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SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS E MEIO AMBIENTE

RAIMUNDO JUAREZ PANTOJA DE OLIVEIRA

II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA E O NOVO PAPEL DO INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas.

Belém/PA 2017



Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciência e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. José Heder Benatti, na Linha de Pesquisa Conservação e Construção do Meio Ambiente.

Belém/PA 2017

Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) Biblioteca de Pós-Graduação do ICEN/UFPA

_________________________________________________________

Oliveira, Raimundo Juarez Pantoja de II Plano de reforma agrária e o novo papel do INCRA (SR01): novos sujeitos, novas demandas/ Raimundo Juarez Pantoja de Oliveira; orientador, José Heder Benatti.-2017. 102f. il. 29cm Inclui bibliografias Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Pará, Instituto de Ciências Exatas e Naturais, Programa de Pós-Graduação em . Ciências e Meio Ambiente, Belém, 2017.

1. Reforma agrária-Brasil. 2. Assentamentos humanos. 3. Meio ambiente. 4. Projetos de assentamentos agroextrativistas (PAE). 5. Política ambiental. I. Benetti, José Heder, orient. II. Título CDD – 22 ed. 333.310981 ____________________________________________________________________



Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciência e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. José Heder Benatti, na Linha de Pesquisa Conservação e Construção do Meio Ambiente.

Data de aprovação: ____/____/____ Conceito: _____________________ Banca Examinadora: _____________________________________________ - Orientador José Heder Benatti Doutor em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido Universidade Federal do Pará (UFPA) _____________________________________________ - Membro Davi do Socorro Barros Brasil Doutor em Química Universidade Federal do Pará (UFPA) _____________________________________________ - Membro Girolamo Domenico Treccani Doutor em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido Universidade Federal do Pará (UFPA)

AGRADECIMENTOS

Agradeço aos professores do Programa de Pós-Graduação em Ciência e

Meio Ambiente por todos os conhecimentos, experiências e debates transmitidos em

sala de aula. Aos servidores do Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio

Ambiente pela dedicação e empenho quanto às informações e prazos do programa.

Aos colegas de Mestrado que dividiram comigo essa experiência ímpar.

Agradeço aos amigos Aurimar Viana da Silva, Elielson Silva, Jorge Luis

Nascimento Soares, Francy Mary Costa e Luis Carlos Oliveira pela contribuição e

troca de informações.

Ao amigo ex-superintendente do INCRA/Pa, Nazareno Santos pelo incentivo

e apoio. Ele não mediu esforços para a realização do curso.

Ao meu orientador, Prof. Dr. José Heder Benatti, pelos conhecimentos e

dedicação transmitidos ao longo deste trabalho.

Aos professores da minha Banca Examinadora: Profª. Drª. Nirvia Ravena e

Prof. Dr. Cláudio Nahum Alves, por suas valiosas contribuições e observações

elencadas no decorrer da pesquisa.

Agradeço aos meus pais, irmãs, esposa e filhos, pelo suporte, incentivo e

apoio as minhas convicções.

A Deus, pois sem Ele minhas conquistas não seriam possíveis.

RESUMO

O objetivo deste trabalho é realizar uma reflexão sobre a criação de assentamentos

e o impacto na estrutura do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

(INCRA), a partir do II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA). A área de

estudo tem como foco a jurisdição da Superintendência do INCRA de Belém (SR01).

No período investigado (2003-2015), a SR01 assentou o maior número de famílias

no Brasil, com 87.351 assentamentos. Esses números representam 88% de todos os

assentamentos realizados pela SR nos últimos 30 anos. Por outro lado, os dados

dos relatórios anuais de gestão e auditorias, indicam uma precarização dos serviços

prestados pela autarquia em decorrência de vários fatores, dentre os quais:

insuficiência e extemporaneidade dos recursos orçamentários, significativa redução

da força de trabalho e ineficiência do sistema de informações de projetos de reforma

agrária (SIPRA). O estudo desenvolve-se através de pesquisa bibliográfica e

documentais e a conclusão é que a SR01 não se estruturou e nem recebeu aporte

financeiro e de pessoal para cumprir suas atribuições institucionais decorrentes do

expressivo aumento de famílias assentadas a partir do II PNRA.

Palavras-chave : Reforma Agrária. Projetos de Assentamento Ambientalmente

diferenciados. INCRA. II Plano Nacional de Reforma Agrária.

ABSTRACT

The objective of this work is to reflect on the creation of settlements and the impact

on the structure of the National Institute of Colonization and Agrarian Reform

(INCRA), based on the II National Plan for Agrarian Reform (II PNRA). The study

area focuses on the jurisdiction of the INCRA Superintendence of Belém (SR01).

During the investigation period (2003-2015), SR01 was the largest number of families

in Brazil, with 87,351 settlements. These numbers represent 88% of all SR

settlements in the last 30 years. On the other hand, the data from the annual

management and audit reports indicate a precariousness of the services rendered by

the municipality due to several factors, such as: insufficient and extemporaneous

budgetary resources, a significant reduction of the workforce and inefficiency of the

information on land reform projects (SIPRA). The study is developed through

bibliographical research and documentaries and the conclusion is that SR01 was not

structured nor received the financial and personnel contribution to fulfill its

institutional attributions due to the significant increase of families settled from the II

PNRA.

Keywords: Agrarian Reform. Environmentally differentiated Settlement Projects.

INCRA. II National Plan for Agrarian Reform.

LISTA DE SIGLAS

ATER Assistencia Técnica e Extensão Rural CadÚnico Cadastro Único para Programas Sociais CAGEDE Cadastro Nacional de Empregados e Desempregados CAR Cadastro Ambiental Rural CCU Contrato de Concessão de Uso CDRU Concessão de Direito Real de Uso CF Constituição Federal CGU Controladoria Geral da União CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CPF Cadastro de Pessoas Físicas CPT Comissão Pastoral da Terra CRUB Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras DAP Declaração de Aptidão DAPAA Declaração ao Programa de Aquisição de Alimentos DAS Diretoria de Assistente Técnico DD Diretoria de Desenvolvimento DF Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária DT Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de

Assentamento EC Emenda Constitucional FAI Folha de Avaliação Individual FCT Função Comissionada Técnica GEBAM Grupo Executivo para a Região do Baixo Amazonas GETAT Grupos Executivos das Terras do Araguaia – Tocantins IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrária ICMBio Instituto Chico Mendes de Biodiversidade II PNRA Plano Nacional de Reforma Agrária IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INDA Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário INIC Instituto Nacional de Imigração e Colonização INIC Instituto Nacional de Imigração e Colonização IPCA Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo ITR Imposto Territorial Rural MEAF Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários MDA Ministério de Desenvolvimento Agrário MIRAD Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário MMA Ministério do Meio Ambiente MST Movimento dos Sem Terra PA Projetos de Assentamento PAE Projetos Agroextrativistas PAF Projeto de Assentamento Florestal

PCA Projetos Casulos PE Projetos Estaduais PIC Projeto Integrado de Colonização PIN Programa Nacional de Integração Nacional PNRH Programa Nacional de Habitação Rural PPGCMA Programa de Pós-Graduação em Ciência e Meio Ambiente PRONERA Formação e Capacitação de Nível Médio e Nível Superior PROTERRA Programa de Redistribuição de Terras RAIS Relação Anual de Informações Sociais RB Relação de Beneficiários RENAVAM Registro Nacional de Veículos Automotores RESEX Reserva de Extrativista SECEXAmbiental Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio

Ambiente SERFAL Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na

Amazônia Legal SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados SGBD Sistema gerenciador de banco de dados relacional SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo

Federal SIAPE Sistemas Integrado de Administração de Recursos Humanos SIGEF Sistema de Gestão Fundiária SIPRA Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária SISAC Sistema de Apreciação e Registro de Atos de Admissão e

Concessões SISOBI Sistema de Controle de Óbitos SISPROT Sistema de Protocolo do INCRA SM Salário Mínimo SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural SPU Secretaria de Patrimônio da União SR Superintendências SUPRA Superintendência de Política Agrária TCT Relação de Beneficiários TCU Tribunal de Contas da União TD Título Definitivo TDA Título da Dívida Agrária TQ Território Quilombola TSE Tribunal Superior Eleitoral UA Unidade Avançada UNB Universidade de Brasília

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 - Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 antes do II PNRA………………………………………………..

18

Mapa 2 - Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 após o II PNRA………………………………………………….

19

Mapa 3 - Áreas de atuação das Superintendências do INCRA no Pará…… 56

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Famílias assentadas a partir do II PNRA por SR (2003-2015)… 15

Gráfico 2 - Famílias assentadas a partir do IIPNRA na jurisdição da SR01……………………………………………………………..……

16

Gráfico 3 - Formas de obtenção utilizadas para criação de projetos antes e após o II PNRA na jurisdição da SR01…………………..

17

Gráfico 4 - Número de servidores da SR01 na ativa por exercício………... 25

Gráfico 5 - Formas de obtenção utilizadas no Brasil para criação de projetos de assentamento…………………………………………..

53

Gráfico 6 - Formas de Obtenção utilizada no Pará para criação de projetos e assentamento de famílias………………………………

59

Gráfico 7 - Famílias assentadas no Pará segundo a forma de obtenção….. 59

Gráfico 8 - Desempenho da SR01 na Ação Assentamento de Famílias a partir do II PNRA……………………………………………………..

64

Gráfico 9 - Indícios de Irregularidades no SIPRA por Estado……………….. 88

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Variação ocorrida entre os anos de 2003 e 2015………………. 22

Tabela 2 - Ano de criação de PAE e famílias assentadas na jurisdição Da SR01……………………………………..…………………………………..

24

Tabela 3 - Unidades de Conservação reconhecidas……………………….. 24

Tabela 4 - Meta do I PNRA: ASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS…………… 39

Tabela 5 - Custo de Implantação ................................................................39

Tabela 6 - Serviços de Apoio ......................................................................39

Tabela 7 - Meta alcançada no I PNRA……………………………………….. 40

Tabela 8 - Metas do II PNRA………………………………………………….. 42

Tabela 9 - Projetos criados/reconhecidos por Superintendência no Brasil…………………………………………………………………

52

Tabela 10 - Projetos criados, área incorporada e assentamentos realizados……………………………………..….

57

Tabela 11 - Tipologia dos projetos de reforma agrária implantados no Pará…………………………………………………………………..

58

Tabela 12 - Modalidades e categorias dos projetos utilizados pela SR01 para dar consecução às metas do PNRA………………………..

61

Tabela 13 - Projetos implantados na área de atuação da SR01……………. 62

Tabela 14 - Principais características dos Projetos implantados pela SR01 a partir do II PNRA…………………………………..………

62

Tabela 15 - Evolução das ações desenvolvidas pela SR01………………….63

Tabela 16 - Provisão recebida pela SR01 para execução da Reforma Agrária……………………………………………………..

65

Tabela 17 - Provisão recebida para Crédito Instalação e Diárias para execução de todas as ações de campo da SR01……………….

65

Tabela 18 - Evolução do número de servidores………………………………. 66

Tabela 19 - Inconsistências apontados pela CGU em 2015………………….86

Tabela 20 - Registros de beneficiários do SIPRA com indícios de irregularidades………………………………………………………

87

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Organograma da DT…………………………………………………. 48

Figura 2 - Organograma da DD……………………………………………….... 49

Figura 3 - Organograma da DF…………………………………………………. 50

Figura 4 - Organograma das SR…………………………………………..…… 51

Figura 5 - Número de servidores disponibilizados por área de atuação - SR01/2015……………………………………………………………..

67

Figura 6 - Processos formalizados……………………………………………... 74

Figura 7 - Estrutura: visão geral………………………………………………… 75

Figura 8 - Processos em fase de atualização…………………………………. 75

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ……………………………………………………………….14

1.1 Pressupostos ………………………………………………………………. 20

1.1.1 Da pesquisa …………………………………………………………………..20 1.1.2 Metodológico …………………………………………………………………21

1.2 Justificativa …………………………………………………………………..22

1.3 Objetivos ……………………………………………………………………...26

1.3.1 Objetivo geral ………………………………………………………………….26 1.3.2 Objetivos específicos ……………………………………………………… 26

2 HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO AGRÁRIA NO BRASIL ………………….27

2.1 A origem da ocupação territorial …………………………………………27

2.2 A concepção fundiária brasileira …………………………………………29

2.3 A questão agrária em debate …………………………………………….29

2.4 A gênese dos projetos de colonização e assentamento ……………30

2.5 A evolução das instituições agrárias …………………………………..31

3 OS PLANOS DE REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL …………………..37

3.1 I Plano Nacional de Reforma Agrária ………………………………….. 37

3.2 II Plano Nacional de Reforma Agrária ………………………………… 41

4 O INCRA E OS NÚMEROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL .. 47

4.1 Estrutura do INCRA …………………………………………………………47

4.2 Os números da reforma agrária no Brasil ………………………………51

4.3 Obtenção de imóveis para fins de reforma agrária …………………..53

4.4 O estado do Pará no contexto agr ário ………………………………… 53

4.5 A evolução dos assentamentos no Pará ……………………………… 56

5 A SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PARÁ (SR01) …………….. 60

5.1 Visão geral ……………………………………………………………………60

6 SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE PROJETOS DE REFORMA AGRÁRIA (SIPRA) …………………………………………………………..

76

6.1 Breve histórico do SIPRA …………………………………………………76

6.2 Principais módulos do SIPRA ……………………………………………79

6.2.1 Módulo projeto ………………………………………………………………..79 6.2.2 Módulo candidato …………………………………………………………….79 6.2.3 Módulo beneficiário ………………………………………………………….80 6.2.4 Módulo titulação ………………………………………………………………80 6.2.5 Módulo relatórios gerenciais ………………………………………………. 81

6.3 Avaliação do SIPRA ………………………………………………………..82

6.4 O SIPRA e os órgãos de controle (CGU e TCU) ……………………….83

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ………………………………………………. 90

7.1 Sugestões........................................................................................ 94

REFERÊNCIAS……………………………………………………………….96

14

1 INTRODUÇÃO

O II Plano Nacional de Reforma Agrária (II PNRA) marcou uma nova fase na

trajetória da reforma agrária no Brasil. Lançado no final de 2003, o plano teve efeito

prático a partir de 2004 com a inserção dos projetos ambientalmente diferenciados1,

visto ter incorporado ao programa o reconhecimento do território de populações

tradicionais2, como assentamento, bem como de povos e populações tradicionais

como beneficiárias da reforma agrária.

Destarte o II PNRA traz um avanço no entendimento do conceito de Reforma

Agrária quando enfatiza a abrangência de um público alvo formado pelos segmentos

da população rural, que tem no acesso à terra a possibilidade de construir sua

reprodução econômica, cultural, social e ao exercício de sua autonomia. Este público

é formado por: trabalhadores rurais sem terra, público potencial de novos

assentamentos, atuais assentados que necessitam de infraestrutura e apoio à

produção, posseiros marcados pela insegurança jurídica em relação ao domínio da

terra que lhes restringe o acesso às políticas agrícolas e os expõem a ameaças de

despejo, populações ribeirinhas, comunidades quilombolas que demandam o

reconhecimento e a titulação de suas áreas, agricultores que ocupam terras

indígenas que precisam ser reassentados, extrativistas que lutam pela criação e

reconhecimento de reservas extrativistas, agricultores atingidos por barragens,

juventude rural, mulheres trabalhadoras rurais entre outros agricultores familiares

(BRASIL, 2003).

A democratização do acesso à terra promovida pelo II PRNA é enfatizada

por Strozake (2000, p. 38) quando afirma que:

1 Projeto de assentamento ambientalmente diferenciado: constitui em modalidades diferenciadas de

assentamentos visando à sustentabilidade ambiental e social, implantadas principalmente na região amazônica, sendo eles: Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS), destinado as populações tradicionais ou não, que já desenvolvem ou que se disponham a desenvolver atividades de baixo impacto ambiental, de acordo com a aptidão da área; Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE), destinado à exploração de área dotada de riquezas extrativas, através de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis, a serem executadas pelas populações que ocupem ou venham a ocupar as mencionadas áreas; Projeto de Assentamento Florestal (PAF), destinada às áreas com aptidão para a produção florestal familiar comunitária e sustentável (INCRA, 2010b).

2 Povos e comunidades tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais; possuem formas próprias de organização social, ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas, gerados e transmitidos pela tradição (BRASIL, 2007).

15

A Reforma Agrária não passa apenas pela distribuição de terras, vai além... Vai em direção à construção de novas formas de organização social que possibilitem a conquista da terra de trabalho – a propriedade familiar. Vai em direção da propriedade coletiva dos meios de produção, e mais importante ainda: vai em direção da construção de novas experiências realizadas quotidianamente pelos trabalhadores rurais.

Para Rocha (2016), o discurso do II PNRA foi pensado de acordo com

arcabouço de normas ambientais, que no plano programático e normativo, indicam

mais acesso à terra e ao território, mais benefícios, mais respeito à diversidade

social, produtiva e ambiental do meio rural brasileiro.

A definição do problema de pesquisa e a definição do recorte territorial a ser

analisado abrange a área de atuação da SR01, visto ter sido a SR que mais inseriu

famílias beneficiárias, no PNRA, durante o período investigado.

A partir do II PNRA, a SR01 passou a atender demandas oriundas das

comunidades tradicionais ribeirinhas localizadas nos territórios da cidadania3,

principalmente do baixo Tocantins, Marajó e dos usuários das reservas extrativistas.

Esse fato impulsionou o número de famílias assentadas e permitiu à SR01 maior

inclusão dentre todas as outras Superintendências, como mostra o gráfico 1

(BRASIL, 2003).

Gráfico 1 – Famílias assentadas a partir do II PNRA por SR (2003 – 2015).

Fonte: INCRA, 2016b.

3 Territórios da Cidadania é uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e garantia de

direitos sociais voltados às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania (MDA, 2008).

16

Os números impressionam visto que ao final de 2003 a SR01 possuía

11.439 famílias em RB4 e ao final de 2015 os dados mostram 98.789, ou seja, um

aporte de 87.351 assentamentos, sem considerar o fato de que em 2003 a SR de

Santarém (SR30) era uma Unidade Avançada sob a coordenação da SR01. Em

2006 a SR01 atingiu o ápice na implantação de projetos e no assentamento de

famílias com 95 Projetos Agroextrativistas criados e 18.580 homologadas em RB

(INCRA, 2016b).

Gráfico 2 – Famílias assentadas a partir do IIPNRA na jurisdição da SR01.


Ao final de 2003, na área de atuação do INCRA de Belém, havia 58 projetos

de assentamento, dos quais: 50 foram criados em áreas obtidas por meio de

desapropriação, 04 foram criados em áreas discriminadas e arrecadadas em nome

4 RB é a Relação de Beneficiários do PNRA. O processo de seleção de candidatos a beneficiários do

Programa Nacional de Reforma Agrária inicia-se com a inscrição dos interessados nas superintendências regionais do INCRA, onde se dá a identificação e o dimensionamento da real demanda de assentamento na região. Conforme previsto na Norma de Execução (NE) nº 45, de 25/08/2005, – atualizada pela NE nº 116, de 07/03/2016 (INCRA, 2016a) e regulamentado pelo Decreto nº 8.738, de 3 de maio de 2016 (BRASIL, 2016a) –, podem ser contemplados agricultores sem-terra, posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, além de agricultores cuja propriedade não ultrapasse um módulo rural. Equipes de seleção fazem análises e acompanham a definição das famílias que ocuparão os lotes nos assentamentos. Elas são classificadas de acordo com parâmetros, tais como: o tamanho e a força de trabalho, a idade dos candidatos, o tempo de atividade agrícola, a vocação agrícola, a renda anual, a mulher chefe de família, entre outros, podendo ser priorizadas famílias em situação de vulnerabilidade social. Na etapa seguinte, de homologação dos candidatos aprovados, é emitida a chamada Relação de Beneficiários (RB). A listagem contém os nomes dos selecionados, dados do projeto de assentamento e a data em que a seleção foi homologada.

17

da União, 01 foi obtida por meio de compra e 03 criados por outras instituições

(IBAMA E Município) e reconhecidos pelo INCRA (INCRA, 2016b).

Gráfico 3 – Formas de obtenção utilizadas para criação de projetos antes e após o II PNRA na jurisdição da SR01.


