roteiro do espaço único europeu dos transportes – rumo a um sistema de transportes competitivo...
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COMISSÃO EUROPEIA
Tradução não oficial: documento divulgado exclusivamente para fins informativos.
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos
ÍNDICE
INTRODUÇÃO................................................................................................................... 8
I – TENDÊNCIAS ACTUAIS E DESAFIOS FUTUROS: ULTRAPASSAR A DEPENDÊNCIA DO PETRÓLEO........................................................................... 10
1. UM OLHAR SOBRE O PASSADO RECENTE...................................................... 10
1.1. Transportes mais eficientes e seguros… ......................................................... 10
1.2. …mas sem alterações estruturais para reduzir a dependência do petróleo e as emissões de CO2......................................................................... 11
1.3. Uma evolução recente animadora ................................................................... 12
2. AVALIAÇÃO DAS TENDÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRANSPORTES: A MANUTENÇÃO DO STATU QUO NÃO É SUSTENTÁVEL ........................... 13
2.1. Aumento do preço do petróleo e persistência da dependência do petróleo 13
2.2. Aumento do congestionamento e pior acessibilidade ..................................... 14
2.3. Deterioração do clima e do ambiente local ..................................................... 16
3. DESAFIOS E CONDICIONALISMOS FUTUROS ................................................ 16
3.1. Concorrência cada vez mais forte nos mercados de transporte mundiais … ..16
3.2. Um balanço de carbono apertado para o sector dos transportes...................... 18
3.3. Fortes requisitos para os investimentos em infra-estruturas ........................... 22
3.4. A necessidade de uma nova abordagem em matéria de mobilidade ............... 22
II – VISÃO PARA 2050: UMA REDE DE MOBILIDADE INTEGRADA, SUSTENTÁVEL E EFICIENTE .............................................................................. 23
1. UMA GRANDE OPORTUNIDADE........................................................................ 23
2. UMA VISÃO INTEGRADA PARA OS VÁRIOS SEGMENTOS DE TRANSPORTE ......................................................................................................... 25
2.1. Retirar das cidades os automóveis e camiões convencionais.......................... 25
2.2. Tráfego interurbano multimodal...................................................................... 29
2.3. Uma rede de base ecológica e eficiente para o tráfego de mercadorias .......... 31
2.4. Melhorar a ligação porta-a-porta no tráfego de longo curso ........................... 33
2.5. Condições de concorrência equitativa no transporte intercontinental de mercadorias...................................................................................................... 34
3. PANORÂMICA GERAL: CARACTERÍSTICAS E VANTAGENS DE UM NOVO CONCEITO DE MOBILIDADE.................................................................. 36
III – ESTRATÉGIA: POLÍTICAS PARA CONDUZIR A MUDANÇA ......................... 40
3
1. UM SISTEMA DE MOBILIDADE EFICIENTE E INTEGRADO......................... 40
1.1. Espaço único europeu dos transportes............................................................. 40
1.1.1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários.................... 41
1.1.2. Completar o sector da aviação europeu............................................. 45
1.1.3. «Cintura azul» marítima e enquadramento adequado da navegação interior ............................................................................. 49
1.1.4. Maior integração do mercado do transporte rodoviário de mercadorias........................................................................................ 52
1.1.5. Transporte multimodal de mercadorias: o desenvolvimento do e-freight ............................................................................................. 55
1.2. Promover empregos de qualidade e boas condições de trabalho .................... 57
1.2.1. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário ......................................................................... 58
1.2.2. Agenda Social para o transporte marítimo e fluvial.......................... 58
1.2.3. Responsabilidade social no sector da aviação................................... 60
1.2.4. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte ............... 61
1.3. Transportes seguros ......................................................................................... 62
1.3.1. Segurança da carga ............................................................................ 63
1.3.2. Níveis elevados de segurança, baixos níveis de incómodo para os passageiros ............................................................................ 65
1.3.3. Segurança do transporte terrestre ...................................................... 67
1.3.4. Segurança «de extremo a extremo»................................................... 68
1.4. Reforçar a acção no domínio da segurança dos transportes para salvar milhares de vidas ............................................................................................. 69
1.4.1. Por uma segurança rodoviária total ................................................... 69
1.4.2. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil ...................... 72
1.4.3. Transporte marítimo mais seguro...................................................... 74
1.4.4. Segurança ferroviária......................................................................... 76
1.4.5. Transporte de mercadorias perigosas ................................................ 77
1.5. Qualidade e fiabilidade dos serviços ............................................................... 78
1.5.1. Melhor fiscalização do respeito dos direitos dos passageiros ........... 78
1.5.2. Tráfego multimodal sem descontinuidades e bilhética integrada ............................................................................................ 80
1.5.3. Assegurar uma mobilidade sem interrupções após a ocorrência de perturbações no sistema de transportes....................... 81
2. INOVAR PARA O FUTURO: TECNOLOGIAS E COMPORTAMENTOS.......... 83
2.1. Uma política europeia de investigação e inovação no domínio dos transportes ....................................................................................................... 83
4
2.1.1. Veículos para o futuro ....................................................................... 85
2.1.2. Estratégia global de fontes de energia alternativas ........................... 88
2.1.3. Imbuir o sistema de transportes de tecnologias da informação avançadas........................................................................................... 90
2.2. Promover comportamentos mais sustentáveis................................................. 97
2.2.1. Classificação dos combustíveis e dos veículos em função da eficiência............................................................................................ 97
2.2.2. Calculador certificado da pegada carbónica...................................... 98
2.2.3. Velocidades mais baixas para um transporte mais ecológico e mais seguro........................................................................................ 98
2.2.4. Formação e aplicações em matéria de condução ecológica .............. 99
2.3. Mobilidade urbana integrada........................................................................... 99
2.3.1. Um novo tipo de mobilidade urbana ............................................... 100
3. INFRA-ESTRUTURAS MODERNAS E FINANCIAMENTO INTELIGENTE ....................................................................................................... 107
3.1. Infra-estruturas de transporte: coesão territorial e crescimento económico...................................................................................................... 107
3.1.1. Explorar os pontos fortes de cada um dos modos ........................... 108
3.1.2. Revisão da política de RTE-T: dos projectos individuais a uma rede europeia integrada............................................................ 112
3.1.3. Avaliação dos anteprojectos ............................................................ 119
3.2. Um quadro de financiamento coerente.......................................................... 120
3.2.1. Tendências do financiamento das infra-estruturas de transporte ......................................................................................... 120
3.2.2. Necessidades de financiamento do sector dos transportes .............. 121
3.2.3. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte ......................................................................................... 122
3.2.4. Compromissos do sector privado .................................................... 124
3.3. Praticar preços correctos e prevenir distorções ............................................. 126
3.3.1. Aplicação do princípio do «poluidor-pagador» aos custos externos............................................................................................ 127
3.3.2. Aplicação do princípio do «utilizador-pagador» aos custos de infra-estruturas................................................................................. 133
3.3.3. Conciliação da tributação com os objectivos de sustentabilidade dos transportes ...................................................... 135
3.3.4. Infra-estruturas de transporte e serviços de transporte: subvenções e auxílios estatais ......................................................... 137
4. DIMENSÃO EXTERNA ........................................................................................ 140
5
4.1. Alargar as regras do mercado interno e reforçar o diálogo no domínio dos transportes com os parceiros principais .................................................. 140
4.2. Promover os objectivos de eficiência energética e no domínio das alterações climáticas nos fora internacionais ................................................ 140
4.3. Um diálogo internacional sobre a segurança dos transportes........................ 141
4.4. Alargar a nossa política nos domínios dos transportes e das infra-estruturas aos países vizinhos........................................................................ 141
4.5. Intensificar a cooperação para eliminar os obstáculos aos transportes ......... 142
Lista de initiativas
1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários ............................................................46
2. Finalizar a construção do céu único europeu .............................................................................47
3. Capacidade e qualidade dos aeroportos ......................................................................................50
4. “Cintura Azul” marítima e acesso aos portos em condições de mercado ................................52
5. Enquadramento adequado da navegação interior .....................................................................53
6. Transporte rodoviário de mercadorias .......................................................................................56
7. Transporte multimodal de mercadorias: e-Freight....................................................................58
8. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário ...................60
9. Agenda social para o transporte marítimo .................................................................................61
10. Responsabilidade social no sector da aviação ...........................................................................62
11. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte ...............................................................................................64
12. Segurança da carga .....................................................................................................................66
13. Níveis elevados de segurança com incómodo mínimo para os passageiros ............................68
14. Segurança no transporte terrestre .............................................................................................69
15. Segurança «de extremo a extremo» ...........................................................................................70
16. Por uma segurança rodoviária total ..........................................................................................73
17. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil ............................................................75
18. Transporte marítimo mais seguro .............................................................................................77
19. Segurança ferroviária .................................................................................................................79
20. Transporte de mercadorias perigosas .......................................................................................79
21. Direitos dos passageiros ..............................................................................................................81
22. Mobilidade porta-a-porta sem descontinuidade.......................................................................82
23. Planos de mobilidade continuada ..............................................................................................84
24. Roteiro tecnológico ......................................................................................................................96
25. Estratégia de inovação e disseminação ......................................................................................97
26. Quadro regulamentar para transportes inovadores ................................................................97
27. Informações de viagem ...............................................................................................................98
7
28. Classificação dos veículos em função das emissões de CO2 e da eficiência energética ..........99
29. Calculadores da pegada carbónica ............................................................................................99
30. Condução ecológica e limites de velocidade ............................................................................101
31. Planos de mobilidade urbana ...................................................................................................105
32. Quadro UE para as portagens rodoviárias urbanas ..............................................................106
33. Estratégia para uma logística urbana quase sem emissões em 2030 ....................................108
34. Rede de base de infra-estruturas europeias estratégicas – Rede de mobilidade europeia..116
35. Corredores multimodais de tráfego de mercadorias para redes de transporte sustentáveis..............................................................................................................................120
36. Critérios de avaliação dos anteprojectos.................................................................................121
37. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte .......................................125
38. Compromisso do sector privado ..............................................................................................127
39. Tarifação e tributação inteligentes ..........................................................................................140
40. A actividade de transporte no mundo: dimensão externa .....................................................145
8
Introdução
A actividade de transporte é o alicerce de qualquer economia, uma vez que constitui o cerne da cadeia de distribuição. Sem boas redes de transportes, o mercado interno não pode funcionar adequadamente. Os investimentos em infra-estruturas de transporte estimulam o crescimento económico, geram riqueza, aumentam o comércio, a acessibilidade geográfica e a mobilidade das pessoas. São um motor muito eficaz da criação de emprego. Num momento em que outras regiões do mundo lançam programas de investimento em infra-estruturas ambiciosos e de enormes dimensões, é essencial que a Europa mantenha a sua posição competitiva.
O transporte também é um ingrediente essencial de uma alta qualidade de vida, tornando os locais acessíveis e aproximando as pessoas. Para além do seu papel como facilitador, o sector dos transportes representa, em si mesmo, uma parte importante da economia: na UE emprega cerca de 10 milhões de pessoas directamente e é responsável por cerca de 5% do PIB; muitas empresas europeias são líderes mundiais em infra-estruturas, logística, sistemas de gestão do tráfego e produção de equipamentos de transporte.
A integração do mercado, o crescimento económico e a actividade de transporte estão fortemente inter-relacionados. Na UE, a existência de ligações de transporte eficientes facilitou a criação e o aprofundamento do mercado interno. Cada um dos alargamentos da UE foi acompanhado por um forte crescimento da actividade de transporte. Ainda assim, há muito a fazer para unir eficazmente os sistemas de transporte das regiões oriental e ocidental da Europa e fazer do alargamento uma realidade física.
A ligação entre o mercado interno e os transportes foi claramente reconhecida desde o início da integração europeia. A política de transportes foi incluída, como uma das políticas comuns, no Tratado de Roma. Em 1992, o Tratado de Maastricht acrescentou uma política relativa à rede transeuropeia para ajudar a realizar os objectivos da UE em matéria de mercado interno e de coesão1.
Nesse mesmo ano, 1992, a Comissão publicou um Livro Branco sobre a política comum de transportes, essencialmente consagrado à abertura do mercado, de acordo com as prioridades da altura. Quase dez anos depois, o Livro Branco de 2001 destacou a necessidade de gerir o crescimento dos transportes através de uma utilização mais equilibrada de todos os modos de transporte.
O presente Livro Branco volta a traçar uma panorâmica global da evolução do sector dos transportes, dos desafios que ele terá de enfrentar e das iniciativas políticas a ponderar. Este sector continua a ser um elemento fulcral do desenvolvimento económico, da coesão territorial e social, mas tem de responder a novos desafios:
• Desde o último alargamento, a política de transportes da UE tem de abranger quase todo o continente e 500 milhões de cidadãos.
1 Actualmente, a política de transportes é regida pelas disposições do Título VI, artigos 90.º a 100.º, do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
9
• Desenvolve-se num contexto de recuperação da mais profunda crise económica mundial desde a década de 1930. Esta crise foi precedida de um brusco aumento do preço do petróleo e de outros produtos de base, sintomático dos crescentes desequilíbrios na utilização dos recursos globais.
• Ao mesmo tempo, a comunidade internacional está de acordo quanto à necessidade de reduzir drasticamente as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) a nível mundial.
O desafio do estabelecimento de uma economia eficiente em termos de recursos é particularmente exigente para o sector dos transportes, que continua a depender quase inteiramente do petróleo, emitiu 34%2 mais gases com efeito de estufa em 2008 do que em 1990 e continua a ser uma importante fonte de ruído e de poluição atmosférica a nível local.
O presente Livro Branco assume o desafio que consiste em procurar uma transformação profunda do sistema de transportes e promover a independência em relação ao petróleo e a criação de infra-estruturas modernas e de uma mobilidade multimodal assistida por sistemas inteligentes de informação e gestão. É apresentado juntamente com uma Comunicação que propõe um roteiro para uma economia hipocarbónica em 2050 e um novo Plano de Eficiência Energética de 2011 e insere-se na iniciativa relativa à «eficiência em termos de recursos» da Comissão.
O documento está dividido em três grandes partes:
• «Parte I – Tendências actuais e desafios futuros: Ultrapassar a dependência do petróleo» identifica os desafios que o sistema terá provavelmente de enfrentar no futuro, com base numa avaliação da evolução ocorrida no passado recente3 e numa avaliação das tendências actuais4. Explicita, em particular, os limites em termos de emissões de gases com efeito de estufa que o sector dos transportes terá de respeitar no contexto do combate às alterações climáticas.
• «Parte II – Visão para 2050: uma rede de mobilidade integrada, sustentável e eficiente» procura formular, seguidamente, uma forma razoável e desejável de o sistema de transportes responder a esses desafios e prestar melhores serviços de mobilidade aos cidadãos e empresas no horizonte de 2050. Esta visão é acompanhada por objectivos destinados a orientar a acção política na próxima década.
