na década seguinte, o município apresentou uma taxa
negativa de crescimento populacional, segundo o censo demográfico de 2000. É possível
observar também que o contingente da população rural sofreu uma redução no crescimento, se
compararmos com a população da década de 1980 (Tabela 8). A década de 1980 foi uma época
em que a atividade sucro-alcooleira teve seu “boom” econômico, interrompido pela grave crise
econômica que o setor vem passando nos últimos anos.
Ao longo das últimas décadas, mas precisamente a partir de 1980, o município vem
passando por um processo significativo de expansão territorial da área urbana. Fato comum em
diversas cidades brasileiras, o processo de migração das populações rurais para as áreas urbanas
também ocorreu no município de Escada. Esta migração foi provocada principalmente por conta
da desarticulação ocorrida no setor da agroindústria açucareira. O fechamento de diversas usinas
de açúcar na cidade e na região circunvizinha ao município foi provocado pela decadência do
setor nos últimos anos, sendo, portanto, um fator considerável pela existência da grande
quantidade de pessoas que passaram a viver na cidade em busca de melhores condições de vida e
na busca de oportunidades de trabalho. Outro fator que contribuiu para o decréscimo da
população rural no município deve-se ao fato de que com a falência das usinas e dos engenhos de
cana-de-açúcar, os proprietários das terras passaram a derrubar as casas de moradia pertencentes
às unidades produtivas, mantendo apenas o vínculo empregatício.
Este fator provocou um aumento substancial da população urbana, principalmente na
periferia da cidade. Este dado comprova-se com as informações do IBGE (2002) no qual apontou
a existência de 3 (três) favelas consolidadas no entorno da cidade, além do crescimento de bairros
periféricos, tornando o único município da Microrregião 5 da Mata Sul de Pernambuco a ter
bairros com a denominação de favela, conforme conceito atribuído pelo IBGE, são elas: favela de
Firmeza, favela do Cancão e favela do Bananal. Estas transformações ocorridas no espaço urbano
comprometeram sobremaneira os serviços públicos estruturais, pois, tais serviços não se
72
expandiram proporcionalmente à demanda provocada por essas transformações. Deste modo, o
município apresenta uma taxa de urbanização com cerca de 79,5%, índice maior do que o
verificado na Zona da Mata Sul e maior que índice do Estado de Pernambuco (PROMATA,
2005).
A mensuração do desenvolvimento e da qualidade de vida da cidade é dada pelo Índice de
Desenvolvimento Humano – IDH adotado pela Organização das Nações Unidas – ONU, o qual
usa basicamente 3 (três) indicadores de desenvolvimento para medir a qualidade de vida das
populações, são eles, educação, longevidade e renda. Um outro índice, ou seja, o Índice da
Exclusão Social - IES apresentado pelo Atlas da Exclusão Social no Brasil ampliou o conceito de
qualidade de vida e inseriu outros indicadores como violência, número de jovens, empregos
formais, desigualdade social e concentração de renda. A partir da inserção desses indicadores é
possível ter um dado mais fundamentado a respeito da realidade que cerca os municípios
brasileiros. Com base nesta metodologia, os resultados gerados para o município de Escada são
os seguintes:
Entre os anos de 1991 e 2000, o IDH – M do município de Escada cresceu 19,22%
passando de 0,541 em 1991 para 0,645 em 2000, como mostra a Figura 9. Segundo a
classificação do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, o município
está classificado como médio desenvolvimento humano, isto é, IDH entre 0,500 e 0,800. Este
crescimento deve-se ao índice Educação que passou de 0,579 em 1991 para 0,713 em 2000,
equivalente a 43,1%.
Pelo IES (Tabela 10), Escada apresenta um índice de 0,368, o que é considerado grave,
isto é, IES de 0,000 a 0,400. O índice de pobreza é de 0,286 e o da desigualdade social chega a
0,022 (PROMATA, 2005).
73
Figura 9: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M – Escada
0,713
0,687
0,534
0,645
0,579
0,573
0,471
0,541
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80
Educação
Longevidade
Renda
Municipal
19912000
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2000.
Tabela 10: Índice de Exclusão Social – IES – Município de Escada
INDICADORES 2000Pobreza 0,286Juventude 0,556Alfabetização 0,634Escolaridade 0,338Emprego formal 0,119Violência 0,843Desigualdade 0,022Exclusão social 0,368
Fonte: Atlas da Exclusão Social no Brasil, 2003.
Com relação aos problemas ambientais encontrados em Escada, o desmatamento destaca-
se como prática comum no município, uma vez que a cana-de-açúcar é a atividade principal de
cultivo, a qual demanda cada vez mais espaço para a expansão da produção. Em função desta
produção, a ocupação das margens dos rios e riachos se repete nos limites do município de
Escada, principalmente ao longo das margens do Rio Ipojuca, portanto, toda área de preservação
permanente ou preservação da mata ciliar encontra-se ocupada pelo cultivo da cana (PROMATA,
2005).
74
Tais ações implicam no assoreamento do Rio Ipojuca e também na qualidade da água,
principalmente pela alta concentração de matéria orgânica depositada no rio por conta do
lançamento de esgotos “in natura” sem a existência de nenhum tratamento prévio. De igual
modo, a atividade de retirada de areia do rio sem nenhum planejamento adequado afeta
diretamente a dinâmica hidrológica do rio, contribuindo para um maior índice de enchentes nos
últimos anos do que as ocorridas normalmente no período de inverno, afetando diretamente a
população que mora às margens do rio.
O relatório do PROMATA (2005) aponta a disposição inadequada do lixo como o
problema ambiental de maior proporção na zona urbana do município. A localização inadequada
do depósito em zona de relevo acidentado aliada à falta de manejo adequado contribui para que
exista a dispersão do lixo, carreado pelo vento e pelas águas pluviais para a drenagem local.
A disposição inadequada dos resíduos sólidos aliados à ausência de saneamento básico
tem causado sobremaneira a contaminação dos recursos hídricos da cidade, comprometendo a
qualidade de vida da população, uma vez que grande parcela da população vem sofrendo através
do surgimento de doenças como a esquistossomose, a leishmaniose e a dengue.
Com o objetivo de diminuir os efeitos desses impactos não apenas no aspecto ambiental,
mas também nos aspectos estruturais, econômicos e sociais, o Governo do Estado de Pernambuco
através do PROMATA vem financiando alternativas de desenvolvimento sustentável para a
cidade e demais municípios da Zona da Mata, o qual se bem articulado e administrado poderá
propiciar maior qualidade de vida para as populações locais. Como o Programa tem um papel
fundamental no sentido de mitigar os danos ambientais provocados pela disposição irregular do
lixo, nos ateremos ao assunto com maior ênfase no tópico a seguir.
5.1.5 PROMATA3
O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco
– PROMATA, conduzido pelo Governo do Estado de Pernambuco, formulou um processo de
Diagnóstico Participativo para a implantação de programas e projetos de desenvolvimento
econômico, social e ambiental. Presente nos 38 municípios que compõe a zona da mata do
3 Fundamentado em registros particulares da Câmara Temática: Meio Ambiente e no Plano de Investimento Municipal do município da Escada. PROMATA, 2003.
75
Estado, o programa se propõe a identificar problemas e potencialidades que os municípios
apresentam e a partir daí diagnosticar possíveis soluções.
Realizado no ano de 2003 em toda Zona da Mata, é resultado de grande processo
participativo envolvendo o poder público estadual e municipal, associações, Organizações Não
Governamentais e setor privado, assim como a população em geral na formulação de estratégias
de desenvolvimento local para os próximos 10 anos. Seu objetivo é implementar o
desenvolvimento local de modo a promover a melhoria da qualidade de vida e o bem estar social,
a conservação do meio ambiente e a participação ativa e democrática da população, garantindo a
sustentabilidade, e também a continuidade do processo.
Para atender esse objetivo, os atores sociais envolvidos foram divididos em cinco câmaras
temáticas de acordo com suas afinidades: Diversificação Econômica, Educação, Saúde, Meio
Ambiente e Infra-Estrutura.
Tal processo de diagnosticação contou com a efetiva participação dos atores sociais
envolvidos na construção de uma estratégia de desenvolvimento do município, que de forma
conjunta e democrática estabeleceram rumos e propostas a serem alcançadas numa “visão de
futuro” almejada pelos participantes do Fórum de Desenvolvimento Local. O resultado do
diagnóstico participativo foi a formulação do Plano de Investimento Municipal – PIM, a ser
financiado com recursos do PROMATA.
Com relação à Câmara Temática do Meio Ambiente, foram levantados problemas e
potencialidades no município. Para a opção da melhor estratégia, a metodologia utilizada foi a
Matriz de Multicritérios em que dois critérios foram estabelecidos: quantidade de beneficiários e
interação com outros projetos. Através da atribuição de pesos: 0 – não tem relação; 1 – baixa, 2 –
média; 3 – alta, os quais denotaram a “contribuição / impacto de cada projeto frente a cada
critério”4, os projetos foram pontuados e posteriormente divididos em alta, média e baixa
prioridade.
O processo de elaboração do PIM do município de Escada possibilitou apreender a “visão
de futuro”5 que os habitantes têm do município e da realidade em que vivem como pode ser
observado na poesia a seguir.
4 LOCUS. PROMATA. Fase propositiva do PIM. Documento de Orientação Metodológica. Recife, 2003. 5 Poesia construída por vários petas e artistas locais na plenária de discussão no processo de elaboração do PIM.
76
Visão de Futuro de Escada Nossa terra tem valores Desde o tempo do Barão Com toda nossa cultura Valorizando nosso chão Educação para todos Com tudo que há de bom Espaço adequado Divulgado em bom tom Professor capacitado Em quantidade e bom. Hospitais qualificados Nossa cidade “na plena” Atendendo todo mundo Por isso vale a pena Longe das Epidemias Tudo em paz serena. Ruas bem pavimentadas Com saneamento então Água potável na boca Para todo cidadão Um aterro sanitário O lixo com divisão. Um pólo industrial Trabalho e dedicação Pai de família sorrindo Em boa situação Boa área de lazer É tudo pura emoção
Diversificação Com horta comunitária Assentamento perfeito E também reforma agrária ONG’s bem fortes E até pecuária. Central de abastecimento Pro agricultor vender Tudo que ele plantar Assim dá pra se viver Se você não acredita Venha em Escada ver! Temos paz e segurança Na terra pacata e boa O povo todo feliz Sendo assim não fica à toa O turismo fortalece Toda e qualquer pessoa. Integração governo e povo Todos unidos como irmãos Nossa fé, nossa esperança Na construção do cidadão. Com poderes integrados Com o povo, todos unidos Conseguimos concretizar Pro que fomos instruídos.