Percebe-se uma mudança radical no modo de atuação da SR01 após o

lançamento do II PNRA, como demonstra o gráfico 3. Antes, a forma mais utilizada

era a desapropriação por interesse social para fins de refroma agrária, e após, com

as diretrizes dadas pelo II PNRA, o INCRA passou a atuar também nas áreas

insulares. Para isso, utilizou-se da cessão pelo Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão de três ilhas e de um Termo de Cooperação Técnica5 (TCT)

celebrado entre o INCRA e Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Essa parceria

permitiu ao final de 2015 a criação de 268 Projetos Agroextrativistas (INCRA,

2016b).

Assim a SR01 buscou basicamente as áreas de presumível6 domínio da

União para dar números ao assentamento de famílias e criar a maioria dos Projetos

sob sua administração.

Outra forma de grande relevância utilizada no período investigado (2004-

2015) foi o reconhecimento das Unidades de Conservação, principalmente as

5 Extrato do TCT celebrado entre o INCRA e a SPU, publicado no Diário Oficial da União Nº 223 de

22/11/2005, Seção 3, Pág. 107, cujo objeto do Termo: Discriminação de áreas insulares centrais do domínio do Estado, do Município ou de particular por justo título; determinação da LPM 1831 em áreas contíguas àquelas discriminadas; identificação das situações possessórias existentes em áreas arrecadadas, como terrenos de marinha, seus acrescidos ou de várzeas, para implementação de ações de regularização fundiária, ou criação de projetos de assentamentos agroextrativistas, adequadas ao ecossistema ribeirinho amazônico.

6 Presumível tendo em vista que ainda não se procedeu a discriminação, arrecadação e matrícula em nome de União.

18

Reservas Extrativistas que criadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) hoje Instituto Chico Mendes de

Biodiversidade (ICMBio), o INCRA reconhece como potenciais beneficiários do

PNRA. Esse reconhecimento é assegurado pela Portaria Interministerial nº

03/20087(MDA, 2008), cujo parágrafo segundo do artigo primeiro define:

Os povos e comunidades tradicionais habitantes das Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável e Florestas Nacionais, reconhecidas pelo INCRA em ato próprio como beneficiárias do PNRA, poderão, de acordo com critérios previamente estabelecidos pelo INCRA, fazer jus ao Crédito Instalação e ao crédito do Grupo A do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF (MDA, 2008, não paginado).

Os mapas 1 e 2 mostram a área de atuação da SR01 antes e após o II

PNRA.

Mapa 1 – Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 antes do II PNRA.


7 Portaria Interministerial Nº 03 de 03/10/2008, publicada no Diário Oficial da União Nº 193 de

06/10/2008, Seção 1, Página 64, Reconhece os povos e comunidades tradicionais das Unidades de Conservação das categorias de Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Floresta Nacional, como potenciais beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA e dá outras providências (MDA, 2008).

19

Mapa 2 – Projetos de Reforma Agrária criados na área de atuação da SR01 após o II PNRA.


20

1.1 Pressupostos

1.1.1 Da pesquisa

Até os 10 anos de idade, vivi em uma Comunidade Rural denominada Gleba

Tagajós, localizada no Município de Santa Izabel do Pará, 80 quilômetros distantes

da Capital Paraense – Belém.

A Gleba Tacajós fazia parte de um Projeto Integrado de Colonização (PIC),

denominado: PIC do Guamá, conhecido - simplesmente - como PIC Guamá, criado

pelo Governo Federal no final da década de 50, no âmbito do Instituto Nacional de

Imigração e Colonização (INIC) (SILVA, 2004).

O Projeto possuía área de aproximadamente 33 mil hectares e era

constituído por duas Glebas: Tacajós e Pernambuco, esta localizada no Município de

Inhangapi/PA. O número de famílias beneficiadas com a regularização fundiária

alcançou cerca de 500 famílias. Na década de 60 o PIC Guamá serviu de entreposto

para os ônibus lotados de imigrantes advindos do Sul e Sudeste do país com destino

à região Oeste do Pará, mais precisamente, à Transamazônica.

Algumas famílias habitantes da região e entorno tornaram-se servidores do

INIC e passaram a ocupar casas nos lotes urbanos das Agrovilas Tacajós e

Pernambuco. Isso aconteceu com meus pais.

Assim, sendo filho de servidores do INIC/INCRA e tendo vivido parte da

infância no meio rural, minha formação acadêmica tendeu para o agro, culminando

com formatura em Engenharia Agronômica. Ainda cursando a Faculdade de

Ciências Agrárias do Pará, ingressei no INCRA, onde estou prestando serviço até os

dias atuais.

Em 2000, assumi cargo de Direção e Assessoramento Superior (DAS) na

Divisão de Suporte Operacional. Em 2001, após concurso interno, assumi uma

Função Comissionada Técnica (FCT-3), sendo responsável pela Implantação e

Consolidação de Projetos. Em 2004, sob a aprovação da nova Estrutura Regimental

do INCRA, fui empossado no cargo de Assistente Técnico (DAS) como responsável

pelo Serviço de Implantação de Projetos e em 2006, cumulativamente, como Chefe

Substituto da Divisão de Obtenção Imóveis Rurais e Implantação de Projetos.

A Divisão de Obtenção trata basicamente da obtenção de imóveis rurais

para fins de reforma agrária e incorpora os Serviços de Obtenção de imóveis,

21

Implantação de Projetos e Meio Ambiente. Ressalta-se que a gestão do Sistema de

Informações de Reforma Agrária (SIPRA) está ligada ao Serviço de Implantação de

Projetos.

Dessa forma, no recorte temporal objeto do presente trabalho, estive a frente

e conduzi as ações de criação e implantação de projetos de assentamento e

cadastro, seleção e homologação de famílias, resultando na criação e/ou

reconhecimento de 339 projetos e assentamento de 87.351 famílias.

Finalizo este item informando que por ter sido emancipado na década de 70

e o INCRA dado por encerrado suas atividades no PIC Guamá, e ainda, por não

estarem disponíveis as informações do Projeto no Sistema de Informações de

Projetos de Reforma Agrária (SIPRA), o referido projeto não faz parte do escopo do

presente trabalho.

1.1.2 Metodológico

Para consecução do problema e da pesquisa investigada, foi utilizado

instrumento de coletas de dados de fontes secundárias, como arquivos, planilhas,

banco de dados, relatórios, auditorias, acórdãos, etc.

Os dados e informações dos projetos de reforma agrária referentes a

projetos criados, famílias assentadas, área e município dos projetos, foram obtidos

por meio de consulta junto ao Sistema de Informações de Projetos de Reforma

Agrária (SIPRA) e o Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) do INCRA.

Os dados financeiros e de pessoal foram extraídos do Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

Os dados geográficos foram coletados no repositório do acervo fundiário

i3Geo do INCRA, Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística (IBGE). Os arquivos objeto de download e formato shape file

sofreram tratamento em softwares livres como o QGis.

A metodologia de abordagem aplicada na investigação foi

predominantemente o raciocínio dedutivo, com análise da documentação e

bibliografia levantada. Conseqüentemente, a técnica de pesquisa empregada foi a

bibliográfica e documentação existente nos órgãos públicos acima citados. Com isso

buscau-se entender qual o impacto do II PNRA no INCRA para assegurar a

implementação dos objetivos previstos no Plano.

22

1.2 Justificativa

A Tabela 1 mostra que nos últimos 13 anos (2003-2015), a SR01 ampliou

em 584% o número de projetos de reforma agrária, em 764% o número de famílias

assentadas, em 403% a área de abrangência e em 163% os municípios com

projetos de assentamento (INCRA, 2016b).

Tabela 1 – Variação ocorrida entre os anos de 2003 e 2015. Superintendência Exercício Variação

SR01 2003 2015 (%)

Projetos 58 397 339 584,48% Famílias Assentadas 11.438 98.789 87.351 763,69% Área dos Assentamentos 815.363,8276 4.104.431,8126 3.289.067,9850 403,39% Municípios 22 58 36 163,54% Número de Servidores 276 205 -71 -25,72% Orçamento 44.011.445, 31.321.941, -12.689.504, -28,83% Fonte: INCRA, 2016b.

Demandas novas sem contar com as já existentes, que são famílias

assentadas em projetos criados nas décadas de 80 e 90 que vivem sob a

responsabilidade do INCRA e que não adquiriram a autossuficiência estão

carecendo de ações de consolidação.

Por outro lado, novas ações foram incorporadas às já existentes, como por

exemplo: titulação de áreas remanescentes de quilombolas e desintrusão de não-

quilombolas em áreas quilombolas (2004); formação e capacitação de nível médio e

nível superior – PRONERA; Concessão de bolsas de capacitação e formação

profissional (2005); licenciamento e gestão ambiental (2008); desintrusão de não-

índios em terras indígenas (2010); formação e capacitação de agentes de ATER

(2012); elaboração de planos de utilização; cadastro e controle de famílias

assentadas no programa de apoio a conservação ambiental – Bolsa Verde (2011);

Cadastro Ambiental Rural (CAR) (2012).

As metas anunciadas pelo II PNRA tiveram como ponto de partida o

assentamento de 400 mil novas famílias dessas 115 mil em 2004.

23

O II PNRA expressa seu compromisso com a Reforma Agrária massiva ao estabelecer como meta assentar 400.000 novas famílias no período 2003-2006. A força deste número fica evidente quando comparamos com o que foi feito em anos inferiores: de 1995 a 1998 foram assentadas 238.010 famílias; de 1999 a 2002 foram 286.370 famílias. O crescimento progressivo do número de famílias assentadas decorrerá de um grande aumento dos recursos destinados para obtenção de terras. Para 2004, prevê-se um gasto com obtenção quase 4 vezes maior do que foi aplicado no período de 2000 a 2003 (BRASIL, 2003, não paginado).

O novo modelo de reforma agrária preconizado pelo II PNRA tentou resgatar

fortes demandas sociais, principalmente as referentes às populações tradicionais

como extrativistas, ribeirinhas, indígenas e quilombolas.

O público do PNRA inclui, além dos beneficiários diretos da reforma agrária, os agricultores familiares, as comunidades rurais tradicionais, as populações ribeirinhas, os atingidos por barragens e outras grandes obras de infraestrutura, os ocupantes não índios das áreas indígenas, as mulheres trabalhadoras rurais e a juventude rural, e outros seguimentos da população que habita os municípios rurais que não se dedicam as atividades não agrícolas, porém a elas diretamente ligados, num universo que chega a cerca de 50 milhões de pessoas. Pela sua importância e abrangência a Reforma Agrária é assumida como Programa de Governo, exigindo para a consecução de seus objetivos uma forte integração interinstitucional dos diversos ministérios e órgãos federais, regularização de posses e reordenamento agrário; de fortalecimento dos meios indispensáveis à exploração racional de terra aos beneficiários da reforma e aos agricultores familiares; de dinamização de economia e da vida social e cultural dos territórios (BRASIL, 2003, não paginado).

A abertura que trouxe o II PNRA com a inclusão de novas áreas e

consequentemente novos sujeitos, sugere um avanço nas questões sociais e

ambientais quando contempla novas perspectivas.

[...] ao invés de um modelo para todas as regiões do país, o PNRA prevê a adequação a adequação do modelo de reforma agrária às características de cada região, de cada bioma. Ao invés de uma dispersa espacialmente e desarticulada. O Plano organizará sua atuação em áreas reformadas, por meio de um instrumento prévio de ação do Estado, como já dispunha o Estatuto da Terra (BRASIL, 2003, não paginado).

Não obstante aos avanços elencados no II PNRA, a questão ambiental

orquestrada no arcabouço do Programa, possibilita interpretações favoráveis ao

tema. Benatti (2003) enfatiza numa abordagem sobre direito de propriedade, que as

áreas mais preservadas são exatamente aquelas de apossamento coletivo, tais

como: áreas indígenas, reservas extrativistas e por equiparação os projetos de

assentamento agroextrativistas, as terras de remanescentes de quilombos, ou as

24

áreas públicas, por exemplo, as unidades de conservação (parques, reservas

biológicas, florestas nacionais etc.).

Nesse contexto, a SR01 alavancou os números de assentamentos,

principalmente os ditos ambientalmente diferenciados de base sustentáveis

representados pelos Projetos Agroextrativistas (PAE) e Reservas extrativistas. Essa

categoria representa 75% dos projetos criados e ou reconhecidos pela SR. As

Tabelas 2 e 3 mostram os PAE e Reservas, respectivamente criados e reconhecidos

pela instituição no âmbito do II PNRA. Nota-se que em 2006 a superintendência

criou 95 PAE e assentou, no período (2004-2015), 21.684 famílias tradicionais.

Tabela 2 – Ano de criação de PAE e famílias assentadas na jurisdição da SR01.

ANO Nº DE ÁREA Famílias

PROJETOS (Ha) em RB 2004 2 694,9689 425 2005 14 31.525,9632 4.589 2006 95 272.497,8628 21.684 2007 0 0,0000 0 2008 62 709.793,8302 10.855 2009 37 601.945,9675 10.019 2010 10 148.666,8617 1.414 2011 27 405.376,8115 2.315 2012 5 30.103,1909 291 2013 2 389,3001 47 2014 13 46.651,3684 1.116 2015 1 5.577,3469 81 Total 268 2.253.223,4721 52.836


Tabela 3 – Unidades de Conservação reconhecidas.

ANO Nº DE ÁREA Famílias

PROJETOS (Ha) em RB 2005 8 227.854,1539 18.884 2006 2 139.261,1251 1.098 2007 1 94.463,9300 398 2008 2 327.984,2712 1.140 2009 1 64.735,0000 350 Total 14 854.298,4802 21.870


Paralelamente ao aumento dos projetos criados e reconhecidos, do número

de famílias assentadas e dos consequentes procedimentos administrativos, percebe-

se uma inversão do quantitativo de servidores efetivos disponíveis para dar

25

consecução à missão institucional, causando sérios problemas de gestão e

consequentemente a baixa qualidade na prestação dos serviços. O Gráfico 4 mostra

a tendência na última década do número de servidores que prestam serviço na

SR01.

Gráfico 4 – Número de servidores da SR01 na ativa por exercício.


Assim, diante dos números apresentados, vê-se a importância do presente

trabalho de pesquisa. Não adianta apenas a inserção das famílias, urgem estudos

voltados ao acompanhamento, à avaliação das novas ações do Programa Nacional

de Reforma Agrária. É de suma importância uma abordagem institucional, no caso a

SR01, sobre os desdobramentos advindos de dados tão expressivos, pois como

afirma Cañete, Souza e Souza (2008), a baixa capacidade institucional para

implementação de políticas públicas gera perdas significativas de alcance da política

pública e de chegada do beneficio desta à população alvo.

26

1.3 Objetivos

1.3.1 Objetivo geral

O objetivo deste trabalho é realizar uma reflexão sobre a criação de

assentamentos e o impacto na estrutura do Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (INCRA), a partir do II Plano Nacional de Reforma Agrária (II

PNRA). No recorte a Superintendência do INCRA de Belém (SR01).

1.3.2 Objetivos específicos

a) Analisar se a estrutura existente da SR01 consegue cumprir suas

competências institucionais e responder às demandas das famílias

inseridas por ela no PNRA;

b) Analisar se os instrumentos normativos e as terminologias empregadas

são adequados e atendem às especificidades locais;

c) Examinar a confiabilidade dos sistemas de controle e informações, em

especial do Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária

(SIPRA);

d) Analisar se o quadro de recursos humanos e a questão orçamentária

permitem uma gestão institucional adequada.

27

2 HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO AGRÁRIA NO BRASIL

2.1 A origem da ocupação territorial

Por muito tempo, a história registra que inumeráveis povos indígenas

habitavam nosso território e viviam em agrupamentos sociais como famílias, tribos e

clãs, na maioria nômades que disputavam os melhores espaços ecológicos. Com

pouco domínio sobre a agricultura, viviam do extrativismo, ou seja, basicamente da

caça, da pesca e da extração de frutas. Os índios que mais se destacavam eram

dominadores e guerreiros e falavam dialeto do tronco tupi.

Não havia entre eles qualquer sentido ou conceito de propriedade dos bens da natureza. Todos os bens da natureza existentes no território – terra, águas, rios, fauna, flora – eram, todos, de posse e de uso coletivo e eram utilizados com a única finalidade de atender às necessidades de sobrevivência social do grupo. E quando os bens da natureza se tornavam escassos em determinadas regiões, os grupos se deslocavam para outros locais, o que caracterizava a sua condição de vida nômade (STEDILLE, 2012, p. 21).

A partir do século XIV, impulsionados pela evolução das técnicas de

navegação e das embarcações, fato corroborado pela expansão comercial, os

países europeus foram conquistando espaços, navegando em novas rotas, o que

levou ao descobrimento e colonização da América (PRADO JÚNIOR, 1961).

Segundo Prado Junhior (1961) dentre os europeus, os portugueses foram os

pioneiros a invadir e ocupar nossos territórios. Eles foram financiados pelo crescente

capitalismo europeu, o que permitiu o pioneirismo português nestas terras.

Essa parte da história nos revela que ao passar do tempo a relação

invasor/índio foi se desgastando, sucedendo graves conflitos, o que resultou na

morte, aprisionamento e escravidão de muitos índios.

Subjugados e desiludidos frente a invasão e a brutalidade europeia, os

índios defenderam até o limite possível seu modo de ser e viver. Para Ribeiro (1995,

p. 49) nesse conflito de vida e morte, os índios de um lado e os colonizadores do

outro punham todas as suas energias, armas e astúcias. Entretanto os índios não

possuíam uma organização, cada povo lutando por si não se ajudavam, exceto em

poucas ocasiões. Este fato ensejou uma guerra secular de extermínio a proliferação

28

de várias doenças, e os que sobreviveram foram aprisionados ou escravizados nas

mãos dos missionários.

Consequentemente devido à supremacia econômica e militar, os

portugueses trataram de impor as leis e vontades políticas da monarquia, e assim,

conseguiram dominar todo o território e submeter os povos que aqui viviam ao seu

modo de produção, as suas leis e à sua cultura (STEDILLE, 2012).

Segundo Ribeiro (1995), o plano jesuítico do século XVI que regeu e

ordenou a colonização, teve um somatório de violência mortal, de intolerância,

prepotência e ganância, concebido sem qualquer escrúpulo humanitário.

Entre os séculos XVI e XVII, muitas lutas indígenas aconteceram contra a

escravidão e contra a invasão de seus territórios. Nesse período, a escravidão

indígena foi sendo substituída pela escravidão dos povos trazidos da África. “No final

do século XVI havia mais de 15 mil africanos escravizados trabalhando nos

engenhos”, surgindo daí um território de resistência, terra de negro e de índios, onde

reinava a liberdade, os chamados Quilombos (STROZAKE, 2000)

Mas o que queriam os exploradores que aqui chegaram? Como explica

Prado Júnior (1961): a primeira delas a natureza dos gêneros aproveitáveis, os

espontâneos e extrativos puramente comerciais como madeira de construção ou

tinturas no caso do pau-brasil em sua maioria, também as peles de animais e a

pesca. Tudo era transformado em mercadoria, inclusive os metais preciosos, o ouro,

o ferro, a prata e outros minérios.

Por volta do século XVIII, com o mercado europeu em plena expansão, a

demanda por produtos agrícolas era muito significativa, levando a importação de

áreas muito distantes como Ásia ou África. Sabedores do potencial produtivo das

férteis terras brasileiras, os colonizadores então, organizaram o nosso território para

produzir produtos agrícolas direcionados ao mercado europeu. Trouxeram e

impuseram a exploração comercial da cana-de-açúcar, do algodão, do gado bovino,

do café, da pimenta-do-reino e também, aproveitaram algumas plantas nativas como

o tabaco e o cacau (STEDILLE, 2012).

29

2.2 A concepção fundiária brasileira

Desde o descobrimento (1500) até a independência (1822), segundo Prado

Júnior (1970), a economia brasileira foi caracterizada como essencialmente agrícola

voltada à monocultura, com base na mão de obra escrava, o tráfico de madeira e

prevalência das grandes propriedades de terra. Esses três séculos de controle da

terra por uma pequena parcela de proprietários foram determinantes na definição da

estrutura agrária no Brasil. Ressalta-se que estrutura agrária significa o conjunto de

relações sociais, econômicas e jurídicas que surgem em virtude da atividade agrária

e que tem por objetivo os bens, serviços e obras que por sua natureza ou destino

são indispensáveis para o desenvolvimento da comunidade rural (VIVANCO, 1967).