• «Parte III – Estratégia: Políticas para conduzir a mudança» é a parte operacional do Livro Branco. Descreve as iniciativas que terão de ser ponderadas nos próximos dez anos para atingir os objectivos estabelecidos na Parte I, pôr o sector dos transportes numa via sustentável e fazer a ponte entre a visão e a realidade.
2 Este valor inclui as emissões dos transportes aéreos e marítimos internacionais. 3 Pode encontrar-se uma análise pormenorizada no anexo 2, “Avaliação ex-post da política de
transportes 2001-2010”, da Avaliação de Impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos”.
4 No anexo 3, “Cenário de referência (2010-2050)” da Avaliação de Impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos”, figura uma descrição da forma como o sector dos transportes poderá evoluir até 2050, se as tendências não forem alteradas por novas políticas (cenário de referência).
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I – Tendências actuais e desafios futuros: Ultrapassar a dependência do petróleo
1. UM OLHAR SOBRE O PASSADO RECENTE
1.1. Transportes mais eficientes e seguros…
1. A última década foi marcada por uma intensa actividade de transporte a que correspondeu uma agenda política igualmente intensa no sector dos transportes. O alargamento da UE e a crescente integração dos mercados globais fizeram aumentar os volumes de mercadorias transportadas. A mobilidade dos europeus também aumentou, apesar do elevado nível de congestionamento existente em muitas cidades.
2. A política de transportes da UE contribuiu para a maior eficiência e segurança do sector. A abertura do mercado foi particularmente bem sucedida no sector rodoviário e muito em especial no sector da aviação, onde a liberalização verificada na década de 1990 suscitou um crescimento sem precedentes do número de passageiros e do número de rotas servidas no interior da UE.
3. Os transportes tornaram-se muito mais seguros. Em 2010 morreram cerca de 40% menos pessoas em acidentes rodoviários do que em 2001, embora esse progresso tenha ficado aquém do objectivo de 50%. A segurança do transporte marítimo também foi melhorada através de diplomas legislativos sucessivos que, entre outros aspectos, baniram a utilização de petroleiros de casco simples e criaram um sistema pan-europeu de acompanhamento do tráfego. Novas agências específicas nos domínios do transporte aéreo, ferroviário e marítimo supervisionam a segurança das operações de transporte na UE.
4. As pessoas estão no centro da política de transportes da UE. Para assegurar um nível elevado de qualidade de serviço e boas condições de trabalho, os requisitos jurídicos velam por que os passageiros e os trabalhadores não sejam indevidamente afectados pela crescente pressão competitiva nos mercados de transporte. A UE estabeleceu um conjunto de direitos dos passageiros, primeiramente no transporte aéreo, depois no transporte ferroviário e, recentemente, também no transporte fluvial e marítimo e no transporte de autocarro.
5. A segurança também se tornou uma importante questão da política de transportes após o 11 de Setembro de 2001. Entretanto, foram adoptadas regras de segurança da UE no transporte aéreo e marítimo que abrangem as normas regulamentares e os regimes de inspecção.
6. Antes as infra-estruturas nacionais ignoravam parcialmente as necessidades do mercado interno da UE. Isto levou ao estabelecimento da política de RTE-T. Após o alargamento da UE em 2004, foi dada prioridade a 30 projectos, alguns dos quais foram completados, com efeitos muito positivos para as regiões envolvidas. A rede ferroviária europeia de alta velocidade está a desenvolver-se, com resultados notáveis em algumas ligações. Muitos projectos RTE-T estão,
11
todavia, confrontados com dificuldades de planeamento e restrições orçamentais. O efeito de alavanca do financiamento da UE está a revelar-se demasiado fraco.
7. Os laços internacionais fortaleceram-se. Está a ser criado um espaço de aviação comum (AAC) com os países vizinhos. Foram celebrados acordos globais de transporte aéreo com os EUA, em 2007, e o Canadá, em 2009. Foi negociado um Tratado de Transporte Comunitário para o Sudeste da Europa. A adopção da Convenção do Trabalho Marítimo no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 2006 – a nova «Carta dos Direitos» dos marítimos– foi activamente apoiada pela UE. A representação da Europa em instituições internacionais como a Organização Marítima Internacional (IMO) e a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) seria mais eficaz se a UE falasse em uníssono, mas os Estados-Membros têm relutância em aceitar essa abordagem.
1.2. …mas sem alterações estruturais para reduzir a dependência do petróleo e as emissões de CO2
8. O transporte continua a estar quase inteiramente dependente dos combustíveis fósseis como fonte de energia. É o único sector em que as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) cresceram de forma quase contínua ao longo dos últimos 20 anos, sendo agora cerca de um terço superiores aos seus níveis de 1990. Os progressos técnicos permitiram uma maior eficiência energética, mas isso não foi suficiente para compensar os maiores volumes de tráfego.
9. A adopção de sucessivas normas de emissão dos veículos cada vez mais rigorosas (classes “Euro”) e as melhorias na qualidade dos combustíveis reduziram significativamente as emissões de poluentes e partículas produzidas pelos transportes. No entanto, a poluição ainda excede os limites legais em muitas zonas urbanas e noutras zonas sensíveis, sendo necessárias novas medidas para melhorar a qualidade do ar.
10. O mau desempenho ambiental do sistema de transportes também está ligado aos padrões de transporte presentemente dominados pelo transporte rodoviário de mercadorias e passageiros. Os modos de transporte ferroviário, fluvial e marítimo, mais eficientes e ecológicos, não exploraram o seu potencial no médio e longo curso, que representam dois terços dos quilómetros percorridos e das emissões. A baixa atractividade das alternativas ao transporte rodoviário pode ser explicada por alguns factores:
– Os investimentos na modernização da rede ferroviária e das instalações de transbordo têm sido insuficientes para solucionar os estrangulamentos existentes no transporte multimodal. As redes modais estão deficientemente interligadas. A política de RTE-T tem carecido de recursos financeiros suficientes e de uma verdadeira perspectiva multimodal continental;
– No início do século XXI, o transporte ferroviário era o único modo de transporte da UE que não tinha sido aberto à concorrência. A legislação relativa à abertura do mercado no transporte ferroviário de mercadorias, a partir de 2007, e do transporte ferroviário internacional de passageiros, a partir de 2010, foi aplicada de forma lenta e incompleta na grande maioria
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dos Estados-Membros. A aplicação tem sido inadequada. Os mercados nacionais de transporte de passageiros, que representam a maior parte da actividade, ainda estão, em grande medida, fechados. A falta de concorrência entravou a qualidade e a eficiência dos serviços;
– O transporte marítimo de curta distância está confrontado com encargos administrativos mais elevados do que os modos de transporte terrestres. As fronteiras nacionais continuam a causar ineficiências e custos adicionais no sector ferroviário.
– As taxas e os impostos não reflectem totalmente os custos sociais dos transportes. As tentativas para internalizar as externalidades do transporte e eliminar as distorções fiscais revelaram-se, até agora, infrutíferas.
1.3. Uma evolução recente animadora
11. Algumas das medidas mais eficazes para promover a sustentabilidade do sistema de transportes foram as que mais tempo levaram a definir e adoptar. Contudo, foram recentemente tomadas várias decisões importantes:
– Em 2009, no contexto do pacote Energia e Clima, a UE fixou para si própria o objectivo obrigatório de alcançar uma quota de utilização de 10% de energia proveniente de fontes renováveis no sector dos transportes5 até 2020 e reduzir em 6% a intensidade de gases com efeito de estufa dos combustíveis até 20206;
– Em 2009, a UE adoptou um regulamento sobre as normas relativas ao CO2 para os novos automóveis de passageiros7 e em Dezembro de 2010 o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a acordo sobre o texto final do regulamento relativo às furgonetas. O impacto será significativo, mas demorará algum tempo a tornar-se plenamente visível, visto estar dependente da substituição da frota existente. A inclusão da aviação no regime de comércio de licenças de emissão (RCLE-UE) a partir de 2012 também proporcionará incentivos à redução das emissões de CO2 e garantirá que o crescimento das emissões previsto é compensado por reduções equivalentes noutros sectores;
5 Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à
promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, JO L 140, 5.6.2009, p. 16–62. O objectivo obrigatório só se refere aos modos de transporte terrestres. Contudo, a utilização de fontes de energia renováveis na aviação e no transporte marítimo pode contribuir, numa base voluntária, para a consecução do objectivo de 10%.
6 Directiva 2009/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, que altera a Directiva 98/70/CE no que se refere às especificações da gasolina e do gasóleo rodoviário e não rodoviário e à introdução de um mecanismo de monitorização e de redução das emissões de gases com efeito de estufa e que altera a Directiva 1999/32/CE do Conselho no que se refere às especificações dos combustíveis utilizados nas embarcações de navegação interior e que revoga a Directiva 93/12/CEE
7 Regulamento (CE) n.º 443/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, que define normas de desempenho em matéria de emissões dos automóveis novos de passageiros como parte da abordagem integrada da Comunidade para reduzir as emissões de CO2 dos veículos ligeiros (23 de Abril de 2009).
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– Em 2008, a Comissão propôs uma estratégia de internalização dos custos externos mais importantes em todos os modos de transportes, nomeadamente dos ligados ao congestionamento, às emissões de gases com efeito de estufa, à poluição local e ao ruído. Em relação ao transporte rodoviário de mercadorias, a Comissão propôs que se alterasse a directiva relativa à tributação dos veículos pesados de mercadorias – a denominada «Directiva Eurovinheta» – para permitir que os Estados-Membros integrassem nas taxas baseadas na distância o custo da poluição atmosférica e sonora. O Parlamento Europeu e o Conselho estão presentemente a negociar a versão final;
– Em Outubro de 2010, a UE esteve na primeira linha da celebração de um acordo global no âmbito da ICAO, que envolve 190 países, para reduzir o impacto da aviação no ambiente, e introduzindo um quadro de medidas de mercado.
12. Ainda é demasiado cedo para apreciar o pleno impacto destas medidas, mas elas lançaram um processo de transformação do sector que agora é essencial que continue, se aprofunde e estenda até ao horizonte de 2050.
2. AVALIAÇÃO DAS TENDÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRANSPORTES: A MANUTENÇÃO DO STATU QUO NÃO É SUSTENTÁVEL
13. Alguns dos problemas que não foram resolvidos no passado serão provavelmente agravados pelas tendências actuais. É o que demonstra a análise da Comissão sobre a possível evolução futura num cenário em que não haja alteração das políticas («Cenário de Referência» na Avaliação de Impacto que acompanha a comunicação8).
14. Este cenário parte do princípio de que, entre 2010 e 2020, a economia irá recuperar do lento crescimento da década anterior e regressar às taxas médias de crescimento históricas (2,2% ao ano), graças ao crescimento da produtividade pressuposto nos Estados-Membros que estão a recuperar. Prevê-se, porém, que a taxa de crescimento do PIB abrande para 1,6% por ano a partir de 2020 devido ao envelhecimento demográfico e à consequente redução da população em idade activa9.
2.1. Aumento do preço do petróleo e persistência da dependência do petróleo
15. O aumento da procura e dos custos de extracção afectarão o nível e a volatilidade do preço do petróleo. A procura mundial de petróleo aumentará de 84 milhões de barris por dia (mb/d) em 2009 para cerca de 100 mb/d em 2035, segundo as previsões da Agência Internacional da Energia10. O sector dos transportes é responsável por quase 90% do aumento previsto da utilização de petróleo e a China representaria, só por si, metade do aumento global da
8 Para uma descrição mais pormenorizada do cenário de referência, ver anexo 3 da Avaliação de
Impacto sobre o Livro Branco sobre os transportes “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”. 9 Comissão Europeia, DG Assuntos Económicos e Financeiros: 2009 Ageing Report: Economic and
budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. 10 Agência Internacional da Energia(2010), World Energy Outlook 2010.
14
utilização de petróleo nesse sector. O cenário de referência pressupõe um ambiente de preços de petróleo relativamente elevados em comparação com as previsões anteriores11 – 59 dólares dos EUA por barril em 2005, aumentando para 106 dólares por barril em 2030 e 127 dólares por barril em 2050 (em dólares de 2008)12.
16. Na UE, o sector dos transportes depende do petróleo e dos produtos petrolíferos em cerca de 96%13 das suas necessidades energéticas14. No cenário de referência, os produtos petrolíferos ainda representariam 90% das necessidades do sector dos transportes da UE em 2030 e 89% em 2050.
2.2. Aumento do congestionamento e pior acessibilidade
17. Se não houver uma mudança de políticas, a actividade de transporte total deverá continuar a crescer em sintonia com a actividade económica. Prevê-se que a actividade de transporte de mercadorias aumente, relativamente a 2005, cerca de 40% em 2030 e um pouco mais de 80% em 205015. O tráfego de passageiros cresceria ligeiramente menos do que o transporte de mercadorias (34% até 2030 e 51% até 2050).
18. Os vários modos de transporte conservariam, de um modo geral, a sua quota relativa na ausência de mudanças políticas significativas. O transporte rodoviário manteria o seu papel dominante tanto no transporte de passageiros como de mercadorias no interior da UE, continuando os automóveis de passageiros a contribuir com mais de dois terços do transporte total de passageiros em 2050.
19. Sem medidas de compensação eficazes, como a tarifação das infra-estuturas rodoviárias, em 2030 o transporte rodoviário seria gravemente afectado por elevados níveis de congestionamento em diversos Estados-Membros. Embora o congestionamento urbano dependa principalmente dos níveis de veículos em circulação, da expansão urbana e da disponibilidade das alternativas de transporte público, o congestionamento na rede interurbana resultaria da crescente actividade de transporte de mercadorias ao longo de corredores específicos, em especial quando esses corredores atravessam zonas urbanas com um forte tráfego local.
20. No cenário de referência, prevê-se que os custos do congestionamento se agravem cerca de 50% entre o presente e 2050, para quase 200 mil milhões de euros por ano .
11 As projecções do preço do petróleo baseiam-se na modelização da energia mundial com o modelo
estocástico de energia mundial PROMETHEUS, desenvolvido pela Universidade Técnica Nacional de Atenas (E3MLab).
12 Estas projecções estão próximas das da Agência Internacional da Energia: na sua publicação “Energy Technology Perspectives 2010” esta agência presume que o barril custará 115 dólares dos EUA a preços de 2008 em 2030 e 120 dólares dos EUA em 2050.
13 O valor correspondente a nível mundial é muito semelhante: 95%. 14 Comissão Europeia, EU Energy and Transport in Figures, 2010
http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm. 15 A actividade de transporte de mercadorias inclui o transporte marítimo internacional.
15
21. Os céus e os aeroportos europeus ficarão saturados. Prevê-se que a aviação cresça mais de 50% para os passageiros e 125% para as mercadorias até 2020.
22. A situação actual na UE em termos de acessibilidade16 indica a existência de uma acentuada divisão entre as zonas centrais e as zonas periféricas, no que respeita à conectividade e aos custos do transporte. As zonas periféricas têm custos médios de transporte mais elevados, devido não só à necessidade de viagens mais longas, mas também às soluções de transporte mais caras ou menos eficientes que estão disponíveis.
