rsp revisitada a face oculta do leviatã: gestão da...

RSP

81

A face oculta do Leviatã: gestão da informação e transparência administrativa

Revista do Serviço Público Brasília 59 (1): 81-92 Jan/Mar 2008

RSP Revisitada

A face oculta do Leviatã:gestão da informação e

transparência administrativa

Texto publicado na RSP de jan/abr de 1995 (vol. 119, ano 46, n.1)

José Maria Jardim

As reflexões sobre a transparência do Estado no Brasil encontram espaço

particularmente nos anos oitenta, no bojo da conjuntura política referente aos

projetos de democratização do país. No marco de tais reflexões, o direito à

informação e o direito à privacidade face à ação do Estado passam a freqüentar

assiduamente o discurso político. Tais análises não se expressam ainda em

tentativas de formulação de políticas públicas na área de informação durante o

mesmo período.

Como ente informativo, o Estado moderno configura-se como uma das

maiores e mais importantes fontes de informação, além de requisitar uma grande

quantidade destas para a sua atuação. Seu funcionamento relaciona-se direta-

mente com a sua própria ação produtora, receptora, ordenadora e disseminadora

de informações. O objeto de tais ações seria, em última instância, o cidadão

que, ao exercer o acesso à informação governamental, constitui-se como sujeito

informativo. Isto é particularmente significativo ao se considerar as diferentes

RSP

82

José Maria Jardim

Revista do Serviço Público Brasília 59 (1): 59 (1): 81-92 Jan/Mar 2008

formas de intervenção do Estado na vidasocial. Do ponto de vista do direito à infor-mação, deveria o Estado comunicar suasatividades e o impacto que estas produzemna sociedade à qual, por sua vez, teriaassegurado, por princípio, o livre acesso atais informações.

O grau de democratização do Estadoencontra, neste aspecto, um dos seuspressupostos balizadores: quanto maior oacesso à informação governamental, maisdemocráticas as relações entre Estado esociedade. A visibilidade social do Estadorepresentaria assim um processo de dimen-sões políticas, técnicas, tecnológicas e cultu-rais, tendo como um dos seus principaisprodutos a informação publicizada.

Transparência administrativa

A noção de transparência administrativaoferece diversas leituras. Tomada como umdos requisitos de controle da sociedadesobre o Estado, este termo encontra lugarem diversos discursos dos atores envol-vidos na zona de tensão que decorre dasrelações entre Estado e sociedade. Espera-se, ao longo deste artigo, identificar algunsindicadores que caracterizam a transpa-rência administrativa como manifestaçãodo Estado e demanda social.

Embora alguns admitam que a admi-nistração pública deva atuar imparcial-mente, verifica-se que a sua organização atorna facilmente permeável à interferênciade atores sociais os mais diversos. Resideaí o problema da separação das esferaspolíticas e administrativas, considerando-se que o leque de questões sociais torna aadministração pública moderna incompa-tível com a noção de neutralidade. Aeficiência administrativa já não consistiriana aplicação rígida e imparcial das ordenspor parte do burocrata, mas na sua

receptividade aos fins sociais e políticos dosistema. “Num regime pluralista isto implicauma maior flexibilidade da ação adminis-trativa e uma mais larga disponibilidade daburocracia para a contratação e o compro-misso com os diversos grupos sociais”(SOUZA, 1991, p. 20).

A participação social na formulaçãode políticas públicas constituiria, nestesentido, um processo inerente à transpa-rência informacional do Estado. Ochamado planejamento participativo comcaráter de emancipação social regula e éregulado pelo acesso do cidadão à infor-mação governamental. É o caso dosfluxos orçamentários públicos que, camu-flados sob a capa confidencial ou secreta,constituem uma caixa-preta para a socie-dade. Por outro lado, o fenômeno dapolitização do social, resultante de transfor-mações tecnológicas, econômicas e sociaissignifica uma demarcação mais tênue entreEstado e sociedade em função da priva-tização da esfera pública e politização daesfera do privado. Conforme Bobbio(1990, p.74) o “Estado Social” é entendido“não só no sentido de Estado que permeoua sociedade mas também no sentido deEstado permeado pela sociedade”. OEstado moderno responderá a essasmudanças com a criação de normas, regula-mentos e contratos que levam ao cresci-mento da burocracia em uma escala à qualnem sempre corresponde o grau de suatransparência administrativa.