A opção estratégica referente ao fortalecimento das Políticas Públicas de
Desenvolvimento Ambiental reflete uma real preocupação dos cidadãos para com o futuro dos
recursos naturais do município.
A preocupação com a conservação da natureza se expressa na luta pela sua integridade,
representada por instrumentos de gestão ambiental, como a existência da Agenda 21 Local, que,
aliada a outros instrumentos pode se tornar essencial para ações mais efetivas de preservação
ambiental em benefício da comunidade.
Atingir um processo de ações que possibilitem um direcionamento voltado para o
desenvolvimento sustentável é imprescindível o fortalecimento das Políticas Públicas de
desenvolvimento Social e Humano a partir dos critérios de sustentabilidade econômica, social e
ambiental.
77
No que tange a gestão municipal de resíduos sólidos, um dos problemas mais abordados
pelos atores sociais envolvidos na discussão foi a disposição irregular do lixo municipal em
depósito a céu aberto, contaminação do Rio Ipojuca que corta a cidade por lixo, esgoto e descarga
de resíduos industriais. Isso pode ser observado na “visão de futuro” que a população almeja
recitadas nos seguintes versos:
Ruas bem pavimentadas Com saneamento então Água potável na boca Para todo cidadão Um aterro sanitário E o lixo com divisão
Segundo o PIM (2003) os projetos escolhidos pelos representantes das Câmaras
Temáticas, obedeceram ao raciocínio lógico originado a partir da “visão de futuro”, com base na
detecção de problemas e potencialidades observadas, assim como no aproveitamento de
oportunidades e minimização de ameaças que viessem a dificultar o desenvolvimento
socioeconômico do município.
A etapa seguinte à escolha dos projetos priorizados foi o preenchimento de Fichas
Técnicas dos Projetos, instrumento de trabalho que estabelece a qualificação das propostas
identificadas pelas Câmaras.
Em referência a opção estratégica do fortalecimento das Políticas Públicas para a Gestão
Ambiental foram aprovados 10 projetos pela Câmara Gestora Local de Meio Ambiente para o
PIM (2003, pg. 50), hierarquizados a seguir:
Alta Prioridade
Educação ambiental;
Reflorestamento das matas ciliares;
Cooperativa de recepção, triagem e comercialização de material reciclável e
unidade de compostagem;
Monitoramento da qualidade ambiental.
78
Média Prioridade
Criação e legalização de áreas de proteção ambiental;
Proteção de fragmentos florestais;
Implantação de sementeiras de espécies nativas;
Criação de reservas extrativistas.
Baixa Prioridade
Ecoturismo e turismo rural;
Postos de coleta seletiva de resíduos sólidos.
A ampliação do sistema de coleta de resíduos sólidos municipais e a construção do aterro
sanitário ficaram inseridos na opção estratégica referente a Saneamento Básico e Infra-Estrutura,
sendo alocados como alta prioridade. As fichas técnicas foram encaminhadas para a Comissão
Técnica e Financeira do PROMATA, onde muitas foram reformuladas para atender aos critérios
econômicos, financeiros e ambientais em que estão envolvidos, mas a prioridade é manter a
decisão da participação popular, embora possam vir a ser implementadas de outra forma ou em
menor grau de investimento.
Com financiamento do PROMATA para a implantação dos projetos, cabe a Prefeitura
gerir e manter tais projetos. Passado um ano após a provação do PIM, em que passos andam o
processo de estabelecimento desses projetos? Atualmente, a proposta referente a implantação do
aterro sanitário já se encontra em fase de execução com os recursos do PROMATA. Além da
construção do aterro sanitário no município de Escada, O PROMATA está estudando juntamente
com os municípios de Primavera e Amaraji a formalização de um Consórcio Intermunicipal para
tratamento e destinação final, que irá contemplar além do aterro, uma unidade de triagem e
compostagem em cada município.
O valor estimado para a implantação do aterro sanitário em Escada e pré-operação do
mesmo por até 6 (seis) meses é de R$ 1.500.000,00 aproximadamente. A perspectiva do projeto é
de destinar todo resíduo urbano gerado nesses municípios, além de promover a inclusão social
dos catadores, bem como o encerramento dos lixões. O custo mensal da operação será calculado
79
em função da quantidade de lixo aterrado, porém não se sabe exatamente quanto. O cálculo exato
do custo operacional do sistema será dado apenas após a elaboração do modelo de gestão
compartilhada.
Questionada sobre a receita que financiará o sistema, a Secretaria de Administração e
Finanças da cidade não soube informar de onde virá tal recurso. A receita para o custeamento da
operação do aterro deverá vir da conta única do município (FPM), uma vez que a taxa de limpeza
pública tem por finalidade custear a limpeza e não a coleta e a disposição final dos resíduos. Da
mesma forma, cada município participante arcará com a despesa proporcional à sua geração
diária de resíduos.
6 RESULTADOS E DISCUSSÃO
O curso da civilização, como já salientado, ao longo do tempo foi marcado por grandes
mudanças, principalmente transformações ocorridas no século XX, dentre elas o surgimento das
indústrias, produção de bens de consumo em larga escala, crescimento econômico global e
aumento das populações residentes nas cidades.
Destas transformações surgiram problemas de ordem estrutural para atender a demanda
por serviços que tal concentração populacional produz como acesso a moradia, água,
esgotamento sanitário e serviço de coleta e destinação final de resíduos como apontam BRAGA
& CARVALHO (2002).
Essas transformações não foram diferentes das ocorridas no município de Escada, no qual
quase 80% da população reside na zona urbana, mesmo índice da população urbana brasileira,
conforme dados do IBGE (2002). Isto resultou também na cidade uma pressão por serviços
estruturais como acessibilidade a moradia, água de qualidade e coleta e disposição final de
resíduos sólidos de maneira adequada.
Nesse contexto, a criação da Agenda 21 do município de Escada propõe planos de ações e
estratégias para a consolidação do desenvolvimento sustentável local. No que se refere ao
desenvolvimento socioeconômico da população, dentre outras estratégias sugere a melhoria das
condições de habitabilidade, em especial nas áreas carentes periféricas, mediante investimentos e
implantação de serviços públicos básicos, inclusive com proposta de gerenciamento de resíduos
sólidos. Contudo, tal proposta não se efetiva como prática de ações sociais e estruturais no
município.
81
O município de Escada também não dispõe de um Plano Diretor, obrigatório para
municípios com mais de 20.000 habitantes, e a única legislação específica para regulamentar a
gestão urbana encontra-se na Lei Orgânica Municipal. A Lei Orgânica do Município da Escada
(1990), no que se refere à gestão dos resíduos sólidos cita apenas uma diretriz de forma
superficial em seu capítulo III da Política Urbana, Seção I do Desenvolvimento Urbano que diz o
seguinte:
Art. 115, § 2º: no estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano, o município, respeitando o programa na execução deverá assegurar: a administração dos resíduos sólidos no meio urbano, através do procedimento de coleta, captação e disposição final, de forma a assegurar a preservação sanitária e ecológica.
Entretanto, a realidade na gestão de resíduos da cidade não condiz com o que está previsto
em Lei. Porém, existe um plano para a realização de um consórcio intermunicipal de resíduos
sólidos juntamente com as cidades de Primavera e Amaraji, no qual Escada sediará o despejo dos
respectivos resíduos vizinhos.
Com base nas informações coletadas nas entrevistas abertas e dados secundários buscados
em pesquisa bibliográfica pertinente ao assunto, levantamos o atual quadro do sistema adotado
para o gerenciamento dos resíduos sólidos na cidade, atingindo assim os objetivos específicos do
trabalho.
6.1 RESÍDUOS SÓLIDOS EM ESCADA: QUADRO ATUAL
Segundo o Diagnóstico sobre Resíduos Sólidos em Pernambuco realizado pela Secretaria
de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente de Pernambuco – SECTMA em convênio com o Grupo
de Resíduos Sólidos – GRS da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE (2002), a limpeza
urbana do município tem sua estrutura organizacional distribuída na Secretaria de Infra-Estrutura,
Departamento de Infra-Estrutura e Divisão de Limpeza Pública (Figura 10).
82
Figura 10 – Organograma da estrutura de limpeza pública do município da Escada
Fonte: Prefeitura Municipal da Escada – 2005.
Entretanto, existe uma diferenciação com relação ao gerenciamento dos resíduos, ou seja,
a operação de coleta e transporte ficam a cargo da Secretaria de Infra-Estrutura e a recepção dos
resíduos no lixão fica a cargo da Secretaria de Agricultura, Desenvolvimento e Meio Ambiente.
Este fato por si só indica a ausência de um plano de gerenciamento dos resíduos, principalmente
por não haver uma articulação entre as secretarias citadas.
Outro fator importante é a ausência de um corpo técnico capacitado na busca de
tecnologias voltadas para a realidade local e viáveis para os padrões econômico-financeiros da
prefeitura, como reforça NETO (1999) com a inexistência de projetos simples, bem elaborados e
viáveis.
Sua estrutura física e operacional é composta por sede, garagem e oficina em condições
satisfatórias de funcionamento. Possui 3 caminhões caçambas Mercedes Benz em bom estado de
conservação e funcionamento para uso exclusivo nos serviços de limpeza pública. A Prefeitura
aluga mais 3 caminhões (Figura 11) não recomendados para o uso na limpeza pública por não
serem caminhões caçambas e nem compactadores.
83
Figura 11: Caminhão alugado pela prefeitura para a coleta do lixo municipal.
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
Os serviços de coleta, transporte e destinação final dos resíduos sólidos municipais são
realizados pela Prefeitura, sendo terceirizado apenas a coleta do lixo hospitalar, realizado pela
Empresa SERKIP.