O ponto de partida da colonização do território brasileiro se fez com a

doação de grandes extensões de terras particulares denominadas de sesmarias,

nasce então o latifúndio escravista. A necessidade de cortar em grande escala e

escassez de mão de obra na colônia uniu-se à existência de um rentável mercado

de tráfico de escravos. Todas as atividades produtivas da colônia giravam em torno

da agricultura e do comércio, praticamente não havendo indústrias. O latifúndio

escravista produzia para exportar, essa era a sua finalidade básica. O produto

mudava de acordo com os interesses da metrópole: primeiro açúcar e, no fim da

escravidão o café. A exportação da produção aliada à importação de escravos é que

garantia a lucratividade dos capitais comerciais metropolitanos (SILVA, 1980).

2.3 A questão agrária em debate

No inicio da década de 60 a questão agrária começou a ter maior

importância na esfera governamental, pressionado pelo seguimento no campo de

militâncias políticas de movimento sociais e trabalhadores rurais. Segundo Miralha

(2006), essas organizações passaram a contestar a grande desigualdade social e a

concentração fundiária existente no Brasil, pressionando o governo para a

realização de uma reforma agrária que rompesse de vez com o latifúndio e a

desigualdade social do meio rural.

Ainda no período compreendido entre as décadas de 50 e 60, aumentaram

os debates sobre a reforma agrária e a participação popular na reivindicação por

mudanças estruturais no país. Dentre as chamadas reformas de base, a reforma

30

agrária era a que mais dividia opiniões. Assim, uma das primeiras ações tomadas

em favor do tema foi a criação, em 1962, da Superintendência de Política Agrária

(SUPRA). Em 1963 foi aprovado e sancionado o Estatuto do Trabalhador Rural, em

1964 o então presidente João Goulart adotou algumas providências com vistas para

efetivar a desapropriação de terras, e também, propôs mudanças na Constituição

para promover a reforma agrária (SILVA, 1971).

Essas providências provocaram uma série de reações chegando a ser

apontada como um dos fatores que estimulou o golpe militar, considerando o

crescente interesse que a questão agrária começava a despertar e combinado com

os primeiros sinais de pressão popular em torno da reforma das estruturas fundiárias

e das relações de trabalho (PRADO JÚNIOR, 1970). O regime de exceção ocorreu

no período de 1964 até 1985.

2.4 A gênese dos projetos de colonização e assentam ento

Os primeiros projetos de colonização e assentamento de famílias tiveram

início no final da década de 50 e início da década de 60. Porém, a legislação agrária

no Brasil remonta a um período anterior a 1930 sendo que o marco inicial em termos

de regulamentação sobre o direito de propriedade foi caracterizado na Constituição

de 1824, Art. 179, item XXII:

É garantido o direito de propriedade em toda sua plenitude. Se o bem público legalmente verificado exigir o uso, e emprego da propriedade cidadão, será ele previamente indenizado por valor dela. A Lei marcará os casos, em que terá lugar esta única exceção, e dera as regras para se determinar a indenização (BRASIL, 1824, não paginado).

Em 1850 veio a promulgação da Lei das Terras8, quando foi regulamentada

a apropriação da terra, visto a definição de que só seria possível adquirir-se a terra

através de compra. Muitos autores consideram esta Lei como o marco capitalista

que estabelece a terra como uma mercadoria como outra qualquer (CÂMARA,

1988).

8 Lei nº 601 de 18 de setembro de 1850, dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das

que são possuídas por título de sesmaria sem preenchimento das condições legais, bem como por simples título de posse mansa e pacífica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a título oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colônias de nacionais e de estrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonização estrangeira na forma que se declara (BRASIL, 1850).

31

Para Treccani (2001), a Lei das Terras representou uma ruptura com o

sistema sesmarial, retirando a possibilidade de se receber a terra gratuitamente.

O assunto continuou em pauta nas constituições subsequentes com alguns

recuos e avanços na questão agrária. Contudo, a constituição de 1946 estabeleceu

as diretrizes iniciais da colonização e da fixação do homem no campo:

Art. 156 A Lei facilitará a fixação do homem no campo, estabelecendo planos de colonização a aproveitamento das “terras publicas”. Para esse fim, serão preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e os desempregados (BRASIL, 1946, não paginado).

No início da década de 50 o Brasil apresentou uma estagnação da produção

agrícola com reflexos no mercado interno. A escassez de alimentos para a

população urbana crescente, aliada a extrema concentração da posse da terra e a

improdutividade de muitas grandes propriedades, fez nascer a ideia entre os setores

mais progressistas da sociedade da importância de se realizar uma reforma da

estrutura agrária do país como solução dos problemas relacionados à falta de

alimentos e a concentração fundiária (MIRALHA, 2006).

2.5 A evolução das instituições agrárias

Dando início às ações em favor da reforma agrária o Governo Federal que

anteriormente havia estruturado apenas organismos voltados à imigração e

colonização, em 1962, criou a Superintendência de Política Agrária (SUPRA) que

teve a vigência de somente dois anos (entre 1962 e 1964), quando foi extinta pelo

governo militar (CÂMARA, 1988).

De acordo com Câmara (1988), as instituições criadas antes da SUPRA

(Repartição de Terra, 1854; Inspetoria Geral De Terras Públicas; Serviço de

Povoamento, 1909; Departamento Nacional de Povoamento, 1931; Departamento

de Terras e Colonização, 1938; Instituto Nacional de Imigração e Colonização - INIC,

1954), eram dedicadas prioritariamente à colonização e a imigração. Nenhuma delas

previa a execução de planos de reforma agrária no país, de modo que a SUPRA

substituiu o INIC e o Serviço Social Rural (SSR).

32

Em 1964, em decorrência de pressões externas e do compromisso

assumido com a assinatura da Carta de Punta Del Este9, o governo militar incluiu a

reforma agrária em sua agenda política. Na prática, a reação começou no dia 10 de

novembro de 1964 com a aprovação da Emenda Constitucional (EC) que permitia a

União realizar a desapropriação por interesse social. Logo após, no dia 30 de

novembro de 1964, foi sancionada a Lei nº 4.504, que dispõe sobre o Estatuto da

Terra. Em seguida foi criado o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), e o

Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA) (PINTO, 1996).

Esse período se constituiu em um momento histórico importante para a realização da reforma agrária no Brasil, pois se conjugou vários momentos sociais e militância de trabalhadores rurais organizados no sentido de pressionar e reivindicar a realização da reforma agrária (MIRALHA, 2006, p. 31).

Em 1970 foram extintos o IBRA e o INDA, e foi criado o Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Na sequencia, foi lançado o Programa

Nacional de Integração Nacional (PIN)10 e vários outros programas de

desenvolvimento regional, exemplo Programa de Redistribuição de Terras

(PROTERRA), os Grupos Executivos de Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT) e

do Baixo Amazonas (GEBAM), criados no início da década de 1980 (LE TORNEAU;

BURSZTYN, 2010, p. 115).

Tanto o PIN (1970) e o PROTERRA (1971), tiveram pouco impacto na

questão agrária, tendo em vista as metas e os recursos que foram gastos

(SPAROVEK, 2003). A prova da pouca efetividade do processo da reforma agrária

lançada a partir da criação do INCRA foi medida pelo índice de GINI11 sobre a

9 A Carta de Punta Del Este foi resultado de uma reunião entre diversos países, no período de 5 a 17

de agosto de 1961, em Punta Del Este no Uruguai, com os seguintes objetivos: aperfeiçoar e fortalecer as instituições democráticas em aplicação do princípio de autodeterminação dos povos. Acelerar o desenvolvimento econômico e social, executar programas de casas, impulsionar a reforma agrária, assegurar aos trabalhadores uma justa remuneração, promover programas de saneamento básico e higiene, reformular as leis tributárias, estimulando a poupança e o reinvestimento de capitais, eliminar o analfabetismo: estendendo no menor prazo os benefícios a todos os países latinos americanos e estimular a atividade privada (BRASIL, 1997).

10O PIN e o PROTERRA foram os programas que mereceram maior atenção e aos quais foi destinada uma soma significativa de recursos. Com o propósito de ocupar uma parte da Amazônia, ao longo da rodovia Transamazônica, o PIN era baseado em projetos de colonização em torno de agrovilas e, segundo a versão da época, buscava integrar "os homens sem terra do Nordeste com as terras sem homens da Amazônia”.

11Índice criado pelo matemático italiano Conrado Gini, varia de zero a um. O valor zero representa uma situação hipotética em que todos possuem exatamente a mesma quantidade de terra, e o valor

33

concentração das terras, que aumentou durante a década de 70, passando de 0,836

em 1967 a 0,854 em 1978 (BRASIL, 2001).

A pouca efetividade verificada, somada ao agravamento dos conflitos

agrários em destaque no Norte do país, levou o governo a instituir o Ministério

Extraordinário para Assuntos Fundiários (MEAF). Para Pinto (1996), a atuação

dessa instituição foi pouco significante e concentrou-se mais na titulação de terras.

Ainda no início da década de 70, observou-se um esgotamento do ciclo de

crescimento econômico e da ditadura militar, dando início a um novo arranjo de

ordem econômica e política. Os movimentos sociais se articularam, surgiu o

Movimento dos Sem Terra (MST), reorganizou-se a Confederação Nacional dos

Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Comissão Pastoral da Terra (CPT) da

Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) (criada em 1975) é fortalecida

pela Igreja, e surgem várias ONGs em apoio ao “Fórum Nacional pela Reforma

Agrária” (DELGADO, 2005).

Com o fim do regime militar em 1985, a questão agrária passou a ter

novamente relevância, na agenda política. Nasce então o I Plano Nacional de

Reforma Agrária – PNRA (1985-1988), que tratava-se de um plano ambicioso que

previa a instalação 1,4 milhões de famílias em lotes da reforma agrária. Delgado

(2005) lembra que se deu na constituinte de 1988 a mudança do estatuto da

propriedade fundiária, legitimado pelo princípio da função social de terra.

Objetivando a complementação do I PNRA, o governo federal criou o

Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD). Porém, após quatro

anos, os números alcançados eram modestos perante a meta, forçando novos

debates políticos e ideológicos em torno da reforma agrária. Como resultado desses

debates se deu a extinção do INCRA em 1987, e a do próprio MIRAD em 1989,

ficando com o Ministério da Agricultura a responsabilidade pela reforma agrária.

No dia 29 de março de 1989, o Congresso Nacional recriou o INCRA

ligando-o diretamente à Presidência da República. Em 1996, é criado o Ministério

Extraordinário de Política Fundiária (MEPF) ao qual o INCRA passa a vincular-se.

Essa vinculação dura até 14 de janeiro de 2000, data de criação do Ministério de

Desenvolvimento Agrário (MDA, 2016).

um, uma situação em que todas as terras estariam concentradas na mão de uma única pessoa. Assim, quanto mais próximo de um, maior será a concentração de terras.

34

Atualmente, com a extinção do MDA em 12 de maio de 2016, o INCRA é

vinculado à Casa Civil da Presidência da República por meio da Secretaria Especial

de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (BRASIL, 2016).

35

Quadro 1 – Resumo das principais datas relacionadas às Instituições agrárias.

Ano Dispositivo Constitucional Evento Finalidade

1954 Lei nº2.163, de 05/01/54

Criação do Instituto Nacional de Imigração e Colonização (INIC), absorvendo as atribuições do Conselho de Imigração e Colonização/Departamento Nacional de Imigração do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e a Divisão de Terras e Colonização/Ministério da Agricultura.

Trata basicamente da imigração de trabalhadores e executar o Programa Nacional de Colonização

1955 Lei nº 2.613, de 23/09/55.

Criação do Serviço Social Rural (SSR), autarquia vinculada ao Ministério da Agricultura.

Finalidade de prestação de serviços sociais no meio rural

1962 Lei Delegada nº 11, de 11/10/62.

Criação da Superintendência de Política Agrária (SUPRA), absorvendo as atribuições do INIC e do SSR.

Colaborar na formulação da política agrária no país, planejar promover, executar e fazer executar a reforma agrária.

1964

Lei nº 4.504, de 30/11/64. (Estatuto da Terra) / Lei nº 4.947, de 06/04/66.

Criação do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA).

trata do zoneamento da seleção de imóveis rurais para desapropriação para fins de reforma agrária

Criação do Instituto Nacional de Desenvolvimento Rural (INDA).

executar os planos de desenvolvimento rural de colonização em colaboração com órgãos do ministério do trabalho e promoção da sindicalização

1970 Decreto-lei nº 1.110, de 09/07/70.

Criação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), absorvendo as atribuições do IBRA e do Inda.

Órgão responsável pela promoção e execução da colonização e reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União

1980 Decreto-lei n° 1.767 Criação do Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT).

Promover e executar a regularização fundiária no Sudoeste do Pará, Norte de Goiás e Oeste do Maranhão

1982

Decreto n° 84.516 de 28/02/1982

Criado do Grupo-Executivo para a Região do Baixo Amazonas (GEBAM )

Promover e coordenar as ações de fortalecimento do Governo Federal na margem esquerda do Baixo Amazonas; promover e acompanhar projetos de desenvolvimento e colonização naquela região, bem como propor medidas para a solução de seus problemas fundiários.

Decreto nº 87.457/82 Criação do Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários (MEAF)

Institui o Programa Nacional de Política Fundiária com o objetivo de unificar a implantação de projetos fundiários

1985 Decreto nº 91.214/85 Criação do Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD)

Incorpora o GETAT, o GEBAM e o INCRA e suas respectivas competências

1989 Medida Provisória nº 29/89 Extinção do MIRAD

Transfere ao Ministério da Agricultura as questões relacionadas à reforma e desenvolvimento agrário

1996 Decreto nº 1.889/96 Criação do Ministério Extraordinário de Política Fundiária (MEPF) Transfere o INCRA ao MEPF

2000 Decreto nº 3.338/2000

Instituição da estrutura regimental do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)

Revogado pelo Decreto 4.723/2003 e vincula o INCRA ao MDA

2009 Lei nº 11.952 de 25 de junho de 2009

Criação da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SERFAL)

Trata da regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal

2016

Medida Provisória nº 726, de 12 de maio de 2016.

Altera e revoga os dispositivos da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios.

Extingue o MDA e transferindo suas competências para o Ministério do Desenvolvimento Social.

Decreto nº 8.780, de 27 de maio de 2016.

Transfere as competências do MDA, que estavam com o MDS, para a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário - Casa Civil da Presidência da República.

Vincula o INCRA à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário

Fonte: INCRA, 2011a.

36

Numa breve análise do Quadro 1, observa-se que, no período histórico

objeto do presente estudo, a evolução das instituições voltadas a questão agrária, o

que de certa forma caracteriza a grande complexidade que envolve o tema.

No primeiro momento (Quadro 1), a diretriz era voltada as ações de

imigração e colonização, evoluindo as questões sociais. A partir da criação do

INCRA, nota-se a dificuldade do governo em lidar com a questão agrária, visto o

número de instituições criadas e extintas numa clara evidencia de que os resultados

concretos da atuação de toda essa estrutura burocrática criada para executar a

reforma agrária, não atingiram seus objetivos.

Observa-se ainda que no arcabouço dos dispositivos constitucionais, o

INCRA é impelido ao sabor sazonal de verdadeira remodelagem institucional, ora

absorvendo competências, atribuições, responsabilidades e servidores de órgãos

extintos como o ocorrido no caso do INDA e IBRA, ora cedendo servidores caso do

MDA e SERFAL (INCRA, 2010a).

37

3 OS PLANOS DE REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL

3.1 I Plano Nacional de Reforma Agrária

Por meio do Decreto nº 91.766, de 10 de outubro de 1985, o Presidente da

República aprova o I Plano Nacional de Reforma Agrária, cujo período e

abrangência ficaram caracterizados em seu Art. 1º.:

Fica aprovado o Plano Nacional de Reforma Agrária - PNRA, apresentado pelo Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário - MIRAD, para o período 1985/1989, abrangendo 01(hum) milhão e 400.000 (quatrocentas mil) famílias beneficiárias, nos termos do anexo que é parte integrante do presente Decreto (BRASIL, 1985, não paginado).

O Decreto no Art. 2º determina que o INCRA seria o Órgão executor do

Plano:

O Plano Nacional de Reforma Agrária a que se refere o artigo anterior será executado pelo Instituto Nacional de CoIonização e Reforma Agrária - INCRA, autarquia especial, vinculada ao MIRAD, em Áreas Regionais Prioritárias, mediante Planos Regionais de Reforma Agrária e respectivos Projetos de execução, nos termos do que estabelecem os arts. 35 e 36 do Estatuto da Terra (BRASIL, 1985, não paginado).

O objetivo geral seria a modificação da base fundiária com vistas a

distribuição e redistribuição de terras com o intuito de eliminar progressivamente o

latifúndio e o minifúndio assegurando ao mesmo tempo a posse e uso socialmente

justo e produtivo (BRASIL, 1985).

No que concerne à incorporação de terras ao patrimônio público e sua

destinação à reforma agrária, dentre os 9 (nove) itens destacamos o sétimo:

Tanto as terras particulares quanto as terras devolutas da União, Estados e Municípios se subordinam ao processo de Reforma Agrária. As terras públicas que não tenham destinação específica serão utilizadas para fins de assentamento de beneficiários do processo. Fixa-se, também, como diretriz, o aproveitamento de imóveis rurais do Poder Público, desde que passíveis de serem incorporados ao processo de Reforma Agrária. Assim, as terras públicas também compõem o estoque de terras para a reestruturação fundiária. Nesse sentido, a discriminação, a regularização e a arrecadação serão instrumentos passíveis de utilização, para obtenção desses recursos fundiários (BRASIL, 1985, não paginado).

38

Quanto as diretrizes do Plano referentes a regularização fundiária,

destacamos:

a) Dar prioridade às áreas em conflito e mais habitadas para a execução de

ações discriminatórias, sem prejuízo daquelas que fazem parte dos

programas sob a responsabilidade dos Governos Estaduais;

b) Levar em consideração, na regularização fundiária, além da propriedade

familiar, as formas de exploração condominial da terra, dos recursos

hídricos e florestais, de maneira que os trabalhadores rurais tenham

acesso a bens fundamentais efetivamente incorporados a sua economia;

c) Reconhecimento de posse e titulação capazes de respeitar áreas de

usufruto comum. A orientação a ser adotada refere-se à demarcação

dessas áreas, que não pertencem individualmente a nenhum grupo

familiar, e que lhes são essenciais, como áreas de extrativismo vegetal,

fontes d’água, pastagens naturais, igarapés e reservas de mata.

A estratégia de ação do PNRA organizou seus programas da seguinte

forma: programa básico e programas complementares. O básico destaca as ações

de desapropriações por interesse sociais ou outras formas que possibilitem o acesso

à propriedade rural para a criação de assentamentos. Nos programas

complementares situam-se os Programas de Regularização Fundiária, Colonização

e Tributação, geradores de produtos intermediários.

Quanto ao montante de terras a ser obtido por via onerosa o Plano

estabeleceu o seguinte: o percentual de terra a ser obtida via desapropriação deverá

ser de 75%, 90%, 95%, 100% e 90%, para as Regiões Norte, Nordeste, Sudeste, Sul

e Centro-Oeste, respectivamente; o percentual remanescente, para cada região,

será obtido mediante utilização de terras públicas (BRASIL,1985).

A Tabela 4 mostra em números a quantidade total de famílias que seriam

beneficiadas ao final do quadriênio 1985-1989, ou seja, esperava-se assentar

1.400.000 famílias em quatro anos.

39

Tabela 4 – Meta do I PNRA: ASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS.

Ano Famílias Beneficiárias

1985 - 1986 150.000

1987 300.000

1988 450.000

1989 500.000

TOTAL 1.400.000 Fonte: INCRA, 1985.

Quanto ao limite de dotação orçamentária o PNRA previu que para assentar

1,4 milhões de famílias seriam necessários recursos financeiros da seguinte ordem:

a) Para cobertura dos custos de implantação, em milhões de cruzeiros, em

valores de maio de 1985, é de Cr$ 43.154.605,20, assim distribuído:

Tabela 5 – Custo de Implantação. Indenização Cr$:

Terra Nua 31.923.967,60 Benfeitorias 11.230.637,60

Total 43.154.605,20 Fonte: INCRA, 1985.

b) De outra parte, no mesmo quadriênio, os limites de dotação previstos para

os serviços de apoio, em valores de maio de 1985 e em milhões de

cruzeiros, são os seguintes:

Tabela 6 – Serviços de apio.

Apoio Cr$ Saúde 1.861.963,80 Educação 947.303,70 Assistência Técnica 927.971,80 Crédito Rural 14.250.104,00 Infraestrutura 5.607.000,00 TOTAL 23.594.343,30 Fonte: INCRA, 1985.

