o leviatã declinante
TRANSCRIPT
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
1/15
OLeviathan declinante:a
crise brasileiradosanos80
B R A S I L I O
S A L L U M
JR .
e
E D U A R D O K U G E L M A S
sprocessos
de
transio
ocorridosna
Amrica Latina
tm
sido
alvo
de uma
ateno particularmente concentrada
da
cincia
poltica.
J
existe
um a
ampla bibliografia
sobrea
dinmica
das
transies,
enfatizando
o
papel
de
atores
estratgicos,
comoempres-
rios,sindicalistasemilitares. Tambm foram sublinhadasas potenciali-
dades analticas abertas pela
comparao
com
situaes vistas
como
an-
logas, taiscomo
as da
Europa mediterrnea
(1).
Ocupou lugar central nestas discusses
a
longa
e
complexa transi-
o
brasileira, analisada
ou at
mesmo dissecada
do
ngulo acadmico
duranteseudesenrolar.Por seuturno,acrise econmicadosanos80, a
dcada
perdida ,
foi
objeto
de
inmeros estudos
de
economistas (2).
No
caso brasileiro, aaceleraoda
inflao
e acentralidade poltica dadis-
cusso sobre planos
de
estabilizao econmica deram
o tom aos
pri-
meiros governos civis posteriores
ao
regime autoritrio,
o de
Jos Sar-
ney
(1985-1990)
e o de
Fernando Collor
de
Mello(1990-
). A
sucesso
de planos econmicos frustrados condicionou
o
processo poltico
em
seuconjunto, lanando dvidasetemores comrelaoprpria conso-
lidao
das
instituies democrticas.
Certamente, ningum ignoraque ainteraoe o
feedba ck
entreos
processos poltico
e
econmico constituem elemento central para
a
melhor compreenso de ambos. Porm, apesardealgumas referncias
quase
rituais
ao contexto institucional ou aos
constrangimentos
polticos ,
em
textos
de
economistas,
soraras
ainda
as
tentativas verdadeiramente
interdisciplinares
na
abordagem
da
temtica
da
interao entre transi-
o
polticaecrise econmica (3).
Entreos trabalhosdoscientistas polticos, houve algumas tenta-
tivasdignasderegistro noestabelecimentode umquadrode referncia
analticoqueescapasseao queAlbert
Hirschman
denominou
"
seqn-
ciacclica simples e desoladora (4). Esta seria asubstituio de um
regime militar autoritrio
por um
governo democrtico
que no
teria
condies
de
enfrentar
o
inevitvel crescimento
das
demandas sociais.
A
acelerao
inflacionaria
resultante desgastaria o novo regime, abrindo
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
2/15
espao
a
fortes presses pelo
retornodo
autoritarismo.
Esta expectativa pessimista certamente esteve presente nos clcu-
los dos
atores
polticose
sociais
dos
processos
de
transio
e nas
anlises
(acadmicas
ou
no)
que
acompanharam taisprocessos.Todavia,
como
os
prprios regimes autoritrios enfrentaram terrveis dificuldades
de
gesto
econmica e financeira e as democracias
transicionais
mostraram
maiscapacidade de sobrevivncia do que se supunha (5), evidenciou-se
a
necessidade
de
abordagens mais sofisticadas
e
abrangentes.
Uma contribuio relevante e a de Laurence Whitehead. Ele acen-
tua a
importncia
das
percepes
do
quadro poltico-econmico pela
opinio pblica. Outrofator enfatizado por Whitehead a nitidez da
distino entre
o
pacto formativo constituinte,
de
natureza poltico-
institucional,
e os
eventuais pactos e/ou consensos
de
natureza social
e
econmica. Para este autor, uma cuidadosa separao entre estas duas
modalidades ter efeitos positivos para
o
xito
da
consolidao demo-
crtica
(6). Por seu turno, Paul Drake quase inverte a "seqnciadeso-
ladora"
mencionada por Hirschman, ao sugerir que as democracias,
portadoras de maior legitimidade, podem
enfrentar
as crises econmicas
com maior resilincia (7). Uma abordagem instigante a de Jeffrey
Frieden,
que
prope
o uso das
conhecidas categorias
de
Albert Hirsch-
man "sada"
exit} e
"voz" voice] para analisar o comporta-
mento
dos
empresrios
e dos
detentores
de
ativos
em
geral
no mo-
mento datransio marcadaporcrise econmicae financeira. A opo
pela "sada" seria,de forma literal,aretirada atravsda
transferncia
de ativos para
fora
do Pas, configurando o
capitalflight,
enquanto a
"voz" seria a escolha pela atuao poltica
(8).
Examinando casos concretos aArgentinade
Alfonsn
e oBrasil
deSarney ,Juan CarlosTorre (9) e Lourdes Sola (10) apontarama
presena
dos
resduos
do
autoritarismo
nopolicy-ma king dos
regimes
de
transio democrtica. Tambm salientaram
aimportnciado "apren-
dizado"
por
atores polticos
e
sociais relevantes sobre
a
natureza
de
constraints estruturaisdenatureza econmicae
insti tucional .
O que caracteriza este conjunto de estudos a busca,
freqente-
mente
bem-sucedida,
de conexes entre a natureza dos regimes polticos
e as modalidades de gesto econmica em meio a situaes de crise.
