silva, luciano inácio da. segurança pública
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LUCIANO INÁCIO DA SILVA
SEGURANÇA PÚBLICA:
um novo modelo de polícia estadual
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos Alonso Del
Negro
Rio de Janeiro
2013
C2013 ESG Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG
_________________________________ Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Silva, Luciano Inácio da.
Segurança pública: um novo modelo de polícia estadual / Delegado de Polícia Civil Luciano Inácio da Silva. - Rio de Janeiro : ESG, 2013.
39 f. Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos Alonso Del Negro. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2013.
1. Unificação das polícias. 2. Ingresso na base. 3. Progressão na
carreira. I. Título.
Deixo grafada a minha gratidão a todos
da minha família pela tolerância e
incentivos ofertados em todos os estágios
da minha vida acadêmica. Em especial
aos meus pais, já idosos, pela
compreensão face aos dias de ausências
e omissões decorrentes do tempo
dedicado às atividades da ESG.
AGRADECIMENTOS
Aos meus professores e colegas policiais de todas
as épocas, por terem sido responsáveis por parte considerável
da minha formação e aprendizado.
Aos estagiários da inigualável Turma Força Brasil,
do CAEPE, pelo convívio harmonioso, fundamental para suprir
um pouco a ansiedade decorrente do distanciamento familiar.
Ao Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos
e orientações, sempre no sentido de se conhecer o Brasil, com
vistas a produzir uma arquitetura ideal para atender os
interesses desta bela nação.
Pouco conhecimento faz com que as pessoas se sintam orgulhosas. Muito conhecimento, que se
sintam humildes. É assim que as espigas de milho sem grãos erguem desdenhosamente a
cabeça para o Céu, enquanto que as cheias as baixam para a terra, sua mãe.
LEONARDO DA VINCI
RESUMO
Um novo modelo de polícia para o Brasil é o que vamos discutir neste trabalho, com
apresentação e análise da atual estrutura funcional das Polícias Civil e Militar, que
formam o modelo policial nos estados brasileiros. Trata-se de um tema que desperta
interesse, por ser muito criticado na mídia e na sociedade. Pouco se divulga sobre o
valor do ser humano que escolheu a carreira policial, colocando em risco a própria
vida em busca da paz social. Historicamente, foram construídas forças de trabalho
para cuidar do bem estar da comunidade. Mas, neste trabalho, vamos nos ater ao
estudo das forças divididas, distintamente, entre Polícia Civil (que diz respeito às
relações dos cidadãos entre si) e Polícia Militar (carreira das armas; ter força,
prevalecer; combater). Mas, podemos identificar que, em ambas, o foco é o mesmo:
promover a segurança da sociedade. Na visão dessa sociedade, a Polícia,
representada pelo homem investido da lei, tem o dever de garantir a ordem e a
segurança pública, proporcionando um sentimento coletivo de responsabilidade
sobre pessoas e patrimônios. A responsabilidade, segundo o Dicionário Brasileiro da
Língua Portuguesa, é “[...] obrigação de responder pelos próprios atos ou de outrem
[...]”. No caso especifico, há reflexos na própria sociedade, impondo um dever
comum de zelar pela segurança de todos. Propõe-se implantar uma nova estratégia
organizacional, que proporcione um melhor desempenho do policial em sua
atividade fim. Mas, mudar o atual modelo policial, sem levar em conta o profissional
da área, não resolve o problema. É preciso motivá-lo a aceitar uma nova filosofia de
trabalho. Em toda profissão, a motivação está intimamente ligada ao desempenho
do seu profissional, e sempre aflora frente à possibilidade de progressão na carreira
para cargos de nível superior. Defendemos que o cargo mais elevado da instituição
deve ser possível. Mas para viabilizar essa proposta, se faz necessário analisar as
atuais estruturas das Policias Militar e Civil, as quais servirão de base para o novo
modelo. Lembrando que o ordenamento legal que esculpe o modelo das policiais
brasileiras é praticamente igual em todo o território nacional; por isso, o suporte
deste trabalho será extraído da legislação que disciplina as atividades e a
organização funcional das polícias do Estado de Mato Grosso.
Palavras chave: Unificação das Polícias. Ingresso na base. Progressão na Carreira.
ABSTRACT
This paper will discuss a new police model for Brazil. We will analyze the current
functional structure of the civil and military police, both of which form the police
apparatus of the states. Why do we have to discuss a new hierarchical structure and
functioning of these two institutions? Because, historically, were built workforces that
are responsible for the welfare of the community. This force was distinctly split
between civilian police (... with regard to the relations of citizens among themselves
...) and military police (... military career, have the strength to prevail; combat ...). But
in both cases, the focus is the same, namely to promote the safety of society. In view
of this society, the police, represented by the person invested by law, has a duty to
ensure public order and safety, providing a collective sense of responsibility, for
people and property. The responsibility, according to the Brazilian Portuguese
Language Dictionary, sums this up as "... the obligation to answer for his actions or
others ...". In this specific case, there is a reflection for a society itself, imposing an
ordinary care of duty for the safety of all. The core of this proposal is to establish a
new philosophy and an organizational strategy, in order to provide better
performance of the police in their core task. However, changing the current model
without input from the professional police officer will not solve the problem. It will be
necessary to motivate the police in this new structure. Recalling that, in any
profession, motivation is closely linked to the performance of professionals and
always affects career advancement and occupation of upper level positions.
Therefore, reaching the highest position within the institution should be possible. To
accomplish this, I propose that it is necessary to analyze and reorganize the structure
of the military and civilian police, presenting a new hierarchical model for operational
efficiency. The legal system that sculpts the structures of the brazilian police is
practically the same throughout the country, so the basis of this work will be the laws
that define the activities and functional organization of the military and civil police in
the State of Mato Grosso.
Keywords: Unification of Police. Admission on the basis. Progression on Carrier.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 7
2 BREVE HISTÓRICO DA POLÍCIA NO BRASIL ............................................... 10
2.1 HISTÓRIA DA FORMAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR NO ESTADO DE MATO GROSSO ...........................................................................................................
11
2.2 HISTÓRIA E FORMAÇÃO DA POLÍCIA JUDICIÁRIA CIVIL NO ESTADO DE MATO GROSSO ................................................................................................
13
3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL ................................................................... 16
3.1 COMENTÁRIOS ACERCA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA POLÍCIA MILITAR DE MATO GROSSO ...........................................................
17
3.2 COMENTÁRIOS ACERCA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE MATO ...........................................................
19
3.3 ANÁLISE DAS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DAS POLÍCIAS DE MATO GROSSO ................................................................................................
22
4 UM NOVO MODELO DE POLÍCIA ................................................................... 27
5 SINAIS DE FADIGA DO ATUAL MODELO POLICIAL .................................... 32
6 CONCLUSÃO .................................................................................................... 35
REFERÊNCIAS ................................................................................................. 38
7
1 INTRODUÇÃO
Para propor um novo modelo de polícia, faz-se necessário conhecer o
modelo atual e em que condições este se apresenta. Na Constituição Federal estão
expressas as diferenciadas funções das Polícias Militar e Civil, quando suas
responsabilidades são, respectivamente, a preservação da ordem pública e
apuração de infrações penais. Para Schein (1982), compreender como as
organizações funcionam, far-se-á necessário, em primeiro lugar, compreender como
funcionam as pessoas nessas organizações.
Mas as atividades de cada um desses segmentos policiais estão voltadas
para o mesmo tema, ou seja: a Segurança Pública, com o afastamento de todo o
perigo, garantindo direitos à população de usufruir um espaço de cidadania. O
questionamento é se essa divisão de atribuições, ligadas a um mesmo fim, pode
promover com eficácia a segurança dos cidadãos. O nosso entendimento é que não.
Pois tratam de estruturas que não motivam o seu próprio profissional, notadamente
àqueles dos cargos da base dessas instituições.
É preciso melhorar o sistema de segurança do Estado, adotando um novo
modelo de polícia que atenda a sociedade e que, ao mesmo tempo motive os seus
profissionais. A situação atual já apresenta um desconforto entre a base
(investigadores, praças etc) e a cúpula (delegados, oficiais etc). Em ambos os
casos, conforme discorreremos adiante, há um entrave de ordem legal que impede a
ascensão funcional na carreira. E, em nosso entendimento, esse bloqueio na linha
de ascensão funcional é a causa principal das frustrações vivenciadas pelos policias
da base, ao longo da carreira. É necessário lembrar que estamos lidando com
pessoas que trabalham com atritos sociais e devem garantir, também, a sua própria
segurança. Por isso, uma nova filosofia de trabalho, embasada em um adequado
plano de cargos e salários, deve nortear essa carreira. As regras que seguram bons
policiais no meio do caminho devem ser mudadas, permitindo o acesso dos mesmos
aos cargos superiores, pois a Instituição deve abrigar uma única categoria de
policiais.
