UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHÃO- UEMA CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS – CCA

LABORATÓRIO DE EXTENSÃO RURAL – LABEX PROJETO SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA – SGE/MDA/CNPQ

RELATÓRIO DE PESQUISA

Coordenador: Prof. Dr. Itaan de Jesus Pastor Santos

SÃO LUÍS/MA SETEMBRO/2011

2

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHÃO- UEMA CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS – CCA

LABORATÓRIO DE EXTENSÃO RURAL – LABEX PROJETO: SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA – SGE/MDA/CNPQ

RELATÓRIO DE PESQUISA

Colaboradores: Prof. M.Sc. Jackson Bouéres Damasceno Junior e Prof. Dr. João Soares Gomes

Filho

Técnico da Célula de Acompanhamento e Informação: Carlos Augusto de Oliveira Furtado

Bolsistas:

Emanoelle Lyra Jardim e Jhonny Santos da Silva

Equipe de Colaboradores do LABEX: Adriana Raquel de Almeida

Daniela Pinto Sales Gabriel Alves Carvalho

Geusa Fonseca Dourado Lívia Maria Fiquene

Maria de Jesus Sousa Silva Nadiane Aparecida Pereira de Sousa Osman José de Aguiar Gerude Neto

Regiane da Silva Almeida Ronald Marques Furtado

Tatiana Pereira

3

SUMÁRIO

P.

APRESENTAÇÃO 5

1 CONTEXTUALIZAÇÃO 6

2 CARACTERIZAÇÃO SOCIOAMBIENTAL DO TERRITÓRIO 7

3 ENTENDENDO A IDENTIDADE TERRITORIAL 8

3.1 Definição da identidade territorial 8

3.2 Indicadores de identidade territorial 8

3.3 A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de identidade territorial 9

3.4 Análise dos indicadores 10

4 QUAIS SÃO AS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS? 12

4.1 Definição de capacidade institucional 12

4.2 Os indicadores de capacidade institucional 12

4.3 A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de capacidade institucional

13

4.4 Análise dos indicadores 14

5 COMO ESTÁ SENDO FEITA A GESTÃO DO COLEGIADO? 16

5.1 Sobre gestão do colegiado 16

5.2 Como se deu a pesquisa sobre a gestão do colegiado 17

5.3 A análise dos resultados 17

6 AVALIANDO OS PROJETOS IMPLANTADOS NO TERRITÓRIO 18

6.1 O que é o PROINF 18

6.2 Como se deu a pesquisa sobre os projetos implantados no território 19

6.3 A análise dos resultados 19

7 SOBRE O ÍNDICE DE CONDIÇÕES DE VIDA 21

7.1 Definição do Índice de Condições de Vida 21

7.2 Os indicadores do ICV 21

7.3 A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de condições de vida 22

7.4 Características dos respondentes 23

7.5 Análise das condições de vida 23

8 UMA ANÁLISE INTEGRADORA DE INDICADORES E CONTEXTO 26

8.1 Agricultura familiar 26

8.2 Política local 27

9 ALGUMAS PROPOSTAS E AÇÕES PARA O TERRITÓRIO 27

4

LISTA DE QUADROS

P.

QUADRO 1 Demonstrativo de questionários aplicados 9

QUADRO 2 Classificação dos indicadores 10

QUADRO 3 Indicadores de Identidade Territorial no território dos Lençóis Maranhenses / Munim

10

QUADRO 4 Demonstrativo de questionários aplicados 14

QUADRO 5 Indicadores de Capacidade Institucional no território dos

Lençóis Maranhenses/Munim

14

QUADRO 6 Instâncias e indicadores de desenvolvimento rural e das condições de vida das famílias rurais

21

QUADRO 7 Demonstrativo das áreas censitárias por município no Território

22

QUADRO 8 Características da População 23

QUADRO 9 Indicadores do Índice de Condições de Vida 24

QUADRO 10 Fatores de desenvolvimento 24

QUADRO 11 Características do desenvolvimento 24

QUADRO 12 Efeitos do desenvolvimento 25

5

APRESENTAÇÃO

O documento ora apresentado é o primeiro relatório de pesquisa do projeto

“Implantação do processo de avaliação e acompanhamento do Sistema de Gestão

Estratégica no território dos Lençóis Maranhenses / Munim”.

Com este relatório, o Laboratório de Extensão Rural (LABEX) espera poder

contribuir na manutenção dos fluxos de alimentação dos componentes do Sistema

de Gestão Estratégica (SGE); disponibilizar um diagnóstico sobre o desenvolvimento

sustentável do Território dos Lençóis Maranhenses/Munim (TLMM); recomendar

ações que contribuam para plena implementação do Plano Territorial de

Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS); apresentar resultados, processos e

dinâmica decorrentes das atividades dos projetos institucionais; fornecer ao

Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER) informações elaboradas

como subsídio à qualificação do processo de gestão social no território; disponibilizar

às Instituições de Ensino superior (IES) informações que possam constituir insumos

relevantes às atividades de pesquisa, ensino e extensão; articular parcerias a fim de

apoiar avanços nos processos de planejamento, gestão e avaliação, bem como na

diversificação e inovação no campo de intervenção territorial.

O Projeto é resultado do edital MDA/SDT/CNPq Nº 05/2009, cujo objetivo é a

execução de atividades de pesquisa e extensão focadas no monitoramento,

avaliação, acompanhamento das atividades e qualidade dos resultados do PTDRS

dos Territórios Rurais.

Para sua execução foi constituída uma Célula de Acompanhamento e Informação

(CAI) para funcionar como uma unidade operativa no TLMM – da SDT/MDA e do

LABEX /CCA/UEMA – de onde a equipe parte para desenvolver trabalhos de coleta,

registro e análise de informações territoriais. Essa CAI foi fruto de uma parceria

entre o LABEX, a prefeitura do município de Morros e o CODETER. Para o

desenvolvimento das atividades a CAI conta, desde o início, com um técnico que é

responsável por toda a organização dos trabalhos sob a coordenação de dois

professores da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA). A equipe do Projeto

contou, ainda, nessa etapa, com onze estudantes de graduação e pós-graduação da

6

UEMA, que já faziam parte do LABEX e se integraram na condição de bolsistas ou

voluntários.

Para efeito de permitir uma compreensão geral do Projeto e sua dinâmica, esse

relatório está dividido em capítulos de acordo com o desenvolvimento do trabalho.

Assim, dos capítulos 2 a 7, estão apresentadas informações relacionadas a:

identidade territorial, capacidade institucional, gestão do colegiado, projetos

implantados no território, os índices de condições de vida e desenvolvimento

sustentável. Ao final é feita uma análise integradora e um conjunto de proposições

como forma de melhorar a dinâmica de funcionamento do CODETER e todas as

suas estruturas, assim como facilitar as ações de todas as instituições que atuam

localmente.

1) CONTEXTUALIZAÇÃO

A política de desenvolvimento rural com enfoque territorial no Brasil, formulada e

implementada pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Ministério de

Desenvolvimento Agrário (MDA), caracteriza-se por ser uma estratégia inovadora de

desenvolvimento institucional, materializada no Programa Desenvolvimento

Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT). A gestão social territorial é o processo

no qual se estabelece uma nova forma de participação, negociação, alcance de

consensos e democratização das decisões que definem a natureza, foco e

prioridades da aplicação dos instrumentos da política.

Um dos diferenciais desta estratégia é a criação de espaços de legitimação da

participação organizada dos atores sociais em cenários de acordos territoriais, os

quais permitem estabelecer um modelo participativo de planejamento, uma estrutura

institucional de participação e um modelo de gestão das decisões políticas e de

controle social.

Este modelo se torna altamente exigente em relação à qualificação da participação,

tanto dos agentes públicos territoriais, como da sociedade civil.

7

Entre os múltiplos aspectos que este processo demanda, a comunicação e a gestão

da informação adquirem um papel privilegiado. A informação adequada, no processo

e no momento adequado nas mãos dos atores envolvidos, é um desafio central e

determinante para o êxito da gestão social no desenvolvimento territorial.

Conscientes deste desafio, a SDT desenhou o SGE como um sistema para

contribuir com a gestão de informação e conhecimento e a comunicação dentro dos

processos e fluxos de decisões que compõem o complexo esquema da política de

desenvolvimento rural com enfoque territorial.

A execução do programa através de grupos de pesquisa e extensão de diversas

universidades brasileiras respalda, em todos os sentidos o desenho proposto. No

Maranhão a execução ficou dividida entre as duas universidades públicas, sendo

que o grupo que assumiu o território do Baixo Parnaíba – no caso uma equipe da

UFMA, campus Chapadinha – estava inserido geograficamente nesse território.

O território dos Lençóis Maranhenses / Munim ficou sob a responsabilidade do

LABEX, cujo coordenador foi o líder da equipe que qualificou o PTDRS. A soma das

experiências do grupo do LABEX acrescida das relações estabelecidas

anteriormente facilitou muitíssimo o desenrolar do trabalho. A isso ainda pode ser

acrescentada a relação da equipe do LABEX com a delegacia do MDA e com os

membros do Colegiado Territorial, o que se tornou uma grande vantagem

comparativa com as outras equipes que executam o projeto.

2) CARACTERIZAÇÃO SOCIOECONÔMICA E AMBIENTAL DO TERRITÓRIO

2.1) Características sociais

Do ponto de vista das condições biofísicas, o Território Lençóis Maranhenses/Munim

está inserido, em sua maior parte, na mesorregião Norte Maranhense, contemplando

a microrregião Lençóis Maranhenses (Humberto de Campos, Primeira Cruz, Santo

Amaro, Barreirinhas e Paulino Neves) e a microrregião de Rosário (Axixá,

Bacabeira, Cachoeira Grande, Icatu, Morros, Presidente Juscelino e Rosário).

8

MAPA 1 – Território Lençóis Maranhenses / Munim

Fonte: LABEX, 2011

A população total do território é de 252.306 habitantes dos quais 153.344 (60,78%)

vivem no meio rural, o que corresponde a uma taxa de urbanidade de 39,22%. O

município de Rosário apresenta a maior taxa de urbanidade (64,65%) enquanto o

município de Axixá concorre com a menor taxa, da ordem de 11,85%. É importante

fazer duas observações aqui. A primeira é que Rosário era, até 1997, o município

mais próximo da capital – naquele ano foi criado o município de Bacabeira,

emancipado exatamente de Rosário, que fica a apenas 54 km de São Luís – o que o

levou a uma dinâmica de urbanização muito semelhante ao que aconteceu em São

Luís, situação que já vem se repetindo em Bacabeira. A segunda é que o município

de Axixá, desde que originou o município de Presidente Juscelino, ficou com uma

área muito pequena (119,8 km²) que resulta em uma densidade demográfica de

mais 76 hab/km², mesmo com uma população de apenas 15.000 habitantes.

A área total do território alcança 14.374,9 km² sendo que o maior município é

Barreirinhas com 2.291,1 km² e o que possui a menor área é Axixá com 199,8 km².

A densidade demográfica do Território (17,31 hab/km²) está ligeiramente abaixo do

9

Maranhão (19,78 hab/km²) tendo uma variação muito grande entre os municípios,

desde Primeira Cruz (7,27 hab/km²) com menos de 36% da densidade do Estado e

Santo Amaro (9,33 hab/km²) até Rosário (58,5 hab/km²) e Axixá (76,09 hab/km²)

com uma densidade maior que a do Estado em 384%.

População e densidade demográfica são dados relacionados, sendo que a

densidade depende diretamente do tamanho do território. O PTDRS aponta que a

densidade de Axixá é quase o triplo da densidade de Barreirinhas, que é o município

mais populoso do Território. Barreirinhas, no entanto, é uma exceção na área dos

Lençóis, pois os outros quatro municípios possuem grandes áreas e pouca

população. Essa condição pode ser explicada pela ausência de estradas no

território, pois a MA 402 que liga a microrregião dos Lençóis ao Munim só foi

inaugurada neste século. Antes disso, apenas o município de Barreirinhas tinha

ligação por terra com o município de Urbano Santos que fica no território do Baixo

Parnaíba. Ainda hoje, os municípios de Primeira Cruz, Santo Amaro e Paulino Neves

não possuem estradas de ligação, sendo dependentes de barcos (Primeira Cruz) ou

trilhas nas areias características da região (Santo Amaro e Paulino Neves) para

contato com os outros municípios do território.

A diferença das condições de acesso não são definitivas para a caracterização do

IDH, pois os municípios com o melhor (Rosário = 0,630) e com pior índice

(Presidente Juscelino = 0,506) estão, ambos, na área do Munim. O município com

maior nível de dinâmica econômica (Barreirinhas), em função do fluxo turístico em

todas as épocas do ano, tem um IDH de apenas 0,552 o que o coloca na 156ª

posição do ranking maranhense. No período dos dois últimos dados do PNUD para

o IDH percebe-se que todos os municípios tiveram aumento do índice, mas houve

uma grande variação desse aumento, de modo que o município de Presidente

Juscelino perdeu duas posições, estando na última versão com o pior índice entre

todos os municípios do território.

2.2) Características ambientais

O que há de mais comum entre os municípios que fazem parte desse território é a

disponibilidade de água. De acordo com o PTDRS a região pertence a quatro bacias

10

hidrográficas, todas genuinamente maranhenses, de acordo com as informações do

NUGEO/LABMET (2002).

MAPA 2 – Bacias hidrográficas do Maranhão

FONTE: NUGEO/LABMET (2002)

A bacia mais importante é a do Itapecuru que representa 16,7% do total hídrico do

Estado com 54.300 km² e 1.090 km de extensão. A segunda bacia é a do rio Munim

que possui 4,8% da extensão hidrográfica do Estado com 15.800 km² e 275 km de

11

extensão. As outras duas bacias são consideradas secundárias e se denominam

bacia do Periá, correspondendo a 1,5% das bacias do Estado, área de 5.000 km² e

70 km de extensão, e bacia do Preguiças com 2,1% dos recursos hídricos do

Estado, 6.750 km de área e 125 km de extensão como pode se perceber no Mapa 2.

MAPA 3 – Principais formações geológicas do Maranhão

FONTE: NUGEO/LABMET (2002)

12

De acordo com o PTDRS, “a situação geológica da região (Mapa 3) indica a

presença de depósitos aluvionares fluviais, marinhos e flúvio-marinhos em quase

toda a extensão, permeadas por dunas que afloram no litoral. Os depósitos

aluvionares recentes são constituídos por cascalhos, areias e argilas consolidadas,

aparecendo ao logo do litoral, como faixas estreitas e descontínuas ao longo dos

rios. Em todo o litoral ocorrem dunas que avançam a uma distância de 50 km da

costa”.

Ainda no PTDRS se encontra essa observação: “O território dos Lençóis

Maranhenses / Munim encontra-se quase que totalmente em áreas onde se

concentram depósitos aluvionares. Esse tipo de condição geológica deixa poucas

possibilidades de produção”.

O território, em função das condições de solo e de recursos hídricos, tem recebido

por parte dos governos federal e estadual, um olhar de preocupação no sentido de

garantir a preservação dos seus recursos naturais, considerando a importância que

esses recursos naturais têm para a vida humana, principalmente considerando as

futuras gerações. Nesses termos os órgãos ambientais criaram o Parque Nacional

dos Lençóis Maranhenses (155.00 ha), a APA da Foz do rio Preguiças/Pequenos

Lençóis e Região Lagunar Adjacente (269.684,3 ha), a APA Upaon-Açu/Miritiba/Alto

Preguiça (1.535.310) como pode ser percebido no Mapa 4. Essas áreas abrangem

quase todos os municípios do território, alguns tem sua área total dentro dessas

unidades de conservação.

As condições de antropização de todas essas áreas obriga os órgãos ambientais a

uma preocupação constante no processo de administração, como fica patente nas

ações do ICMBIO no Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses. No entanto, essas

áreas relacionadas às unidades de conservação tem dado garantias de manutenção

das condições ambientais locais, com a presença de órgãos ambientais federais,

estaduais e municipais permanentes na região.

13

MAPA 4 – Unidades de conservação

FONTE: NUGEO/LABMET (2002)

14

2.3) Histórico do território

O território Lençóis Maranhenses / Munim tem dois referenciais de formação. O

primeiro na cidade de Icatu, considerada a segunda ou terceira cidade mais antiga

do Maranhão na área do Munim, onde esse rio deságua na Baía de São José. O

segundo relacionado com as características dos solos da região denominada

Lençóis Maranhenses.