As racionalidades

Tais questões entrecruzam-se comoutras, sugeridas pelas discussões em tornoda racionalidade.

A desvinculação entre a práxis ea concepção teórica clássica da razãofornecerá a base para a racionalidade

RSP

83



característica da sociedade capitalista: a razãoformal ou funcional, que assegura para aorganização burocrática, conforme Weber,a “calculabilidade precisa dos fatorestécnicos” e a “completa previsibilidade defuncionamento”. Trata-se da razão queconsidera o homem mero calculador utili-tário de conseqüências. Racionalidade formalque, conforme Marcuse, é anticrítica eanti-histórica, resultante de um projetohistórico de dominação.

Mostrando-nos que Weber foi inter-pretado por Marcuse de forma relativa-mente equivocada, Habermas (1983)questiona a ditadura da racionalidadeformal ao apontar a possibilidade deinteração entre o agir racional com respeitoa fins e o agir comunicativo, entre o impe-rativo do trabalho e o da interação simbólica.

Tanto Marcuse quanto Habermasindicam-nos três aspectos básicos sistema-tizados por Medeiros e Brandão (1990):

• o reconhecimento dos limites daracionalidade formal, dada a sua predo-minância no desenho moderno dasociedade;

• a falência desse tipo de racionalidadepara informar a construção de uma reali-dade humana qualitativamente diferenciada;

• a impossibilidade de definição de umquadro substantivo de referência norma-tiva da vida humana,formulado exclusi-vamente a partir da racionalidade formal.

A racionalidade formal estaria contra-posta à racionalidade substantiva e àdialética. Estas duas expressões deracionalidade teriam como característica

comum a possibilidade de informarprojetos de transformação qualitativa darealidade humana: o indivíduo, enquantoator político, ancorado numa racionalidademúltipla e indeterminada delibera politi-camente sobre a sua realidade.

Burocracia e informação

Sob a perspectiva weberiana, a organi-zação burocrática é caracterizada

“por relações de autoridade entreposições ordenadas sistematicamentede modo hierárquico, por esferas de

Um dos pressupostos do Estado moderno é a sua visibilidadesocial mediante a implementação de instrumentos gerenciais de controledas informações que produz é o seu acesso pelo cidadão. A gestão dainformação configura-se como um conjunto de práticas caracterizadaspela racionalidade formal e o projeto histórico do Estado contempo-râneo. No Brasil e demais países da América Latina, a opacidadeinformacional do Estado expressa uma situação em que este não dispõede mecanismos de controle sobre seus estoques informacionais.Por outro lado e, em conseqüência, a sociedade não controla o Estado.O tema requer a construção de referenciais analíticos, além do confrontodas diversas experiências históricas envolvendo as relações entre gestãoda informação e a transparência administrativa.

RSP

84

José Maria Jardim


competência claramente distintas, poruma elevada divisão de trabalho e umaprecisa separação entre pessoa e cargo,no sentido de que os funcionários e osempregados não possuem, a títulopessoal, os recursos administrativos,dos quais devem prestar contas, e nãopodem apoderar-se do cargo.”(WEBER, 1979, p. 247).

A burocracia constitui-se, assim, em umtipo de poder, confundindo-se com a própriaorganização, ou seja, “é um sistema racionalem que a divisão do trabalho se dá racional-mente com vistas a fins. A ação racionalburocrática é a coerência da relação de meiose fins” (ibid., p. 235). Reconhecendo a buro-cracia como uma função necessária em umasociedade de massas, Weber (ibid.) questiona,porém, o seu domínio absoluto sobre asociedade. Neste sentido, a ação da buro-cracia seria racional quando limitada à suaprópria esfera, tornando-se irracional quandoatinge outras esferas.

Ao definir a burocracia como aestrutura administrativa de que se serve otipo mais puro de domínio legal, Weberressalta ainda que as funções administra-tivas da organização burocrática sãoexercidas de modo continuado com baseem documentos escritos.

