UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

APLÍCAÇÃO DO ORÇAMENTO E FINANÇAS NO SETOR

PÚBLICO

Por: Antonio Fernando Ribeiro

Orientador

Prof. Luiz Eduardo Chauvet

Rio de Janeiro

2012

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

APLÍCAÇÃO DO ORÇAMENTO E FINANÇAS NO SETOR

PÚBLICO

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do

grau de especialista em Gestão Pública.

Por: . Antonio Fernando Ribeiro.

3

AGRADECIMENTOS

....aos amigos e parentes, colegas de

trabalho......

4

DEDICATÓRIA

.....dedico aos meus pais, mulher e

filhos....

5

RESUMO

Esta obra visa a explanar os conceitos e pormenores do Orçamento

Público em consonância com as novas técnicas de gestão pública surgidas a

partir dos anos noventa e dimensionar para todos que atuam na área ou

cidadãos comuns como é estruturado e resolvido qualquer problema nesta

convergência de pensamento atual, os registros e movimentações que tornam

dinâmica a sistemática orçamentária governamental. Passaremos informações

fidedignas sobre conceituação, elaboração e execução do referido assunto. A

temática, então, é o Orçamento Público, sua aplicação e controle. Um dos

pontos é como demonstrar a eficiência e devidas reorientações por que passa

o assunto desde sua confecção até o seu efetivo uso. Esta obra foi motivada

pela percepção do dia a dia dentro de uma autarquia federal quanto a

arrecadação e posterior uso dos recursos, seu resultado, e as dificuldades

decorrentes dentro de uma entidade pública. As entidades do setor público

desenvolvem procedimentos quanto à adequação a legislação vigente e as

necessidades do público em geral, consolidando, integrando sua aplicação ao

que fala a Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de pesquisa teórica e os

dados foram obtidos a partir de fontes como periódicos de apoio aos

contadores do setor público, bibliografia de autores nacionais. Foram utilizadas

publicações gerais, livros, artigos, tanto impressos quanto eletrônicos ou

postados em rede de comunicação via internet.

Palavras-chave: Orçamento Público, Finanças Públicas; Elaboração,

Responsabilidade Fiscal, Orçamento-Programa e Orçamento Base Zero.

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METODOLOGIA

Nesta pesquisa serão utilizados dados obtidos a partir de fontes como

livros, jornais, revistas, coleta de dados na rede de informática, pesquisa

bibliográfica, observação do objeto de estudo. A obra visa apresentar a

temática e apresentar toda a forma orçamentária, processo, sistemática, novas

visões gerenciais do Orçamento segundo aqueles que atuam em beneficio de

uma melhor aplicação da técnica de planejamento.

Foi realizada uma pesquisa bibliográfica em livros e periódicos dos

períodos de 1964 a 2010, envolvendo temas relacionados a gestão e execução

do orçamento até o momento.

Destacam-se entre as instituições que dispõem de vasto material para

pesquisa e que contribuíram para o enriquecimento desta obra: a Biblioteca

Setorial dos Cursos de Administração e Contabilidade da Universidade Federal

Fluminense; o CFC – Conselho Federal de Contabilidade; Biblioteca da

Universidade Cândido Mendes.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I

Orçamento Público 09

1.1 - A natureza jurídica do Orçamento Público 09

1.2 – Breve Relato Histórico 10

1.3 – Funções econômicas e correlações com o

orçamento 13

1.4 – Base Legal 14

CAPÍTULO II

O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento Público 25

2.1 – Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento 25

2.2 – Atributos de desempenho do orçamento público 26

2.2.1 – Desvinculação de Receitas da União 27

2.3 – Execução Orçamentária 29

2.3.1 – Receitas e Despesas 31

CAPÍTULO II

Controle da Execução do Orçamento Público 35

3.1 – Limites para Movimentação e Empenho 38

3.2 – Necessidade de Financiamento

do Governo Central 39

3.3 – Controle Social 39

3.3.1 – Relatório Resumido de

Execução Orçamentária 41

CONCLUSÃO 44

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 45

INTRODUÇÃO

Esta obra foi motivada pela percepção dos problemas do Setor Público

em utilizar melhor a Aplicação do Orçamento e o uso de suas Finanças. Em

todas as entidades diretas e indiretas do poder público existem despesas que

são recursos provenientes dos contribuintes e estes hoje em dia querem mais

transparência e clareza nos procedimentos governamentais, é necessário

explicar e demonstrar as formas adequadas apresentadas no processo

orçamentário e processo financeiro para que venham contribuir para um

melhor entendimento na utilização destes recursos.

A temática é o Orçamento Público que, no sentido amplo, é uma lei,

que contém um documento lega com previsão de receitas e estimativa de

despesas a serem realizados pelo governo em cada exercício. O Orçamento

público, como, por exemplo, em nível federal, o Orçamento Geral da União,

inicia-se em texto elaborado pelo Poder Executivo e é entregue ao Poder

Legislativo para discussão e conversão em Lei. Possui Previsão/Estimativa de

arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a

realização de despesas do governo contendo um planejamento fixado a ser

realizado dentro do exercício por vir.

Em síntese, o objetivo principal desta monografia é inferir, depreender

e demonstrar como obter melhores resultados, para benefício social, com as

aplicações dos recursos públicos.