40

Assim, para consecução do I PNRA seriam necessários recursos

orçamentários da ordem de Cr$: 66.748.948,50, cuja atualização dos valores

realizados através do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) ficaria

em torno de R$: 122.588,0612 (BRASIL, 1985).

O resultado da principal ação do I PNRA (assentamento de famílias) pode

ser analisado por meio da Tabela 7.

Tabela 7 – Meta alcançada no I PNRA.

Ano Meta Realizado

Famílias Famílias (%)

1985 - 1986 150.000 6.200 4,13%

1987 300.000 23.700 7,90%

1988 450.000 13.500 3,00%

1989 500.000 48.400 9,68%

TOTAL 1.400.000 91.800 6,56% Fonte: Fleury, 2015.

Podemos observar o insucesso do I PNRA, com meta ambiciosa de assentar

1,4 milhões de famílias, não chegou a 7% do planejado. Segundo Graziano (1998),

vários fatores contribuíram para esse resultado, dentre os quais:

a) Foi a mudança no aparato institucional federal voltado para a política

fundiária e a reforma agrária;

b) Sobreamento de atribuições: O MIRAD tinha as mesmas atribuições que o

INCRA, o que gerou conflitos internos de difícil superação;

c) Fatores burocráticos da administração pública e a morosidade do

processo conduzido pelo judiciário impactavam sobremaneira os

processos de obtenção de imóveis rurais;

d) A fraca organização e mobilização dos camponeses frente as

organizações mais compactadas e rígidas da burguesia ruralista.

12 Valor calculado através da metodologia utilizada pela Fundação de Economia e Estatística.

Disponível em, < http://www.fee.rs.gov.br/servicos/atualizacao-valores/> Acesso em, 24 ago.2017.

41

Resumindo: a falta de integração inter e intrainstitucional; as constantes

mudanças de direcionamento político-partidário; a instabilidade no quadro de

pessoal com constantes remoções e relotações, somando-se a instabilidade

econômica cíclica no país e a falta de vontade política para a condução desse

programa de governo, contribuíram para o fracasso na condução e na execução da

reforma agrária almejada no I PNRA.

3.2 II Plano Nacional de Reforma Agrária

Com a compreensão de que:

A reforma agrária é mais do que um compromisso e um programa do governo federal. Ela é uma necessidade urgente e tem um potencial transformador da sociedade brasileira. Gera emprego e renda, garante a segurança alimentar e abre uma nova trilha para a democracia e para o desenvolvimento com justiça social. A reforma agrária é estratégica para um projeto de nação moderno e soberano (BRASIL, 2003, p. 5).

O Governo Federal apresentou em novembro de 2003 o II Plano Nacional de

Reforma Agrária durante Conferência da Terra em Brasília. Anunciado como o maior

plano de reforma agrária da história do Brasil tinha como meta principal assentar até

o final de 2006, 400 mil novas famílias. Disse o Ministro do Desenvolvimento Agrário

e o Presidente do INCRA na apresentação do plano:

Suas metas representam a realização do maior plano de reforma agrária da história do Brasil. Até o final de 2006 serão 400 mil novas famílias assentadas; 130 mil famílias terão acesso a terra por meio do crédito fundiário e outras 500 mil adquirirão estabilidade na terra com a regularização fundiária. São mais de 1 milhão de famílias beneficiadas e mais de 2 milhões de novos postos de trabalho gerados (BRASIL, 2003, p 5).

Além desses compromissos, o II PNRA destaca a recuperação dos

assentamentos existentes e a implantação de assistência técnica, conhecimento,

tecnologias e instrumentos apropriados às potencialidades regionais, respeitando as

diversidades de biomas, a sustentabilidade ambiental e o seu diversificado público,

tendo por objetivo adequar o modelo de reforma agrária às características de cada

região (Tabela 8).

42

Tabela 8 – Metas do II PNRA.

ME

TA

S II

PN

RA

- 2

003/

2006

Meta Descrição

META 1 400.000 novas famílias assentadas. META 2 500.000 famílias com posses regularizadas. META 3 130.000 famílias beneficiadas pelo Crédito Fundiário.

META 4 Recuperar a capacidade produtiva e a viabilidade econômica dos atuais assentamentos.

META 5 Criar 2.075.000 novos postos permanentes de trabalho no setor reformado.

META 6 Implementar cadastramento georreferenciado do território nacional e regularização de 2,2 milhões de imóveis rurais.

META 7 Reconhecer, demarcar e titular áreas de comunidades quilombolas.

META 8 Garantir o reassentamento dos ocupantes não índios de áreas indígenas.

META 9 Promover a igualdade de gênero na Reforma Agrária.

META 10 Garantir assistência técnica e extensão rural, capacitação, crédito e políticas de comercialização a todas as famílias das áreas reformadas.

META 11 Universalizar o direito à educação, à cultura e à seguridade social nas áreas reformadas.

Fonte: BRASIL, 2003.

O II PNRA enfatiza a importância da inserção dos beneficiários da reforma

agrária em associações e cooperativas em um espaço geográfico, social, econômico

e politicamente dinâmico, cujas ações devem ser inseridas no contexto do

desenvolvimento sustentável. Ressalta ainda que a reforma agrária é assumida

como programa de governo, exigindo integração interinstitucional dos vários

ministérios e órgãos federais, a garantia de recursos orçamentários e financeiros, o

acerto de políticas de segurança alimentar e nutricional, de combate à pobreza rural,

de consolidação da agricultura familiar, acesso a direitos como: habitação,

educação, saúde, cultura, infraestrutura produtiva e segurança pública (BRASIL,

2013).

Com visão contemporânea e democrática da reforma agrária, o Plano

ampliou o público demandante, tornando-o bem mais abrangente:

43

Este público é formado por: trabalhadores rurais sem terra, público potencial de novos assentamentos; atuais assentados, que necessitam de infra-estrutura e apoio à produção; um imenso setor da agricultura familiar que ainda não acessa os mecanismos do Plano Safra; posseiros, marcados pela insegurança jurídica em relação ao domínio da terra que lhes restringe o acesso às políticas agrícolas e os expõe a ameaças de despejo; populações ribeirinhas; comunidades quilombolas, que demandam o reconhecimento e a titulação de suas áreas; agricultores que ocupam terras indígenas, que precisam ser reassentados; extrativistas, que lutam pela criação e reconhecimento de reservas extrativistas; agricultores atingidos por barragens; juventude rural; mulheres trabalhadoras rurais; entre outros pobres do campo. Estes setores serão objeto de instrumentos diferenciados e apropriados às suas especificidades e às características de cada região (BRASIL, 2003, p. 17).

Quanto aos programas balizadores do II PNRA, informa o plano que a

centralidade está no instrumento de desapropriação por interesse social para fins de

reforma agrária dos latifúndios improdutivos que, entretanto, deverá se combinar

com outros instrumentos disponíveis, como é o caso da arrecadação de terras

públicas e devolutas, da aquisição por meio do Decreto 433/1992, da regularização

fundiária e do crédito fundiário (BRASIL, 1992). Envolve ainda a realização de ações

dirigidas à promoção da igualdade de gênero, ao reconhecimento dos territórios das

comunidades rurais tradicionais e ao fomento a projetos de etnodesenvolvimento

que reconheçam e valorizem os seus saberes e suas tradições.

Assim, dentre os dez programas apontados pelo II PNRA para alavancar os

números da reforma agrária, elencados os principais:

a) Novos Assentamentos:

O instrumento prioritário de obtenção de terras para o assentamento de

famílias é a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária,

complementada pela compra e venda (Decreto 433); destinação de terras públicas;

obtenção de áreas devolutas; e outras formas de obtenção (devedores, dação em

pagamento) (BRASIL, 1992).

44

A partir do II PNRA a criação e o desenvolvimento dos novos assentamentos passarão a se orientar por um projeto regional produtivo associado a um plano de desenvolvimento territorial, definido conjuntamente com os beneficiários e acompanhado pela assistência técnica. Significará uma oportunidade para ampliar a oferta de alimentos na região e para promover a diversificação produtiva, tanto em função da matriz tecnológica proposta – produção agroecológica – como em função da destinação dos seus produtos e subprodutos – alimentos e geração de energia. Ao integrar-se aos arranjos produtivos locais, os assentamentos contribuirão para a expansão das cadeias produtivas existentes ou para a formação de novas cadeias, dinamizando o desenvolvimento dos municípios e das regiões (BRASIL, 2003, p. 31).

b) Cadastro de terras e regularização fundiária:

Constata o plano que no território brasileiro vigora uma situação de

ilegalidade e instabilidade jurídica, caracterizada por situações de apropriação ilegal

de terras devolutas ou mesmo já arrecadadas, e irregularidades no Cadastro que

permitem que, em alguns casos, a área dos imóveis cadastrados supere a própria

área total do estado.

A prioridade de implantação do programa de regularização fundiária levará em conta, entre outros fatores, a densidade de pequenas posses na região, a previsão de obra ou intervenção pública capaz de instabilizar as pequenas posses (como é o caso da transposição de águas do São Francisco ou o asfaltamento da BR 163), a disposição do respectivo governo do estado em formar parceria para a implantação do projeto e a existência de conflito motivado por questões fundiárias (BRASIL, 2003, p. 23).

As metas do Programa de Cadastro de Terras e Regularização Fundiária

são as seguintes: cadastro georreferenciado de 2,2 milhões de imóveis rurais em 4

anos e de 4,8 milhões em 8 anos; elaboração do Mapa Fundiário e do Cadastro de

Terras do Brasil, em 8 anos; regularização de 500 mil posses de boa fé de até 100ha

em 4 anos e 1 milhão em 8 anos; arrecadação de terras devolutas, em conjunto com

os estados, e sua destinação para o assentamento de 45 mil famílias em 4 anos e

105 mil em 8 anos; constituição de uma base de dados qualificada para a cobrança

do Imposto Territorial Rural (ITR).

c) Reserva extrativista e Assentamento Florestal:

Estima-se que cerca de 100 mil seringueiros e 60 mil pessoas vivam da

extração da castanha. As quebradeiras de côco de babaçu comporiam um universo

45

de cerca de 300 mil pessoas nos estados do Tocantins, Maranhão, Pará e Piauí. Na

região Amazônica, a existência de cerca de 700 mil agricultores familiares com

distintas situações de domínio da terra.

Além das Reservas Extrativistas, o reconhecimento das especificidades dos biomas e a necessidade de não se repetir políticas fundiárias mal sucedidas na região amazônica levou o governo federal a propor a criação de um novo modelo de assentamento nessa região. O assentamento florestal destinado às populações tradicionais baseia-se num compromisso com a sustentabilidade ambiental e com a viabilidade econômica, que corresponde à implementação de atividades sustentáveis de exploração dos recursos florestais. O objetivo é identificar alternativas para o uso dos recursos naturais nos assentamentos, principalmente nos biomas da Amazônia, do Cerrado e da Caatinga. A exploração da floresta natural poderá associar-se a sistemas agroflorestais para o atendimento das necessidades de subsistência das famílias [...] (BRASIL, 2003, p. 31).

O Assentamento de Produção Florestal Sustentável, em base familiar e

comunitária – de interesse social, econômico e ambiental –, é um compromisso do

governo federal e uma prioridade do Plano Nacional de Reforma Agrária.

d) Populações Ribeirinhas:

As populações ribeirinhas habitam, principalmente, os estados de

Amazonas, Rondônia, Acre, Pará, Mato Grosso, Amapá e São Paulo. Vivem na beira

de rios e riachos em condições de extrema pobreza. Estima-se que em toda a região

Amazônica sejam mais de 600 mil pessoas, sendo, cerca de 300 mil no estado do

Amazonas. O II Plano Nacional de Reforma Agrária reconhece este setor como parte

de seu público alvo e prevê a elaboração e implementação de políticas públicas,

baseadas no reconhecimento e valorização da cultura e tradições desse povo e

dirigidas à promoção da melhoria da qualidade de vida e novas possibilidades

produtivas.

Observa-se que o II PNRA abre as portas do programa de reforma agrária

às populações tradicionais, surgindo a partir daí, novos sujeitos e novas demandas.

É exatamente nesse contexto que o presente trabalho se insere. Não possui a

intenção de uma análise profunda sobre todas as ações e programas previstas no

referido plano, mas, trataremos da sua principal meta: o assentamento de famílias a

partir do II PNRA, esse é o foco que interessa e norteia o tema da pesquisa.

46

Considerando que o II PNRA foi lançado em novembro de 2003 e tinha

como meta principal assentar 400 mil famílias até o final de 2006, os dados do

Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (SIPRA) revelam que o

INCRA realizou no triênio 2004-2006, 273.948 assentamentos de famílias,

representando 68,48% do programado. Porém, quando os parâmetros da consulta

envolvem também os meses de novembro e dezembro de 2003, os números se

elevam a 287.591 famílias assentadas ou 71,90%.

47

4 O INCRA E OS NÚMEROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL

4.1 Estrutura do INCRA

Criado pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970 (BRASIL, 1970) o

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), é uma autarquia

federal cuja missão prioritária é executar a reforma agrária e realizar o ordenamento

fundiário nacional. Assim, tem entre suas atribuições promover e executar a reforma

agrária, visando a melhor distribuição da terra mediante modificações no regime de

sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social por meio de

projetos de assentamento sustentáveis, além de aplicar as medidas necessárias a

discriminação e arrecadação de terras devolutas federais e a sua destinação,

visando incorpora-las ao processo produtivo. Atualmente está vinculada à Casa Civil

da Presidência da República por meio da Secretaria Especial de Agricultura Familiar

e do Desenvolvimento Agrário (BRASIL, 2017).

Com sede em Brasília, o INCRA, órgão executor da reforma agrária e do

reordenamento fundiário nacional, conta com 30 (trinta) Superintendências

Regionais (SR) e 45 (quarenta e cinco) Unidades Avançadas. Uma SR em cada

unidade da federação, a exceção são os Estados do Pará com 03 SR e 01 (uma)

Unidade Avançada com status de SR e Pernambuco com 02 (duas) SR. Para

execução da missão institucional, o órgão possui atualmente 4.961 servidores na

ativa.

O INCRA conta com uma estrutura organizacional formada pelos seguintes

órgãos:

a) Órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente do INCRA, formado

pelas assessorias de gabinete e ouvidoria agrária nacional;

b) Órgãos seccionais, composto pela Diretoria de Gestão Administrativa,

Procuradoria Federal Especializada, Auditoria Interna, Corregedoria-

Geral, e Diretoria de Gestão Estratégica;

c) Órgãos específicos singulares: Diretoria de Ordenamento da Estrutura

Fundiária, Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de

Assentamento, Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de

48

Assentamento, e Superintendência Nacional de Regularização Fundiária

na Amazônia Legal;

d) Unidades descentralizadas: Superintendências Regionais, Unidades

Avançadas e Unidade Avançada Especial;

e) Órgãos colegiados, formados pelo Conselho Diretor e Comitês de Decisão

Regional (BRASIL, 2017).

Quanto aos órgãos específicos singulares: incumbe à DT, a

responsabilidade pelas atividades de aquisição, desapropriação e incorporação ao

patrimônio do INCRA das terras necessárias à reforma agrária.

A seleção de famílias, a promoção do acesso à terra e a criação de projetos

de assentamento também são incumbência desta diretoria, bem como as atividades

relativas ao aproveitamento sustentável dos recursos naturais, a preservação do

meio ambiente nos projetos de reforma agrária, com destaque à implantação de

projetos ambientalmente diferenciados, sobretudo na Região Amazônica

e normatizar o reassentamento de ocupantes não-índios em terras indígenas.

A DT conta com três coordenações: coordenação geral de terras, de

implantação e de meio ambiente e recursos naturais. Apresenta o seguinte

organograma (Figura 1):

Figura 1 – Organograma da DT.

Fonte: INCRA, 2017.

A Diretoria de Desenvolvimento, é responsável pela elaboração de

propostas que visem desenvolvimento e à recuperação dos projetos de reforma

agrária.

49

A DD compete normatizar, coordenar e supervisionar as atividades de

elaboração dos projetos de desenvolvimento e recuperação, de implantação de

infraestrutura física nos projetos de reforma agrária, de concessão de créditos e de

assessoria técnica, social e ambiental nos projetos de assentamento. Desenvolver,

acompanhar e supervisionar projetos relativos à educação no campo e à cidadania,

coordenar e supervisionar as Superintendências Regionais na execução das

atividades relacionadas às suas áreas de atuação, dentre outras de sua alçada

(BRASIL, 2017).

A DD tem forte atuação junto às Superintendências Regionais. Apoia a

integração e as parcerias entre o INCRA, estados, municípios e entidades não

governamentais, além de coordenar e supervisionar a execução das atividades das

superintendências relacionadas à área de atuação da Diretoria (Figura 2).

Figura 2 – Organograma da DD.

Fonte: INCRA, 2017.

À DF (Figura 3) compete principalmente: coordenar, normatizar e

supervisionar a discriminação, a arrecadação, a destinação e a incorporação ao

patrimônio público de terras devolutas federais; organizar, coordenar, normatizar,

supervisionar e manter os cadastros que integram o Sistema Nacional de Cadastro

Rural e promover a sua integração com os demais cadastros nacionais de imóveis

rurais; coordenar, normatizar e supervisionar o controle do arrendamento e da

aquisição de imóveis rurais por estrangeiros; gerenciar o ordenamento da estrutura

fundiária do país; normatizar e promover a fiscalização cadastral de imóveis rurais

quanto ao domínio, uso e cumprimento da função social; coordenar, normatizar e

supervisionar a titulação de imóveis rurais em áreas de regularização fundiária e de

ratificação de titulação de imóveis em faixa de fronteira; propor normas gerais e

50

coordenar a execução das atividades de identificação, reconhecimento, delimitação,

demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades

dos quilombos; normatizar, coordenar e supervisionar a elaboração e a manutenção

da base de dados cartográficos única do INCRA; normatizar, coordenar e

supervisionar os serviços de georreferenciamento e certificação de imóveis

rurais; normatizar, supervisionar, fiscalizar e executar os serviços de medição e

demarcação de projetos de reforma agrária.

Figura 3 – Organograma da DF.

Fonte: INCRA, 2017.

Com relação às Superintendências Regionais (SR), compete definir

estratégias de atuação e na solução de conflitos em áreas de tensão social,

coordenar e executar as atividades de suas respectivas unidades, nas áreas de

atuação, definidas no regimento interno do INCRA.

As SR são órgãos descentralizados responsáveis pela coordenação e

execução das ações do INCRA nos estados. Cabe a essas unidades coordenar e

executar na sua área de atuação as atividades de planejamento, programação,

orçamento, informática e modernização administrativa. Também devem garantir a

manutenção, fidedignidade, atualização e disseminação de dados do cadastro de

imóveis rurais e sistemas de informações do INCRA.

A Figura 4 exibe o organograma padrão de cada uma das 30

superintendências instaladas pelo Brasil.

51

Figura 4 – Organograma das SR.

Fonte: INCRA, 2017.

4.2 Os números da reforma agrária no Brasil

Os registros disponíveis no Sistema de Informações de Projetos de Reforma

Agrária (SIPRA) indicam que no Brasil o INCRA criou e/ou reconheceu 9.327

projetos, ocupam área de 87.837.143,4868 hectares com 976.868 famílias

homologadas em relação de beneficiários (RB).