Nota: Evolução dos custos médios de transporte por zona NUTS 3 comparativamente aos custos médios de transporte a nível da UE
Fonte: Modelo TRANSTOOLS
Figura 1: Evolução da acessibilidade entre 2005 e 2030 no cenário de referência
23. O aumento provável dos custos dos combustíveis e dos níveis de congestionamento acima referidos agravará as disparidades em termos de acessibilidade. Muitas zonas periféricas, sobretudo nos novos Estados-Membros continuarão a estar insuficientemente ligadas à rede de transportes europeia. Serão desproporcionadamente mais afectadas pelo congestionamento e os
16 A acessibilidade baseia-se, neste caso, no conceito de “acessibilidade potencial”, que parte do
princípio de que a atracção de um destino aumenta com a dimensão e diminui com a distância, o tempo de viagem ou o custo. Mais especificamente, a acessibilidade é definida como os custos de transporte generalizados desde a zona i até à zona j para o segmento r (grupo de mercadorias ou objectivo da deslocação) no ano t, ponderados com os volumes de tráfego.
16
elevados custos dos combustíveis (ver Error! Reference source not found. infra), dada a sua elevada dependência de poucos eixos rodoviários de baixa capacidade e ligações aéreas regionais. Na verdade, nos novos Estados-Membros só existem actualmente cerca de 4 500 km de auto-estradas e não há linhas ferroviárias de alta velocidade, sendo que as linhas ferroviárias convencionais se encontram muitas vezes em mau estado.
2.3. Deterioração do clima e do ambiente local
24. No cenário de referência, as emissões de CO2 provenientes do sector de transportes da UE em percentagem das emissões totais da União continuariam a aumentar, para 38% até 2030 e para quase 50% em 205017, devido à diminuição relativamente mais baixa das emissões de CO2 dos transportes em comparação com as da produção de electricidade e de outros sectores. Globalmente, as emissões de CO2 dos transportes continuariam a estar 31% acima do seu nível de 1990 em 2030 e 35% em 2050, devido ao rápido crescimento das emissões deste sector na década de 1990. A aviação e o transporte marítimo contribuiriam com uma quota crescente de emissões ao longo do tempo.
25. Na ausência de novas políticas, as fontes de energias renováveis nos transportes só aumentariam para 13% até 205018 e a propulsão eléctrica no transporte rodoviário não avançaria significativamente19.
26. Os custos externos do transporte continuariam a aumentar. O crescimento do tráfego faria aumentar em aproximadamente 20 mil milhões de euros os custos externos relacionados com o ruído (+40%) e em 60 mil milhões de euros os custos externos dos acidentes (+35%), até 2050.
27. As emissões de NOx e de partículas diminuiriam cerca de 40% e 50%, respectivamente, até 2030, estabilizando depois, em termos gerais. Em consequência, os custos externos relacionados com a emissão de poluentes atmosféricos sofreriam uma diminuição de 60% até 2050.
3. DESAFIOS E CONDICIONALISMOS FUTUROS
3.1. Concorrência cada vez mais forte nos mercados de transporte mundiais
28. Os agentes económicos europeus têm de enfrentar um maior número de concorrentes mundiais. O mundo está a avançar em todos os domínios e as profundas mudanças propostas no presente Livro Branco devem ser encaradas não só como uma oportunidade para aumentar a eficiência, mas também como
17 As emissões de CO2 incluem os transportes marítimos e aéreos internacionais, mas excluem as
emissões de combustão provenientes do transporte por oleoduto, as actividades de assistência em escala nos aeroportos e portos, e as actividades realizadas fora da estrada.
18 A quota de energias renováveis nos transportes aqui mencionada obedece à definição dada na Directiva 2009/28/CE.
19 O cenário de referência, que foi concluído no início de 2010, não tem em conta o relançamento (na sequência da Decisão 2010/C 280/08 da Comissão, de 14 de Outubro de 2010) da iniciativa CARS 21 (Um quadro regulador concorrencial para o sector automóvel no século XXI). Esta iniciativa pode levar a uma maior utilização de veículos movidos a electricidade até 2050 do que se prevê no cenário de referência, cujas projecções indicam que essa utilização seria insignificante.
17
uma condição necessária para manter a competitividade do sector dos transportes e logístico europeu, que deve continuar a ser um dos motores de crescimento da Europa.
29. Os fabricantes europeus de equipamentos de transporte usufruíram durante muito tempo de um avanço confortável em relação ao resto do mundo, partilhando os mercados mundiais com poucos concorrentes, na sua maioria americanos e japoneses. Isto foi possível graças à sua superioridade em tecnologias de engenharia específicas e ao contínuo investimento em infra-estruturas. Actualmente, este avanço está a diminuir, dado que outros países estão a investir fortemente na investigação e desenvolvimento (I&D) e em infra-estruturas. A despesa em I&D da China há vários anos que vem crescendo à razão de dois dígitos e prevê-se que, este ano, a China se torne a segunda maior potência mundial no domínio da I&D, muito à frente dos grandes Estados-Membros da UE. Além disso, enquanto a China está a fazer um esforço concertado nos domínios de ponta mais promissores, os esforços de investigação europeus permanecem difusos.
30. O sistema de transporte aéreo e a sua cadeia de abastecimento, incluindo a indústria aeronáutica de alta tecnologia, dão um importante contributo para a economia europeia e para a competitividade da Europa enquanto região20. As companhias aéreas e os aeroportos europeus figuram entre os líderes mundiais, tal como a indústria aeronáutica europeia. Será cada vez mais difícil manter esta posição no mercado mundial, devido às restrições da capacidade existentes na Europa e aos investimentos maciços em infra-estruturas de transporte aéreo que estão em curso noutras regiões. A manutenção de um sistema de transporte aéreo europeu competitivo e do papel fundamental da Europa como plataforma de transporte aéreo intercontinental terá uma importância mais vasta para a economia europeia.
31. No transporte ferroviário de alta velocidade, os chineses – até agora dependentes da tecnologia europeia, canadiana ou japonesa – desenvolveram os seus próprios comboios. É necessário que a UE acompanhe a evolução tecnológica mundial e mantenha a sua vantagem competitiva em indústrias de transporte com elevado valor acrescentado.
32. Embora a China já seja o maior construtor automóvel do mundo, as empresas europeias ainda figuram entre os líderes mundiais na construção de automóveis, camiões e autocarros convencionais. Também estão a investir no desenvolvimento de soluções energéticas alternativas e de automóveis eléctricos. Na China, as pessoas que compram veículos híbridos ou eléctricos de ligar à corrente ("plug-in") recebem incentivos consideráveis. Espera-se que essas acções ajudem a China a atingir o seu objectivo de produzir um milhão de veículos eléctricos por ano, a partir de 2020. Sem as condições de enquadramento adequadas para tornar as soluções inovadoras economicamente
20 A importância essencial da aviação para a economia europeia e para as nossas sociedades ficou bem
clara em 2010, durante a erupção vulcânica ocorrida em Abril na Islândia. Cinco dias de encerramento do espaço aéreo europeu, com 100 000 voos cancelados, 2 milhões de passageiros retidos e perdas de milhares de milhões de euros para a economia mostram até que ponto a Europa depende de um sector de transporte aéreo eficiente e em bom estado de funcionamento.
18
viáveis, os fabricantes europeus correm o risco de se atrasar em relação aos concorrentes a nível mundial.
33. Na construção naval, os operadores asiáticos têm uma posição dominante na construção de cargueiros. A Europa lidera tecnologicamente em relação aos navios de passageiros e aos navios para fins especiais como, por exemplo, as dragas, e em grande parte da indústria global dos equipamentos marítimos. Os estaleiros navais e os fornecedores de equipamentos são elementos indispensáveis do transporte e da logística marítimos. Simultaneamente, fornecem as soluções técnicas para a muito necessária redução das emissões de gases com efeito de estufa e outras emissões do transporte marítimo. Por conseguinte, é importante que a Europa conserve a competência e, pelo menos, uma indústria da construção naval com massa crítica.
34. As empresas logísticas europeias – cuja liderança não tem actualmente concorrência a nível mundial – também correm o risco de perder quotas de mercado. Durante anos, beneficiaram das excelentes infra-estruturas, de um historial de comércio livre e da pouca burocracia existente a nível interno. Actualmente, as infra-estruturas europeias estão cada vez mais congestionadas e começam a surgir alternativas noutras regiões. Comparativamente, a China já possui a maior rede ferroviária de alta velocidade do mundo, enquanto os portos norte-africanos – mais flexíveis do que os seus congéneres europeus – se apossaram de grandes quotas do negócio de transbordo. Entre os 20 maiores aeroportos em número de passageiros e volume de carga, apenas seis e quatro, respectivamente, são europeus. O centro de gravidade das infra-estruturas de transporte mundiais está a deslocar-se gradualmente para a Ásia. É necessário investir continuamente nas infra-estruturas de transporte e na simplificação dos procedimentos administrativos para pôr cobro a esta erosão da importância da UE como plataforma logística do mundo, caso contrário as empresas logísticas europeias perderão a sua liderança a nível mundial.
3.2. Um balanço de carbono apertado para o sector dos transportes
35. Em Outubro de 2009, o Conselho Europeu apoiou o objectivo de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa na UE em 80% a 95%, até 2050, relativamente aos níveis de 199021. A Comissão analisou os cenários mundiais22 que permitiriam cumprir o objectivo de 2ºC de forma eficiente em termos de custos. Os resultados, consentâneos com o trabalho do PIAC, mostram que para reduzir as emissões mundiais para metade até 2050, relativamente aos níveis de 1990, as emissões internas da UE23 devem ser reduzidas em cerca de 80% até
21 Segundo o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC), as economias
desenvolvidas necessitarão de estar quase livres de carbono em 2050 para evitar os efeitos climáticos catastróficos das emissões de gases com efeito de estufa: B. Metz et al. (eds), Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007.
22 COM (2011)112. Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050 e respectiva avaliação de impacto.
23 Somando as emissões de todos os sectores, à excepção do sector marítimo internacional e do uso dos solos.
19
2050, relativamente aos níveis de 199024. Este objectivo também estabelece os limites para a evolução do sector dos transportes.
36. A análise de modelos mostrou que o sector dos transportes necessita de se preparar para reduzir as suas emissões cerca de 60% relativamente aos níveis de 1990, até 2050, o que correspondaria a uma redução das emissões de aproximadamente 70% em relação aos níveis actuais.
Emissões de gases com efeito de estufa do sector dos transportes da UE em 200825
A contribuição dos vários modos de transporte para as emissões de gases com efeito de estufa do sector dos transportes foi a seguinte em 200826: 71,3% provieram do transporte rodoviário, 13,5% do transporte marítimo, 12,8% da aviação, 1,8% da navegação interior e 0,7%27 do transporte ferroviário.
Embora não existam dados inteiramente fiáveis sobre a divisão das emissões totais entre o transporte de passageiros e o transporte de mercadorias, os estudos mostram que o transporte de passageiros é responsável por cerca de 60% do total28. Os inquéritos sobre as viagens mostram que a esmagadora maioria das deslocações (97,5%) são de “curta” distância (não superiores a 100 km). Os restantes 2,5% das viagens são, todavia, responsáveis por mais de metade (53%) do total de passageiros-quilómetros (pkm)29. Quanto à divisão entre transporte urbano e não urbano, as estimativas indicam que cerca de um quarto (23%) das emissões dos transportes têm origem nas zonas urbanas30,31.
É possível identificar, de forma aproximada, as percentagens seguintes nas emissões de gases com efeito de estufa32:
(1) Transporte urbano de pessoas e mercadorias: responsável por ~23% das emissões, é sobretudo efectuado por veículos automóveis (16% do total de emissões dos transportes), seguidos pelos autocarros (0,5%), as motocicletas (0,5%) e as camionetas de carga (6%).
24 Esse objectivo exigiria que as emissões totais da UE se reduzissem de aproximadamente 5080 Mt de
equivalente CO2 em 2008 [excluindo as bancas marítimas internacionais e a reafectação dos solos e da silvicultura (USRSS)] para cerca de 1120 Mt de equivalente CO2 em 2050.
25 A nível global, os transportes produziram 22% das emissões mundiais de CO2 em 2008 (6604,7 Mt de CO2), sendo o segundo maior sector a seguir à produção de electricidade e de calor. As emissões de CO2 provenientes dos transportes são dominadas pelo transporte rodoviário, com cerca de 73% das emissões, seguido pelo transporte marítimo internacional (9%) e a aviação (7%). O resto (cerca de 11%) provém da navegação e da aviação nacionais, do transporte ferroviário e do transporte por oleoduto. Fonte: Agência Internacional de Energia (2010), CO2 Emissions from Fuel Combustion 2010, OECD/IEA, Paris.
26 Estes valores incluem a aviação internacional e o transporte marítimo, mas excluem as emissões de combustão do transporte por oleoduto, as actividades de assistência em escala nos aeroportos e portos e as actividades realizadas fora da estrada.
27 Este valor inclui apenas as emissões resultantes da utilização de gasóleo, excluindo as resultantes da utilização de electricidade. Examinando o consumo final de energia por modo de transporte, constata-se que a electricidade representa cerca de 66% do consumo de energia pelo sector de transporte ferroviário.
28 Fonte: Modelos de transporte PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 29 Fonte: Modelo TRANSTOOLS. 30 Nas emissões totais incluem-se as com origem nas bancas dos navios internacionais. 31 Fonte: Modelos de transporte PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 32 Para identificar as oportunidades de redução das emissões de gases com efeito de estufa dos
transportes, o sistema de transporte foi dividido em cinco grandes segmentos. Os valores são estimativas aproximadas (~), visto nem sempre existirem dados exactos para estas categorias.
20
As deslocações a pé e de bicicleta correspondem a 13% dos pkm urbanos, não produzindo emissões;
(2) Viagens interurbanas e regionais (até 500 Km): responsáveis por ~33% das emissões, são sobretudo efectuadas por veículos automóveis (~29% do total de emissões dos transportes), seguidos pelos aviões (~2%) e pelas motocicletas (~1%). Os autocarros de passageiros, o transporte ferroviário e a navegação interior representam, em conjunto, cerca de 1%;
(3) Transporte de mercadorias intra-UE e regional (longo e médio curso): responsável por ~23% das emissões, é maioritariamente efectuado por estrada (cerca de 19% do total das emissões dos transportes), seguido pela navegação marítima (~2,5%)33 e pela navegação fluvial e o transporte ferroviário, que em conjunto contribuem com cerca de 1,5%;
(4) Viagens intercontinentais e internacionais (mais de 500 Km): responsáveis por mais de 10% das emissões, são essencialmente efectuadas pela aviação;
(5) Transporte intercontinental de mercadorias: responsável por ~11% das emissões, é dominado pelo transporte marítimo.
