UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
APLÍCAÇÃO DO ORÇAMENTO E FINANÇAS NO SETOR
PÚBLICO
Por: Antonio Fernando Ribeiro
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
APLÍCAÇÃO DO ORÇAMENTO E FINANÇAS NO SETOR
PÚBLICO
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: . Antonio Fernando Ribeiro.
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AGRADECIMENTOS
....aos amigos e parentes, colegas de
trabalho......
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DEDICATÓRIA
.....dedico aos meus pais, mulher e
filhos....
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RESUMO
Esta obra visa a explanar os conceitos e pormenores do Orçamento
Público em consonância com as novas técnicas de gestão pública surgidas a
partir dos anos noventa e dimensionar para todos que atuam na área ou
cidadãos comuns como é estruturado e resolvido qualquer problema nesta
convergência de pensamento atual, os registros e movimentações que tornam
dinâmica a sistemática orçamentária governamental. Passaremos informações
fidedignas sobre conceituação, elaboração e execução do referido assunto. A
temática, então, é o Orçamento Público, sua aplicação e controle. Um dos
pontos é como demonstrar a eficiência e devidas reorientações por que passa
o assunto desde sua confecção até o seu efetivo uso. Esta obra foi motivada
pela percepção do dia a dia dentro de uma autarquia federal quanto a
arrecadação e posterior uso dos recursos, seu resultado, e as dificuldades
decorrentes dentro de uma entidade pública. As entidades do setor público
desenvolvem procedimentos quanto à adequação a legislação vigente e as
necessidades do público em geral, consolidando, integrando sua aplicação ao
que fala a Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de pesquisa teórica e os
dados foram obtidos a partir de fontes como periódicos de apoio aos
contadores do setor público, bibliografia de autores nacionais. Foram utilizadas
publicações gerais, livros, artigos, tanto impressos quanto eletrônicos ou
postados em rede de comunicação via internet.
Palavras-chave: Orçamento Público, Finanças Públicas; Elaboração,
Responsabilidade Fiscal, Orçamento-Programa e Orçamento Base Zero.
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METODOLOGIA
Nesta pesquisa serão utilizados dados obtidos a partir de fontes como
livros, jornais, revistas, coleta de dados na rede de informática, pesquisa
bibliográfica, observação do objeto de estudo. A obra visa apresentar a
temática e apresentar toda a forma orçamentária, processo, sistemática, novas
visões gerenciais do Orçamento segundo aqueles que atuam em beneficio de
uma melhor aplicação da técnica de planejamento.
Foi realizada uma pesquisa bibliográfica em livros e periódicos dos
períodos de 1964 a 2010, envolvendo temas relacionados a gestão e execução
do orçamento até o momento.
Destacam-se entre as instituições que dispõem de vasto material para
pesquisa e que contribuíram para o enriquecimento desta obra: a Biblioteca
Setorial dos Cursos de Administração e Contabilidade da Universidade Federal
Fluminense; o CFC – Conselho Federal de Contabilidade; Biblioteca da
Universidade Cândido Mendes.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I
Orçamento Público 09
1.1 - A natureza jurídica do Orçamento Público 09
1.2 – Breve Relato Histórico 10
1.3 – Funções econômicas e correlações com o
orçamento 13
1.4 – Base Legal 14
CAPÍTULO II
O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento Público 25
2.1 – Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento 25
2.2 – Atributos de desempenho do orçamento público 26
2.2.1 – Desvinculação de Receitas da União 27
2.3 – Execução Orçamentária 29
2.3.1 – Receitas e Despesas 31
CAPÍTULO II
Controle da Execução do Orçamento Público 35
3.1 – Limites para Movimentação e Empenho 38
3.2 – Necessidade de Financiamento
do Governo Central 39
3.3 – Controle Social 39
3.3.1 – Relatório Resumido de
Execução Orçamentária 41
CONCLUSÃO 44
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 45
INTRODUÇÃO
Esta obra foi motivada pela percepção dos problemas do Setor Público
em utilizar melhor a Aplicação do Orçamento e o uso de suas Finanças. Em
todas as entidades diretas e indiretas do poder público existem despesas que
são recursos provenientes dos contribuintes e estes hoje em dia querem mais
transparência e clareza nos procedimentos governamentais, é necessário
explicar e demonstrar as formas adequadas apresentadas no processo
orçamentário e processo financeiro para que venham contribuir para um
melhor entendimento na utilização destes recursos.
A temática é o Orçamento Público que, no sentido amplo, é uma lei,
que contém um documento lega com previsão de receitas e estimativa de
despesas a serem realizados pelo governo em cada exercício. O Orçamento
público, como, por exemplo, em nível federal, o Orçamento Geral da União,
inicia-se em texto elaborado pelo Poder Executivo e é entregue ao Poder
Legislativo para discussão e conversão em Lei. Possui Previsão/Estimativa de
arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a
realização de despesas do governo contendo um planejamento fixado a ser
realizado dentro do exercício por vir.
Em síntese, o objetivo principal desta monografia é inferir, depreender
e demonstrar como obter melhores resultados, para benefício social, com as
aplicações dos recursos públicos.