Julgamos pertinente, noentanto, sugerirumalinhadeanliseque
ressalte
uma
outra dimenso
dos
processos polticos, usualmente deixa-
da
emsegundo plano:a daestruturaodopoder polticono s como
regime, mas tambm como Estado. A necessidade de incorporar esta
distino j foi apontada com vigor, mas sem muita repercusso, por
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
3/15
Fernando Henrique Cardoso,apropsito dasdiscussessobreoauto-
ritarismo
(11).
O
conceito
de
regime
diz
respeito
ao
mbito poltico-institucional.
Refere-se:
s
regras
que
ligam
os
principais centros
de
poder
poltico
(Legislativo, Executivo,Judicirio, sistema partidrioediferentes nveis
depoderna Federao); e aoslaospolticos quevinculamos cidados
e a classepoltica (democracia mais ou menos extensa, oligarquia,etc.).
Oconceito deEstadodizrespeito articulao entreo poder poltico e
o
conjunto
do
corpo social, isto
, a
realidade social perpassada
por
conflitos fundados em diferenciaes interclasses e intraclasse.
Esta distino analtica entre Estadoeregimepolticoimportan-
te, namedidaem que opadro bsicodearticulao
poltica,
isto, as
relaes
dedomnio
entre classes
e
fraes
de
classe, comporta variaes
considerveis nas regras pertinentes ao mbito poltico-institucional;
umamesma formadeEstado pode seorganizarsobvrios regimespo-
lticos. No caso da
transio poltica
brasileira, a distino
crucial por-
que
como
pretendemos mostrar
a
crise
do
regime autoritrio
sobredeterminada pela criseda
forma
deEstado caractersticadasocie-
dade brasileira desdeosanos30.
Olongo
processo
de
transio poltica
dos
anos
70 e 80 no
Brasil,
aagonia do regime autoritrio debase mili tare asdores do parto de
umaalternativa democrtica de base civil ocorreram no interior de um
conjunto
de
crises
que
demarcam tanto
sua
natureza como seus impas-
ses.
Esto em crise o padro anterior de articulao entre capitais
locais privadoseestatal e ocapital internacional;a
forma
existente
de
agregao
e
representao
de
interesses econmico-sociais gerados
em uma
sociedade cada
vez
mais complexa;
e a
relao entresetor
p-
blico
e
privado
no
processo
de
desenvolvimento capitalista. Tais crises
se condensam
no
ncleo poltico
da
sociedade, pondo
em
xeque
no s
oregimeque sebusca substituirmas aprpria
forma
deEstado,o Es-
tado Desenvolvimentista.
Esta formadeEstado que no peculiarao regimede 1964,
j
que
nasce
na
dcada
de 30 e se
consolida
no
EstadoNovo
(1937-
1945) vemsendo abaladadedoismodos.De umlado,tem mostrado
crescente incapacidade
de
absorver
em
suas estruturas
os
processos
de
agregaoerepresentaode interesses econmico-sociais emergentes.
De
outro,
tem
perdido progressivamente
sua
capacidade
de
nuclear
o
processo de desenvolvimento capitalista nacional.
No
perodo
posterior Revoluo de 1930, o Estado nacional
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
4/15
procedeu
a uma
peculiar acomodao entre
as
oligarquias tradicionais
e
osnovos setoresurbanos eindustriaisemexpanso.Etpica desta mo-
dalidade
de
Estado intervencionista
a
capacidade
de
articular diretamen-
te nointeriordoExecutivoos interesses econmico-regionais e os eco-
nmico-funcionais, sejam eles
tradicionais
ou modernos.
Assim,os interesses ligados aoprincipal complexo exportador,o
cafeeiro,etambmosdemais
setores
daagricultura tradicional
como
os
do acar, do cacau, do mate eoutros passaram a ter uma presena
pblica
nas
autarquias
e
institutos como
o
Departamento Nacional
do
Caf (depois substitudo pelo InstitutoBrasileiro
do
Caf),
oInstituto
do
Acar
e do
lcool,
a
Comisso Econmica
da
Lavoura
Cacaueira,
o
Instituto Nacionaldo Mate, etc.
Almdisso,trabalhadores
e
empresrios passaram
a
vincular-se
ao
Estado
por
meio
de uma
rede
de
organizaes formada pelos sindicatos
oficiais,federaes
e
confederaes
de
categoria profissional
ou desetor
empresarial,eatravsdaJustiado Trabalho.
Este esmaecimento dasfronteiras entreosmundos pblicoepri-
vado, inerente
exacerbao
das
funes
do
Estado nacional
na Era
Vargas, sempre dificultou a articulao institucional autnoma dos gru-
pos de
interesse (12).
Oextraordinrio desenvolvimento capitalista,ocorridoapartirdo
fim dos
anos
60 at os
anos
80,
impulsionou mudanas socioeconmicas
importantes, mas sem modificar o padro bsico (basicpattern) de re-
lao Estado/sociedade.
Nesteperodo,
ocorreramnoapenas alteraes
significativas na estrutura social, mas tambm aquilo que Wanderley
Guilherme
dos
Santos chama
de
"complexificao
social",
isto
, o
surgimento
de uma
teia
de
organizaes
que
articulam
e do
identidade
coletiva aosagentes sociais, moldamo seucomportamento eveiculam
suasdemandas. Centenasdeassociaes empresariais,demoradores, de
tcnicos, de trabalhadores surgiram paralelamente s
formas
estatais de
representao
de
interesses.