O assunto será abordado em três capítulos, demonstrando aspectos

pormenorizados da Elaboração e Execução do Orçamento Público.

Trata-se de pesquisa teórica e os dados serão obtidos a partir de

fontes como periódicos de apoio aos contadores do setor público, bibliografia

de autores nacionais. Serão utilizadas publicações gerais, livros, artigos, tanto

impressos quanto eletrônicos ou postados em rede de comunicação via

internet.

O objetivo específico é mostrar à sociedade a qualidade dos serviços

públicos no que tange a boa utilização do orçamento público brasileiro.

CAPÍTULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO

Inicialmente é preciso dizer que a idéia, o conceito de orçamento

público pode ser traduzido como sendo um mapa, ou melhor, um norteador

das ações e funções que serão executados em atividades, programas e

operações especiais no ano seguinte. Orçamento define os recursos que serão

arrecadados e como serão aplicados.

Para Aliomar Baleeiro (2002), o orçamento público “é o ato pelo qual o

Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de

tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços

públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim

como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

1.1 – A natureza jurídica do Orçamento Público.

A natureza jurídica do orçamento público conforme estabelecido na

Constituição Federal promulgada em 1988 tem como poder sua força

autorizativa. Há vários entendimentos sobre a Natureza Jurídica do Orçamento

que convergem para o consenso que o orçamento seria uma lei formal, não

criando direitos subjetivos, nem modificando as leis tributárias e financeiras da

nação, enfim, não se pode por via judicial se obrigar a cumprir um fixação de

despesa. Esses entendimentos estão referidos em várias jurisprudências de

Tribunais, entre estudiosos de questões constitucionais sobre o orçamento

como: Alexandre Moraes (2007) e Aliomar Baleeiro (2002).

O entendimento sobre a Natureza Jurídica do Orçamento também

identifica que a Lei Orçamentária é ordinária, seja a PPA, a LDO ou a própria

LOA. Enfim, elas são aprovadas ordinariamente. Até mesmo os créditos

suplementares e especiais também são ordinários.

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O orçamento também tem como característica ser uma lei temporária, já

que está limitada no tempo há um período de um ano. Cabe lembrar que sua

aprovação e elaboração sempre se efetuam no ano anterior a sua vigência.

Por fim como ela tem caráter de matéria diferenciada, até mesmo seu

processo legislativo tramita de outra forma, pode se afirmar que é uma Lei

Especial.

Podemos citar Manual de Gestão de Recursos Financeiros da

Academia Integrada de Defesa Social da Secretaria de Defesa Social do

Estado de Pernambuco que nos diz:

“Podemos então dar as seguintes características para a

lei orçamentária:

É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei,

mas, conforme vimos acima, em vários casos ela não

obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de

realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. Dizemos

assim que o orçamento é uma lei formal, pois diversas

vezes deixa de possuir uma característica essencial das

leis: a coercibilidade. É uma lei temporária – a lei

orçamentária tem vigência limitada (um ano).É uma lei

ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)

são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais

também são aprovados como leis ordinárias. “É uma lei

especial – possui processo legislativo diferenciado e trata

de matéria específica.”

1.2. Breve Relato Histórico.

O Orçamento Público teve uma evolução ao longo do tempo em nosso

país que acompanhou à própria modificação da sociedade brasileira. Hoje ela

está se modificando também buscando eficácia, efetividade e transparência

em sua elaboração e posterior realização.

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Sua evolução de maior impacto ocorreu com a implantação do

Orçamento-Programa pela Lei 4.320/64 que entre outras coisas estabeleceu

que as Despesas de Capital obedecessem a orçamentos plurianuais de

investimentos, e manteve a proibição para o estorno de verbas, concessão de

créditos ilimitados e abertura sem autorização legislativa, de créditos especiais

e suplementares, incluindo como condição para a respectiva abertura desses

créditos a existência de recursos compensatórios. É relevante citar, ainda, que

nessa mesma época foi editado o Decreto-Lei n° 200/67, que modificou

substancialmente a forma de atuação da administração pública estabelecendo

normas mais precisas sobre o sistema de planejamento, orçamento e controle.

A partir do decreto ficou clara a obrigatoriedade de o Poder Executivo

manter um sistema de controle interno, com a finalidade de:

• Criar condições indispensáveis para a eficácia do controle externo e

para assegurar a regularidade à realização da receita e despesa.

• Acompanhar a execução dos programas de trabalho e do orçamento;

• Avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a

execução dos contratos.

Atualmente, o processo orçamentário está definido na Constituição de

1988 que estabeleceu como instrumentos de planejamento governamental os

seguintes:

• Lei do Plano Plurianual;

• Lei de Diretrizes Orçamentárias;

• Lei do Orçamento Anual.

Conjuntamente com as novas abordagens da Administração o

orçamento está mais participativo, há uma clara abordagem de melhorar as

perspectivas de aplicações futuras. Orçar é planejar é definir bem claramente o

que será feito. Segundo Chiavenato (1999,p.209):

“o planejamento é um importante componente da vida organizacional capaz

de dar-lhe condições de rumo e continuidade em sua trajetória em direção ao

sucesso. Dentro das funções administrativas, o planejamento figura como primeiro

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papel a ser desenvolvido precedendo as atividades de organização, direção e

controle.”