No tocante a recursos humanos, a prefeitura dispõe de 12 garis para coleta e 71 garis para
varrição e capina, com rendimento mensal de 1 salário mínimo e jornada de trabalho com 40
horas semanais. Com relação à proteção contra os acidentes de trabalho, os funcionários efetivos
da limpeza pública responsáveis pela varrição dispõem apenas de botas como equipamento de
proteção individual (Figura 12). Os funcionários responsáveis pela coleta dispõem de luvas e
botas de borracha (Figura 13). A Prefeitura diz ter distribuído máscaras respiratórias, mas que os
funcionários não se adaptaram ao equipamento de proteção individual, sendo pouco utilizado por
eles. O Departamento de Limpeza Pública dispõe também de 4 motoristas com salário mensal da
categoria com jornada de trabalho de 40 horas semanais. Também dispõe de um supervisor de
área, perfazendo um total de 88 funcionários efetivos responsáveis pela limpeza e recolhimento
dos resíduos sólidos do município. A prefeitura também dispõe de mão-de-obra contratada, no
entanto, é um número extremamente flutuante, não existindo um controle efetivo de tais
84
funcionários que ficam sujeitos a transferências contínuas de setores dentro da Prefeitura como
escolas, postos de saúde, secretarias etc.
Figura 12: Funcionário efetivo do Departamento de Limpeza Pública da Prefeitura
Municipal da Escada
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
Os serviços de coleta dos resíduos sólidos têm freqüência alternada no município,
passando em média três vezes por semana em cada bairro, ocorrendo de segunda a sábado.
Recolhe-se em média cerca de 18 toneladas diárias de lixo domiciliar (Figura 13). Os resíduos de
feiras e mercados ocorrem nas sextas e sábados e recolhem em média 900 Kg de resíduos. Os
resíduos da construção civil, denominados de metralhas correspondem a 460 Kg do lixo diário do
município, entretanto, embora a coleta de entulho seja regular, não é caracterizada como resíduo
especial, sendo despejado também no lixão. Os resíduos dos serviços de saúde são coletados por
uma empresa prestadora de serviço e são coletados em média cerca de 350 Kg de lixo por
semana. O total de lixo municipal coletado diariamente corresponde a cerca de 24 toneladas ou
711,3 t/mês, conforme pode ser observado na Tabela 11 (SECTEMA, 2002). Entretanto, os dados
fornecidos pela Secretaria de Infra-Estrutura divergem de tal resultado, uma vez que os 6
caminhões perfazem duas viagens diárias, cada um carregando em média 4 toneladas por viagem.
85
De modo que a produção de lixo diária corresponde a um valor estimado de 48 toneladas, ou
1.440 toneladas por mês.
Tabela 11: Serviço de Coleta – Freqüência, horário e quantidade
Tipo de Coleta Freqüência Horário Quantidade (Kg/dia)Lixo Domiciliar Segunda a Sábado 6h - 11h 13h - 17h 18.000Lixo Urbano Alternada 6h - 11h 13h - 17h 4.000Lixo Hospitalar Semanal 6h - 11h 13h - 17h 350Feiras/mercados Sexta e Sábado 18h - 22h 900Metralha Alternada 6h - 11h 13h - 17h 460Total 23.710
Fonte: adaptado do Diagnóstico de Resíduos Sólidos de Pernambuco, SECTMA/GRS-UFPE, 2002.
Figura 13: Coleta do lixo municipal em terreno baldio
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
O serviço de varrição é feito diariamente nas principais vias e logradouros do município e
eventualmente no distrito de Frexeiras e povoados das Usinas Barão e Massauassú.
86
Segundo o IBGE (2002), cerca de 67% do município é coberto pelo serviço de coleta de
resíduos sólidos. Em contrapartida, as populações residentes nas regiões periféricas e rurais
utilizam outras formas de destinação final de resíduos, com um alto índice de lixo jogado em
terreno baldio (Figura 13) conforme podemos observar na Tabela 12 abaixo:
Tabela 12: Domicílios particulares permanentes segundo o destino do lixo
Destino do Lixo Total de domicílios %Coletado 9.201 67,33Queimado 882 6,45Enterrado 35 0,26Jogado em terreno baldio 3.360 24,59Jogado em rios 102 0,75Outros 85 0,62Total 13.665 100
Fonte: adaptado do IBGE – Censo Demográfico, 2000.
Na época em que a pesquisa da SECTEMA foi realizada, os resíduos sólidos do
município eram encaminhados para um lixão existente em propriedade limítrofe à BR 101 Sul em
direção ao município do Cabo de Santo Agostinho, distante cerca de 7 Km da sede municipal. A
propriedade pertencia ao Engenho Timbô-Assú, e a Prefeitura pagava um aluguel mensal no
valor de R$ 1.250,00 à Usina Ipojuca, atual arrendatária das terras.
Como a área era inadequada para implantação de um futuro aterro sanitário e também por
estar em propriedade particular, em 2004 os resíduos sólidos do município de Escada passaram a
ser encaminhados para um outro lixão, situado na Fazenda Santa Cristina, distante cerca de 3 Km
da sede, e de propriedade da Prefeitura Municipal (Figura 14).
Levando-se em conta que são coletados cerca de 23.710 kg por dia de resíduos sólidos,
temos uma produção per carpita de 0,410 Kg/hab/dia, entretanto, se usarmos a estimativa dada
pela Secretaria de Infra-Estrutura, esse valor duplica, ou seja, 0,840 Kg/hab/dia. Neste caso, os
dados fornecidos pela SECTEMA são os que mais se aproximam do parâmetro nacional de
produção per capita, ou seja, 0,500 Kg/dia.
87
Figura 14: Lixão do município de Escada
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
O estudo realizado no ano de 2002 também estimou a composição gravimétrica do lixo
apresentando os seguintes resultados, como mostra a Tabela 13:
Tabela 13: Composição gravimétrica
Resíduos Domiciliares %Vidro 1,23Metal / Alumínio 2,47Papel / Papelão 8,23Matéria Orgânica 56,8Plásticos / PET 16,46Inertes 6,58Outros 8,23Total 100
Fonte: SECTMA / GRS – UFPE, 2002.
88
É importante destacar que, dos 23.710 Kg de lixo coletados diariamente, mais de 56 % é
composto por material orgânico e em média 28 % do lixo é composto por material reciclável.
Esses números são comparativos com uma população de cidade interiorana e de renda per capita
baixa (lixo composto em sua maior parte de matéria orgânica).
No que tange à coleta de materiais recicláveis, são recolhidos tanto na cidade como
também no lixão, servindo de complemento financeiro para várias famílias (Figuras 15 e 16).
Segundo informações obtidas em entrevistas semi-estruturadas e abertas realizadas com os donos
de dois depósitos de ferro velho, não existe cooperativa de catadores na cidade, ou seja, cada
família trabalha individualmente e repassa esse material para o ferro velho que é a ponte entre os
catadores e os compradores especializados.
Figura 15: Catadores de material reciclável no lixão
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
89
Figura 16: Materiais recicláveis coletados no lixão
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
Segundo a SECTMA (2002), 19 catadores exercem atividades no lixão, inclusive com a
presença de crianças como pode ser observado na Figura 17. Segundo a Secretaria de Ação
Social foi realizado um cadastramento dos catadores para posterior trabalho de inclusão social.
Mas, até o momento da pesquisa nenhum trabalho de assistência ou inclusão social estava sendo
realizado.
Também não foram incluídas as pessoas que vivem da catação de material reciclável na
cidade, existindo apenas um controle parcial das pessoas que sobrevivem da retirada de material
dentro do lixão.
90
Figura 17: Presença de crianças no lixão
Foto: Isabel Oliveira, 2005.
6.1.1 ESCADA: CUSTOS DA LIMPEZA PÚBLICA
Segundo dados obtidos na Secretaria Municipal de Administração e Finanças, a Prefeitura
não dispõe de recursos suficientes para garantir a qualidade dos serviços de limpeza de forma
efetiva, fato comum em cidades brasileiras de pequeno e médio porte. A taxa de limpeza pública
cobrada dentro do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU corresponde a uma média de R$
76.000,00 anuais. Esta taxa corresponde a R$ 10,99 ao ano por unidade residencial cadastrada, de
modo que apenas 6.877 unidades residenciais pagam a Taxa de Limpeza Pública dos 12.848
contribuintes do IPTU, com mostra a Tabela 14. Os motivos alegados pela Secretaria de
Administração e Finanças da Prefeitura para o não pagamento da taxa de limpeza pública por
parte dos 5.971 contribuintes cadastrados no IPTU referem-se ao tamanho do imóvel (menor que
50 m2 ), viúvas de funcionários da prefeitura, pensionistas e pessoas declaradas como pobres
como previsto em Lei.
91
Tabela 14: Cobrança do IPTU – Município de Escada
Descrição Valor lançado Contribuintes Tributo MédioImposto Territorial Urbano 894.277,00R$ 4225 210,17R$ Imposto Predial Urbano 213.120,00R$ 8593 24,80R$ Taxa de Limpeza Pública 75.588,00R$ 6877 10,99R$ Taxa de Coleta de Lixo -R$ 0 -R$ Taxa de Serviços Diversos 38.538,00R$ 12846 3,00R$ Total 1.221.523,00R$ 12848
Fonte: Prefeitura Municipal da Escada, 2005.
Com relação ao uso da Taxa de Limpeza Pública como fonte de recursos para a
manutenção do sistema de gerenciamento dos resíduos no município, a cidade de Escada se inclui
dentro do grupo de 42% das cidades brasileiras que se utilizam desta taxa, como apresentada
pelos dados da PNSB (2002).
A Prefeitura gasta em média R$ 104.000,00 mensais com custos de mão-de-obra,
equipamentos, aluguéis de caminhões e máquinas, combustíveis entre outros custos variáveis.
Vale salientar que ao se iniciar a pesquisa, a Prefeitura não dispunha desses dados, ou seja, não
faziam idéia do custo/ benefício apresentados pelos Serviços de Limpeza Pública da cidade. De
modo que os dados dos gastos com a limpeza pública foram calculados para atender à solicitação
da pesquisa. As informações disponibilizadas pela Secretaria de Administração podem ser
observadas na Tabela 15.
