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uma proposta de metodologia para avaliação de
conformidade legal
Observatório das Estatais - FGV
Brasília, TCU 29 de maio de 2017
SEMINÁRIO: A NOVA LEI DAS ESTATAIS
Márcio Holland
HISTÓRIA DAS ESTATAIS SE
CONFUNDE COM A HISTÓRIA DO
PAÍS
Foi motor de crescimento e instrumento de industrialização do país (dos anos
30 ao tripé do “Plano de Metas 1955-60”)
Impulsionou o crescimento dos anos 70: investimento de 4% do PIB
Importante na geração de superávits primários, chegando a representar 50%,
em meados dos 2000.
Só a Petrobras já representou 10% de todo a formação bruta de capital fixo do
país.
Coagidas a ampliar o endividamento público (anos 1970), a fazer controle de
preços (anos 80 e 2012-14), e a forçar a redução dos spreads bancários (2012-
2014).
2
RELAÇÕES DOS GOVERNOS COM AS
ESTATAIS
Estado Produtor/Empreendedor: Estatais como
fornecedora de bens e serviços subsidiados aos setor
privado.
Estado Indutor: Estatais usadas para sustentar crescimento.
Estado Interventor: abuso do poder controlador sobre
preços e sobre planos de investimentos
3 Qual é papel das Estatais no novo ciclo de desenvolvimento
econômico?
ESTATAIS E GRANDES TEMAS NACIONAIS
Estatais e o papel do Estado na Economia
Produtividade do trabalho estagnada desde 1980
Agenda de reformas estruturais para desenvolvimento
sustentável.
Papel das Estatais na promoção da produtividade do trabalho:
eficiência e qualidade com transparência
4
Estado e Economia: problema ou solução?
POR QUE A RENDA PER CAPITA PAROU DE
CONVERGIR?
5
16.042 14.610
56.283
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
19
50
19
52
19
54
19
56
19
58
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
Brazil
United States
PIB per capita em USD a preço de 2015 US$ (convertido para 2015 PPP de 2011) 1950-2016
Fonte: The Conference Board
O BRASIL FICOU PARA TRÁS
6
41.032
14.610
23.971
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
195
0
195
2
195
4
195
6
195
8
196
0
196
2
196
4
196
6
196
8
197
0
197
2
197
4
197
6
197
8
198
0
198
2
198
4
198
6
198
8
199
0
199
2
199
4
199
6
199
8
200
0
200
2
200
4
200
6
200
8
201
0
201
2
201
4
201
6
Coreia do Sul
Brasil
Chile
PIB per capita em US$ de 2015 1950 – 2016
Fonte: The Conference Board
Fonte: Banco Mundial
EFETIVIDADE E QUALIDADE DO ESTADO É MUITO
BAIXA NO BRASIL
7
Brasil e México. Indicador de Governança do Banco Mundial 215 países, 2014
47,12
61,06
50,48
66,83
-
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
Brasil México Brasil México
Efetividade de Governo Qualidade Regulatória
POR QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE DAS
ESTATAIS? (LEI 13.303/DEC. 8.945)
Define padrão de eficiência, transparência e prestação de contas
com a sociedade (carta anual, relatório de sustentabilidade,
código de conduta e integridade)
Disciplina governança corporativa (COAUD, Comitê de
Elegibilidade, CA, Área de Compliance)
Disciplina função social das estatais: eficiência, sustentabilidade
e responsabilidade social corporativa
8
ABORDAGEM SISTÊMICA DE GOVERNANÇA
CORPORATIVA DAS ESTATAIS
9
Lei 13.303/2015 (Lei das Estatais)
Lei 12.846/2013 Lei anticorrupção Responsabilização de pessoas jurídicas pelas
práticas de atos contra a administração pública, nacional e estrangeira
Lei 6.404/1976 Lei das Sociedades
por Ações
Governança
Corporativa
Normas CVM
NOVO MARCO LEGAL
A Lei 13.303/16 dispõe sobre regras e boas práticas e está distribuída conforme os temas
abaixo:
Disposições preliminares (art. 1º ao 4º )
Normais gerais (art. 5º ao 13 )
Acionista controlador (art. 14 ao 15 )
Administrador (art. 16 ao 17)
Conselho de Administração - CA (art. 18 ao 21)
Membro independente do CA (art. 22)
Diretoria (art. 23)
Comitê de Auditoria (art. 24 ao 25)
Conselho Fiscal (art. 26)
Função Social (art. 27)
Licitações (art. 28 ao 84)
Fiscalização pelo Estado e pela Sociedade (art. 85 ao 90)
Disposições finais e transitórias (art. 91 ao 97)
GOVERNANÇA
CORPORATIVA
ATUAÇÃO DA
FGV
As empresas aqui enquadradas deverão, em um prazo de 24 (vinte e quatro) meses
se alinharem a esse novo marco legal. Ou seja, as empresas terão até final de maio
de 2018 para se enquadrarem à nova lei das estatais. 10
O QUE SABEMOS SOBRE AS ESTATAIS?