52

Tabela 9 – Projetos criados/reconhecidos por Superintendência no Brasil. Superintendência Projetos Área Em RB

Regional Quant. % Quant.(ha) % Quant. % SR01-BEL/PA 397 4,26% 4.104.431,8126 4,67% 98.789 10,11%

SR02-CE 455 4,88% 915.418,7662 1,04% 21.922 2,24% SR03-PE 338 3,62% 270.172,4173 0,31% 23.115 2,37% SR04-GO 304 3,26% 710.889,3204 0,81% 13.201 1,35% SR05-BA 681 7,30% 2.019.729,9799 2,30% 49.125 5,03% SR06-MG 337 3,61% 886.265,0539 1,01% 15.969 1,63% SR07-RJ 75 0,80% 134.627,5907 0,15% 5.950 0,61% SR08-SP 270 2,89% 344.939,4799 0,39% 17.461 1,79% SR09-PR 327 3,51% 428.070,7109 0,49% 18.801 1,92% SR10-SC 161 1,73% 104.320,2100 0,12% 5.268 0,54% SR11-RS 346 3,71% 295.395,0778 0,34% 12.499 1,28% SR12-MA 1.026 11,00% 4.736.700,0096 5,39% 132.436 13,56% SR13-MT 549 5,89% 6.048.948,9098 6,89% 82.884 8,48% SR14-AC 161 1,73% 5.603.540,0084 6,38% 32.904 3,37% SR15-AM 146 1,57% 27.379.272,2197 31,17% 57.383 5,87% SR16-MS 204 2,19% 716.105,5258 0,82% 27.832 2,85% SR17-RO 221 2,37% 6.184.133,2786 7,04% 39.053 4,00% SR18-PB 308 3,30% 288.942,8076 0,33% 14.517 1,49% SR19-RN 298 3,20% 529.523,1726 0,60% 20.212 2,07% SR20-ES 94 1,01% 52.247,2973 0,06% 4.234 0,43% SR21-AP 54 0,58% 2.244.755,9867 2,56% 14.953 1,53% SR22-AL 178 1,91% 113.985,3705 0,13% 13.028 1,33% SR23-SE 243 2,61% 201.537,3948 0,23% 10.893 1,12% SR24-PI 497 5,33% 1.383.466,7688 1,58% 31.213 3,20% SR25-RR 67 0,72% 1.445.926,5536 1,65% 16.638 1,70% SR26-TO 378 4,05% 1.240.859,0582 1,41% 23.635 2,42%

SR27-MB/PA 511 5,48% 4.679.037,2411 5,33% 72.179 7,39% SR28-DF 207 2,22% 534.183,5567 0,61% 12.885 1,32% SR29-MF 274 2,94% 344.203,3723 0,39% 11.118 1,14%

SR30-STM/PA 155 1,66% 7.558.299,0615 8,60% 53.696 5,50% UA-AT/PA 65 0,70% 6.337.215,4736 7,21% 23.075 2,36%

TOTAL 9.327 100,00% 87.837.143,4868 100,00% 976.868 100,00% Fonte: INCRA, 2016b.

Observa-se na Tabela 9 que dentre as SR do INCRA, a Superintendência de

Maranhão foi a que mais criou e/ou reconheceu projetos de assentamento no Brasil

(11%) e que mais assentou famílias (13,56%), seguida pela SR01 de Belém com

10,11% das famílias assentadas. Já a Superintendência do Amazonas foi a que

mais destinou terras para a reforma agrária 31,17%.

53

4.3 Obtenção de imóveis para fins de reforma agrári a.

A Desapropriação por interesso social de imóveis rurais para fins de reforma

agrária é a forma de obtenção de terras mais utilizada para assentamentos no Brasil.

50% das famílias foram assentadas em projetos criados a partir dessa modalidade

de obtenção, seguida por reconhecimento com 17% e arrecadação com 15%.

Gráfico 5 – Formas de obtenção utilizadas no Brasil para criação de projetos de assentamento.

Fonte: INCRA 2016b.

4.4 O estado do Pará no contexto agrário

O Estado do Pará de dimensões continentais13, não destoa dos outros

Estados Brasileiros quanto à forma de sua ocupação e colonização. É um estado

marcado pela violência, pela grilagem14, pelo trabalho escravo, pelo latifúndio, pelo

desrespeito aos povos e comunidades tradicionais e ao meio ambiente.

13 O Pará é uma das 27 unidades federativas do Brasil. É o segundo maior estado do país com uma

extensão de 1.248.042,515 km², pouco maior que Angola, dividido em 144 municípios (com a criação de Mojuí dos Campos), está situado no centro da região norte e tem como limites o Suriname e o Amapá a norte, o oceano Atlântico a nordeste, o Maranhão a leste, Tocantins a sudeste, Mato Grosso a sul, o Amazonas a oeste e Roraima e a Guiana a noroeste.

14 Divulga-se que o termo grilo ou grilagem tem sua origem na tentativa de transformar títulos falsificados, dando lhes aparência de legais, com o emprego do inseto ortóptero – o grilo, tanto que o Dicionário Aurélio define grileiro como sendo “Indivíduo que procura apossar-se de terras

54

O Pará rural é figurante cotidiano dos noticiários rotulado como violento e o

que mais contribui para a elevação dos índices de desmatamento, onde o atraso e a

violência são frutos de uma colonização baseada em grandes propriedades como o

trabalho escravo.

O fato de ser um Estado abundante em minérios detentor do quinto (IBGE,

2016) maior rebanho bovino do Brasil não parece ter influência no desenvolvimento,

visto que possui os piores índices de desenvolvimento humano do país. Ao lado

disso, de acordo com Rocha (2009), observa-se um verdadeiro caos fundiário, onde

o poder público federal e estadual não possuem pleno conhecimento sobre quais

terras públicas foram indevidamente apropriadas por particulares.

Esse contexto não difere do que é vivenciado nos outros estados brasileiros.

De acordo com Benatti (2003, p.121), desde o século XVI todas as concepções de

propriedade no Brasil impuseram uma lógica de apropriação da terra baseada numa

exploração perdulária dos recursos naturais, exploração do trabalho humano e

propriedade de terra cujos limites não se definiram pela sua regularização, mas, pela

extensão do poder político e econômico dos latifundiários.

No Pará a questão agrária é tão delicada que o INCRA, órgão fundiário

federal responsável por gerir o ordenamento fundiário e a reforma agrária,

descentralizou a administração com a criação de mais duas superintendências

regionais – SR, a SR(27) com sede em Marabá e a SR(30) com sede em Santarém.

Antes de 1996, o INCRA possuía apenas uma superintendência regional no

Estado denominada SR(01) com sede em Belém que contava com treze Unidades

Avançadas15. O pano de fundo que originou o fracionamento do INCRA no Pará foi a

violência provocada por graves conflitos fundiários. Assim, o destaque foi o ocorrido

em 19 de abril de 1996, no município de Eldorado dos Carajás, onde dezenove

alheias mediante falsas escrituras de propriedade”. Logo, a terra grilada é aquela em que o título de propriedade é falso. O mecanismo utilizado, e que acabou denominando o processo de apropriação ilegal de terras públicas, era o de “comprar” dos cartórios ou de terceiro um falso título da terra e, para lhe dar uma certa aparência de autenticidade, o documento era colocado em uma gaveta com alguns grilos. Passado algum tempo, os grilos iriam alimentar-se das bordas da escritura, expelir excrementos no documento e auxiliar na transformação do papel de cor branca para uma cor amarelada, ficando com um aspecto envelhecido. Assim, o título de propriedade da terra com esse novo visual daria maior credibilidade ao seu possuidor, que alegaria já ser proprietário daquela gleba de terra há algum tempo. Atualmente, empregam-se outras tecnologias mais eficazes para conseguir o mesmo objetivo, ou seja, a falsificação de documentos (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA, 2006).

15 Unidades Avançadas são órgãos descentralizados, de caráter transitório e subordinados às superintendências: As treze UAs do INCRA com sede em Belém, localizavam-se nos municípios de Altamira, Brasil Novo, Capitão Poço, Conceição do Araguaia, Itaituba/Miritituba, Monte Alegre, Paragominas, Rurópolis, São Félix do Xingu, São Geraldo do Araguaia, Tomé-Açu e Tucuruí.

55

pessoas morreram em confronto com a Polícia Militar, no que ficou conhecido como

o Massacre de Eldorado dos Carajás. Esse episódio foi o start para que o governo

anunciasse em setembro de 1996 a criação da SR(27) ficando, a partir de então,

responsável pelas questões agrárias no Sul e Sudeste do Pará. Na realidade,

ocorreu a transformação da Unidade Avançada de Marabá em Superintendência do

Sul do Pará e a incorporação das Unidades Avançadas de Conceição do Araguaia,

São Félix do Xingu, São Geraldo do Araguaia e Tucuruí.

Outro fato lamentável envolvendo o trinômio: disputa pela terra, grilagem e

desmatamento, foi o assassinato da Missionária Dorothy Stang, ocorrido em

fevereiro de 2005 no município de Anapu. Com grande repercussão na mídia

nacional e internacional, esse incidente corroborou para que o governo anunciasse

em abril de 2005 a criação da terceira Superintendência do INCRA no Estado do

Pará a SR(30). A decisão transformou a Unidade de Santarém em Superintendência

do Oeste do Pará, abrangendo as Unidades Avançadas do INCRA de Altamira,

Brasil Novo, Itaituba/Miritituba, Monte Alegre e Rurópolis.

Dessa forma, a SR(01) cuja jurisdição envolvia todo o Estado, responde

atualmente pelo nordeste paraense e Marajó. A SR(27) com sede em Marabá,

gerencia a região sul do Pará. Já a jurisdição da SR(30) envolve as terras do Oeste

paraense. Em 08 de dezembro de 2011 com a publicação no Diário Oficial da União

da Resolução/INCRA/CD/Nº 27 de 06 de dezembro de 2011 (INCRA, 2011c), o

INCRA torna a administração da questão agrária ainda mais descentralizada, pois

vincula a área de atuação da Unidade Avançada de Altamira16 à Presidência do

INCRA. O Mapa 3 mostra o perímetro de atuação de cada SR do INCRA no Pará.

Ressalta-se a existência de sombreamento de atribuições das SR no município de

Pacajá com atuação da SR30, SR27 e UA-Altamira e no município de Portel com

atuação da SR01 e SR27.

16 A jurisdição da Unidade Avançada de Altamira abrange os municípios de Altamira, Anapu, Brasil

Novo, Medicilândia, Placas, Porto de Moz, Senador Jose Porfírio e Uruará.

56

Mapa 3 – Áreas de atuação das Superintendências do INCRA no Pará.


Com a promulgação da Lei 11.952, de 25 de junho de 2009 (BRASIL, 2009),

o governo criou o Programa Terra Legal Amazônia17. Essa Lei transferiu do INCRA

para o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) a competência para a

regularização fundiária na Amazônia Legal (TCU, 2014).

4.5 A evolução dos assentamentos no Pará

Em 1676, provenientes de Açores, 50 famílias (234 pessoas ao todo)

estabeleceram-se no Pará dando origem aquele que pode ser definido como o

primeiro projeto de colonização (TRECCANI, 2001). Contudo, os registros do SIPRA

indicam que foi o Projeto Integrado de Colonização (PIC) Altamira, criado em 1972, o

primeiro projeto de assentamento do INCRA.

17 O Programa Terra Legal Amazônia foi criado com objetivo de dar celeridade a regularização

fundiária na Amazônia Legal pelo prazo de cinco anos, prorrogáveis por igual período. Ressalte-se que a vigência foi prorrogada por mais três anos, consoante Decreto nº 8.273, de 26/06/2014 (BRASIL, 2014a). A meta estipulada para o programa, em 2009, era beneficiar 150 mil posseiros ocupantes de terras públicas federais não destinadas.

57

Atualmente, o Pará é o Estado que possui o maior número de famílias

assentadas no Brasil. Os dados das três Superintendências e Altamira, no SIPRA18,

revelam a existência de 247.739 famílias assentadas, representando 25,36% do

universo de 976.868 das famílias inseridas no PNRA (Tabela 10). O segundo Estado

é Maranhão com 13,56%.

Tabela 10 – Projetos criados, área incorporada e assentamentos realizados. Superintendência Projetos Área Em RB

Regional Quant. % Quant.(ha) % Quant. % SR01-BEL/PA 397 4,26% 4.104.431,8126 4,67% 98.789 10,11% SR27-MB/PA 511 5,48% 4.679.037,2411 5,33% 72.179 7,39%

SR30-STM/PA 155 1,66% 7.558.299,0615 8,60% 53.696 5,50% UA-AT/PA 65 0,70% 6.337.215,4736 7,21% 23.075 2,36% Total Pará 1.128 12,09% 22.678.983,5888 25,82% 247.739 25,36%


As características ambientais da região de jurisdição de cada SR, sugerem

interferência direta na relação área/famílias assentadas, visto que a SR de Santarém

e Unidade Avançada de Altamira possuem respectivamente as maiores áreas

reformadas, porém o quantitativo famílias beneficiadas no PNRA é menor.

A Tabela 11 mostra os tipos de projetos de reforma agrária implantados pelo

INCRA no Estado do Pará. Observa-se que os mais numerosos são os

Assentamentos Federais ditos convencionais boa parte criados em áreas obtidas por

desapropriação seguida por arrecadação e compra. Os outros tipos que se

destacam são os ambientalmente diferenciados formados pelos projetos

agroextrativistas, projetos de desenvolvimento sustentável e reservas extrativistas.

18 Consulta no SIPRA envolveu o período de 01/01/1960 a 31/03/2016 e foi realizada em abr.2016. A

amplitude da consulta englobou todos os dados existentes no sistema.

58

Tabela 11 – Tipologia dos projetos de reforma agrária implantados no Pará.

Tipo de Projeto UA-Alt SR01 SR27 SR30 TOTAL

Assentamento Agroextrativista Federal 268 1 52 321 Assentamento Casulo 4 7 11 Assentamento Conjunto 4 11 15 Assentamento Estadual 1 5 2 6 14 Assentamento Estadual Sem Convênio 1 1 Assentamento Federal 38 104 498 54 694 Assentamento Quilombola 1 6 7 Especial de Assentamento 1 1 Floresta Nacional 2 2 Integrado de Colonização 1 1 2 Projeto de Desenvolvimento Sustentável 17 1 21 39 Reserva de Desenvolvimento Sustentável 1 1 Reserva Extrativista 4 14 2 20

Total 65 397 511 155 1.128


No Pará, os projetos de assentamento criados e o número de famílias

assentadas em áreas obtidas por desapropriação predominam sobre as outras

formas de obtenção, como mostra os Gráficos 6 e 7. Ressalta-se que cada SR

apresenta características diferentes quanto a forma de obtenção mais utilizada para

dar números ao PNRA. Na SR01 os PAE são os projetos mais numerosos, cuja

obtenção encontra amparo em um Termo de Cooperação Técnica celebrado entre o

INCRA e a SPU. Na SR27, a forma mais utilizada é a desapropriação por interesse

social, e na SR30 a arrecadação é a forma dominante.

59

Gráfico 6 – Formas de Obtenção utilizada no Pará para criação de projetos e assentamento de famílias.


Gráfico 7 – Famílias assentadas no Pará segundo a forma de obtenção.


60

5 A SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PARÁ (SR01)

5.1 Visão geral

Com sede em Belém e atuação no nordeste paraense a Superintendência

Regional do INCRA no Pará (SR01) abrange ainda os territórios do Marajó e Baixo

Tocantins, num total de 58 municípios. São 397 projetos criados e 98.789 famílias

assentadas em uma área de 4.104.431 hectares, segundo dados do SIPRA.

As modalidades utilizadas pelo INCRA para dar números ao processo de

reforma agrária na jurisdição da SR01 estão distribuídas em duas categorias: os

convencionais e diferenciados (Tabela 12). Os convencionais, são os projetos

clássicos de assentamento caracterizados por serem projetos onde ocorre a seleção

e o assentamento de famílias propriamente dito. A área é loteada em parcelas

individuais e o tipo de documento de transmissão de domínio é o Título Definitivo

(TD). Ressalta-se que, em pesquisa realizada nos processos de criação dos Projetos

de Assentamento (PA) da SR01, cuja origem ou obtenção do imóvel se deu por

arrecadação, a seleção das famílias foi realizada apenas com a aplicação dos

critérios de elegibilidade19 ao PNRA, visto se tratar de áreas de regularização

fundiária e as famílias possuírem ancianidade em média de 20 a 30 anos. A exceção

dessa categoria são os Projetos Casulos (PCA) que nem sempre são projetos

loteados em parcelas individuais. Quanto à titulação dos PCA, a responsabilidade é

dos municípios e dos Projetos Estaduais (PE), do Estado.

Os projetos da categoria diferenciados caracterizam-se por serem projetos

ambientalmente diferenciados, destinados as populações tradicionais. Não há a

individualização de parcelas, ou seja, são coletivos e o assentamento tem efeito

apenas metodológico uma vez que as famílias habitam esses ambientes por mais de

100 anos. O que ocorre na verdade é o reconhecimento, uma inclusão social.

19 Norma de Execução – INCRA/NE-45/2005, que dispõe sobre os procedimentos para seleção de

candidatos ao PNRA.

61

Tabela 12 – Modalidades e categorias dos projetos utilizados pela SR01 para dar consecução às metas do PNRA. Categoria - Convencional

Modalidade Sigla Quant. Área (ha) Em RB Características

Projeto de Assentamento PA 104 947.381 21.345 Projetos de natureza interdisciplinar e multisetorial,

integrados ao desenvolvimento territorial e regional

Projeto de Assentamento Casulo

PCA 4 598 213 Diferencia-se pela proximidade à centros urbanos e pelas atividades agrícolas geralmente intensivas e tecnificadas, executado em parceria com Município ou INCRA

Projeto de Assentamento Estadual

PE 5 16.090 259 Projetos executados pelas Unidades Federativas

Categoria - Diferenciado

Projeto de Assentamento Agroextrativista

PAE 268 2.253.223 52.876

Destinado a populações tradicionais para exploração de riquezas extrativas por meio de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis

Projeto de Assentamento Quilombola

PAQ 1 5.377 62 Decretação da área pela União visando a regularização e o estabelecimento de comunidades remanescentes de quilombos;

Reserva de Desenvolvimento Sustentável

RDS 1 64.735 350 São unidades de conservação de uso sustentável reconhecidas o pelo INCRA como beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA

Reserva Extrativista RESEX 14 817.027 23.715

Reconhecimento pelo INCRA de áreas de Reservas Extrativistas - RESEX como Projetos de Assentamento viabilizando o acesso das comunidades que ali vivem aos direitos básicos estabelecidos para o Programa de Reforma Agrária

Total 397 4.104.431 98.789

Fonte: INCRA, 2016c. Como vimos na introdução deste trabalho, antes do II PNRA (Nov/2003) a

SR01 possuía 58 projetos criados que ocupavam área de 815.363 hectares e 11.438

famílias assentadas. Do II PNRA em diante o INCRA de Belém criou 339 projetos,

com área de 3.289.067 hectares. Nesse período, assentou 87.351 famílias, sendo

que 79.104 foram assentadas em projetos novos. Assim, a SR01 totaliza 397

projetos de reforma agrária que ocupam área de 4.104.431 ha e 98.789 (88,42%)

famílias assentadas.

Observa-se, portanto, que a SR01 foi a superintendência que mais assentou

famílias no Brasil após o II PNRA (Gráfico 1). O sucesso da ação, em grande parte,

deu-se em função do assentamento de famílias tradicionais (ribeirinhos e

extrativistas) caracterizados pelo PAE e RESEX.

A Tabela 13 mostra a evolução da criação dos projetos por modalidade

implantados pelo INCRA na jurisdição da SR01. Nota-se que os Projetos

62

ambientalmente diferenciados destinados às famílias tradicionais, foram o destaque

a partir do II PNRA.

Tabela 13 – Projetos implantados na área de atuação da SR01.

Período Modalidades de Projetos da SR01

PA PAE PE PAQ PCA RESEX RDS Total

Antes do II PNRA 54 1 2 1 58

II P

NR

A

2004 3 2 2 7

2005 5 14 8 27

2006 12 95 2 109

2007 1 1 2

2008 4 62 2 68

2009 2 37 5 1 45

2010 7 10 17

2011 1 27 28

2012 1 5 6

2013 5 2 7

2014 6 13 19

2015 2 1 3

2016 1 1

Total do II PNRA 50 268 5 2 13 1 339

Total Geral 104 268 5 1 4 14 1 397 Fonte: INCRA, 2016b. A importância dos dados contidos na Tabela 14, evidenciam a forma de

obtenção20 utilizada pela SR01 para o assentamento de famílias, onde apenas

2,19% foram obtidas através de desapropriação e 94,73% das famílias foram

assentadas ambientalmente diferenciadas e/ou reconhecidas.

Tabela 14 – Principais características dos Projetos implantados pela SR01 a partir do II PNRA.

Características dos Projetos Projetos Área (ha) Famílias Assentadas

For

mas

de

Obt

ençã

o de

terr

as

Terras não onerosa 327 3.214.250,0169 77.457

96,46% 97,73% 97,81%

Terras Onerosas 12 74.817,9681 1.737

3,54% 2,27% 2,19%

Cat

egor

ia

dos

proj

etos

PA - Convencional 50 165.341,5983 4.170

14,75% 5,03% 5,27%

PAE, Resex, RDS, PE e PCA 289 3.123.726,3867 75.024

85,25% 94,97% 94,73%

Total a partir do II PNRA 339 3.289.067,9850 79.194

100,00% 100,00% 100,00% Fonte: INCRA, 2016b.

20 Ressalte-se que nos relatórios do SIPRA a informação de área obtida envolvem todos os tipos de terras com atividades de assentamento. Contudo, nos projetos reconhecidos a obtenção dos recursos fundiários não é de responsabilidade do INCRA (Resex, RDS, Casulos e Projetos Estaduais).