Nessa proposta, busca-se resgatar a motivação como ingrediente essencial
ao profissional da segurança. Pois a motivação é, de fato, o combustível que move o
policial a destacar-se no enfrentamento ao crime. Não se combate a violência
retirando oportunidades desses combatentes.
8
Noticiários e periódicos oferecem uma visão geral das mudanças
necessárias às estruturas das polícias que hoje sobrevivem, precariamente, às
condições sociais, financeiras e psicológicas de sua atuação.
Em nosso país, a violência atinge todos os segmentos sociais, dos mais
ricos aos mais pobres, tornando a insegurança uma experiência amplamente
compartilhada. Esse quadro foi produzido por uma sucessão de desastres e vem
concorrendo para a geração de impunidade, irracionalidade, ineficiência e a
barbárie.
É certo que o crime se tornou meio de vida de uma expressiva parcela da
sociedade, com o criminoso dividindo o mesmo espaço com as pessoas de bem,
com filhos matriculados nas mesmas escolas, possui contas bancárias e paga
regularmente as suas contas. Também exerce o direito de voto e, não raro,
apresenta-se como candidato para ocupar algum cargo eletivo em alguma esfera do
Poder Público, numa clara evidência que se tornou um ser tolerado e, em alguns
casos, admirado na sociedade.
Na linha de frente, enfrentando o problema, temos policiais sob dois
comandos, da Polícia Civil e da Polícia Militar. O resultado, além do conflito de
competência, é uma disputa nociva ao interesse público, pois informações
importantes, em razão da vaidade corporativa, deixam de ser compartilhadas,
comprometendo os objetivos da atividade policial, que é prevenir e reprimir o crime.
Um caminho a ser trilhado consiste na reforma das polícias, para torná-las
instituições voltadas para a construção da paz, eficientes e defensoras dos direitos
humanos.
Com base nestes conceitos, propõe-se uma nova polícia, a ser montada a
partir da análise da estrutura organizacional que rege a Polícia Militar e a Polícia
Civil, extraindo, de cada instituição, dados comparativos entre as suas respectivas
atividades, visando uma otimização dos trabalhos, desde o planejamento até a sua
execução.
Durante este estudo, vamos também analisar a Proposta da Emenda
Constitucional 102/2011, de autoria do Senador Blairo Maggi (PR/MT), que sugere
alterar dispositivos da Constituição Federal para permitir à União e aos Estados a
criação de polícia única. O autor dessa proposta governou o Estado de Mato Grosso
por dois mandatos (2002/2010) e, certamente, constatou a incoerência na
9
manutenção de duas forças policiais para se promover a Segurança Pública. A
unificação, dentre outras vantagens, significa aperfeiçoar a utilização de recursos.
Desta forma, podemos pensar que discutir a situação das polícias significa
discutir políticas públicas que discorrem sobre o bem estar da população,
garantindo, também, a inclusão social do policial que, muitas vezes, é discriminado
pela função que exerce.
No passado, a semente do processo discriminatório era semeada no
universo infantil. Era comum às mães ameaçarem os filhos pequenos dizendo que
iriam chamar a polícia, caso saíssem da linha. É provável que isso ainda ocorra.
O fato é que associar o policial a instrumento de repressão e não de
segurança criou, em muitos de nós, a impressão de que este profissional não passa
de um monstro de nossas estórias infantis. Nós, seres humanos, aprendemos por
repetição e, aquilo que nos foi repetido, em nossa formação infantil, torna-se parcela
importante daquilo que passaremos a acreditar ao tornarmos adultos.
Com isso, podemos prever o que o imaginário coletivo dos cidadãos, que
compõem a sociedade, deve pensar e repetir a seus filhos. A imagem é resultado de
uma associação negativa do policial com a violência, corrupção e impunidade que a
mídia tem mostrado.
O trabalho policial tem limites; isoladamente, ele não dará conta dos
problemas de segurança, que são complexos, móveis e dependentes de fatores
sociais, culturais e pessoais, que transcendem as práticas das corporações de
Segurança Pública.
Então, para o desenvolvimento dessa proposta, tornou-se importante
analisar, a título de comparação, as estruturas funcionais das Polícias Militar e Civil,
tendo como base de estudo, a legislação que disciplina essas duas instituições no
Estado de Mato Grosso. A ideia é estabelecer um modelo diferente do atual. O novo
modelo deve ser contemplado com incentivo à formação social e ética da força de
trabalho, reestruturando as bases na parte operacional, de forma a desburocratizar o
sistema, propondo qualidade, modernidade e, consequentemente, o reconhecimento
das pessoas que prestam este serviço.
10
2 BREVE HISTÓRICO DA POLÍCIA NO BRASIL
As polícias brasileiras foram estruturadas no período imperial sendo que, no
Brasil Colônia, a característica de polícia judiciária e investigativa já estava presente.
Em 1808, com a vinda da família real para o Brasil, foi criada, por meio de Alvará, a
Intendência de Polícia da Corte.
De acordo com pesquisas de Costa (2004), apenas durante o período
monárquico (1822/1889) é que o poder de polícia passou a ser bem definido pelo
Código Criminal Brasileiro (1830) e pelo Código de Processo Criminal (1832).
Nesses códigos, ficou estipulado e definido o cargo de Chefe de Polícia, cujas
funções seriam: pronunciar, processar, julgar e aplicar as penas previstas.
Normalmente, quem exercia a função de Chefe de Polícia era o Juiz de Direito, no
caso das cidades mais populosas, ou um Juiz de Paz, nas cidades menores. Havia,
ainda, nessa época, os Corpos de Guardas Municipais Permanentes, criados em
1831, pelo regente Padre Diogo Antônio Feijó, cuja missão era manter a ordem
pública e auxiliar a Justiça. Nesta mesma época, foi instituída a Guarda Nacional,
com a missão de manter a obediência às leis nacionais, conservar ordem e a
tranquilidade pública e auxiliar o Exército na defesa da soberania, das fronteiras e
das costas brasileiras.
Somente em 1871, com a promulgação da lei nº 2033, de 20 de setembro de
1871, ocorreu à separação das funções da polícia das funções do Poder Judiciário,
no que se refere à prevenção e à repressão ao crime. Até então, os policiamentos
repressivos e investigativos se confundiam ou até se anulavam. Por um longo
período histórico, a missão das polícias, nas diversas esferas, consistia em dar
garantias aos governantes, promover a repressão aos criminosos e aos movimentos
sociais que lutavam por autonomia. Portanto, nossa polícia foi construída nos
moldes da polícia francesa: uma polícia que era os olhos, ouvidos e braços dos
governantes.1
1 NALDSON, Ramos da Costa. Violência policial, segurança pública e práticas civilizatórias no Mato
Grosso. 2008. 360 f. Trabalho de Conclusão de Curso de (Doutorado em Sociologia). Universidade Federal do Rio Grande do Sul – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.
11
Após a Proclamação da República (1889),
[...] as Polícias estaduais foram reestruturadas em cada Estado da Federação. No entanto, o sistema de segurança pública estruturada no Império engendrou características presentes até hoje; como a dualidade na atividade policial. Diferentemente de outros países em que instituições policiais já nasceram exercendo o ciclo completo da atividade policial, ou seja, uma parte da polícia investiga e outra parte, majoritária, realiza o policiamento ostensivo, o sistema de segurança pública brasileiro institucionalizou duas “meias” polícias. Uma só para investigação (que surgiu como intendência de polícia e depois veio a se denominar polícia civil) e outra “meia” polícia para o policiamento ostensivo responsável pela ordem pública. (MARIANO, 2004)
2.1 HISTÓRIA DA FORMAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR NO ESTADO DE MATO
GROSSO
A Polícia Militar foi criada, no Estado de Mato Grosso, através da Lei
provincial datada de 5 de setembro de 1835, com a denominação de Corpo Policial
Homens do Mato; o corpo Policial era composto de 1 comandante (Capitão), 3 cabos
e 24 soldados.
Já por ocasião da Guerra do Paraguai, o Corpo Policial Homens do Mato, devido à reorganização recebida, teve a sua nova denominação de Companhia de Pedestres e, mais tarde, com o advento da República, passou a denominar-se Força Pública, conservando essa denominação até 1934, quando passou a denominar-se Força Policial Militar. Pelo Decreto nº 337, de 25 de julho de 1947, passou a Instituição a denominar-se Polícia Militar.
2
Hoje, a polícia mato-grossense possui em seus quadros cerca de 5.000
(cinco mil) policiais.