11
Sabemos muito pouco, nem sabemos quantas são!
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
União (SEST/MP) 154
Estados e DF (FGV) 232
Municípios (FGV) 60
Total (Parcial) 442
Número de Empresas Estatais na OECD – ano 2014
Fonte: OECD. The size and sectoral distribution of SOEs in OECD and partner countries. Setembro de 2014.
17
382
154
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
EVOLUÇÃO DAS ESTATAIS NO BRASIL
12
18,9
84
113,5
56,5
0
20
40
60
80
100
120
2002 2010 2013 2016
Petrobras Eletrobras
Financeiro Demais
Número de Estatais da União 1930-2016 Investimentos Executados das Estatais União em R$bi
2002 - 2016
Fonte: SEST/MPOG
FHC: R$92,5bi
com privatizações Figueiredo: 42
desestatizações
Lula/Dilma:
reeditam as
Estatais
Objetivos
Avaliações sobre o grau de aderência das empresas à nova lei das
estatais.
Desenvolver uma metodologia para avaliação de conformidade.
Nosso próximo passo será validar tal procedimento.
Em seguida, vamos avançar na análise das demais empresas, além das
de capital aberto.
Temos também o objetivo de prover estudos de influências político-
partidárias nas referidas empresas.
13
Pilares da governança corporativa segundo a
nova lei
Normais Gerais, com destaque para a introdução da Carta Anual subscrita pelos
membros do Conselho de Administração, com a explicitação dos compromissos de
consecução de objetivos de políticas públicas nos termos do art. 8º., inciso I.
Tamanho e composição do Conselho de Administração (CA): o CA deve ter de
7(sete) a 11 (onze) membros, com pelo menos 25% formado por membros
independentes, conforme caracterizado no art. 22º, § 1º.
Constituição e funcionamento do Conselho Fiscal e do Comitê de Auditoria
Estatutário, com auditoria interna vinculada ao Conselho de Administração,
diretamente ou por meio do Comitê de Auditoria Estatutário.
Políticas de transparência e de prestação de contas, com elaboração de política de
distribuição de dividendos, divulgação de notas explicativas às demonstrações
financeiras, ampla divulgação da Carta Anual acima mencionada, entre outros.
14
PILARES DE GOVERNANCA: MÉTRICAS
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1Normas Gerais
Função Social
Transparência
Conselho de
Administração
Diretoria
Executiva
Comite de
Auditoria
Estatutário
Conselho
Fiscal
Normas Gerais – Lei de criação, código de conduta,
gestão de risco e auditoria interna
Função social – Interesse coletivo,
sustentabilidade e eficiência, tecnologia nacional,
acesso a bens e serviços.
Transparência – Transparência e divulgação de
transparência.