63

Conforme relatórios de gestão dos exercícios de 2003 e 2015 as principais

ações e programas desenvolvidos pela SR01 eram e são as seguintes:

Tabela 15 – Evolução das ações desenvolvidas pela SR01. AÇÕES DESENVOLVIDAS

Em 2003 Em 2015

Regularização Fundiária Regularização Fundiária

Gerenciamento e fiscalização do cadastro rural

Gerenciamento e fiscalização do cadastro rural

Vistoria de imóveis rurais Vistoria de imóveis rurais

Obtenção de Imóveis rurais para a reforma agrária

Obtenção de Imóveis rurais para a reforma agrária

Cadastro e Seleção de Famílias Cadastro e Seleção de Famílias

Infraestrutura básica produtiva (energia elétrica, abastecimento de água e estradas vicinais)

Infraestrutura básica produtiva (abastecimento de água e estradas vicinais)

Demarcação topográfica Demarcação topográfica

Crédito Instalação (2 modalidades) Crédito Instalação ( até 9 modalidades)

Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER

Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER

Formação e Capacitação de de Agentes de ATER

Educação de Jovens e Adultos Educação de Jovens e Adultos

Certificação de Imóveis Rurais Certificação de Imóveis Rurais

Agroindustrialização e Comercialização em Assentamentos - Programa Terra Sol

Licenciamento e Gestão Ambiental

Capacitação e Formação Profissional de Nível Médio e Superior

Concessão de Bolsas de Capacitação e Formação Profissional em Assist. Técnica, Pedagógica e Social

Concessão de Bolsas de Capacitação e Formação Profissional em Assist. Técnica, Pedagógica e Social

Reconhecimento, Delimitação, Desintrusão e Titulação de Territórios Quilombolas

Desintrusão e Assentamento de não-índios em áreas indígenas

Cadastro Ambiental Rural

Programa Bolsa Verde

Supervisão Ocupacional em projetos de reforma agrária

Fonte: Relatório de Gestão – INCRA/SR01 (2003-2015)

Com relação à meta de assentamento a SR01 conseguiu o melhor

desempenho a partir do II PNRA.

64

Gráfico 8 – Desempenho da SR01 na Ação Assentamento de Famílias a partir do II PNRA.


Quanto às dotações orçamentárias disponibilizadas à SR01, os dados do

SIAFI apresentaram a seguinte evolução.

65

Tabela 16 – Provisão recebida pela SR01 para execução da Reforma Agrária.

Exercício Provisão Crédito Diárias

Recebida Instalação Execução

2003 44.011.445,00 22,50% 1,94%

2004 55.539.538,00 46,87% 1,73%

2005 75.495.184,00 63,32% 2,05%

2006 108.901.899,00 73,78% 1,52%

2007 117.442.774,00 69,92% 1,54%

2008 192.773.802,00 74,24% 1,03%

2009 147.401.303,00 75,88% 1,64%

2010 122.084.422,00 33,99% 2,54%

2011 276.686.901,00 85,53% 0,54%

2012 111.625.632,00 70,98% 1,39%

2013 69.752.435,00 0,00% 1,92%

2014 52.756.482,00 0,00% 2,97%

2015 31.321.941,00 0,00% 3,15% Fonte: SIAFI, 2016.

Tabela 17 – Provisão recebida para Crédito Instalação e Diárias para execução de todas as ações de campo da SR01.

Fonte: SIAFI, 2016.

As Tabelas 16 e 17 indicam que a maior parte dos recursos orçamentários

destinados à SR01, a partir do II PNRA, para execução dos programas e ações da

reforma agrária, foram destinados ao pagamento do crédito instalação em suas duas

modalidades: apoio inicial e habitação (aquisição de material de construção).

66

Da análise nos relatórios do SIAFI, onde a provisão recebida pela SR01

(2003-2015) engloba todos os compromissos da SR21, verifica-se uma discrepância

quando ao emprego do maior volume de recursos (crédito instalação) e o montante

disponibilizado para diárias dos servidores. Por se tratar do um órgão que envolve

muitas ações de campo, esse dado tem sua importância para o estudo, visto que

comprova a baixa qualidade dos serviços de Supervisão, fiscalização,

acompanhamento e presença do órgão nos assentamentos.

Ressalta-se que a partir da publicação da Portaria Interministerial nº 78 em

08/02/2013 (BRASIL, 2013) e dos procedimentos técnicos definidos na Nota Técnica

DD/INCRA/Nº 02/2013 de 22/07/2013 (INCRA, 2015b), a construção de casas em

projetos de assentamentos não é mais realizada com recurso do Crédito Instalação

e sim através do Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). Esse fato coincide

com a redução expressiva do orçamento disponibilizado à SR01 nos exercícios de

2013, 2014 e 2015.

Nos últimos 10 anos o quadro de servidores efetivo que atuam na SR01

apresenta a evolução demonstrada na Tabela 18, considerando os relatórios de

gestão e auditoria dos respectivos exercícios.

Tabela 18 – Evolução do número de servidores. Exercício 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Servidores 266 260 262 244 241 217 224 232 227 205

Fonte: SIAFI, 2016.

É possível observar nos relatórios de gestão da SR01, o fenômeno da

significativa redução do quadro de servidores, cujos motivos estão relacionados com

aposentadorias, redução de cargos comissionados e salários inferiores aos dos

órgãos assemelhados.

O Organograma apresentado na Figura 5 mostra a estrutura atual (2015) de

pessoal da SR01. Desses apenas 205 são do quadro de ativos, os demais são de

cargo em comissão (INCRA, 2016b).

21 Pagamento de Pessoal, Manutenção da Unidade Gestora, Ações da reforma agrária (créditos, infraestrutura, ATER, Pronera (Educação no campo), Serviços Topográficos), Locação de veículos, Passagens, Diárias, etc

67

Figura 5 – Número de servidores disponibilizados por área de atuação - SR01/2015.


Com relação ao desempenho da SR01, no período compreendido a partir do

II PNRA (2003-2015), elencamos a seguir algumas observações que julgamos

importantes para a obtenção de uma análise que nos permita, ao final, um

embasamento para as considerações finais. Utilizamos como fonte de coleta de tais

informações os relatórios de gestão da SR01 e relatórios de auditorias anuais de

68

contas da Controladoria Geral da União (CGU) e Relatório de Monitoramento (TC-

004.968/2005-5), Tribunal de Contas da União (TCU, 2005a).

Começamos a abordagem com o Relatório de Monitoramento Acórdão nº

391/2004-Plenário Programa Novo Mundo Rural onde é evidenciado o baixo índice

de implementação das medidas propostas no PNRA. Destacamos a análise do TCU

item 71 do referido acórdão, que diz:

A pouca presença do INCRA nos assentamentos rurais, ainda que em atividades de fiscalização, ocorre em função da falta de servidores, de planejamento e de condições operacionais e institucionais para o seu exercício, tendo em vista o número de famílias assentadas e a extensão da área a ser controlada. Quanto às ações relativas ao acompanhamento do desenvolvimento do assentamento, a Autarquia não se estruturou para executá-las (TCU, 2005b, p. 13).

Mais adiante na TC 021.813/2010-8 referente ao exercício de 2009 o TCU

conclui, no caso das transferências voluntárias, que a SR01 não vem adotando as

medidas necessárias com vistas ao atendimento da legislação pertinente, de forma

que a CGU vem reapresentando recomendações para que a SR aprimore as rotinas

relativas à sistemática de execução e de acompanhamento dos convênios e sugere

fazer gestão junto ao INCRA/Sede objetivando suprir sua deficiência de pessoal e

desenvolver mecanismos de monitoramento de suas rotinas administrativas e

recomenda a SR01:

[...] que reavalie as cessões realizadas para outros órgãos e esferas, tendo em vista que suas áreas finalísticas estão com forte escassez de pessoal, em prejuízo ao desenvolvimento de suas finalidades institucionais e, após verificar a viabilidade a oportunidade da solicitação junto ao órgão responsável de realização de concursos públicos para as áreas com quadros de servidores deficitários (BRASIL, 2014b, não paginado).

No exercício de 2009, chama atenção à análise crítica, sobre a situação dos

recursos humanos, onde a SR afirma que 51% dos servidores ativos estão

diretamente ligados às ações voltadas para a missão (implementação das políticas

de Reforma Agrária e o Ordenamento Fundiário nas áreas de atuação da SR-01), ou

seja, atuam nas divisões consideradas área-fim. Outros 45% estão lotados nas

divisões consideradas área-meio.

Mais além, o relatório de gestão é taxativo ao afirmar que mesmo

conseguindo alcançar as metas estabelecidas pela instituição, este alcance

69

demanda um esforço sub-humano tendo em vista o coeficiente da força de trabalho

que dispõe. Enfatiza a necessidade urgente da ampliação do quadro de servidores

da SR-01, tanto no que diz respeito aos funcionários de carreira e próprios da casa,

quanto a funcionários terceirizados. Considera, ainda, que dos servidores ativos

22,3% já se encontram em condições de aposentadoria.

Nas ações de desenvolvimento dos assentamentos, o relatório constata que

com a criação cada vez mais crescente de novos assentamentos nas ilhas e o

reconhecimento de reservas extrativistas implicam no crescimento diretamente

proporcional da necessidade/ansiedade dos trabalhadores em obterem o crédito

instalação. Isto requer a disponibilidade de recursos financeiros, tanto na

contratação como no acompanhamento da execução física na liberação do crédito

apoio ou parcelas do crédito habitação e, sobretudo, na fiscalização. E mais:

Assim também ocorre na área de infraestrutura e assistência técnica, tanto nos levantamentos das necessidades de dados para elaboração de projetos básicos e na posterior fiscalização os recursos orçamentário-financeiros postos à disposição dos gestores são, na prática, inversamente proporcionais à demanda dessas ações do programa e suas liberações ocorrem de forma extemporânea, prejudicando a sequencia das operações gerando morosidade nas mesmas e desarmonia com demanda dos movimentos sociais. Desejável seria que em face da diversidade e da peculiaridade da região, o tratamento fosse diferenciado no tocante às liberações, ou seja, em valores à altura das nossas obrigações e em tempo compatível com as nossas características. Urgem, portanto, gestões junto á Administração Central da Autarquia, vez que está comprovado o descompasso formidável existente entre a disponibilidade de recursos e os compromissos assumidos por esta Superintendência Regional (INCRA, 2010b, p. 51).

Em 2010 os relatórios de gestão e auditoria observam que a SR01 não

possui capacidade operacional para acompanhar e fiscalizar a aplicação dos

recursos. No caso das transferências voluntárias, condiciona a ausência de

procedimentos adequados, o reduzido quadro de pessoal da SR (apenas 3

servidores) e espaço físico inadequado. Esses condicionantes corroboraram com a

existência de 45 convênios celebrados com prazo de vigência vencidos há mais de

90 dias.

Imprime o relatório anual de contas nº 201109229/2010 da CGU que a SR01

apresenta uma redução gradativa no quantitativo de servidores da categoria

funcional ativo permanente ao longo dos últimos cinco anos. Ressalta que a regional

se depara com uma significativa redução do quadro funcional, o que vem

70

ocasionando grandes entraves no cumprimento das metas anuais estabelecidas.

Alem do mais, 50% do quantitativo dos servidores estão aptos a requererem

aposentadoria, ocasionando grande necessidade de recomposição da força de

trabalho.

A constatação de que a SR01 não se preparou adequadamente ao

crescente aumento de assentamentos está claramente expressa nas entrelinhas dos

relatórios produzidos, como podemos observar nas propostas de ações mitigadoras,

dentre as quais destacamos a capacidade operacional:

Atualmente a multiplicidade de programas e ações a encargo do INCRA é inversamente proporcional à sua força de trabalho. A despeito dos avanços obtidos nos últimos cinco anos, com a realização de concursos públicos que permitiram a renovação de 40% do quadro de servidores da Autarquia, permanece a necessidade de provimento de novos cargos, para suprir a insuficiência de pessoal, especialmente nas Superintendências da Região Amazônica. Para realçar tal discrepância, é necessário ressaltar que a SR (01) possui sob sua responsabilidade o gerenciamento de 9% (84.685) das famílias assentadas no Brasil, figurando como a 2ª SR com maior número de famílias, entretanto, sua força de trabalho corresponde a apenas 4% dos servidores do Instituto, mantendo-a como sexta colocada na distribuição global. Tal fato é agravado pelo número significativo de servidores em condições de requerer aposentadoria por tempo de serviço e pela vacância de cargos dos concursos realizados recentemente (INCRA, 2011b, p. 186).

Os problemas decorrentes da insuficiência, de recursos humanos e

financeiros, constatados nos referidos relatórios, sugerem presença em todas as

áreas de atuação da superintendência. No caso do cadastro rural a SR informa que

são grandes as dificuldades principalmente devido ao quantitativo de servidores

insuficiente para execução da ação, em face da grande demanda e atividades

regimentais do cadastro rural. Conclui que a dificuldade apresentada poderá ser

equacionada quando ocorrer mudanças estruturais no setor de cadastro, envolvendo

lotação de técnicos capacitados especificamente para a atividade e dotação de

recursos financeiros compatíveis com os trabalhos decorrentes.

Os relatórios dos anos subsequentes publicam as mesmas observações. Em

2012, afirma o relatório da CGU: a força de trabalho a disposição da SR01, não é

adequada frente as suas atribuições, existe uma insuficiência quantitativa e

qualitativa no quadro de pessoal. Apesar de ter ocorrido ingresso de servidores de

carreira no exercício de 2012, tal situação não tem diminuído a deficiência na força

de trabalho, visto que das 33 vagas disponibilizadas somente 6 foram preenchidas

em face de desistências de candidatos aprovados. Acrescenta que o percentual de

71

servidores ativos com tempo de serviço suficiente para requerer aposentadoria é de

aproximadamente 70% da força de trabalho.

Outra questão relevante é observada no relatório do exercício de 2013,

quando a SR01 admite priorizar umas ações em detrimento de outras, pautando as

justificativas em função da insuficiência de recursos humanos e financeiros. Essas

deficiências parecem causar conflitos na administração e planejamentos das ações,

foi o que ocorreu com a ação de supervisão ocupacional de lotes da reforma agrária,

cuja meta física era supervisionar 1.444 lotes, com orçamento de R$115.250,00.

Ocorre que na execução da ação a SR priorizou o levantamento de demandas para

atendimento do programa minha casa minha vida. Diz o relatório:

A equipe de supervisão ocupacional, cuja composição era de 06 servidores, realizou no período de março a agosto de 2013, visitas a 610 parcelas, identificando 454 “aptos” a receberem os benefícios do PMCMV. Por desencontro de informações entre o Chefe da Divisão e a equipe de supervisão, os trabalhos não atenderam na íntegra, os requisitos da Instrução Normativa 71, de 17 de maio de 2012, impedindo que a SR registre este serviço como meta da ação Supervisão Ocupacional (INCRA, 2014, p. 11).

Em 2014 o Relatório de Gestão segue as mesmas tendências frente a uma

das principais ações do PNRA, a supervisão ocupacional de lotes em projetos de

reforma agrária. Nessa ação são identificadas ocupações irregulares, ilícitos

ambientais, aglutinação de parcelas, lotes vagos, etc. Quando essa ação é

executada de forma regular e competente, tem-se a disponibilização de vagas para

assentamento de novas famílias:

A meta regional estabelecida para o ano de 2014 foi de 1.669 parcelas vistoriadas. Foram supervisionadas 1.166 parcelas. Em relação à meta regional foram atingidos 66,03% e quanto à meta nacional 3,6 % do previsto. A execução foi baixa devido à disponibilidade de recursos para custeio de diárias e deslocamento próximo ao final do exercício, equipe da supervisão reduzida (02 técnicos e um coordenador) (INCRA, 2015a, p. 71).

Outros fatores impactaram negativamente na execução e desempenho das

ações a cargo do INCRA no exercício de 2015. Nesse contexto destaca-se a grave

crise política-financeira no país, situação esta que trouxe reflexos para nossa

instituição, prejudicando a execução do planejamento. Destaca a SR que como a

pactuação das metas físicas é estabelecida no início do ano, tinha-se a perspectiva

da realização de várias atividades. Porém, os vários contingenciamentos aplicados

72

ao longo do ano impediram que se pudesse aplicar os recursos inicialmente

previstos, provocando a não conclusão de várias demandas.

A análise chama a atenção por ser mais um componente que embaraça o

desempenho da SR01, visto que a carência de servidores e a escassez de recursos

orçamentários financeiros são recorrentes, como podemos constatar no recorte do

relatório de gestão de 2015:

As principais realizações da Superintendência Regional do Pará, as quais merecem ser enfatizadas, foram: assentamento de famílias, infraestrutura, educação de jovens e adultos, assistência técnica, social jurídicas às famílias acampadas, assistência técnica e extensão rural, documentação da mulher trabalhadora rural e mestrado profissional em Ciência e Meio Ambiente, para servidores da SR-01. Algumas dificuldades encontradas em 2015 dizem respeito a atividades que são pré-requisito para acessar e consolidar o Programa de Reforma Agrária, tais como: ausência de titulação de assentados, descompasso entre recurso orçamentário e financeiro, carência de servidores especializados na análise de prestação de contas de contratos e convênios, o que vem gerando passivos anuais e falta de recurso de capital para melhoria dos prédios da unidade. A meta regional estabelecida para o ano de 2015 foi de 2.979 parcelas vistoriadas. Foram supervisionadas 543 parcelas. Em relação à meta regional foram atingidos 18,22%. A execução foi baixa devido à disponibilidade de recursos para custeio de diárias e combustível, além das vistorias ocorrerem próximo ao final do exercício (INCRA, 2016b, p. 13).

Por derradeiro, essa análise destaca que mesmo com as metas

institucionais alcançadas no ano de 2015, o cumprimento dessas ocorreu de forma

descontínua e inconstante devido aos fatores listados:

1) A indisponibilidade financeira: em diversos momentos havia disponibilidade orçamentária, mas não financeira. Esse vácuo entra as modalidades atrasou demasiadamente a execução de várias programações. As equipes por diversas vezes alteraram as agendas previamente definidas face à ausência de recursos para custear as despesas de viagem (diárias, locação de barco, etc.) causando transtornos e mesmo desmobilização dos interessados (candidatos); 2) Greve do órgão: houve uma greve de aproximadamente 03 (três) meses no INCRA que cessou as atividades de cadastro, seleção e homologação; 3) Falta de pessoal e pouca infraestrutura de apoio: O serviço de implantação conta apenas com 03 (três) técnicos que analisam os processos administrativos; são 04 (quatro) servidores de apoio no SIPRA e 01 (um) estagiário (este somente pela parte da manhã). Essa mão de obra é insuficiente frente à demanda de trabalho crescente que muitas vezes requer conhecimento especializado. Ressalte-se que as atividades deste setor são diversificadas indo desde cadastramento, seleção, homologação, análise processual a estudos para criação de projetos de assentamento; A infraestrutura de material também é desfavorável, pois existe apenas uma impressora para toda uma divisão (Obtenção), constantemente apresenta defeitos ou falta de toner e papel;

73

4) Contingenciamento e Corte de recursos financeiros: O contingenciamento e/ou corte de recursos financeiros prejudicou a execução das atividades de trabalho na medida em que os recursos repassados acabam por ser insuficientes frente aos custos (INCRA, 2016b, p. 51).

Cabe registrar que para cada projeto criado ou reconhecido e cada família

assentada o INCRA formaliza um processo individual. No período anterior ao II

PNRA os processos eram formalizados nas Unidades Avançadas de acordo com a

proximidade do projeto. Ocorre que a partir do II PNRA os processos das famílias

assentadas oriundas dos PAE e Unidades de Conservação não ficaram a cargo de

nenhuma Unidade, cabendo à equipe de implantação da SR01 mais essa tarefa.

Assim, 75 mil processos tiveram que ser formalizados, considerando os

assentamentos realizados a partir do II PNRA.

É fato que a superintendência não estava preparada para executar essa

tarefa. Não possuía estrutura física nem pessoal em quantidade para tal. Contando

com um efetivo de 5 servidores em média, o Serviço de Implantação, ao passar do

tempo, ficou sobrecarregado causado acúmulo de trabalho e comprometendo a

qualidade dos serviços.