Icatu fica em frente à Ilha de São Luís, fazendo fronteira marítima com o município

de São José de Ribamar. Quando da fundação de São Luís pelos franceses, os

portugueses ocuparam aquela área do litoral maranhense para, a partir daquele

espaço, estabelecer a estratégia de retomada do território maranhense. Nos solos

das praias de Icatu ocorreu a Batalha de Guaxenduba que terminou com a vitória

portuguesa e a natural expulsão dos franceses. A partir daquele momento foi criado

o município de Icatu de onde passou a ocorrer todo o processo de ocupação dessa

microrregião.

Durante centenas de anos a ocupação dessa área do território se deu por via

marítima a partir da ilha de São Luís. Índios existentes na região e que moravam no

litoral foram sistematicamente empurrados para as áreas do interior pelos “homens

brancos” que chegaram por ali. Grande parte da população se concentrou no litoral

formando as comunidades de pescadores tão comuns ainda hoje. O fluxo de Icatu

para Axixá e para os municípios dos Lençóis, ou mesmo diretamente de São Luís

para os outros municípios permaneceu por várias dezenas de anos. Ainda hoje, a

população mais numerosa no litoral desse território é composta por pescadores.

A agricultura, por outro lado, tem suas origens estabelecidas em duas vias. A

primeira na ocupação do território por fazendeiros de origem portuguesa, que

adentraram via Rosário na área do Munim ou via Urbano Santos para Morros e

Humberto de Campos (Miritiba) na área dos Lençóis, e a segunda pela interiorização

dos pescadores e suas famílias. A distinção litoral e interior também caracteriza os

dois tipos de pesca existentes no território. A pesca de água doce identifica os

pescadores de áreas interiores e a pesca de água salgada identifica os pescadores

do litoral, sendo em ambos os casos, todos agricultores.

15

A agricultura, considerando estas condições de formação e às condições biofísicas

locais, ficou bastante limitada a “sistemas de cultivo derrubada-queimada em meios

arborizados”1, a criação de pequenos ruminantes e aos quintais produtivos. A

principal cultura estabelecida é a mandioca para transformação em farinha, que é a

base da alimentação da grande maioria das famílias do território. Entre o final do

século XIX e a metade do século XX quando da instalação dos municípios de Morros

(Munim) e Barreirinhas (Lençóis) ocorreu a plantação de frutíferas em grande parte

desses territórios.

Na década de 1980, seguindo um processo de ocupação dos cerrados

maranhenses pela soja e a Amazônia maranhense por eucaliptos, municípios

fronteiriços ao Território Lençóis Maranhenses / Munim receberam uma grande

quantidade dessas culturas, tendo o município de Urbano Santos – fronteiriço aos

municípios de Morros, Primeira Cruz, Santo Amaro e Barreirinhas – recebido uma

imensa quantidade de eucalipto que hoje ocupa mais da metade do seu território.

Essa quantidade de atividades de monoculturas desestruturou a organização

fundiária daquele município e impactou fortemente a dinâmica fundiária dos

municípios do território. Respondendo a essa situação a Câmara Legislativa de

Barreirinhas aprovou, no início da década, uma lei que impede a implantação de

monocultura no seu território, que foi seguida pelo município de Morros nos últimos

anos.

2.4) Análise econômica dos municípios do território

Para uma análise das condições socioeconômicas dos municípios desse território a

equipe se valeu dos dados do IMESC2, em especial ao IDM3. O IDM, segundo o

IMESC tem como objetivo mensurar os níveis de desenvolvimento alcançados por

cada município, mediante um conjunto de indicadores. Mais especificamente: “Este

estudo fornece informações com o intuito de subsidiar o planejamento das políticas

públicas dos municípios maranhenses, através da mensuração dos níveis de

desenvolvimento alcançados por cada um dos 217 municípios, mediante um

1 De acordo com MAZOYER, M.; ROUDART, L. História das agriculturas do mundo: do Neolítico à crise

contemporânea. Ed. UNESP, Brasília, 2010. 2 Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos

3 Indice de Desenvolvimento Municipal

16

conjunto de indicadores, e possibilita a identificação do posicionamento dos mesmos

no âmbito estadual”4. E que “...o principal objetivo da construção do IDM é permitir

aos municípios um monitoramento da sua realidade, condição esta fundamental para

o estabelecimento de políticas e ações adequadas, bem como para o

estabelecimento das prioridades quanto à alocação dos recursos a investir”.

Tendo iniciado com 45 indicadores, a última publicação do IMESC (2010) apresenta

48 indicadores, distribuídos em dois grandes grupos: i) Índice de Desenvolvimento

Econômico – constituído por indicadores de Infraestrutura, de Qualificação da Mão-

de-obra e Produtividade, e de Produção Municipal e; ii) Índice de Desenvolvimento

Social – constituído dos indicadores de Saúde, Educação, Oferta de Serviços

Básicos e Meio Ambiente.

QUADRO 1 – Número de municípios e população estimada, segundo as classes do IDM 2008/2009 no Território Lençóis Maranhenses / Munim

Classes do IDM

IDM

Número de municípios incluídos

Índice médio População do território (%)

2008 2009 2008 2008 2008 2009

1 0,750 – 1,000 00 00 0,769 0,761 00 00

2 0,500 – 0,750 00 00 0,551 0,554 00 00

3 0,250 – 0,500 07 08 0,318 0,327 76,16 81,18

4 0,000 – 0,250 05 04 0,220 0,230 23,84 18,82

Total - 12 12 100,00 100,00 FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010)

De acordo com esse índice os municípios do território estudado apresentam-se em

uma condição abaixo de 0,50 – em uma escala de 0 a 1 – sendo que 33,3%

apresentam-se na última faixa. O Quadro 1 permite observar que entre os anos de

2008 e 2009 houve ascensão de um único municipio para a Classe 3, que foi

Presidente Juscelino. Em uma outra leitura devemos destacar que 81,18% da

população do território está na classe 3 do IDM, enquanto 18,82% encontra-se na

classe 4.

4 www.imesc.gov.br

17

GRÁFICO 1 – Comparativo do IDM no Território Lençóis Maranhenses/Munim nos anos de 2008 e 2009

FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010)

Uma leitura do Gráfico 1 permite um comparativo do IDM por cada municipio, onde

se observa que os maiores IDM do Território são Bacabeira e Rosário e que houve

queda nos municípios de Barreirinhas, Humberto de Campos, Morros, Paulino

Neves e Primeira Cruz. Por sinal apenas Bacabeira e Cachoeira Grande tiveram um

crescimento com algum destaque.

GRÁFICO 2 – IDM de 2008 comparado ao IDM médio das classes 3 e 4

FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010)

0,000

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

2008 2009

0,283

0,405

0,318

0,213

0,257 0,272

0,285

0,231 0,249 0,239

0,403

0,221

0,000

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

IDM 2008 IDM MÉDIO CLASSE 3 IDM MÉDIO CLASSE 4

18

O Gráfico 2 ilustra o comportamento do IDM por municipio em 2008, comparado com

o IDM Médio na Classe 3 (0,318) e na Classe 4 (0,220). Percebe-se que os

municipios de Axixá, Humberto de Campos, Icatú e Morros apresentaram um IDM

abaixo da média do Estado, tendo o municipio de Cachoeira Grande ficado abaixo

da média da Classe 4.

GRÁFICO 3 – IDM de 2009 comparado ao IDM médio das classes 3 e 4

FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010)

O Gráfico 3 ilustra o comportamento do IDM por municipio em 2009, comparado com

o IDM Médio na Classe 3 (0,327) e na Classe 4 (0,230). Aqui houve uma mudança

em relação ao ano anterior sendo que os municipios Axixá, Barreirinhas, Humberto

de Campos, Icatú, Morros e Presidente Juscelino apresentaram um IDM abaixo da

média do estado; e os municipios de Primeira Cruz e Santo Amaro ficaram abaixo da

média da Classe 4.

Em outras palavras, pelos resultados do IDM aqui apresentados, fica claro a

fragilidade do território em termos de desenvolvimento socioeconômico,

considerando a média do Estado, afirmando, assim, a necessidade de locação de

recursos destinados a investimentos, para a grande maioria dos municipios.

3) O SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA

De acordo com a SDT o Sistema de Gestão Estratégico é uma “ferramenta

organizacional de planejamento e comunicação” que tem como objetivos: a)

0,294

0,453

0,313

0,245 0,253 0,290

0,256 0,247 0,260

0,220

0,405

0,227

0,000

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

IDM 2009 IDM MÉDIO CLASSE 3 IDM MÉDIO CLASSE 4

19

Promover e facilitar o acesso a informações nos processos de gestão social do

território; b) Realizar avaliação da gestão, de resultados e de impactos da Política de

Desenvolvimento de Territórios Rurais; c) Melhorar a qualidade da participação, dos

investimentos públicos e do controle social através de instrumentos e processos de

gestão.

Para alcançar esses objetivos o sistema trabalha com quatro indicadores: i)

identidade territorial; b) capacidade institucional; iii) índice de condições de vida; iv)

índice de desenvolvimento sustentável. Cada um desses indicadores tem um

método específico de ser alcançado, incluindo a aplicação de questionários e a

sistematização dos dados. A coleta desses dados foi feita pela equipe do projeto

SGE, através da Célula de Acompanhamento e Informação que, no caso desse

projeto foi instalada no município de Morros.

O processo de sistematização e discussão dos resultados teve apoio de várias

organizações que atuam no território, em especial, o Colegiado Territorial através do

seu Núcleo Diretivo. As discussões tiveram uma forte participação da assessora

estadual da Delegacia Federal do MDA e do assessor territorial que atua nesse

território.

4) ENTENDENDO A IDENTIDADE TERRITORIAL

4.1) Definição de Identidade Territorial

A identidade de uma população, ou grupo cultural, são as características e os traços

distintos que possibilitam que os indivíduos que fazem parte de uma população

específica reconheçam-se mutuamente, assim como se diferenciem de outras

populações ou grupos. A expressão do grupo, a ação social e coletiva frente a

outros grupos, é a manifestação da identidade.

Construída a partir de efeitos da história, geografia, biologia, organizações

econômicas e políticas, religião, a identidade manifesta-se pelas influências

presentes no espaço ocupado pela população, que processam e reorganizam seus

significados em função de seus valores, tendências sociais e culturais.

20

A SDT considera a identidade uma característica do território, relacionando-a com

suas origens, com os modos de ocupação do espaço e com o contexto social

construído. Definida como um elemento aglutinador, a identidade territorial facilita a

construção de um futuro mais solidário e interdependente, onde se reconhece e se

valoriza a diversidade, a coesão de princípios, a mediação de interesses e a

convergência de dinâmicas sociais, culturais e econômicas.

4.2) Indicadores de Identidade Territorial

A SDT estabeleceu sete fatores próximos às realidades territoriais que, em maior ou

menor grau, influenciam o desenvolvimento territorial. Esses fatores ou indicadores

de identidade são: ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia,

colonização e político.

O fator Ambiental demonstra o peso que tem os atributos relativos aos recursos

naturais, áreas de proteção, patrimônio natural e problemas ambientais nos

aspectos do desenvolvimento territorial. Agricultura Familiar aponta para a influência

das condições de desenvolvimento da agricultura local, suas organizações, os

problemas e expectativas dos agricultores. Economia indica o efeito dos processos

produtivos, pólos de desenvolvimento, geração de emprego e da estrutura

econômica local. Pobreza refere-se ao impacto da marginalidade, exclusão social,

desigualdade e outras precariedades econômicas. Etnia mostra a interferência dos

grupos que agem baseados em suas crenças e perfis étnicos. A Colonização trata

do processo de ocupação territorial. O indicador Político refere-se à influência dos

grupos políticos, filiação partidária e das organizações comprometidas com os

processos políticos nos aspectos chaves do desenvolvimento territorial.

O cálculo dos indicadores de identidade foi feito pela CAI. Para apoiar esse trabalho

a equipe de coordenação desenhou um instrumento que indaga aos integrantes dos

Colegiados sobre sua percepção a respeito da influência de tais fatores nos

seguintes aspectos chave para o desenvolvimento territorial: i) a delimitação

territorial; ii) a gestão territorial em termos de participação de organizações; iii) o

planejamento relacionado com a visão de futuro, a definição de metas e objetivos e

21

diagnóstico das características marcantes do território; iv) a construção da história

comum do território e v) a resolução de conflitos.

3.3) A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de identidade territorial

A coleta dos dados referentes à identidade territorial foi realizada a partir do

questionário Identidade Territorial (Q2). Este questionário é composto por 14

perguntas, onde as sete primeiras correspondem à identificação da entrevista e as

outras sete correspondem aos aspectos chave para o desenvolvimento conforme

citado no item anterior.

As sete perguntas que tratam dos aspectos chave de desenvolvimento são

compostas por sete itens, a serem avaliados em uma escala de 1 (nenhuma

importância) a 5 (muito importante) que se referem aos indicadores de identidade,

quais sejam: ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia, colonização e

política.

A indicação da SDT de que o questionário fosse aplicado a todos os membros do

CODETER. A equipe do LABEX seguiu essa indicação, tendo aplicado os

questionários de forma individual, a cada membro do colegiado, em cada município

onde os membros moram. O Quadro 2 demonstra a relação entre o número de

questionários a serem aplicados e o número efetivamente aplicado.

QUADRO 2 – Demonstrativo de questionários aplicados

Questionário A ser aplicado Total aplicado %

Q2 96 78 81

FONTE: Dados da pesquisa

3.4) Análise dos indicadores

Conforme o Manual da Pesquisa (SDT, 2009) há uma classificação dos indicadores

propostos apresentado no Quadro 3. Com base nessa classificação é que estão

apresentados os resultados da pesquisa feita no território dos Lençóis Maranhenses

/ Munim (Quadro 3).

22

QUADRO 3 – Classificação dos indicadores

FONTE: Manual da pesquisa

Fator Agricultura Familiar – Para os membros do CODETER é visível o peso do

indicador Agricultura Familiar na caracterização do território e, portanto, na sua

identidade, conforme pode se ver pelos dados do Quadro 4 em que aparece com

maior valor. Tal constatação vem de encontro aos dados do Censo Agropecuário

(IBGE, 2006), que identificou 93,92% dos estabelecimentos agropecuários como

sendo da agricultura familiar (12.286 estabelecimentos), apesar de ocupar tão

somente 32,89% da área total (122.211 ha). Mesmo nas áreas de preservação ou

entre os pescadores artesanais, a atividade que mais se destaca é a agricultura de

auto-consumo.

QUADRO 4 – Indicadores de Identidade Territorial no território dos Lençóis Maranhenses / Munim

Categorias Valor Classificação

Agricultura familiar 0,782 Médio alto

Ambiente 0,768 Médio alto

Economia 0,728 Médio alto

Político 0,654 Médio alto

Pobreza 0,639 Médio alto

Colonização 0,635 Médio alto

Etnia 0,562 Médio FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa

A ausência de um indicador de pesca deixou o Território descoberto na sua

categoria mais importante. É importante lembrar que, praticamente todas as famílias

rurais são pescadoras, fruto do processo geral de ocupação e da presença das

quatro bacias hidrográficas. Dados da Delegacia Federal do Ministério da Pesca e

Aquicultura aponta a presença de pescadores filiados às diversas organizações de

representação da categoria.

Na ausência desse indicador, os respondentes consideraram que a agricultura

familiar é o indicador mais importante. Agricultores familiares são quase sempre

Valores Classificação

0,00 – 0,20 Baixo

0,20 – 0,40 Médio Baixo

0,40 – 0,60 Médio

0,60 – 0,80 Médio Alto

0,80 – 1,00 Alto

23

pescadores, mesmo nas áreas do interior e, portanto, se confundem a cada período

do ano dependendo do ciclo agrícola e das chuvas que permitem as cheias dos rios.

Para os gestores locais a pesca é tratada no mesmo nível que a agricultura familiar,

considerando sua importância econômica e o número de trabalhadores relacionados

nessa categoria. A economia turística tem dado uma crescente importância a essa

atividade que tem aumentado sua importância pela presença crescente da

aquicultura no Território. Em todos os municípios há um número grandioso de

viveiros escavados, número que ainda não está completamente conhecido pelos

próprios municípios e pelas superintendências estadual e federal da pesca.

Fator Ambiental – Os membros do CODETER deram grande importância à questão

ambiental pelo que se percebe na avaliação apresentada no Quadro 4, que

apresenta o segundo maior valor (0,768) entre todos os itens pesquisados. Fica

claro que os representantes do Colegiado entendem a importância dos recursos

naturais (área de proteção, patrimônio natural), assim como os problemas

ambientais relacionados e qual o peso em relação ao desenvolvimento, tanto na

atualidade como para o futuro.

Essa posição dos representantes não poderia ser diferente, considerando que o

território apresenta uma característica muito própria, com uma grande quantidade de

áreas de proteção ambiental. Mesmo que essa condição jurídica seja desconhecida

de uma grande parte da população – a exceção é o Parque Nacional dos Lençóis

Maranhenses – a visão do bioma costeiro, representado por dunas, manguezais e

uma vasta quantidade de rios de diversos tamanhos, indica o quanto essa

característica influi no posicionamento da população.