Conselho de Administração – N° de membros do
CA, n° e % de membros do CA, n° de membros
eleitos pelos minoritários, n° de membros eleitos
pelos empregados.
Diretoria Executiva – plano de negócios,
estratégia de longo prazo (min de 05 anos), relatório
anual dos mesmos para o CA, experiência
profissional, área de integridade vinculada a
Diretoria.
Comitê de Auditoria Estatutário – Existência
do Comitê e divulgação das atas, n° de membros do
comitê, n° de membros independentes, % de
membros que cumprem as condições mínimas para
integrar o comitê, comitê ligado ao CA, n° de
reuniões e existência de membro com conhecimento
em contabilidade societária.
Conselho Fiscal – N° de membros indicados pelo
controlador, composição, experiência. 15
Função social
Não basta a realização do interesse coletivo em si e per si, mas que o mesmo deva ser
cumprido com sustentabilidade e eficiência na alocação de recursos.
Assim, a função social inclui basicamente os seguintes:
Interesse coletivo, ou atendimento a imperativo da segurança nacional, expressa no
instrumento de autorização legal para a sua criação.
orientado para o alcance do bem-estar econômico, e para a alocação socialmente
eficiente dos recursos geridos.
Ampliação de modo sustentável do acesso de bens e serviços aos consumidores.
Desenvolvimento ou emprego de tecnologia brasileira para a produção e oferta de
produtos e serviços da empresa pública, sempre de maneira economicamente
justificada
Adotar práticas de sustentabilidade ambiental e de responsabilidade social corporativa
compatíveis com o mercado que atuam.
16
Função Social: buscando métrica
Critério Descrição Nota
Realização de interesse coletivo A empresa contribui para o alcance do
bem–estar econômico ou atendimento a
imperativo de segurança nacional.
1 (um) –se tem e se é transparente- 0 (zero)
para caso contrário.
Sustentabilidade e Eficiência Desempenho econômico-financeiro da
empresa indicando sua sustentabilidade e
uso eficiente de recursos.
0 (zero) se a empresa tem fragilidades
econômico-financeira e 1 (um) se a
empresa é sustentável e eficiente.
Ampliação de acesso de bens e
serviços aos consumidores
A empresa contribui para mitigar
problemas de imperfeições de mercado
facilitando acesso de modo sustentável a
bens e serviços para consumidores.
De 0 (zero) –onde se entende que não
haveria problemas de imperfeições de
mercado e na ausência da empresa o setor
privado atuaria de modo sustentável – ou 1
(um), onde a empresa resolveria problemas
de imperfeiçoes de mercado
Tecnologia Nacional A empresa contribui, de modo
economicamente viável, com o emprego e o
desenvolvimento de tecnologia brasileira.
0 (zero) a empresa não contribui e 1 (um) a
empresa contribui.
Práticas Ambientais e de
Responsabilidade Social Corporativa
Se a empresa adota politicas internas com
efetividade seja no campo ambiental seja
de responsabilidade social e educacional.