A administração de um cargomoderno se baseia em documentosescritos (‘os arquivos’) preservados emsua forma original ou em esboço. Oquadro de funcionários que ocupe umcargo ‘público’, juntamente com osseus arquivos de documentos eexpedientes, constitui uma ‘repartição’(WEBER, 1982, p. 230).

Efetivamente, algumas das caracte-rísticas mais comuns na administração

pública como função e organização formal-mente estabelecidas são a geração, oprocessamento técnico e a consulta ainformações registradas em um suportematerial, decorrentes de suas atividades.Neste sentido, os serviços de gerencia-mento da informação arquivística repre-sentariam um aspecto institucionalizante daadministração pública. Por outro lado, osdocumentos arquivísticos por esta produ-zidos constituiriam uma linguagem que lheé própria e indispensável à sua sobrevi-vência e operações. Dois fenômenossinalizam, segundo Ampudia Mello (1988,p. 12-13, tradução nossa), os processosinformacionais arquivísticos dentro dasadministrações públicas:

“o primeiro pode denominar-seobjetivação e consiste em que a infor-mação institucional se assenta sempresobre um suporte material...; aosegundo fenômeno pode chamar-seformalização e consiste em que dentrodas instituições a informação circulaatravés de canais previa e claramenteestabelecidos, integrando redes queunem hierarquicamente a todas e cadauma das partes que as compões. (...)tal informação objetivada são osdocumentos e arquivos que durantetantos séculos a Administração Públicatem se empenhado em produzir, assimcomo os canais formais de infor-mação são os sistemas internos que estacriou para gerar, distribuir e conservarseus registros”.

A informação arquivística produzidapela administração pública cumpre teorica-mente um ciclo que envolve a sua produção,processamento, uso e estocagem em doiscontextos necessariamente interativos:primeiramente no ambiente organizacional da

RSP

85



sua produção e, em um segundo momento,no marco das instituições arquivísticas respon-sáveis pela normalização da gestão dedocumentos da administração pública,bem como pela preservação e acesso aopatrimônio documental arquivísticoproduzido pelo Estado.

No primeiro cenário, a informaçãoarquivística encontra-se relacionada àssolicitações do processo decisório gover-namental (arquivos correntes). À medida queesta informação torna-se menos utilizadaao longo do processo decisório, tende-sea eliminá-la ou a conservá-la tempora-riamente (arquivos intermediários gerenciadospela própria administração produtora oupelas instituições arquivísticas). Para tal,consideram-se as possibilidades de usoeventual da informação pelo organismoprodutor ou a sua condição de documentode valor permanente. À esta configuraçãochegariam, segundo a Unesco, 10% dosdocumentos produzidos (arquivos perma-nentes). Constituindo os arquivos perma-nentes, estes documentos têm sua guardae acesso pelas instituições arquivísticasjustificados pelo seu uso para a pesquisacientífica ou como fator de testemunho dasações do Estado e garantia de direitos doscidadãos.

As possibilidades de acesso à infor-mação governamental pelo administradorpúblico e pelo cidadão encontram-se,portanto, diretamente relacionadas com oconjunto de práticas desenvolvidas pelaadministração pública no decorrer desseciclo informacional.

A gestão da informaçãogovernamental

A perspectiva de políticas arquivísticascontemplarem todo o ciclo da informaçãoganha contornos teóricos e desdobramentos

práticos com a concepção de gestão dedocumentos, particularmente nas adminis-trações públicas dos Estados Unidos eCanadá após os anos 50.

De acordo com o Dicionário deTerminologia Arquivística do ConselhoNacional de Arquivos (1988, p. 104), “agestão de documentos diz respeito a umaárea da administração geral relacionadacom a busca de economia e eficácia na suaprodução, uso e destinação final”. Com aimplementação da gestão de documentos,as instituições arquivísticas norte-americanaspassam a assumir as características deorganizações responsáveis não apenas pelaguarda e acesso de documentos de valorpermanente, mas por todo o ciclo vital dainformação arquivística, incluindo as suafases corrente e intermediária.

Paralelamente, a idéia de era dainformação é ressaltada pela emergência denovas tecnologias da informação. Estastecnologias, socialmente difundidas ecrescentemente utilizadas nas adminis-trações públicas, produzem novos para-digmas de organização, processo decisório,poder central e local e acesso à informaçãopelo cidadão.