Segundo Costa (2004), a influência da ideologia militar na Segurança
Pública é, portanto, histórica. Além de submeter-se “às ordens emanadas dos
superiores”, havia a indicação de oficiais do Exército para integrar os quadros da
Polícia Militar de Mato Grosso. Essa migração do Exército para a Polícia Militar, em
grande parte, é responsável pelas práticas de controle social, com base na ideia de
2 DIÁRIO DE CUIABÁ. José Maria Morais assume Comando Regional da PM em VG. 2003.
Disponível em: <http://www.diariodecuiaba.com.br/detalhe.php?cod=154745>. Acesso em: 05 maio 2013.
12
que existe um inimigo potencial da sociedade por trás de cada movimento social de
contestação o que, de alguma forma, afronta e questiona a legitimidade das leis.
De acordo com Decreto Lei nº 26, de 13 de janeiro de 1993, a Polícia Militar
do Estado de Mato Grosso, força auxiliar e reserva do Exército, é uma instituição
permanente, organizada, com base na hierarquia e na disciplina, competindo-lhe a
polícia ostensiva, a preservação da ordem pública e a Polícia Judiciária Militar
Estadual, além de outras atribuições que a lei estabelece.
Atualmente, a Polícia Militar do Estado de Mato Grosso é subordinada,
hierárquica e administrativamente, ao Governador do Estado, sendo comandada por
um oficial da ativa, do último posto da carreira, do Quadro de Oficiais da Polícia
Militar previsto na Corporação.
A ação policial, organizada de forma sistêmica, realiza-se sob direção
unificada e subordinada, operacionalmente, à Secretaria de Estado de Justiça e
Segurança Pública.
O Estatuto da Polícia Militar determina que a mesma tenha autonomia
administrativa, funcional e financeira, dispondo de dotação orçamentária própria,
conforme dispuser a Lei Orçamentária do Estado, e que suas competências são:
executar, com exclusividade, ressalvada a competência das Forças
Armadas, a polícia ostensiva, planejada pela autoridade policial militar competente, a
fim de assegurar o cumprimento da lei, a preservação da ordem pública e o
exercício dos poderes constituídos;
atuar preventivamente, como força de dissuasão, em locais ou áreas
específicas, onde se presuma ser possível à perturbação da ordem pública;
atuar repressivamente, em caso de perturbação da ordem pública e no
gerenciamento técnico de situações de risco;
exercer atividades de investigação criminal militar;
atuar na fiscalização e controle dos serviços de vigilância particular no
Estado;
realizar os serviços de busca e resgate aéreo, aquático e terrestre no
Estado;
auxiliar nas atividades de defesa civil no Estado;
realizar o policiamento na área externa dos estabelecimentos penais;
auxiliar na escolta de preso, realizada pela Polícia Judiciária Civil; e
13
desempenhar outras atribuições previstas em lei.
2.2 HISTÓRIA E FORMAÇÃO DA POLÍCIA JUDICIÁRIA CIVIL NO ESTADO DE
MATO GROSSO
Com o Golpe de Estado, em 1964, e o Ato Institucional de 1969, as polícias
estaduais passaram a ser subordinadas e fiscalizadas pelo Exército Brasileiro, por
determinação do General-Presidente Emílio Garrastazu Médici.
Em 1969, por força do Decreto Lei Federal de nº 667, foram extintas todas
as Guardas Civis até então existentes e se atribuiu, exclusivamente, às instituições
militares estaduais a execução do policiamento ostensivo e a manutenção da ordem
pública. Já a Polícia Judiciária Civil ficou incumbida da tarefa de fazer a instauração
de inquéritos, apuração dos fatos, investigação e conclusão do inquérito policial para
ser encaminhado ao Poder Judiciário. (COSTA, 2004)
Em 1979, em Lei nº 4163, de 20 de dezembro de 1979, o então Governador
do Estado, Sr. Frederico Campos, cria a estrutura e dispõe sobre o funcionamento
dos órgãos estaduais e, em especialmente, no seu art. 33, cria a Secretaria de
Segurança Pública do Estado e, ainda, em seu anexo II, dispõe sobre a criação de
72 Delegacias Regionais de Polícia de 1ª, 2ª e 3ª categorias, em todo o Estado de
Mato Grosso. Posteriormente, a Lei Estadual nº 4721, de 12 de julho de 1984, cria o
1º Estatuto da Polícia Civil que, em seu art. 46, prevê a realização de concurso
público para a carreira da Policia Civil. Ao que se sabe, em relação à formação,
somente em 1985 é que foi realizado o primeiro concurso para a Polícia Judiciária
Civil em Mato Grosso. Até então, o que vigorava eram as indicações feitas por
políticos e pessoas de prestígio na sociedade.
Em 1988, a Constituição Federal, em seu art. 144, dispõe sobre a segurança
pública e determina em seu item IV, parágrafo 4º, a função da Polícia Judiciária Civil.
E, regulamentada pela Lei complementar nº 155, de 14 de janeiro de 2004 - D.O.
14.01.04, a Polícia Judiciária Civil é considerada instituição permanente do Poder
Público, essencial à defesa da sociedade e à preservação da ordem pública, fica
sujeita à vinculação e orientação de políticas públicas e planejamento estratégico da
Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública, sem prejuízo da subordinação
administrativa superior ao Governador do Estado.
14
A Polícia Judiciária Civil, incumbida das funções de Polícia Judiciária e da
apuração das infrações penais, exceto das matérias de exclusiva competência da
Justiça Militar e, ressalvadas as de competência da União, é dirigida por Delegado
de Polícia da ativa, de última classe, de livre escolha, de nomeação e exoneração
pelo Governador do Estado. A mesma tem autonomia administrativa, dispondo de
dotação orçamentária própria, conforme previsão na Lei Orçamentária Estadual.
No atual Estatuto da Polícia Judiciária Civil, encontram-se expressos os seus
princípios institucionais: a unidade, a indivisibilidade, a uniformidade de doutrina e de
procedimento, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a
eficiência, a probidade administrativa, a ética, a hierarquia e a disciplina.
Também no mesmo Estatuto, consta que é de sua competência apurar, com
exclusividade, as infrações penais e combater, com eficácia, a criminalidade, além
de:
cumprir e fazer cumprir, no âmbito das suas funções, os direitos e as
garantias constitucionais, estabelecendo o respeito à dignidade da pessoa humana e
sua convivência harmônica com a comunidade;
praticar, com exclusividade, todos os atos necessários à apuração das
infrações penais no inquérito policial e termo circunstanciado;
adotar as providências preliminares destinadas a preservar os vestígios e
as provas das infrações penais;
requisitar perícias em geral, para comprovação da infração penal e de sua
autoria;
guardar, nos atos investigatórios, o sigilo necessário à elucidação do fato;
manter estreito e constante intercâmbio de caráter investigatório e judicial
entre os órgãos congêneres de polícia interestadual, para centralização,
coordenação e difusão das informações referentes à criminalidade, em intercâmbio
com as demais Unidades da Federação;
prestar informação, quando fundamentadamente requisitada pela
autoridade competente, referente aos procedimentos policiais;
organizar e manter cadastro de pessoas indiciadas pela prática de
infrações penais;
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organizar, fiscalizar e manter o cadastro e registro de armas, munições,
explosivos e demais produtos controlados, bem como expedir licença para as
respectivas aquisições;
manter o serviço de estatística, de maneira a fornecer informações
precisas e atualizadas sobre os índices de criminalidade; e
exercer policiamento repressivo e especializado, mantendo, para isso,
equipes de policiais treinados, armamentos e meios de transporte adequados para
realizar o rastreamento investigatório aéreo, terrestre e em águas fluviais.
16
3 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Uma organização, instituição ou empresa prepara suas estratégias de
atuação dentro de uma estrutura organizacional, respeitando, assim, as hierarquias
e subordinações.
Para Chiavenatto (1993), uma organização empresarial consiste em um
conjunto de encargos funcionais e hierárquicos, orientados para o objetivo
econômico de produzir bens ou serviços. As organizações são concebidas como
“unidades sociais (ou agrupamentos humanos) intencionalmente construídas e
reconstruídas, a fim de atingir objetivos específicos”.
As organizações são compostas por pessoas e, dessa forma, orientadas por
uma diferenciação de poder, desenvolvendo, desta forma, a cultura da hierarquia,
determinando como será a concentração de autoridade em cada pessoa que a
compõe. Esta distribuição de poder foi criada para repartir a resolução de
problemas, delegando responsabilidades, de acordo com o poder instituído a cada
componente desta instituição.
Especialmente nas instituições públicas, como é o caso de nosso estudo,
existe uma estrutura hierárquica severa, que divide as organizações em camadas,
escalas ou níveis de autoridade, aonde os supervisores possuem uma autoridade
hierárquica funcional sobre os subordinados; à medida que se sobe na escala
hierárquica, aumenta o volume de autoridade do ocupante do cargo.