Os caminhos de evolução de Orçamento passarão ainda no futuro por

uma experiência americana chamada Orçamento Base Zero, que é uma

abordagem para planejamento e orçamentação que inverte a lógica tradicional

do processo de orçamentação. Nesta experimentação cada item do orçamento

precisava ser explicitamente aprovado, e não apenas as alterações em relação

ao ano anterior. Durante o processo de revisão do orçamento, nenhuma

referência é feita ao nível de despesas do ano anterior. O processo requeria

revisão e avaliação completamente, a partir de uma "base zero". Este processo

é independente do orçamento total ou de seus itens individuais aumentarem ou

diminuírem em relação aos exercícios dos anos anteriores.

Em algum momento com a aplicação no Brasil de uma nova orientação

do Serviço Público, teremos a abordagem da responsabilização. Isto que já

acontece em alguns países tem como base uma abordagem de que o

importante é o bem comum para o cidadão, isto é, a eqüidade, ou seja, o

tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes.

Nesse diapasão, os cidadãos teriam, alem de direitos, obrigações

perante á sociedade, tais como a fiscalização da COISA PÚBLICA, vindo a

cobrar, inclusive que os maus gestores sejam responsabilizados por atos

praticados com inobservância da Legislação, inobservância do ORÇAMENTO,

enfim do interesse Público.

Essa nova orientação do serviço público levará o orçamento a estar

bem definido, melhor especificado e transparente, enfim um “orçamento de

soma zero", ou seja, a prática de orçar previamente toda a renda recebida e

diminuir alguma das despesas sempre que outra for aumentada.

Hoje se percebe na sociedade alguns indícios de desejo de

fiscalização do que está se gastando e como se está gastando. No caso se

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quer, ou melhor, percebe-se a vontade no conjunto da população de um querer

a eliminação de processos obsoletos ou que não agregam valor (desperdícios)

e uma justificação plausível de cada item de despesa do orçamento.

Todavia, devemos lembrar que hoje o imperativo na elaboração e na

concepção dos Orçamentos Federal, Estadual e Municipal continua a ser o

Orçamento-Programa, mesmo hoje sendo mais vigiado conforme vemos pela

Lei Complementar n°101. Então, com Lei Complementar a melhorá-lo,

percebemos que o Orçamento-Programa contribui para o planejamento

governamental, pois ainda é capaz de expressar com veracidade a

responsabilidade do Governo para com a sociedade, visto que o orçamento

deve indicar com clareza os objetivos perseguidos pela nação da qual o

governo é intérprete.

1.3. Funções econômicas e correlações com o orçamento.

O orçamento público possui muitas funções econômicas que o Estado

procura cumprir.

Possui uma Função Alocativa que visa assegurar a destinação de

recursos pelo Poder Público, através do Orçamento (programas de Governo)

para a provisão de bens e serviços essenciais para a sociedade, que não

podem ser oferecidos pelas empresas privadas porque envolvem volumes

altos de recursos para a sua execução e, em alguns casos, são de baixa

lucratividade para os empresários. A Autoridade Pública cria a estrutura de

serviços e concede a empresas privadas a gestão de tais serviços.

A função alocativa tem uma relação direta com o Orçamento Público,

pois se identifica com as origens e aplicações de recursos públicos. A alocação

do recurso pode ser identificada através da classificação institucional, funcional

programática, econômica e por objeto do gasto.

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O Orçamento possui uma função Distributiva, quando são previstas

arrecadações para o próximo ano o estado está intervindo nos aspectos

socioeconômicos que afetam a distribuição de renda e riqueza do país. Através

da tributação é possível taxar o lucro e a renda de quem tem mais para

distribuir com quem tem menos através de serviços que são prestados com

recursos alocados no orçamento público. Assim com os recursos arrecadados

dos tributos, o governo distribui renda e riqueza, através de programas

comunitários, garantia de escola gratuita e outras atividades, buscando

diminuir as desigualdades econômicas. São exemplos os Fundos de

Participação de Estados e Municípios em que são repassados percentuais

para municípios, que principalmente no interior de estados não tem uma renda

per capita alta.

O orçamento também possui uma Função Estabilizadora que visa

manter a solidez econômica através de instrumentos de estabilidade da

moeda, estabilidade de preços. A chamada política fiscal.

Todas essas funções podem ser vistas com clareza na Lei

Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, também conhecida como Lei

de Responsabilidade Fiscal.

1.4. Base Legal.

As bases legais para o Orçamento estão definidas na Lei nº 4.320/64

que estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de

forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do

governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

Outra Lei que serve de base legal é a Lei Complementar n° 101, Lei de

Responsabilidade Fiscal, em seus vários artigos.

Contudo a viga mestra para a Base Legal do Orçamento é a

Constituição Federal de 1988, no seu Capítulo II, Seção II, artigos 167 a 169,

cabe relembrarmos:

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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal

para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital

para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei

orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o

encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano

plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações

instituídas e mantidas pelo Poder Público;

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II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as

entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem

como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,

decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de

natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,

compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir

desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a

autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de

operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a

elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes

orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da

administração direta e indireta bem como condições para a instituição e

funcionamento de fundos.

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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às

diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão

apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento

comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e

Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo

e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas

nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o

acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das

demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo

com o art. 58.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que

sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário

das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os

provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

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b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados,

Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não

poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao

Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este

artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja

alteração é proposta.