Apesar dos benefícios gerados pelagestão de documentos, o governo dos EstadosUnidos criou, na metade dos anos setenta,a Comissão Federal sobre Fluxo de Papéisem função dos problemas apresentadospelos departamentos e agências dogoverno. Como alternativa à situaçãodiagnosticada, a Comissão sugeriu aadoção da Gestão de Recursos Informacionais(GRI), então definida como:

“o planejamento, gerenciamento,previsão orçamentária, organização,direcionamento, treinamento e con-trole associados com a informaçãogovernamental. O termo abrange

RSP

86

José Maria Jardim


tanto a informação propriamente dita,quanto recursos relacionados, taiscomo pessoal, recursos financeiros etecnologia” (CRONIN, 1990, p.45).

Emergem a partir dos anos 80 aspráticas de G.R.I., trazendo implicaçõesconceituais e operacionais para a gestão dedocumentos e a sua inserção nos sistemasde informação governamental. Pode-seafirmar, portanto, que a gestão de documentose a gestão de recursos informacionais constituemcampos do conhecimento e conjuntos depráticas operacionais – aqui designadas comogestão da informação – intrinsecamente relacio-nadas com a racionalidade formal e o projetohistórico do Estado contemporâneo. Comoexperiências históricas, encontram-se maisfreqüentemente reconhecidas no âmbito doEstado democrático das chamadas socie-dades pós-industriais.

Informação, segredo etransparência

Weber ressalta “os meios especifica-mente modernos de comunicações comofundamentais para o Estado moderno”(ibid., p. 250), fornecendo, neste sentido,as bases para as análises posteriores sobrea informação no processo decisório noâmbito das burocracias. Esta perspectivatoca, inclusive, a discussão sobre o grau detransparência informacional do Estado aoafirmar que “toda burocracia buscaaumentar a superioridade dos que sãoprofissionalmente informados, mantendosecretos seus conhecimentos e intenções.O conceito de segredo oficial é invençãoespecífica da burocracia e nada é tão fanati-camente definido pela burocracia quantoesta atitude” (ibid.; p.252).

Como observa Bobbio (ibid., p.87),o princípio da publicidade das ações de

quem detém um poder público encontrauma referência histórica em Kant quandoeste considera como “fórmula trans-cendental do direito público” o princípiosegundo o qual “todas as ações relativasao direito de outros homens cuja máximanão é conciliável com a publicidade sãoinjustas”.

Se na monarquia de direito divino ainvisibilidade do poder real é umaexigência, no Estado moderno o segredoé, por princípio, legitimado apenas noscasos excepcionais, legalmente previstos.No entanto, assinala Almino ( l986 , p. 106)“por mais amplas e abertas que sejam ouvenham a ser as discussões no interior doEstado e por mais que estas possam refletiro que ocorre na sociedade, uma certadesconfiança mútua, inerente ao processodecisório hierarquizado e à visão do Estadocomo concentrador do poder, faz comque erija uma barreira entre Estado e socie-dade no plano da informação”.

O segredo impediria um controle maisefetivo por parte da sociedade sobre seusgovernantes, constituindo uma forma deevitar o julgamento, preservando, assim, olugar do poder. “Cria-se uma realidadeescondida e outra aparente. Tendo acessoapenas a esta última, a sociedade é mantidana ignorância de processos decisórios quelhe dizem respeito” (ibid.). Bobbio (1990,p. 97) aponta também para os limites datransparência ao afirmar que “a vitória dopoder visível sobre o poder invisível jamaisse completa: o poder invisível resiste aosavanços do poder visível, inventandosempre novos modos de se esconder, dever sem ser visto”.

Um outro aspecto, portanto, quepermeia tal discussão é o conceito decontrole. Sob a perspectiva das teorias admi-nistrativas, produtos da racionalidadeformal, a razão de ser do controle é

RSP

87



garantir a concretização de expectativascom respeito a acontecimentos futuros.Conforme Hamptom apud Martins (1989,p. 83) “controlar significa obter infor-mações sobre o desempenho e com elasrealimentar os tomadores de decisões deforma que possam comparar os resultadosreais com os planejados e decidir o quefazer com respeito às discrepâncias obser-vadas”. Assim, o excesso de controlepoderia significar perda de autonomia ecomportamentos disfuncionais. Reconhe-cendo as conotações negativas que a idéiade controle envolve, Martins (1989, p.83)ressalta que democracia e controle não sãotermos antitéticos, sobretudo no que serefere aos mecanismos de controle doEstado sobre si mesmo e da sociedadesobre o Estado.