1 (um) se adota e divulga adequadamente
ambas e 0 (zero), caso contrário. 17
Número de estatais Por nível
Grandes números das Estatais*
Número de estatais estaduais por estado
10
12
4
15
12
14
13
8 1
1
3
2 5
14
10
6 8
6 7
25
3
3
14 17
5
5
Ce
ará DF
Esp
írito
Sa
nto
Min
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Ge
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Pa
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na
s
Ba
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Go
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Ma
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ross
o
Ma
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ross
o…
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Pe
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de
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ne
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Ca
tarin
a
Sã
o P
au
lo
Se
rgip
e
Toc
an
tin
s
Ma
ran
hã
o
154
(34%)
232
(52%)
60
(14%)
Federal
Estadadual
Municipal (capitais)
* preliminares 18
Empresas estatais listadas na bolsa
30 empresas estatais são listadas em bolsa, de um total de 442 levantadas até o
presente
26% do volume médio negociado
08 são integrantes da carteira Ibovespa e 10 no IbrX-100
15% da capitalização de mercado (R$300 bi)
Somente as 3 mais negociadas têm cerca de 800 mil CPFs de participações
Avaliação companhia a companhia
Principal resultado: mesmo empresas de capital aberto, que supostamente tem
elevado nível de governança corporativa, não estão ainda alinhadas ao esperado pela
nova Lei das Estatais
Função Social é o ponto mais frágil
Conselhos de Administração deve sofrer acomodações em tamanho e composição
Carta Anual irá requerer desafios de transparência
19
LISTA DAS 30 EMPRESAS
20
Banco Amazonia Cemig
Banco do Brasil Cemig Dist
Banepara Cemig GT
Banese Cesp
Barisul Copasa
BB Seguridade Copel
Benestes Eletrobras
BNB Eletropar
BRB Emae
Casan MGI Part
CEB Petrobras
CEEE Dist Sabesp
CEEE GT Sanepar
Celesc SPTur
CELG Par Telebras
19
(63%)
8
(27%)
3
(10%) União
Estado
Município
1
7
4
1
15
1
1
Petróleo
Eletricidade e gás
Águas
Telecomunicações
Financeiro
Imobiliário
Adm. Pública, defesa e seguridade social
Média das 30 empresas avaliadas*
Pilares da avaliação
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
Normas Gerais
Função Social
Transparência
Conselho de
AdministraçãoDiretoria Executiva
Comite de Auditoria
Estatutário
Conselho Fiscal
Lei 13.303
Media
*resultados sujeitos a revisão e reavaliação de parâmetros de interpretação dos diplomas legais.
21
Resultados gerais
Aspectos Positivos
Conselho Fiscal:
Existência, experiência,
composição, indicação do
Controlador.
Diretoria Executiva:
Competência requerida, plano
de negócios
Aspectos Negativos
Função Social: fora do novo regramento
jurídico
Conselho de Administração: tamanho,
composição, # independentes.
Transparência: carta anual e estatuto.
Comitê de Auditoria Estatutário:
existência, divulgação de Atas.
Normas Gerais: Lei de criação avaliação
de desempenho e prazo de gestão de
diretores, política de remuneração,
política de distribuição de dividendos...
22
BOARD INTERLOCKING ENTRE
EMPRESAS ESTATAIS DE CAPITAL
ABERTO
Laços entre conselheiros entre as 30 empresas de capital aberto
Por exemplo, há dois conselheiros comuns entre a Sabesp e a
Petrobras.
Assim como entre conselheiros em empresas do setor elétrico
Eletrobrás, Cemig.
Nota-se a presença de conselheiros comuns de empresas de
setor distintos, como no caso da Copasa (saneamento) com a
Eletrobras, ou da Sabesp com a Petrobras.
No geral, há baixo índice de sobreposição de conselheiros. 23
PRÓXIMAS ETAPAS
1. Elaboração do Rating das Empresas Estatais para as 30 empresas estatais listadas já estudadas.
2. Monitoramento de influência política na gestão: adicionar avaliação de influência político-partidária nestas 30 empresas
estatais de capital aberto.
3. Expandir análises para as demais sociedades de economia
mista.
4. Expandir análises para pelo menos 75% das empresas estatais, nos três esferas governamentais, com faturamento superior a
R$90 MM.
5. Desenvolver procedimentos e sistemas para atualização do
banco de dados e de indicadores. 25
MÁRCIO HOLLAND
Professor na Escola de Economia da FGV (FGV-EESP), com pós-doutorado pela
University of California, Berkeley, CA, USA.
Foi Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda.
Foi do Conselho de Administração do BNDES e da BRASILPREV.
Foi visiting scholar na University of Columbia in the City of New York.
Foi Diretor de Pós-graduação da FGV-EESP.
Autor do livro “A Economia do Ajuste Fiscal”, ed. Elsevier, 2016.
Contato: [email protected]
26