Esses dois fatores (agricultura familiar/pesca e meio ambiente) estão intrinsicamente

interligados. No índice de condições de vida, os agricultores familiares e pescadores

apontam que o ambiente tem uma importância fundamental para a sua própria

sobrevivência. Essa percepção indicada pelos representantes do CODETER é a

referência da identidade do território: ambiente e agricultura familiar foram os dois

fatores mais bem avaliados.

24

Fator Economia – Junto com o Ambiente e Agricultura Familiar o indicador

Economia foi destacado pelos respondentes como de grande importância para a

caracterização e para a definição da identidade territorial. Aqui deve-se fazer um

recorte da situação econômica do Território. O grande gerador de emprego em todos

os municípios está representado pelo serviço público e pela formação pesca /

agricultura familiar. Em 2008, o IMESC5 contabilizou que Território possuía um PIB

total de R$ 742.907,00, sendo o valor adicionado da agricultura plicado responsável

por 27,21% (R$ 202.168,00) maior que nos outros territórios.

A ausência de empresas industriais ou do agronegócio permite inferir que na

avaliação dos moradores dessa região, e em especial, os participantes do

CODETER, as condições atuais, representadas pelo setor primário – agricultura

familiar e extrativismo pesqueiro – e pelos serviços definem muito bem essa

identidade histórica que sempre se pautou nesses dois setores. Do ponto de vista do

processo identitário a economia cruza com perfeição com os dois indicadores

anteriores: agricultura familiar e ambiente.

Os dados do IMESC no documento Produto Interno Bruto dos municípios (2005-

2009) apontam que o município de Presidente Juscelino foi o município que teve a

maior variação nominal com uma mudança de posição no ranking do 203º para o

174º posto e que essa mudança reflete o aumento na produção do cultivo de

mandioca na ordem de 17%. Com esse exemplo é fácil compreender a importância

que esse modelo econômico tem para os moradores do Território e o quanto o

desmoronamento desse modelo pode impactar o processo de formação dessa

identidade.

Fator Político – Esse fator aparece como médio alto (0,654), apesar de ter sua

importância reduzida, comparadamente com os fatores apresentados anteriormente.

Aqui os componentes do CODETER assumem que há uma grande influência dos

grupos políticos, e que as organizações comprometidas com os processos políticos

nos aspectos chaves do desenvolvimento territorial, contribuem na caracterização do

território e, portanto, na sua identidade. Alguns municípios ainda apresentam um

5 Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos. Produto Interno Bruto do Maranhão.

Período 2004 a 2008.

25

modelo de política muito semelhante ao que se praticava na metade do século

passado, de modo que a influência dos governantes locais acaba por extrapolar para

áreas muito além do público.

No entanto, o modelo de política em voga no território não é diferente do restante do

Estado nos dois níveis de governo. Os dados socioeconômicos apresentados na

primeira parte deste documento mostram que, mais do que falta de recursos, falta

planejamento e organização para o desenvolvimento. A preocupação de muitos

grupos políticos tem sido mais em manter uma estrutura de poder do que em

trabalhar pelo desenvolvimento dos municípios ou da região. A existência de um

consórcio intermunicipal com a participação dos prefeitos de todos os municípios da

região não tem conseguido apresentar qualquer proposta que contribua com a

política ou com o desenvolvimento territorial. Esse exemplo é referenciado pela

relação direta entre o poder estadual e onze dos doze municípios que fazem parte

da sua base de apoio.

Fator Pobreza – O indicador revelou que essa condição caracteriza o território,

muito embora os dados do IMESC, em 2008, apontem que a renda percapta média

do território ficou em R$ 253,21/mês, abaixo do salário mínimo vigente (R$ 415,00)6,

mas acima da linha de pobreza. Usando do conceito mais completo de pobreza,

devemos lembrar que com o nivel de rendimento apurado, é notorio a carencia

material da população do territorio (alimentação, vestuario, alojamento), além das

questões relativas a saúde, educação e informação.

De acordo com as informações apresentadas no PTDRS, e expostas na primeira

parte deste documento, as condições socioeconômicas deste território colocam os

municípios entre os piores do Maranhão. A grande responsabilidade pelas condições

de pobreza é da política estabelecida, de modo que a proximidade desses dois

últimos indicadores não é uma simples coincidência. Dados de educação, saúde e

renda estão relacionados no IDH. A infraestrutura básica ainda possui um grande

déficit. Vale considerar que até a década passada não havia uma estrada que

6 Tal rendimento está acima da linha de pobreza (o critério mais aceito, no tempo presente, é o do Banco

Mundial, que em seu Relatório de Desenvolvimento Mundial de 1990, estabeleceu que a linha de pobreza

mundial é de menos de 1 dólar por dia).

26

ligasse todos os municípios dos Lençóis. Ainda hoje as sedes dos municípios de

Primeira Cruz e Santo Amaro não possuem estradas, tendo o primeiro uma ligação

por via marítima a partir do município Humberto de Campos e o segundo uma

ligação por uma estrada carroçável de 38 km que atravessa o Parque Nacional dos

Lençóis Maranhenses.

Fator Colonização – Este fator apresentou um peso relativamente forte na

caracterização do Território e na formação da identidade territorial. Os respondentes

admitem que a grande quantidade de assentamentos de reforma agrária existente

no Território – como está demonstrado no documento de qualificação do PTDRS7 –

pode ter uma grande importância para a identidade do Território.

A dinâmica de construção da identidade desse território se vale do processo de

ocupação espacial e, nesse caso, devemos considerar que os moradores da área

litorânea possuem características bem distintas dos moradores da zona do interior.

Os dados referentes a esse indicador, então, teriam que cruzar com o indicador de

economia, considerando as características produtivas dos pescadores (Zona

Litorânea) e dos agricultores familiares (Zona do Interior). Munim e Lençóis também

apresentam características identitárias diferenciadas e, no entanto, o processo

semelhante da ocupação dessas microrregiões, somado à ausência de conflitos,

coloca para todos os respondentes que esse não é um fator de preocupação. A

transformação de muitas das comunidades tradicionais em assentamentos de

reforma agrária feita pelos órgãos governamentais da reforma agrária não

determinou qualquer mudança nos valores estabelecidos de forma histórica pelos

moradores locais, apenas permitiu a regularização fundiária das terras antes que

qualquer processo de re-ocupação se tornasse conflitiva como acontece ainda hoje

na mesorregião Oeste.

Nesse sentido, com o valor de 0,635 (classificação Médio Alto), na percepção dos

respondentes, revela que este fator tem um peso muito forte na caracterização do

7 Durante a elaboração do PTDRS qualificado, foram identificados 126 (cento e vinte e seis) Projetos de

Assentamentos no Território, distribuídos em 10 (dez) municípios. Isso representa 349.788,8 ha de terra

incluídos no processo produtivo da agricultura familiar, o que corresponde a 24,3% da área do território. Esse

total de PA’s beneficia 7.612 famílias (aproximadamente 38.000 habitantes), que representa 38% da população

do território.

27

território e, portanto, na sua identidade. Tal fato pode ser constatado quando da

qualificação do PTDRS, que nos apresenta o Território com 126 PA’s que é quase

20% do total de PA’s do Estado (dados do INCRA). A área total PA’s 349.788,8419

ha representa 7,7% da área PA’s estado e 24,3% da área total do Território. A

quantidade de famílias assentadas é de 7.612 ou, aproximadamente, 38.000

pessoas ou 38% do total da população do Território.

Fator Etnia – Apesar da grande quantidade de comunidades quilombolas em vários

municípios do Território, os componentes do Colegiado Territorial não consideraram

importante este fator na caracterização da identidade territorial. Com 0,562, esse

item foi o único classificado como médio. A ausência de outras etnias no Território e

a presença de quilombolas apenas nos municípios do Munim podem explicar os

motivos que permitiram essa classificação.

A grande quantidade de negros e indios no Maranhão tornam essas populações

parte integrante de uma população mestiça totalmente integrada. O reconhecimento

das terras e suas respectivas titulações em nome dessas populações é feito por

órgãos federais, caso da FUNAI no caso dos índigenas, e Fundação Palmares e o

INCRA no caso dos quilombolas. No Território (PTDRS qualificado, 2010), existem

34 comunidades quilombolas distribuídas em 6 municípios, sendo 31 localizadas no

Munim (Bacabeira, Icatu, Presidente Juscelino e Rosário) e 3 nos Lençóis

(Humberto de Campos e Primeira Cruz). Esse número, no entanto, é apenas das

comunidades reconhecidas oficialmente não representando o conjunto da população

existente.

4) QUAIS SÃO AS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS?

4.1) Definição de capacidade institucional

Referem-se às condições e recursos disponíveis às estruturas organizativas do

Território – considerando seu arranjo político-institucional – e as organizações

autônomas da sociedade civil e de representação estatal/social, para a gestão social

das políticas públicas, bem como para a execução dos seus projetos.

28

Especificamente, sobre as organizações de gestão dos territórios rurais, a

compreensão das Capacidades Institucionais deve considerar as principais áreas de

desenvolvimento institucional referidas aos territórios rurais no marco da política de

desenvolvimento rural sustentável. Mas não se deve esquecer que o foco das

capacidades institucionais passa por questões fundamentais como: a organização e

o planejamento, o funcionamento administrativo e a capacidade técnica de cada

uma dessas organizações.

4.2) Os indicadores de capacidade institucional

As áreas identificadas para o cálculo do Índice de Capacidades Institucionais foram:

Gestão dos Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços Institucionais

Disponíveis, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de

Conflitos, Infraestrutura Institucional e Iniciativas Comunitárias e Participação. Cada

uma destas áreas permite conhecer as capacidades das organizações nos

territórios, bem como estabelecer diferenças entre eles.

O indicador Gestão dos Conselhos refere-se à gestão dos conselhos territoriais

muito especialmente em relação à atuação na análise dos projetos relacionando à

análise dos componentes sociais e ambientais dos projetos, à atuação em busca por

fontes de financiamento e a promoção da integração dos projetos. Enquanto isso, o

indicador Capacidade das Organizações enfatiza a capacidade de gestão das

organizações presente e atuantes no território, tais como: cooperativas, grupos de

mulheres, cadeias produtivas, acordos de comercialização, prestadores de serviços

tecnológicos, organizações comunitárias, entre outras.

O indicador de Serviços Institucionais relaciona-se aos serviços prestados pelas

organizações nos territórios, tais como: assistência técnica, apoio tecnológico e

informações sobre preços. Já os Instrumentos de Gestão Municipal referem-se aos

instrumentos disponíveis nos municípios para o desenvolvimento de sua gestão, tais

como: ordenamento de uso do solo, uso de produtos perigosos, manejo de dejetos,

normas sobre impactos ambientais, mapeamento de zonas de risco, planos de

gestão, projetos e estratégias de coordenação com instituições federais e estaduais.

O indicador que analisa os Mecanismos de Solução de Conflitos diz respeito aos

29

mecanismos e instâncias utilizadas nos municípios dos territórios para solução dos

conflitos, bem como fazem referência aos movimentos e expressões sociais

presentes nos territórios, tais como: autoridades locais, comitês comunitários,

organizações fora do município e mobilizações de grupos locais.

A Infraestrutura Institucional refere-se à existência de infraestrutura pública para o

desenvolvimento de atividades econômicas, sociais, culturais e políticas, nos

territórios. As Iniciativas Comunitárias correspondem aos diferentes tipos de

iniciativas das organizações sociais frente aos diferentes temas de importância para

o desenvolvimento territorial, assim como a capacidade da população em

estabelecer alianças para defender seus interesses, em especial, projetos para o

desenvolvimento social, produtivo, cultural, ambiental, turístico, ente outros. Por

último o indicador Participação que diz respeito, tanto ao grau de participação das

organizações municipais, no território, quanto da participação dos beneficiários de

projetos locais, na sua demanda, elaboração e gestão.

Cada indicador possui uma variação entre 0 (zero) e 1 (um), sendo que, o valor

1(um) indica maior capacidade, e 0 (zero), menor capacidade das instituições do

território.

4.3) A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de capacidade institucional

A coleta dos dados referentes às capacidades institucionais foi realizada a partir dos

questionários: Capacidades Institucionais (Q1), Acompanhamento da Gestão dos

Colegiados Territoriais (Q3) e Avaliação de Projetos de Investimento (Q5). Os

questionários são compostos, além das questões de identificação da entrevista, por

perguntas de múltipla escolha, dicotômicas (sim ou não), escala e abertas. Como

será apresentado no tópico posterior, cada um deles contribui com diferentes

questões para a construção do índice. Além disso, os questionários têm unidades de

coleta diferenciadas:

i) O questionário Capacidades Institucionais é aplicado por município (uma unidade),

com pessoas conhecedoras dos conteúdos abordados;

30

ii) O questionário de Acompanhamento da Gestão do Colegiado é aplicado a todos

os membros da plenária do Colegiado Territorial (censo), em cada território rural.

Neste caso, a aplicação do questionário se deu individualmente, a cada membro do

colegiado.

iii) O questionário Avaliação de Projetos de Investimento é aplicado por projeto

localizado nos territórios, sendo que três unidades são aplicadas: uma com um

representante dos executores do projeto, outra a um representante dos beneficiários

e um último, ao representante do colegiado.

4.4) Análise dos indicadores

No território dos Lençóis Maranhenses / Munim esses questionários foram aplicados

entre agosto/2010 até fevereiro/2011. No Quadro 5 está apresentado o

demonstrativo dos questionários aplicados.

QUADRO 5 – Demonstrativo de questionários aplicados

Questionário A ser aplicado Total aplicado %

Q1 36 34 94

Q3 96 78 81

Q5 15 14 93

FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa

O Cálculo do Índice de Capacidades Institucionais é realizado a partir da média

harmônica dos indicadores de Capacidades, de acordo com a seguinte fórmula:

6/[(1/ Gestão dos Colegiados) + (1/Capacidades Organizacionais) + (1/ Serviços

Institucionais Disponíveis) + (1/Instrumentos de Gestão Municipal) + (1/ Mecanismos

de Solução de Conflitos) +(1/ Infraestrutura Institucional) + (1/Iniciativas

Comunitárias) + (1/ Participação)].

Conforme o Manual da Pesquisa (SDT, 2009) há uma classificação dos indicadores

propostos já apresentada no Quadro 2. Com base nessa classificação é que estão

demonstrados os resultados da pesquisa das capacidades institucionais feita no

território dos Lençóis Maranhenses/Munim (Quadro 6).

31

Nesse Quadro 6 o valor médio do indicador estudado é de apenas 0,302,

considerado médio baixo. De todos os índices apresentados apenas os dois

primeiros (Gestão dos Colegiados e Infraestrutura Institucional) aparecem com

valores acima de quatro, estando na classificação médio e médio alto. Há que se

inferir aqui que a nota para o índice Gestão dos Colegiados tem um forte caráter de

superestimação em função dos respondentes participarem, em grande parte, das

atividades do Colegiado.

QUADRO 6 – Indicadores de Capacidade Institucional no território dos Lençóis Maranhenses/Munim

Indicador de Capacidade Institucional Valor Classificação

Gestão dos colegiados 0,613 Médio alto

Infraestrutura institucional 0,496 Médio

Participação 0,398 Médio baixo

Iniciativas comunitárias 0,279 Médio baixo

Capacidades organizacionais 0,276 Médio baixo

Mecanismos de solução de conflitos 0,265 Médio baixo

Instrumentos de gestão municipal 0,241 Médio baixo

Serviços institucionais disponíveis 0,191 Baixo

FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa (abril/2011)

Gestão dos Conselhos – os respondentes dos questionários Q3 e Q5, nas

questões relativas ao indicador em referência, fazem uma leitura positiva do mesmo.

Ou seja, entendem que, na gestão dos Conselhos Territoriais os componentes

sociais e ambientais dos projetos são levados em conta, bem como a atuação dos

membros em busca de fontes de financiamento, além de acreditar que existe uma

promoção da integração entre os projetos. É importante relacionar que, nesse caso,

a diferença muito grande quando comparado com os outros indicadores pode

identificar o maior conhecimento do fator por parte dos respondentes, considerando

que grande parte dos respondentes fazem parte do Colegiado Territorial. E talvez,

por isso, se tenha uma diferença tão grande na pontuação entre esse e o item

seguinte.

O Colegiado Territorial havia aprovado até o final de 2010, de acordo com os dados

da CEF, 30 projetos de infraestrutura, sendo que apenas cinco desses projetos

foram devidamente implantados e apenas dois estão funcionando adequadaemente.