§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes

orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da

República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se

refere o art. 165, § 9º.

§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que

não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo

legislativo.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou

rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas

correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos

especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

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Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei

orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas

que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o

montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante

créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo

Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou

despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a

que se referem os artigos. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações

e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e

para realização de atividades da administração tributária, como determinado,

respectivamente, pelos artigos. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de

garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.

165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de

recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para

outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

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VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de

recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade

ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados

no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia

autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de

empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e

Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com

pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições

sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas

do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata

o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem

lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no

exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização

for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,

reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do

exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida

para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de

21

guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art.

62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos

impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os

arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou

contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído

pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,

compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos

dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria

Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na

forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites

estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de

remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de

estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a

qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser

feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de

1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender

às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes

orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de

economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida

neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão

imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais

aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os

referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste

artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União,

os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes

providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com

cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998)

II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não

forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei

complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo,

desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a

atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de

pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior

fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de

serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores

será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com

atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela

Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem

obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998).

Como Podemos observar essa é a base legal mais forte para

fundamentar o Orçamento Público brasileiro.

Orçamento Geral da União, então, é constituído de três peças em sua

composição: O orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o

Orçamento das Empresas em que o governo tenha maioria do capital e poder

de decisão e sobre eles todas as entidades públicas terão suas programações

para o ano sendo agrupados para uma melhor definição, sendo discriminadas

por Projeto(P)/Atividade(A), desdobrados em subprojetos/subatividades

(subtítulos) e definidos a partir das disposições e prioridades estabelecidas. O

desdobramento é obrigatório, de forma que cada P/A deverá apresentar pelo

menos um Subtítulo (Subprojeto/Subatividade).

Voltando a Lei de Responsabilidade Fiscal deve-se reafirmar que a

responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,

em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio

das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre

receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a

renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e

outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por

antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

24

O Plano Plurianual tem viés de Planejamento Estratégico

compreendendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública para

despesas de capital e outras despesas delas decorrentes. E principalmente

para a execução de programas de duração continuada.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento Anual descritos

na Lei de Responsabilidade Fiscal são componentes básicos do Planejamento

Operacional, referindo-se às diretrizes e interações presentes que, com base

na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procura maximizar

os resultados no período. O propósito é mensurar a eficiência de cada unidade

enfim a busca por metas e prioridades.

CAPÍTULO II

O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento

Público.

O processo de Elaboração do Orçamento Público segue um rito

próprio, condizente com a movimentação política do país. Ele pode ser dividido

fundamentalmente em quatro etapas.

2.1. Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento.

Primeira etapa que compreende o período de janeiro a maio, dentro da

Secretaria de Orçamento Federal onde se desenvolve a análise da série de

execuções dos exercícios passados para redefinição de limites e dos gastos

por unidade orçamentária da União.

Uma segunda etapa que se inicia em junho, onde órgãos setoriais

explanam propostas detalhadas sobre as programações de:

Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade; Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.

Já na terceira etapa, com cálculos já efetuados sobre estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados, se define um limite adicional e se remete aos órgãos setoriais para verificação e complementação da proposição de programação orçamentária que compreende: Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços; Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.

Por fim a quarta etapa que formaliza o documento final elaborando

todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de

26

Diretrizes Orçamentárias. No Congresso, deputados e senadores discutem a

proposta que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram

necessárias e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso

apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de

1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o

que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e

projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis

com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição

determina que o Congresso deva votar o Orçamento até o encerramento da

sessão legislativa de cada ano. Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto

é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção,

transforma-se em lei.

Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a

Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução

orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando

necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de

Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos

órgãos da administração pública.

O Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR processa as

informações de cunho orçamentário que são inseridas através de terminal-de-

vídeo da rede SIDOR e, também, da rede SERPRO.

Compõe-se de vários subsistemas, que-se desdobram em Tipos,

Funções e Subfunções. Estão disponíveis, dentre outros, dois subsistemas

básicos que são: Tabelas de Apoio e Elaborar Proposta.

2.2. Atributos de desempenho do orçamento público.

Atributos de desempenho do orçamento público para que a execução

seja de maneira correta e honesta:

27

Legalidade, o orçamento público é a fronteira legal das ações do

governo, dentro da qual todas as despesas executadas devem estar contidas.

Verdade, o orçamento público deve ser aderente às verdadeiras

prioridades para o desenvolvimento, compondo a política nacional de interesse

do País.

Transparência, o orçamento público precisa ser transparente, ou seja,

deve enunciar de forma clara a todos os interessados as informações nele

inseridas, através de uma linguagem compreensível e de meios de

comunicação adequados, favorecendo a atividade de controle e

acompanhamento, inclusive por parte da sociedade.

Realidade, o orçamento público, na elaboração e na execução, deve

respeitar o teto de gastos limitado pela política econômica e realidade fiscal do

País, não comprometendo o equilíbrio das contas públicas e o alcance das

metas fiscais.

Qualidade, o orçamento público deve ter qualidade, ou seja, por meio da

boa utilização do recurso público, as ações realizadas devem convergir para o

alcance de objetivos e gerar resultados efetivos para a satisfação das

demandas sociais.