“Como afirmava Montesquieu,todo aquele que detém poder tende aabusar dele e assim procederá enquantonão encontrar limites. As instituiçõescaracterísticas da vida republicanaforam criadas justamente para estabe-lecer esses limites e colocar à dispo-sição do povo instrumentos adequadosao controle do poder político”.

Um dos instrumentos mais recentes decontrole do Estado pela sociedade é o direitoà informação governamental. O princípio dodireito à informação governamental acha-se legalmente expresso em países como aFinlândia (1951), Estados Unidos (1966),Dinamarca e Noruega (1970), França,Holanda e Espanha (1978), Austrália eCanadá (1982). No Brasil, o direito àinformação governamental é garantidopela Constituição de 1988 e a Lei deArquivos¹. Ainda não regulamentados estesmecanismos legais, o cidadão esbarra,porém, em outros obstáculos. Esta situação

pode ser ilustrada com a pesquisa realizadapor técnicos da Divisão de Pré-Arquivodo Arquivo Nacional em 1989, abran-gendo 309 depósitos de documentos em48 órgãos da administração federal diretanas cidades do Rio de janeiro e em Brasília.Os resultados indicaram a existência de106.405 metros lineares nestes órgãos, doperíodo de 1754 a 1989, sendo 62.206metros lineares no Rio de Janeiro e 44.109em Brasília. Apenas 11% dos órgãospossibilitavam o acesso público às infor-mações sob sua guarda. Atualmente oArquivo Nacional armazena cerca de 26quilômetros no Rio de Janeiro e 14 quilô-metros em Brasília, dos quais grande parteainda inacessíveis ao cidadão. Esta situação,detectada no plano federal e ainda persis-tente, tende a se reproduzir, em menorescala, nos planos estadual e municipal.Observa-se, portanto, que o ciclo da infor-mação arquivística na administração públicabrasileira encontra-se profundamentecomprometido.

Nesse quadro, os estoques informa-cionais dos arquivos públicos tendem aser considerados como parte de umamemória coletiva tomada como produtoe não como processo. Esta memóriaarqueologizável é frequentemente identi-ficada sob a noção de patrimônio documentalarquivístico. Os arquivos públicos, via deregra, promovem a monumentalização²dos documentos que compõem seusacervos mediante ações que favorecem arecuperação e a divulgação de determi-nadas informações em detrimento deoutras. É o caso, por exemplo, da elabo-ração de detalhados instrumentos derecuperação de informações sobre umpequeno segmento do acervo em detri-mento de um controle intelectual maisglobal sobre o conjunto dos fundosdocumentais. Além disso, tais instrumentos

RSP

88

José Maria Jardim


apresentam-se com freqüência poucoamigáveis ao usuário da informação, sejaeste o pesquisador científico ou o cidadãocomum na busca pela comprovação dosseus direitos.

Os acervos dos arquivos públicossinalizam, portanto, um processo de consti-tuição de um patrimônio documental queresulta e, em alguns casos, ressalta a opacidadeinformacional do Estado. Por outro lado,privilegiam a sua transparência informacionalmediante escassos conjuntos documentaisque, monumentalizados, são disponibilizadospara o cidadão. E o fazem sob a perspectivade exercitarem uma função pública tomadacomo neutra a partir de práticas informa-cionais que tendem a ser consideradas nãomenos neutras por um dos seus principaisagentes: o profissional da informação³.

Informação e Estado na AméricaLatina

Na América Latina, a precariedadeorganizacional dos arquivos públicos e ouso social incipiente da informação gover-namental expressam a trajetória de suasadministrações públicas bem como suascondições políticas, econômicas e sociais.Os arquivos públicos latino-americanosinstitucionalizaram-se como resultado deum processo de independência que levouà formação dos Estados modernos naregião. Foram considerados arquivos histó-ricos, repositórios de uma memória tidacomo forjadora da identidade nacionalemergente. Isto implicou desenvolvimentode arquivos públicos e serviços arqui-vísticos periferizados na administraçãopública, incapazes de fornecer informaçõessuficientes para a pesquisa científica etecnológica e à sociedade como um todo.