Nota: Transporte de passageiros (60%); Viagens urbanas (17%); Viagens interurbanas (33%); Viagens intercontinentais (10%); Transporte de mercadorias (40%); Transporte urbano de mercadorias (6%); Transporte interurbano de mercadorias (23%); Transporte intercontinental de mercadorias (11%)
Figura 2: Quotas das emissões de gases com efeito de estufa provenientes do sector de transportes da UE em 2008 (estimativas)
33 Devido à falta de dados estatísticos, a divisão das emissões de CO2 dos transportes marítimos entre
emissões intra-UE e extra-UE constitui uma estimativa provisória, sujeita a um elevado grau de incerteza. Uma análise recente, efectuada pela CE Delft, mostrou que as emissões intra-UE de CO2 com origem no sector dos transportes marítimos poderiam representar entre 22% e 54% das emissões totais desse modo de transporte. (fonte: CE Delft (2009), Technical support for European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport.
Proporção nas emissões dos
transportes
Viagens urbanas17%
Urbanomercadorias
6%
Viagens interurbanas33%
Viagens-intercontinentais10%
Inter-urbanomercadorias23%
Inter-continental
mercadorias11%
Mercadorias 40%
Passageiros60%
21
37. A análise dos dados relativos às emissões com origem nos transportes mostra que a principal fonte é o transporte de passageiros – em especial, os automóveis, que são responsáveis por aproximadamente dois terços das emissões produzidas pelo transporte rodoviário. No entanto, embora as emissões dos veículos automóveis estejam a diminuir, as emissões do transporte rodoviário de mercadorias continuam a aumentar. Outro desafio – numa perspectiva mais prospectiva – reside nos sectores de transporte aéreo e marítimo, que, segundo as previsões, deverão apresentar as taxas de crescimento de emissões mais elevadas (150% e 110% acima dos níveis de 1990, respectivamente, até 2050, comparativamente a 13% do transporte rodoviário, no cenário de referência).
38. Pode considerar-se que as emissões do sector dos transportes resultam de três grandes componentes: os níveis da actividade de transporte, a intensidade energética dessa actividade e a intensidade em termos de gases com efeito de estufa da energia utilizada nos transportes. Para se obterem reduções acentuadas das emissões será necessário actuar sobre os três factores, pois é improvável que as melhorias tecnológicas sejam suficientes para possibilitar a pretendida redução de 60% até 2050.
39. O volume do tráfego tem sido a principal força motriz das emissões do sector dos transportes. É a outra face da moeda da integração do mercado e de um sistema de transportes funcional. Os volumes de tráfego podem ser restringidos por instrumentos de gestão da procura, que não devem tornar-se um entrave para a eficiência económica, a coesão regional ou a livre circulação, mas sim uma forma de fornecer alternativas úteis em matéria de mobilidade.
40. A componente relativa à eficiência energética pode ser melhorada utilizando os modos (ou a combinação de modos) mais eficientes e melhorando a eficiência de cada um deles: esta é a ideia inscrita no conceito de co-modalidade34. O aumento da atractividade (e, logo, da quota modal) dos modos mais eficientes, o aprofundamento da integração modal e a melhoria das taxas de ocupação são aspectos que contribuiriam, todos eles, para reduzir o consumo de energia e estão no centro das iniciativas referentes à realização de um espaço único dos transportes descrito na Parte III.
41. O terceiro elemento exige que se tomem medidas em relação à intensidade de GEE da energia utilizada nos transportes. A norma relativa aos combustíveis hipocarbónicos estabelecida na Directiva relativa à qualidade dos combustíveis visa dar início a esse processo. Este último pode implicar quer a adopção de combustíveis hipocarbónicos para os motores existentes quer a introdução de novos tipos de tecnologias de motor capazes de utilizar energia hipocarbónica. A descarbonação só pode ser alcançada, em última instância, se os combustíveis hipocarbónicos alternativos forem amplamente utilizados por veículos cada vez mais eficientes, juntamente com infra-estruturas e sistemas adequados.
34 O conceito foi introduzido em 2006 no documento da Comissão “Manter a Europa em movimento -
Mobilidade sustentável para o nosso continente - Revisão intercalar do Livro branco da Comissão de 2001 sobre os Transportes”, SEC(2006)768, onde era definido como a utilização eficiente de diferentes modos de transporte isoladamente ou em combinação.
22
3.3. Fortes requisitos para os investimentos em infra-estruturas
42. O custo das infra-estruturas da UE que serão necessárias para satisfazer a procura de transportes foi estimado em mais de 1,5 biliões de euros para o período de 2010-2030. Contudo, nos próximos anos e décadas, será cada vez mais difícil encontrar os meios necessários para investir em infra-estruturas de transporte:
– Uma sociedade envelhecida implica a absorção de uma maior quantidade de recursos pelas despesas de segurança social;
– A crise económica de 2008-2009 atingiu gravemente os orçamentos públicos e o crédito privado, deixando uma herança de longos processos de consolidação;
– A introdução de veículos movidos a combustíveis alternativos e a maior utilização dos transportes públicos irão reduzir as receitas dos impostos especiais de consumo sobre a gasolina e o gasóleo.
43. Esta evolução intensificará a tendência para reduzir o financiamento das infra-estruturas de transporte pelo orçamento de Estado, a qual, antes da crise financeira, era em certa medida compensada pelo aumento do financiamento do sector privado. É necessário compensar o défice de financiamento através dos esforços combinados dos governos, da UE e das instituições financeiras, bem como através de novos modelos de mercado de capitais e de novos mecanismos de formação dos preços, como a tarifação do congestionamento. O mecanismo de financiamento global tem de recorrer acrescidamente ao princípio do "utilizador-pagador”.
44. Uma má infra-estrutura de transporte é um entrave para a economia. Numerosos estudos confirmam a relação entre a acessibilidade geográfica e o crescimento económico. Em especial, um estudo recente35, baseado num exemplo vindo da Alemanha, mostra que a ligação à rede ferroviária de alta velocidade aumenta significativamente a taxa de crescimento económico das cidades.
3.4. A necessidade de uma nova abordagem em matéria de mobilidade
45. A concluir, a manutenção do statu quo não é uma opção viável: o aumento dos custos dos transportes para as empresas dificultará o crescimento económico, a rigorosa restrição das emissões de carbono imposta à economia da UE não será mantida e os cidadãos ficarão com a sua mobilidade individual restringida e empobrecidos devido ao acesso mais caro a bens e serviços.
35 Ahlfeldt, Gabriel M. e Feddersen, Arne (2010) From periphery to core: economic adjustments to high
speed rail. London School of Economics & University of Hamburg. (Inédito), http://eprints.lse.ac.uk.
23
II – Visão para 2050: uma rede de mobilidade integrada, sustentável e eficiente
1. UMA GRANDE OPORTUNIDADE
46. A economia mundial é crescentemente caracterizada pela emergência de novos e poderosos intervenientes. A prosperidade futura do nosso continente dependerá da capacidade de todas as suas regiões continuarem a fazer parte de uma economia mundial totalmente integrada. Para que isso aconteça, serão essenciais ligações de transportes eficientes. Restringir a mobilidade não é solução.
47. A preservação da mobilidade só será possível se a sua sustentabilidade for assegurada. O sistema de transportes europeu desenvolveu-se num contexto de petróleo geralmente barato, expansão das infra-estruturas, liderança tecnológica e reduzidos condicionalismos ambientais, mas agora deve adaptar-se a condições de enquadramento diferentes. O crescimento previsto das economias emergentes e da população mundial irá exercer pressão sobre os recursos naturais. Tal como é referido na Parte I, se não forem tomadas medidas, os transportes continuarão a estar quase por completo dependentes do petróleo e particularmente vulneráveis a duas poderosas forças motrizes: o crescente desequilíbrio entre a procura e a oferta mundiais de petróleo e a necessidade de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa.
48. O abandono do petróleo será inevitável. Trata-se não só de um grande desafio, mas também de uma oportunidade para repensar a forma como a mobilidade está organizada na nossa sociedade e abordar várias outras preocupações graves mas ainda não resolvidas: os elevados níveis de congestionamento, ruído e poluição atmosférica nas cidades; os milhares de mortos e os milhões de feridos nas estradas europeias. Além disso, a segurança da Europa será reforçada por uma diversificação que reduza a dependência do petróleo fornecido a partir de regiões do mundo crescentemente marcadas pela instabilidade.
49. Além disso, o desafio tecnológico também constitui uma grande oportunidade. Uma transformação profunda pode trazer progressos consideráveis a um sistema de transportes que, de outro modo, caminharia, quando muito, para melhorias da eficiência meramente marginais. Não é necessário comprometer os níveis de serviço devido aos novos condicionalismos. As mudanças estruturais no sector dos transportes podem melhorar a qualidade de vida e do ambiente, preservando, simultaneamente, a livre circulação das pessoas e a competitividade da indústria da UE.
50. Não será possível transformar os transportes e torná-los mais eficientes, mais ecológicos, mais seguros e mais fiáveis com um pequeno número de intervenções seleccionadas. Os transportes constituem um sistema complexo, baseado na interacção entre infra-estruturas, veículos, tecnologias da informação, regras e comportamentos. Todos esses elementos devem fazer parte de uma óptica comum de mudança.
24
51. Soluções que sejam impraticáveis ou que tenham pouco impacto se só forem adoptadas por um pequeno número de indivíduos e operadores podem tornar-se eficazes se estiverem no centro de um novo sistema: a produção em massa pode diminuir o custo das tecnologias limpas; a frequência e a segurança do transporte público aumentarão se houver mais utilizadores; a existência de volumes suficientes pode justificar a criação de corredores específicos para o transporte de mercadorias, que garantam um transporte mais fiável; a presença de mais bicicletas e de menos veículos na estrada torna as deslocações de bicicleta mais agradáveis e menos perigosas.
52. A transformação do sector dos transportes também é uma grande oportunidade para a indústria de construção de veículos e equipamentos e para os operadores logísticos, uma vez que outras regiões do mundo irão enfrentar restrições semelhantes em termos de recursos, enquanto a procura de mobilidade global continua a crescer. A melhor tecnologia beneficiará de um mercado em expansão para a sua comercialização.
53. A mobilidade pessoal e, nomeadamente, o transporte rodoviário, constituem um problema global. As projecções da AIE36 indicam que o número de veículos automóveis existentes no mundo aumentará dos actuais cerca de 750 milhões para mais de 2,2 mil milhões em 2050. Esses veículos teriam de ser muito mais ecológicos e eficientes do que são actualmente. A China já é o maior mercado automóvel do mundo, mas também possui um programa de investimentos avultados no sector ferroviário. É essencial que a indústria da UE tenha capacidade para servir estes mercados internacionais. Por outro lado, adiar a iniciativa necessária e introduzir timidamente as novas tecnologias poderão condenar a um declínio irreversível o sector dos transportes da UE.
54. De um modo mais geral, a capacidade de minimizar a utilização de recursos que antes eram abundantes será a chave para a futura competitividade. Em sintonia com a iniciativa emblemática “Uma Europa eficiente em termos de recursos”, lançada no quadro da Estratégia Europa 202037, o objectivo central da política europeia de transportes consiste em promover um sistema de transportes que proporcione serviços de mobilidade de alta qualidade utilizando menos recursos. Concretamente, o sistema de transportes terá de ser menos energívoro, mais ecológico e tirar maior partido de uma infra-estrutura moderna.
55. As secções seguintes mostram como responder a esses desafios, mantendo simultaneamente o equilíbrio entre as preocupações económicas, sociais e ambientais. A visão inspira a estratégia da política europeia de transportes nas próximas décadas e serve de base à apresentação de propostas concretas para um futuro imediato. Naturalmente, baseia-se nas informações actualmente disponíveis e na compreensão hoje existente da evolução tecnológica provável. Haverá surpresas inevitáveis, mas devemos fazer muitas escolhas num futuro imediato – que infra-estruturas construir, em que tecnologias investir, que equipamentos comprar – cujas consequências se farão sentir durante várias décadas e têm de ser orientadas por uma visão do futuro: não nos podemos dar
36 Agência Internacional da Energia (2010), Energy Technology Perspectives 2010. 37 COM (2010) 2020, EUROPA 2020 Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e
inclusivo.
25
ao luxo de “esperar para ver”. Ao mesmo tempo, dadas as incertezas em relação ao futuro, é importante garantir que essa política é suficientemente flexível e sólida para fazer face a evoluções inesperadas.
2. UMA VISÃO INTEGRADA PARA OS VÁRIOS SEGMENTOS DE TRANSPORTE
2.1. Retirar das cidades os automóveis e camiões convencionais
56. O contexto urbano é o que coloca maiores desafios à sustentabilidade dos transportes. As cidades são as mais afectadas pelo congestionamento, a má qualidade do ar e a exposição ao ruído. O transporte urbano é uma importante fonte das emissões provenientes do sector e 69% dos acidentes de viação ocorrem nas cidades38. Simultaneamente, o princípio da subsidiariedade aconselha a que se adopte uma abordagem cautelosa a nível europeu.
57. A dimensão urbana tornar-se-á ainda mais importante, dado que a percentagem de europeus a viver em zonas urbanas irá aumentar, segundo as projecções, de 74% no presente para cerca de 85% em 205039. A concepção de cidades sustentáveis é um dos maiores desafios que se colocam aos decisores políticos.
58. Felizmente, o meio urbano oferece muitas alternativas em termos de mobilidade. A mudança para fontes de energia mais ecológicas é facilitada pela menor exigência em termos de autonomia dos veículos40. Há mais escolha de transportes públicos e pode-se optar por circular de bicicleta ou a pé. A gestão da procura e um ordenamento esclarecido também podem contribuir significativamente para reduzir o volume de tráfego.
59. Actualmente, na Europa, o automóvel é o modo de transporte de passageiros mais popular41. O seu êxito pode ser atribuído à sua multifuncionalidade: proporciona um transporte porta-a-porta, sempre disponível e à prova de intempéries, com os benefícios suplementares da privacidade e da capacidade de cobrir tanto distâncias curtas como longas. Contudo, esta multifuncionalidade tem um grande inconveniente: o automóvel particular raramente é o modo de transporte ideal do ponto do vista da eficiência energética. Segundo dados do Reino Unido42, 60% dos automóveis circulam com um único ocupante. A percentagem aumenta para cerca de 85% nas deslocações entre a casa e o trabalho e as viagens de negócios.
60. Nas próximas décadas, devido à falta de espaço urbano e aos custos crescentes da utilização da energia e das infra-estruturas, as deslocações não devem continuar a estar centradas em veículos polivalentes, que normalmente circulam subutilizados. É provável que veículos de passageiros mais pequenos, mais leves e mais especializados se tornem mais comuns. Os veículos grandes ou com
38 Fonte: Observatório Europeu da Segurança Rodoviária – Care database – 2009 data. 39 Nações Unidas, Department of Economic and Social Affairs/Population Division (2009), “World
urbanisation prospects – The 2009 revision”, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm 40 Uma experiência recente com veículos eléctricos, realizada no Reino Unido, revelou uma
quilometragem média diária dos utilizadores de 37 km. http://www.cabled.org.uk/ 41 Os automóveis efectuavam 82% do transporte terrestre de passageiros medido em pkm. 42 United Kingdom Department for Transport, 2008, “Transport Trends: 2008 edition”.