Mesmo quando a forma de articulao de interesses continua es-
tatal,
os
padres
de
conduta
j no se
subordinam
ao
Estado.
Em
suma,
a sociedade extravasou o
Estado,
tornou-se complexa demais para ser
absorvidapor seus mecanismosderepresentao e decooptao.Reci-
procamente, acapacidadedo Estado controlar edirigiraaodos seg-
mentos sociais tende
a
reduzir-se progressivamente
(13).
Poroutrolado, aspossibilidadesdoEstado continuar
como
arti-
culador
do
desenvolvimento capitalista nacional,
como
Estado Desen-
volvimentista, foram fortemente diminudas
por um
duplo
processo:a
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
5/15
crise
fiscal e financeira, que
envolve
o
padro
de
financiamento
do de-
senvolvimento, surge entrelaada com a balcanizao do aparelho es-
tatal,
ou
seja,
a
progressiva perda
de
comando
da
cpula governamental
sobre a multiplicidade de
rgos
do
setor
pblico (14). Examinemos
estes dois aspectos fundamentais.
O primeiro diz respeito sua capacidade financeira de interveno
no processo.
Desde 1930,
o
Estado
tem
funcionado sistematicamente
como mecanismo de proteo das vrias atividades econmicas existen-
tes no
Pais,
frente s vicissitudes dos mercados internacional e nacional.
A
partir
do
Estado
Novo,o poder
pblico passou
a
atuar, tambm,
comopromotor
da diferenciao do aparelho produtivo nacional, am-
pliando
sua
capacidade industrial.
Neste
sentido, existe
um
parentesco
direto
entre
a
implantao
da
siderurgia pesada
em
Volta Redonda
du-
rante
o
Estado
Novo,
a
execuo
do
Plano
de
Metas
de
Juscelino
Ku-
bitschek (1956-1961)e a do II
Plano Nacional
de
Desenvolvimento
(PND)deErnesto Geisel(1974-1979).Paraacompreensodanatureza
da
relao Estado-sociedadenahistria brasileira,estratgico ressaltar
a
forte continuidadedoestilodeatuaodoEstado Desenvolvimentista,
atravsdedistintos regimes oEstado
Novo,
aConstituiode 1946
e o
autoritarismo inaugurado
em
1964.
H,
hoje,
um
amplo consenso sobre
a
importncia
do II PND
como momentodaafirmaomximadascaractersticas desta formade
Estado e da definio dos contornos da crise atual. Frente ao estrangu-
lamento externo ocasionado pela alta extraordinriados preos inter-
nacionais do petrleo, o
governo Geisel desencadeou
um
ambicioso
programa de substituiode importaes sob agidedo Estadomas
com
macia utilizao
de
emprstimos externos. Esta onda
de
investi-
mentos
na
rea
de
bens
de
capital
e
intermedirios,
naquala
distribui-
o dasaplicaes orientava-se pelo famoso trip capital estrangeiro,
nacional eestatal , amplia aautonomia industrialdo Pas frente ao
Exterior. Com isso, as taxas de crescimento do PIB, embora menores
que as
vigentes
nos
anos
do
milagre
econmico
(1968-1973),
foram
ain-
daelevadas.
Entretanto, areduo conseguidanadependncia produtiva teve
como contrapartidaaelevaodadependnciafinanceira emrelaoao
mercado internacional
de
capitais. Enquanto
as
taxas internacionais
de
jurosmantinham-se relativamentebaixase opreodo
petrleo
conser-
vava-se
no
mesmo patamar,
o
Pas conseguiu preservar
sua
capacidade
de
pagamentos absorvendo novos capitais
que
permitiam rolar
a
dvida.
A
partir
da
alta violenta
da
taxa internacional
de
juros,
em
1979,
e da
nova elevao
do
patamar
dos
preos
dopetrleo,a
capacidade
de
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
6/15
adaptao da economia brasileira ao ambiente econmico internacional
foi
postaemxeque. Restringiu-se paulatinamenteoacessodoBrasilao
mercado internacional de capitais, at a completa interrupo dos fluxos
voluntrios a partir do setembro negromexicano de 1982 (15).
Estas
restries
obrigaram a uma reduo das atividades econ-
micasdoPas.Oajuste recessivo anteriore posterior aos acordos com o
FMIteveocondodeadaptaraeconomia comoum
todo
para enfrentar
a
crise da balana de pagamentos. Paulatinamente, foram gerados os
excedentes exportveis necessriosaopagamentodoservioda divida
externa.Nosanos80 e,especialmente, depoisde1982, osetorcapita-
listaprivado
se
adapta
a
patamares inferiores
de
produo, diminuindo
celerementeseuendividamento internoeexterno.
O
setor
pblico teve comportamento diverso. Almda reduo
drstica do financiamento externo a suas atividades, a capacidade extra-
tiva do Estado, que j fora afetada pela reduo do ritmo de cresci-
mento econmico ocorrida
a
partir
de 74, se
comprimemaisainda
com
a
recesso
dos
anos
80. Ao
passo que, entre 1970
e 75, a
receita tribu-
triabruta situava-seemtornode 26% doPIB,em1980 este percentual
caa
para 24,2%
e em
1985 chegava
a
22,1% (16).