Dessa forma, o trabalho da equipe de implantação consiste basicamente:

a) Cadastro e coleta dos documentos comprobatórios das famílias

candidatas, esse trabalho é realizado em campo;

b) Digitação dos dados no Sistema de Informações de Projetos de Reforma

Agrária (SIPRA) – Módulo Candidato;

c) Homologação das famílias em relação de beneficiários (RB);

d) Produção das peças técnicas para formalização dos processos individuais

(memorando de abertura e Folha de Avaliação Individual (FAI)

e) Formalização dos processos individuais contendo as peças técnicas e a

documentação coletada;

f) Registro das informações dos processos individuais no Sistema de

Protocolo do INCRA (SISPROT) e;

g) Atualização e registro das informações dos processos individuais no

SIPRA módulo Beneficiário.

74

As Figuras 6, 7 e 8 mostram o impacto dessa tarefa no âmbito da SR01,

considerando foi a que mais assentou famílias no Brasil no período mencionado.

Figura 6 – Processos formalizados.

Fonte: O autor da pesquisa, 2016.

75

Figura 7 – Estrutura: visão geral.


Figura 8 – Processos em fase de atualização.


76

6 SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE PROJETOS DE REFORMA AGR ÁRIA

(SIPRA)

Este capítulo deu-se em função de sua relevância na abordagem do tema

proposto neste trabalho e foi construído a partir de um relatório realizado em 2008,

pela Coordenação Geral de Implantação da Diretoria de Obtenção de Terras e

Implantação de Projetos de Assentamento e de minha experiência por ter

participado de todas as fases do SIPRA, desde sua implantação.

O Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (SIPRA) é o

sistema nacional que contém informações cadastrais de beneficiários e projetos de

assentamento criados e reconhecidos pelo INCRA, composto pelos seguintes

Módulos:

a) Acampamento

b) Projeto

c) Candidato

d) Beneficiário

e) Ambiental

f) Titulação

g) Relatórios Gerenciais

Cabe ressaltar que o SIPRA não foi instituído por meio de ato administrativo,

mas suas atividades estão fundamentadas em leis, decretos, instruções normativas

e normas, conforme os Módulos de informação.

6.1 Breve histórico do SIPRA

Em novembro de 1994, o INCRA juntamente com o Serviço Federal de

Processamento de Dados (SERPRO/Ceará), iniciou o desenvolvimento do SIPRA. O

pensamento, naquele momento, era a integração com o Sistema Nacional de

Cadastro Rural (SNCR), de forma a garantir o registro, controle e acompanhamento

77

das atividades dos Projetos. A versão foi desenvolvida para ser processada em

microcomputador “off-line”22 com gerenciador de banco de dados MS Access.

Um ano após, as atividades do SIPRA limitavam-se apenas à manutenção

de dados e digitação massiva do formulário de cadastro para cumprimento de meta

e disponibilização de relatórios gerenciais pelo SERPRO, como também, a

homologação da versão 2.0. Nesse ano o SERPRO deixou a parceria por força de

contrato ficando apenas o INCRA na gerência do sistema. Os dados do sistema

produzidos pelas Superintendências Regionais eram enviados via disco flexível

(disquete) pelo malote do INCRA para serem anexados a um computador de maior

capacidade na Sede do INCRA em Brasília.

Após o Censo da Reforma Agrária, realizado em dezembro de 1996 a

janeiro de 1997 e elaborado pelo INCRA e Conselho de Reitores das Universidades

Brasileiras (CRUB), os professores da Universidade de Brasília (UNB) concluíram

que os formulários do sistema eram limitados no tocante ao aprofundamento das

análises, não permitindo cruzamentos de maiores variáveis, com isso o sistema foi

aperfeiçoado e incorporado novos campos, surgindo daí a versão 3.0. Em 1998, o

INCRA tentou uma atualização através de nova modelagem em SQL Server23, em

substituição à plataforma MS Access. Por conta das dificuldades de implantação o

INCRA voltou atrás e continuou a trabalhar na plataforma off-line, em MS Access.

Em 1999, o INCRA atualizou a versão, desta vez utilizando a rede INCRA

por meio de transmissão de protocolo de dados das superintendências regionais,

para serem anexados ao banco de dados central. Os dados foram digitados, nessa

versão, pelas superintendências regionais. Em 2000, com a contratação de técnicos

do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), o SIPRA

passou a funcionar na plataforma internet, utilizando a Rede INCRA que resultou na

versão Web, com apenas o Módulo Candidato. Essa versão apresentou vários

problemas principalmente em função de que nem todas as superintendências e

unidades avançadas possuíam acesso à rede. Assim essas unidades continuaram

utilizando a plataforma MS Access. Com efeito, a instituição ficou operando com

versões e tecnologias diferentes, dificultando a gestão das informações.

22 Não faz conexão com outros servidores. Cada máquina é seu próprio servidor de dados. 23 Sistema gerenciador de banco de dados relacional (SGBD) desenvolvido pala Microsoft.

78

Com a contratação de novos consultores em 2002, foi desenvolvido os

Módulos Projeto e Beneficiário e ocorreu a migração da versão 4.0 em Access dos

referidos Módulos tendo a participação das superintendências.

Alegando não existir uma regulamentação do dispositivo no inciso XXXIII do

art. 5º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988)24 às bases de dados

governamentais (INSS, Receita Federal, Polinter) e problemas relacionados à

segurança das senhas o INCRA não conseguiu, com o SIPRA, efetuar cruzamento

para batimento de dados. Esses elementos culminaram com uma avaliação sombria

do aplicativo SIPRA, onde uma empresa de consultoria concluiu que o SIPRA fora

concedido de forma amadora, sem documentação e planejamento, resultando em

informações de baixa qualidade e sem credibilidade.

A partir de 2004 com a contratação da UnB/FUB (Fundação Universidade de

Brasília) o SIPRA (módulo Beneficiário) teve uma manutenção evolutiva passou a

integrar outros sistemas da instituição (sistema jurídico, sistema de gestão

administrativa, sistema de planejamento, sistema de assentamento, sistema de

obtenção de terras sistema de cadastro rural). Esses sistemas com seus respectivos

módulos funcionariam dentro do sistema corporativo denominado Sistema de

Informações Rurais (SIR), eliminando definitivamente a redundância de dados

existentes em vários sistemas. Para tal, houve a necessidade de organizar,

especificar, depurar e migrar os dados entre os sistemas do SIPRA, o SNCR e o

SIR.

Nessa época, foi diagnosticado na base SIPRA problemas de identificação

da pessoa cadastrada, tanto no módulo Candidato e no Beneficiário. Dos 1.130

milhões de famílias candidatas, 3% estavam com problemas no CPF (nulos, branco

ou inválidos). Dos 762 mil beneficiários, 12% também apresentavam inconsistências

no CPF. Ressaltando que os beneficiários com problemas na documentação não

seriam migrados, consequentemente, não poderiam ser contemplados com a

emissão de contratos de créditos, de DAP25, certidões, titulação, transferências para

outros projetos.

24 Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de

interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

25 Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).

79

Apesar de todas as dificuldades relatadas durante a implementação do

SIPRA, somente após a implantação do SIR que a base do SIPRA obteve uma

melhoria considerável nos dados, graças ao esforço conjunto, envolvendo todas as

unidades da Instituição, desde a Presidência do INCRA até, os usuários do sistema.

Contudo, ainda não foi possível integrar o SIPRA com outras bases de dados do

governo federal, impossibilitando o cruzamento de dados on-line26 e fragilizando o

processo de conferência dos critérios de seleção das famílias ao PNRA.

6.2 Principais módulos do SIPRA

6.2.1 Módulo projeto

É o módulo principal do SIPRA, contem os dados de criação, implantação e

acompanhamento dos projetos de reforma agrária, desde sua criação até a

consolidação.

O módulo, possui as seguintes informações: aspectos de constituição de

projetos, aspectos de obtenção do imóvel, aspectos físicos do projeto, infraestrutura,

associativismo, plano de desenvolvimento do assentamento, assistência técnica,

demandas de infraestrutura/créditos/serviços, problemas do projeto e detalhamento

do(s) município(s) do projeto.

As principais fontes de dados são: processo administrativo de obtenção do

imóvel, processo administrativo de criação ou reconhecimento do projeto, portarias

de criação do projeto publicadas no Diário Oficial da União (DOU) e demais

informações de acompanhamento do projeto.

6.2.2 Módulo candidato

É o módulo responsável pelo armazenamento dos candidatos/inscritos no

PNRA e pelo processamento de seleção de famílias. Utiliza o formulário de inscrição

do candidato.

26 Estar disponível para imediato acesso a uma página de Internet, em tempo real.

80

O módulo candidato possui o seguinte escopo: Identificação de mulher

candidata, identificação do homem candidato, outras informações da unidade

familiar e endereço.

O formulário de “inscrição do candidato” realizado pelas superintendências

regionais é a fonte de dados para preenchimento do módulo candidato.

6.2.3 Módulo beneficiário

A finalidade desse módulo é receber os dados dos candidatos inscritos e

selecionados no PNRA. Registra condições sociais e econômicas dentro do projeto

de assentamento.

Quanto às utilidades, o módulo beneficiário serve de base informativa para a

elaboração dos contratos de titularidade, emissão de contrato de crédito instalação e

os registros dos créditos concedidos, apoio a sala da cidadania com expedição de

certidões, emissão de declaração de aptidão (DAP) ao PRONAF, emissão de

Declaração ao Programa de Aquisição de Alimentos (DAPAA)

A estrutura do módulo apresenta-se da seguinte forma: identificação do

projeto, identificação da família beneficiária, associativismo, manutenção dos

créditos recebidos, emissão de certidões, habitação rural, infraestrutura, saúde e

assentamento.

Considerando que o módulo beneficiário é o que possui as informações dos

beneficiários da reforma agrária, é imprescindível que esteja atualizado com

informações oriundas da Divisão de Desenvolvimento de projetos, nas diversas

atividades (infraestrutura, desenvolvimento do assentamento, serviço de educação e

cidadania, créditos). Contudo, o módulo enfrenta grandes dificuldades decorrentes

da falta de procedimentos normativos para as atividades de alimentação e

atualização de dados.

6.2.4 Módulo titulação

Emite Contrato de Concessão de Uso (CCU), Concessão de Direito Real de

Uso (CDRU) e Título Definitivo (TD) nas áreas de assentamento e regularização

fundiária, mediante informações de pauta de valores dos imóveis obtidos ou posses

realizadas. O módulo titulação tem vínculo com o módulo projeto e módulo

81

beneficiário, nas informações do Título da Dívida Agrária (TDA) e das benfeitorias na

obtenção do imóvel, informações de registro/matrícula, bem com atualização das

pessoas a serem tituladas.

Apresenta a seguinte configuração: características do título, titulação

recebida, titulação a receber, outorgante, fundamentação legal, características e

confrontações do imóvel, valor do imóvel e condições de pagamento e pauta de

valores.

6.2.5 Módulo relatórios gerenciais

Tem a finalidade de emitir, produzir informações relevantes para o controle,

gestão e monitoramento das ações de reforma agrária, de modo a permitir a

elaboração da programação operacional do INCRA, bem como servir de base

informativa gerencial e atender aos interesses dos mais diversos usuários que

procuram conhecer o andamento da reforma agrária.

Relatórios do módulo: Rel0102-Identificação do Imóvel no Processo de

Obtenção; Rel0103-Aspectos Jurídicos no Processo de Obtenção; Rel0104-Valor

dos Imóveis Indenizados; Rel0105-Atos de Obtenção e Criação; Rel0201-Tipo,

Distância, Capacidade de Famílias e Área; Rel0206-Situação dos Beneficiários

(Analítico); Rel0206.1-Situação dos Beneficiários (Analítico); Rel0207-Situação dos

Beneficiários (Sintético); Rel0208-Área do Projeto, Capacidade, Número de Famílias

Existentes, Número de Excedentes e Vagas; Rel0409-Relação de Beneficiários do

Programa Nacional de Reforma Agrária - Lista Única, por

SR/Projeto/Município/Código Beneficiário; Rel0410-Atualizações Cadastrais

Realizadas; Rel0214-Topografia; Rel0222-Organizações Associativas; Rel0223-

Plano de Desenvolvimento; Rel0224-Problemas Identificados; Rel0227-Projetos da

Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação; Rel0227A-Projetos da

Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação - Por Região (Consolidado);

Rel0227B-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação - Por

Região; Rel0227C-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de Implementação

em Municípios semi-áridos; Rel0227D-Projetos da Reforma Agrária com Municípios

Multiplos; Rel0227.1-Projetos da Reforma Agrária Conforme Fases de

Implementação – Regularização; Rel0227.2 - TQ Território Quilombola; Rel0228-

Tipo de Projetos Criados e Número de Famílias Assentadas; Rel0229-Famílias

82

Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre; Rel0229 IBGE -Famílias

Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre; Rel0229A-Famílias

Assentadas nos Projetos da Reforma Agrária por Trimestre em municípios semi-

áridos; Rel0230-Situação dos Projetos de Reforma Agrária; Rel0232-Situação de

CCU por Projeto de Assentamento; Rel0233-Total de Famílias Assentadas nos

Projetos de Reforma Agrária; Rel0240-Retomada de Lotes; Rel0301-Infra-Estrutura

Projeto; Rel0305-Demandas de Infra-Estrutura; Rel0306-Créditos Concedidos por

Projetos; Rel0306A-Créditos Concedidos por Projetos; Rel0307-Demonstrativo

Sintético dos Créditos Implantação e Instalação; Rel0307A-Demonstrativo Analítico

dos Créditos Implantação e Instalação; Rel0308-Demonstrativo dos Créditos de

Produção: Custeio/Investimento; Rel0308B-Demonstrativo dos Creditos de Produção

- beneficiarios que não atingiram o limite de aplicação; Rel0309-Número de Famílias

com Créditos em Instalação Apoio, Habitação e Pronaf; Rel0310-Créditos Não

Concedidos por Projetos; Rel0320-Atualização para o Crédito - Situação de

Assentado e Rel0321-Relatório Financeiro P.A.

6.3 Avaliação do SIPRA

Segundo o documento elaborado pela Coordenação Geral de Implantação

da Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Projetos de Assentamento em

Brasília, desde sua criação o SIPRA evidenciou uma série de problemas de natureza

organizacional, normativa e tecnológica, que dificultou a gestão dos seus módulos,

dentre as quais:

a) Emprego de métodos de coletas inadequadas de trabalho no qual, na

maioria dos casos, os controles das ações dos projetos de reforma agrária

foram realizados de forma manual;

b) Falta de informações gerenciais em todos os níveis do INCRA,

dificultadas pelas estruturas organizacionais e pela utilização do sistema

como mero instrumento de registros formais;

c) Defasagem do cadastro das famílias por falta de atualização dinâmica,

diante das dificuldades de recadastramento que são onerosos para

levantamento das informações de identificação, localização, desde a

83

implantação até a consolidação dos assentamentos, inviabilizando o uso

das informações para fins gerenciais;

d) Inconsistências das informações utilizadas em função da diversidade de

fontes de dados, alteração nos normativos e das várias interpretações

sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisão;

e) Falta de pessoal para suprir as áreas de controle e monitoramento dos

processos organizacionais do PNRA;

f) Gestão centralizada.

Por oportuno, ressalta o relatório, que a alimentação dos dados nos

respectivos módulos enfrenta dificuldades à medida que apenas alguns campos são

trabalhados (digitados) rotineiramente pelas SRs. Esses percalços prejudicam a

qualidade das informações produzidas pelos relatórios gerenciais, e

consequentemente imputam ao SIPRA um sistema desatualizado, frágil e impreciso.

6.4 O SIPRA e os órgãos de controle (CGU e TCU)

Considerando o crescente número de famílias assentadas a partir do II

PNRA, os órgãos de controle passaram a identificar inconsistências no banco de

dados SIPRA em relação às famílias beneficiárias da reforma agrária. Em 2007, a

Controladoria Geral da União detectou inúmeras irregularidades nos cadastros das

famílias beneficiárias do programa de reforma agrária. Essas irregularidades

atentavam contra os critérios de elegibilidade ao PNRA e fizeram com que o INCRA

elaborasse uma Norma de Execução (NE-70/2008)27 visando seu saneamento

(INCRA, 2008). A principal ocorrência era de servidores públicos municipais.

Os critérios de elegibilidade ao programa de reforma agrária estão em

conformidade com o art.20 da Lei 8.629 de 25 de fevereiro de 1993, sendo que o

INCRA utiliza a Norma de Execução nº 45/2005, que anuncia:

27 NE-70 Dispõe sobre os procedimentos operacionais e administrativos para identificar e corrigir

inconsistências referentes aos critérios de elegibilidade na seleção de beneficiários do PRNA (INCRA, 2008).

84

Art. 6º. Não poderá ser beneficiário(a) do Programa de Reforma Agrária, a que se refere esta norma, seguindo os seguintes Critérios Eliminatórios: I - Funcionário(a) público e autárquico, civil e militar da administração federal, estadual ou municipal, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); II - O agricultor e agricultora quando o conjunto familiar auferir renda proveniente de atividade não agrícola superior a três salários mínimos mensais; III - Proprietário(a), quotista, acionista ou co-participante de estabelecimento comercial ou industrial, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); IV - Ex-beneficiário(a) ou beneficiários(a) de regularização fundiária executada direta ou indiretamente pelo INCRA, ou de projetos de assentamento oficiais ou outros assentamentos rurais de responsabilidade de órgãos públicos, de acordo com a Lei nº 8.629/93, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a), salvo por separação judicial do casal ou outros motivos justificados, a critério do INCRA; V - Proprietário(a) de imóvel rural com área superior a um módulo rural, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); VI - Portador(a) de deficiência física ou mental, cuja incapacidade o impossibilite totalmente para o trabalho agrícola ressalvados os casos em que laudo médico garanta que a deficiência apresentada não prejudique o exercício da atividade agrícola; VII - Estrangeiro(a) não naturalizado, enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a); VIII - Aposentado(a) por invalidez, não enquadrando o cônjuge e/ou companheiro(a) se estes não forem aposentados por invalidez; IX - Condenado (a) por sentença final definitiva transitado em julgado com pena pendente de cumprimento ou não prescrita, salvo quando o candidato faça parte de programa governamental de recuperação e reeducação social, cujo objeto seja o aproveitamento de presidiários ou ex-presidiários, mediante critérios definidos em acordos, convênios e parcerias firmados com órgãos ou entidades federais ou estaduais (INCRA, 2005, não paginado).

Segue o Art. 6º em seus parágrafos primeiro e segundo, sobre a aplicação

dos critérios eliminatórios:

A aplicação dos critérios eliminatórios será através das informações declaradas pelos candidatos ou candidatas no formulário de inscrição devidamente assinado, bem como de pesquisas aos órgãos governamentais: I - Nível Federal: a) Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR; b) Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária SIPRA; c) Polinter (Polícia Civil) d) Polícia Federal; e) Receita Federal; f) Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS; g) Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE; h) outra base que vier a contribuir na aplicação dos critérios eliminatórios. II - Nível Estadual: a) Junta Comercial; b) Secretária de Segurança Pública; c) Secretaria de Administração (Recursos Humanos); d) Instituto de Terras; e) Prefeitura Municipal; f) outra base que vier a contribuir na aplicação dos critérios eliminatórios. Parágrafo segundo. As pesquisas para aplicação dos critérios eliminatórios, de responsabilidade da Superintendência Regional, serão realizadas no

85

decorrer de todo o processo seletivo de cada projeto de reforma agrária (INCRA, 2005, não paginado).

Em 2014, a CGU realizou nova auditoria na base de dados do SIPRA e

foram correlacionados os dados com diversas outras bases de dados

governamentais, tais como Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), Cadastro Nacional

da Pessoa Jurídica (CNPJ), RAIS, TSE, entre outras. A partir desses cruzamentos

de dados, identificou-se um número potencial de 76.436 parcelas da reforma agrária

concedidas indevidamente, ou seja, cadastro de beneficiários que não atendiam aos

critérios de seleção do programa (CGU, 2015).

Dentre as principais irregularidades identificadas pela Controladoria,

destacam-se, a homologação de 38.808 pessoas que ocupavam função pública, e a

homologação de 15.347 que já haviam sido anteriormente beneficiadas pelo PNRA.

Além disso, o trabalho revelou que existiam cerca de 15 mil beneficiários suspensos

por identificação de alguma irregularidade, mas que ainda não tiveram suas

situações analisadas. Algumas dessas suspensões perduram por anos (CGU, 2015).

Na auditoria também foram identificados 267 ocupantes de cargos políticos

que, incluídos no Programa durante os seus mandatos além da existência de 449

códigos de beneficiários vinculados a pessoas falecidas antes da homologação no

SIPRA. O cruzamento de informações revelou ainda que 8.515 beneficiários eram

sócios de estabelecimentos comerciais e industriais.