Tabela 15: Custo Mensal com Serviço de Coleta e Destinação Final de Resíduos
Descrição Custo Mensal (R$)Funcionários Efetivos (com encargos) R$ 61.526,00Caçambas contratadas R$ 26.500,00Combustível R$ 9.540,00Manutenção das caçambas e equipamentos R$ 1.200,00Aluguel de Máquinas R$ 3.600,00Lixo Hospitalar R$ 1.500,00Total R$ 103.866,00
Fonte: adaptado da Prefeitura Municipal da Escada, 2005.
92
Para o cálculo do custo mensal por tonelada, utilizamos os dados fornecidos pela
SECTEMA e pela Prefeitura, de forma que chegamos a resultados também divergentes como os
apresentados em relação à produção per capita. A Tabela 16 apresenta custos diferenciados por
tonelada em função dos dados fornecidos a respeito da quantidade de resíduos gerada
mensalmente, ou seja, da mesma forma que os dados da SECTEMA se aproximam mais da
realidade em relação à produção per capita, os dados da Prefeitura em relação aos custos
financeiros estão mais condizentes com a realidade dos custos de gerenciamento das cidades
brasileiras que ficam em torno de R$ 40,00 a R$ 60,00 por tonelada (SNIS, 2004). Entretanto,
esses dados são muito flutuantes e muitas vezes não correspondem à realidade dos custos de
gerenciamento dos resíduos sólidos municipais, haja vista que apresentam uma diversidade muito
grande no que se refere a investimentos no setor, métodos de gerenciamento utilizados e
quantidade de resíduos gerados. De modo que tais dados podem comprometer
consideralvelmente os resultados encontrados na pesquisa.
As divergências existentes a respeito dos dados obtidos no município de Escada
dificultam sobremaneira o gerenciamento dos serviços de limpeza pública prestados à cidade,
pois não permitem determinar o desempenho e a eficiência do serviço prestado, assim como, não
permite elaborar um plano de gerenciamento de resíduos sólidos em que a variável “cobrança de
taxa / tarifa de lixo” seja atribuída (D’ALMEIDA & VILHENA, 2000).
Tabela 16: Custo mensal por tonelada
Dados Gastos T/mês R$/tSECTEMA 103.866,00R$ 711,3 146,02R$ Prefeitura 103.866,00R$ 1440,0 72,13R$
Sabendo-se que, a receita proveniente da taxa de limpeza pública no município
corresponde a cerca de R$ 76.000,00 anuais e que, se calcularmos o valor médio dos custos de
gerenciamento mensais para um ano, teremos um custo anual de R$ 1.246.392,00 para as
despesas de coleta e destino final dos resíduos sólidos do município. Calculando os custos, grosso
modo, identificamos um déficit de um pouco menos de 94% em média, ou seja, o valor coberto
pela taxa de limpeza pública corresponde a apenas 6,1% do valor necessário para cobrir os custos
do gerenciamento dos resíduos na cidade, ou seja, coleta, varrição, capina e disposição no lixão
93
da Fazenda Santa Cristina. Para compensação do déficit nas contas entre receita e despesas do
gerenciamento do sistema, a Prefeitura utiliza os recursos do Fundo de Participação Municipal –
FPM, repassado pela União.
Mesmo a possibilidade de implantação de um aterro sanitário (através dos recursos do
PROMATA) que prevê inclusive o pagamento da operação por seis meses, não foi suficiente para
a Prefeitura se mobilizar para a utilização desses recursos. O entrave está no fato de a Prefeitura
não apresentar de onde sairiam os recursos necessários para a manutenção dos serviços após o
término do projeto. Sem garantias de recursos financeiros para operação, o aterro sanitário corre
o risco de se transformar em lixão. Esta preocupação torna-se relevante principalmente por conta
de uma proposta que vem sendo discutida para uma gestão consorciada dos resíduos sólidos
urbanos com os municípios de Primavera e Amaraji.
Outro ponto a ser considerado é o investimento na cooperativa de recepção, triagem e
comercialização de material reciclável e da unidade de compostagem também com recursos do
PROMATA. Levando-se em conta que tal estratégia não tem se mostrado eficiente tendo em
vista os insucessos por todo Brasil, acompanha na verdade uma lógica de vendas de
equipamentos sem levar em conta os altos custos de operacionalização e administração de tais
unidades (EIGENHEER et al, 2005).
O orçamento da Prefeitura Municipal da Escada para o ano de 2005 foi de R$
30.266.479,00, logo, para a limpeza urbana foram gastos cerca de 4,12% do orçamento. Este
número torna-se extremamente relevante, pois, a cidade de Escada não foge à realidade da
maioria dos municípios brasileiros, uma vez que os dados do IBGE (2002) apontam que quase
80% dos municípios brasileiros gastam até 5% do orçamento municipal com a limpeza pública.
Este dado indica que grande parte dos municípios não apresenta sustentação financeira capaz de
cobrir os custos inerentes a um sistema técnico-operacional eficiente.
6.2 RESÍDUOS SÓLIDOS EM ESCADA: PERCEPÇÃO DAS LIDERANÇAS
A seleção da amostra para as entrevistas qualitativas semi-estruturadas se deu de forma a
identificar as principais lideranças da comunidade, dentre elas, vereadores, presidentes de
associações de moradores, grupos de mulheres, grupo de terceira idade, grupos de igrejas,
94
sindicatos, catadores etc., contabilizando uma amostra de 28 líderes comunitários, das 38
organizações sociais existentes no município, distribuídas conforme a Figura 18:
Figura 18: Distribuição da amostra por organizações e movimentos populares
Partidos políticos14%
Associação de moradores
29%
Outros32%
Sindicatos4%
Conselhos municipais
14%
Organizações religiosas
7%
A escolha da amostra selecionada foi em função das organizações e representações sociais
com participações mais expressivas na cidade e que fizeram parte do Fórum Municipal do
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco. A escolha
da amostra também foi baseada no critério de fácil acesso e disposição dos possíveis
entrevistados em aceitar responder às questões propostas. Após a escolha aleatória da amostra, os
entrevistados foram divididos por organizações e movimentos populares similares conforme
Figura 18, de modo que foram entrevistados 8 presidentes de associações de moradores, 4
representantes de partidos políticos, 4 conselhos municipais, 2 organizações religiosas e 1
sindicato. A categoria denominada “Outros” foi composta por 9 lideranças com expressiva
participação em movimentos populares na cidade como: grupo de mulheres, grupo da terceira
idade, grupo de jovens, professores, diretores de escola, vereadores sem partido, dentre outras.
Outro aspecto importante a ser considerado na pesquisa e na metodologia adotada foi com
relação ao nível de escolaridade da amostra, na qual 57% dos entrevistados apresentaram um
nível de escolaridade alto para os padrões do Índice de Desenvolvimento Humano – Municipal –
IDH - M, como observado na Figura 19. Tal fato pode ser explicado pelo nível de consciência
95
política dos entrevistados, no qual, o acesso à educação superior torna-se um aliado importante
para a inclusão social e participação política na sociedade.
Figura 19: Nível de escolaridade dos entrevistados
Ensino Médio32%
Ensino Fundamental
11%
Ensino Superior57%
Para melhor entendimento dos entrevistados com relação aos vários componentes do tema
da pesquisa, dividimos o roteiro das entrevistas em três partes: técnico-operacional, ambiental e
econômico-financeiro.
Para tanto, o roteiro das entrevistas procurou estabelecer a percepção que a comunidade
tem em relação ao gerenciamento de resíduos na cidade. Outro aspecto abordado foi a questão
social que, embora não estivesse prevista no roteiro da entrevista, surgiu espontaneamente por
parte dos entrevistados, uma vez que tal tipo de entrevista (semi-estruturada) permite que os
entrevistados discorram livremente sobre o tema proposto. Deste modo, a questão social será
abordada de forma intrínseca nos vários aspectos do gerenciamento dos resíduos sólidos do
município de Escada.
Portanto, aqui são apresentados os resultados das entrevistas realizadas com 28 lideranças
obtidas de 8 questões, no município de Escada. Foi esclarecido aos entrevistados que os dados
obtidos seriam utilizados apenas para fins acadêmicos, apresentando-se declaração do Programa
de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade Federal Fluminense. Os dados obtidos
foram os seguintes:
96
6.2.1 SUSTENTABILIDADE TÉCNICA-OPERACIONAL
No critério de sustentabilidade técnica-operacional, procuramos identificar junto às
representações comunitárias como estes avaliam a eficiência do serviço de coleta e destinação
final dos resíduos sólidos na cidade.
Qual a sua opinião sobre a coleta de lixo no município? Porque?
Observou-se que 29% dos entrevistados consideraram a coleta de lixo na cidade como boa
devido à periodicidade em que a coleta é realizada. Por outro lado 71% da amostra afirmaram que
a coleta do lixo era ruim, principalmente nas áreas periféricas do município, alegando os motivos
os mais diversos, como podem ser visualizados na Figura 20.
Figura 20: Motivos pela ineficiência na coleta dos resíduos sólidos do município de
Escada
Ausência de calendário
14%
Não participação da comunidade
14%
Serviço não é prioridade
14%
Lixo na rua14%
Falta de infra-estrutura
44%
A Secretaria de Infra-Estrutura se justificou pela falta de equipamentos e carros coletores.
Além disso, o município não dispõe de apoio técnico que organize o sistema de forma mais
racional, cabendo aos garis e motoristas fazerem sua própria rota de coleta e despejo. Vale
salientar que o município possui um calendário com dias e horários pré-determinados que atende
97
a demanda da região central da cidade e dos bairros mais próximos ao centro (Ver Tabela 11). O
quadro técnico-operacional, embora destacado pelo estudo da SECTEMA (2002) como em boas
condições de funcionamento, encontra-se estagnado nos últimos 20 anos, ou seja, o sistema de
manejo e gerenciamento não evoluiu conjuntamente com o crescimento populacional e expansão
territorial da cidade.
Tal constatação indica que as regiões periféricas não são atendidas adequadamente pelo
serviço de coleta dos resíduos. Esta conclusão é fundamentada pelos 71% dos entrevistados que
indicaram a coleta do lixo em tais localidades como ruim.
Qual a sua opinião sobre o destino final do lixo no município? Porque?