Controle, o orçamento público deve ser acompanhado e controlado para

verificar e garantir sua conformidade legal, devendo esse monitoramento servir

de insumo para o ciclo orçamentário seguinte.

Certeza, o orçamento público deve antecipar as alocações do gasto com

a maior certeza possível e, por isso, as dotações iniciais deverão ser, ao

máximo, respeitadas e executadas ou quando não, existir uma justificativa

adequada.

2.2.1. Desvinculação de Receita da União.

Nos últimos anos a necessidade do governo de ter recursos para

pagamentos de despesas obrigatórias levou a União a se endividar no

mercado. Para obter uma margem de receitas para utilização livre foi gerada a

28

necessidade de criar no orçamento público a Desvinculação de Receita da

União.

A Desvinculação da Receita da União é uma forma de facilitar a

capacidade do governo federal de alocação de recursos impedindo um

endividamento adicional para o Governo Federal.

Em 1994 o Poder Executivo propôs ao Congresso Nacional um projeto

de emenda à Constituição que autorizava a desvinculação de 20% de todos os

impostos e contribuições federais que formava uma fonte de recursos livre de

carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergência, posteriormente

denominado Fundo de Estabilização Fiscal que vigorou até 31 de dezembro de

1999. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar

Desvinculação de Receita da União tendo sua prorrogação aprovada pelo

Congresso Nacional até 2007.

A Desvinculação de Receita da União, então, como definição, objetiva

tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e

não significa elevação das receitas disponíveis para o governo federal. Além

disso, não afeta as transferências constitucionais para Estados e municípios,

cuja principal fonte de receita é o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a

desvinculação é feita após os cálculos das transferências.

As idéias vêm dos Orçamentos Privados, em que recursos são revistos

e prioridades re-analisadas.

A Desvinculação de Receita da União tem como pontos fortes:

• permitir a alocação mais adequada de recursos orçamentários;

• não permitir que determinados itens de despesas fiquem com excesso

de recursos vinculados, ao mesmo tempo em que outras áreas

apresentam carência de recursos;

• permitir o financiamento de despesas incomprimíveis sem

endividamento adicional de União.

29

Como já foi dito a conceituação é a de tornar mais adaptável do sistema

orçamentário geral da União, o que foge um pouco dos conceitos de

administração pública transparente e responsabilização, porém, visa a

recondicionar e tornar efetiva o uso de recursos públicos.

2.3. Execução Orçamentária.

Na lei do orçamento, as contas denominam-se Créditos Orçamentários

aos quais estão consignadas dotações. Em conseqüência ela se expressa

como autorização constante na lei orçamentária que possibilita o gasto de

determinado montante de recursos em determinado elemento de despesa

integrante de um Projeto ou Atividade ( de um Subprograma, de um Programa,

de Uma Função).

Já Dotação é a quantidade de recursos financeiros com que conta o

crédito orçamentário.

A Lei n° 4.320/64 estabelece em seu artigo 47 que haverá um quadro de

quotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada

a utilizar. No artigo 49, a mesma lei determina que na fixação das quotas

devam ser considerados os créditos adicionais e as operações extra-

orçamentárias.

Percebe-se então que o objetivo básico da programação por quotas é

funcionar como um autêntico fluxo de caixa, ajustando a realização das

despesas com o comportamento efetivo das receitas.

A forma e a sistemática de acompanhamento e controle do cumprimento

da programação de desembolso variam de acordo com o tamanho e o grau de

descentralização das organizações.

Existem na prática mecanismos retificadores do orçamento, pois,

durante sua execução há imprevistos que devem ser atendidos.

A solução para isso é o Crédito Adicional que são autorizações para

esses imprevistos, autorizações de despesas não computadas ou

insuficientemente dotadas na lei do orçamento.

Os créditos adicionais classificam-se em:

30

• Créditos Suplementares — que se destinam a reforçar a dotação

orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução do

orçamento e objetivam a correção de erros de ornamentação;

• Créditos Especiais — que se destinam a atender a despesas para

as quais não haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua

ocorrência indica a existência de erros de planejamento;

• Créditos Extraordinários — que são destinados ao atendimento

de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de

guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Todos os créditos adicionais são abertos por decreto do Executivo. No

entanto, o Crédito Especial e Suplementar dependem da prévia autorização

legislativa e de indicação dos recursos disponíveis que compensarão a

abertura dos respectivos créditos.

Os créditos extraordinários, pela própria urgência que os motiva, não

comportam autorização legislativa prévia. Por isso, inverte-se a situação: são

abertos por medida provisória do Poder Executivo e submetidos ao Congresso

Nacional que, estando em recesso, é convocado extraordinariamente.

Os Créditos Suplementares e especiais só podem ser abertos com a

indicação de recursos compensatórios, entre os quais se destacam:

• Superávit Financeiro, apurado no balanço patrimonial do exercício

anterior, que é a diferença positiva entre o ativo e o passivo

financeiros, conjugando-se ainda os saldos dos créditos

adicionais transferidos e operações de crédito a eles vinculadas;

• Recursos Provenientes do Excesso de Arrecadação, que são o

saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a

arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a

tendência do exercício, Isto é, a possibilidade de arrecadação

efetiva.