A estrutura desse colegiado inclui, além da assembleia territorial composta por 96

32

membros, um núcleo diretivo com oito membros, sete câmaras temáticas (reforma

agrária e produção; pesca e aquicultura; meio ambiente, cultura e turismo; economia

solidária; desenvolvimento social; infraestrutura; gênero, geração e etnia) e 12

equipes locais. A decisão da aprovação dos projetos ocorre nas assembleias

territoriais, mas o processo de acompanhamento em todas as etapas deveria ser

responsabilidade das Câmaras Temáticas e aqui aparece um problema que vai ser

melhor analisado no ítem referente aos projetos: após essa aprovação não há

qualquer tipo de acompanhamento por parte de qualquer uma das instâncias.

Esse Colegiado não possui uma articulação com os conselhos municipais que, por

sinal, não fazem parte da sua composição. Dessa forma, considerando a fragilidade

existente, podemos fazer duas considerações sobre a postura dos respondentes. A

primeira considerando o desconhecimento sobre o próprio funcionamento já que,

cerca de 50% dos membros não participam de forma sistêmica das atividades e,

portanto, apontam dados de forma superlativa. A segunda, seria uma auto-defesa

pela própria responsabilidade que esses respondentes teriam com a funcionalidade

do Colegiado.

Infraestrutura Institucional – nesse item os respondentes do questionário Q1, nas

questões relativas a esse indicador, fazem uma leitura negativa. Percebe-se, pelas

respostas apresentadas, que os atores locais consideram que a infraestrutura

pública disponível para o desenvolvimento de atividades econômicas, sociais,

culturais e políticas no território não tem sido eficiente ou não são suficientes para

promover o desenvolvimento territorial.

A dinâmica econômica do território não tem sido suficiente para criar opções de

infraestrutura nos municípios. Esse é um problema apontado pelo PTDRS. O próprio

CODETER identificou essas necessidades e propôs, ao longo desses últimos anos,

várias estruturas que pudessem compensar o déficit deixado pelas prefeituras.

Bacabeira, por exemplo, que além de ficar bem próxima de São Luís, tem agora a

construção de uma grande refinaria de petróleo, não possui sequer um mercado

público que atenda a demanda da população local, de modo que deixa passar a

oportunidade de gerar emprego e riqueza local em função de ser uma cidade

passagem onde todo o tráfego rodoferroviário circula ante de chegar a São Luís.

33

O PTDRS tem como proposta para o programa de cultura e turismo o

estabelecimento de um circuito cultural. Considerando que o território tem uma via

rodoviária única de entrada – as outras duas vias são intrafegáveis – e sendo o

turismo sustentável a principal referência econômica futura, a proposta era a

montagem desse circuito que incluiria três referências: as belezas naturais

incomparáveis, a rica cultura local e a gostosa gastronomia maranhense. Essa

proposta, ainda em fase de construção, emperra em duas engrenagens: a primeira

relacionada com a falta de infraestrutura turística na maioria dos municípios, à

exceção de Santo Amaro e Barreirinhas e a segunda relacionada à articulação entre

os municípios de modo a integrar as programações.

Porque esse indicador, mesmo abaixo de 0,5, ainda é o segundo em ordem de

importância pode ter relação com a grande presença de representantes dos

governos municipais no Colegiado em detrimento de representantes da sociedade

civil entre os mais participativos. A ausência de muitos membros nas reuniões os

deixa sem informações, e assim sendo, a tendência mais centralizada (0,496)

mostra as dúvidas que podem estar pairando sobre os respondentes.

Participação – aqui os entrevistados responderam aos questionários Q1 e Q5.

Entre os indicadores estudados esse é o primeiro que aparece como médio baixo

com um valor abaixo de 0,4. Os respondentes parecem entender que o grau de

participação das organizações municipais no território, tendo em vista a participação

dos beneficiários nos projetos locais, na sua demanda, elaboração e gestão, não

favorece o desenvolvimento institucional, comprometendo, de certa forma, o

desenvolvimento territorial.

A relação feita nesse ítem sobre a participação é muito própria. A média de

participação das diversas organizações no Colegiado sempre esteve abaixo de 50%

em todas as atividades. Nas instâncias existentes, apenas nas assembleias que

definem o futuro do próprio Colegiado ou definem os projetos de infraestrutura a

participação se torna mais intensa. Em atividades de capacitação e nas reuniões das

câmaras temáticas a participação tem sido pífia, ao ponto de algumas câmaras nem

funcionarem.

34

Essa problemática do Colegiado é histórica e acontece com todos os outros órgãos

colegiados do território, incluindo os conselhos municipais. O Colegiado, dessa

forma, estabelece um modelo de política semelhante ao que usam as prefeituras

municipais que definem e aprovam os projetos sem qualquer participação dos

beneficiários, a menos que haja alguma liderança comunitária na Câmara de

Vereadores e que se permita estar negociando a participação da comunidade.

Quando se avança para o período pós-definição dos projetos na assembleia

territorial se percebe que há uma grande solução de continuidade nesse processo.

Se no período de definição há uma participação maciça dos membros do colegiado

no período de implantação dos projetos a direção transfere essa responsabilidade

aos executores, caso das prefeituras municipais e não acompanha nenhuma das

atividades necessárias nesse processo. Assim, cada etapa se transforma em uma

atividade estanque.

A ausência dos membros dos órgãos colegiados poderia ser menos perceptível se

nas reuniões houvesse a presença de representantes dos beneficiários, quase

sempre desconhecedores das decisões que são estabelecidas nessas reuniões. A

impossibilidade de decidir pelos projetos que poderiam promover o desenvolvimento

das suas comunidades cria um distanciamento entre esses projetos propostos e os

moradores locais e aquela possibilidade de geração de empregos fica bastante

prejudicada, assim como o próprio desenvolvimento local que está previsto como

objetivo principal. Não há protagonismo, não há mudança da realidade estabelecida.

Iniciativas Comunitárias – os respondentes do questionário Q1 nas questões

relativas a esse indicador entendem que os diferentes tipos de iniciativas das

organizações sociais frente aos diferentes temas de importância para o

desenvolvimento territorial, assim como a capacidade da população em estabelecer

alianças para defender seus interesses, em especial, projetos e alianças para o

desenvolvimento social, produtivo, cultural, ambiental, turístico, entre outros, não

favorecem o desenvolvimento institucional comprometendo, de certa forma, o

desenvolvimento territorial. Por essa percepção o valor relativo desse item está

abaixo de 0,3, com uma classificação considerada médio baixo.

35

Na esteira da participação vê-se uma ausência das organizações sociais em todos

os níveis. A percepção dos respondentes mostra que as diversas organizações de

representação (Sindicato de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais e Colônias e

Sindicatos de Pescadores) não vem conseguindo apresentar propostas e respostas

às necessidades das categorias. No Território existem 12 STTR’s e um Pólo

Sindical. O Pólo Sindical se coloca apenas no processo organizativo e de articulação

dos diversos sindicatos. Entre os 12 sindicatos, apenas cinco tem algum tipo de

envolvimento nas discussões da política territorial, muito pontualmente. Em nível

local há muitos questionamentos sobre as ações que avancem para além do debate

previdenciário, sendo que temas fundamentais relacionados à política agrícola e

agrária, ao desenvolvimento sustentável e aos planos de turismo e meio ambiente

não tem sido objeto de análises e proposições.

Colônias e Sindicatos de Pescadores tem tido uma participação mais ativa no

colegiado, mas isso se deve, principalmente, à existência de uma Câmara Temática

de Pesca e Aquicultura que, em 2010, estabeleceu com apoio do Ministério da

Pesca e Aquicultura, um diagnóstico regional que, inclusive, tem suas partes mais

importantes postas no PTDRS. O debate ambiental está mais presente na pauta

dessas representações em função dos problemas criados pela pesca predatória,

assim como as políticas de pesca.

As organizações de apoio e assessoria estiveram em número de até 24 ao longo

desses 5 anos. No entanto, essas organizações não têm contribuído com o

funcionamento do Colegiado, apesar de quase todas ter estado no território

desenvolvendo atividades relacionadas com a política territorial, principalmente, com

recursos dos Ministérios de Desenvolvimento Agrário, da Pesca e Aquicultura e do

Desenvolvimento Social. Na prática, apenas duas dessas organizações tem

participado com efetividade das discussões e decisões do Colegiado, tendo mais

uma que executa atividades sistêmicas.

Uma dessas organizações é a ETHOS – Assessoria, Consultoria e Capacitação em

Desenvolvimento Local Sustentável. Como organização de assessoria a ETHOS

participou de todas as etapas de construção da política territorial nos Lençóis

Maranhenses / Munim entre 2004 e 2011, inclusive elaborando o PTDRS na sua

36

primeira fase. Nesse sentido ajudou a desenhar a estrutura do CODETER e

assessorou todas as suas instâncias ao longo desse período.

A outra organização com participação importante no território é a Associação

Agroecológica Tijupá. Essa instituição atua em três municípios do Munim (Rosário,

Morros e Presidente Juscelino) desde 1995. Com o advento da política territorial a

Tijupá, que tem o seu forte nas temáticas “agroecologia” e “economia solidária”,

passou a desenvolver atividades de assessoria, em especial trabalhando com as

bases de serviços, além de acompanhar as diversas instâncias do Colegiado, em

especial, a Câmara Temática de Economia Solidária.

Capacidade das Organizações – os respondentes do questionário Q1, nas

questões relativas ao indicador em referência, fazem uma leitura negativa em termos

da capacidade de gestão das organizações presentes e atuantes no território. Ou

seja, entendem que as organizações não vem conseguindo responder ao desafio de

fomentar o desenvolvimento institucional. Como resultado avaliaram esse fator com

um valor médio baixo.

Esse item reforça todas as observações feitas no item anterior. Um dos motivos que

impedem as organizações de conseguirem desenvolver atividades no território é a

pouca capacidade administrativa e esse tipo de estruturação serve tanto para as

organizações de representação quanto de assessoria. Acrescenta-se a pouca

capacidade técnica, já que, entre as organizações de representação não há a

constituição de quadros técnicos e os poucos recursos financeiros impedem que as

organizações de assessoria possam contratar uma equipe com qualificação diversa.

Mecanismos de Solução de Conflitos – esse item tem para os respondentes do

questionário Q1, um nível de percepção bastante negativo como pode se perceber

do Quadro 5. Entendem os respondentes que os diversos mecanismos e instâncias

existentes no Território para solução dos conflitos (autoridades locais, comitês

comunitários, organizações fora do município e mobilizações de grupos locais) não

vem cumprindo seu papel com efetividade, chegando até a comprometer o

desenvolvimento territorial.

37

É importante considerar que desde o processo de ocupação deste território poucos

conflitos ocorreram. A não ser nos primeiros momentos não se tem noticias de

problemas mais graves, seja por ocupação de terras, por questões agrícolas ou

políticas. Essa falta de problemas pode ser o motivo para que as respostas tenham

tido tão pouca importância.

Por outro lado, quando surgiram os grandes problemas como a criação do Parque

Nacional dos Lençóis Maranhenses, os problemas que as comunidades passaram a

ter não foram intermediadas por qualquer autoridade, conselho ou organização.

Mesmo problema que pode ser percebida com a implantação da refinaria Premium

em Bacabeira. Ou seja, os resultados para esse item podem ter motivos diversos

bem antagônicos, mas como os problemas citados são relacionados com áreas

específicas, a tendência mais coerente é a primeira.

Serviços Institucionais Disponíveis – o pior indicador de acordo com os

respondentes está relacionado com os serviços prestados pelas organizações no

território relativas ao apoio à produção (assistência técnica, apoio tecnológico,

informações sobre preços...). Esse dado é importante, pois vai de encontro às

respostas apresentadas no Índice de Condição de Vida. O valor menor que 0,2 em

uma escala de 0 a 1 é bastante preocupante.

No território existem três tipos de organizações que apoiam os produtores rurais –

deve-se incluir nessa categoria os agricultores familiares (de comunidades

tradicionais e de assentamentos de reforma agrária), pescadores artesanais,

aquicultores e artesãos. Organizações com recursos federais, caso das ONG’s que

fazem assistência técnica às famílias dos assentamentos de reforma agrária, com

recursos do INCRA; o órgão estadual de assistência técnica (AGERP) que tem a

reponsabilidade de atender as famílias de agricultores familiares e aquicultores; e as

secretarias municipais de agricultura e pesca que são responsáveis por atender

todos os grupos citados anteriormente.

Duas ONG’s (Tijupá e Planeja) executam o programa de ATES em assentamentos

de responsabilidade do INCRA nos municípios de Barreirinhas, Morros, Presidente

Juscelino e Rosário. A AGERP possui um escritório no município de Rosário que

38

deveria atender todos os municípios do território, mas a pouca capacidade

orçamentária tem dificultado a execução de ações de extensão ou qualquer tipo de

apoio às famílias do território. E as secretarias, em grande parte, não possuem nem

estrutura logística e nem equipe técnica para executar atividades de apoio ou

assistência técnica em nível local. A Câmara Temática de Reforma Agrária e

Produção do CODETER, apesar de algumas tentativas isoladas, não tem

conseguido viabilizar qualquer ação que possa responder aos anseios da população

rural e peri-urbana, que é o principal público beneficiária da assistência técnica.

Baseados nessas observações pode-se perceber que as três categorias de

produtores rurais existentes nesse território encontram-se quase que completamente

desamparados das ações de assistência técnica e extensão rural. Assim, não é de

se estranhar que os respondentes tenham se posicionado dessa forma.

5) COMO ESTÁ SENDO FEITA A GESTÃO DO COLEGIADO?

5.1) O que é o Colegiado de Desenvolvimento Territorial

O colegiado visto de um lógica institucional é uma instância política de deliberação

sobre o processo de desenvolvimento sustentável do território. Pode também ser

analisado como um espaço de participação social, de representação, articulação e

concertação política.

O papel principal desse colegiado é o de deliberar e propor ações para o

desenvolvimento sustentável dos territórios, mas também, articular políticas

públicas, assim como realizar o planejamento das ações e definir os programas e

projetos que devem compor o PTDRS.

5.2) Sobre a gestão do colegiado

Aqui se buscou identificar como se dá o funcionamento do Colegiado de

Desenvolvimento Territorial (CODETER). O CODETER desse território é composto

por 96 membros, sendo oito por cada município. Desses, quatro representam

instituições da sociedade civil, três representam os órgãos das Prefeituras

39

Municipais, sendo a última vaga disponibilizada para organizações governamentais

do nível federal ou estadual.

As instâncias do Colegiado são: Assembleia Territorial, Núcleo Diretivo, Câmaras

Temáticas e Núcleo Técnico. A Assembleia Territorial reúne-se a cada seis meses

para analisar contas, relatório técnico e definir a priorização dos projetos de

infraestrutura. O Núcleo Diretivo é composto por oito membros, sendo quatro

representando a sociedade civil e quatro representando o poder público, sendo a

instância de coordenação do Colegiado. As Câmaras Temáticas, em número de sete

(Reforma Agrária e Produção; Pesca e Aquicultura; Infraestrutura e Gestão; Meio

Ambiente, Cultura e Turismo; Desenvolvimento Social; Gênero, Geração e Etnia;

Economia Solidária), representam os temas mais importantes debatidos no

Território. O Núcleo Técnico relaciona a participação dos técnicos das organizações

de apoio que participam das atividades do Colegiado e é responsável pela

elaboração, análise e acompanhamento dos projetos.

5.3) Como se deu a pesquisa sobre a gestão do colegiado

A pesquisa sobre a gestão do colegiado foi baseado no questionário Q3 da questão

9 à questão 27. Os respondentes deste questionário foram os membros do

Colegiado. Dos 96 representantes 78 responderam às questões propostas nos

diversos municípios do território. É importante explicar que os representantes que

não responderam estão efetivamente ausentes do colegiado ou não foram indicados

pelas instituições. Uma parte dos respondentes estava recém-empossada e, por isso

tinha poucas informações, insuficientes para que os resultados pudessem ser

considerados satisfatórios.

5.4) A análise dos resultados

Os dados desse questionário foram analisados a partir de cada resposta. Os

resultados permitem que se avalie a dinâmica de funcionamento, a importância do

colegiado para o desenvolvimento territorial e o próprio conhecimento dos membros

sobre a origem, os objetivos e a forma de funcionamento do colegiado.