Sitiado pela interrupo
das
fontes externas
de financiamento e
pelaqueda da arrecadao, o ajuste dosetorpblico foi extremamente
moderado. Segundo
o
padro
que vem
caracterizando suas relaes
como setor privado desde osanos 30, e
mais
ainda no ps-1967, o
Estado manteve-se como rede
de
proteo
dos
capitais privados
absorvendo prejuzos eventuais, incorporando empresasfalidas ousuas
dvidas; preservando
com
subsdios
e
incentivos
as formas
arcaicas
de
produo,protegendo-as
das
foras
do
mercado; dando condies
de
implantao
e
sobrevivncia
a
formas
avanadas
de
produo
mas
cus-
ta
de sua auto-sustentao. Deve notar-se que, por um complexo con-
junto de mecanismos, a dvida externa foi amplamente estatizada, com
o
setor
pblico passando
a
responder
por 75% de seu
total.
Outro aspecto centraldadeterioraodasituaofiscal porvezes
objetodemal-entendidos.Aestatizaoda
dvida
externa veio acompa-
nhada
de umcrescimento emespiralda
dvida interna,
j que o setor
pblico tem queadquirirosdlares gerados pelo setor privado expor-
tador,produzindo umdficitde grandes propores. Como colocaram
Silveirae Bielschowsky,
"
o financiamento deste
dficit,
via dvida in-
terna, tem gerado um processo de substituio de endividamento ex-
terno por endividamento interno, responsvel em grande medida pelo
crescimento extraordinrio deste
"(17).
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
7/15
Almdisso,
osetor
pblico continuou sendo usado, especialmente
nos
mbitos estadual
e
municipal,
como
instrumento
de
clientelismo.
Neste sentido,o ano de 1982 foitpico.Emplena recesso e nopice
da crise
do
balano
de
pagamentos,
os
governos estaduais aumentaram
drasticamente o seupessoal, nabusca davitria naseleies de 15 de
novembro.
Em
suma,
o que
desejamos salientar
a
relevncia
da
caracterstica
bsica
da forma especial do Estado intervencionista que se construiu
desde 1930,
que seu
carter
de
vanguarda
do
desenvolvimento
e de
protetordo
atraso,
na
felizexpresso
de
Jos Luis Fiori (18).
Ao
pro-
curara impossvel
compatibilizao
de umamultiplicidadede papis em
um
momento
de
crise internacional,
o
Estado mergulha
em uma
crise
fiscal que amanifestaode umimpassepolticobsico. Ao procurar
manter tona
todos
os heterogneos setores do bloco
depoder
soldado
no regime
autoritrio,
o Estado tende a desgastar-se frente a todos.
Neste contexto,o
endividamento pblico interno surge como
a
vlvula
de
escape
mar montante
de
presses,
no
sentido
da
manuteno
da
lucratividade
privada e da conservao do desenho tradicional do apa-
relho
de
Estado.
A
interrupo
dos fluxos
externos
de
capital,
a
reduo
decapaci-
dade extrativa
e a
ampliao
do
endividamento pblico externo
e
interno
reduziram
radicalmente a capacidade do Estado desencadear qualquer
nova onda
de
inverses
que
canalizasse investimentos privados
para
tal
ou qualsetor.A poupana lquida do setor pblico cai vertiginosamen-
te de
4,67%
do PIB em
1975 para 2,24%
em
1980, tornando-se nega-
tiva
em
1985.
Os
investimentos pblicos,
que
correspondiam
em
1975
a 4,1% do PIB, caram para 2,3% em 1985, pequena
taxa
ainda
assim
mantida
graas
a um
dficit
de
3,08%
em
relao
ao PIB (19).
Estiolaram-se, aos
poucos,
as
possibilidades
do
setor pblico
in-
duzir positivamente
o
sistema econmico.
O
Estado v-se, cada
vez
mais,
prisioneiro
da
necessidade
de
servir
prpria dvida.
Em
1985,
os
juros
da
dvida pblica, externa
e
interna,
j
alcanavam
maisde 10% do
PIB e, no fora a
emisso
de
novos ttulos,
o seu
pagamento deveria
consumir mais de 50% da receita do setor pblico. Por esta via, pode-se
dizer
que o
conjunto
dosc apitalistas
privados manieta
o
Estado
com a
propriedadedosttulosdadvida. Este controle,noentanto, conduzno
ampliao
dos
horizontes
do
capitalismo,
mas
estagnao, pois torna
passivo
o que at h
pouco
era o seu
ncleo motor.
O segundo aspecto, referente perda da capacidade do Estado
nuclear
o processo de desenvolvimento, diz respeito dimenso pro-
priamente poltica
das
atividades econmicas estatais. Trata-se
do enfra-
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
8/15
quecimento das
relaes
de
domnio entre
a
cpula
do
Estado
e
aquela
parte
do
quadro administrativo
que
comanda
as
empresas estatais.
Foi
atravsdaadministrao descentralizadaque o
poder
pblico seexpan-
diueconomicamente no
ps-64.
Aempresa pblicaou deeconomia
mista foi a
forma institucional bsica
por
meio
da
qual
o
regime
.militar
aprofundou
de
modo
extraordinrio
a
participao estatal
nas
atividadesprodutivas.As
relaes
entreas
vrias
instnciasdaadminis-
trao pblica, consubstanciadas
no Decreto-Lein
9
200,
de
1969,
re-
sultaram em crescente autonomia gerencial das empresas estatais em
relaoao
poder central. Elas passaram
a se
conduzir,
nocomo
enti-
dades pblicas subordinadas
a um
interesse geral, definido
em
centros
de
poder mais elevados no interior do Estado, mascomo corporaes
privadas, cujos interesses so,
no
mnimo,
a autoconservao e, se
pos-
svel,aexpanso mxima (20).