Na área de jurisdição da SR01, a CGU identificou 14.685 indícios de

irregularidade, dos quais, 48% beneficiários eram servidos públicos e 43% estavam

fora da faixa de idade permitida em lei. A Tabela 19 exibe as irregularidades

encontradas pela CGU em 2014.

86

Tabela 19 – Inconsistências apontados pela CGU em 2015.

Descrição Total - CGU Servidor Público 7.064

Parlamentar 5

Renda > 3 Salários 34

Falecidos 34

Cotista/Acionista comercial 313

Ex-beneficiário do PNRA 717

Deficiente físico 221

Idade <16 e >60 6.297 Total 14.685 Fonte: INCRA/SIPRA (2015)

Em 2015, a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio

Ambiente (SecexAmbiental) do Tribunal de Contas da União (TCU), realizou

cruzamentos de dados entre o SIPRA e outras bases de dados de origem pública,

tais como cadastros de outros programas governamentais, sistemas de controle de

pessoal da Administração Pública, em suas três esferas, cadastros junto à Receita

Federal do Brasil, Registro Nacional de Veículos Automotores (RENAVAM), bancos

de dados de benefícios de auxilio reclusão, sistemas do Tribunal Superior Eleitoral

(TSE), Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), Sistema de Controle de Óbitos

(SISOBI), Cadastro Nacional de Empregados e Desempregados (CAGEDE),

Sistemas Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE), Cadastro

Único para Programas Sociais (CadÚnico), Relação Anual de Informações Sociais

(RAIS) e Sistema de Apreciação e Registro de Atos de Admissão e Concessões

(SISAC) (BRASIL 2016).

Após efetuar cruzamento de dados, a SecexAmbiental detectou a existência

de 479.695 casos de beneficiários da reforma agrária com indícios de

irregularidades, catalogados em 15 diferentes categorias de indícios, conforme

Tabela 20.

87

Tabela 20 – Registros de beneficiários do SIPRA com indícios de irregularidades. Irregularidade por Ocorrências antes da Ocorrências depois da Ocorrências sem unidade familiar data de homolog ação data de homolog ação informação de data Total Descrição Quantidade % Quantidade1 % Quantidade Quantidade

Concessão a pessoas já 0 0%

0 0%

23.200 23.200 contempladas na PNRA Idade inferior a 18 ou 0

0 5.551 5.551

0% 0% maior que 60

Proprietários com área 0 0% 0 0% 841 841

maior 1 modulo rural

Servidores públicos 40.008 28% 104.344 72% 269 144.621 Emp resários 16.022 26% 45.942 74% 1 61.965 Estrangeiros 0 0% 0 0% 213 213 Aposentados por 2.573

26% 7.301

74% 0 9.874

invalidez

Maus antecedentes 15 7% 203 93% 0 218 Titulares de mandatos 11

1% 1.006

99% 0 1.017

eletivos

Falecidos 1.151 3% 36.817 97% 29 37.997 Renda superior a 3 SM* 1.064 4% 20.235 76% 5.317 26.616 Renda superior a 20 0

0%

139

69%

63 202

SM* – alta renda

Portador de deficiência 1.775 17%

4.926 47%

3.878 10.579 física ou mental

Local do lote recebido 0 248.926 0 248.926 diferente do local da 0% 100% residência Local do lote fora do 0

0% 49.901

100% 0 49.901

Estado de Residência

Sinais exteriores de 0 0 19.393 19.393 riqueza - veículos de alto 0% 0% valor Total 62.619 10% 469.978 81% 58.818 591.415 Total sem duplicidades 479.695


Beneficiários antes da data de homologação são os beneficiários que já

apresentavam irregularidades antes de serem contemplados pelo PNRA, as demais

colunas se referem aos beneficiários que adquiriram condição de irregularidade após

serem contemplados e beneficiários que não possuem informação suficiente para

determinar a data que adquiriu a condição de irregularidade em relação à

homologação.

As ocorrências de beneficiários com indícios de irregularidades estão

distribuídas em todos os estados da federação, sendo que os estados que

apresentam um número maior de irregularidades são os estados do Pará com 79,4

mil casos e o Mato Grosso com 66,6 mil casos, conforme Gráfico 9.

88

Gráfico 9 – Indícios de Irregularidades no SIPRA por Estado.


Assim, diante dos achados da SecexAmbiental em razão de indícios de

irregularidades na concessão de lotes da reforma agrária, fizeram o TCU, por meio

do Acórdão 775/2016 – Plenário adotar medida cautelar de sustação dos processos

de seleção de novos beneficiários para a reforma agrária, dos processos de

assentamento de novos beneficiários já selecionados, de novos pagamentos de

créditos da reforma agrária e de remissão dos créditos, bem como do acesso a

outros benefícios e políticas públicas concedidos em função do beneficiário fazer

parte do PNRA, além do acesso aos serviços de assistência técnica e extensão rural

dos beneficiários apontados com indícios de irregularidades em planilhas elaboradas

pela referida secretaria.

Quanto ao periculum in mora28, sustenta o TCU:

a) Prejuízos financeiros potenciais decorrentes dos indícios de irregularidades constatados, calculados em R$ 2,83 bilhões, sendo R$ 89,3 milhões no curto prazo e R$ 2,74 bilhões no médio prazo; b) Possibilidade de seleção efetuada de maneira ilegal de 120 mil novos beneficiários, com possibilidade de ingresso de novos beneficiários com indícios de irregularidades, uma vez que o plano de ação do Incra só estará implantado ao final de 2019, ocasião em que esses beneficiários já terão sido assentados; c) Prejuízos financeiros com custos administrativos e judiciais para a retomada de lotes entregues aos beneficiários em que a irregularidade for confirmada;

28 É o receio que a demora da decisão judicial cause um dano grave ou de difícil reparação ao bem

tutelado.

89

d) custo de oportunidade dos imóveis cujos beneficiários apresentam indícios de irregularidade, no montante de R$ 159 bilhões, os quais poderiam estar ocupados com beneficiários regulares, evitando a aquisição de novos imóveis para a reforma agrária e o custo com a criação de novos projetos de assentamento; e) remissão de créditos da reforma agrária no valor de R$ 6,1 milhões para beneficiários com indícios de irregularidade, com possibilidade de remissão de montante ainda maior; f) possibilidade de acesso de beneficiários potencialmente irregulares a outros benefícios e políticas públicas derivadas do PNRA como o Benefício Garantia Safra, o Minha Casa Minha Vida – Habitação Rural, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Bolsa Verde, Pronera e Programa de Assistência Técnica e Extensão Rural, entre outros, a exemplo do PAA que tem potencial de prejuízo financeiro de 82.5 milhões (11.432 beneficiários irregulares do RB participando do PAA); g) lesão aos direitos de candidatos a lotes no PNRA, derivado da atuação de atores alheios aos quadros de servidores da Autarquia, os quais influenciam de maneira irregular o processo de seleção de beneficiários da reforma agrária, determinando os candidatos a serem contemplados no programa e excluindo arbitrariamente outros candidatos sem o cumprimento do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (BRASIL, 2016c, não paginado).

Após a elaboração de um plano de providências, o INCRA formalizou junto

ao Tribunal, um pedido de suspensão parcial da medida cautelar objeto do Acórdão

775/2016.

Desta forma, o TCU por meio do Acórdão 2.451/2016-Plenário (BRASIL,

2016c), acatou solicitação do INCRA e determinou sua suspensão parcial,

notadamente quanto à vedação de acesso a créditos e outras políticas de fomento à

produção, os beneficiários alcançados por algum tipo de indício de irregularidade

verificado após a data de sua homologação ou sem identificação de data, para que

possam acessar créditos de custeio à produção, mantendo-se bloqueados os

demais, sem que isso signifique a retirada de seus nomes do rol de famílias com

indícios de irregularidade ou a desnecessidade de saneamento da situação de todos

os indícios pelo INCRA.

Quanto ao processo de seleção das famílias para ingresso no programa, no

qual foi determinada a suspensão cautelar, o INCRA ficou de apresentar nova

regulamentação, a partir das leis vigentes. Contudo esse impedimento permanece

até os dias atuais.

90

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa desenvolvida no âmbito do Programa de Pós-Graduação em

Ciência e Meio Ambiente (PPGCMA), abordou o II PNRA e o Novo papel do INCRA:

novos sujeitos, novas demandas. No recorte, a jurisdição do INCRA de Belém

(SR01).

Enfatiza-se que as principais fontes de informação utilizadas foram os

relatórios de gestão produzidos pela SR01; relatórios de auditoria anual de contas,

da CGU; Acórdãos 775 e 2451/2016 do TCU, Relatórios do SIAFI e SIPRA.

Na abordagem do tema analisado, discorremos sobre:

a) O histórico da evolução agrária no Brasil, destacando: a origem da

ocupação territorial, a concepção fundiária nacional, a gênese dos

projetos de colonização e assentamentos e a evolução das instituições

agrárias;

b) Os planos nacionais de reforma agrária;

c) O INCRA e os números da reforma agrária no Brasil, com foco na

estrutura do INCRA, a forma de obtenção de imóveis rurais utilizada para

fins de reforma agrária, o Estado do Pará no contexto agrário e a

evolução dos assentamentos no Pará;

d) A SR01 (visão geral);

e) O SIPRA, destacando: breve histórico, principais módulos, avaliação do

sistema, o SIPRA e os órgãos de controle (TCU e CGU).

Da análise verifica-se que desde a década de 50 o governo federal tenta

com a criação de organismos, resolver a questão fundiária brasileira. Mesmo com a

criação há mais de 45 anos do INCRA, órgão específico para cuidar da colonização

e reforma agrária, a missão continua pendente de solução. A afirmação é amparada

pelo aumento em 2,5% (entre 2010 e 2014) da concentração de terras em grandes

propriedades privadas resultando em graves conflitos agrários.

Observou-se que as metas principais dos planos de reforma agrária diziam

respeito ao número de assentamentos a serem realizados: o I PNRA, de assentar

1,4 milhões e o II, 400 mil famílias.

91

É no contexto do II PNRA que a SR01 se destaca, pelo menos na ação

assentamento de famílias, visto que foi a SR que mais assentou famílias no Brasil,

se tornando a 2ª SR com o maior número de famílias assentadas (10,11%). Esse

incremento de famílias assentadas deu-se em função do ingresso das famílias

tradicionais ribeirinhas e usuários de reservas extrativistas.

Desde então, a SR passou a conviver com um tipo de trabalhador rural

diferente de seu habitual até aquele momento, ou seja, passou a atender novos

sujeitos e consequentemente novas demandas.

Destaca-se ainda, que nos últimos 13 anos (2003-2015), a SR01 ampliou em

584,48% o número de projetos de reforma agrária, em 763,69% o número de

famílias assentadas, em 403,39% a área dos projetos e em 163,54% o número de

municípios com projetos de assentamento.

Adicionalmente, no período investigado, a SR01 teve suas atribuições

exponencialmente ampliadas, assumindo novas ações governamentais muitas, de

elevada complexidade.

Contrastando com o expressivo aumento do público da reforma agrária e

com a significativa ampliação das ações e atribuições, a SR01 vem – nos últimos

anos – sofrendo uma significativa defasagem de seu quadro de pessoal, como

constatado na Tabela 18 e nos relatórios de gestão e auditorias.

Da mesma forma, verificou-se que os recursos orçamentários não são

suficientes para fazer frente às demandas decorrentes da ampliação do quantitativo

de projetos criados e famílias assentadas. Quando muito, parece haver uma

dissonância em suas finalidades, como, observado no exercício de 201129, no qual

85,53% do orçamento foi destinado ao pagamento de crédito instalação e apenas

0,54% para atender deslocamento (diárias) dos servidores para todas as ações

finalísticas da SR (levantamentos, acompanhamento, fiscalização, supervisão, etc).

Sobre os parcos recursos orçamentários, um fato merece reflexão é a

discrepância existente entre as demandas originadas dos novos assentamentos e o

montante dos recursos disponibilizados nas programações operacionais das SRs do

INCRA. Essa escassez orçamentária provoca uma fragmentação das ações de

desenvolvimento nos projetos de assentamento, privilegiando uns em detrimento de

outros criados no mesmo exercício. Isso se reflete, até mesmo, no âmbito dos

29 Maior orçamento recebido até os dias atuais pela SR01 – R$:276.686.901,00

92

próprios projetos, vez que nem todas as famílias acessam os benefícios ao mesmo

tempo. Esse desarranjo provoca um expressivo passivo de difícil solução em termos

orçamentários e corrobora com a existência de mais de 25 projetos criados a mais

de 30 anos e que já deveriam ter sido emancipados, porém dependem do

complemento de ações como: demarcação, titulação e infraestrutura (estradas

vicinais).

Com relação ao SIPRA, observou-se que desde a sua criação o sistema

evidenciou uma série de problemas de natureza organizacional, normativa e

tecnológica, que dificultam a gestão dos módulos. As atualizações dos módulos

exigiram migração de dados, processo que nem sempre é amigável e geralmente

ocorre perda de dados.

O sistema apresenta inconsistências nas informações em razão das diversas

fontes de dados, alterações dos normativos e interpretações variadas sobre cada

conceito. Esse processo é potencializado pala falta das atualizações dinâmicas das

informações desde a criação até a consolidação dos projetos de assentamento, bem

como, a falta de pessoal para suprir as áreas de controle e monitoramento das

informações.

O somatório de toda essa problemática resulta em interpretações confusas,

equivocadas e de baixa confiabilidade, caracterizando o sistema como um mero

instrumento de registros formais.

Outro problema verificado nas informações produzidas pelo sistema de

informações da reforma agrária, diz respeito às terminologias utilizadas pelo INCRA,

onde todas as famílias são consideradas assentadas, pressupondo que cada uma

delas recebeu uma parcela rural. Esta suposição não se sustenta, visto que no caso

da SR01 78% das famílias em relação de beneficiários são oriundas dos PAE e

Resex, ou seja, são reconhecidas e não assentadas como o sistema informa.

Em meio ao imbróglio das definições e interpretações, o SIPRA foi alvo em

2015 de auditorias da CGU e TCU. Em ambas, foram identificados diversos indícios

de irregularidades na concessão de parcelas do PNRA e embasou o Acórdão

775/2016-TCU (BRASIL, 2016c) que paralisou a reforma agrária em todo o país.

Ressalta-se que até os dias atuais o INCRA está impossibilitado de realizar novos

assentamentos.

Por reunir informações de diversas fontes (acampamentos, candidatos,

beneficiários, ex-beneficiários, evadidos, projetos de regularização fundiária, etc.) o

93

SIPRA possuía mais de 1,5 milhão de cadastros em 2015. Desses, 986.868

apresentavam a situação de assentados e o restante, outras situações que não

assentados em projetos da reforma agrária, conforme demonstra a pesquisa. Esse

dado é interessante para que se observem as distorções das informações prestadas

à sociedade, pois fomentam interpretações equivocadas e imprecisas. Exemplo

disso à forma de como a imprensa divulgou os achados do TCU:

Folha de São Paulo: TCU determinou ao INCRA a imediata paralisação da

reforma agrária em todo no país. Mais adiante a notícia imprime: o programa atinge

1,5 milhão de famílias [...] (AMORA, 2016).

O Estadão: TCU paralisa reforma agrária no País após identificar 578 mil

beneficiários irregulares [...] (BORGES, 2016). As irregularidades atingem

praticamente 30% de toda a base de beneficiários do programa, que é da ordem de

1,5 milhão de famílias.

Por todo o exposto, conclui-se que o INCRA, em especial a SR01 não se

estruturou para cumprir suas atribuições institucionais decorrentes do expressivo

aumento de famílias assentadas a partir do II PNRA. Os recursos humanos e

orçamentários são insuficientes, extemporâneos e sofrem solução de continuidade

para fazer frente às demandas e ações do programa de reforma agrária. Os

normativos e terminologias utilizados são confusos e não atendem as

especificidades da região.

Por fim, o SIPRA necessita de atualização tecnológica, organizacional,

servidores capacitados, rotina clara de alimentação de dados e fundamentalmente

de interação com outras bases de dados governamentais para se tornar um sistema

confiável.

94

7.1 Sugestões

Preconizo a seguir algumas medidas que julgo factíveis de serem

implementadas, visando melhorar a atuação do órgão executor da reforma agrária

no Pará (INCRA/SR01).

1 – O INCRA deverá redefinir suas atividades frente aos projetos

reconhecidos (Resex, RDS, PAE, PE e Casulo), vez que 94% das famílias

“assentadas”, após o II PNRA, foram nesses projetos, cujas características não

envolvem a distribuição de lotes. A principal ação atribuída ao INCRA é a

transferência de benefícios (Crédito Instalação e Crédito produtivo – PRONAF);

2 – Nesses casos em que o objeto geral é a concessão de créditos, boa

parte das famílias já foram beneficiadas, ou seja, o INCRA já cumpriu suas

atribuições. Esses projetos continuam demandando ações do órgão e onerando as

programações operacionais. Ressalta-se que os Termos de Cooperação Técnica

celebrados com o Governo do Estado do Pará e Prefeituras (Belém, Cametá e Dom

Eliseu) para reconhecimento de projetos estaduais e municipais respectivamente,

encontram-se expirados;

3 – Com relação a base de dados, a mesma tem que refletir essa mudança.

Ideal seria realocar as famílias já beneficiadas a outra “pasta” no ambiente de dados.

Esse procedimento aliviará a tensão dos números da reforma agrária na jurisdição

da SR01, facilitará os planejamentos operacionais e proporcionará transparência e

qualidade das informações e serviços prestados;

4 – A qualificação da demanda objetivando o planejamento de ações,

configurada nos itens anteriores é necessária sob o ponto de vista

orçamentário/financeiro, já que os recursos disponibilizados ao longo dos últimos 13

anos, sugerem fortes restrições das provisões recebidas, causando a percepção de

que tais demandas jamais serão atendidas;

5 – A criação e/ou reconhecimento de projetos e o assentamento de famílias

devem ser condicionados a disponibilidade orçamentária e financeira necessários a

cada fase do projeto de assentamento. Assim, as programações operacionais seriam

planejadas conforme a capacidade técnica e operacional, evitando a fragmentação

das ações e conseqüente aumento das demandas;

6 – O Sistema de informações (SIPRA) necessita de remodelagem técnica

para a melhoria de seu funcionamento e da qualidade das informações. É um

95

sistema com informações desnecessárias e de difícil obtenção, cujos dados na

maioria das vezes não são devidamente preenchidos. Seus relatórios transmitem a

idéia de que todas as famílias homologadas em relação de beneficiários foram

assentadas e receberam lotes do programa de reforma agrária. Isso não se aplica,

considerando a predominância de famílias reconhecidas.

7 – Enquanto o SIPRA não realizar automaticamente o cruzamento de dados

com outras bases do governo federal, não deverá realizar novas homologações ao

PNRA: Essa atribuição não pode ficar a cargo dos poucos servidores responsáveis

pelo cadastro e seleção de famílias, pois alem das restrições de acesso a essas

bases, seria extremamente moroso.

8 – A estrutura do INCRA não favorece o desenvolvimento das ações do

PNRA na SR01/PA e as tornam onerosas: Ações como a titulação provisória deve

ser atribuição da divisão de obtenção, já que é uma ação inicial tal qual a seleção e

homologação de candidatos ao PNRA. Outras providencias poderiam ser

implementadas, como a melhoria na interação e no fluxo das informações entre as

divisões do INCRA e unidades avançadas;

9 – A Capacitação e o aumento do efetivo de servidores são imprescindíveis

ao sucesso do programa de reforma agrária: O numero de servidores é

inversamente proporcional ao aumento do quantitativo de famílias assentadas e ao

numero de projetos criados, portanto urge a necessidade de medidas para

equalização do déficit de recursos humanos. Por conseguinte, a capacitação dos

servidores deveria ser uma rotina na instituição, principalmente no que diz respeito à

legislação agrária. Essa providencia permitiria nivelar os conhecimentos

principalmente dos servidores ligados às áreas fins.

10 - Por fim, o INCRA deve reservar recursos orçamentários/financeiros

objetivando a consolidação e emancipação definitiva dos assentamentos: É

inconcebível que a instituição ainda esteja tutelando projetos com mais de 20, 30

anos de idade. Esse procedimento alem de diminuir a pressão dos números da

reforma agrária, não causaria grandes impactos no orçamento da Instituição.

Ressalta-se que no âmbito da SR01 não existe, até o momento, nenhum projeto

emancipado.

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