Com relação ao gerenciamento do sistema no que se refere ao destino final dos resíduos
municipais, 100% da amostra julgou ruim por serem lançados em lixão a céu aberto, no
conhecido lixão da Fazenda Santa Cristina. Os motivos que levaram os entrevistados a essa
conclusão podem ser visualizados na Figura 21 a seguir:
Figura 21: Motivos pela ineficiência da disposição final do lixo municipal
Vontade política7%
Sistema caro4% Depósito sem
controle11%
Falta de investimento
14%
Falta de capacitação
técnica14%
Não soube informar
18%
Falta de infra-estrutura
32%
98
Neste aspecto, o município de Escada ajuda a compor o índice de mais de 60% das
cidades brasileiras que utilizam o lixão como destino final do lixo.
6.2.2 SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Neste critério, buscou-se levantar questões relevantes sobre a associação lixo e meio
ambiente por parte dos entrevistados, assim como, identificar possíveis soluções para o
melhoramento da coleta e disposição final dos resíduos e também perceber qual postura adotada
frente à própria produção do lixo. Neste sentido, apresentamos os resultados a seguir:
Você sabe informar se existe tratamento para os resíduos sólidos depois de
coletados?
Segundo as respostas dos entrevistados, 66% deles afirmaram que o gerenciamento do
lixo na cidade não apresenta nenhum tipo de tratamento, sendo o mesmo apenas despejado no
lixão. Outro dado importante é que 26% dos entrevistados disseram não ter conhecimento do que
acontece com o lixo depois de coletado e finalmente 4% asseguraram que os catadores do lixão
são os responsáveis pela reciclagem de materiais, assim como, 4% afirmaram que a natureza era a
responsável pela degradação desse lixo, como pode ser observado na Figura 22.
Dos 66% dos entrevistados que afirmaram que o lixão não possui tratamento, todos
apontaram uma série de problemas ambientais causados pelo uso do lixão como destino final,
dando ênfase à degradação ambiental. Segundo os entrevistados, o lixão é responsável pela
grande proliferação de moscas que vem ocorrendo na cidade. No intuito de mitigar a proliferação
de vetores, a prefeitura queima os resíduos após o despejo, medida nem sempre bem vinda para a
população circunvizinha por conta da grande quantidade de fumaça gerada.
99
Figura 22: O que acontece com os resíduos sólidos depois de coletados segundo os
entrevistados
Natureza degrada4%
Não tem tratamento
66%
Não soube informar
26%
Caradores - reciclagem
4%
Os entrevistados ressaltaram também que o lixão está instalado em uma antiga fazenda de
produção canavieira que fica muito próximo à sede da cidade (cerca de 3Km da sede municipal),
em terreno de relevo acidentado e, além disso, não possui um manejo eficiente, propiciando a
degradação ambiental da área como aponta o relatório do PROMATA (2005). Sabendo-se que o
uso do lixão como despejo final causa externalidades negativas para as comunidades
circunvizinhas à área, no município tais externalidades surgem como: proliferação de moscas e
vetores, contaminação do lençol freático, fumaça e desvalorização imobiliária do entorno. Como
não existe responsabilização pelas externalidades geradas, tais comunidades não são devidamente
compensadas pela perda de bem-estar, como afirma PESSOA (1996).
Você teria alguma sugestão a fazer para melhorar a coleta e a destinação final dos
resíduos sólidos no município?
100
Essa questão teve por objetivo identificar as possibilidades de atuação conjunta entre o
poder público e as comunidades alvos, no sentido de se estabelecer parcerias entre todos os atores
sociais envolvidos no gerenciamento dos resíduos sólidos da cidade. Também se tornou uma
questão interessante porque as pessoas discorreram livremente sobre suas propostas para
melhorar a coleta e o destino final dos resíduos do município. Por conta disso não se prenderam a
apenas uma proposta, cada um dando duas ou mais propostas em média para a questão, como se
pode observar na Tabela 17 a seguir:
Tabela 17: Propostas sugeridas pelos entrevistados para melhorar o sistema de
gerenciamento dos resíduos sólidos na cidade de Escada.
Respostas Freqüência %Programa de Educação Ambiental 12 21,5Aterro sanitário 11 19,6Não soube informar 7 12,5Reciclagem 6 10,7Palestras educativas nas comunidades 4 7,1Ampliação da frota de carros coletores 4 7,1Plano de gestão de resíduos sólidos 4 7,1Distribuição de coletores e sacos plásticos 3 5,4Terceirização do serviço 2 3,6Calendário de coleta 2 3,6Coleta seletiva 1 1,8Total 56 100
Observou-se que a questão do lixo municipal, para os entrevistados, está muito atrelada à
Educação ambiental, sendo essa a proposta mais sugerida por eles, com cerca de 21% das
propostas sugeridas. Para os entrevistados, a Educação ambiental poderia contribuir para a
diminuição dos efeitos negativos da disposição irregular dos resíduos sólidos municipais, o que é
uma constatação ingênua, quando atrelam a Educação Ambiental a uma solução efetiva dos
problemas causados pelo lixo, isto é, se não existe aterro sanitário, não tem como se discutir
Educação Ambiental. Segundo os entrevistados, através da Educação Ambiental, existe a
possibilidade de despertar a consciência ambiental nas comunidades, já que é uma questão
cultural não se preocupar com o lixo da porta de casa para fora. Sobre essa questão, em duas
101
entrevistas discutiu-se o conceito de casa, ou seja, se, se tem uma visão global do assunto, casa
deixa de ser apenas o espaço físico das residências (TUAN, 1983), sentindo a necessidade de se
estabelecer mudanças de hábitos culturais com relação ao lixo. Abordada sobre essa questão, a
Secretaria Municipal de Educação não tem até o presente momento da pesquisa nenhum
programa de educação ambiental voltado para a rede municipal de ensino.
A segunda proposta mais sugerida foi à implantação do aterro sanitário ficando com 19%
das sugestões feitas, no sentido de diminuir a degradação ambiental do entorno. Um outro dado
importante foi com relação à cerca de 12% das vezes em que os entrevistados não souberam
propor nenhuma ação concreta para o melhoramento do sistema de gerenciamento dos resíduos
na cidade, ao mesmo tempo em que apontavam sugestões de responsabilidade para a Prefeitura.
Este dado pode indicar que não existe uma articulação efetiva dentro das comunidades que
representam, ou então, o assunto “resíduos sólidos” não é interesse principal para a atuação de
tais organizações e movimentos sociais, uma vez que a maioria destas organizações tem
interesses específicos.
Outra questão que as pessoas vêem como solução é a reciclagem dos resíduos (cerca de
11% das propostas), inclusive com utilização desse material para artesanato. Também ressaltaram
que a reciclagem pode ser fonte de emprego e renda para o município, sendo essa uma prática
fundamental para redução de resíduos no lixão. É importante enfatizar que seria importante,
segundo alguns entrevistados, a inclusão dos catadores do lixão no processo de triagem após a
implantação do aterro, proposta também aprovada como alta prioridade como projeto a ser
implantado pelo PROMATA (2003). Para os entrevistados que citaram a coleta seletiva como
sugestão (2%), ela só funcionará se tiver um programa de educação ambiental eficiente.
Uma questão importante a ser observada foi com relação à terceirização do serviço de
limpeza pública. Nas duas entrevistas (cerca de 4%) que colocaram essa questão como solução
foi com relação às pessoas que fazem concurso para garis e que depois de aprovados dão “um
jeitinho” de não trabalharem no setor de limpeza pública. Quando não conseguem, tentam sair da
rua através do Instituto Nacional de Serviço Social - INSS, com a apresentação de atestados
médicos. Essa prática encarece muito o sistema de gerenciamento e as vagas são preenchidas com
pessoal contratado.
102
As outras propostas sugeridas referem-se a ações nas quais cabe a prefeitura melhorar o
manejo como: distribuição de sacos de lixo e coletores, ampliação da frota, calendário de coleta e
palestras educativas nas comunidades.
Você se sente responsável pela sua produção de lixo? Porque?
Essa questão visou enfatizar o papel de cada cidadão frente à gestão do lixo municipal.
Em todas as questões respondidas o papel do poder público frente a esse problema foi uma
constante em grande parte das respostas. No lado das comunidades representadas a culpa era do
município por não oferecer um serviço eficiente, no outro lado da questão estavam as secretarias
da atual gestão culpando a ineficiência do serviço por falta de verbas e dívidas assumidas da
gestão anterior.
Mesmo a pergunta tendo sido direcionada ao papel do indivíduo, não foi rara às vezes em
que os entrevistados retornavam ao papel do poder público como responsável pela ineficiência do
serviço, sendo necessário repetir a pergunta formulada para o melhor entendimento da questão
por parte dos entrevistados.
Esclarecida a pergunta, 89% dos entrevistados afirmaram se sentir responsáveis pela sua
própria produção de lixo, alegando os motivos dispostos na Figura 23 como condutores desta
responsabilidade. Por outro lado, 11% dos respondentes afirmaram não se sentir responsáveis
pelo lixo produzido, enfatizando que essa é uma responsabilidade exclusiva da Prefeitura.
A questão mais discutida sobre a responsabilidade do lixo produzido foi em função do
nível de respostas relacionadas ao consumo (41%), sendo alvo de várias críticas por parte dos
entrevistados, como: aumento de embalagens, plástico e etc. Um outro fator levantado foi com
relação a consciência ambiental (22%) dos entrevistados. Esta informação pode ter sido
influenciada pelo grau de instrução dos mesmos, muitos com nível médio e superior, mas
também pode ter sido fruto das discussões feitas nos grupo de base a que pertencem. É
interessante enfatizar que as respostas negativas sobre a responsabilidade referente à produção do
lixo pessoal, podem estar relacionadas ao baixo nível de instrução de tais entrevistados, já que os
mesmos possuíam nível fundamental incompleto.