O assunto será abordado em três capítulos, demonstrando aspectos
pormenorizados da Elaboração e Execução do Orçamento Público.
Trata-se de pesquisa teórica e os dados serão obtidos a partir de
fontes como periódicos de apoio aos contadores do setor público, bibliografia
de autores nacionais. Serão utilizadas publicações gerais, livros, artigos, tanto
impressos quanto eletrônicos ou postados em rede de comunicação via
internet.
O objetivo específico é mostrar à sociedade a qualidade dos serviços
públicos no que tange a boa utilização do orçamento público brasileiro.
CAPÍTULO I
ORÇAMENTO PÚBLICO
Inicialmente é preciso dizer que a idéia, o conceito de orçamento
público pode ser traduzido como sendo um mapa, ou melhor, um norteador
das ações e funções que serão executados em atividades, programas e
operações especiais no ano seguinte. Orçamento define os recursos que serão
arrecadados e como serão aplicados.
Para Aliomar Baleeiro (2002), o orçamento público “é o ato pelo qual o
Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de
tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim
como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
1.1 – A natureza jurídica do Orçamento Público.
A natureza jurídica do orçamento público conforme estabelecido na
Constituição Federal promulgada em 1988 tem como poder sua força
autorizativa. Há vários entendimentos sobre a Natureza Jurídica do Orçamento
que convergem para o consenso que o orçamento seria uma lei formal, não
criando direitos subjetivos, nem modificando as leis tributárias e financeiras da
nação, enfim, não se pode por via judicial se obrigar a cumprir um fixação de
despesa. Esses entendimentos estão referidos em várias jurisprudências de
Tribunais, entre estudiosos de questões constitucionais sobre o orçamento
como: Alexandre Moraes (2007) e Aliomar Baleeiro (2002).
O entendimento sobre a Natureza Jurídica do Orçamento também
identifica que a Lei Orçamentária é ordinária, seja a PPA, a LDO ou a própria
LOA. Enfim, elas são aprovadas ordinariamente. Até mesmo os créditos
suplementares e especiais também são ordinários.
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O orçamento também tem como característica ser uma lei temporária, já
que está limitada no tempo há um período de um ano. Cabe lembrar que sua
aprovação e elaboração sempre se efetuam no ano anterior a sua vigência.
Por fim como ela tem caráter de matéria diferenciada, até mesmo seu
processo legislativo tramita de outra forma, pode se afirmar que é uma Lei
Especial.
Podemos citar Manual de Gestão de Recursos Financeiros da
Academia Integrada de Defesa Social da Secretaria de Defesa Social do
Estado de Pernambuco que nos diz:
“Podemos então dar as seguintes características para a
lei orçamentária:
É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei,
mas, conforme vimos acima, em vários casos ela não
obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de
realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. Dizemos
assim que o orçamento é uma lei formal, pois diversas
vezes deixa de possuir uma característica essencial das
leis: a coercibilidade. É uma lei temporária – a lei
orçamentária tem vigência limitada (um ano).É uma lei
ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais
também são aprovados como leis ordinárias. “É uma lei
especial – possui processo legislativo diferenciado e trata
de matéria específica.”
1.2. Breve Relato Histórico.
O Orçamento Público teve uma evolução ao longo do tempo em nosso
país que acompanhou à própria modificação da sociedade brasileira. Hoje ela
está se modificando também buscando eficácia, efetividade e transparência
em sua elaboração e posterior realização.
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Sua evolução de maior impacto ocorreu com a implantação do
Orçamento-Programa pela Lei 4.320/64 que entre outras coisas estabeleceu
que as Despesas de Capital obedecessem a orçamentos plurianuais de
investimentos, e manteve a proibição para o estorno de verbas, concessão de
créditos ilimitados e abertura sem autorização legislativa, de créditos especiais
e suplementares, incluindo como condição para a respectiva abertura desses
créditos a existência de recursos compensatórios. É relevante citar, ainda, que
nessa mesma época foi editado o Decreto-Lei n° 200/67, que modificou
substancialmente a forma de atuação da administração pública estabelecendo
normas mais precisas sobre o sistema de planejamento, orçamento e controle.
A partir do decreto ficou clara a obrigatoriedade de o Poder Executivo
manter um sistema de controle interno, com a finalidade de:
• Criar condições indispensáveis para a eficácia do controle externo e
para assegurar a regularidade à realização da receita e despesa.
• Acompanhar a execução dos programas de trabalho e do orçamento;
• Avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a
execução dos contratos.
Atualmente, o processo orçamentário está definido na Constituição de
1988 que estabeleceu como instrumentos de planejamento governamental os
seguintes:
• Lei do Plano Plurianual;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• Lei do Orçamento Anual.
Conjuntamente com as novas abordagens da Administração o
orçamento está mais participativo, há uma clara abordagem de melhorar as
perspectivas de aplicações futuras. Orçar é planejar é definir bem claramente o
que será feito. Segundo Chiavenato (1999,p.209):
“o planejamento é um importante componente da vida organizacional capaz
de dar-lhe condições de rumo e continuidade em sua trajetória em direção ao
sucesso. Dentro das funções administrativas, o planejamento figura como primeiro
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papel a ser desenvolvido precedendo as atividades de organização, direção e
controle.”