31

2.3.1. Receitas e Despesas.

Para a compreensão do orçamento é de suma necessidade entender os

critérios que definem as contas públicas. Para facilitar e padronizar as

informações são utilizadas as classificações orçamentárias. E neste método de

codificação que se pode alocar recursos e verificar, visualizar o orçamento por

Poder, por Instituição, por Função de Governo, por Programa, por

Subprograma, por Projeto e/ou Atividade, ou, ainda por categoria econômica.

Há muitas razões para que se tenha um bom sistema de classificação

no orçamento. Podemos citar algumas:

1) Facilitar a formulação de programas.

2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da

execução do orçamento.

3) Determinar a fixação de responsabilidades.

4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades

governamentais.

Alguns aspectos das contas são evidenciados por métodos da

classificação. A lei determina a obrigatoriedade de classificação. Veremos as

mais importantes.

Classificação por Categoria Econômica é importante pelo entendimento

do impacto que governo cria com uma ação, projeto, na economia nacional.

Ele nos passa a chance de analisar a ação de política econômica, é um

instrumento prioritário, para fomentar o desenvolvimento nacional, para o

controle do déficit público. Então podemos dizer que economicamente o

orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas Correntes e Contas

de Capital:

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RECEITAS CORRENTES

Receita Tributária Operações de Crédito

Receita de Contribuições Alienação de Bens

Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos

Receita Agropecuária Transferências de Capital

Receita Industrial Outras Receitas de Capital

Receita de Serviços

Transferências Correntes

Outras Receitas Correntes

DESPESAS CORRENTES

Pessoal e Encargos Sociais Investimentos

Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras

Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida

RECEITAS DE CAPITAL

Operações de Crédito

Alienação de Bens

Amortização de Empréstimos

Transferências de Capital

DESPESAS DE CAPITAL

Aquisição de imóveis

Equipamentos e Material Permanente

Sentenças Judiciais

Outras Despesas de Capital

Temos também a Classificação Funcional Programática que permite a

vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos

são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma

visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado

do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".

33

Os programas, na classificação funcional-programática, são

desdobramentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os

planos de longo e médio prazo e representam os meios e instrumentos de

ação, Os programas geralmente representam os produtos finais da ação

governamental. São como dito várias vezes um elenco de funções,

representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de

modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.

Um conjunto de programas, representando produtos concretos. São os

meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento

das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários programas

e que tem uma gama de subprogramas, representando produtos e ações

parciais dos programas.

Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada

projeto se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias

subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de

agregação das ações e concorrem diretamente para a obtenção dos objetivos

pretendidos nos outros níveis de programação.

Poderíamos resumir assim: As funções representam as áreas de

atuação do Governo; Os programas e subprogramas representam os objetivos

que se pretende alcançar; Os projetos e atividades representam os meios de

alcançar tais objetivos.

Todos no mundo sabem o que são Receitas e Despesas, mas, é bom

utilizarmos da definição de Lino Martins (2002):

“Receita Pública são recursos que o Estado dispõe ou rendas que lhe

são entregues pela contribuição da coletividade para fazer em face de suas

necessidades.”

Já para despesa o emérito doutrinador define Despesa Pública como

todos aqueles desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento dos

serviços e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos termos

da Constituição, das leis, ou em decorrência de contratos ou outros

instrumentos.

34

Segundo Aliomar Baleeiro (Uma introdução à ciência de finanças): A

aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente

público competente dentro de uma autorização legislativa, para execução de

fim a cargo do governo pode ser defino como Despesa Pública.

CAPÍTULO III

Controle da Execução do Orçamento Público.

Com o advento das metas fiscais e do maior controle sobre os gastos

públicos, tanto para equilibrar os orçamentos como para indicar transparência

dos compromissos governamentais com a dívida pública, a administração

pública buscou programar orçamentária e financeiramente a execução das

suas despesas, atendendo a dispositivos legais que exigem o pronto

conhecimento e correção das discrepâncias entre receita e despesas

primárias, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de superávit

primário, que é o quanto de receita a União, os Estados, os Municípios e as

empresas estatais conseguem economizar, sem considerar os gastos com os

juros da dívida.

A edição da Lei nº 4.320 em 1964 já evidenciava a preocupação do

legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas

no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse de forma a

prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do exercício financeiro,

invocando a necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da

despesa. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a

necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o

descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o

orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do governo nas

três esferas: federal, estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO completa os dispositivos legais da determinação do

controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros

parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são

passíveis de contingenciamento, assim como o estabelecimento de

demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade.

36

O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo Federal é

o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais conhecido como

“Decreto de Contingenciamento”, juntamente com a Portaria Interministerial

que detalha os valores autorizados para movimentação e empenho e para

pagamentos no decorrer do exercício. O Decreto pode ser analisado sob

assuntos distintos e interdependentes:

- Programação e Execução Orçamentária;

- Execução Financeira;

- Operações de Crédito;

- Competência para alterações de limites;

- Despesas com Pessoal;

- Vedações, Esclarecimentos e Informações e

- Metas Fiscais.

Os objetivos podem ser enumerados assim:

a) Estabelecer normas específicas de execução orçamentária e

financeira para o exercício.

b) Estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de

liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo Federal;

c) Cumprir a Legislação Orçamentária (Lei 4.320/1964 e LC nº 101/2000

– LRF);

d) Assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício

financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário.