Enquanto
o
Executivo
federal
manteve
uma
poltica compatvel
com os impulsos de crescimento e diversificaodas atividades das
empresas estatais, estas
no
ofereceram resistncia
s
suas diretrizes
mesmo aquelas que pudessem prejudic-las a longo prazo, como a de
ampliaremo seu endividamento externo em nome da preservao das
reservas
nacionais
em
moeda estrangeira.Logo
que o
padro
de finan-
ciamento da economia entrou em colapso, com a reverso do ciclo eco-
nmico,
e o
governo central tentou impor certadisciplina
s
atividades
de
suas empresas, estas passaram
a
oferecer tenaz resistncia
aos
seus
comandos (21).
Asdificuldades econmicas
dos
anos
80, afragilizaodoEstado,
especialmente
a reduo de sua capacidade econmica de conduo do
sistema
capitalista nacional, tiveram
um
papel importante
naforma
pela
qual
se deu a desagregao final do regime
mili tar
e, por esta via, nas
condies polticas legadas
ao
governo
que se
instaurou
em 15 de
maro
de
1985.
A
transio poltica do governo militar
para
o governo
civil
teve
como marca fundamental, como j foisalientado muitas vezes, no ter
envolvido ruptura da ordem institucional. A ordem
jurdico-poltica
sob
a
qual nasceu
o
primeiro governo civil,
a
chamada
Nova Repb l ica , foi
substancialmente a mesma legada pelo regime
mili tar
no
perodo
do
governo Figueiredo (1979-1985),
j sem o Ato
Institucional
n 5, mas
com a presena dos mecanismos de proteo do Estado, comoa possi-
bilidade
dedecretar medidaseEstadodeEmergncia.
A ordem institucional caracterstica do regime sado do golpe
militar
de 1964 pode seresquematizada pelos seguintes traos: quanto
forma
de
governo,
por um
presidencialismo exacerbado,
de
base
mi-
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
9/15
litar,
tendo
oParlamentoe ospartidos funes governativas quase nulas
e funes representativas extremamente viesadas e limitadas; quanto
distribuiodopoder entreosdiferentes mbitosdegoverno, pelo peso
desproporcional da Unio em relao a estados e municpios da Fede-
rao; quanto relao governantes/governados, por uma participao
obviamente muito
reduzida
do conjunto da
populao,
tanto pelas res-
tries suainterveno eleitoral como pelas grandes distores na re-
presentao poltica.
A manuteno da legalidade no implicou, entretanto, em pre-
servara
identidade
do
regime
at o fim. Ele foi
perdendo densidade
aos
poucos, minguando enquanto exerccio prtico
do
autoritarismo,
ao
longodoambguo
perodo
Figueiredo. Ogoverno federalfoideixando
paulatinamentede utilizar, na sua plenitude, as possibilidades de
poder
inscritas
noplano jurdico, aopasso queoutroscentros de poder no
interior
do
regime ganharam mais peso
do que
anteriormente.
Este processo acelera-se
a
partir
de
1983.
A
realizao
das
pri-
meiraseleies diretas para os governos estaduais em 82 e a expectativa
de
que o processo de abertura poltica prosseguiria sem retrocessos
abalaram
a hierarquia existente entre os vrios centros de poder
poltico.
Passama
existir distintos plos
de
poder,
com
diferentes graus
de
legi-
timidade;
os
partidos
de
oposio, especialmente
o
maior deles,
o
PMDB, ampliam
sua
esfera
de
atuao
e
dispem, agora,
dos
recursos
de
poder proporcionados pelos governos estaduais. O governo
federal
e, particularmente,aPresidnciadaRepblica perderamsuaquaseex-
clusividadecomo grandes eleitores
nos
estados.
O
julgamentofuturo
do
eleitorado converteu-se em interesse bsico de cada governador esta-
dual.
Em
outras palavras,
no s
para
os
governadores oposicionistas
amaioriados eleitos naquelean o , mastambmpara os ligados ao
PDS, partidodesustentaodogoverno militar,satisfazero eleitorado
tornou-se condio de sobrevivncia poltica.
Orompimentodoesquemadecontroledopoder central sobrea
Federao tambm afetou
a
conduta
poltica do
Congresso Nacional.
Este ganhou autonomia porque deixoude enfrentar umPoder Execu-
tivo monoltico, com um quase monoplio dos recursos polticos dis-
ponveis, passando
a se
defrontar
com
mltiplos centros
depoder,
desi-
guaisem recursos, mas concorrentes.
claro que, consideradas no plano estritamentepoltico,as fis-
suras
apontadas seriam apenas potenciais.
As
tenses
na
Federao
e
entre ExecutivoeLegislativo poderiamser minimizadascasoo
poder
central
dispusesse
de
recursos para
satisfazer
os
interesses
dos
aliados
e
paracooptar adversrios.
E
possvel
que
isto ocorresse caso
o
Pas esti-
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
10/15
vessenopicedocicloeconmico,aUnio dispusesse dearrecadao
tributria fartaefossem boasasperspectivas deampliaodoendivida-
mento do
setor
pblico.
Como
vimos, a situao era exatamentea
oposta.