Tratando-se especialmente do caso das Polícias Militar e Civil, mesmo
considerando como instituições públicas subordinadas a uma força política (Governo
do Estado), a escala hierárquica fica um pouco mais burocrática. É necessário
lembrar que estamos falando de dois grupos de trabalho, com forças operacionais
com diferentes subordinações e que têm como função promover a ordem, a
segurança e a justiça perante a comunidade.
Segundo Mariano (2004), algumas características trazidas do tempo do
império acarretaram conflitos de competência, distanciando a direção das
instituições policiais, criando duplicidade de equipamentos e de gerenciamento das
operações que, somados, constituem uma das principais causas estruturais da
ineficiência do setor.
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No subcapítulo a seguir, com o intuito de criar uma imagem mais próxima,
explorar-se-á com alguns detalhes, como funciona na prática a estrutura
organizacional da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso.
3.1 COMENTÁRIOS ACERCA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA POLÍCIA
MILITAR DE MATO GROSSO
A Polícia Militar tem sua estrutura organizacional própria, distribuída em seis
níveis: Direção Superior, Decisão Colegiada, Gerência Superior, Assessoramento
Superior, Administração Sistêmica e Execução Programática.
O nível de Direção Superior é representado pelo Comandante Geral que
recebe orientação direta do mais alto escalão do Governo, é responsável pelo
comando direto da Corporação.
No nível de Decisão Colegiada se define as políticas e objetivos estratégicos
para determinado assunto ou área da Corporação. É constituído por um Conselho
formando por Coronéis.
Os ocupantes do nível de Gerência Superior recebem orientação direta do
Comandante Geral para implantação, controle e avaliação de programas e projetos
de interesse da Corporação. É constituído pelo Comando Geral Adjunto e Diretoria
de Saúde.
O nível de Assessoramento Superior também recebe orientação direta do
Comandante Geral e tem a função de prestar apoio especializado. É constituído por
uma Assessoria e Comissões.
O nível de Administração Sistêmica é responsável pela administração da
Instituição; incumbe-lhe o planejamento e administração em geral, visando atender
às necessidades de pessoal e material necessários ao emprego da Corporação para
o cumprimento de suas missões. É constituído por Diretorias, Departamentos,
Centro de Capacitação, Desenvolvimento e Pesquisa e Escolas.
Por último, o nível de Execução Programática que o responsável pela
atividade-fim da Corporação, cumprindo as missões e as ordens emanadas do nível
de direção superior. É constituído por Comandos de Áreas e Núcleos de Serviços
Especializados (Corregedoria/Ouvidoria, Comandos Especializados e Setores de
Inteligência).
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A hierarquia e a disciplina são bases institucionais da Polícia Militar. A
autoridade e a responsabilidade crescem com o grau hierárquico; caracterizam-se
pela ordenação de autoridade em níveis diferentes na estrutura da Corporação. A
ordenação se faz por posto ou graduação. Dentro de um mesmo posto ou de uma
mesma graduação, a ordenação se faz pela antiguidade no posto ou na graduação.
A disciplina consiste na rigorosa observância e o acatamento integral das
leis, regulamentos, normas e disposições que fundamentam a Organização Militar
Estadual e coordenam seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo
perfeito cumprimento do dever, por parte de todos os componentes da Corporação.
A carreira de policial militar é dividida em níveis.
A carreira dos militares estaduais de nível superior é estruturada pelos
oficiais da Polícia Militar, sendo composta pelos postos de Segundo Tenente,
Primeiro Tenente, Capitão, Major, Tenente-Coronel e Coronel.
O ingresso na carreira dos militares estaduais de nível superior dar-se-á
como Aluno Oficial da Polícia Militar. Lembrando que se trata de uma carreira
estruturada em dois níveis de cargos, o médio (praças) e superior (oficiais).
A carreira das praças é composta das graduações de Soldado, Cabo, 3º
Sargento, 2º Sargento, 1º Sargento e Subtenente. O ingresso na carreira de nível
médio dar-se-á como Aluno Soldado da Polícia Militar.
No tocante à promoção dos policiais militares, são considerados critérios
objetivos e subjetivos (antiguidade, merecimento, bravura, post-mortem e
recompensa).
Promoção por antiguidade é aquela que se baseia na precedência
hierárquica de um militar estadual sobre os demais, de igual posto ou graduação,
dentro de um mesmo quadro.
Promoção por merecimento é aquela que se baseia no conjunto de atributos
e qualidades que distinguem e realçam o valor do militar estadual, entre seus pares,
avaliados no decurso da carreira e no desempenho de cargos e comissões
exercidos, em particular no posto ou graduação que ocupa, ao ser cogitado para
promoção.
A promoção por bravura é aquela que resulta de ato ou atos não comuns de
coragem e audácia que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever,
representem feitos indispensáveis ou úteis às operações policiais militares, pelos
resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado.
19
A promoção post-mortem é aquela que visa expressar o reconhecimento do
Estado ao militar estadual falecido no cumprimento do dever ou em consequência
disto, ou a reconhecer o direito do militar a quem cabia à promoção, não efetivada
por motivo do óbito.
O ato de promoção dos oficiais é consubstanciado por Decreto do
Governador do Estado, enquanto que o ato de promoção das praças até a
graduação de Aspirante a Oficial é de competência do Comandante Geral da
Corporação.
O cargo de entrada na carreira de militares estaduais de nível médio
(praças) é o de Soldado PM e, no nível superior (oficiais), o cargo de entrada é o de
Aspirante a Oficial, declarado após o término do curso de formação na Academia da
Corporação.
No subcapítulo seguinte, a fim de criar uma ideia mais próxima ao real,
explorar-se-á com alguns detalhes de como funciona, na prática, a estrutura
organizacional da Polícia Civil do Estado de Mato Grosso.
3.2 COMENTÁRIOS ACERCA DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA POLÍCIA
CIVIL DO ESTADO DE MATO
A Polícia Judiciária Civil de Mato Grosso tem em sua estrutura básica os
seguintes órgãos: Direção Superior, Conselho Superior de Polícia, Assessoramento
Superior, Controle Interno e Orientação, Administração Sistêmica e Órgãos de
Execução Programática.
Na Direção Superior, encontram-se a Diretoria Geral e Diretoria Geral
Adjunta da Instituição.
O Órgão de Decisão Colegiada é o Conselho Superior de Polícia Judiciária
Civil. O Conselho é composto pelos diretores da Instituição sendo presidido pelo seu
Diretor Geral.
O Órgão de Assessoramento Superior é composto pelo Gabinete de
Direção, Assessoria Jurídica, Assessoria de Comunicação Social, Coordenadoria de
Planejamento e Modernização, Gerência de acompanhamento da Execução
Orçamentária e Gerência de Estatística e Informações.
20
O Órgão de Controle Interno e Orientação é representado pela Corregedoria
Geral de Polícia Judiciária Civil. Esse órgão, dentre outras atribuições, é responsável
pela instauração de Processos Administrativos com a finalidade de apurar eventuais
desvios de conduta por parte de servidores da Instituição.
O Órgão de Administração Sistêmica é responsável pela Coordenadoria
Administrativa e Financeira, Gerência Contábil, Gerência de Material e Patrimônio e
Gerência de Transporte e Serviços Gerais. E ainda pela Coordenadoria de Gestão
de Pessoas (Gerência de Folha de Pagamento, Saúde e Benefícios, Coordenadoria
de Tecnologia da Informação e Comunicação).
Os Órgãos de Execução Programática são representados por diretorias que
abrigam as unidades policiais que desempenham atividades fins da Instituição. E
dentre as quais cito a Diretoria de Atividades Especiais, Academia de Polícia
Judiciária Civil, Diretoria Metropolitana e Diretoria do Interior.
Subordinado a Diretoria de Atividades Especiais, encontram-se a Gerência
de Repressão a Sequestro e Investigações Especiais, Gerência de Operações
Especiais, Gerência de Operações Aéreas, Gerência de Inteligência Policial,
Polinter, Gerência de Armas, Explosivos e Munições, dentre outras.
A Academia de Polícia Judiciária Civil é responsável pela política de ensino
e formação profissional dos policiais civis. É a porta de entrada da carreira do policial
civil. E a exemplo do que ocorre na Polícia Militar, todo candidato a um cargo na
Polícia Civil, aprovado em Concurso Público, antes de exercer sua atividade fim, é
submetido a um curso de formação profissional na escola da Instituição.
A função da Academia de Polícia é idealizar e manter, de forma constante,
politicas de ensino com a finalidade de formar, atualizar e especializar o policial civil
para que o interesse da Instituição e sociedade seja atendido por um profissional
qualificado.