As Bases Legais são as mesmas do orçamento divergindo quanto a

artigos, vejamos:

- Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, Art. 47 diz que imediatamente

após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixadas,

o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que

cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.

- Lei n° 4320 de 17 de março de 1964, Art. 48 diz que a fixação das

cotas a que se refere o artigo anterior atenderá os seguintes objetivos:

37

* assegurar às unidades orçamentárias em tempo útil a soma de

recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual

de trabalho;

* manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a

receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo

eventuais insuficiências de tesouraria.

- Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, em seu Art. 8º diz

que até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que

dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c

do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira

e o cronograma de execução mensal de desembolso. E em seu Parágrafo

único nos fala que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica

serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,

ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita

poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou

nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério

Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta

dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira,

segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

E no parágrafo 1º, já se fala que no caso de restabelecimento da receita

prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos

foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. Sendo

ressalvadas no parágrafo 2º, que não serão objeto de limitação as despesas

que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas

destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de

diretrizes orçamentárias.

A base legal ainda fala que no caso de os Poderes Legislativo e

Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo

estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores

financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

38

3.1. Limites para Movimentação e Empenho.

Após sanção e publicação da Lei Orçamentária Anula se faz necessário

nos subseqüentes trinta dias definir e estabelecer programação financeira e do

cronograma anual de desembolso mensal de todos os poderes conforme

obrigação presente no art. 8º da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de

2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, seguindo regras estabelecidas nas leis

de diretrizes orçamentárias anuais.

Conforme já dito sobre o artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal

sobre limitação de empenho e movimentação financeira, segundo critérios

fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Atualmente a SOF adota um processo de estudo e definição de limites

para movimentação e

empenho das despesas discricionárias por meio da experiência obtida

com o acompanhamento e controle da execução orçamentária no decorrer do

exercício financeiro. Para tanto, a Secretaria leva em conta a performance do

Órgão na execução de suas programações prioritárias, além da análise sob a

ótica de blocos da despesa, tais como: recursos empenhados e liquidados

referentes às despesas de funcionamento do Órgão, gastos com diárias e

passagens, programações constantes no rol de metas da LDO, entre outras.

Ademais, implementaram-se para o estudo alguns ajustes internos em

relação à programação do Órgão, com a finalidade de mensurar e realçar de

forma clara o real papel dos setoriais e com o objetivo principal de facilitar a

discussão com a instância política, nesse caso, a

Presidência da República.

Tais ajustes são imprescindíveis e norteiam a visão da Secretaria no

estabelecimento dos

limites para movimentação e empenho, proporcionando celeridade ao

processo, que foi baseado em:

39

Agregadores de Produção, ou seja, um conjunto de ações que

mensuram a realidade de cada Órgão, qual papel da instituição e quais

resultados esperados com a alocação.

3.2. Necessidade de Financiamento do Governo Central

O monitoramento do cumprimento das metas fiscais é contínuo. Ocorre

durante todo o processo de elaboração e execução orçamentária. Nesse

sentido, o cálculo das Necessidades de Financiamento do Governo Central

serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais itens de

receita e despesa primárias. A ocorrência de fatos supervenientes, que

impliquem a alteração dos valores estimados, tem repercussão em todo

processo alocativo. Isto demanda, em muitos casos, uma revisão dos limites

orçamentários da programação da despesa.

Por exemplo, no caso de redução da receita estimada em certo

momento, é necessário reacomodar a despesa de forma a não comprometer

as metas já assumidas na LDO. O inverso também pode ocorrer.

No ciclo orçamentário o cálculo das Necessidades de Financiamento

serve como guia para acompanhamento dos principais agregados de receita e

despesa públicas primárias. Nesse sentido a meta de resultado primário, a

previsão das receitas contabilizadas e as estimativas das despesas primárias

obrigatórias limitarão a fixação do nível das demais despesas públicas.

3.3. Controle Social.

Como já dito se fala muito em controle por parte da sociedade, fazer

com que os interesses públicos, de todos os estratos sociais, não sejam

contrariados e recentemente o senso comum se apropriou do termo “controle

social”, que pode ser entendido como um conjunto de processos e

mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas

político institucionais do Estado. Esse controle só é possível quando ocorre a

pressão, o constrangimento e a cooperação por parte dos atores sociais

40

envolvidos no processo político. Assim, se alcança o controle social através de

recursos legais e normativos, bem como através da cooperação e da educação

política dos cidadãos.

Na prática o controle social passa pelo Estado manter aberto o acesso

aos seus bancos de dados e às informações gerenciais para as pessoas

comuns, as instituições, as Organizações Não Governamentais, as

associações, as entidades de classe e outros. A cobrança sobre o governo

será mais eficaz se houver livre acesso às informações gerenciais do Estado

por parte da sociedade civil. Desta forma, quanto mais bem informada a

população, mais condições terá de exercer efetivo controle social em relação

aos gestores públicos.

A administração pública possui dois conceitos, controle interno e

controle externo. Sobre o controle externo feito pelos Tribunais de Contas e

pelo Poder Legislativo também pode e deve ser exercido pela própria

sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado “controle social”.