A
fragilizaodoEstadops adescobertoastachadurasno edif-
ciopolticodo regime.Areduodacapacidadefinanceira doEstado,
proveniente da crise, aprofundou as divergncias poltico-partidrias j
existentesedebilitou oesquemadesustentao poltica regionalepar-
lamentardogoverno federal.
Isto
resultou,j em1983, numa reduo
dacapacidadederesistnciadoregimesdemandasdosassalariadose
aosparticularismos regionaiselocais, comoseconstata pelas concesses
qu
o
Executivo federal teve
quefazerem
termos
de
poltica salarial
e
distribuiodetributosdaUnio para estadosemunicpios. Recorde-se
que em
setembro daquele ano, pela primeira
vez na
histria
do
regime
militar,oCongressoNacional recusou aprovaoa um Decreto-Lei, o
den
9
2.045,queaumentavaoarrocho salarial.
Em sntese, noprocesso detransio poltica brasileiraoquadro
jurdico-institucional prvio permaneceu,
mas a
forma
de
atuao
do
regime
foi
sendo paulatinamente esvaziada
de seu
contedo autoritrio.
Centros institucionais de poder antes subalternos, como partidos,
Congresso Nacional, executivos estaduais, etc.,
foram
ganhando auto-
nomiaemrelaoaopodercentralemaior representatividade popular.
No fim do
governo Figueiredo, restava
uma
Presidncia
da
Repblica
imperial,
do
ponto
de
vista legal,
mas defatocom
reduzida capacidade
de comando sobreos quadros polticos do regime, especialmenteos
civis. No
Parlamento
e nos
estados
j se
tramava
a
teia
do
futuro (22).
Esta perdadecapacidadedecomandodogoverno centrale aau-
tonomizaodoCongressoNacionale dosgovernos estaduais consoli-
dam-senoprocesso sucessrioqueencerrouociclodepresidentes mili-
tares.
Tm-se enfatizado seguidamente,
e com
razo,
as
funes conser-
vadorasdoprocesso indireto deescolhadopresidentedaRepblica.A
manuteno da legalidade ColgioEleitoral restrito, definido pela
reforma constitucional de 1982 ,apesarde suareduzidssima legiti-
midade popular, tinha um contedo bvio:dava sobrevida a uma das
caractersticas bsicas do regime, a participao popular limitada no
processo poltico. Alm disso, naconjuntura,a preservaoda regra
eleitoral teveuma
funo
especfica,aoimpediraparticipaodamaio-
ria
da populao no processo sucessrio. As massas populares e camadas
mdias urbanas,
j
mobilizadas pela
campanha
d a s
d iretas,
viram-se
ex-
cludas,logoapsomaior movimentodeopinio conhecidonahistria
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
11/15
do
Pas, com reivindicaes queexpressavam exignciasdedemocracia
poltica
e
social. Desta forma,
foi
reduzido
ao
mximo
o
impacto
refor-
mistaqueteriaa interveno popular noprocessode transio.
Por
outro
lado, tambm houve funes inovadoras desta eleio
presidencial indireta.medidaque opresidentedaRepblicano
con-
seguiu obterou impor consenso entre asforas polticas do regime, e
que os
militares recuaram para
os
bastidores fazendo
da
preservao
da
legalidade autoritria o bastio de sua unidade, os
polticos
profissio-
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
12/15
nais nospartidos,no CongressoNacional e nos governos estaduais
viram-se
com um
poder
que
jamais haviam experimentado anterior-
mente.
Para almdasdiferenas entre as
foras
eleitorais em presena,a
prpria lgica
do
processo
sucessrio
a ser
decidido
num
Colgio
Elei-
toral
restrito,
composto pelos membros do
Congresso
Nacionale por
representantes dasAssemblias Legislativas estaduais, levouelabora-
o decomplexas redes deacordosentreoscandidatos,ascpulas par-
tidrias,
os
governadores
dos
estados
e
outrosgrandes eleitores. Desta
forma,qualquerquetivesse sidoovencedordadisputa, encontrar-se-ia
em posio similar: governaria amarrado por uma teia de compromissos
com a
classe
poltica,.
Caso tivesse sido vitorioso ocandidato oficial, PauloM aluf,cer-
tamente
cobrar-lhe-iama
promessa explcita
de
governar
com o
partido,
de darpeso no futuroaos quadros polticos civis,que atento cum-
priam a funo de mero suporte do regime militar, mas sem ter qualquer
comando sobre ele.
A vitria
de
Tancredo Neves
e a
longa
e
trabalhosa gestao
de seu
ministrio permitiu-lhe perceber com mais clareza a extenso e, em par-
te, a
lgica
dos
compromissos assumidos
com os que o
apoiaram. Tan-
credo Neves repartiu cuidadosamente
o
governo entre seus eleitores,
tendncias poltico-partidrias, representantes
de
faces
polticas regio-
nais,agrupamentos sediadosn amquinaestatale decontroleda opinio
Graasa um cuidadoso trabalho de engenharia poltica ao longo
de
1984,
a
ciso
do
partido oficial,
o
PDS,
e o
surgimento
de sua
dis-
sidncia, a
Frente Liberal, abriram
o
caminho para
sua
vitria
no Co-
lgio Eleitoral,emjaneirode1985.Caso tivesse sido empossado, Tan-
credo Neves teria governado
sob a
legalidade anterior, ocupando por-
tanto umaPresidncia ainda dotada dedimenses imperiais.No mo-
mento da vitria, esperava-se que o apoio popular que legitimava im-
plicitamente
sua
candidatura (como admitiam,alis,
at os
setores
de
oposio que no tinham participado da eleio indireta) pudesse fazer
daPresidnciaum instrumentodetransformao. Haveriaumacuriosa
Combinao
da institucionalidade do autoritarismocom a legitimidade
quaseplebiscitria
que o
movimento pelas diretas proporcionara
s
for-
asdeoposioao regime. Entretanto, Tancredo no
pairava
acima das
foraspolticas que o conduziram vitria. Ao contrrio, ver-se-ia na
contingncia
de
exercer
o
poder
em
conformidade
com
elas.