A Diretoria de Polícia Judiciária Civil Metropolitana é responsável pela
gestão de todas as unidades policiais sediadas na região metropolitana da Capital.
Trata-se de delegacias de atendimento geral, plantões policiais e delegacias
especializadas (Delegacia de Homicídios, Delegacia de Defesa da Mulher,
Delegacia de Defesa da Criança e Adolescente, dentre outras).
A Diretoria do Interior é responsável pelas unidades policiais sediadas em
cidades do interior do Estado. A gestão é realizada por meio de Delegacias
21
Regionais (Gerências de Investigações Gerais, Delegacias Seccionais, Delegacias
Especializadas e Delegacias de Polícia).
A Polícia Judiciária Civil é organizada em série de classes, com níveis
crescentes de atribuições e responsabilidades funcionais.
A carreira policial é escalonada em cargos de natureza policial civil, de
provimento efetivo e exercício privativo de seus titulares, constituídas em uma série
de quatro classes (A, B, C e E). É estruturada com os cargos de Autoridade Policial
(Delegado) e Agentes da Autoridade (Escrivão e Investigador).
A Autoridade Policial é o Delegado de Polícia que, investido por lei, tem a
seu cargo a direção das atividades da Instituição.
O Agente da Autoridade é o policial encarregado da prática de atos
investigatórios ou na formação de inquéritos policiais e procedimentos
administrativos, para prevenir ou reprimir infrações penais sob a direção mediata e
imediata da Autoridade Policial.
A função policial se fundamenta na hierarquia e na disciplina, sendo
incompatível com qualquer outra, exceto nos casos previstos em lei. Está sujeita à
prestação de serviços em condições adversas de segurança, com risco de morte,
plantões noturnos e chamadas a qualquer hora, desde que justificada a
necessidade, inclusive com a realização de diligências policiais, em todo Estado de
Mato Grosso ou fora dele.
O ingresso na Polícia Judiciária Civil far-se-á, nas classes iniciais da carreira
policial, mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, realizado pela
Academia de Polícia Judiciária Civil, em que se apurem qualificações e aptidões
específicas para o desempenho das atribuições do cargo.
O Delegado de Polícia será lotado, inicialmente, em Delegacia do Interior do
Estado, observada a classificação da unidade policial definida em regimento interno.
Os cargos de Delegado de Polícia são privativos de Bacharéis em Direito,
assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil na realização do
concurso para este cargo.
A promoção é a elevação do policial civil à classe imediatamente superior. O
processo de promoção na carreira da Polícia Judiciária Civil se instaura mediante
portaria do Diretor-Geral de Polícia Judiciária Civil, trinta dias após a verificação da
primeira vaga, abrangendo as ocorridas até a data da publicação da portaria e as
decorrentes das promoções a serem efetuadas.
22
A promoção dar-se-á por antiguidade e merecimento, ressaltando-se que,
após a elaboração das duas listas respectivas, serão promovidos um terço por
antiguidade e dois terços por merecimento.
Para concorrer à promoção o policial deverá ter curso de no mínimo 200
(duzentas) horas, específico na área de atuação. E para ser promovido à classe “E”,
o curso exigido é aquele que conta com uma carga mínima de mais 250 (duzentas e
cinquenta) horas. E, exclusivamente para o Delegado de Polícia, Curso Superior de
Polícia, todos devidamente autorizados pelo Diretor-Geral da Instituição.
Para efeito de promoção, observar-se-á o interstício de, no mínimo, três
anos em cada classe. E de uma para outra classe dos cargos exercidos em caráter
efetivo, serão obedecidos o interstício e a titulação exigida, observado o percentual
de 15% (quinze por cento) para a classe “Especial”; 20% (vinte por cento) para a
classe “C”; 25% (vinte e cinco por cento) para a classe “B” e 40% (quarenta por
cento) para classe “A”.
As promoções por merecimento serão processadas por comissão
designada, observados, além da avaliação de desempenho, os requisitos do
cumprimento da carga horária exigida para cada classe, nos cursos já citados.
3.3 ANÁLISE DAS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DAS POLÍCIAS DE
MATO GROSSO
Ao verificarmos a legislação que estrutura a Polícia Militar e a Polícia Civil do
Estado de Mato Grosso, constatamos algumas semelhanças estruturais,
especialmente no que tange à discriminação dos níveis hierárquicos. Nas duas
estruturas apresentadas, é possível verificar que os níveis de Direção Superior,
Decisão Colegiada, Gerência Superior (PM), Assessoramento Superior, Controle
Interno e Orientação (PJC), Administração Sistêmica e Execução Programática se
assemelham, principalmente nas estratégias de distribuição de poder entre as
instituições.
Como já explanamos, a função da polícia é prevenir o crime e zelar pela
ordem social, mas o que temos assistido em nosso dia a dia é o avanço da
criminalidade e o uso da força por policiais na realização de suas atividades. Não
nos compete discutir a violência ou mesmo o crime; nosso estudo está
23
fundamentado em analisar a organização do trabalho policial. No entanto, o trabalho
policial é providenciar este controle do crime e sua expansão social, inibindo-o,
frente à sociedade.
Uma vez que citamos o cidadão, é preciso lembrar que a estrutura
organizacional, citada anteriormente, é composta por cidadãos que têm como função
tomar conta de outros, mesmo que este outro não tenha vínculo algum com este
policial.
Mas, o que isso tem em comum com a análise da estrutura organizacional
das polícias? Argumento que a estrutura que queremos mostrar é uma estrutura de
distribuição do poder, ou hierarquia, que também usa de sua força para coibir
atitudes que possam não ser esperadas por seus subordinados. Assim como
acontece com a população atendida pela nossa polícia.
A construção histórica e a força da cultura organizacional das polícias
delineia a tendência do controle no convívio com a autoridade, seja ela funcional, ou
na aplicação da força policial como mantenedora da autoridade perante a sociedade.
Nos estudos de Hirayama (2005), sobre a cultura organizacional, ela
defende que
[...] é o produto das diversas formas de relacionamento como os participantes interagem no ambiente de trabalho. A cultura de uma organização é definida pelo entendimento que seus integrantes fazem do sistema social a que pertencem. Um campo simbólico constituído por processos de interpretação que fornecem um contexto para dar significado tanto à organização quanto à realidade que ela ocupa.
Os policiais, invariavelmente, desenvolvem uma compreensão equivocada
dos direitos humanos, principalmente porque não experimentam em suas vidas o
exercício dessas prerrogativas, dado que exercem seu trabalho no interior de
instituições verticalizadas, escalonadas e discriminadoras de direitos.
Quanto à organização atual, fica bastante claro que se trata de administrar,
em duplicidade, instituições que possuem cargos com nomes modificados, mas que
estão planejando e executando o mesmo trabalho, o de polícia. Um bom exemplo
disto é verificarmos que existem duas academias, que são organismos de formação
dos profissionais e que também são importantes na progressão de carreira destes
trabalhadores, assim como os cursos extras; no caso ainda de promoção, as duas
24
polícias valorizam o tempo em que o policial presta serviço, fazendo, assim, da
experiência profissional um caminho para alcançar um novo posto.
Segundo Cano (2003), existe um problema que reside na divisão da
atividade de polícia em duas Corporações – Civil e Militar -, o autor descreve uma
situação de discriminação entre os policiais dentro da própria corporação, ao afirmar
que:
[...] há um profundo fosso entre a cúpula e a base dentro de cada polícia – oficiais e praças na polícia militar; delegados e “tiragem” na polícia civil -, que mina a coesão interna, anula a possibilidade de ascensão funcional dos níveis inferiores até o topo da hierarquia, e faz com que, na prática, existam duas corporações, com culturas próprias, dentro da cada uma. (CANO, 2003, p. 37)
Ainda, na verificação das atividades estruturais da Polícia Militar,
conseguimos entender que há um grande distanciamento entre a administração e a
operação distribuídas em níveis. Na Polícia Judiciária Civil também se observa um
aumento de cargos, um certo distanciamento entre o planejamento (Diretorias) e a
atividade-fim (Delegacias).
As polícias convivem com o grave problema traduzido pela hipertrofia de
suas atividades-meio, em detrimento de suas atividades-fim. Uma lenta estrutura
burocrática atrai quadros das corporações que deveriam estar alocados nas pontas
dos serviços de segurança. O mesmo pode ser dito dos servidores deslocados para
funções burocrático-protocolares em órgãos e repartições dos três poderes, em
troca de gratificações para complementar os magros vencimentos.