40

As questões relativas à participação do assessor territorial mostraram que apenas

60,5% dos respondentes tinham informações da existência do assessor e 46,1% não

possuíam informações de que algum outro técnico de alguma outra organização

apoiasse a ação do colegiado. Ou seja, há um grupo grande de representantes que

não acompanham o processo de gestão do colegiado, desconhecendo

completamente a assessoria técnica. Cabe lembrar que ao longo do tempo, o

assessor sempre assumiu atividades diversas no Colegiado, sendo grande parte

delas em São Luís, assim, aqueles membros menos participantes tendem a

desconhecer o assessor e o próprio trabalho da assessoria. Além disso, em muitos

momentos, as dificuldades de transferência de recursos pela organização detentora

dos recursos de execução da política territorial não conseguiu, por algum motivo,

repassar o necessário para a execução do trabalho desse assessor que acabou fora

do território por algum período.

Sobre a composição do colegiado 56,6% acreditam que esse processo se dá

através de convite direto às organizações, indicando a falta de clareza quanto às

regras dessa composição. Houve uma grande variação na resposta quanto ao

número de reuniões e a freqüência dessas reuniões do colegiado, demonstrando a

deficiência no registro das reuniões e na participação dos seus membros nas

reuniões. Por outro lado, a capacidade de decisão dos membros do colegiado foi

avaliada com percentual pouco acima da média, sendo os melhores avaliados as

representações das organizações de representação dos trabalhadores.

Os mecanismos de comunicação mais utilizados no âmbito do colegiado são as

comunicações pessoais (70%), seguido de perto pela internet (56,7%). Como são

mecanismos extremos em níveis de tecnologia, fica claro que falta uma melhor

sistemática de comunicação que permita o colegiado estabelecer uma articulação

mais organizada entre seus membros. O documento da pesquisa não mostrou, mas

o mecanismo mais utilizado é o celular, através de mensagens, considerando que o

celular é utilizado em todos os municípios com bastante intensidade.

A questão da comunicação deve ser extrapolada para além da articulação dos seus

membros, mas fundamentalmente na relação desse colegiado com o conjunto da

população e das organizações existentes no território. Grande parte da população

41

desconhece por completo a existência do colegiado e a própria política territorial,

conforme pode-se perceber dos resultados apresentados no item sobre o Índice de

Condição de Vida. A relação com os órgãos e instituições locais é bastante frágil, de

forma que os contatos são bastante pontuais, se dando apenas em momentos de

interesse para um ou ambos os lados. A comunicação interna sofre o mesmo

problema. Não se tem noticias de uma dinâmica que facilite as tomadas de decisão

por parte das instâncias.

Os extremos são tratados no Colegiado com muito mais freqüência do que se

imaginava. Em relação aos temas de maior importância as respostas apontam como

sendo a discussão dos projetos, sendo que o de menor importância é a

infraestrutura. Considerando que os projetos citados estão relacionados ao PROINF,

ou seja, projetos de infraestrutura, a pouca discussão sobre essa temática

demonstra que o debate sobre os projetos não se dá dentro de uma política

territorial, mas fica isolado numa perspectiva puramente temática. Pode-se inferir

dessas respostas que a pouca participação dos gestores públicos deve ter uma

grande importância para o debate da infraestrutura territorial, pois esse foi

considerado o principal problema que prejudica o funcionamento do colegiado,

mesmo que os respondentes considerem que o colegiado seja o legítimo

representante do território.

Os membros respondentes assumem uma condição bastante positiva sobre o A

importância do processo de elaboração do diagnóstico territorial e na formulação do

plano territorial foi analisada pelos próprios membros como sendo de grande

importância, pois os respondentes consideraram que o colegiado participou em

todas as etapas, especialmente nas oficinas de discussão. A maior parte do grupo

(71,1%) considerou, ainda, que ocorreu a elaboração de uma visão de futuro feita

pelo próprio colegiado. Aqui, fica muito claro o desconhecimento por parte de vários

dos respondentes do que ocorre no colegiado. O PTDRS foi qualificado por uma

equipe da COOSPAT dentro de uma programação onde a participação dos

membros do Colegiado – alguns membros, menos da metade – se limitou a algumas

reuniões. A maior parte do diagnóstico foi elaborado sem a participação do

colegiado e mesmo informações importantes que deveriam ser repassados à equipe

de elaboração deixaram de ser entregues. A visão de futuro, por falta de um maior

42

debate acabou sendo reproduzida do diagnóstico original. Ou seja, apesar de ter

ocorrido a participação, esses números deveriam ser bem menores do que aqueles

apresentados aqui.

Em relação às tomadas de decisão afirmam que quase sempre (72,4%) é feita

democraticamente pela maioria. Sobre a definição dos projetos uma parte maior dos

respondentes (57,9%) afirma que sempre ocorre uma avaliação do mérito e uma

análise técnica da viabilidade.

O Colegiado Territorial tem um problema relacionado com a participação dos

municípios. Os 96 membros dos 12 municípios do território são distribuídos nas

diversas instâncias que começa nas equipes locais. Essa instância raramente se

reúne e cria uma grande dificuldade para apresentar propostas e discutir os

problemas dos seus municípios. E os 12 órgãos convidados para fazer parte do

Colegiado não assumiram a responsabilidade de discutir o território. E essa falta de

participação desses dois grupos transfere para os níveis mais centrais a

responsabilidade de planejar e executar as políticas territoriais sob sua

responsabilidade.

As câmaras temáticas ainda estavam bastante desconectadas no período da

elaboração deste diagnóstico. Algumas delas não tinham sequer um quadro mínimo

de membros. As reuniões dessas câmaras aconteciam formalmente com os seus

coordenadores e o coordenador geral das câmaras durante a reunião do Núcleo

Diretivo. O diferencial, nesse caso, ocorre com a câmara de Pesca e Aquicultura que

reuniu bastante no ano 2010 em função do diagnóstico da pesca feito com apoio do

Ministério da Pesca e Aquicultura. A câmara de Economia Solidária também reuniu

bastante e estabeleceu algumas ações com apoio da Associação Agroecológica

Tijupá. Também a câmara de Reforma Agrária e Produção fez algumas ações

pontuais.

O Núcleo Diretivo foi a única instância que manteve uma programação sistêmica

com reuniões mensais. O apoio decisivo da ETHOS permitiu que os membros desse

núcleo tivessem condições de se reunir e manter a coesão do Colegiado. No

entanto, a qualificação do PTDRS em 2009/2010 não tornou o planejamento

43

proposto como referência para o desenrolar das atividades territoriais, como já não

ocorrera antes quando do período referente ao processo de execução do documento

construído em 2004.

Nesse contexto cabe uma crítica veemente à Delegacia do MDA. O apoio

necessário à política territorial deixou muito a desejar, considerando a

responsabilidade da Delegacia e do próprio MDA, através da SDT. Um exemplo

interessante aconteceu com o próprio projeto SGE. A Delegacia não chamou os

grupos de pesquisa e extensão para discutir o edital e as duas equipes que

assumiram concorrer ao edital buscaram por fora da discussão territorial, a ponto de

haver necessidade de muito envolvimento dos colegiados territoriais para que as

equipes pudessem se envolver com o trabalho; pior que dois territórios ficaram de

fora em função das equipes que concorreram acharem que só podiam concorrer

para apenas um território.

6) AVALIANDO OS PROJETOS IMPLANTADOS NO TERRITÓRIO

6.1) O que é o PROINF

De acordo o Manual de Operacionalização do Proinf 2011 (MDA/SDT, 2011) o

PROINF (Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços) é uma ação orçamentária

que compõe o PRONAT (Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios

Rurais), cuja finalidade é financiar os projetos estratégicos para o desenvolvimento

territorial definidos no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável

(PTDRS).

Essas demandas são traduzidas em propostas técnicas que podem ser apoiadas

com recursos de investimento em obras, máquinas, equipamentos e outros bens

necessários para o fortalecimento da agricultura familiar, bem como, recursos de

custeio que permitem fortalecer os processos de organização e de capacitação dos

grupos de beneficiários, organizações e demais agentes de desenvolvimento

territorial.

44

O PROINF tem como foco ações voltadas para a dinamização econômica dos

territórios, o fortalecimento da gestão social e das redes sociais de cooperação, de

formação de agentes de desenvolvimento e estimula uma maior articulação das

políticas públicas nos territórios.

6.2) Como se deu a pesquisa sobre os projetos implantados no território

A pesquisa foi feita em dois momentos. No primeiro trabalhamos os dados

disponíveis sobre esses projetos, incluindo o próprio SGE e as informações

disponíveis na Delegacia Federal do MDA a partir dos documentos existentes na

Caixa Econômica Federal (CEF). No segundo momento foram aplicados os

questionários Q5 (Avaliação de Projetos de Investimento) e Q6 (Monitoramento dos

Projetos) com os seguintes respondentes: representantes do executivo municipal,

representantes do colegiado, beneficiário e conhecedor do projeto.

Foram pesquisados dez projetos, sendo aplicado o Q5 em cinco projetos e o Q6 em

nove projetos, sendo que em quatro projetos foram aplicados dois questionários.

Para efeito dos cálculos, contou-se com 148 respondentes do Q5 e dez

respondentes do Q6.

6.3) A análise dos resultados

Dos 22 projetos demandados em 45,45% deles (10 projetos) as obras não chegaram

a ser iniciadas; 22,73% (5 projetos) tiveram as obras concluídas; 18,18% (4 projetos)

as obras estavam em situação normal; e 13,64% (3 projetos) as obras estavam

paralisadas conforme se pode perceber do Gráfico 4 e no Anexo 1

Em termos financeiros, os vinte e dois projetos demandados representavam R$

3.019.254,25, sendo esse montante de recurso do PROINF, distribuído segundo a

situação das obras conforme segue: a) 53,31% (10 projetos) que não tiveram as

obras iniciadas correspondem R$ 1.609.678,86; b) 20,81% (5 projetos) que tiveram

8 Como o Q5 são três respondentes para cada Projeto pesquisado, deveriam ser 15 respondentes, mas um

beneficiário do Projeto de Morros deixou de responder o questionários, ficando, portanto, apenas 14. O Q6 que é

apenas um respondente para cada projeto foi aplicado com dez beneficiários.

45

as obras concluídas, corresponde a R$ 628.312,19; c) 14,87% (4 projetos) cujas

obras foram paralisadas corresponde a R$ 448.886,20; d) 11,01% (3 projetos) as

obras estavam em situação normal, corresponde a R$ 332.387,00.

GRÁFICO 4 - Demonstrativo do quantitativo de Projetos demandados (2003 a

2008)

FONTE: SGE – Gestão de projetos

Considerando que as demandas apresentadas tem como objetivo atender ao

PTDRS do Território, tendo como referencia também que trata-se de um período de

cinco anos, uma vez somando os valores dos projetos/obras não iniciadas e

paralisadas, temos o montante de R$ 2.058.565,06 que foram injetados no território,

sem conseguir atender aos objetivos. Isso vem representar 68,18% dos recursos

alocados pelo MDA/SDT para todo o território.

Outro fator importante a considerar é que os nove projetos restantes (obras

concluídas e obras em situação normal), que corresponde a R$ 960.699,19, não

vem significar o atendimento consequente dos objetivos propostos, uma vez que

temos que considerar a fragilidade da gestão dos mesmos.

Os projetos demandados pelo colegiado ao longo desses anos estão relacionados,

principalmente, com atividades de beneficiamento de produtos agroextrativistas

(casa de farinha, unidade de beneficiamento de polpa de fruta, unidade de

beneficiamento de pescado, casa de mel) ou com educação (casa familiar rural).

Apesar desses projetos estarem no bojo do PTDRS, não fazem parte dos “projetos

estruturantes”, à exceção do centro de comercialização. A proposta do PTDRS é

estabelecer projetos de infraestrutura como base para o desenvolvimento de outras

13,64%

45,45% 22,73%

18,18%

PARALISADA NÃO INICIADA CONCLUIDA NORMAL

46

atividades e, nesse caso, há uma grande distância entre o que foi proposto pelo

colegiado e o que deveria, efetivamente.

As respostas apresentadas, em especial as de maior ocorrência, além de serem

muito incoerentes entre os diversos respondentes, sugere um grande

desconhecimento por parte dos gestores públicos, membros do colegiado e

beneficiário quanto à dinâmica de implementação dos PROINF’s no território, como

também a própria divulgação da obra que se realizou no território. Uma única

resposta gerou unanimidade e foi aquela relacionada com as parcerias.

O exemplo já está apresentado no início do questionário Q5 que indaga sobre o

aspecto do planejamento do projeto e a própria definição do projeto, quando oito

respondentes (57,14%) afirmaram tratar-se de emenda parlamentar enquanto os

outros três (21,43%) entenderam que não se aplica a situação dos projetos

pesquisados. Outras respostas dadas: uma diz que o Projeto foi ofertado pelo

SDT/MDA, outra que foi indicado em um instrumento de Planejamento e a terceira

diz que foi uma demanda espontânea dos beneficiários.

Uma vez que as respostas aos objetivos dos projetos contemplam todos os projetos

pesquisados, entendemos ser natural que, dentre as opções apresentadas termos

como resultados um somatório de situações correspondentes a cada projeto

pesquisado. Nesses termos 50% (7) dos respondentes afirmaram que os projetos

fortalecem a cadeia produtiva; 42,85% (6) entendem que os projetos tem como

objetivos a geração de renda, o fortalecimento das redes sociais, o fortalecimento da

gestão social e o fortalecimento da identidade territorial; os outros 35,71% (5)

apontaram como principais objetivos a redução da pobreza, o fortalecimento do

cooperativismo e o fortalecimento das capacidades locais. A divergência nas

respostas sugere um desconhecimento por parte dos respondentes da própria

discussão ocorrida na oficina de priorização dos projetos, o que significa a ausência

nessas reuniões ou a fragilidade do próprio debate.

Quanto a participação dos beneficiários na elaboração do Projeto, 42,85% dos

respondentes (6) afirmaram que sim, que os beneficiários participaram da

elaboração. Para 35,71% (5) afirmaram que os beneficiários não participaram da

47

elaboração e outros 21,42% (3) responderam que o caso não se aplica. Em outras

palavras, para 57,14% dos respondentes (8), de qualquer forma, os beneficiários

ficam fora da elaboração dos Projetos, o que contraria a lógica proposta pela política

de desenvolvimento territorial e que pode ter corroborado para as dificuldades na

implementação e sucesso dos respectivos projetos. De qualquer forma esse grupo

afirma uma realidade inconteste comprovada nas respostas dos próprios

respondentes do ICV, como se vê no item relativo a esse tema. Pode residir aqui a

dificuldade na implementação e no sucesso desses projetos.

Esses mesmos respondentes divergem bastante sobre o nível de participação. Entre

os que afirmaram haver participação dos beneficiários no processo de elaboração

dos questionários, todos afirmaram que a participação se deu tanto na concepção

como no acompanhamento e implementação do projeto; outros cinco (83,33%)

afirmaram que a participação se deu apenas na definição; enquanto 66,66% (4)

afirmaram que a participação se deu na definição da área de intervenção do projeto,

na elaboração do diagnóstico e na gestão do projeto.

Para definição dos critérios para identificação dos beneficiários, 71,43% (10

respondentes) afirmaram que foi o colegiado que definiu esses critérios. As

respostas sobre os critérios de eleição dos beneficiários variaram bastante indicando

um forte desconhecimento desses critérios. A mesma situação se repetiu nas

questões sobre a identificação das organizações que acessaram os projetos e sobre

a abrangência de cada projeto, sempre reforçando um grande desconhecimento por

parte de um grande grupo de respondentes.

Para eleger os beneficiários, 42,85% dos respondentes afirmaram que o critério é

ser agricultor familiar; para 28,57% o critério é participar de associações/cooperativa

ou das instancias colegiadas; outros 21,43% afirmaram que os critérios para

definição dos beneficiários foi nível de renda, o potencial produtivo e gênero. A

variedade de alternativas apontadas pelos respondentes como critérios de escolha

dos beneficiários sugere que não houve um conhecimento prévio dos projetos

pesquisados. Considerando que estamos tratando de projetos produtivos e

relacionados a atividades diferentes (pesca, artesanato, caprinocultura e avicultura)

48

esperava-se que os respondentes tivessem conhecimento prévio de que a

elegibilidade dos beneficiários é resultado de todos os critérios acima.

No entendimento de 85,71% dos respondentes as associações informais são o foco

de apoio dos projetos. Para 50% para os projetos socioculturais, foi feita a estimativa

da demanda social, o levantamento dos equipamentos e dos recursos humanos

necessários para funcionamento do projeto. Já outros 5 respondentes afirmaram

apenas que houve um levantamento das atividades socioculturais demandadas.

A divergência das respostas continuou com o tipo de atividade a ser atendida com

os projetos, sobre os aspectos ambientais, as ações de planejamento, existência de

auditoria. Outras divergências aconteceram com o papel do colegiado, o papel das

instituições públicas, o tipo de atividade econômica, as ações relacionadas com as

cadeias produtivas, aumento da competitividade das atividades produtivas, estudo

de mercado e análise de viabilidade econômica. Ou seja, há um desconhecimento

repetido em quase todos os temas relativos aos projetos.