Na
doena
e na
morte,
Tancredo fora de tal forma endeusado, como profeta da
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
13/15
construo
da
democracia
e da
reforma social,
que se
chega
a
esquecer
como
ele
fora
o
lder
e
principal articulador
de uma
complexa rede
de
alianasem que
coexistiam conservantismo
e
transformao,continui-
dadeemudana.
Com o
falecimento
de
Tancredo Neves
e a posse do
vice-presiden-
te,Jos Sarney,aambigidade implcita nesta situaofoiexacerbadaao
extremo. A presena, nachefiado Executivo, de um representante dos
quadros civis do regime autoritrio fez do distanciamento entre as po-
tencialidades daPresidncia
como
instituioe opoder efetivode seu
ocupante
o
problema central
da
dinmica poltica
da
transio.
A
pre-
cariedade da Aliana Democrtica entre o PMDB e a Frente Liberal,
apesarde sua
aparente maioria parlamentar,
logose
evidenciou
nas di-
ficuldades de
encaminhamento
de
quaisquer reformas alm
dos
limites
do que foidenominado
"
remoodoentulho autoritrio"(24).
Este conjuntodeantecedentes sobreanaturezadacrisedoEstado
desenvolvimentistae aspeculiaridadesdaformaassumida pelo processo
de
transio poltica
nos
proporcionam subsdios para
aanlisedos im
passes e
dilemas
da
Nova Repblica.
J
tratamos,
em
outra parte,
das
caractersticasdosdiversos momentosdepoltica econmicado
perodo
Sarney,
com seus quatro ministros da Fazenda e trs planos de estabi-
lizao
(25).
Aqui nos
importa examinar
a
configurao
de um
impasse reite-
rado, de um loop que condiciona e limita as alternativas de poltica
econmica, entendida em sentido amplo (26). Impossibilitado de exer-
cer
seupapel
histrico
pela limitaofiscal,manietado pelos
credores
externos e internos, penetrado em seu prprio aparelho pelo imenso
conjunto de particularismos e corporativismos, o outrora poderoso
Leviathan
debate-se numa teia imobilizadora
frente
ameaa
da
hipe-
rinflao.
Temsido apontadaaexistnciade umamplo consenso, para alm
das
querelas entre
os
economistas acadmicos, sobre
a
natureza
da
crise
(27).
Tal
consenso, talvez ainda
em
construo, seria
uma
confirmao
amais do
ponto
central de nossa argumentao: o que est em
jogo
na
crise
econmica brasileira
a
constituio
de um
pacto poltico
que
abra
o caminho no s para a construo de um novo regime, mas tambm
para
uma reformulao do prprio Estado.
Notas
l
Para
umasntese, ver
Guillermo
O'Donnell
&
Philippe
Schnitter,
Transitions
from
au thoritarian rule-tentativeconclusions,Baltimore,Johns
Hopkins
Press, 1986.
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
14/15
2 Paraumadiscusso dos anos 80, ver CEPAL,
Transformacin
productiva
con equidad,
Santiagode
Chile,
Naciones Unidas, 1990.
3 Alguns economistas brasileirosfizeramesforos para incorporar a dimenso poltica em
suas anlises. Ver
Amaury
Bier,RobertoMessenberge Leda
Paulan ,
Oheterodoxoe o
ps-modemo:
o
cruzado
em
conflito.So
Paulo,
Paz e
Terra, 1987;
RuiAffonso, Plinio
SampaioJr. &GilsonSchwarz, Poltica econmicaedemocratizao, inFbio
Wanderley Reis
Guillermo
O'Donnell,
A
democracia
no
Brasil
dilemas
e
pers-
pectivas,So
Paulo, Vrtice, 1988 etambm Guilherme
Silva
Dias&BasiliaM.
Aguirre,
Transio econmicaeingovernabilidade, mimeo.,Instituto
de
EstudosAvanados
da
USP, 1990.
4 Albert Hirschman,
A economiapolticado desenvolvimento latino-americano,
Revista
Brasileira
deCincias Sociais,n 3,fevereirode 1987.
5 VerRobertKaufman &
BarbaraStallings,
Debtand
democracy
in the1980s ,
in
BarbaraStallings&
RobertKaufman
(eds.),Debt
and
democracy
in
LatinA m e r i c a ,
-
Boulder,
Westview
Press, 1989.
6
LaurenceWhitehead,
Theconsolidation
ofdemocracy,
mimeo.,
Oxford, 1985.
7
Paul Drake,
Debt and
democracy
in
Latin America,
1920-1980
,
in
Stallings
&
Kaufman,
op. cit.
8
Jefrey
Frieden,
Winnersandlosersin the latin
american
debtcrisis:thepolitical
implications", in Stallings &Kaufman,op. cit.