Dessa forma, buscamos, no entendimento da necessidade em manter o
modelo atual de dupla atribuição, perceber que há uma formação especialista de
cada policial; o Soldado da PM, para galgar ao posto de Coronel, precisa investir
muito na especialidade do cargo e contar com a sorte, para ser aprovado no
concurso para oficiais; igualmente, o investigador de polícia deverá buscar em
concurso público a aprovação para o cargo de Delegado de Polícia. O fato de já
estar na carreira policial não confere nenhuma vantagem ao candidato policial. O
que faz prevalecer um processo desmotivacional, quanto ao investimento
profissional.
Como nos mostra Mariano (2004, p. 70-71), em seu estudo sobre um novo
modelo de polícia para o Brasil,
25
[...] não são raros os casos em que delegados de polícia recém-formados assumem delegacias de polícia e acabam reféns de investigadores e escrivães antigos, que conhecem as rotinas e o dia-a-dia da atividade policial. As carreiras de níveis base da polícia civil são horizontais, os policiais se aposentam no último grau de investigadores ou escrivães e são raros os casos em que policiais da base tornam-se por concurso público delegados de polícia. Nas polícias militares não é diferente. Há concurso para praças (soldados) e para oficiais (aspirantes) e são raros os casos em que soldados chegam a coronéis, nas polícias militares. Na carreira interna da polícia militar, na maioria das vezes, um praça chega até a última graduação, que é primeiro sargento ou subtenente.
Para Bayley (2001, p. 236), pensar num profissional especialista oferece
outras desvantagens que não somente as motivacionais. Para ele
[...] a especialização no combate ao crime pode torná-lo ainda pior por ignorar não apenas a prevenção eficaz de crimes como também a cooperação da população. E, como as pesquisas demonstram, a cooperação da população, especialmente na forma de testemunhos voluntários, é a chave para se prender criminosos.
Ao que parece, não há um interesse político, a nível estadual, em rever
estas estruturas; o que importa, politicamente, é ver o policial nas ruas, mantendo a
imagem da polícia ostensiva que, virtualmente, não resolve os problemas sociais,
mas faz com que a população acredite ser esse o modelo de proteção e segurança.
No caso do Estado de Mato Grosso, no que tange à questão de
remuneração e benefícios, cabe ressaltar que houve melhora no planejamento e
distribuição dos mesmos. Conforme o Estatuto da Polícia Militar e da Polícia Civil,
que prevê encargos salariais, atualizados de acordo com a necessidade de cada
função. Porém, há de considerar que a remuneração não é isoladamente um fator
motivador de desempenho profissional.
Segundo Bergamini (1997), o incentivo verdadeiramente eficaz é aquele que
o trabalhador incorpora a sí mesmo e a atitude que assume com relação ao trabalho.
Um incentivo é uma meta objetiva capaz de satisfazer alguma necessidade do
trabalhador ou algum de seus impulsos e desejos.
Mas, quanto à disciplina e controle hierárquico, há eficiência dentro das
Corporações Civil e Militar, notadamente na Polícia Militar, que herdou o controle e a
rigidez disciplinar do Exército Brasileiro; cometem até exageros na disciplina,
fiscalizando até mesmo fardas e coturnos, além de punir com prisão determinados
casos de indisciplina. Na Polícia Civil, no caso de indisciplina, não cabe prisão
26
administrativa, mas existe um órgão investigador, chamado Corregedoria, que
investiga os fatos, podendo criar uma comissão de sindicância para aprofundar a
investigação para depois punir, seja qual for o caso. Como conhecemos a
importância da história de cada instituição, entende-se porque estes parâmetros são
utilizados de forma tão diferenciadas, em cada polícia.
Desta forma, podemos visualizar polícias incompletas, policiamento
ostensivo marcado pelo caráter repressivo, deficiências na investigação, estruturas
anacrônicas, centralização do sistema nos Estados e pouca participação política,
são características de um modelo de polícia já esgotado.
Sabemos que não existe um modelo ideal de polícia, pois, mesmo que este
fosse criado, em pouco tempo já necessitaria de alterações e revisões de suas
atividades e, também, que, para propor um modelo ideal, é necessária a realização
de pesquisas aprofundadas no assunto, o que não temos tempo hábil para fazer e
nem é o nosso objetivo, neste trabalho.
O que apresentamos, até aqui, foi o modelo atual e suas falhas, no que diz
respeito à duplicidade de atividades realizadas e pelo planejamento de ações
voltadas para o mesmo fim. Como já fora exposto, é importante aperfeiçoar o atual
modelo de polícia, para que se possa promover um maior aproveitamento técnico e
científico, com implementos de um novo método para a progressão na carreira.
Como citado anteriormente, hoje não é possível um policial chegar ao último
cargo na pirâmide organizacional, por meio de ascensão natural na carreira. A falta
de um plano de cargos e carreira única nas polícias que compõem o sistema de
segurança pública brasileiro cria, na atividade policial, um distanciamento entre os
que entram para exercer funções de comando intermediário e aqueles que entram
na base da instituição.
A ascensão daqueles que estão na base, se dá apenas por meio de um
novo concurso público. O problema é que, invariavelmente, o policial que se dedica
com afinco à sua atividade não tem tempo de preparar-se o suficiente para
enfrentar, num certame, candidatos recém-saídos das faculdades e cursinhos
preparatórios. Então, o preenchimento dos cargos de comandos por pessoas sem
qualquer vocação para a carreira policial é uma realidade em nossas polícias,
notadamente na Polícia Civil.
27
Diante de todo o referencial teórico aqui explorado, aliando realidade e
aspirações profissionais dos profissionais em questão, pretende-se, no próximo
capítulo, explorar e propor um novo modelo de Polícia.
4 UM NOVO MODELO DE POLÍCIA
Propor um novo modelo de polícia não é tarefa fácil. O ideal é remodelar ou
reaproveitar o modelo atual. O que se propõe, nesse trabalho, é apenas discutir a
possibilidade de implantar uma nova estrutura policial nos Estados brasileiros. O
objetivo é estabelecer um novo modelo de gestão e aproveitar melhor os recursos
demandados no exercício dessa atividade.
Depois de conhecer o Estatuto das Polícias Militar e Civil de Mato Grosso,
praticamente igual aos de outros estados, o nosso entendimento é de que há uma
necessidade premente de fundir essas forças, criando uma só instituição. A intenção
é diminuir custos e evitar o retrabalho. Nesta proposta, vamos apresentar uma nova
concepção da Polícia.
A intenção de criar uma nova polícia vem a contrapor à Constituição Federal,
no artigo144, que dispõe sobre as atribuições das instituições alvos deste trabalho.
Em 1988, os deputados constituintes perderam uma oportunidade de corrigir um
modelo policial injusto a seus profissionais de base, além de oneroso aos cofres
públicos.
Alguns autores e pesquisadores já explanaram sobre o alto custo
demandado com a manutenção de duas polícias, expuseram também a respeito da
ineficiência da atuação em duplicidade, portanto, o assunto não é novidade. Mas é
preciso que a unificação dessas forças policiais ocorra com uma visão mais humana
da atividade policial, e venha com um plano de cargos, salários e carreira única para
os policiais. O ingresso seria no primeiro nível de cargo e progressão na carreira até
o mais elevado posto da hierarquia da organização.
Este é o nosso foco: trabalhar com um grupo de profissionais voltados ao
resgate da cidadania, proporcionando aos profissionais da carreira policial um
aproveitamento pleno dos direitos de exercer a função, sem decompor a imagem do
ser humano que a executa. Não pretendemos criar uma terceira, ou quarta polícia; a
28
intenção é unificar as atividades policiais no âmbito estadual, melhorando a
qualidade e eficiência do serviço público prestado à sociedade.
Nessa proposta, estamos pensando em um funcionário público eficiente,
voltado diretamente à atividade que lhe satisfaça e promova motivos para que se
realize profissionalmente.
Faz-se importante citar que, em alguns Estados, há programas de atuação
social. Modelos como uma polícia comunitária e conselhos comunitários são ações
recentes, mas de execução, ainda, na concepção da dualidade policial. Os
defensores deste sistema pregam uma integração que nunca ocorre plenamente,
pois sempre esbarra na duplicidade de comandos, que tende a “minar” qualquer
projeto alicerçado nessa filosofia de trabalho.
No âmbito da Segurança Pública, a integração funciona por ações de
governo em casos pontuais; mas, em políticas de estado, já se mostrou ineficiente.
Motivo pelo qual defendemos que compor os profissionais da Polícia Militar e da
Polícia Civil, numa única instituição, é a melhor estratégia na luta contra o crime.
Para que seja possível viabilizar esta proposta, será preciso apresentar um
plano de cargos e carreiras que se revele interessante aos profissionais das duas
instituições em questão. Reconhece-se que muitos são os contratempos registrados
na história das carreiras dessas duas instituições, em razão do desempenho de
funções congruentes.