Os caminhos de evolução de Orçamento passarão ainda no futuro por
uma experiência americana chamada Orçamento Base Zero, que é uma
abordagem para planejamento e orçamentação que inverte a lógica tradicional
do processo de orçamentação. Nesta experimentação cada item do orçamento
precisava ser explicitamente aprovado, e não apenas as alterações em relação
ao ano anterior. Durante o processo de revisão do orçamento, nenhuma
referência é feita ao nível de despesas do ano anterior. O processo requeria
revisão e avaliação completamente, a partir de uma "base zero". Este processo
é independente do orçamento total ou de seus itens individuais aumentarem ou
diminuírem em relação aos exercícios dos anos anteriores.
Em algum momento com a aplicação no Brasil de uma nova orientação
do Serviço Público, teremos a abordagem da responsabilização. Isto que já
acontece em alguns países tem como base uma abordagem de que o
importante é o bem comum para o cidadão, isto é, a eqüidade, ou seja, o
tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes.
Nesse diapasão, os cidadãos teriam, alem de direitos, obrigações
perante á sociedade, tais como a fiscalização da COISA PÚBLICA, vindo a
cobrar, inclusive que os maus gestores sejam responsabilizados por atos
praticados com inobservância da Legislação, inobservância do ORÇAMENTO,
enfim do interesse Público.
Essa nova orientação do serviço público levará o orçamento a estar
bem definido, melhor especificado e transparente, enfim um “orçamento de
soma zero", ou seja, a prática de orçar previamente toda a renda recebida e
diminuir alguma das despesas sempre que outra for aumentada.
Hoje se percebe na sociedade alguns indícios de desejo de
fiscalização do que está se gastando e como se está gastando. No caso se
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quer, ou melhor, percebe-se a vontade no conjunto da população de um querer
a eliminação de processos obsoletos ou que não agregam valor (desperdícios)
e uma justificação plausível de cada item de despesa do orçamento.
Todavia, devemos lembrar que hoje o imperativo na elaboração e na
concepção dos Orçamentos Federal, Estadual e Municipal continua a ser o
Orçamento-Programa, mesmo hoje sendo mais vigiado conforme vemos pela
Lei Complementar n°101. Então, com Lei Complementar a melhorá-lo,
percebemos que o Orçamento-Programa contribui para o planejamento
governamental, pois ainda é capaz de expressar com veracidade a
responsabilidade do Governo para com a sociedade, visto que o orçamento
deve indicar com clareza os objetivos perseguidos pela nação da qual o
governo é intérprete.
1.3. Funções econômicas e correlações com o orçamento.
O orçamento público possui muitas funções econômicas que o Estado
procura cumprir.
Possui uma Função Alocativa que visa assegurar a destinação de
recursos pelo Poder Público, através do Orçamento (programas de Governo)
para a provisão de bens e serviços essenciais para a sociedade, que não
podem ser oferecidos pelas empresas privadas porque envolvem volumes
altos de recursos para a sua execução e, em alguns casos, são de baixa
lucratividade para os empresários. A Autoridade Pública cria a estrutura de
serviços e concede a empresas privadas a gestão de tais serviços.
A função alocativa tem uma relação direta com o Orçamento Público,
pois se identifica com as origens e aplicações de recursos públicos. A alocação
do recurso pode ser identificada através da classificação institucional, funcional
programática, econômica e por objeto do gasto.
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O Orçamento possui uma função Distributiva, quando são previstas
arrecadações para o próximo ano o estado está intervindo nos aspectos
socioeconômicos que afetam a distribuição de renda e riqueza do país. Através
da tributação é possível taxar o lucro e a renda de quem tem mais para
distribuir com quem tem menos através de serviços que são prestados com
recursos alocados no orçamento público. Assim com os recursos arrecadados
dos tributos, o governo distribui renda e riqueza, através de programas
comunitários, garantia de escola gratuita e outras atividades, buscando
diminuir as desigualdades econômicas. São exemplos os Fundos de
Participação de Estados e Municípios em que são repassados percentuais
para municípios, que principalmente no interior de estados não tem uma renda
per capita alta.
O orçamento também possui uma Função Estabilizadora que visa
manter a solidez econômica através de instrumentos de estabilidade da
moeda, estabilidade de preços. A chamada política fiscal.
Todas essas funções podem ser vistas com clareza na Lei
Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, também conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal.
1.4. Base Legal.
As bases legais para o Orçamento estão definidas na Lei nº 4.320/64
que estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".
Outra Lei que serve de base legal é a Lei Complementar n° 101, Lei de
Responsabilidade Fiscal, em seus vários artigos.
Contudo a viga mestra para a Base Legal do Orçamento é a
Constituição Federal de 1988, no seu Capítulo II, Seção II, artigos 167 a 169,
cabe relembrarmos:
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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
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II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.