9
Juan Carlos
Torre,
Transicin democrticay
emergencia econmica,
mimeo., Buenos
Aires, 1988.
10 Lourdes Sola, Limites polticos aochoque heterodoxo noBrasil", Revista
Brasi-
leirade
Ciencias Sociais,
n 9,
fevereiro
de
1989.
11 Ver acontribuiode
Cardoso
aovolume coletivo editadoporDavid Collier,
T he
new
authoritarianismin Latin
A m e r i c a ,
Princeton, PrincetonUniversityPress, 1979.
12
Esta caracterizao
bem
como parte
dos
itens
II e III
reelaboram texto anterior
de
BrasilioSallum
Jr.
Por que no tem
dadocerto:notas sobre
a
transiopoltica,
brasileira",
in
Lourdes Sola(d.),
OEstado d a
Transio
poltica
e
economia
na Nova
Repblica. So Paulo, Vrtice, 1988. As especificidades do padro de relacionamento
Estado-sociedadeque emergiu no
Brasil
ps-1930
foram
analisadas por
Maria
do Car-
moCampello de
Souza, Luciano Martins
e
Snia
Draibe.
13 VerWanderley Guilhermedos Santos,"Cidadania eJustia",Rio deJaneiro, Cam-
pus, 1978.
14 VerLuciano Martins, Estado capitalistaeburocracia no
Brasil
ps-64",Rio de
Janeiro,Paz eTerra,1985.
15 Sobreo perodoGeisel,verAntnio Barrosde Castro & F. E.PiresdeSouza, A
economia brasileira
em
marcha forada",
Rio de
Janeiro,
Paz e
Terra, 1985.
16
Silvio Rodrigues Alves, "Por
que o
governo
deficitrio", Folha
de S.
Paulo,
13/2/1988.
17 Caio Silveira &Ricardo Bielschowsky," Introduo aopensamento econmico bra-
sileiro
atual:odebatedaretomada",BoletimdaConjuntura, Universidade Federaldo
Rio
de
Janeiro, 1986.
18 Ver
Jos Luis
Fiori,
Conjuntura
e
ciclo
na
dinmica
de um
estado
perifrico",
USP,
tesede
doutoradomimeografada,
1985.
-
7/26/2019 O Leviat Declinante
15/15
19 Silvio Rodrigues Alves,op.cit.
20 APetrobrs,por exemplo, preferiu investirno Exterior apriorizaraprospecode
petrleonoterritrio
nacional.
21 ASEST, rgocriadoem1979 para
controlar
asempresas estatais, tevedificuldadesat
para
obter
dados
destas
mesmas empresas.
22
Isto
demonstra
que a distino
entre
uma
ordem
autoritria
institucionalizada
e uma
prxis
a utoritria
pode
ser
relevante para
a
anlise. Para
umpontode
vista diverso,
ver
Wanderley GuilhermedosSantos, Ordem burguesa eliberalismo
poltico",
So
Paulo, Duas Cidades, 1978.
23
Ver
Brasilio Sallum
Jr.,
Carlos
Estevam
M artins
&
Eduardo
Graeff, Nova
Repblica,
deTancredoNevesaSarney",AnliseConjuntural (Especial),v. 8, n 2,fevereirode
1986,
IPARDES,
Curitiba.
24 Ibidem.
25
Brasilio SallumJr. &Eduardo Kugelmas,
Poltica econmicaem
sur s i s,
mimeo-
grafado,ANPOCS, 1988.
26
Agradecemos
a
Luiz
Aureliano
de
Andrade
por nos ter
sugerido
a
imagem
do
l o o p .
27
Ver
GuilhermeSilvaDias
&BasiliaAguirre, op.
cit.
Resumo
Este artigo
faz um
balano
da
crise brasileira
dos
anos
80.
Busca analisar
a
interao entre
crise econmicaetransformao poltica, enfatizandoaimportnciadadistino conceituai
entre
Estado
eregime
poltico.
Usasistematicamente tais conceitos para explicaranatureza
dacrisee asdificuldadesdatransio paraademocracia.Esalientadaarupturadasalianas
quesustentaramovelho
Estado
desenvolvimentistasurgidonosanos30 e aextensodas
dificuldadesque
retardaram
a
emergncia
de um
novo pacto hegemnico.
Abstract
This article evalvates
the
Brazilian crisis
in the
Eighties, analysing
the
feedback between
economic crisis and political change. Its approach emphatizes the importance of the
difference
between
the
concepts
of
State
and
political regime. These
two
concepts
are
used
in
a
systematic
way to
explain
the
nature
of the
crisis
and the
difficulties
of the
transition
tomards democracy.
The
rupture
of the
alliances that supported
the old
developmental
State
of the
thirties
in
undescored,
as
well
as the
extent
of the difficulties
that delay
the
emergence of a new
hegemonic pact.
Brasilio
Sallum
Jr. professordoDepartamentodeSociologia daFFLCH-USP.
Eduardo Kugelmas professordoDepartamentodeCincia PolticadaFFLCH-USP.
Trabalho apresentado noseminrio
Estados,
MercadoseDemocracias", organizado
pelareadePolticaeEconomiadoIEA,com oapoiodosDepartamentosdeSociologiae
Cincia
Poltica
da
FFLCH-USP
e do
Departamento
de
Economia
da
FEA-USP,
de 28 a
31 de
julho
de
1991,
em So
Paulo.
E S T U D O S
V N D O S
5(i3),i99i 159