Outro dado importante foi que 19% dos entrevistados afirmaram contribuir para manter a
cidade limpa, respeitando o horário e os dias de coleta estabelecidos pela Prefeitura. Também
103
procuram contribuir para a reciclagem de materiais (12%), assim como 6% afirmaram se sentir
responsáveis pelo lixo produzido dando ênfase à questão de que o lixo propicia o surgimento de
doenças. Vejamos os resultados:
Figura 23: Responsabilidade pelo lixo produzido segundo os entrevistados
Conciência ambiental
22%
Limpeza da cidade19%
Faz reciclagem12%
Lixo associado à doenças
6%
Relacionado ao consumo
41%
6.2.3 SUSTENTABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA
Este critério de sustentabilidade adotado teve por objetivo identificar custos e
investimentos necessários para viabilizar um gerenciamento de resíduos eficiente no município,
assim como, questionar os entrevistados a respeito da possibilidade de existência de tarifação
para o serviço prestado. Vejamos os resultados:
Você sabe quanto custa manter a cidade limpa?
Toda amostra (100%) respondeu negativamente à questão, não fazendo idéia dos custos
relacionados ao gerenciamento dos resíduos da cidade. Essa questão foi interessante porque nem
mesmo as pessoas envolvidas na gestão municipal, no caso os vereadores, não sabiam nada a
respeito de tais dados, uma vez que são eles que aprovam o orçamento municipal. Esta
informação torna a questão um forte indicador de que o gerenciamento dos resíduos sólidos é um
104
caso extremamente complexo não só para a comunidade em geral, mas também para o poder
público municipal.
Entretanto, questionados sobre este ponto, ou seja, falta de dados concretos para uma
análise custo / benefício do serviço prestado, os vereadores ressaltaram que, embora não sabendo
quanto custa o sistema de gerenciamento do lixo na cidade, têm conhecimento de que o sistema
possui um custo elevado para os padrões do orçamento municipal. Deste modo, esse aspecto
relacionado à falta de dados oficiais e, que isto compromete um sistema de gerenciamento mais
eficiente, torna-se um importante indicador de que essas contas precisam ser feitas.
Mesmo sem saber quanto custa manter a cidade limpa você sabe de onde vem os
recursos para a manutenção dos serviços de coleta e destinação final do lixo?
Esta questão teve por objetivo identificar nos entrevistados o conhecimento da origem dos
recursos destinados para o gerenciamento dos resíduos sólidos na cidade. A Tabela 18 apresenta
os seguintes resultados: das respostas dadas, 39% dos entrevistados afirmaram que os recursos
eram provenientes da Prefeitura, de igual modo, 39% dos entrevistados afirmaram que esses
recursos eram originados através da cobrança de impostos, relacionando esta informação à Taxa
de Limpeza Pública dentro do IPTU. E, 21% informaram não ter conhecimento da origem dos
recursos necessários para a manutenção do serviço prestado.
Tabela 18: Origem dos recursos destinados para a manutenção do serviço de limpeza
pública segundo os entrevistados
Origem dos recursos Quantidade %Prefeitura 11 39,29Impostos (IPTU) 11 39,29Não soube informar 6 21,42Total 28 100
Entretanto, é importante ressaltar que, os recursos utilizados para a manutenção do serviço
são originados da Taxa de Limpeza Pública dentro do IPTU, que corresponde a 6,1% do valor
total, em média, e os 94% restante são originados dos recursos do FPM repassados pela União.
Você concordaria em pagar pelo serviço de coleta e destino final dos resíduos
sólidos do seu município? Porque?
A questão é importante por conta da sustentabilidade econômica do sistema. As respostas
a essa questão foram surpreendentes. Primeiro porque de certa forma impactou os entrevistados à
primeira vista, sendo necessário repetir a questão por mais de uma vez para um melhor
entendimento. Segundo porque todos que responderam afirmativamente quanto à
responsabilidade pela produção do lixo sentiram que essa responsabilidade poderia estar
associada a despesas com esse tipo de serviço. Geralmente, quando acontece esse tipo de
situação, os entrevistados têm uma menor disposição a pagar, pois isso pode influenciar no seu
consumo pessoal, pois terão maiores custos adicionais na sua renda familiar, se houver um
aumento na sua carga tributária. Entretanto, quando avaliam o benefício ambiental que estão
comprando, tendem a dispor com mais facilidade por esse serviço. Essa também pode ser uma
característica que pode ser influenciada pelo grau de instrução dos entrevistados, assim como da
consciência ambiental que têm em relação ao meio em que vivem.
Das pessoas entrevistadas, 20 ou 71,43% da amostra responderam que pagariam pelo
serviço de coleta e destinação final do lixo. Dentre os motivos que os levaram a responder
positivamente à pergunta podemos destacar as seguintes questões, como apresentadas na Tabela
19:
Tabela 19: Motivos que levariam os entrevistados a pagarem pelo serviço de coleta e
destinação final do lixo no município
Respostas Freqüência %Se fosse um valor acessível 7 26,92Maior benefício ambiental 7 26,92Manter a cidade limpa 4 15,38Se não fosse a prefeitura que assumisse 3 11,54Planos de gestão dependem recursos 2 7,69Quem produz mais, paga mais. 2 7,69Deveria associar ao pagamento da água 1 3,86Total 26 100
106
As respostas que mais influenciaram a decisão dos entrevistados foram com relação ao
preço que seria pago pelos munícipes (cerca de 27%), ou seja, deveria ser um preço acessível,
assim como a observância de um benefício ambiental (27%) se existisse um tratamento eficiente
para os resíduos da cidade. Outra questão que merece ser observada foi com relação à limpeza
pública da cidade, na qual os entrevistados associaram a limpeza como cartão postal do
município, dos quais 15% das respostas em aceitar o pagamento foram levadas por esse motivo.
Também foi mencionado o fato de que manter a cidade limpa custa caro (8%). Neste caso, para
manter um plano de gestão de lixo eficiente no município o financiamento recolhido por parte
dos contribuintes seria melhor alocado desde que não fosse a prefeitura que assumisse o
gerenciamento (12%). Outra questão importante, embora pouco destacada pelos respondentes foi
com relação ao fato de que, quem produz mais lixo, pagaria um preço mais elevado (8%). Este
dado indica que mesmo ocorrendo em poucas afirmações, a proposta de cobrança pelo serviço de
limpeza pública já é realidade para aqueles comprometidos com um ambiente urbano mais
sustentável em vários aspectos como visto anteriormente na proposta de cobrança da PNRS.
Com relação às respostas negativas, 8 entrevistados ou 28,57% da amostra, afirmaram não
pagar pela prestação do serviço de coleta e destinação final do lixo municipal. As respostas dadas
já eram esperadas e não destoaram muito da realidade vivida no país, pois foram relacionadas
com a sobrecarga de impostos e também com a existência da taxa de limpeza pública dentro do
IPTU. Vejamos o resultado na Tabela 20:
Tabela 20: Motivos que levariam os entrevistados a não pagarem pelo serviço de
coleta e destinação final do lixo no município
Respostas Quantidade %Carga tributária alta no país 3 37,5Já paga no IPTU 3 37,5Não tinha como haver fiscalização 1 12,5O município recebe verba para isso 1 12,5Total 8 100
107
Este argumento é reforçado pela carga tributária no Brasil que em 2004 correspondeu a
35,91% do Produto Interno Bruto – PIB (BRASIL, 2005). De modo que LIMA (1999) afirma que
a carga de tributação no país é a mais alta da América Latina, assim como a mais complexa e ao
mesmo tempo ineficiente, em alguns aspectos, por não atenderem de forma eqüitativa os serviços
de interesse público da sociedade. Ou também pode ser explicado pelo índice de corrupção do
país que em 2004 ocupou o 59º lugar com uma pontuação de 3,9 (sendo a nota 10 considerada o
menor grau de corrupção). Tais corrupções vem ocorrendo principalmente em obras estruturais
do serviço público, principalmente via contratações de empresas privadas e contratos de
concessão. Segundo a Organização Não Governamental Transparência Internacional,
O relatório deste ano apontou a corrupção nos projetos públicos de grande porte
como um dos grandes obstáculos para o desenvolvimento sustentável ao diminuir os investimentos em setores públicos básicos como educação, saúde e redução da pobreza (Relatório de Transparência Internacional, 2004).
Nesse contexto, é importante salientar que a possibilidade de estruturação para cobrança
futura só seria possível se o município de Escada apresentasse um nível de consciência ambiental
ou se atingisse metas de equidade no atendimento às necessidades básicas da população.
Entretanto, discutir políticas públicas que minimizem os impactos ambientais causados pelos
resíduos sólidos a partir da implementação de uma legislação especifica é extremamente
relevante não só para a questão ambiental, mas também para fomentar diretrizes e metas para a
articulação de uma gestão de resíduos sólidos a nível nacional.
As compensações ambientais e sociais como apresentadas por SILVERSTEIN (1993) só
acontecerão com a internalização dos custos ambientais e sociais pelos geradores, através de
regulamentações. Entretanto, o grande entrave para tal regulamentação é a natureza do serviço
ofertado, isto é, o pagamento individual pela coleta e destino final dos resíduos sólidos
municipais. Haja vista que, a cidade apresenta um alto índice de pobreza, como apresentado pelo
IES (2003), este deve ser um fator a ser considerado, caso o estabelecimento da cobrança pelo
serviço prestado seja uma estratégia utilizada na elaboração de um plano de gestão de resíduos
sólidos para a cidade.
7 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
O gerenciamento de um sistema de resíduos sólidos urbanos tornou-se uma temática
complexa não apenas para os gestores municipais, mas também para os atores sociais que, direta
ou indiretamente, estão envolvidos no processo. Além disso, o sistema sempre que possível, deve
ser gerido levando-se em conta os aspectos econômicos, ambientais, sociais e estruturais.
Deste modo, o município de Escada precisa avançar no sentido de chegar a este patamar
de gerenciamento, no qual os fatores mencionados sejam integrados e voltados para o bem
comum da sociedade. O atual sistema em Escada deixa a desejar em todos essas aspectos.
O município apresenta um indicador satisfatório no que diz respeito à coleta, entretanto
este serviço não foi ampliado para atender o crescimento da cidade o que compromete os bairros
periféricos. Além da falta de pessoal capacitado para melhorar o manejo, o município não tem a
disposição equipamentos e carros coletores suficientes que garantam a qualidade e a ampliação
do serviço.