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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo
e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo
com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que
sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário
das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
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b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da
República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se
refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que
não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou
rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos
especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
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Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas
que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os artigos. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações
e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e
para realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos artigos. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de
recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para
outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
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VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de
recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade
ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados
no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia
autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e
Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições
sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas
do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização
for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida
para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
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guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art.
62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos
impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os
arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de
estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a
qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser
feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender
às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de
economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida
neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste
artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes
providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com
cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não
forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo,
desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a
atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de
pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior
fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
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§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores
será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem
obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
Como Podemos observar essa é a base legal mais forte para
fundamentar o Orçamento Público brasileiro.
Orçamento Geral da União, então, é constituído de três peças em sua
composição: O orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o
Orçamento das Empresas em que o governo tenha maioria do capital e poder
de decisão e sobre eles todas as entidades públicas terão suas programações
para o ano sendo agrupados para uma melhor definição, sendo discriminadas
por Projeto(P)/Atividade(A), desdobrados em subprojetos/subatividades
(subtítulos) e definidos a partir das disposições e prioridades estabelecidas. O
desdobramento é obrigatório, de forma que cada P/A deverá apresentar pelo
menos um Subtítulo (Subprojeto/Subatividade).
Voltando a Lei de Responsabilidade Fiscal deve-se reafirmar que a
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a
renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
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O Plano Plurianual tem viés de Planejamento Estratégico
compreendendo diretrizes, objetivos e metas da administração pública para
despesas de capital e outras despesas delas decorrentes. E principalmente
para a execução de programas de duração continuada.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento Anual descritos
na Lei de Responsabilidade Fiscal são componentes básicos do Planejamento
Operacional, referindo-se às diretrizes e interações presentes que, com base
na situação atual e tendo em vista os recursos disponíveis, procura maximizar
os resultados no período. O propósito é mensurar a eficiência de cada unidade
enfim a busca por metas e prioridades.
CAPÍTULO II
O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento
Público.
O processo de Elaboração do Orçamento Público segue um rito
próprio, condizente com a movimentação política do país. Ele pode ser dividido
fundamentalmente em quatro etapas.
2.1. Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento.
Primeira etapa que compreende o período de janeiro a maio, dentro da
Secretaria de Orçamento Federal onde se desenvolve a análise da série de
execuções dos exercícios passados para redefinição de limites e dos gastos
por unidade orçamentária da União.
Uma segunda etapa que se inicia em junho, onde órgãos setoriais
explanam propostas detalhadas sobre as programações de:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade; Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.
Já na terceira etapa, com cálculos já efetuados sobre estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados, se define um limite adicional e se remete aos órgãos setoriais para verificação e complementação da proposição de programação orçamentária que compreende: Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços; Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
Por fim a quarta etapa que formaliza o documento final elaborando
todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de
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Diretrizes Orçamentárias. No Congresso, deputados e senadores discutem a
proposta que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram
necessárias e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso
apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de
1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o
que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e
projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis
com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição
determina que o Congresso deva votar o Orçamento até o encerramento da
sessão legislativa de cada ano. Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto
é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção,
transforma-se em lei.
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a
Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução
orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando
necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de
Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos
órgãos da administração pública.
O Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR processa as
informações de cunho orçamentário que são inseridas através de terminal-de-
vídeo da rede SIDOR e, também, da rede SERPRO.
Compõe-se de vários subsistemas, que-se desdobram em Tipos,
Funções e Subfunções. Estão disponíveis, dentre outros, dois subsistemas
básicos que são: Tabelas de Apoio e Elaborar Proposta.
2.2. Atributos de desempenho do orçamento público.
Atributos de desempenho do orçamento público para que a execução
seja de maneira correta e honesta:
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Legalidade, o orçamento público é a fronteira legal das ações do
governo, dentro da qual todas as despesas executadas devem estar contidas.
Verdade, o orçamento público deve ser aderente às verdadeiras
prioridades para o desenvolvimento, compondo a política nacional de interesse
do País.
Transparência, o orçamento público precisa ser transparente, ou seja,
deve enunciar de forma clara a todos os interessados as informações nele
inseridas, através de uma linguagem compreensível e de meios de
comunicação adequados, favorecendo a atividade de controle e
acompanhamento, inclusive por parte da sociedade.
Realidade, o orçamento público, na elaboração e na execução, deve
respeitar o teto de gastos limitado pela política econômica e realidade fiscal do
País, não comprometendo o equilíbrio das contas públicas e o alcance das
metas fiscais.
Qualidade, o orçamento público deve ter qualidade, ou seja, por meio da
boa utilização do recurso público, as ações realizadas devem convergir para o
alcance de objetivos e gerar resultados efetivos para a satisfação das
demandas sociais.
Controle, o orçamento público deve ser acompanhado e controlado para
verificar e garantir sua conformidade legal, devendo esse monitoramento servir
de insumo para o ciclo orçamentário seguinte.
Certeza, o orçamento público deve antecipar as alocações do gasto com
a maior certeza possível e, por isso, as dotações iniciais deverão ser, ao
máximo, respeitadas e executadas ou quando não, existir uma justificativa
adequada.