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grande autonomia serão cada vez mais utilizados unicamente quando essas características forem necessárias.
61. Nas zonas urbanas, as deslocações a pé e de bicicleta, juntamente com o transporte público, constituem frequentemente melhores alternativas, não só em termos de emissões, mas também de velocidade43: podem substituir facilmente a grande percentagem de deslocações inferiores a 5km. Para além de reduzirem as emissões de gases com efeito de estufa, proporcionam grandes benefícios em termos de melhor saúde, redução da poluição atmosférica e das emissões sonoras, menos necessidade de espaço rodoviário e menor utilização de energia. Deste modo, na concepção da mobilidade urbana e das infra-estruturas, importará facilitar as deslocações a pé e de bicicleta.
62. O transporte público tem de conquistar uma quota superior à que detém actualmente nas soluções de transporte, tornar-se facilmente acessível a todos e integrar-se plenamente com os modos não motorizados. A utilização de bilhetes electrónicos integrados e de cartões inteligentes pode fornecer aos operadores do sector dos transportes públicos e às autoridades dados estatísticos em tempo real sobre o comportamento dos utilizadores. Ainda que respeitem a legislação em matéria de protecção de dados pessoais, estas informações podem ser utilizadas para optimizar o planeamento do serviço e para conceber estratégias de comercialização destinadas a aumentar a utilização dos transportes públicos.
63. O transporte público também pode ser reforçado pela oferta de uma maior gama de opções, baseadas em conceitos existentes (troleicarros) ou em novas formas de explorar o serviço (serviços de autocarro rápidos44; utilização de autocarros mais pequenos fora das horas de ponta; “transporte a pedido” através de sistemas de reserva prévia). As informações sobre as opções disponíveis e as possibilidades de comprar bilhetes estão a ser revolucionadas pelos dispositivos pessoais de comunicações móveis. Os tempos de espera percepcionados45 podem ser drasticamente reduzidos, eliminando a incerteza e a frustração causada pelo desconhecimento da hora a que o próximo autocarro ou comboio chegará. Uma quota-parte maior dos transportes colectivos permitirá aumentar a densidade e frequência do serviço, bem como reforçar as ligações urbano-rurais, criando desse modo um círculo virtuoso favorável aos modos de transporte colectivos.
43 O estudo de viabilidade de um sistema de aluguer de bicicletas no centro de Londres, recentemente
realizado, concluiu que as deslocações de bicicleta são competitivas em termos de tempo com todos os outros modos de transporte, em distâncias até 8km.
http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf.
Um estudo quantitativo baseado na Web e que abrangeu ciclistas e não ciclistas, realizado em 2006, também concluiu que a velocidade é percepcionada como um dos principais factores de motivação para as pessoas se deslocarem de bicicleta para o trabalho, no centro de Londres. Fonte: TfL, 2008, “Cycling in London”.
44 Serviço de transporte público efectuados por autocarros, normalmente em faixas reservadas, com frequência elevada e maior distância entre paragens.
45 A investigação sugere que os passageiros percepcionam os tempos de espera como sendo mais longos do que os efectivamente registados nas paragens de autocarro, pelo que os sistemas de informação dos passageiros em tempo real poderão eventualmente reduzir o tempo de espera percepcionado ao fornecerem informações precisas. Fonte: Mishalani et al. 2006. Passenger Wait Time Perceptions at Bus Stops, Journal of Public Transportation. Vol. 9, n.º. 2, 2006 pp.89-106.
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64. Na Europa, um factor importante é o envelhecimento da população, que exigirá uma adaptação dos serviços de transporte a uma população cada vez mais idosa. As pessoas idosas, com 65 ou mais anos, representarão 29% da população total em 2050, contra os 17% actuais. Cerca de uma em cada seis pessoas residentes na UE é portadora de deficiência46,47. A qualidade, a fiabilidade, a segurança e a acessibilidade dos transportes públicos, nomeadamente para pessoas com mobilidade reduzida, serão essenciais para que estes sejam mais utilizados.
65. Para muitas pessoas, o transporte pessoal continuará a ser, todavia, a única alternativa, devido à complexidade da sua vida quotidiana. A utilização de veículos mais económicos no consumo de combustível será uma necessidade. A redução do peso e da dimensão dos automóveis tornar-se-á crucial para poupar energia em condições de tráfego de “pára-arranca” e por motivos de espaço – mas os veículos mais pequenos e leves podem suscitar problemas de compatibilidade em termos de segurança com os veículos grandes e, por isso, poderão ser necessárias medidas para evitar as colisões, sistemas de orientação e uma segregação parcial. Essas medidas também ajudarão os condutores idosos.
66. Novos motores, que utilizem fontes de energia mais ecológicas, deverão ajudar a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, ao mesmo tempo que contribuem para outros objectivos. As deslocações diárias para o trabalho ou para fazer compras não exigem a autonomia alargada que algumas novas tecnologias ainda não conseguem oferecer, pelo que as frotas urbanas cativas de autocarros, táxis e furgonetas de distribuição se prestam particularmente bem à introdução de sistemas de propulsão e fontes de energia alternativos. Estes poderão representar um contributo substancial para a redução da pegada carbónica do transporte urbano, além do potencial que têm de servir de banco de ensaio das novas tecnologias e de se implantarem rapidamente no mercado.
67. Por último, o ordenamento urbano, a regulamentação do acesso, incluindo zonas de baixas emissões, o controlos mais rigoroso do estacionamento, as políticas de tarifação e as formas de acessibilidade alternativas (administração pública em linha, teletrabalho, etc.) podem influenciar significativamente a escolha da mobilidade. O ordenamento urbano e uma governação adequada, ao nível das zonas urbanas funcionais, são essenciais e deverão ter em vista a criação de cidades compactas, favorecendo uma boa coordenação entre o planeamento dos transportes, a recuperação de terrenos industriais e as zonas de construção de raiz. A utilização de tecnologias normalizadas (por exemplo as portagens electrónicas) e de critérios comuns (por exemplo, em relação ao tipo de veículos que são admitidos nas zonas de baixas emissões) ajudaria a reduzir os custos de produção e facilitaria o cumprimento por parte dos utilizadores.
46 Comissão Europeia, DG Assuntos Económicos e Financeiros: 2009 Ageing Report: Economic and
budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2|2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. O cenário “de referência” deste relatório foi estabelecido pela DG Assuntos Económicos e Financeiros e pelo Comité de Política Económica, com o apoio dos peritos dos Estados-Membros, tendo sido aprovado pelo Conselho ECOFIN.
47 Comissão Europeia, DG Emprego: “People with disabilities have equal rights – The European Disability Strategy 2010-2020”, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=591&type=2&furtherPubs=no
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68. Quanto ao transporte de mercadorias, as cidades terão de explorar melhor as possibilidades de optimização da logística urbana. Isso pode ser realizado através de alterações no planeamento e na organização do sistema de transporte urbano, do amplo recurso a veículos e sistemas de propulsão alternativos e da utilização das modernas tecnologias da informação em todo o seu potencial.
69. No transporte de longo curso de mercadorias, a interface com a etapa final pode ser organizada de forma mais eficiente, consolidando o transporte de mercadorias nos centros logísticos multimodais localizados nos arredores das cidades, possivelmente associados a centros de distribuição e pontos de recolha no interior da cidade. O objectivo é fazer com que o trajecto das operações de distribuição, que são a parte mais “ineficiente” do transporte, seja o mais curto possível. As empresas podem necessitar de partilhar as suas cargas com o intuito de reduzir os trajectos em vazio e ineficientes. As tecnologias da informação apoiariam esse tipo de práticas com um melhor planeamento da carga e das viagens e uma maior capacidade de localização e seguimento.
70. A etapa final de distribuição poderá ser efectuada em camiões mais pequenos e menos poluentes. A utilização de motores e vectores de energia novos – eléctricos, a hidrogénio ou híbridos – fará necessariamente parte da estratégia para reduzir a pegada carbónica da logística urbana. Os motores novos também teriam a vantagem de funcionar silenciosamente, possibilitando a transferência para o período nocturno de uma maior fracção dos transportes de mercadorias efectuados nas zonas urbanas. Atenuar-se-ia, assim, o problema do congestionamento nas horas de ponta da manhã e da tarde.
71. Globalmente, é no transporte urbano que existe maior margem para instituir um tipo de mobilidade diferente e reduzir as emissões. As estimativas apontam para a possibilidade de reduções nas emissões dos transportes urbanos de passageiros que poderiam chegar a 88%48, relativamente a um cenário de manutenção das políticas, através de uma combinação de medidas relacionadas com as normas de eficiência energética (redução de 44%), a descarbonação do aprovisionamento energético (redução de 42%), o ordenamento do território e a mudança para modos de transporte lentos e para o transporte público (redução de 2%).
72. Ainda que cada cidade tivesse a sua própria estratégia preferencial de substituição dos veículos convencionais a gasolina e gasóleo – com diferentes ênfases nos modos de deslocação não motorizados, no transporte público e nos veículos ecológicos –, a sua redução gradual até serem finalmente eliminados do meio urbano é o ingrediente indispensável de qualquer estratégia destinada a reduzir significativamente a dependência do petróleo e as emissões de gases com efeito de estufa. Seriam necessárias tecnologias e normas técnicas interoperáveis para evitar a fragmentação e a perda de economias de escala, respeitando simultaneamente o princípio de subsidiariedade. A acção dos Estados-Membros e a nível local é crucial.
48 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”.
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2.2. Tráfego interurbano multimodal
73. Cerca de 63% das emissões provenientes dos veículos automóveis estão relacionadas com a circulação em vias não urbanas e auto-estradas, que representam 73% das deslocações em automóvel numa base de passageiro-quilómetro49. A circulação em vias não urbanas também é responsável pela maioria das vítimas mortais em acidentes de viação, isto é 61% do total50. Este também é um importante segmento de actividade para o sector ferroviário (convencional e de alta velocidade) e para o sector de transporte em autocarros, que constituem uma forma mais segura e ecológica de transporte de médio e longo curso.
74. No futuro, veículos mais eficientes, motores novos e uma utilização mais ampla das fontes de energia renováveis na produção de electricidade melhorarão o desempenho de todos os modos de transporte. A aviação pode melhorar através do maior recurso à nova geração de aeronaves de média dimensão para os voos regionais, da melhor gestão do tráfego aéreo e, eventualmente, da utilização de biocombustíveis.
75. Também existe margem para melhorar a eficiência das locomotivas, devendo ponderar-se igualmente uma maior electrificação das linhas ferroviárias. Presentemente, 50% da rede ferroviária da UE e 80% do tráfego de passageiros estão electrificados51. Nos casos em que uma maior electrificação não é economicamente viável, locomotivas mais eficientes e outras alternativas à tracção a diesel (por exemplo, biocombustíveis, hidrogénio) podem constituir formas de reduzir as emissões de poluentes atmosféricos e gases com efeito de estufa.
76. As questões de autonomia restringem a capacidade de algumas novas tecnologias darem o seu contributo no segmento dos veículos rodoviários. Estima-se, todavia, que é possível reduzir as emissões de CO2 provenientes de automóveis de passageiros em até 30% com as tecnologias actuais e que os novos desenvolvimentos tecnológicos, incluindo a maior electrificação dos sistemas de propulsão, encerram mais potencialidades nesse sentido. A redução da dimensão dos automóveis também pode contribuir muito para garantir o mesmo o nível de mobilidade neste segmento, com menor consumo de energia e menores emissões de gases com efeito de estufa. Por último, uma melhor gestão do tráfego pode contribuir igualmente para uma melhor utilização da energia.
77. É de esperar que as melhorias tecnológicas nos diversos modos de transporte permitam poupar energia e reduzir as emissões por passageiro-quilómetro em até 90% em 2050, nas deslocações interurbanas e regionais (até 500 km)52. Contudo, isto não resolverá o problema do congestionamento, que se agravaria com o crescimento dos volumes de tráfego, não obstante a introdução de tecnologias avançadas de gestão do tráfego.
49 Fonte: Modelos de transporte PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. 50 Fonte: Observatório Europeu da Segurança Rodoviária – Care database – 2009 data. 51 Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER - Comunidade dos Caminhos-
de-Ferro Europeus) (2010), A closer look at the railways: Annual Report 2009-2010; http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf
52 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”.
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78. Para que as viagens interurbanas se tornem mais sustentáveis e eficientes é igualmente necessário que se opte sistematicamente pelo modo mais eficiente entre os meios de transporte públicos e privados. Apesar dos progressos em todos os modos, é pouco provável que a sua posição relativa em termos de eficiência energética se altere, devido às suas características intrínsecas53, por isso, para se obterem maiores poupanças de energia e reduções das emissões no transporte interurbano de passageiros, os autocarros e os comboios terão de conquistar uma maior quota-parte do tráfego, substituindo parcialmente os automóveis e os aviões. A criação de um espaço ferroviário único europeu é essencial para esse efeito.
79. A aviação regional continuaria a ser uma opção razoável para as regiões periféricas que não têm elevados volumes de tráfego ou ligações alternativas, mas noutros casos o transporte ferroviário poderia oferecer uma melhor alternativa para viagens não superiores a 3-4 horas. A crescente utilização das linhas de alta velocidade significa que o transporte ferroviário deve ser competitivo em distâncias muito maiores. O modo ferroviário de alta velocidade poderia assegurar cerca de 176 mil milhões mais de passageiros-quilómetros em 2050, relativamente a 2005, ultrapassando o aumento na aviação (cerca de 67 mil milhões de passageiros-quilómetros) em viagens inferiores a 1 000 km54. Porém, é essencial que existam elevadas taxas de ocupação: o desempenho ambiental de um comboio vazio é muito deficiente.
80. A promoção de melhores escolhas modais exigirá uma maior integração das redes modais: aeroportos, portos, caminhos-de-ferro, estações de metro e de autocarros, pontos de aluguer de automóveis e áreas de estacionamento deverão ser crescentemente fundidas e concebidas como plataformas de ligação multimodal para os passageiros.
81. As melhores opções modais também terão de ser orientadas por preços que reflictam todos os custos associados ao transporte. Esta evolução também é necessária tendo em conta as necessidades de financiamento dos transportes. Será necessário que os utilizadores das infra-estruturas rodoviárias se acostumem a pagar por essa utilização e pelas externalidades negativas que geram. O ideal seria disponibilizar um sistema interoperável de portagem electrónica – associado ou assente numa plataforma única e aberta instalada a bordo para todas as aplicações – em todos os veículos.