Em relação à gestão dos projetos as respostas também não tiveram qualquer

unanimidade, seja em relação à instância gestora, aos mecanismos de ajuste dos

projetos, a responsabilidade pelo monitoramento, instâncias de controle social,

processo de gestão, estrutura de funcionamento, garantia de manutenção da

estrutura existente. A reunião de avaliação relacionada ao monitoramento e controle

social dos projetos com 78,57% correspondente a 11 entrevistados foi o item mais

próximo de unanimidade.

A última parte dos questionários relaciona: o tempo decorrido entre a contratação e

o início do projeto; o atendimento aos beneficiários; o público atendido pelo projeto.

Nessas questões as respostas variam bastante, demonstrando também, aqui, um

forte desconhecimento por parte dos respondentes do processo de implementação

dos projetos. O tempo identificado para o inicio da obras gira me torno de 2 a 4

anos, longo o bastante. Os dados identificados pela equipe do LABEX,

acompanhados em paralelo a essa pesquisa de campo aponta que há um tempo

descomunal entre a aprovação dos projetos na reunião do colegiado e o início da

sua execução. E nesse meio tempo não há qualquer acompanhamento dos locais

por onde cada projeto passa e quanto tempo leva em cada uma dessas instâncias.

49

Mas apesar da “aposta” em que o público do programa seja outro (36%) e não os

agricultores familiares – deve-se incluir, aqui, os pescadores artesanais – cabe

afirmar que, nesse caso, os respondentes não estão com a razão, pois o público

atendido em todos esses projetos é sempre aquele que pratica a agricultura familiar.

Questões relacionadas com o atendimento das expectativas, e a melhoria da

qualidade de vida dos beneficiários foram avaliadas como médias, assim como as

respostas sobre as mudanças no território por conta dos projetos, e sobre os ganhos

Isso significa que uma parte substancial dos respondentes está acreditando que a

política territorial está no rumo certo e que seus resultados estão relacionados com a

melhoria das condições de vida das famílias moradoras do território. O melhor de

tudo pode ser relacionado aos ganhos institucionais, considerando que deve haver

uma boa articulação entre as organizações que participam das ações territoriais a

partir do envolvimento com o colegiado como pode ser percebida pelas novas

relações criadas e, em especial, pela presença da UEMA e do IFMA, anteriormente

ausentes de todas as atividades e discussões e hoje participantes eméritos em

todos os debates, além do envolvimento com todos os projetos executados

localmente.

A operação do projeto em relação à capacidade instalada, a cobertura da demanda,

a variação da renda familiar, o acesso aos mercados, os elementos que auxiliam a

sustentabilidade dos projetos, e as dificuldades para operar os projetos foram

analisadas de forma bastante variada como a grande maioria dos itens.

7) SOBRE O ÍNDICE DE CONDIÇÕES DE VIDA

7.1) Definição do Índice de Condições de Vida

O Índice de Condições de Vida (ICV) é um indicador que visa representar as

mudanças percebidas, em termos das condições de vida das famílias nos territórios

rurais. Este índice é um instrumento de análise e acompanhamento das condições

de vida das famílias nos territórios rurais, permitindo as análises comparativas, tanto

ao longo do tempo como entre territórios distintos, sem depender da disponibilidade

e atualização dos dados secundários.

50

7.2) Os indicadores do ICV

O ICV é composto por três dimensões, chamadas de “instâncias”: 1) fatores que

favorecem o desenvolvimento; 2) características do desenvolvimento; e 3) efeitos do

desenvolvimento. A cada instância associam-se oito indicadores.

QUADRO 7 – Instâncias e indicadores do ICV Instâncias Indicadores

Fatores que favorecem o desenvolvimento (intitulamentos)

Mão de obra familiar em atividade dentro ou fora da unidade

Área da unidade de produção familiar

Escolaridade

Condições da moradia

Acesso a mercados

Acesso a políticas públicas (Pronaf, bolsa-família...)

Acesso a crédito e assistência técnica

Presença de instituições que favorecem o desenvolvimento rural

Características do desenvolvimento (elementos de conversão)

Renda familiar

Produtividade do trabalho

Produtividade da terra

Diversificação da produção agrícola

Pluriatividade, diversificação nas fontes de renda familiar

Uso e preservação dos recursos naturais: água

Uso e preservação dos recursos naturais: solo

Uso e preservação dos recursos naturais: vegetação nativa

Efeitos do desenvolvimento (capacitações e funcionamentos)

Estar bem alimentado / nutrido

Ter boa saúde

Permanência dos membros da família da unidade de produção

Percepção sobre as mudanças na situação econômica da família

Percepção sobre as mudanças na situação ambiental da unidade

Participação social (cooperativas, associações)

Participação política (eleições, conselhos, assembléias)

Participação cultural (grupos de expressão cultural, outras atividades)

Cada indicador está baseado em uma ou mais questões do questionário Q4. Esses

indicadores são avaliações registradas em escalas de cinco pontos, desde 1

(péssimo) até 5 (ótimo), em algumas variações. A base está nas respostas dos

indivíduos levando em conta suas famílias. O que se buscou foi a percepção desses

indivíduos ou famílias sobre as condições de vida no território.

7.3) A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de condições de vida

A pesquisa de campo se realizou mediante a aplicação do questionário. A unidade

amostral foi definida a partir dos setores censitários propostos pelo Instituto

51

Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O Quadro 8 apresenta os municípios, o

número de setores censitários e o número de questionários aplicados. Portanto, para

a composição do ICV para o Território contamos com 270 questionários (Q4) que

entraram no cálculo do Índice conforme demonstramos a seguir.

QUADRO 8 – Demonstrativo das áreas censitárias por município no Território

Municípios Setores censitários Questionários aplicados

Axixá -- 00

Bacabeira 1 27

Barreirinhas 2 54

Cachoeira Grande 1 27

Humberto de Campos 1 27

Icatú 1 27

Morros 1 27

Paulino Neves -- 00

Presidente Juscelino 1 27

Primeira Cruz -- 00

Rosário 1 27

Santo Amaro do Maranhão 1 27

Total de questionários aplicados

270

FONTE: SGE/ICV

A realidade do trabalho de campo indicou que nem todos os domicílios rurais

possuíam produção. Entre os que possuíam, alguns praticavam agricultura familiar,

outros não. Logo, o ICV foi obtido em uma das situações: sem produção, com

produção familiar e com produção não familiar. Os domicílios sem produção não

tinham elementos para informar sobre os indicadores das instâncias 1 e 2. Por isso,

o ICV só incluiu os dados da instância 3. Para os casos com produção, o ICV foi

calculado conforme sua concepção original, considerando as três instâncias. O

cálculo é feito pela média aritmética de cada indicador baseada na quantidade de

questionários aplicados com respostas válidas do indicador. No caso dos

indicadores 1 e 7, foram utilizadas duas questões para medi-los.

7.4) Características dos respondentes

As principais características dos respondentes estão apresentadas no Quadro 9.

52

QUADRO 9 – Características da população

Faixa etária Sexo Agricultor familiar Até 25 25-40 Acima 40 F M

Total 24 169 77 161 109 150

Percentual 8,89 62,59 28,52 59,63 40,37 55,76 FONTE: SGE/Índice de Condições de Vida

Dois dados chamam a atenção no Quadro 9. O primeiro relativo ao sexo dos

respondentes, cuja maioria (cerca de 60%) foi de mulheres que devemos

compreender como sendo resultado do momento da pesquisa, quase sempre feita

durante os dias da semana e no horário diurno quando os homens estão no roçado

e apenas as mulheres estão em casa. O outro dado é a pequena quantidade de

agricultores familiares de apenas 55% quando nas outras regiões do Estado esse

número na área rural está acima de 80%. A explicação está relacionada com a

condição ambiental da região que está estabelecida, em grande parte, no litoral que

permite que muitas famílias, apesar de desenvolverem atividades agrícolas, se

considerarem pescadores.

Dos 270 respondentes, 218 (80,74%) exploram área menor que 4 módulos fiscais,

sendo que, para 213 (78,89%) respondentes a própria família é quem trabalha na

produção e para 159 (58,9%) a renda familiar vem principalmente da produção.

Desses números pode-se extrair que, em função das condições dos solos, a

quantidade de área disponível para o uso das famílias é pequena, o que, de certa

forma, inviabiliza a melhoria econômica das famílias e exige que grande parte se

desdobre em duas profissões: agricultura e pesca. Uma outra análise está

relacionada ao próprio conceito da agricultura familiar, quando relaciona que a mão

de obra seja fundamentalmente das próprias famílias, característica bem demarcada

por esses números, que são confirmados pelas próprias palavras dos respondentes

(55%) que afirmam serem agricultores familiares. E uma terceira avaliação é o

grande percentual de famílias cuja renda depende da produção agropecuária, que

vai de encontro às afirmações de que a renda dos moradores dessas áreas venham

de transferências dos programas federais.

Nas 270 residências pesquisadas foram encontradas 1.254 pessoas morando no

próprio estabelecimento, o que implica em uma média de 4,6 pessoas/família dentro

do que aponta o IBGE para a área rural maranhense. Dessas, 771 (61,5%)

53

possuíam idade para trabalhar, sendo que 538 pessoas (42,90%) trabalham só nos

estabelecimentos, 139 pessoas (11,08%) trabalham fora do estabelecimento, 94

pessoas (7,5%) trabalham no estabelecimento e também fora. Nesse caso, o total

de 483 pessoas (38,52%), que não exercem atividades produtivas (crianças e

idosos).

A média de pouco mais de duas pessoas trabalhando não permite que os

estabelecimentos agrícolas consigam alcançar uma área trabalhada maior que dois

hectares. A produção de 900 kg/ha/trabalhador/ano de mandioca de acordo com os

dados obtidos pelo LABEX nessa pesquisa e das atividades de outros projetos no

Território, indica uma produção de 60 sacos (3.600 kg) por família/ano. O consumo

médio de 300 g/dia/pessoa ou 503,7 kg/ ano permite uma sobra de 3.096,3 kg (51,6

sacos) que comercializado a R$ 60,00 gera uma receita de R$ 3.096,30/ano ou R$

258,03/mês/família ou R$ 56,1/mês/indivíduo. Esse valor está muito abaixo do

necessário para que uma família ou uma pessoa consiga ter uma vida razoável.

Os dados sobre escolaridade mostrou que em 46,29% das residências entrevistadas

todos os seus moradores com mais de 15 anos eram alfabetizadas, percentual que

está bem abaixo do índice encontrado no Maranhão (55,2%), mas acima da média

do Território (42,7%)9. Esse dado é completado por outro que mostra que em

49,26% das residências todos os membros em idade escolar estavam frequentando

a escola, número preocupante, pois isso significa que metade desses membros está

fora da escola e, mesmo que grande parte das residências estejam em áreas com

uma certa distância das sedes dos municípios, mostra que há um grande déficit

educacional no território.

Quando consultados sobre o que a casa da família possuía de bens de uso duráveis

e de infraestrutura de saneamento básico, 163 respondentes (62,22%) afirmaram ter

energia elétrica no domicilio, 42 respondentes (15,55%) afirmaram que a água para

consumo da família é dentro ou próxima a casa, 22 informaram (8,14%) que o

banheiro ficava dentro do domicilio, 41 (15,18%) afirmaram possuir fogão a gás, 27

9 Fonte: Mapa do analfabetismo do Brasil (INEP, 2002), adaptado para o PTDRS.

54

(10,00%) disseram possuir geladeira, 14 (5,18%) afirmaram fazer uso de telefone e

nenhum dos entrevistados possuía computador.

Entre todos esses dados o percentual de mais de 37% das residências sem energia

elétrica é que mais impacta em função da determinação do governo federal de por

esse tipo de energia em todas as casas do país, então esse ainda é um número

muito fora da realidade, considerando os dados apresentados pela concessionária

de energia do Estado. Os dados sobre o uso do telefone e da ausência de

computador, também choca, mostrando, especialmente, o baixo poder aquisitivo das

famílias rurais do território.

Os dados relativos às características das áreas, em especial à mão de obra

existente, os respondentes afirmam que tanto a quantidade disponível (75%) quanto

a qualidade (75%) dessa mão de obra está dentro de um patamar bastante razoável.

Percentual semelhante às condições dessas áreas. Esses números afirmam uma

tendência que está estabelecida ao longo de todo o diagnóstico em que os

respondentes apontam saldo positivo às questões cujas responsabilidades são das

próprias famílias, ao contrário das questões cujas responsabilidades extrapolam as

cercas desses estabelecimentos.

7.5) Análise das condições de vida

A partir do Quadro 10 apresentamos a análise de cada indicador.

QUADRO 10 – Indicadores do Índice de Condições de Vida

Índice de condições de vida Territorial

Agricultura familiar

Com produção

Sem produção

0,493 0,483 0,491 0,591

Fatores do Desenvolvimento 0,458 0,447 0,458 0,000

Características do Desenvolvimento 0,466 0,458 0,466 0,000

Efeitos do Desenvolvimento 0,569 0,557 0,564 0,591

FONTE: SGE/Índice de condições de vida

Como se pode perceber os indicadores são muito semelhantes, estando todos na

condição média independente do tipo, como se pode perceber do Quadro 12. Uma

análise mais profunda será apresentada na sequência, mas é interessante se

55

perceber que há um crescente na avaliação desses dados, sendo o ítem mais bem

avaliado o referente aos efeitos do desenvolvimento, seguido pelas características e,

por último, os fatores do desenvolvimento, o que, por princípio, não teria uma lógica

muito fácil de ser explicada.

QUADRO 11 – Fatores de desenvolvimento

Fatores Territorial

Agricultura familiar

Com produção

Sem produção

0,458 0,447 0,458 ---

Área utilizada para produção 0,561 0,558 0,561 0,000

Condições de moradia 0,551 0,555 0,551 0,000

Escolaridade 0,538 0,542 0,538 0,000

Mão de obra familiar 0,525 0,523 0,525 0,000

Números de famílias trabalhando 0,524 0,522 0,524 0,000

Presença das instituições 0,471 0,470 0,471 0,000

Programas de governo 0,362 0,355 0,362 0,000

Acesso aos mercados 0,361 0,325 0,361 0,000

Acesso a credito 0,307 0,278 0,307 0,000

Acesso a assistência técnica 0,277 0,238 0,277 0,000 FONTE: SGE/Índice de Condições de Vida

Os dez itens que compõem a primeira parte do Índice de Condições de Vida são

chamados de fatores de desenvolvimento. Entre estes fatores relacionam-se

aqueles cuja responsabilidade está relacionada à decisão das famílias direta (área

utilizada para produção, mão de obra) e indiretamente (condições de moradia,

escolaridade, número de famílias trabalhando) que aparecem com notas bem acima

da média, ao contrário dos itens cuja responsabilidade ultrapassam os limites das

unidades produtivas.

Alguns desses dados são fáceis de compreender, pois se relacionam com as

condições já apresentadas anteriormente, nesse próprio documento. Já foi citado

que as secretarias de agricultura dos diversos municípios do território não possuem

cadastro dos estabelecimentos agrícolas e dos respectivos produtores rurais. Assim,

as únicas informações sobre o tamanho dos estabelecimentos agrícolas são

apresentadas pelo IBGE e pelo INCRA. O INCRA (SIPRA, 2010 citado no PTDRS,

2011) aponta a presença de 126 assentamentos de reforma agrária no território com

7.612 famílias dentro de uma área total de 349.788,8419 ha o que dá uma média de

45,5 ha de área por lote (família). Já o IBGE no Censo Agropecuário (IBGE, 2006)

identifica 13.081 estabelecimentos agrícolas no território com uma área total de

56

371.557 ha, o que dá uma média de 28,4 ha por imóvel, ou ainda, uma área de

12.286 ha quando conta apenas as áreas da agricultura familiar, sendo que, nesse

caso, a quantidade de imóveis atinge o total de 122.211, passando a área média

para apenas 9,95 ha. Em qualquer das situações apresentadas, como a área

produtiva tem variado entre 2 a 3 ha, o número apresentado está bem acima do

necessário.

Na área rural desse território não há dificuldades para a construção de moradias,

apesar dos prejuízos ambientais causados pela supressão de parte da vegetação

que tem sido utilizada para construção das residências. Mesmo assim, não há muito

problema, como se percebe pelas afirmações das famílias entrevistadas. Os dados

sobre escolaridade mostram que apesar do alto percentual de analfabetismo no

território, as famílias tem considerado de grande importância a condição que vem

acontecendo em todos os municípios, referente a educação básica que permite ter

escolas e aulas a todas as crianças das primeiras séries.