2.2.1. Desvinculação de Receita da União.
Nos últimos anos a necessidade do governo de ter recursos para
pagamentos de despesas obrigatórias levou a União a se endividar no
mercado. Para obter uma margem de receitas para utilização livre foi gerada a
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necessidade de criar no orçamento público a Desvinculação de Receita da
União.
A Desvinculação da Receita da União é uma forma de facilitar a
capacidade do governo federal de alocação de recursos impedindo um
endividamento adicional para o Governo Federal.
Em 1994 o Poder Executivo propôs ao Congresso Nacional um projeto
de emenda à Constituição que autorizava a desvinculação de 20% de todos os
impostos e contribuições federais que formava uma fonte de recursos livre de
carimbos. Foi criado o Fundo Social de Emergência, posteriormente
denominado Fundo de Estabilização Fiscal que vigorou até 31 de dezembro de
1999. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar
Desvinculação de Receita da União tendo sua prorrogação aprovada pelo
Congresso Nacional até 2007.
A Desvinculação de Receita da União, então, como definição, objetiva
tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e
não significa elevação das receitas disponíveis para o governo federal. Além
disso, não afeta as transferências constitucionais para Estados e municípios,
cuja principal fonte de receita é o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a
desvinculação é feita após os cálculos das transferências.
As idéias vêm dos Orçamentos Privados, em que recursos são revistos
e prioridades re-analisadas.
A Desvinculação de Receita da União tem como pontos fortes:
• permitir a alocação mais adequada de recursos orçamentários;
• não permitir que determinados itens de despesas fiquem com excesso
de recursos vinculados, ao mesmo tempo em que outras áreas
apresentam carência de recursos;
• permitir o financiamento de despesas incomprimíveis sem
endividamento adicional de União.
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Como já foi dito a conceituação é a de tornar mais adaptável do sistema
orçamentário geral da União, o que foge um pouco dos conceitos de
administração pública transparente e responsabilização, porém, visa a
recondicionar e tornar efetiva o uso de recursos públicos.
2.3. Execução Orçamentária.
Na lei do orçamento, as contas denominam-se Créditos Orçamentários
aos quais estão consignadas dotações. Em conseqüência ela se expressa
como autorização constante na lei orçamentária que possibilita o gasto de
determinado montante de recursos em determinado elemento de despesa
integrante de um Projeto ou Atividade ( de um Subprograma, de um Programa,
de Uma Função).
Já Dotação é a quantidade de recursos financeiros com que conta o
crédito orçamentário.
A Lei n° 4.320/64 estabelece em seu artigo 47 que haverá um quadro de
quotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada
a utilizar. No artigo 49, a mesma lei determina que na fixação das quotas
devam ser considerados os créditos adicionais e as operações extra-
orçamentárias.
Percebe-se então que o objetivo básico da programação por quotas é
funcionar como um autêntico fluxo de caixa, ajustando a realização das
despesas com o comportamento efetivo das receitas.
A forma e a sistemática de acompanhamento e controle do cumprimento
da programação de desembolso variam de acordo com o tamanho e o grau de
descentralização das organizações.
Existem na prática mecanismos retificadores do orçamento, pois,
durante sua execução há imprevistos que devem ser atendidos.
A solução para isso é o Crédito Adicional que são autorizações para
esses imprevistos, autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na lei do orçamento.
Os créditos adicionais classificam-se em:
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• Créditos Suplementares — que se destinam a reforçar a dotação
orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução do
orçamento e objetivam a correção de erros de ornamentação;
• Créditos Especiais — que se destinam a atender a despesas para
as quais não haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua
ocorrência indica a existência de erros de planejamento;
• Créditos Extraordinários — que são destinados ao atendimento
de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Todos os créditos adicionais são abertos por decreto do Executivo. No
entanto, o Crédito Especial e Suplementar dependem da prévia autorização
legislativa e de indicação dos recursos disponíveis que compensarão a
abertura dos respectivos créditos.
Os créditos extraordinários, pela própria urgência que os motiva, não
comportam autorização legislativa prévia. Por isso, inverte-se a situação: são
abertos por medida provisória do Poder Executivo e submetidos ao Congresso
Nacional que, estando em recesso, é convocado extraordinariamente.
Os Créditos Suplementares e especiais só podem ser abertos com a
indicação de recursos compensatórios, entre os quais se destacam:
• Superávit Financeiro, apurado no balanço patrimonial do exercício
anterior, que é a diferença positiva entre o ativo e o passivo
financeiros, conjugando-se ainda os saldos dos créditos
adicionais transferidos e operações de crédito a eles vinculadas;
• Recursos Provenientes do Excesso de Arrecadação, que são o
saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a
arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a
tendência do exercício, Isto é, a possibilidade de arrecadação
efetiva.
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2.3.1. Receitas e Despesas.
Para a compreensão do orçamento é de suma necessidade entender os
critérios que definem as contas públicas. Para facilitar e padronizar as
informações são utilizadas as classificações orçamentárias. E neste método de
codificação que se pode alocar recursos e verificar, visualizar o orçamento por
Poder, por Instituição, por Função de Governo, por Programa, por
Subprograma, por Projeto e/ou Atividade, ou, ainda por categoria econômica.