82. A preparação de uma viagem deve tornar-se mais fácil, e a própria deslocação mais simples. Os planeadores de viagens em linha podem fornecer aos passageiros informações completas porta-a-porta de forma concisa e fácil de entender. Os sistemas de informação e reservas em linha para os passageiros, incluindo o pagamento electrónico e, eventualmente, sistemas integrados de venda de bilhetes ou de pagamento para todos os meios de transporte, facilitarão as deslocações que abarquem diversos modos. Esses sistemas permitiriam
53 Os aviões têm de gastar energia suplementar para se manterem no ar. Os automóveis possuem uma
superfície frontal maior por pessoa do que os autocarros, facto que tem importância nas viagens de longo curso, em que a maior parte da energia é utilizada para contrariar a resistência do ar. Os comboios têm uma superfície frontal ainda menor por pessoa e a vantagem suplementar de uma baixa resistência ao rolamento.
54 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”.
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fornecer informações de imediato, em tempo real, caso se previssem atrasos ou perturbações nas restantes etapas do trajecto.
83. Uma sociedade envelhecida exigirá serviços de transporte seguros, confortáveis e conviviais. No sistema de transportes do futuro, seria possível limitar quase por completo a ocorrência de acidentes. Isto pode ser alcançado através da aplicação universal de sistemas de transporte inteligentes, que permitam uma comunicação omnipresente entre a infra-estrutura e os veículos, e dos veículos entre si. Os sistemas automáticos anticolisão instalados a bordo dos veículos também podem minimizar a probabilidade de colisão com os peões, os ciclistas ou os objectos.
84. Ao viajarem pela UE, os cidadãos devem poder beneficiar da aplicação de princípios gerais comuns atinentes aos direitos dos passageiros em todos os modos de transporte. Caso ocorram grandes atrasos ou cancelamentos de viagens, os seus direitos devem estar protegidos, incluindo indemnizações adequadas. É provável que escolhas modais e sistemas de transporte inteligentes melhores e mais integrados facilitem a transferência, o intercâmbio e a partilha de informações pessoais relativas aos passageiros. Em consequência, será necessário garantir a protecção de dados e a transparência em relação a todo esse tratamento de dados pessoais.
85. Em conclusão, há ampla margem para organizar as viagens intra-UE de forma mais segura e ecológica (83% de redução das emissões de CO2 relativamente a um cenário sem alteração das políticas até 2050), sobretudo através da descarbonação do aprovisionamento de energia (45%) e de tecnologias de poupança de energia (35%).
2.3. Uma rede de base ecológica e eficiente para o tráfego de mercadorias
86. O transporte de mercadorias intra-UE é sobretudo efectuado por camiões (47,3%), seguidos pelos navios de mar (37,8%), os caminhos-de-ferro (11,2%) e a navegação interior (3,7%)55. Os camiões dominam o transporte terrestre de mercadorias na UE com uma quota de 76,1% das toneladas-quilómetros e cerca de 94% das emissões de CO2. O transporte aéreo de mercadorias tem, comparativamente, uma quota marginal em termos de volume, embora detenha uma quota significativa em termos de valor56.
87. Um dos grandes desafios que se colocam ao sector dos transportes é reduzir o impacto ambiental do transporte de mercadorias intra-UE sem sacrificar a sua eficiência. A chave para um transporte eficiente é a consolidação de grandes volumes para o transporte de longo curso, entre as denominadas primeira e última etapas. O transporte marítimo e fluvial e o transporte ferroviário prestam-se particularmente a isso, como vemos noutras regiões do mundo. Embora se incentive a utilização da solução mais eficiente em todos os cursos, é nas distâncias superiores a 300 km que deve ter lugar um reequilíbrio, com a
55 Em relação ao transporte aéreo e marítimo: só está incluído o transporte interno e intra-UE-27 (Fonte:
Comissão Europeia (2010), EU Energy and Transport in Figures [UE, Energia e Transportes em Números]).
56 Só existem dados sobre o valor das mercadorias transportadas por via aérea para as trocas com países terceiros, em que a aviação corresponde a 0,6% do volume total, mas a 22% do valor total.
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mudança de 30% do tráfego rodoviário de mercadorias para soluções multimodais até 2030, e mais de 50% até 2050.
88. Estes transportes de longo curso poderiam utilizar corredores especialmente vocacionados para o tráfego de mercadorias que minimizem o consumo de energia e o volume de emissões, mas sejam também interessantes pela sua fiabilidade, pouca saturação e baixos custos administrativos e de exploração.
89. Esses corredores constituiriam a parte de mercadorias de uma “rede de base” ou coluna vertebral do sistema de transportes da UE. Ligariam os centros urbanos e portos principais e integrariam os serviços marítimos regulares, as linhas ferroviárias de mercadorias e as vias navegáveis interiores, mais o transporte rodoviário assistido por ferramentas de gestão de tráfego, a capacidade para utilizar combustíveis alternativos e as plataformas multimodais. Esses corredores teriam de oferecer uma simplificação das formalidades administrativas e optimizar a programação de acordo com o seguimento e a localização da carga. Os encargos administrativos ligados ao transporte multimodal de mercadorias, deveriam ficar, assim, consideravelmente reduzidos. As formalidades relacionadas com o transporte de mercadorias poderiam ser realizadas uma única vez – independentemente do número de transbordos – e por via electrónica.
90. Não é possível obter uma gestão plenamente eficiente dos fluxos de mercadorias intra-UE se os obstáculos de natureza administrativa ou regulamentar não forem removidos. A abertura total do mercado terá de ser acompanhada por uma aplicação uniforme da legislação de segurança, ambiental e social. O intercâmbio sistemático de informações entre as autoridades nacionais de supervisão permitiria acompanhar facilmente uma situação, após ser detectada uma infracção, assegurando uma política de aplicação eficaz, não discriminatória e dissuasiva em todo o território da UE.
91. A remoção das barreiras à entrada no mercado e à integração modal reforçaria o papel dos operadores logísticos multinacionais e multimodais. Os utilizadores teriam uma escolha mais ampla entre os serviços de transporte e os seus prestadores.
92. O transporte multimodal teria um maior papel no transporte de mercadorias de longo curso (superior a 300 km), mas grande parte do transporte de mercadorias de pequeno e médio curso57 continuaria a ser maioritariamente efectuado de camião. Tendo isto em conta, é importante melhorar a sua eficiência, por exemplo melhorando o comportamento aerodinâmico, e incentivando o desenvolvimento e a adopção de novos motores e de fontes de energia mais ecológicas.
93. A utilização de biocombustíveis sustentáveis reduziria as emissões com origem no transporte rodoviário de mercadorias. Em 2050, os biocombustíveis poderiam representar cerca de 40% do consumo de energia no transporte rodoviário de mercadorias de longo curso, onde a electrificação tem menor potencial. No entanto, a produção desses biocombustíveis com vista a obter
57 Mais de metade das mercadorias (em termos de peso) transportadas no sector rodoviário percorre
distâncias inferiores a 50 km, e mais de três quartos distâncias inferiores a 150 km.
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economias significativas na emissão de gases com efeito de estufa continua a ser problemática. No futuro, as infra-estruturas rodoviárias podem ser equipadas com sistemas de orientação automáticos. Esta técnica permitiria poupar energia além de minimizar o congestionamento e os acidentes.
94. Parte do transporte de mercadorias em contentores poderia ser transferido para as vias navegáveis interiores e o transporte marítimo de curta distância, onde ainda existe capacidade disponível. A eficiência energética dos navios seria melhorada. A mudança para combustíveis alternativos, como o gás natural liquefeito, oferece algum potencial de redução dos gases com efeito de estufa, bem como benefícios em termos de poluição atmosférica.
95. Seria necessário um investimento considerável para expandir a capacidade da rede ferroviária. O transporte ferroviário de mercadorias pode crescer mais 360 mil milhões de toneladas-quilómetros até 2050, ou seja, um aumento de 87% em relação a 200558. Em lugar de se construírem novas linhas, muito pode ser alcançado com a modernização da rede existente, aumentando a velocidade (sobretudo na região oriental da UE), utilizando o ERTMS, criando variantes nas cidades, estabelecendo linhas e terminais que permitam a entrada de comboios de 1 000 m, e alargando o gabari nos corredores principais. Será preciso introduzir gradualmente material circulante novo, equipado com freios silenciosos e engates automáticos.
2.4. Melhorar a ligação porta-a-porta no tráfego de longo curso
96. O transporte aéreo é o único modo competitivo no transporte intercontinental de passageiros. Por enquanto, não se vislumbram quaisquer alternativas práticas para distâncias tão longas.
97. Actualmente, as companhias aéreas europeias transportam cerca de 30% dos passageiros aéreos de todo o mundo. A posição geográfica da Europa permite que o sistema de transporte aéreo europeu não só ligue os cidadãos e empresas deste continente ao resto do mundo, mas que seja também uma plataforma de transporte aéreo para o tráfego entre outras regiões do mundo.
98. A importância do transporte aéreo continuará a crescer, no futuro. A actividade de transporte aéreo da UE deverá aumentar para mais do dobro entre 2005 e 2050 (um aumento de cerca de 120%). Para o médio curso (menos de 1 000 km) o transporte ferroviário de alta velocidade competirá crescentemente com a aviação (embora no caso das rotas inter-regionais de baixo tráfego as aeronaves pequenas possam manter alguma vantagem), por isso quase todo o aumento (90% em 2050) da actividade de transporte aéreo terá origem nas viagens superiores a 1 000 km59.
99. Na aviação, o crescimento do transporte pode ser conciliado com objectivos ambientais ambiciosos através da inclusão da aviação no RCLE-UE, no Céu Único Europeu, no SESAR e no projecto “Clean Sky”.
58 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”. 59 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”.
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100. Para enfrentar a concorrência crescente e manter a sua posição como plataforma mundial para o transporte de passageiros e de mercadorias, a Europa necessitará de investir na capacidade dos aeroportos e outras infra-estruturas. Prevê-se que as modernas tecnologias de controlo do tráfego aéreo aumentem a capacidade de voo e a segurança. As plataformas intercontinentais existentes devem ser dotadas das infra-estruturas e melhorias tecnológicas necessárias para absorver volumes muito superiores aos actuais. Todos os grandes aeroportos devem estar ligados à rede ferroviária, de preferência de alta velocidade. Deve assegurar-se uma ligação eficiente aos centros urbanos mais próximos com serviços ferroviários e de autocarros adequados. Graças ao reforço e ao desenvolvimento da segurança da aviação europeia, voar de, para e através da Europa continuará a ser uma componente atractiva das viagens aéreas globais.
101. A optimização do tempo de viagem também deve tomar em consideração o período antes e depois do voo, com o intuito de melhorar a ligação global porta-a-porta. Com a utilização de tecnologias modernas e conviviais para os passageiros, o incómodo associado ao rastreio da segurança pessoal deve ser reduzido ao mínimo. As informações integradas sobre as viagens permitirão que os passageiros verifiquem a qualquer hora e em qualquer lugar a situação do seu voo e adaptem os preparativos da viagem.
102. Nesta visão, o transporte aéreo de longo curso continua a crescer substancialmente. O impacto climático dos aviões terá de ser reduzido em conformidade com os objectivos de redução das emissões de CO2 da UE. Nas novas aeronaves actuais, consome-se menos 70% de combustível por lugar do que nos jactos iniciais60. Relatórios recentes indicam que a inovação tecnológica pode conduzir a melhorias da eficiência energética, em comparação com a actualidade, na ordem de 35-45% em 2025 e de 60% em 2050. A maior eficiência da gestão do tráfego aéreo (ATM) e das operações poderia contribuir para uma redução adicional de 6% a 13% por voo até 202061. As necessidades de energia remanescentes das futuras aeronaves serão supridas por energias renováveis, como os biocombustíveis de segunda e terceira geração.
2.5. Condições de concorrência equitativa no transporte intercontinental de mercadorias
103. A nível intercontinental, a grande maioria das mercadorias, em termos de volume, é transportada por mar. É pouco provável que esta situação mude nas próximas décadas: o comércio internacional continuará a depender quase exclusivamente do transporte marítimo, que continuará a ser uma actividade global. À Europa coloca-se um duplo desafio: reduzir os impactos negativos do transporte através da promoção de um transporte marítimo de qualidade e, simultaneamente manter ou mesmo expandir as quotas de mercado dos operadores da UE. Para se avançar na realização destes objectivos são, em primeiro lugar, necessárias condições de concorrência equitativa, com regras
60 Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas. 1999. Special Report on Aviation and the
Global Atmosphere. Secção 9.2.2 http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm
61 Em relação ao espaço aéreo europeu, as poupanças totais resultantes de uma melhor concepção e planificação dos voos em curso ascenderam a cerca de 36 000 toneladas de combustível em 2009, correspondentes a 120 000 toneladas de CO2. Eurocontrol (2009), “Performance Review Report”.
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comuns e normas rigorosas que sejam universalmente aplicadas e cumpridas independentemente da bandeira dos navios.
104. As normas marítimas são desenvolvidas e acordadas através de organizações internacionais e de negociações bilaterais ou multilaterais com os parceiros internacionais. A acção a nível da UE concentrar-se-á na proposta de novas ideias, desenvolvendo as posições comuns da UE e dando voz a essas posições de maneira uniforme.
105. Até 2050, os pontos de entrada nos mercados europeus irão multiplicar-se. Alguns portos desenvolver-se-ão ou darão lugar a grandes plataformas intercontinentais situadas ao longo das costas do norte ou do sul, obviando simultaneamente a que correntes de tráfego supérfluo cruzem a Europa. Uma possível fusão do gelo marinho em algumas partes do mar Árctico pode abrir rotas novas e mais curtas para o Pacífico. Em consequência, os portos árcticos da Noruega e talvez da Rússia podem tornar-se novas portas de entrada na Europa continental.
106. O papel das plataformas internacionais também deve ser integrado no contexto de uma maior utilização do transporte marítimo de curta distância para o transporte de mercadorias intra-UE. Os portos têm um importante papel como centros logísticos e exigem ligações multimodais eficientes.
107. Apesar de o transporte marítimo ser, em média, o modo com melhor desempenho em termos de emissões de gases com efeito de estufa por tonelada-km, não se podem negligenciar os volumes crescentes dessas emissões: em 2050, prevê-se que o nível de actividade duplique, passando o transporte marítimo intra e extra UE a representar, no seu conjunto, cerca de 24% do total das emissões dos transportes.
108. O desempenho ambiental do transporte marítimo pode ser muito melhorado através da tecnologia e de uma melhor exploração. Um relatório62 encomendado pela Organização Marítima Internacional avaliou a potencial redução de CO2 através do recurso a tecnologias e práticas conhecidas – excepto a utilização de combustíveis hipocarbónicos – em 58% a 75% até 2050, dependendo do tipo de navio. Um relatório recente da Agência Internacional da Energia considera exequível reduzir as emissões de CO2 no sector do transporte marítimo em 40% por tonelada-km até 2030 e em 60% por tonelada-km em 205063.