A disponibilidade de terra10 e de água permite que todas as famílias consigam se

estabelecer ao longo do território e executem ações voltadas para a agricultura e a

pesca. Nesse sentido, a disponibilidade de mão de obra é sempre comemorada por

todos os setores, incluindo as próprias famílias que conseguem produzir dentro do

que as suas condições permitem. Ou seja, para um bom percentual das famílias que

foram entrevistadas, a quantidade de famílias existentes na área rural tem

conseguido produzir o suficiente para resolver suas próprias necessidades, até

porque possuem mão de obra suficiente.

As respostas apresentadas comprovam que mesmo que as associações e sindicatos

tenham pouca ou nenhuma participação no Colegiado Territorial possuem uma certa

importância. Em função das respostas sobre crédito (agências financeiras),

assistência técnica (ONG’s que executam o programa ATES ou ATER, AGERP e

secretarias de agricultura) e programas de governo (secretarias e órgãos federais,

estaduais ou municipais) estarem bem abaixo da média, é possível compreender

10

Mesmo agora, com todas as atividades turísticas, a chegada da refinaria Premium, a pressão externa causada

pelas monoculturas de soja e eucalipto e a implantação de várias unidades de conservação, não há conflitos de

terra e nem falta de áreas para trabalhar.

57

que as respostas sobre as instituições estão relacionadas com as instituições de

representação, que são as associações e sindicatos. É importante lembrar que no

território as cooperativas são praticamente inexistentes.

Programas de governo nos três níveis tem uma grande dificuldade de chegar nas

áreas mais distantes, incluindo programas genéricos como o “Luz Para Todos” ou o

“Programa de Reforma Agrária”. Mesmo o acesso à educação e à saúde deixam

muito a desejar e os respondentes apontam nas suas respostas que, apesar de

existir, não chegam a ser suficientes para atender ao conjunto da população.

Sobre as características da comercialização, 222 entrevistados (82,22%), avaliaram

como "mais para ruim" a atuação dos intermediários; para 242 (89,63%) as

condições para ir ao mercado também era "mais para ruim"; 235 (87,04%) avaliam

como "mais para ruim" as condições para compra de insumos e 215 (79,63%),

fizeram uma avaliação também de "mais para ruim" para a venda dos produtos. Ou

seja, comercialização é um problema histórico para todas as famílias de agricultores

familiares desse e de todos os outros territórios do Maranhão. Não há, em nenhum

caso, nesse território, em qualquer época, além dos centros de comercialização

propostos pelo Colegiado Territorial, qualquer outra proposta para desenvolver

ações de apoio à comercialização. Portanto, os resultados não poderiam ser

diferentes do que está posto neste documento.

A ausência de técnicos na maioria das secretarias de agricultura e a pouca atuação

da AGERP fazem com que as ações relativas que permitam o acesso ao crédito

bancário sejam bastante ineficazes. Não há pesquisa que aponte as vantagens

desse tipo de crédito na vida das famílias do território. O acesso ao crédito por parte

dos pescadores é mínimo e apenas 1.237 famílias de agricultores foram

beneficiadas com o crédito do PRONAF em 2011 de acordo com os dados do site

Territórios da Cidadania (www.territoriosdacidadania.gov.br). Esse número é irrisório

se considerarmos que o território conta com mais de 40.000 famílias morando na

área rural.

De todas as secretarias de agricultura instaladas nos municípios do território apenas

nos municípios de Bacabeira, Rosário, Icatu, Morros, Humberto de Campos e

58

Barreirinhas existe uma equipe técnica. Ou seja, em metade dos municípios as

secretarias não possuem sequer um técnico em agropecuária que possa

acompanhar as famílias em relação às suas dificuldades técnicas. Como a AGERP

também não possui técnicos nesses municípios, entende-se plenamente porque os

respondentes consideram esse item o de pior qualidade entre todos os fatores

capazes de propiciar o desenvolvimento.

QUADRO 12 – Características do desenvolvimento

Características Territorial

Agricultura familiar

Com produção

Sem produção

0,466 0,458 0,466 ---

Conservação das fontes de água 0,549 0,548 0,549 0,000

Conservação da área de produção 0,527 0,543 0,527 0,000

Produtividade da terra 0,503 0,483 0,503 0,000

Renda familiar 0,467 0,462 0,467 0,000

Preservação da vegetação nativa 0,466 0,458 0,466 0,000

Produtividade do trabalho 0,461 0,438 0,461 0,000

Diversificação da produção agrícola 0,411 0,400 0,411 0,000

Diversificação das fontes de renda 0,341 0,332 0,341 0,000 FONTE: SGE/Índice de Condições de Vida

As características apontadas para o desenvolvimento apresentam, a partir das

respostas dos entrevistados, um dado muito importante: todos os itens sobre

ambiente estão entre os mais bem avaliados (Quadro 12). Lembramos, aqui, que

esse território possui três unidades de conservação, sendo uma delas o Parque

Nacional dos Lençóis Maranhenses, que é de responsabilidade do ICMBIO11. As

outras duas são: a APA da Foz do Rio Preguiças / Pequenos Lençóis / Região

Lagunar Adjacente que abrange os municípios de Barreirinhas e Paulino Neves e a

APA Upaon-Açu / Miritiba / Alto Preguiça, ambas estaduais, de responsabilidade da

Secretaria Estadual do Meio Ambiente.

É fundamental relembrar, ainda, que o território possui quatro grandes bacias

hidrográficas que banham todos os seus municípios. Essas bacias possuem uma

infinidade de pequenos rios, de forma que, praticamente todas as comunidades

rurais são banhadas por algum pequeno afluente desses rios maiores. Com esses

dados é fácil entender os motivos pelos quais os respondentes apontaram a

11

Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade é um órgão do Ministério do Meio Ambiente

responsável pelas unidades de conservação.

59

conservação das fontes de água como a característica mais importante ao processo

de desenvolvimento.

Apesar das condições do solo, em sua maior parte formada por areias quartzosas, a

quantidade de área cultivada pelos produtores rurais é apenas o suficiente para

alimentar os membros das suas famílias, não causando impactos de grande porte. A

quantidade de animais criados não representa um número que provoque

compactação dos solos ou degradação da vegetação pré-existente, de forma que as

áreas de produção permanecem relativamente preservadas, como observaram os

moradores que foram entrevistados nessa pesquisa. Os dados de área comprovam

essa indicação dos moradores do território. Para uma área total de 14.374,9 km², o

território possui uma área utilizada de 371.557 ha, o que é menos de 26%, ou seja, a

quantidade ocupada não tem uma grande representatividade e isso indica que

grande parte da área ainda não foi ocupada ou está em pousio.

Quase inversamente proporcional à preservação das áreas produtivas a

produtividade da terra é relativamente baixa, até em função da baixa qualidade dos

solos. Sendo assim, o entendimento das respostas só pode ser compreendido

dentro de um processo de comparação com essa mesma produtividade encontrada

em períodos anteriores, pois ao longo do tempo, essa produtividade vem tendo

queda, mesmo que a variação não seja tão grande.

A renda das famílias é um dado importante para avaliar como a política territorial

está moldando modificações no processo de redução das desigualdades sociais. Os

dados do Censo Agropecuário (IBGE, 2006) e do PIB do Maranhão 2004-2008

(IMESC, 2009) apontam que cada estabelecimento produtivo do território.

apresentou uma renda média em torno de 1,5 salário mínimo. Esse valor tem uma

grande variação entre o município de maior renda – Barreirinhas, com 5,22 salários

mínimos – e o de menor renda – Primeira Cruz, com 0,55 salário mínimo. A renda

tão divergente entre dois municípios do território, dentro da mesma microrregião

demonstra que as desigualdades continuam grassando de uma forma muito forte,

mesmo se passando quase dez anos da instalação da política. Não fica claro,

portanto, qual a percepção dos respondentes que dão uma nota média ao fator

renda.

60

Os respondentes apontaram que a vegetação nativa tem um nível de preservação já

tendendo a um nível perigoso. Essa posição dos respondentes deve causar um nível

de alerta bastante importante, principalmente porque grande parte da vegetação da

região deveria estar preservada dentro das unidades de conservação. O alerta deve

ser não só para o Colegiado e seus parceiros, mas especialmente, as secretarias e

os órgãos relacionados com a temática. Se relacionarmos que no território temos

apenas quatro secretarias de meio ambiente, a responsabilidade se torna muito

maior para as secretarias de agricultura. O ICMBIO passa a ser o órgão de maior

importância para esse tema, juntamente com a Secretaria Estadual de Meio

Ambiente, considerando a condição já citada das três unidades de conservação.

QUADRO 13 – Evolução da população do Território Lençóis Maranhenses / Munim

Município 2000 2007

Urbana Rural Total Urbana Rural Total

Axixá 1.202 (11,8%)

8.940 (88,2%)

10.142 (100%)

1.841 (12,9%)

12.408 (87,1%)

14.249 (100%)

Bacabeira 1.892 (18,0%)

8.624 (82,0%)

10.516 (100%)

3.156 (21,6%)

11.455 (78,4%)

14.611 (100%)

Barreirinhas 13.209 (33,3%)

26.460 (66,7%)

39.669 (100%)

18.024 (37,7%)

29.826 (62,3%)

47.850 (100%)

Cachoeira Grande

2.852 (38,6%)

4.531 (61,4%)

7.383 (100%)

3.472 (39,3%)

5.359 (60,7%)

8.831 (100%)

Humberto de Campos

6.240 (29,3%)

15.026 (70,7%)

21.266 (100%)

7.744 (31,9%)

16.531 (68,1%)

24.275 (100%)

Icatu 6.272 (29,2%)

15.217 (70,8%)

21.489 (100%)

5.715 (23,4%)

18.717 (76,6%)

24.432 (100%)

Morros 4.946 (33,9%)

9.648 (66,1%)

14.594 (100%)

5.303 (31,0%)

11.774 (69,0%)

17.077 (100%)

Paulino Neves 3.413 (29,6%)

8.113 (70,4%)

11.526 (100%)

3.260 (25,5%)

9.539 (74,5%)

12.799 (100%)

Presidente Juscelino

2.715 (25,4%)

7.978 (74,6%)

10.693 (100%)

4.067 (34,7%)

7.638 (65,3%)

11.705 (100%)

Primeira Cruz 3.759 (34,1%)

7.260 (65,9%)

11.019 (100%)

4.032 (33,6%)

7.967 (66,4%)

11.999 (100%)

Rosário 21.765 (64,7%)

11.900 (35,3%)

33.665 (100%)

21.936 (57,8%)

15.984 (42,2%)

37.920 (100%)

Santo Amaro do Maranhão

2.933 (30,5%)

6.679 (69,5%)

9.612 (100%)

3.241 (29,1%)

7.914 (70,9%)

11.155 (100%)

FONTE: Censo Demográfico (IBGE, 2000) e

O aumento da taxa de urbanização do território nem foi tão grande no período de

2000 a 200712, mas foi o suficiente para reduzir o número de pessoas trabalhando na

lavoura. Os dados apresentados no Quadro 13 demonstram que mesmo havendo

uma redução relativa, os números absolutos aumentaram e, em muitos municípios, o

12

De acordo com os dados do Anuário Estatístico do Maranhão (IMESC, 2009)

61

número de pessoas na área rural até aumentou. Então há que se explicar de outra

forma essa preocupação com a redução da produtividade do trabalho. Podemos

considerar que está havendo um deslocamento das pessoas da produção agrícola

para outras atividades, ou que parte dos jovens estejam ficando na escola e não

tenham mais atividades no roçado.

A produção agrícola do território é bastante variada, mas grande parte do que se

produz tem uma produção pequena, apenas o suficiente para alimentar os membros

das próprias famílias, tendo muitos casos em que a produção não é, sequer,

suficiente para garantir a alimentação durante o ano todo. Esses números vem se

reduzindo, sistematicamente, ao longo das últimas décadas, de forma que o

resultado da pesquisa não traz qualquer novidade para quem desenvolve atividades

no território.

Sem qualquer dúvida, colocar a diversificação das fontes de renda como o item de

pior avaliação entre todos aqueles que correspondem às características do

desenvolvimento, dá um tom de grande importância para o trabalho do Colegiado

Territorial. Em todos os municípios, as atividades rurais concentram-se em uma

agricultura familiar baseada no modelo denominado “roça no toco”, cujas culturas

principais são: mandioca, milho, feijão e arroz. À exceção da mandioca, da qual se

produz a farinha, que é o produto básico comercializável, as outras culturas são

todas utilizadas na alimentação diária das famílias. Acrescenta-se a estes produtos,

o peixe marinho ou de água doce e as frutas de estação. Se as famílias forem

prioritariamente pescadoras a renda vem, naturalmente, da pesca e se forem

agricultoras, essa renda vem da produção de farinha. Não havendo outra atividade,

as fontes de renda produtivas ficam bastante limitadas.

O indicador “permanência das famílias no domicílio” é o mais bem avaliado entre

todos os pesquisados, atingindo um valor acima de 0,7. É um dado bastante

interessante, pois demonstra que as famílias, apesar de todas as pressões em favor

do êxodo em direção às cidades, permanecem nas áreas rurais (Quadro 14). E é

mais interessante quando são as próprias famílias que apontam essa permanência

como um indicador de importância principal e que são, exatamente, as famílias sem

produção que são mais bem avaliadas. Podemos indicar que os efeitos do

62

desenvolvimento, nesse sentido, tem apontado para a manutenção das famílias nas

suas comunidades

QUADRO 14 – Efeitos do desenvolvimento

Efeitos Territorial

Agricultura familiar

Com produção

Sem produção

0,569 0,557 0,564 0,591

Permanência das famílias no domicilio 0,716 0,717 0,703 0,717

Situação econômica 0,657 0,642 0,646 0,706

Participação em organizações comunitárias 0,579 0,563 0,578 0,627

Condições de alimentação e nutrição 0,577 0,553 0,57 0,593

Participação em atividades culturais 0,573 0,538 0,566 0,588

Condições de saúde 0,513 0,493 0,505 0,554

Participação política 0,484 0,482 0,491 0,446

Situação ambiental 0,452 0,467 0,453 0,441 FONTE: SGE/Índice de Condições de Vida

A “situação econômica” também surpreende ao ser avaliada como positiva. A renda,

já apresentada anteriormente, mostra que há uma grande variação entre os

municípios, com valores bem acima e bem abaixo da média. Admitir que a renda

esteja acima da média nos parece indicar que as famílias admitem que as condições

econômicas atuais são suficientes para a manutenção dos seus membros, mesmo

não sendo o ideal. Não há dados que nos permitam identificar se a renda a que se

referem os respondentes é aquela oriunda da produção ou se se relaciona a todas

as rendas acessadas na área rural, incluindo as rendas de transferência. Nos parece

um bom tema para se pesquisar. O LABEX pretende aprofundar esse tema na

pesquisa para a dissertação do mestrado do atual técnico da Célula de

Acompanhamento e Informação que concorre ao Mestrado em Desenvolvimento

Socioespacial e Regional.

A “participação em organizações comunitárias” deve ser visualizada como uma

forma de enfrentamento das mais diversas situações que se desenrolam no interior

das comunidades rurais e entre comunidades e áreas urbanas do território. Ali

acontecem organizações do tipo associação (de moradores ou de produtores),

colônias de pescadores e sindicatos de pescadores e de trabalhadores rurais. Um

grande número de moradores participa dessas organizações, apesar de que nem

sempre há unanimidade sobre os motivos e os significados dessa participação. Se a

análise dos respondentes se estabelece na participação pura, então o valor

63

apresentado aqui pode até ser considerado baixo, mas se esse número se refere a

um envolvimento mais ideológico, esse valor deve ser questionado, pois as

organizações tem sido muito questionadas nas suas diversas funções. A ausência

dessas organizações é muito sentida no Colegiado Territorial, cujo tipo de

organização que mais se envolve são as governamentais. De qualquer forma, pode-

se considerar que a presença dessas organizações comunitárias tem permitido um

empoderamento das populações tradicionais como pode ser comprovado pelos

resultados dessa pesquisa.