Há muitas razões para que se tenha um bom sistema de classificação
no orçamento. Podemos citar algumas:
1) Facilitar a formulação de programas.
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da
execução do orçamento.
3) Determinar a fixação de responsabilidades.
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades
governamentais.
Alguns aspectos das contas são evidenciados por métodos da
classificação. A lei determina a obrigatoriedade de classificação. Veremos as
mais importantes.
Classificação por Categoria Econômica é importante pelo entendimento
do impacto que governo cria com uma ação, projeto, na economia nacional.
Ele nos passa a chance de analisar a ação de política econômica, é um
instrumento prioritário, para fomentar o desenvolvimento nacional, para o
controle do déficit público. Então podemos dizer que economicamente o
orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas Correntes e Contas
de Capital:
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RECEITAS CORRENTES
Receita Tributária Operações de Crédito
Receita de Contribuições Alienação de Bens
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos
Receita Agropecuária Transferências de Capital
Receita Industrial Outras Receitas de Capital
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
DESPESAS CORRENTES
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida
RECEITAS DE CAPITAL
Operações de Crédito
Alienação de Bens
Amortização de Empréstimos
Transferências de Capital
DESPESAS DE CAPITAL
Aquisição de imóveis
Equipamentos e Material Permanente
Sentenças Judiciais
Outras Despesas de Capital
Temos também a Classificação Funcional Programática que permite a
vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos
são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma
visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado
do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
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Os programas, na classificação funcional-programática, são
desdobramentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os
planos de longo e médio prazo e representam os meios e instrumentos de
ação, Os programas geralmente representam os produtos finais da ação
governamental. São como dito várias vezes um elenco de funções,
representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de
modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.
Um conjunto de programas, representando produtos concretos. São os
meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento
das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários programas
e que tem uma gama de subprogramas, representando produtos e ações
parciais dos programas.
Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada
projeto se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias
subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de
agregação das ações e concorrem diretamente para a obtenção dos objetivos
pretendidos nos outros níveis de programação.
Poderíamos resumir assim: As funções representam as áreas de
atuação do Governo; Os programas e subprogramas representam os objetivos
que se pretende alcançar; Os projetos e atividades representam os meios de
alcançar tais objetivos.
Todos no mundo sabem o que são Receitas e Despesas, mas, é bom
utilizarmos da definição de Lino Martins (2002):
“Receita Pública são recursos que o Estado dispõe ou rendas que lhe
são entregues pela contribuição da coletividade para fazer em face de suas
necessidades.”
Já para despesa o emérito doutrinador define Despesa Pública como
todos aqueles desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento dos
serviços e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos termos
da Constituição, das leis, ou em decorrência de contratos ou outros
instrumentos.
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Segundo Aliomar Baleeiro (Uma introdução à ciência de finanças): A
aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
público competente dentro de uma autorização legislativa, para execução de
fim a cargo do governo pode ser defino como Despesa Pública.
CAPÍTULO III
Controle da Execução do Orçamento Público.
Com o advento das metas fiscais e do maior controle sobre os gastos
públicos, tanto para equilibrar os orçamentos como para indicar transparência
dos compromissos governamentais com a dívida pública, a administração
pública buscou programar orçamentária e financeiramente a execução das
suas despesas, atendendo a dispositivos legais que exigem o pronto
conhecimento e correção das discrepâncias entre receita e despesas
primárias, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de superávit
primário, que é o quanto de receita a União, os Estados, os Municípios e as
empresas estatais conseguem economizar, sem considerar os gastos com os
juros da dívida.
A edição da Lei nº 4.320 em 1964 já evidenciava a preocupação do
legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas
no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse de forma a
prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do exercício financeiro,
invocando a necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da
despesa. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a
necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o
descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o
orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do governo nas
três esferas: federal, estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO completa os dispositivos legais da determinação do
controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros
parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são
passíveis de contingenciamento, assim como o estabelecimento de
demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade.
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O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo Federal é
o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais conhecido como
“Decreto de Contingenciamento”, juntamente com a Portaria Interministerial
que detalha os valores autorizados para movimentação e empenho e para
pagamentos no decorrer do exercício. O Decreto pode ser analisado sob
assuntos distintos e interdependentes:
- Programação e Execução Orçamentária;
- Execução Financeira;
- Operações de Crédito;
- Competência para alterações de limites;
- Despesas com Pessoal;
- Vedações, Esclarecimentos e Informações e
- Metas Fiscais.
Os objetivos podem ser enumerados assim:
a) Estabelecer normas específicas de execução orçamentária e
financeira para o exercício.
b) Estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de
liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo Federal;
c) Cumprir a Legislação Orçamentária (Lei 4.320/1964 e LC nº 101/2000
– LRF);
d) Assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício
financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário.
As Bases Legais são as mesmas do orçamento divergindo quanto a
artigos, vejamos:
- Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, Art. 47 diz que imediatamente
após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixadas,
o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que
cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.