Criando uma careira única, após a unificação, podemos pensar num estado
motivacional bem diferente do encontrado atualmente. Hoje, a herança militar do
Exército na atuação da Polícia Militar causa um desgaste profissional àquele que
optou pela carreira sem vislumbrar condições favoráveis as suas aptidões. O mesmo
ocorre aos policiais civis que, muitas vezes, lidam com questões de adaptação de
novos critérios no trabalho.
Mariano (2004, p. 71) descreve, em sua pesquisa, o início e as
consequências da duplicidade, ora comentada. Segundo ele
[...] A falta de um plano de cargos, salários e carreiras única nas polícias que compõem o sistema de segurança pública brasileiro, cria, na prática da atividade policial, distanciamento entre os que entram para exercer funções de comando intermediário e aqueles que entram na base da instituição com poucas possibilidades de ascensão.
29
Este modelo parece descrever a falta de planejamento estratégico, pois
planos de ação em conjunto viabilizariam muito mais as atividades policiais, em
amplo desenvolvimento de aptidões pessoais e profissionais que podem ser
alocados, no caso da unificação policial.
A compreensão de que a sociedade estaria mais bem servida com uma
única polícia, não é novidade. Pois a duplicidade de forças policiais, atuando na
mesma atividade, é questionada através de projetos de Emenda à Constituição no
Congresso Nacional.
As atribuições da Polícia Civil e da Polícia Militar foram definidas no artigo
144 da Constituição Federal de 1988. À primeira incumbe à função de polícia
judiciária e investigação criminal e, à segunda, de forma ostensiva, cabe à
preservação da ordem pública.
Mas, desde a promulgação da Constituição, em 1988, alguns políticos
tentam alterar o artigo que disciplina a atividade policial, de modo a possibilitar a
implantação de um novo modelo policial para os Estados. Exemplo disso são as
Propostas de Emenda Constitucional de números 613/1998 e 102/2011. A primeira
de autoria da ex-Deputada Federal, por São Paulo, Zulaiê Cobra; a segunda pelo
Senador de Mato Grosso, Blairo Borges Maggi.
Pela proposta da Deputada, apresentada em 17/06/1998, nos Estados
haveria uma só Polícia que seria responsável desde a apuração de infrações penais
até a preservação e restauração da ordem pública, estruturada em, no mínimo, dois
Departamentos: o de Polícia Judiciária e de Investigação, e o de Polícia Ostensiva.
Já a proposta apresentada pelo Senador possibilita a unificação das polícias Militar e
Civil pelos Estados, que passaria a atuar em ciclo completo da atividade policial
(ostensiva e repressiva). O autor desta proposta, Senador Blairo Maggi, ex-
governador do Estado de Mato Grosso, por dois mandatos consecutivos, como
ninguém, conhece os problemas decorrentes da duplicidade de comandos numa
mesma área de atuação.
O Senador é oriundo da inciativa privada e, como empresário de sucesso,
deve ter constatado que a manutenção de duas policias na Segurança Pública custa
caro ao tesouro estadual. A causa principal reside na dificuldade de otimizar os
recursos disponíveis a cada Instituição. Não por falta de gestão, mas por ser uma
característica do modelo. Pois cada instituição maneja os seus recursos sem levar
30
em conta a necessidade da outra. O resultado é uma forma inadequada de eleger
prioridades.
O certo é que, nas duas PEC`s, observa-se características comuns e
interessantes ao nosso estudo e, em ambas, foi possível identificar questionamentos
e justificativas que convencem no sentido de promover alterações no artigo 144 da
Constituição Federal, dando nova redação a esse dispositivo constitucional para
incluir a possibilidade de unificação das polícias no Brasil.
Pela PEC 102/2011, o critério de unificação é deixado aos Estados e Distrito
Federal:
[...] a adoção de polícia única, no seu respectivo âmbito, cujas atribuições congregam as funções de polícia judiciária, a apuração de infrações penais, de polícia ostensiva, administrativa e a preservação da ordem pública.” No caso de adoção do novo modelo, a questão relativa a cargos, remunerações e realocações para cargos compatíveis com os da graduação atual de cada policial, será disciplinada por lei federal. (MAGGI, 2011)
A Proposta de Emenda Constitucional do Senador Blairo Maggi também
inova, ao demonstrar uma preocupação em estabelecer um tipo de remuneração por
subsídio, bem como o estabelecimento de um piso nacional e um fundo federal para
auxiliar os estados que não podem pagá-lo. Cria cargos como os de Delegado de
Polícia, carreira jurídica, com a exigência de bacharelado em direito; o quadro de
Analista de Polícia e o de Perito de Polícia. Pretende, ainda, propor o direito de
ascensão funcional do cargo de Analista de Polícia para o cargo de Delegado e
Perito, com percentual a ser definido em lei.
Algumas entidades de classe, tanto da Polícia Civil quanto da Polícia Militar,
têm questionado publicamente a proposta, na atual forma de unificação,
considerando a inconstitucionalidade na criação de um Conselho Nacional de
Polícia, justificando que, por tempos, as polícias alcançaram uma autonomia e que,
segundo esses grupos, seria um retrocesso ao espaço conquistado historicamente.
No que diz respeito à história, os questionamentos ocorrem acerca da
subordinação e/ou a possível insubordinação. A história e a cultura do ambiente da
Polícia Militar são sólidos em relação à manutenção da hierarquia e disciplina;
alguns questionamentos consideram que haverá dificuldade de adaptação do policial
civil aos costumes e a cultura militar, no que diz respeito à fusão entre as polícias.
31
Para o presente estudo, podemos considerar que a proposta é adequada à
nossa visão de trabalho. A unificação das polícias está sendo proposta com a
intenção de melhorar o desempenho, as progressões horizontal e vertical, dentro
deste novo modelo. O objetivo é valorizar o profissional da Segurança Pública
proporcionando uma nova estrutura institucional, ágil “e senhora” de oportunidades
para o exercício da função policial.
32
5 SINAIS DE FADIGA DO ATUAL MODELO POLICIAL
Historicamente, a Polícia Civil sempre abrigou em sua estrutura os cargos de
Agente (Investigador), Escrivão, Perito e Delegado de Polícia. Esse formato ainda é
preservado em várias instituições policiais dos estados, inclusive na Polícia Federal.
Mas a convivência dos ocupantes de tais cargos, nem sempre é harmônica. Senão
vejamos:
Em alguns estados, a Perícia Técnica, antes subordinada à Polícia Civil, foi
transformada em instituição autônoma. A carreira solo dos peritos é resultado de um
“lobby” dessa categoria, que luta pela separação institucional, sob o pretexto de
retirar a pericia criminal do âmbito de influência da autoridade policial (Delegado);
Mas há quem defenda que a autonomia administrativa, embutida no discurso
dos peritos, seria uma questão menor, pois o cerne do descontentamento estaria
cravado em questões salarial e hierárquica. Lembrando que, num passado recente,
a gestão dos Institutos de Criminalística era feita por Delegados de Polícia que,
inclusive, eram melhor remunerados.
Nesse mesmo contexto, mas noutra ponta da Instituição, há ocupantes de
outros cargos em crescente insatisfação. Trata-se dos Agentes (Investigadores) e
Escrivães de Polícia, categorias que compõem a base da Policial Civil. Prova disso
foi vista durante recente mobilização realizada por Policiais Federais em todo o País,
quando empunharam bandeiras pelo fim do inquérito policial e pela não-aprovação
da PEC 37 no Congresso Nacional.
Lembrando que a mencionada PEC reforçava o dispositivo constitucional
contido no artigo 144, § 4º, da CF, cuja redação afirma que "às polícias civis,
dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência
da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto
as militares.”
Em um primeiro momento, o comportamento dos federais se mostra
incoerente, por fugir a uma compreensão lógica, pois cerram fileiras contra o seu
próprio produto: a investigação e o inquérito policial.
Mas, em que pese o posicionamento demonstrado em público, insisto que o
cerne da questão reside na impossibilidade desses servidores progredirem
verticalmente na carreira policial. Ressaltando que a descrença em qualquer
33
profissão se instala, não por iniciá-la com baixos salários, mas pela certeza de que,
ao longo da carreira, a situação não mudará.
Em toda carreira profissional, o principal atrativo é a possibilidade de
ascensão a melhores cargos e, consequentemente, a uma melhor remuneração. Por
não oferecer essa possibilidade, em razão da legislação vigente, a carreira na
Polícia Militar, Civil e Federal se revela desinteressante àqueles que ingressaram
nos cargos base dessas instituições, onde ficam confinados, sem possibilidade de
acesso aos cargos de nível superior. Esse fato tem tensionado a relação funcional
entre a base e o comando.