As “condições de alimentação e nutrição” apesar de não serem as melhores indicam

que são bastante satisfatórias. No território, considerando as condições ambientais e

produtivas, sobra produtos extrativos ao longo de todo o ano, que somados aos

produtos agrícolas, permitem que as famílias consigam acessar alimentos em

quantidade e qualidade suficiente. Levantamento da produção feita pelo SEBRAE

em Cachoeira Grande entre os anos 2006 e 2007 apresenta dados muito

interessantes. Em dez comunidades rurais que somavam 390 famílias produtoras

foram plantados 295,92 hectares de mandioca “solteira” e 73,98 hectares com um

consórcio de mandioca, milho e arroz, com um total de 369,9 hectares e uma média

0,95 hectares / família. A produtividade média encontrada dessas culturas foi a

seguinte: 12.394,78 kg/ha (mandioca solteira), 9.915,82 kg/ha (mandioca

consorciada), 440 kg/ha (milho) e 368 kg/ha (arroz). Os dados apenas do arroz

indicam que após beneficiamento cada família obtém 244,72 kg para alimentar seus

cinco membros, o que permite uma quantidade diária de 0,680 g/dia/família,

suficiente para a manutenção de toda a população.

A “participação em atividades culturais” deve ser entendida como o envolvimento

dos respondentes com as diversas atividades desenvolvidas no território. Desse

ponto de vista podemos compreender a avaliação ter sido apenas mediana, isso

porque esse território tem uma efervescência cultural gigantesca, em especial na

microrregião do Munim. Em todos os municípios dessa microrregião há pelo menos

dez tipos de manifestações culturais muito conhecidas e executadas ao longo de

todo, mas muito especialmente no período relativo às festas juninas, evidenciando-

se o “bumba meu boi de orquestra” originário dessa região. Não se tem um valor

exato de quantas famílias estão envolvidas nessas atividades culturais entre as

64

pessoas que brincam, as que trabalham na confecção dos diversos tipos de objetos

que compõem vestimentas e instrumentos e as que administram o funcionamento

das atividades, mas é um número bastante ostensivo a ponto de ser uma referência

para toda o Estado.

As “condições de saúde” aparecem como o primeiro indicador abaixo de 0,5.

Cumpre relembrar que a saúde é um problema bastante sério não só no território

como no conjunto do Estado. Os dados apresentados no PTDRS, a partir de

informações do DATASUS (2007), indicam uma relação de apenas 1,83 leitos/1000

habitantes e 0,8 médico/1000 habitantes. Esses números indicam a frágil situação

em que se encontram as famílias rurais, pois grande dos leitos e dos médicos

apontados nesses dados só estão disponíveis nas sedes dos municípios,

inviabilizando o acesso aos moradores das comunidades mais distantes e tornando

difícil para qualquer habitante da zona rural.

A “participação política” é um indicador que relaciona todos os questionamentos que

as famílias rurais possuem ao modelo de se fazer política que predomina no

território, modelo, aliás, que predomina em todo o Estado, em especial nos

municípios com menos de vinte mil habitantes. São nesses municípios que

predominam a transmissão hereditária de poder entre as elites locais. Essa forma de

exercício político que fomenta a corrupção miúda é tão nociva quanto a corrupção

grandiosa que desvia milhões e os exemplos cansam de ser visualizados pelos

moradores. Os projetos do PROINF podem ser percebidos em diversos municípios

do território, com prédios que estão construídos “pela metade” ou que foram

construídos e não estão funcionando. Enfim, mesmo que não se possa ter os

culpados criminalizados, questionar a forma de fazer política é demonstrar a

discordância desse modelo.

A “situação ambiental” analisada pelos respondentes mostra toda a insatisfação com

a proposta dos poderes públicos para administração das unidades de conservação

existentes no território ou com a manutenção do ambiente local, considerando o

litoral e todo o conjunto de água doce. Há uma discriminação dos indicadores

citados nas características em relação aos efeitos do desenvolvimento. No primeiro

caso os respondentes consideram que as ações que ele próprios desenvolvem tem

65

surtido os resultados necessários, mas que não tem sido suficiente para permitir ter

um ambiente saudável, dependendo da postura dos órgãos dos governos em todos

os níveis.

Buscando uma análise integrada entre as três dimensões, pode-se considerar que

há uma relação direta entre a área utilizada na produção, a mão-de-obra familiar, o

número de famílias trabalhando (fatores do desenvolvimento) diretamente

relacionados com a conservação das fontes de água e das áreas de produção que

implica em uma boa produtividade da terra e do trabalho, mas especialmente em

boas condições ambientais que resulta na permanência das famílias nos domicílios

e na situação econômica, como efeitos do desenvolvimento.

No outro extremo percebe-se que os fatores que mais dificultam o desenvolvimento

(acesso aos mercados, ao crédito e à assistência técnica) estão diretamente

relacionados às características que se apresentam com mais fragilidade

(produtividade do trabalho, diversificação da produção agrícola e das fontes de

renda) gerando como resultado, em especial, uma desestruturação do ambiente

local e uma descrença no modelo político estabelecido (efeitos do desenvolvimento).

Enfim, percebe-se claramente que há uma relação direta e positiva entre os fatores

e as características que dependem das famílias rurais que levariam a efeitos

benéficos a essas próprias famílias para redução das desigualdades sociais e,

inversamente, existe uma relação negativa entre os fatores que são de

responsabilidade do Estado e essas mesmas características, levando aos efeitos

negativos.

8) UMA ANÁLISE INTEGRADORA DE INDICADORES E CONTEXTO

O PTDRS qualificado dos Lençóis Maranhenses / Munim ainda na sua introdução,

faz um conjunto de observações relacionadas à primeira fase (2004 - 2009) da

política territorial nesse território. A crítica não é feita à SDT/MDA, como responsável

direta pela política, mas especialmente às instituições públicas estaduais (AGED13,

13

Agência de Defesa Agropecuária do Maranhão

66

AGERP14, diversas secretarias) e federais (INCRA, CONAB, ICMBIO) que não

conseguem formular uma agenda comum, de modo que, percebe-se claramente, a

falta de sinergia e uma elevada taxa de retrabalho, de modo que as ações dispersas

tem promovido uma perda da capacidade de sensibilização e persuasão dos

programas e projetos junto às comunidades.

Por outro lado, fica claro que os programas de governo – incluindo assistência

técnica e o acesso aos créditos – não tem ajudado na diversificação da produção

agrícola e das fontes de renda, o que trás como efeito más condições de saúde,

pouca participação política e uma situação ambiental de má qualidade.

As observações desse documento avançam sobre os projetos de infraestrutura que

não vem conseguindo resolver problemas fundamentais das populações rurais,

especialmente por esses projetos não estarem alcançando a condição de projetos

estruturantes.

Essas duas observações são importantes, pois apontam na mesma direção dos

resultados apresentados nesse relatório. Do ponto de vista dos dados apontados

aqui, destacamos alguns pontos fundamentais para análise apresentados a seguir.

8.1) Agricultura familiar

De acordo com os dados do IBGE (2008) o território Lençóis Maranhenses / Munim

possui 201.574 habitantes dos quais 64,65% vivem no meio rural. Ao considerar que

o percentual de habitantes rurais são todos agricultores familiares e/ou pescadores

temos mais de 26.000 famílias desenvolvendo esse tipo de atividade. Parte desse

número – cerca de 7.600 famílias – é de assentados de reforma agrária e outra parte

são quilombolas distribuídos em várias comunidades de sete municípios do território.

Esses dados confirmam que a agricultura familiar tem um nível de importância muito

grande e isso ficou devidamente comprovado em toda a pesquisa, atingindo o maior

índice (0,782) entre todos os indicadores de identidade territorial. Infere-se daqui que

14

Agência de Extensão Rural e Pesquisa do Maranhão

67

há grandes problemas de percepção no território no que se refere à importância

desse modelo de agricultura e dos agricultores familiares. Em relação à gestão dos

projetos pode-se considerar que há pouca preocupação por parte dos gestores,

percebida pela pouca quantidade de projetos em execução e, menos ainda, por ter

os projetos aprovados não implantados. O índice de condições de vida fortalece

essa avaliação, pois entre as dimensões do desenvolvimento, a agricultura familiar é

a que tem a menor avaliação.

É importante lembrar que o Território praticamente não possui atividades do

agronegócio, proibida por lei em Barreirinhas e pela própria condição ambiental

característica da região. Vê-se uma relação direta entre a grande quantidade de

agricultores familiares, a ausência do agronegócio e a manutenção de um ambiente

sadio, apresentado aqui, tanto pela importância dada na identidade territorial onde

esse indicador tem a segunda melhor avaliação (0,768), quanto pelas características

do desenvolvimento apresentadas no índice de condições de vida em que tem os

melhores indicadores avaliados, dados esses que devem estar relacionados com as

condições biofísicas locais que levaram à criação de um conjunto de unidades de

conservação no território que representam quase dois milhões de hectares.

8.2) Política local

A forma de se fazer política no território, determinada por um forma de gestão ser

fortemente municipalizada, apesar da política territorial estar sendo executada desde

2004 e da presença de um consórcio intermunicipal que abrange todos os doze

municípios, pode ser responsável pelos piores indicadores de identidade territorial15,

pela péssima condição na gestão dos projetos, pelos piores indicadores de

capacidade institucional16 e pelos piores indicadores dos fatores de

desenvolvimento.

Esse modelo de gestão prioriza as atividades urbanas em detrimento das atividades

rurais, fomentando o êxodo rural e a redução da mão de obra na agricultura e na

15

Os piores indicadores de identidade territorial são: político (0,654), pobreza (0,639), colonização (0,635) e

etnia (0,562) 16

Os piores indicadores de capacidade institucional são: mecanismos de solução de conflitos (0,265),

instrumentos de gestão municipal (0,241) e serviços institucionais disponíveis (0,191)

68

pesca. A ausência de comunidades indígenas deixa como única referência de

comunidades étnicas os quilombolas que permeiam em quase todos os municípios

do Munim, mas que tem pouco reconhecimento do conjunto da sociedade do

território. A presença do poder público no acompanhamento das unidades de

conservação, de uma certa forma, inibe a grilagem de terras e qualidade do solo

inibe a entrada da monocultura, então, mesmo que haja uma grande quantidade de

comunidades rurais cujas terras ainda não são tituladas, não há problema de luta

pela posse da terra e, por isso, os governos municipais não dêem a atenção devida

à temática colonização. Etnia e comercialização, dessa forma, estão

irremediavelmente ligados aos serviços institucionais, aos instrumentos de gestão

municipais e aos mecanismos de solução de conflitos. Nessa mesma linha de

raciocínio, pode-se compreender a preocupação dos moradores locais com a

questão ambiental, referenciada na dimensão efeitos do desenvolvimento como o

indicador com a pior avaliação, pois depende de políticas governamentais – criação

de áreas de proteção, fiscalização, relação com as comunidades – todos

relacionados com a gestão municipal e com os serviços institucionais.

8.3) Meio ambiente

As condições ambientais do território, já amplamente apresentadas nesse

documento, sofre de extremos. Para os pesquisadores e os órgãos ambientais, os

problemas mais graves estão relacionados com a degradação sofrida pelos rios que

nominam as quatro bacias hidrográficas que se distribuem em todos os municípios.

Os rios Itapecuru e Munim já apresentam claros sinais desse processo de

degradação com a poluição das suas águas, forte assoreamento em quase toda a

sua extensão e desmatamento das suas matas ciliares. Mesmo com todos os

questionamentos apresentados por esses profissionais não tem havido qualquer

tomada de posição das prefeituras dos municípios por onde esses rios passam no

sentido de minimizar os prejuízos ambientais decorrentes desse tipo de problema.

Outro problema comum que causa prejuízo ao ambiente local é de responsabilidade

dos próprios moradores e se relaciona com as queimadas como forma de

preparação do solo para plantio dos roçados e, mais recentemente, com a

introdução de gado bovino nos ecossistemas da agricultura familiar. Na auto-análise,

69

as famílias admitem que essas ações não tem impactos suficientes para provocar a

degradação do ambiente em que vivem ou nos entornos, passando a

responsabilidade da problemática ambiental às autoridades e governos locais.

No outro extremo dessa situação estão as unidades de conservação criadas pelo

estado nos três níveis de governo. Mesmo entre as unidades que sejam de

responsabilidade do governo do estado onde há pouca fiscalização, o simples fato

dessas unidades existirem cria na população do território um efeito de

responsabilidade em que cada pessoa se determina em cuidar do local onde se

sente “proprietário”. Com isso, as condições ambientais dessas áreas estão

relativamente preservadas em alguns locais e praticamente intactas em outros. É

assim que, para a população local o meio ambiente tem sido cuidado apenas pelos

seus moradores, mas não pelos governos e suas instituições.

9) ALGUMAS PROPOSTAS E AÇÕES PARA O TERRITÓRIO

A partir dos dados apresentados neste relatório, a equipe do LABEX, com base na

experiência de vários anos de trabalho no território, tem se preocupado em fazer

proposições para fundamentar e implementar políticas territoriais, especialmente

voltadas para o desenvolvimento sustentável. Algumas dessas proposições estão

apresentadas a seguir:

1) Regularização das terras do território que ainda aparecem como posse e que

dificultam o desenvolvimento de políticas para a agricultura familiar;

2) Estabelecimento de políticas específicas para a pesca articuladas com as

políticas de agricultura familiar;

3) Fortalecimento das organizações de representação dos agricultores familiares,

pescadores artesanais e artesãos para uma melhor participação nas políticas

territoriais e no colegiado territorial;

4 Definição de uma política agrícola para o território;

70

5) Definição de uma política ambiental territorial articulada nos três níveis de

governo;

6) Fortalecimento do colegiado territorial pelo envolvimento de organizações federais

e estaduais a partir de um apoio mais incisivo da DF/MDA;

7) Maior envolvimento das secretarias de políticas sociais no colegiado territorial e

nos debates das câmaras temáticas;

8) Renovação das câmaras temáticas como forma de dinamizar o colegiado e

fomentar o debate de temas específicos;

9) Fomento às pesquisas e à presença das universidades como forma de gerar

maior nível de informação e de qualificação para o território.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABRAMOVAY, Ricardo. Bases para a formulação da política brasileira de desenvolvimento rural: agricultura familiar e desenvolvimento territorial. IPEA. Brasilia: IPEA, 1998. 25 p. ALMEIDA, J. Por um outro olhar sobre o desenvolvimento rural. In: ALMEIDA J. (organizador): Políticas públicas e desenvolvimento rural: percepções e perspectivas no Brasil e em Moçambique. Porto Alegre: Ed. Universidade - UFRGS, 2009. P. 5-8. BARRAS, Robert. Os cientistas precisam escrever: guia de redação para cientistas, engenheiros e estudantes. 2ª ed. São Paulo: T.A.Queiroz, 1986. 220p. COOPERATIVA DE SERVIÇOS, PESQUISAS E ASSESSORIA TÉCNICA. Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável dos Lençóis Maranhenses /

Munim. São Luís: MDA/SDT. 2011.

DUNCAN, Marcelo. Territórios: ordenamento e desenvolvimento. Brasilia: MDA, 2012. 18 p.

MAZOYER, Marcel; ROUDART, Laurence. História das agriculturas no mundo: do neolítico à crise contemporânea. São Paulo: Editora UNESP. Brasilia: NEAD, 2010.

ANEXO 1 - Demonstrativo dos projetos que foram pesquisados

Ano Código

operação Natureza (1) Objeto Proponente

Valor do projeto

Situação contrato

Situação obra

Quest aplicado

2003 157671 Investimento Edificação Barreirinhas 234.667,85 Normal Concluída Q5 e Q6

2004 170530 Investimento

Construção civil, aquisição de móveis e equipamentos, poço artesiano, unidade beneficiadora de castanha de caju e polpa de frutas

Primeira Cruz 302.000,00 Normal Paralisada Q6

2004 169965 Investimento Centro de formação, produção e comercialização do artesanato

Santo Amaro do Maranhão

225.321,98 Normal Concluída Q5 e Q6

2005 180106 Investimento Recuperação fabrica de gelo e aquisição de equipamentos

Axixá 42.780,00 Normal Paralisada Q6

2005 180095 Investimento

Apoio à formação de jovem rural e a produção, aquisição de equipamentos e construção de aviários

Barreirinhas 79.525,00

Liminar judicial - restrição cadastral

Normal Q5 e Q6

2005 180103 Investimento

Construção unidade de beneficiamento de polpas de frutas tropicais e aquisição de equipamentos

Morros 42.100,00 Situação normal

Normal Q6

2005 180098 Investimento Implantação de uma fábrica de gelo e aquisição de equipamentos

Primeira Cruz 53.613,98 Normal Concluída Q5 e Q6

2006 201523 Investimento Apoio à gestão participativa, educação do campo e artesanato

Barreirinhas 145.024,00 Normal Normal Q6

2006 201530 Investimento

Implantação de unidade pedagógica de caprinos, aquisição de transporte ciclomotor e acompanhamento de jovens

Morros 34.435,54 Situação normal

Concluída Q5 e Q6

2008 276567 Investimento Apoio à comercialização Axixá 290.200,00 Normal Não iniciada Q6

Total projetos de investimento no território (2003 a 2010) 1.797.838,19