- Lei n° 4320 de 17 de março de 1964, Art. 48 diz que a fixação das
cotas a que se refere o artigo anterior atenderá os seguintes objetivos:
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* assegurar às unidades orçamentárias em tempo útil a soma de
recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual
de trabalho;
* manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a
receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo
eventuais insuficiências de tesouraria.
- Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, em seu Art. 8º diz
que até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c
do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira
e o cronograma de execução mensal de desembolso. E em seu Parágrafo
único nos fala que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério
Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta
dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira,
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
E no parágrafo 1º, já se fala que no caso de restabelecimento da receita
prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos
foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. Sendo
ressalvadas no parágrafo 2º, que não serão objeto de limitação as despesas
que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias.
A base legal ainda fala que no caso de os Poderes Legislativo e
Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo
estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores
financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
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3.1. Limites para Movimentação e Empenho.
Após sanção e publicação da Lei Orçamentária Anula se faz necessário
nos subseqüentes trinta dias definir e estabelecer programação financeira e do
cronograma anual de desembolso mensal de todos os poderes conforme
obrigação presente no art. 8º da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, seguindo regras estabelecidas nas leis
de diretrizes orçamentárias anuais.
Conforme já dito sobre o artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal
sobre limitação de empenho e movimentação financeira, segundo critérios
fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Atualmente a SOF adota um processo de estudo e definição de limites
para movimentação e
empenho das despesas discricionárias por meio da experiência obtida
com o acompanhamento e controle da execução orçamentária no decorrer do
exercício financeiro. Para tanto, a Secretaria leva em conta a performance do
Órgão na execução de suas programações prioritárias, além da análise sob a
ótica de blocos da despesa, tais como: recursos empenhados e liquidados
referentes às despesas de funcionamento do Órgão, gastos com diárias e
passagens, programações constantes no rol de metas da LDO, entre outras.
Ademais, implementaram-se para o estudo alguns ajustes internos em
relação à programação do Órgão, com a finalidade de mensurar e realçar de
forma clara o real papel dos setoriais e com o objetivo principal de facilitar a
discussão com a instância política, nesse caso, a
Presidência da República.
Tais ajustes são imprescindíveis e norteiam a visão da Secretaria no
estabelecimento dos
limites para movimentação e empenho, proporcionando celeridade ao
processo, que foi baseado em:
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Agregadores de Produção, ou seja, um conjunto de ações que
mensuram a realidade de cada Órgão, qual papel da instituição e quais
resultados esperados com a alocação.
3.2. Necessidade de Financiamento do Governo Central
O monitoramento do cumprimento das metas fiscais é contínuo. Ocorre
durante todo o processo de elaboração e execução orçamentária. Nesse
sentido, o cálculo das Necessidades de Financiamento do Governo Central
serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais itens de
receita e despesa primárias. A ocorrência de fatos supervenientes, que
impliquem a alteração dos valores estimados, tem repercussão em todo
processo alocativo. Isto demanda, em muitos casos, uma revisão dos limites
orçamentários da programação da despesa.
Por exemplo, no caso de redução da receita estimada em certo
momento, é necessário reacomodar a despesa de forma a não comprometer
as metas já assumidas na LDO. O inverso também pode ocorrer.
No ciclo orçamentário o cálculo das Necessidades de Financiamento
serve como guia para acompanhamento dos principais agregados de receita e
despesa públicas primárias. Nesse sentido a meta de resultado primário, a
previsão das receitas contabilizadas e as estimativas das despesas primárias
obrigatórias limitarão a fixação do nível das demais despesas públicas.
3.3. Controle Social.
Como já dito se fala muito em controle por parte da sociedade, fazer
com que os interesses públicos, de todos os estratos sociais, não sejam
contrariados e recentemente o senso comum se apropriou do termo “controle
social”, que pode ser entendido como um conjunto de processos e
mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas
político institucionais do Estado. Esse controle só é possível quando ocorre a
pressão, o constrangimento e a cooperação por parte dos atores sociais
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envolvidos no processo político. Assim, se alcança o controle social através de
recursos legais e normativos, bem como através da cooperação e da educação
política dos cidadãos.
Na prática o controle social passa pelo Estado manter aberto o acesso
aos seus bancos de dados e às informações gerenciais para as pessoas
comuns, as instituições, as Organizações Não Governamentais, as
associações, as entidades de classe e outros. A cobrança sobre o governo
será mais eficaz se houver livre acesso às informações gerenciais do Estado
por parte da sociedade civil. Desta forma, quanto mais bem informada a
população, mais condições terá de exercer efetivo controle social em relação
aos gestores públicos.
A administração pública possui dois conceitos, controle interno e
controle externo. Sobre o controle externo feito pelos Tribunais de Contas e
pelo Poder Legislativo também pode e deve ser exercido pela própria
sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado “controle social”.