De maneira geral, as instituiçõesarquivísticas públicas latino- americanas

apresentam características comuns no quese refere à sua atuação. Tratam-se de organi-zações voltadas quase exclusivamente paraa guarda e acesso de documentos conside-rados, se parâmetros científicos, como devalor histórico, ignorando a gestão dedocumentos. Estes, por sua vez, tendem aser acumulados sem critérios junto aosserviços arquivísticos da administraçãopública, dada a inexistência de programasde avaliação, eliminação e recolhimento dedocumentos aos arquivos públicos. Sejanestas instituições ou nos demais setores daadministração pública, a ausência de padrõesde gerenciamento da informação, somadaàs limitações de recursos humanos, materiaise tecnológicos, resulta em deficiências noprocessamento técnico. Ao não desenvol-verem a interação inerente ao controle dociclo da informação arquivística, tanto osarquivos públicos como os demais serviçosarquivísticos da administração públicadesvinculam-se do processo político-decisório governamental. Por outro lado, asrestrições de consulta e as condições deacesso físico e intelectual dos arquivoslimitam consideravelmente sua utilizaçãopelo administrador público e o cidadão.

Conforme Ampudia Mello (1988,p. 39, tradução nossa),

“A dispersão e a debilidade dasestruturas arquivísticas resultam sinto-máticas da feudalização da adminis-tração pública, dividida em núcleos deinfluência e poder que, em grandeparte, se baseiam no controle privadoda informação governamental; poroutro lado, sob a heterogeneidade eimprovisação das técnicas arquivísticas,pode-se destacar a subordinação dasfunções públicas a interesses subjetivosdaqueles que as exercem, que deter-minam, segundo sua conveniência,

RSP

89



como devem integrar-se os registrosde sua gestão: por sua vez, a margi-nalização e menosprezo das áreasarquivísticas, consideradas receptáculonatural de tudo que é inútil, resultamilustrativos do próprio descrédito dosentimento institucional da atividadegovernamental... em outro extremo, afalta de controle sobre os documentosoficiais que freqüentemente são objetode apropriação por parte dos funcio-nários governamentais, constitui umreflexo fiel da tendência a desvirtuar ocaráter público da administração, decujo patrimônio os arquivos são partefundamental”.

A transparência informacional do Estado,expressa no discurso da lei, é superada pelaopacidade informacional da administraçãopública, fenômeno historicamente asso-ciado ao projeto de Estado sustentado noBrasil e demais países latino-americanos. Talprojeto tem favorecido um Estado quesistematicamente negligencia os interessesdas sociedades às quais caberia servir. Nocaso brasileiro, trata-se de um Estadomarcado pela centralização e pelo autorita-rismo, acolhendo nichos de modernizaçãosem ser completamente moderno, nemautenticamente republicano, coexistindoem seu interior diferentes princípios deestruturação – o patrimonial e o burocrá-tico. Nesse quadro, configura-se umasituação em que:

• o Estado não controla a si mesmo, o quese expressa na fragilidade da maior partede suas estruturas e recursos informa-cionais e na ausência de políticas deinformação;

• por outro lado e, em conseqüência,a sociedade não controla o Estado, dadas asescassas possibilidades de acesso à infor-mação governamental.

Inconclusões

Como pudemos verificar, os laçosque vinculam a gestão da informaçãogovernamental à transparência adminis-trativa permitem diversas abordagens. Osolhares sobre o tema envolvem desde as-pectos teóricos-operacionais até a cons-trução de quadros referenciais teóricosque ampliem os limites das análises maisfreqüentes. Nesse sentido, a literatura arespeito mostra-se ainda incipiente,privilegiando uma perspectiva muitasvezes tecnicista. A busca por novosparâmetros de análise pressupõe umesforço de investigação interdisciplinar queilumine novos caminhos nos planosteóricos e empíricos.