109. A utilização de biocombustíveis que emitem poucos gases com efeito de estufa, prevista para cerca de 40% das bancas dos navios64, pode aumentar os ganhos de eficiência energética. Globalmente, as emissões com origem nas bancas dos navios poderiam sofrer uma redução de 40% até 2050 em comparação com os níveis de 2005.
62 Buhaug, Ø. et al. 2009. Second IMO GHG study 2009; Organização Marítima Internacional (IMO)
London, UK. http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941 63 As reduções das emissões resultam de uma combinação dos seguintes elementos: concepção
melhorada dos novos navios (30%); melhor manutenção e renovação técnica (20%); e melhorias operacionais (40%). AIE, 2009, Transport, Energy and CO2. Moving Toward Sustainability. Capítulo 8.
http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365 64 Fonte: Avaliação de impacto sobre o Livro Branco “Roteiro do espaço único europeu dos transportes”.
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110. Para além das emissões de CO2,o transporte marítimo também terá de resolver os problemas ligados à poluição atmosférica. O GNL e o biogás têm potencial para substituir os combustíveis de banca, em especial no transporte marítimo a curta distância. Poderiam ser utilizadas energias renováveis (eólica e solar) ou células de combustíveis na propulsão e no funcionamento dos equipamentos instalados a bordo.
3. PANORÂMICA GERAL: CARACTERÍSTICAS E VANTAGENS DE UM NOVO CONCEITO DE MOBILIDADE
111. O bem-estar das pessoas e a competitividade das empresas na Europa continuarão a depender da capacidade de aceder a oportunidades através de um sistema de transportes eficiente. Os inquéritos sobre os investimentos das empresas indicam consistentemente que as boas ligações de transporte constituem um dos critérios mais relevantes na decisão sobre a localização de uma actividade económica. Do mesmo modo, um sistema de transportes funcional destaca-se entre as características das cidades que ocupam as primeiras posições nos inquéritos sobre a qualidade de vida.
112. Os motores ecológicos e os combustíveis alternativos constituirão um factor decisivo para tornar a mobilidade menos poluente e menos dependente do petróleo, contribuindo, pelo menos, para metade das reduções globais de emissões de gases com efeito de estufa no sector dos transportes. A corrida tecnológica rumo aos veículos ecológicos é mundial, sendo essencial que a indústria transformadora da UE continue no «pelotão da frente».
113. Os combustíveis ecológicos não poderão responder a todos os desafios e a sua utilização terá de ser conciliada com a busca de uma maior eficiência na utilização dos recursos. Os veículos também se devem tornar menos energívoros: utilizar menos energia será tão importante como utilizar uma energia mais ecológica.
114. Será necessário optimizar cada operação de transporte no que respeita ao consumo de energia através de um aumento generalizado das taxas de ocupação, de uma utilização sistemática do modo mais eficiente e de abordagens mais integradas de ordenamento urbano e planeamento dos transportes.
115. A combinação de modos de transporte deve adaptar-se melhor às necessidades específicas de cada operação de transporte e, no caso dos passageiros, à experiência de viagem global. Isto só será possível num sistema altamente integrado e baseado num intercâmbio de informações contínuo e omnipresente. O recurso às tecnologias da informação para optimizar todos os aspectos das deslocações pessoais e do transporte de mercadorias tornar-se-á, provavelmente, uma das características mais distintivas dos sistemas de transporte futuros.
116. A consolidação dos volumes implica uma maior utilização do transporte em autocarro, comboio e avião para as pessoas e um maior recurso ao transporte fluvial/marítimo e ao transporte ferroviário para as mercadorias. Em ambos os casos, a redução da velocidade tem como contrapartida uma maior fiabilidade e uma redução dos custos. Para os passageiros, a utilização de transportes
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colectivos de alta qualidade também pode constituir uma oportunidade para aproveitarem melhor o tempo de viagem.
117. Os automóveis particulares ainda constituirão uma forma de deslocação popular, mas serão utilizados com mais moderação e corresponderão a uma menor percentagem das deslocações. Com uma tarifação adequada das infra-estruturas e das externalidades, a utilização do automóvel ficaria mais cara, mas os condutores obteriam um serviço melhor com estradas não congestionadas, maior facilidade de estacionamento e viagens mais seguras. No caso do transporte urbano, soluções inovadoras como o trânsito rápido pessoal e os veículos eléctricos autónomos ultra-compactos ligados em rede, podem proporcionar um transporte individual eficiente em termos de custos e livre de emissões – sobretudo para deslocações urbanas que obrigariam a várias mudanças de transporte público.
118. O problema do congestionamento não desaparecerá com a mera introdução de motores e combustíveis mais ecológicos. Uma melhor integração de todos os modos de transporte numa óptica verdadeiramente multimodal, juntamente com uma utilização mais extensa das tecnologias da informação e da comunicação, não só permitirão uma maior eficiência energética, mas serão também a chave para uma exploração mais eficiente da rede de transportes. O sistema de transportes evoluirá provavelmente no sentido do modelo do sector das telecomunicações, em que os operadores multinacionais prestam os seus serviços numa rede que integra, sem descontinuidades, diversas tecnologias (fibra óptica, satélite, ADSL, WiFi…) adaptadas a diferentes circunstâncias, ao mesmo tempo que assegura um nível de serviço garantido e, nomeadamente, uma disponibilidade garantida.
119. Um sistema de transportes integrado em que os operadores logísticos prestem um vasto espectro de serviços e procuram profissionais competentes também criará oportunidades favoráveis para os trabalhadores. A convergência das condições sociais permitirá basear a concorrência na qualidade dos serviços e na eficiência em termos de recursos e não na minimização dos custos da mão-de-obra.
120. A integração modal exigirá mais investimento em infra-estruturas e uma gestão integrada das infra-estruturas transfronteiriças e multimodais. Esta evolução já pode ser observada ao longo de alguns corredores de transporte de mercadorias. Os gestores de infra-estruturas teriam de integrar crescentemente a sua actividade no contexto de uma rede multimodal que deve servir múltiplos prestadores de serviços. Uma maior separação entre os gestores de infra-estruturas e os prestadores de serviços poderia contribuir para uma exploração mais eficiente da rede, mas é necessário assegurar incentivos adequados ao investimento.
121. Paralelamente, é de esperar uma separação crescente entre o tráfego de passageiros e o tráfego de mercadorias, o que facilitaria a optimização de fluxos de tráfego com necessidades e características diferentes.
122. A maior eficiência pode compensar o agravamento dos custos do congestionamento. A diminuição do tráfego privado nas estradas beneficiaria particularmente o transporte de mercadorias. A mobilidade pessoal também
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seria reforçada pela maior qualidade e disponibilidade do transporte público, o que reduziria igualmente os acidentes e o ruído, além de melhorar a qualidade do ar.
123. Para se desenvolver em coerência com esta visão, o sistema de transportes terá de atingir determinados objectivos em termos de utilização de combustíveis e sistemas de propulsão sustentáveis, em termos de optimização das cadeias logísticas e das opções modais, e em termos de exploração eficiente da rede. A caixa seguinte, apresenta dez desses objectivos, que devem ser interpretrados como parâmetros de referência, que orientam a acção política e ajudam a avaliar os progressos efectuados rumo a um sistema de transportes competitivo e eficiente em termos de recursos.
Promover e vulgarizar fontes de energia e sistemas de propulsão inovadores e sustentáveis
(1) Reduzir para metade o número de veículos automóveis de motorização convencional65 utilizados no transporte urbano, até 2030; retirá-los gradualmente das cidades até 2050; descarbonar no essencial a logística nos grandes centros urbanos, até 203066.
(2) Chegar a uma quota-parte de 40% de combustíveis hipocarbónicos sustentáveis na aviação, até 2050; reduzir 40% (50% se possível) as emissões de CO2 da UE com origem nas bancas dos navios, também até 205067).
Optimizar o desempenho das cadeias logísticas multimodais, nomeadamente pela utilização acrescida dos modos de transporte menos energívoros
(3) Procurar transferir para outros modos, como o ferroviário ou o marítimo/fluvial, até 2030, 30% do tráfego de mercadorias em distâncias superiores a 300 km, e mais de 50% até 2050, com a ajuda de corredores eficientes e ecológicos. O cumprimento desta meta exigirá infra-estruturas adequadas.
(4) Completar uma rede ferroviária europeia de alta velocidade, até 2050. Triplicar, até 2030, a extensão da rede ferroviária de alta velocidade existente e manter uma rede densa de vias férreas em todos os Estados-Membros. Em 2050, o transporte de médio curso de passageiros deverá efectuar-se maioritariamente por caminho-de-ferro.
(5) Dispor em 2030, em toda a UE, de uma «rede de base» RTE-T multimodal e plenamente funcional, com uma rede de alta qualidade e capacidade em 2050 e os serviços de informação correspondentes.
(6) Até 2050, ligar todos os aeroportos da rede de base à rede ferroviária, preferencialmente a de alta velocidade, e assegurar que todos os principais portos
65 Têm «motorização convencional» os veículos equipados com motores de combustão interna não
híbridos. 66 Reduziria também significativamente outras emissões nocivas. 67 Vide a comunicação da Comissão «Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica
competitiva em 2050», COM(2011) 112.
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marítimos têm ligações suficientes ao sistema ferroviário, e ao sistema de vias navegáveis interiores se existente, para o transporte de mercadorias.
Aumentar a eficiência do transporte e da utilização da infra-estrutura com a ajuda de sistemas de informação e incentivos de mercado
(7) Implantar a infra-estrutura modernizada de gestão do tráfego aéreo (SESAR) na Europa até 2020 e finalizar a construção do Espaço de Aviação Comum Europeu. Implantar os sistemas equiparados de gestão do tráfego terrestre, marítimo e fluvial (ERTMS69, STI70, SSN e LRIT71, RIS72), bem como o sistema europeu global de navegação por satélite (Galileo).
(8) Estabelecer até 2020 o enquadramento para um sistema europeu multimodal de informação, gestão e pagamento no sector dos transportes.
(9) Aproximar-se do objectivo de «zero mortes» em acidentes de viação, até 2050. Em sintonia com este objectivo, é propósito da UE diminuir para metade, até 2020, o número de acidentes mortais nas estradas. Garantir que a UE assume uma posição de líder mundial no domínio da segurança em todos os modos de transporte.
(10) Avançar na aplicação plena dos princípios do «utilizador-pagador» e do «poluidor-pagador» e no comprometimento do sector privado a eliminar distorções, incluindo as subvenções nocivas, gerar receitas e garantir o financiamento dos investimentos futuros no sector dos transportes.
124. A seguinte“Parte III – Estratégia: políticas para conduzir a mudança” do Livro Branco identifica as iniciativas que poderiam facilitar a realização destes objectivos e a transição para o novo tipo de transporte e de mobilidade descrito em traços gerais nos números anteriores. As várias iniciativas e medidas propostas nesta estratégia serão detalhadas e aprofundadas. A Comissão irá estudar propostas legislativas adequadas e aplicar as medidas políticas necessárias. Cada proposta será antecedida de um estudo de impacto completo, no qual serão considerados o valor acrescentado europeu e os aspectos da subsidiariedade.
68 Segundo o Plano Director Europeu ATM:
http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm. 69 Segundo o plano europeu de implantação do ERTMS: cf. Decisão da Comissão C(2009) 561. 70 Segundo o plano de execução «EasyWay 2»: cf. Decisão da Comissão C(2010) 9675. 71 Directiva 2002/59/CE relativa à instituição de um sistema comunitário de acompanhamento e de
informação do tráfego de navios (JO L 208 de 5.8.2002), com a redacção dada pela Directiva 2009/17/CE (JO L 131 de 28.5.2009).
72 Vide Directiva 2005/44/CE.
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III – Estratégia: políticas para conduzir a mudança
1. UM SISTEMA DE MOBILIDADE EFICIENTE E INTEGRADO
125. A União Europeia abriu a maior parte dos seus mercados de transporte à concorrência desde a década de 1990, mas ainda persistem obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno. O objectivo para a próxima década é criar um genuíno espaço único europeu dos transportes, eliminando as barreiras ainda existentes de separação dos modos e dos sistemas nacionais, facilitando o processo de integração e a emergência de operadores multinacionais e multimodais.
126. Do ponto de vista de um sistema de transportes, é importante solucionar as ineficiências existentes em cada modo de transporte, uma vez que um modo ou interface de transporte que tenha um mau desempenho não só é prejudicial caso não haja outras alternativas, mas pode também funcionar como o elo mais fraco a comprometer a funcionalidade de uma cadeia multimodal.
127. A realização de um sistema de transportes completamente integrado está a ser retardada por várias deficiências regulamentares e de mercado remanescentes. As barreiras regulamentares à entrada no mercado, as incompatibilidades técnicas entre modos de transporte, as formalidades administrativas excessivamente complexas ou uma legislação, de facto, imperfeita ou desactualizada são os principais problemas.
128. A abertura dos mercados de transporte e um ambiente mais competitivo podem gerar tensões se as condições de emprego e de trabalho prevalecentes, bem como as normas de segurança, forem demasiado diferentes a nível nacional. Um maior grau de harmonização e de aplicação das regras sociais, bem como medidas para reforçar os níveis mínimos de serviço e de direitos dos passageiros, devem fazer parte integrante da estratégia para o espaço único europeu dos transportes.
129. Nas secções seguintes, são formuladas propostas que abordam algumas destas questões e que estão agrupadas em cinco grandes categorias:
(1) Eliminação das barreiras regulamentares, administrativas e técnicas
(2) Medidas relativas à qualidade do emprego
(3) Aspectos de protecção
(4) Aspectos de segurança
(5) Medidas relacionadas com a qualidade dos serviços
1.1. Espaço único europeu dos transportes
130. Uma condição essencial para o cumprimento dos objectivos apresentados no subcapítulo II.3 – sobretudo no que diz respeito ao desenvolvimento do transporte multimodal de passageiros e de mercadorias – é a eliminação de todos os obstáculos de carácter administrativo ou regulamentar que ainda entravam cada um dos modos de transporte.
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131. Em alguns segmentos do sector dos transportes – nomeadamente os serviços ferroviários domésticos de passageiros, a cabotagem rodoviária e os serviços portuários –, os mercados ainda não estão totalmente abertos à concorrência. Noutros segmentos, como o transporte ferroviário de mercadorias, a deficiente aplicação das regras existentes e outros obstáculos continuam a dissuadir a entrada no mercado. As diferentes especificações técnicas e a falta de interoperabilidade entravam o desenvolvimento de sistemas de transportes multimodais inteligentes e a exploração de serviços transfronteiriços, sobretudo no sector ferroviário e na gestão do tráfego aéreo. Os diferentes requisitos administrativos – como os diferentes regimes de responsabilidade e os múltiplos documentos de transporte – aumentam o custo das operações internacionais e multimodais e afectam a rapidez comercial dos fluxos de mercadorias. A eficiência do sistema de transportes ainda pode ser muito melhorada através da eliminação das barreiras regulamentares, administrativas e técnicas.