A falta de perspectiva na carreira policial, fomentada por promoções
insipientes e baixos salários, tem transformado o trabalho na Polícia Militar e Polícia
Civil em uma atividade secundária para uma parcela considerável de seus
servidores. São pessoas que mantêm atividades paralelas à que exerce na Polícia e,
logo, mesmo de forma inconsciente, perdem o zelo pelo serviço público.
Nos quadros das instituições policiais, além daqueles que fazem delas
“bicos”, há outro tipo de servidor público, aquele desprovido de qualquer vocação
para a função policial. Este se torna policial por acaso, objetivando carreira
temporária, mas geralmente permanece até aposentar-se no cargo. É cada vez mais
frequente a presença desse tipo de servidor nas repartições policiais.
Por não ajustar-se a horários preestabelecidos e, ainda, impor, dentre outros
percalços, um real risco de morte, o trabalho policial requer de seus profissionais
dedicação exclusiva e vocação para a função. A falta desses ingredientes se revela
nociva ao exercício dessa atividade.
Outro claro sinal de fadiga do atual modelo de polícia é a chegada de novos
atores para atuarem na área repressiva da atividade policial. São membros do
Ministério Público que se estruturaram nos estados em unidades denominadas
GAECO - Grupo de Atuação Especial Contra o Crime Organizado e se valem de
policiais militares, cedidos pelas respectivas corporações, para realizarem a
investigação criminal.
Os Promotores e Procuradores de Justiça, que atuam nessas unidades,
produzem uma versão do inquérito policial, com o nome de Procedimento
Investigatório Criminal, aonde sua legalidade é questionada no Poder Judiciário por
Delegados e Advogados, por entenderem que falta legitimidade constitucional aos
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membros do Ministério Público e Polícia Militar para realizarem investigação criminal
de forma direta.
Artigos e pareceres de juristas do porte de MARTINS (2013); SILVA (2013)
mostram, de forma esclarecedora, que o Ministério Público não pode presidir
investigação criminal pois, na Constituição de 1988, essa tarefa foi atribuída à
Polícia Civil.
Entretanto, em que pesem todos os questionamentos, o certo é que o
Ministério Público segue levando adiante seus Procedimentos Investigatórios
Criminais e, com a derrubada da PEC 37 no Congresso Nacional, somente o Poder
Judiciário poderá frear essa prática. Essa questão é outro componente que
desestabiliza e desmotiva os integrantes da Polícia Civil.
Também a própria coexistência cria um ambiente de estresse entre as duas
instituições. Pois, em vez de cooperação, muitas vezes, o que se estabelece é uma
inadequada concorrência entre as duas forças, com reflexos na qualidade do serviço
prestado à sociedade.
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6 CONCLUSÃO
Diante de tudo que foi explorado no corpo teórico do presente trabalho, não
faz sentido manter duas forças policiais para promover a segurança da sociedade.
Não é coerente permitir que cada uma delas continue abrigando duas categorias de
policiais. Não é justo seguir penalizando a sociedade com um modelo policial que,
além de oneroso ao Estado, não atende o interesse da maioria de seus próprios
integrantes.
Por isso, neste trabalho, defendemos a existência de uma única instituição
policial capacitada para atuar na prevenção e repressão ao crime. Seria uma polícia
de ciclo completo, a exemplo das melhores do mundo.
Pesquisando sobre o assunto, constatamos que a unificação das policias
não é assunto novo no Brasil, conforme mencionado anteriormente à página 29,
essa ideia veio à baila com a Proposta de Emenda à Constituição de número
613/1998, da ex-deputada federal Zulaiê Cobra e, atualmente, o assunto é debatido
em razão da Proposta 102/2011, do Senador Blairo Borges Maggi.
Tais propostas não foram as únicas. Cito também uma do ex-governador de
São Paulo, Mário Covas e outra do ex-Ministro da Justiça, Iris Rezende Machado.
Todas as propostas vão ao encontro de uma polícia única e de natureza civil.
A proposta da deputada Zulaiê Cobra era um pouco mais abrangente que a
do Senador Blairo Maggi, por considerar também a União, com a unificação da
Polícia Rodoviária Federal com a Polícia Federal e, nos estados, a Polícia Militar
com a Polícia Civil.
Já a proposta do Senador, se aprovada, permitirá aos estados unificarem
suas polícias em uma única Instituição. Mas os entes federados não ficarão
obrigados a isso, apenas terão a possibilidade de fazê-lo. É uma faculdade, não uma
obrigação. É uma característica que pode facilitar a aprovação dessa Proposta no
Congresso Nacional.
O ponto mais sensível de todo esse processo é a necessária migração de
policiais para os cargos da nova carreira. É preciso evitar dissabores nessa
transição. Por isso, a nova estrutura deverá ser um campo de oportunidades, aonde
a motivação deve existir como um componente de bordo, disponível a todos os
tripulantes. O objetivo é formatar uma polícia moderna, que atenda as expectativas
da sociedade, sem sacrificar os sonhos de seus próprios servidores.
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Obedecendo a critérios objetivos e, sob um projeto bem elaborado, a
unificação das polícias tende a proporcionar uma carreira bem mais atrativa do que
o modelo atual. Julgo coerente aproveitar a estrutura da Polícia Civil, por conter
dispositivos já previstos na legislação processual penal vigente que, para
recepcionar os integrantes da Polícia Militar, seria necessário apenas promover
pequenos ajustes.
A carreira, nessa nova Polícia Estadual, seria escalonada em cargos de
natureza policial civil, de provimento efetivo e exercício privativo de seus titulares,
estruturadas em cargos de Autoridade Policial e Agentes da Autoridade.
A Autoridade Policial é o Delegado de Polícia que, investido por lei, tem a
seu cargo a direção das atividades policiais e administrativas.
O Agente da Autoridade é o policial encarregado da prática de atos de
cartorários e investigatórios no interesse de inquéritos policiais e procedimentos
administrativos, com a finalidade de prevenir ou reprimir infrações penais sob a
direção mediata e imediata da Autoridade Policial.
O Perito Criminal terá a missão de encontrar ou proporcionar a chamada
prova técnica ou prova pericial, mediante a análise científica de vestígios produzidos
e deixados na prática de crimes.
O ingresso na nova Instituição far-se-á nas classes iniciais dos cargos de
Agente de Polícia e Perito Criminal, mediante concurso público de provas ou de
provas e títulos.
O cargo de Escrivão de Polícia será extinto. A sua tarefa, nessa nova
Instituição, passaria a ser mais uma atribuição do Agente de Polícia. E caberia ao
Delegado Titular da unidade designar um agente para exercer trabalhos cartorários,
de acordo com o perfil do policial. Isso já ocorre, de forma irregular, em delegacias
do país.
É comum encontrar Agente de Polícia desempenhando tarefas em Cartórios
de Delegacias e, também, o contrário, Escrivão fazendo o papel do Agente.
Portanto, a manutenção do cargo de Escrivão de Polícia não se justifica. A
realização de trabalhos de campo e, também, de cartório, aperfeiçoaria o trabalho do
policial, que passaria a ter uma melhor compreensão daquilo que é levado aos autos
de inquérito, no curso de uma investigação.
A grosso modo, na transição, os oficiais de nível superior, bacharéis em
direito, migrariam para o cargo de delegado, enquanto os da base, até o nível de
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suboficiais, seriam realocados nos cargos de Agente de Polícia e Perito Criminal.
Isto levando em consideração que todos são detentores de curso de nível superior.
As vagas iniciais de cada cargo do servidor policial civil serão providas
mediante ascensão funcional dos ocupantes da classe final da carreira de hierarquia
imediatamente inferior.
Dessa forma, os cargos de Delegado de Polícia, por tratar-se de carreira
jurídica, são privativos de bacharéis em direito. Mas, igualmente, providos por
ocupantes da última classe (Classe “C”) dos cargos de Agente de Polícia e Perito
Criminal, mediante aprovação em concurso interno da Instituição.
Por essa proposta, o cargo de Delegado de Polícia somente poderá ser
ocupado por policiais que contariam com cerca de dez anos na atividade policial, ou
seja, com maturidade suficiente para ocupar um cargo dessa relevância. O processo
seletivo, também seria facilitado, pois os candidatos já seriam policiais e, portanto,
com históricos na Instituição.
Em ato concluso, a unificação das policias teria como consequência o
esvaziamento da Justiça Militar, pois, considerando que a natureza da atividade
policial é civil, bem como a desmilitarização da Polícia Militar, todos os casos
envolvendo policiais passariam para a competência da Justiça Comum, fato que
implicaria numa reavaliação da Justiça Militar.
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