Existe um importante instrumento de controle social que tem como
objetivo alertar sobre possíveis desajustes ou ilegalidades na alocação dos
recursos públicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento
preventivo que fica restrito ao âmbito dos Tribunais de Contas, qual seja: os
seus Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária, conforme parágrafo
3o, do artigo 165 da Constituição Federal.
Ainda que sem muita publicidade, seus procedimentos e sanções,
representam um avanço no processo de controle social, mesmo que não
consigam, de forma eficaz, impedir que as velhas e tradicionais relações
institucionais presentes no Estado brasileiro,
Conforme a Lei Federal no 9.755, de 16.12.1998, no caput do seu
artigo 1° reza:
“O Tribunal de Contas da União criará homepage na rede de computadores Internet,
com o título "contas públicas", para divulgação dos seguintes dados e informações: (...)”,
inciso II, “os relatórios resumidos da execução orçamentária da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Ainda no parágrafo 2o, do
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inciso VI, diz: “§ 2o Os relatórios mencionados no inciso II deverão estar disponíveis na
homepage até sessenta dias após o encerramento de cada bimestre.”.
O controle social depende da ampliação da democracia e da
participação político-popular, enfim da já dita pressão Executivo, Legislativo e
Judiciário, acionando o Ministério Público e outros entes.
3.3.1. Relatório Resumido de Execução Orçamentária.
Informações detalhadas constam do Relatório Resumido de Execução
Orçamentária de obrigatoriedade bimestral. Algumas delas são o
demonstrativo acumulado de receitas e despesas de refinanciamento da dívida
pública, contendo estatísticas sobre emissões de títulos, resgates, evolução
do estoque, prazo médio, perfil de vencimentos e custo médio. Os
demonstrativos contábeis, que incluem uma comparação entre os agregados
de receitas e despesas executadas com as previstas.
O Relatório Resumido de Execução Orçamentária é definido na Lei
Complementar n° 101 através do:
“Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição
abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta
dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a
previsão atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o
exercício, a despesa liquidada e o saldo;
II - demonstrativos da execução das:
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão
inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a
realizada no exercício e a previsão a realizar;
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b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa,
discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada
e liquidada, no bimestre e no exercício;
c) despesas, por função e subfunção.
§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária
constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas
despesas com amortização da dívida.
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às
sanções previstas no § 2o do art. 51.
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos
a:
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV
do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o
final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do
art. 50;
III - resultados nominal e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20,
os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será
acompanhado também de demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição,
conforme o § 3o do art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a
aplicação dos recursos dela decorrentes.
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
I - da limitação de empenho;
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II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à
sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e
cobrança.“
CONCLUSÃO
Com base no orçamento aprovado pelo congresso e suas respectivas
fases de acompanhamento e controle através de mecanismos e mesmo do
legislativo se verifica a destinação e uso das verbas para uma análise de
como ficaram distribuídos os já mencionados recursos sempre buscando a
transparência e a qualidade do que foi aplicado.
A tecnologia e os meios de comunicação tem facilitado nesse sentido,
ao controle social sobre o orçamento público brasileiro. A gestão pública tende
a se tornar mais efetiva no atendimento a sociedade, visando o melhor, o
interesse da sociedade. A racionalização do recurso e do dispêndio tenta
garantir estes preceitos.
45
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Editora Saraiva, 1988.
_______. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). “Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências”.
_______. Portaria MOG nº 42 de 14 de abril de 1999.
_______. Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001(e atualizações
posteriores). Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. “Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no
âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e dá outras
providências”.
_______. Portaria nº 249, de 30 de abril de 2010. Secretaria do Tesouro
Nacional. “Aprova a 3ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais”.
_______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (e atualizações posteriores)
“Estatui normas gerais de direito Financeiro para a elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal.”
_______. Lei n.º 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (com atualizações
posteriores)
_______. Resolução nº 40 de 20/12/2001 do Senado Federal.
_______. Resolução nº 43 de 2001 do Senado Federal.
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Social da Secretaria de Defesa Social do Estado de Pernambuco. Acessado
em 10 de março de 2012.
48
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 02
AGRADECIMENTO 03
DEDICATÓRIA 04
RESUMO 05
METODOLOGIA 06
SUMÁRIO 07
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I
Orçamento Público 09
1.1 - A natureza jurídica do Orçamento Público 09
1.2 – Breve Relato Histórico 10
1.3 – Funções econômicas e correlações com o
orçamento 13
1.4 – Base Legal 14
CAPÍTULO II
O Processo de Elaboração e Execução do Orçamento Público 25
2.1 – Etapas do Processo de Elaboração do Orçamento 25
2.2 – Atributos de desempenho do orçamento público 26
2.2.1 – Desvinculação de Receitas da União 27
2.3 – Execução Orçamentária 29
2.3.1 – Receitas e Despesas 31
CAPÍTULO II
Controle da Execução do Orçamento Público 35
3.1 – Limites para Movimentação e Empenho 38
3.2 – Necessidade de Financiamento
do Governo Central 39
49
3.3 – Controle Social 39
3.3.1 – Relatório Resumido de
Execução Orçamentária 41
CONCLUSÃO 44
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 45
ÍNDICE 48
FOLHA DE AVALIAÇÃO 50