Com relação à disposição final do lixo municipal, a solução está na implantação de um
aterro sanitário. Todavia, a prefeitura municipal não apresentou de onde sairá os recursos
necessários para a manutenção dos serviços após o término do projeto do PROMATA. Tal atitude
pode comprometer o real objetivo do aterro sanitário que é receber os resíduos de forma
adequada, correndo o risco de transformar o aterro em lixão. Esta preocupação torna-se relevante
principalmente por conta da proposta de gestão consorciada dos resíduos sólidos urbanos com os
municípios de Primavera e Amaraji.
No que se refere às questões econômico-financeiras, o município apresentou os maiores
problemas. Primeiro no sentido de não ter à disposição dados e informações de base confiáveis
109
para a elaboração dos custos do serviço de limpeza pública na cidade, o qual compromete
sobremaneira os dados apresentados na pesquisa. Segundo porque apresenta um custo
operacional elevado (duas fontes de dados: SECTEMA e Prefeitura) levando-se em conta que
apenas 67,33% da população é atendida pela coleta e os resíduos sólidos têm como destino final o
lixão.
A utilização da taxa de limpeza pública dentro do IPTU não supre as necessidades de
recursos para a operacionalização do sistema e, mesmo se a taxa fosse estendida para todos os
contribuintes do imposto, tal necessidade também não seria suprida. Outro problema é a
inexistência de um planejamento voltado para a operacionalização do novo sistema de destinação
final com a implantação do aterro sanitário após o término do projeto financiado pelo
PROMATA.
Buscou-se também na pesquisa respostas quanto ao pagamento ou não pelo serviço de
limpeza pública. Mesmo que a utilização dos resultados aqui apresentados sejam usados apenas
como indicadores e não para o todo, as respostas positivas quanto ao pagamento devem ser
consideradas se o município optar por fazer um plano de gerenciamento de resíduos. Por outro
lado, as respostas negativas denunciam a insatisfação dos contribuintes por não receberem
serviços de qualidade de acordo com o alto índice de pagamento de impostos efetuado,
relacionando tal fato ao elevado grau de corrupção em todas as esferas governamentais.
Com relação aos aspectos ambientais e sociais, a maioria dos entrevistados tem
conhecimento do impacto ambiental causado pela disposição irregular do lixo, assim como, do
impacto visual causado pela permanência de lixo nas ruas. Deste modo, as propostas sugeridas
poderiam servir com um canal de articulação entre os gestores municipais e as comunidades de
base existentes nos bairros.
Baseado nos resultados apresentados, o município necessita de uma política pública
específica para a gestão dos resíduos sólidos urbanos, na qual a integração dos vários aspectos
apresentados sejam democratizados a partir da articulação e participação dos vários atores sociais
envolvidos. Tal articulação tenderia na busca de soluções efetivas, nas quais seriam atendidas as
questões voltadas para a prevenção e/ou controle da degradação social e principalmente
ambiental.
Como melhorias recomenda-se:
110
Especificar mais detalhadamente na Lei Orgânica Municipal o gerenciamento dos
resíduos sólidos urbanos, apontando metas e diretrizes a serem almejadas com
relação à eficiência do serviço;
Implantar e implementar o Plano Diretor como previsto em Lei, mas
especificamente voltado para o desenvolvimento e expansão urbana, levando em
consideração a participação dos vários segmentos representativos da sociedade;
Implementar a Agenda 21 Local do município;
Discutir leis específicas para a cobrança do serviço relacionado ao lixo, baseado
nas legislações Federal e Estadual;
Incentivar a articulação entre as várias secretarias municipais no que se refere às
questões ambientais da cidade;
Implementar a Educação Ambiental como previsto nos parâmetros curriculares de
educação nas escolas públicas e privadas;
Contratar um corpo técnico capaz de propor e manter um plano de gerenciamento
integrado de resíduos sólidos condizente com a realidade local.
Com base nos resultados apresentados e nas conclusões tiradas foi perceptível em todas as
falas dos entrevistados a necessidade de se estabelecer um plano de gestão de resíduos para o
município. Também foram muitos os agradecimentos em função do objetivo da pesquisa que
contribuirá com dados e informações no plano de gerenciamento de resíduos da cidade. A
pesquisa também poderá contribuir para as discussões em nível nacional a respeito de uma
política voltada para os resíduos sólidos.
111
8 RERERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ABNT. NBR 10.004. Associação Brasileira de Normas Técnicas , 2004. ABRELPE. Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil 2005. Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais. São Paulo, 2005. ACSELRAD, Henri (org.). A Duração das Cidades: sustentabilidade e risco nas políticas urbanas. Rio de Janeiro: DP & A, 2001. AZEVEDO, Jeferson & DIAS FILHO, Osmar de Oliveira. Situação das Unidades de Beneficiamento de Resíduos Sólidos Urbanos no Estado do Rio de Janeiro - 2003. In: A Reciclagem Integradora dos Aspectos Ambientais, Sociais e Econômicos. - Rio de janeiro: DP&A: Fase, 2003 BAHIA, Sérgio Rodrigues (Org.). Cartilha de Limpeza Urbana. Centro de Estudos e Pesquisas Urbanas. Ministério da Ação Social, sd. BELLEN, Hans Michael Van. Indicadores de Sustentabilidade: uma análise comparativa. – Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005. BRAGA, Roberto & CARVALHO, Pompeu Figueiredo. Instrumentos Urbanísticos e Gestão de Resíduos: comentários sobre sua aplicação. In: Manejo de Resíduos: pressuposto para a gestão ambiental. Campos, Jayme de Oliveira, Braga, Roberto & Carvalho, Pompeu Figueiredo de (Orgs.). Rio Claro: laboratório de Planejamento Municipal – Deplan – IGCE UNESP, 2002. BRASIL. Normas gerais sobre defesa e proteção da saúde. Lei Federal 2.312/54. ______. Resolução CONAMA Nº 001 de 23 de janeiro de 1986. Diário Oficial da União. Distrito Federal, 1986. ______. Constituição Federal, 1988.
112
_______.Lei Nº 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Diário Oficial da União, 10 de julho de 2001. ______. Ministério da fazenda. Carga Tributária no Brasil 2004. Brasília, agosto de 2005. Disponível em< www.receitadazenda.gov.br > Acesso em 08 jun. 2006. ______. Ministério das Cidades. Plano Diretor Participativo: guia para elaboração pelos Municípios e cidadãos. 2ª ed. / Coordenação Geral de Raquel Rolnik e Otilie Macedo Pinheiro – Brasília: Ministério das Cidades; Confea, 2005. ______. Ministério do Meio Ambiente. Seminários Regionais de Resíduos Sólidos do Ministério do Meio Ambiente. Rio de Janeiro, 2005. BRASIL fracassa em reduzir corrupção, diz estudo. Relatório da Transparência Internacional 2004. Disponível em < http://caea.adm.ufrgs.br/ler-noticia >. Acesso em 05 jun. 2006. BORZINO, Marco Antonio. Política Nacional de Resíduos Sólidos. (mensagem pessoal). Mensagem recebida por: <marco.borzino.mma.gov.br> em 01 dez. 2005. BRUYNE, Paul de; HERMAN, Jacques & SCHOUTHEETE, Marc de. Dinâmica da Pesquisa em Ciências sociais. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1977. CAIXA Econômica Federal. Desenvolvimento Urbano. Dados de 2002. Disponível em: < http://webp.caixa.gov.br/urbanização/caixacidade >. Acesso em: 25/01/06. CALDERONI, Sabetai. Os Bilhões Perdidos no Lixo. São Paulo: Humanitas Publicações FFLCH / USP, 1997. CÁNEPA, Eugenio Miguel. Economia da Poluição. In: Economia do Meio Ambiente: teoria e prática. Peter Herman May, Maria Cecília Lustosa & Valéria da Vinha (Orgs.) – Rio de janeiro: Elsevier, 2003. CARTEIRO, Pedro. Resíduos Urbanos: política de reutilização e reciclagem a marcar passo. Quercus aponta falhas e propõe soluções, 2002. Disponível em <http://www.netresiduos.com> Acesso em: 08/06/05 CASTAGNARI, Eduardo. PPP no Serviço de Limpeza Urbana, 18/07/05. Disponível em < http://clipping.planejamento.gov.br > Acesso em 02/03/05. COHEN, Claude. Padrões de Consumo e Energia: Efeitos sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. In: Economia do Meio Ambiente: teoria e prática. Peter Herman May, Maria Cecília Lustosa & Valéria da Vinha (Orgs.) – Rio de janeiro: Elsevier, 2003. COMISSÃO de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional. Agenda 21 brasileira: bases para discussão. Brasília: MMA/PNUD, 2000.
113
COMUNE, Evaldo Antônio. Meio Ambiente, Economia e Economistas: uma breve discussão. In: Valorando a Natureza. Peter Herman May & Ronaldo Serôa da Motta (Orgs.). Editora campus, 1994. CURITIBA terá novo sistema de coleta de lixo. Jornal Ambiente Brasil. 04 abr. 2002. Disponível em < www.ambientebrasil.com.br/noticias > Acesso em: 30 mai.2006. DIAGNÓSTICO dos Resíduos sólidos de Pernambuco: Escada. SECTMA/GRS –UFPE, 2002. D’ALMEIDA, Maria Luiza Otero & VILHENA, André. Instituto de Pesquisas Tecnológica (IPT) e Compromisso Empresarial para Reciclagem (CEMPRE). Lixo Municipal: manual para gerenciamento integrado. 2ª ed. São Paulo, 2000. EIGENHEER, Emilio Maciel. Lixo, Vanitas e Morte: considerações de um observador de resíduos. Niterói: EdUFF, 2003. EIGENHEER, Emilio Maciel & FERREIRA, João Alberto. Reciclagem e seus equívocos. In: Reciclagem: mito e realidade. Emilio Maciel Eigenheer, João Alberto Ferreira, Roberto Rinder Adler. – Rio de Janeiro: In-Fólio, 2005. EIGENHEER, Emilio Maciel, FERREIRA, João Alberto & ADLER, Roberto Rinder. In: Usinas de triagem e compostagem no Estado do Rio de Janeiro. In: Reciclagem: mito e realidade. Emilio Maciel Eigenheer, João Alberto Ferreira, Roberto Rinder Adler. – Rio de Janeiro: In-Fólio, 2005. ESCADA - Lei Orgânica Municipal. Abril, 1990. FERREIRA, João Alberto. Resíduos Sólidos: perspectivas atuais. In: Resíduos Sólidos, Ambiente e Saúde: uma visão multidisciplinar. Sissino, Cristina Lucia Silveira & Oliveira, Rosália Maria (Orgs.). Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2000. FIGUEROA, Eduardo. Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – Banco Interamericano de Desenvolvimento. In: Seminário Internacional: As melhores práticas em gestão integrada de resíduos sólidos. Governo do Estado do Rio de Janeiro. Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano, 2004. FRANCO, Roberto Messias. Principais Problemas Ambientais Municipais e Perspectivas de Solução. In: Municípios e Meio Ambiente: perspectivas para a municipalização da gestão ambiental no Brasil. Philippi Jr at al. - São Paulo: Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, 1999. FREIRE, Gilberto. Um engenheiro francês no Brasil. Rio de janeiro: J. Olympio, 1940. GABEIRA, Fernando. Poder Legislativo. Congresso e Meio Ambiente. In: Meio Ambiente no Século 21: 21 especialistas falam da questão ambiental nas suas áreas de conhecimento. André Trigueiro (Coord.). Rio de Janeiro: Sextante, 2003.