Uma das alternativas possíveis envolvea questão da racionalidade, compreendidaem sua multiplicidade conceitual, de modoa favorecer a construção de referenciaisanalíticos. Por outro lado, ao reconhecer-se que a gestão da informação não constituium campo de saber e um conjunto deoperações dotadas de neutralidade, sugere-se a sua problematização enquantoprocessos não apenas técnicos ou tecnoló-gicos mas também políticos.

A transparência administrativa doEstado merece ser incluída como objetodessas possibilidades de análise, sobretudoao confrontarmos suas relações com ateoria e práticas de gestão da informaçãoem experiências históricas diversas. Taisexperiências mostram, como no caso dosEstados autoritários, que o controle daprodução, uso e destinação da informaçãoregistrada não leva como conseqüênciaimediata à transparência administrativa.Mesmo nos Estados democráticos, em quemedida a transparência administrativa écapaz de relativizar os domínios daburocracia estatal sobre a sociedade?

RSP

90

José Maria Jardim


Mas, afinal, o que vem a ser esta trans-parência informacional à qual se atribui umvalor de mediação entre Estado e socie-dade? Um discurso instituído a partir daburocratização não só do Estado comoda sociedade contemporâneos? Umaespécie de saber instituinte capaz de favo-recer a emancipação social? Produto deuma racionalidade instrumental, como agestão da informação seria reguladora eregulada por uma ação emancipatória detransparência informacional? Consideradasas diversas respostas, que tais questõespodem vir a oferecer, a transparênciainformacional é entendida aqui como umterritório para o qual confluem práticasinformacionais do Estado e da sociedade.Território, por sua vez, construído edemarcado por essas mesmas práticas. Aopacidade informacional do Estado sinaliza, aocontrário, um hiato entre este e a socie-dade, configurando-se como processo eproduto das características de geraçãoe uso da informação pelo cidadão. Trata-se, como tal, de uma arena de tensão edistensão ordenada na base do conflitoe do jogo democrático. Qualquer projeto

de reforma do Estado inclui, portanto, estaproblemática na sua pauta de prioridades.

Face a estas questões, como visualizara gestão da informação em suas dimensõesteóricas e operacionais? Indagações desseteor merecem ser investigadas, conside-rando distintas experiências da gestão dainformação como possíveis expressões doEstado social e democrático em sociedadesde capitalismo avançado e as experiênciasem curso em países de terceiro mundo.Nesse momento, porém, o próprioconceito de gestão da informação encon-tra-se em constante confronto com asdemandas impostas pelas novas tecnologiasà produção e circulação da informação noâmbito do estado e seu uso social.

Nesse quadro, a organização, o regis-tro da informação e o próprio processodecisório governamental vêm-se alterandoem função da vertiginosa informatizaçãodo Estado e da sociedade. Nunca terãoido tão longe as possibilidades de visibili-dade e também de invisibilidade doEstado. Mais uma vez colocam-se osdesafios para assegurar a sociedade comogarantia do Estado, e não o contrário.

Notas

¹ Ver Lei 8.159 de 9 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivospúblicos e privados e dá outras providências.

² Nos termos sugeridos por LE GOFF (1984) o documento monumentalizado tem porcaracterísticas uma intencionalidade em evocar o passado.

³ Considera-se, neste artigo, como profissional da informação aquele que atua em uma oumais etapas do ciclo da informação arquivística, em seus diferentes níveis de gerenciamento, sejaarquivista ou não.