Existe um importante instrumento de controle social que tem como

objetivo alertar sobre possíveis desajustes ou ilegalidades na alocação dos

recursos públicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento

preventivo que fica restrito ao âmbito dos Tribunais de Contas, qual seja: os

seus Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, conforme parágrafo

3o, do artigo 165 da Constituição Federal.

Ainda que sem muita publicidade, seus procedimentos e sanções,

representam um avanço no processo de controle social, mesmo que não

consigam, de forma eficaz, impedir que as velhas e tradicionais relações

institucionais presentes no Estado brasileiro,

Conforme a Lei Federal no 9.755, de 16.12.1998, no caput do seu

artigo 1° reza:

“O Tribunal de Contas da União criará homepage na rede de computadores Internet,

com o título "contas públicas", para divulgação dos seguintes dados e informações: (...)”,

inciso II, “os relatórios resumidos da execução orçamentária da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Ainda no parágrafo 2o, do

41

inciso VI, diz: “§ 2o Os relatórios mencionados no inciso II deverão estar disponíveis na

homepage até sessenta dias após o encerramento de cada bimestre.”.

O controle social depende da ampliação da democracia e da

participação político-popular, enfim da já dita pressão Executivo, Legislativo e

Judiciário, acionando o Ministério Público e outros entes.

3.3.1. Relatório Resumido de Execução Orçamentária.

Informações detalhadas constam do Relatório Resumido de Execução

Orçamentária de obrigatoriedade bimestral. Algumas delas são o

demonstrativo acumulado de receitas e despesas de refinanciamento da dívida

pública, contendo estatísticas sobre emissões de títulos, resgates, evolução

do estoque, prazo médio, perfil de vencimentos e custo médio. Os

demonstrativos contábeis, que incluem uma comparação entre os agregados

de receitas e despesas executadas com as previstas.

O Relatório Resumido de Execução Orçamentária é definido na Lei

Complementar n° 101 através do:

“Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição

abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta

dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:

I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:

a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a

previsão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o

exercício, a despesa liquidada e o saldo;

II - demonstrativos da execução das:

a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão

inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a

realizada no exercício e a previsão a realizar;

42

b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa,

discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada

e liquidada, no bimestre e no exercício;

c) despesas, por função e subfunção.

§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária

constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas

despesas com amortização da dívida.

§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às

sanções previstas no § 2o do art. 51.

Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos

a:

I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV

do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o

final do exercício;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do

art. 50;

III - resultados nominal e primário;

IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;

V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20,

os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será

acompanhado também de demonstrativos:

I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição,

conforme o § 3o do art. 32;

II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e

próprio dos servidores públicos;

III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a

aplicação dos recursos dela decorrentes.

§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:

I - da limitação de empenho;

43

II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à

sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e

cobrança.“

CONCLUSÃO

Com base no orçamento aprovado pelo congresso e suas respectivas

fases de acompanhamento e controle através de mecanismos e mesmo do

legislativo se verifica a destinação e uso das verbas para uma análise de

como ficaram distribuídos os já mencionados recursos sempre buscando a

transparência e a qualidade do que foi aplicado.

A tecnologia e os meios de comunicação tem facilitado nesse sentido,

ao controle social sobre o orçamento público brasileiro. A gestão pública tende

a se tornar mais efetiva no atendimento a sociedade, visando o melhor, o

interesse da sociedade. A racionalização do recurso e do dispêndio tenta

garantir estes preceitos.

45

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Editora Saraiva, 1988.

_______. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de

Responsabilidade Fiscal). “Estabelece normas de finanças públicas voltadas

para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências”.

_______. Portaria MOG nº 42 de 14 de abril de 1999.

_______. Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001(e atualizações

posteriores). Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão. “Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no

âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e dá outras

providências”.

_______. Portaria nº 249, de 30 de abril de 2010. Secretaria do Tesouro

Nacional. “Aprova a 3ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais”.

_______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (e atualizações posteriores)

“Estatui normas gerais de direito Financeiro para a elaboração e controle dos

orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito

Federal.”

_______. Lei n.º 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (com atualizações

posteriores)

_______. Resolução nº 40 de 20/12/2001 do Senado Federal.

_______. Resolução nº 43 de 2001 do Senado Federal.

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Social da Secretaria de Defesa Social do Estado de Pernambuco. Acessado

em 10 de março de 2012.

48

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 02

AGRADECIMENTO 03

DEDICATÓRIA 04

RESUMO 05

METODOLOGIA 06

SUMÁRIO 07

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I

Orçamento Público 09

1.1 - A natureza jurídica do Orçamento Público 09

1.2 – Breve Relato Histórico 10

1.3 – Funções econômicas e correlações com o

orçamento 13

1.4 – Base Legal 14

CAPÍTULO II

O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento Público 25

2.1 – Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento 25

2.2 – Atributos de desempenho do orçamento público 26

2.2.1 – Desvinculação de Receitas da União 27

2.3 – Execução Orçamentária 29

2.3.1 – Receitas e Despesas 31

CAPÍTULO II

Controle da Execução do Orçamento Público 35

3.1 – Limites para Movimentação e Empenho 38

3.2 – Necessidade de Financiamento

do Governo Central 39

49

3.3 – Controle Social 39

3.3.1 – Relatório Resumido de

Execução Orçamentária 41

CONCLUSÃO 44

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 45

ÍNDICE 48

FOLHA DE AVALIAÇÃO 50