114
GOVERNO do Estado de Pernambuco. Portal dos Municípios. Disponível em < http://www.portaldosmunicipios.gv.pe.br >. Acesso em 12/07/05. HOUAISS, Antônio & VILLAR, Mauro de Sales. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Instituto Antônio Houaiss de Lexicografia. Banco de Dados da Língua Portuguesa S/C Ltda. – Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. IRIGARAY, C. T. J. H. Município e Meio Ambiente: bases para atuação do município na gestão ambiental. Brasília: Embaixada da Itália. Cuiabá: Fundação Escola, 2002. IBGE. Censo Demográfico 2000. Rio de Janeiro, 2002a. ______. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2000. Rio de Janeiro, IBGE, 2002b. JANOVITCH, Paula. O lixo e a cidade. Jornal Ver São Paulo. São Paulo, 21 abr. 2006. Disponível em < www.carbonoquatorze.com.br/versaopaulo/ Acesso em:22 de mai. 2006. KAPAZ, Eduardo. Projeto de lei. Política Nacional de Resíduos: o Brasil já tem uma proposta. Disponível em <http://www.kapaz.com.br >. Acesso em setembro de 2004. LEROY, Jean-Pierre et al. Tudo ao mesmo tempo agora: desenvolvimento, sustentabilidade, democracia: o que isso tem a ver com você? Ilustrações Claudius. Petrópolis, RJ: vozes, 2002. LIMA, Edilberto Carlos Pontes. Reforma Tributária no Brasil: entre o ideal e o possível, 1999. IPEA – Texto para discussão nº 666.Disponível em < www.ipea.gov.br> Acesso em 08 jun. 2006. LIMA, Eduardo Amorim de. Considerações jurídicas sobre a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares (TRSD), instituída no Município de São Paulo . Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 66, jun. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4180>. Acesso em: 22 mai. 2006. MACHADO, Carlos José Saldanha, FERREIRA, João Alberto & RITTER, Elizabeth. A poluição das Águas Doces: Integrando a Gestão dos Resíduos Sólidos na Gestão dos Recursos Hídricos. In: Gestão de águas Doces. Carlos José Saldanha machado (Org.). – Rio de Janeiro: Interciência, 2004. MARCONI, Maria & LAKATOS, Eva Maria. Técnicas de Pesquisa. São Paulo: Ed. Atlas, 1990. MARTINS, Carlos. A gestão Integrada de Resíduos na Visão Metropolitana. A Modernização da Gestão de Resíduos Sólidos em Portugal. In: Seminário Internacional: as melhores práticas em gestão integrada de resíduos sólidos. Governo do Estado do Rio de Janeiro. Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano, 2004. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21ª ed. Malheiros. São Paulo, 1996.
115
MILLER, Roger Leroy. Microeconomia: teoria, questões e aplicações. São Paulo: Editora Mcgraw-Hill do Brasil, 1981. MINAYO, Maria Cecélia de Souza. O Desafio do Conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. – 8ª ed. – São Paulo: Hucitec, 2004. MOTA, Lúcia Vasconcelos. Consórcio e Intervenção entre três estações ferroviárias e implantação de um roteiro turístico entre as mesmas: Cabo de santo Agostinho - Escada - Ribeirão. Volume 3. Universidade Federal de Pernambuco. Recife, 2002. MOURA, Luiz Antônio Abdalla de. Economia Ambiental. Gestão de Custos e Investimentos. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2000. NETO, João Tinôco Pereira. Gerenciamento de Resíduos Sólidos em Municípios de Pequeno Porte. In: Ciência & Ambiente / Universidade de Santa Maria. Editora da UFSM – Vol. 18. Jan/jun de 1999. Lixo Urbano.-Santa Maria, semestral. NETO, Otávio Cruz. O trabalho de campo como descoberta e criação. In: Pesquisa social: teoria, método e criatividade. Maria Cecília de Souza (Org.). – Petrópolis, RJ: Editora Vozes, 1994. OLIVEIRA, Isabel C. P. et al. Is it Possible to Plan a Self-Sustanable City?. In: Inter-University Consortium for International Social Development, 14. Anais. Recife, 2005. PAULISTANO terá que pagar por seu lixo. Folha de São Paulo, São Paulo, 5 dez. 2002. PEARCE, David & TURNER, R. Economics of Natural Resources and the Environment. Haviester Weats Sheag, 1990. PERNAMBUCO (Estado). Decreto nº 23.941, de 11 de janeiro de 2002. Política Estadual de Resíduos Sólidos – Pernambuco. Diário Oficial do Estado de Pernambuco. Recife, 11 de jan. 2002. PESSÔA, Rubem Eurico da Cunha. O Método de Avaliação Contingente: uma tentativa de valoração dos ativos ambientais de Roraima. Tese de Pós-Graduação – PIMES. Recife, 1996. PHILIPPI JR., Arlindo & MARCOVITCH, Jacques. Mecanismos Institucionais para o Desenvolvimento Sustentável. In: Municípios e Meio Ambiente: perspectivas para a municipalização da gestão ambiental no Brasil. Philippi Jr et al. - São Paulo: Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, 1999. PNUD/IPEA/Fundação João Pinheiro. Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil. Rio de Janeiro, 2000. POCHMANN, Marcio & AMORIM, Ricardo (Orgs.) Atlas da Exclusão Social no Brasil. São Paulo: Cortez Editora, 2003.
116
POLZIN, Deolinda Alexandra O. F. Moreira. Gestão dos Resíduos Sólidos Urbanos: análise comparativa entre Portugal e Brasil. Dissertação de Mestrado. Universidade Federal Fluminense. Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental, 2004. PREFEITURA de São Paulo. Prefeitura envia à Câmara projeto de lei que acaba com a taxa do lixo. Notícias On-line. 29/09/05. Disponível em:< http://www.prefeitura.sp.gov.br >Acesso em 30/09/2005. PROGRAMA de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco – PROMATA. Plano de Investimento Municipal – PIM: município de Escada / PROMATA – Recife: Consórcio Diagonal / GTZ, 2003. ______. PROMATA. Linha de base Municipal / Indicadores Sócio-Econômicos. Escada, julho de 2003. ______. LOCUS. PROMATA. Fase propositiva do PIM. Documento de Orientação Metodológica. Recife, 2003. ______. PROMATA. Identificação das Áreas Críticas do Ponto de Vista Ambiental do Território de Escada. Ampla Engenharia. Recife, 2005. CD-ROM. PROGRAMA de Modernização do Setor de Saneamento. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS: diagnóstico da gestão e manejo de resíduos sólidos urbanos – 2002. – Brasília: MCIDADES.SNSA: IPEA, 2004. CD–ROM. RELATÓRIO Brundtland. Nosso Futuro Comum / Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 2ª ed. Rio de Janeiro: editora da Fundação Getúlio Vargas, 1991. ROTH et al. In: Ciência & Ambiente / Universidade de Santa Maria. Editora da UFSM – Vol. 18. Jan/jun de 1999. Lixo Urbano.-Santa Maria, semestral. SACHS, Ignacy. Estratégias de Transição para o Século XXI – Desenvolvimento e Meio Ambiente. Editora Vértice, 1993. SAYAGO, Daiane Ely. Resíduos Sólidos: propostas de instrumentos econômicos ambientais / Daiane Ely Sayago, José marcos Domingues de Oliveira, Ronaldo Serôa da Motta. – Brasília, MPO, SEPURB, 1998. SÉRIE Monografias Municipais - ESCADA. Governo do Estado de Pernambuco. Secretaria de Planejamento. FIDEPE/ FIAM. Recife, 1982. SILVÉRIO, Mario Luiz et al (Coord). Proposta de um Novo Modelo Institucional para o Setor de Limpeza Urbana. SELUR- Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de São Paulo, 2000.
117
SILVERSTEIN, Michael. A revolução Ambiental – como a economia poderá florescer e a terra sobreviver no maior desafio da virada do século. Editora Nórdica. Rio de Janeiro, 1993. SLOMP, Mário. Taxa de Lixo junto à Tarifa de Água / esgoto: uma forma alternativa de cobrança, 1999. Disponível em: <http://www.unilivre.org.br>. Acesso em 06/03/05. TOLMASQUIM, Maurício Tiomno. Economia do Meio Ambiente: forças e fraquezas. In: Desenvolvimento e Natureza: estudos para uma sociedade sustentável. Clóvis Cavalcanti (Org.) – 3ªed. - São Paulo: Cortez; Recife, PE: Fundação Joaquim Nabuco, 2001. TUAN, Yi-Fu. Espaço e Lugar: a perspectiva da experiência. Tradução de Lívia de Oliveira. – São Paulo: DIFEL, 1983. WIEDEMANN, Hartmut Ulf. Lixo na Alemanha. Agência Nacional de Meio Ambiente da Alemanha – umweltbundesamt. CIRS / UFF, 1999. ZANON, Uriel. As Teorias da Origem das Doenças e a Suposta Periculosidade do Lixo Hospitalar. In: Lixo Hospitalar: ficção Legal ou Realidade Sanitária? Emílio Eigenheer (Org.). SEMADS: Rio de Janeiro, 2000.