RSP

91



Referências bibliográficas

ALMINO, João. O segredo e a informação: ética e cidadania no espaço público. São Paulo:Brasiliense, 1986.AMPUDIA MELLO, I. Enrique. Institucionalidad y Gobierno: un ensayo sobre la dimensiónarchivística de la administración pública. México: Archivo General de la Nación, 1988.ARQUIVO NACIONAL. Cadastro Nacional de Arquivos Federais. Brasília: Presidência da República,1990.BEARMAN, David. Diplomatic, weberian bureaucracy and the management of eletronicrecords. The American Archivist. Chicago, v.55, n.1, winter 1972.BOBBIO, Norberto. Estado. governo, sociedade: para uma teoria geral da política. Rio deJaneiro: Paz e Terra, 1990.CRONIN, Blaise. Esquemas conceituais e estratégicos para a gerência da informação. Revistada Escola de Biblioteconomia da UFMG. Belo Horizonte, v.19, n.2, set.1990.DEMO, Pedro. Participação e planejamento. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro,v. 25, n.3, jul./set. 1991.HABERMAS, Jurgen et allii. Textos escolhidos. São Paulo: Abril Cultural,1983.JARDIM, José Maria. O conceito e a prática de gestão de documentos. Acervo. v. 3, n.3,dez. 1987.JARDIM, José Maria. Relatório sobre a situação dos Arquivos Públicos na Argentina, Chile e Uruguai.Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, Associação Latino-Americana de Arquivos, ConselhoInternacional de Arquivos, 1987.INTERNATIONAL COUNCIL ON ARCHIVES. Dictionarv of Archival Terminology. Munchen,NewYork, London, Paris: Saur, 1988.LE GOFF, Jacques. Memória/ História. Enciclopédia Einaudi. Porto: Imprensa Nacional –Casa da Moeda, 1984.MACHADO, Maria Helena. A sociedade e as organizações. Revista de Administracão Pública.Rio de Janeiro, v.23, n.1, jan./mar. 1989.MARCUSE, Herbert. Sobre Max Weber. In.: Weber, Max. O político e o cientista. Lisboa:Editorial Presença, s.d.MARTINS, Carlos Estevam. Governabilidades e controles. Revista de Administração Pública.Rio de Janeiro, v.23, n.1, p. 5-20, jan./mar. 1989MEDEIROS, Antonio Carlos, BRANDÃO, Hugo Júnior. Em busca de novos paradigmaspara a análise de políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 24,n. 3, p. 4-53, maio/jul. 1990.SOUZA, Celina. A crise do Estado e do seu aparelho. Revista de Administração Pública. Riode Janeiro, v. 25, n. 3, jul./set. 1991.WEBER, Max. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1979.

RSP

92

José Maria Jardim


Resumo – Resumen – Abstract

A face oculta do Leviatã: gestão da informação e transparência administrativaJosé Maria JardimUm dos pressupostos do Estado moderno é a visibilidade social mediante a implementação de

instrumentos gerenciais de controle das informações e o acesso a estas por parte do cidadão. A gestãoda informação configura um conjunto de práticas caracterizadas pela racionalidade formal e peloprojeto histórico do Estado contemporâneo. No Brasil e no restante da América Latina, a falta detransparência mostra uma situação em que o Estado não dispõe de mecanismos de controle sobreas reservas de informação; por outro lado e, em conseqüência, a sociedade não controla o Estado.

O tema requer a construção de referenciais analíticos, além do confronto das diversas experiên-cias históricas e das relações entre a gestão da informação e a transparência administrativa.

La faz oculta de Leviatan: gestión de información y transparencia administrativaJosé Maria JardimUno de los supuestos del Estado moderno es su visibilidad social mediante la implementación

de instrumentos gerenciales de control de las informaciones y el acceso a las mismas, por parte elciudadano. La gestión de la información se configura como um conjunto de prácticas caracterizadaspor su racionalidad formal y el proyecto histórico del Estado contemporâneo. En Brasil y en el restode latinoamérica, la falta de transparência del Estado expresa uma situación en que este no disponede mecanismos de control sobre sus stocks de información. Por outro lado, y en consecuencia, lasociedad no controla al Estado.

El tema requiere la construcción de referenciales analíticos, además del confronto de las diversasexperiencias históricas y las relaciones entre la gestión de la información con la transparenciaadministrativa.

The hidden face of Leviathan: information management and administrative transparencyJosé Maria JardimOne of the assumptions of the modern state is its social transparency through the

implementation of management tools for the control of the information it produces, as well as itsaccess by the citizen. Information management is a set of practices characterized by formal rationalityand the historical Project of the contemporary state. In Brazil, as well as in other Latin-Americancountries, the lack of state information transparency expresses a situation in which the state does nothave mechanisms to control its information stocks. On the other hand, and as a result, society doesnot control the state. The subject requires the construction of analytical frames of reference, as wellas the comparison of various historical experiences involving the relationships between informationmanagement and administrative transparency.

José Maria JardimProfessor do Departamento de Documentação da Universidade Federal Fluminense.Contato: [email protected]

rsp revisitada a face oculta do leviatã: gestão da...

Documents