1.1.1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários
132. Uma condição necessária para o estabelecimento de um espaço único europeu dos transportes é a criação de um espaço ferroviário europeu único, mediante a conclusão do processo de abertura dos mercados, incluindo a concessão de contratos de serviço público, o reforço do papel da Agência Ferroviária Europeia, a maior separação entre gestores de infra-estruturas e prestadores de serviços e o desenvolvimento de uma abordagem integrada da gestão dos corredores de tráfego de mercadorias.
Conclusão do processo de abertura dos mercados
133. Embora a Comissão considere que a transferência de tráfego para modos de transporte mais respeitadores do ambiente, nomeadamente o modo ferroviário, será necessária para atingir os objectivos em matéria de emissões e de segurança dos combustíveis, ela deverá ser realizada assegurando condições de concorrência equitativa entre modos de transporte e tornando os serviços ferroviários eficientes e atractivos. A falta de concorrência aos operadores históricos, que muitas vezes gozam de uma situação de monopólio de facto no mercado nacional, é uma das razões que explicam a baixa qualidade e eficiência dos serviços. Os dados dos países onde a abertura do mercado ferroviário está mais avançada mostram que serviços melhorados e inovadores levaram ao crescimento da quota de mercado do transporte ferroviário.
134. Enquanto os mercados dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias foram completamente abertos à concorrência em Janeiro de 200773 e os dos serviços de transporte internacional de passageiros em 1 de Janeiro de 201074, o mercado doméstico de transporte de passageiros continua a estar, em grande medida, fechado à concorrência.
73 Tal como previa a Directiva 2004/51/CE, que altera a Directiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de
Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários. Na prática, porém, ainda existem muitas barreiras, incluindo as decorrentes da aplicação incompleta e incorrecta da legislação comunitária pelos Estados-Membros.
74 Directiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários , alterada inter alia pela Directiva 2007/58/CE.
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135. A Comissão publicou recentemente um estudo das opções de regulação da abertura deste mercado75. O estudo conclui que uma verdadeira abertura do mercado produzirá impactos positivos consideráveis no sector ferroviário em toda a UE. Os dados obtidos confirmam a perspectiva da Comissão de que a abertura do mercado conduzirá à inovação e à melhoria da qualidade, fazendo aumentar o número de passageiros. Num mercado em crescimento, os níveis de emprego podem ser mantidos em paralelo com os ganhos de eficiência. Com base nas conclusões deste estudo e noutros contributos, a Comissão irá propor em 2012 uma nova iniciativa de abertura do mercado doméstico dos serviços de transporte de passageiros76.
Concursos públicos para contratos de obrigações de serviço público (OSP)
136. As regras relativas à prestação de serviços no âmbito de obrigações de serviço público são definidas em diplomas legislativos específicos para os serviços aéreos77, o transporte terrestre78 e o transporte marítimo79. Em relação ao transporte terrestre, o Regulamento (CE) n.º 1370/2007 exclui o sector ferroviário da obrigação de adjudicar os contratos de obrigações de serviço público por concurso público. Deste modo, a maioria dos serviços locais e regionais, bem como uma quota potencialmente significativa dos serviços de longo curso, são explorados ao abrigo de obrigações de serviço público, mas atribuídos aos operadores por adjudicação directa. A introdução de concursos públicos para adjudicar o serviço – a denominada concorrência pelo mercado em lugar da concorrência no mercado – poderá conduzir a serviços mais atractivos e inovadores, com menores custos.
137. O Regulamento (CE) n.º 1370/2007 exige que os Estados-Membros apresentem à Comissão, até Junho de 2015, um relatório de progresso relativo à adjudicação de contratos de serviço público80. Com base nesses relatórios e noutros estudos e ensinamentos extraídos dos sectores de transporte aéreo e marítimo, a Comissão proporá uma iniciativa de abertura à concorrência dos contratos de serviço público, destinada a garantir a prestação eficiente de serviços de alta qualidade.
75 Everis, Study on Regulatory Options on Further Market Opening in Rail Passenger Transport, Final
Report, 09/09/2010. 76 Comunicação da Comissão relativa ao estabelecimento de um espaço ferroviário europeu único,
COM(2010) 474. 77 Artigos 16.º a 18.º do Regulamento (CE) n.º 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24
de Setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (reformulação),
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:PT:PDF. 78 Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2007,
relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 1191/69 e (CEE) n.º 1107/70 do Conselho,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:PT:PDF. 79 Artigo 4.º do Regulamento (CEE) n.º 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à
aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-membros (cabotagem marítima),
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005D0387:PT:HTML 80 Vide artigo 8.º, n.º 2, do Regulamento.
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Governação e aplicação: reforço do papel da Agência Ferroviária Europeia, separação das actividades e gestores de infra-estruturas
138. Antes da abertura dos mercados, a regulamentação da concorrência era muito limitada no sector ferroviário e a regulamentação da segurança frequentemente realizada pelos operadores históricos. Para tornar a abertura do mercado efectiva, mas garantir, simultaneamente, a manutenção e a melhoria dos níveis de segurança, a legislação da UE criou instituições nacionais especializadas. Este sistema inclui as autoridades nacionais de segurança (ANS) e as entidades reguladoras. A Comissão recebe queixas frequentes de que este sistema descentralizado, embora se justifique para atender às diferenças técnicas que ainda subsistem entre os sistemas ferroviários nacionais, não é adequado para garantir a criação de um verdadeiro mercado europeu dos serviços ferroviários.
139. Por exemplo, as ANS são responsáveis pela certificação das empresas ferroviárias e pela autorização de entrada dos veículos e subsistemas em serviço. A metodologia utilizada na certificação da segurança e na concessão de autorizações baseia-se no princípio do reconhecimento mútuo e, em princípio, deve permitir a livre prestação de serviços ferroviários e a livre circulação de comboios em toda a UE. Contudo, o actual quadro legislativo autoriza as ANS a procederem a verificações adicionais antes de aceitarem os certificados e autorizações concedidos por outras ANS. Esta situação gera atrasos consideráveis e grandes encargos para os operadores ferroviários. A Comissão está a analisar a forma de resolver este problema: afigura-se que será necessário reforçar o papel da Agência Ferroviária Europeia e rever a partilha de responsabilidades entre as ANS e a Agência Europeia.
140. Compete às entidades reguladoras garantir um acesso justo e não discriminatório à rede ferroviária e aos serviços ferroviários conexos, e verificar se os princípios de tarifação e repartição da capacidade são adequadamente aplicados. Contudo, as entidades reguladoras dos Estados-Membros deparam com dificuldades no exercício das suas funções de supervisão dos gestores de infra-estruturas, muitas vezes decorrentes da falta de pessoal e outros recursos. As dificuldades agravam-se nos casos em que a entidade reguladora não tem um grau de independência suficiente dos gestores de infra-estruturas, da empresa ferroviária histórica ou do ministério que exerça sobre esta direitos inerentes à propriedade. A recente proposta de reformulação do primeiro pacote ferroviário81 prevê o alargamento e o reforço das competências das entidades reguladoras como primeira medida para resolver esta questão. Contudo, é necessário tomar outras iniciativas, talvez criando uma rede de entidades reguladoras nacionais.
141. Em alguns Estados-Membros subsiste uma estreita integração estrutural da gestão de infra-estruturas com a exploração do serviço ferroviário pelo operador histórico. Isto pode levar a que se tomem decisões operacionais para proteger os operadores históricos em detrimento dos novos operadores e a um desvio das receitas provenientes das taxas de acesso à infra-estrutura ferroviária para apoiar os operadores dos serviços. A Comissão considera que muitas destas situações são contrárias à legislação ferroviária existente e, em consequência, instaurou
81 Proposta de Directiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único (reformulação),
COM(2010)475.
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vários processos por infracção. O primeiro pacote ferroviário reformulado inclui também algumas disposições destinadas a resolver os principais problemas. Contudo, a Comissão considera que serão necessárias medidas suplementares para assegurar um acesso equitativo e não discriminatório à infra-estrutura ferroviária e aos serviços ferroviários conexos. Com base numa avaliação mais aprofundada, irá apresentar uma proposta no sentido de garantir uma separação estrutural efectiva entre a gestão da infra-estrutura e a prestação do serviço ferroviário.
142. A Comissão reconhece que, embora a actual abordagem regulamentar deva ser bem sucedida na criação de concorrência entre os operadores de transporte ferroviário, a gestão da infra-estrutura continua a ser um monopólio natural. Embora esta situação seja inevitável à escala local (não seria económico construir uma infra-estrutura concorrente) a Comissão, em coordenação com as entidades reguladoras irá manter a gestão de infra-estruturas sob apertada vigilância, para garantir a sua eficiência e a compatibilidade das decisões de tarifação e de investimento com o objectivo de fomentar o desenvolvimento do sector e uma concorrência efectiva na prestação de serviços de transporte ferroviário.
143. A longo prazo, a Comissão considera que se poderá justificar o estabelecimento de gestores de infra-estruturas pan-europeus, garantindo um desenvolvimento coordenado ao longo dos corredores principais, mas permitindo a concorrência ou avaliações comparativas entre diferentes gestores de itinerários.
Abordagem integrada da gestão dos corredores de tráfego de mercadorias
144. O transporte ferroviário de mercadorias deveria ser mais competitivo do que o rodoviário no longo curso, em que os custos de transbordo para a primeira e última etapa de distribuição são relativamente pequenos comparados com os custos totais de envio. Não é essa, porém, a experiência da UE: em vez disso, as barreiras operacionais e técnicas ao tráfego inter-Estados (em especial o estabelecimento de novos fluxos de mercadorias) e a tendência para dar prioridade aos serviços de transporte de passageiros levam, muitas vezes, a que o transporte ferroviário de mercadorias seja considerado caro e pouco fiável.
145. As barreiras técnicas estão a ser objecto de legislação da Comissão baseada nas directivas de base relativas à interoperabilidade e à segurança. Para resolver algumas das barreiras operacionais, o Regulamento n.º 913/2010 – que entrou em vigor em 9 de Novembro de 2010 – estabelece uma rede ferroviária europeia para o transporte de mercadorias baseada nos corredores internacionais de tráfego de mercadorias.
146. O regulamento prevê a coordenação entre todas as partes e países envolvidos, nomeadamente em relação à atribuição da capacidade transfronteiriça, ao calendário dos investimentos, às normas das infra-estruturas e à determinação das taxas de acesso à infra-estrutura ferroviária. A Comissão terá de acompanhar os progressos e garantir que a gestão integrada dos corredores funciona bem na prática. As razões para se desenvolverem corredores ferroviários vocacionados para o transporte de mercadorias e as vantagens dessa abordagem são analisadas com mais pormenor no capítulo Error! Reference source not found..
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1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários
Abrir à concorrência o mercado dos serviços ferroviários domésticos de passageiros e tornar obrigatória a adjudicação por concurso público dos contratos de serviço público.
• Instituir uma autorização única por tipo de veículo e uma certificação de segurança única das empresas ferroviárias, reforçando o papel da Agência Ferroviária Europeia.
• Desenvolver uma abordagem integrada da gestão dos corredores de tráfego de mercadorias, incluindo as taxas de acesso à infra-estrutura ferroviária.
• Assegurar um acesso efectivo e não-discriminatório à infra-estrutura ferroviária, incluindo aos serviços ferroviários conexos, nomeadamente através da separação estrutural da gestão da infra-estrutura e da prestação do serviço82.
1.1.2. Completar o sector da aviação europeu
Viagens aéreas sem descontinuidade através de um Céu Único Europeu
147. O sector da aviação europeu é um dos sectores da economia europeia com melhor desempenho. A criação de um mercado único, o seu alargamento aos nossos vizinhos mais próximos, a abertura à concorrência, a negociação de acordos de céu aberto equilibrados com outras regiões do mundo, a promoção dos avanços tecnológicos e a aplicação de normas rigorosas em termos de qualidade, equidade e desempenho ambiental contribuíram para reforçar o sector, mas a concorrência mundial está a aumentar e muito se pode perder.
148. Alguns acontecimentos recentes, como a crise da cinza vulcânica83, mas também a perspectiva de crescimento global84 provam como é urgente avançar para um espaço aéreo da UE ainda mais integrado. A legislação relativa ao Céu Único Europeu, desde a adopção do primeiro pacote em 200485 e da revisão e alargamento da legislação em 2009, rompeu com a tradição de uma abordagem nacional, fragmentada, da gestão do tráfego aéreo (ATM) e de uma coordenação intergovernamental, evoluindo para um verdadeiro quadro europeu, com uma cooperação efectiva entre os Estados-Membros, as instituições e agências europeias, a Eurocontrol e as partes interessadas, e com um diálogo social eficiente. Reconhecendo que o desempenho do sistema de aviação europeu é ditado pelos seus elos mais fracos, a tónica é cada vez mais colocada no desempenho da rede a nível europeu.
149. As iniciativas relativas ao céu único europeu pretendem triplicar a capacidade, reduzir para metade os custos da gestão do tráfego aéreo por voo, melhorar a segurança para um nível dez vezes superior e reduzir o impacto ambiental de
82 As formas de separação adoptadas deverão assegurar o exercício da concorrência, a continuação do investimento e a eficiência de custos da prestação do serviço.
83 «Information note to the Commission on the impact of the volcanic ash cloud crisis on the air transport industry», SEC(2010)533 de 27.04.2010.
84 Ver n.º Error! Reference source not found.. 85 Regulamentos (CE) n.ºs 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, JO L96, 31.03.2004, p.1-26,
alterados pelo Regulamento (CE) n.º 1070/2009 of 21.10.2009, JO L300, 14.11.2009, p. 34
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cada voo em 10%86. A disseminação de novas tecnologias e procedimentos ATM (SESAR) é fundamental para acelerar a plena aplicação do céu único europeu.
150. O acervo relativo ao céu único europeu inclui os seguintes elementos:
– A criação de uma função de gestor da rede para gerir recursos escassos (concepção do espaço aéreo, atribuição dos códigos dos transponders, radiofrequências) numa perspectiva pan-europeia;
– O estabelecimento de blocos funcionais de espaço aéreo para optimizar a prestação de serviços de navegação aérea (SNA) ao nível dos prestadores desses serviços, independentemente das fronteiras nacionais;
– A introdução de um sistema de desempenho destinado a melhorar o desempenho dos SNA em quatro domínios fundamentais: segurança, objectivos ambientais, eficiência em termos de custos e eficiência do voo.
151. É necessário aplicar o sistema de desempenho entre 2012 e 2014, a função de gestor da rede único será criada em 2011 e os blocos funcionais de espaço aéreo devem ser estabelecidos até 2012. A realização do céu único europeu nos prazos acordados é da máxima importância para o futuro da aviação europeia87.
152. No contexto da criação de uma função de gestor da rede único, é necessário redefinir a relação entre a União Europeia e a Eurocontrol88, a fim de estabelecer o quadro jurídico e financeiro para o apoio desta última à política do céu único europeu. O actual regime voluntário da Eurocontrol para a aplicação do céu único europeu deve ser consolidado através de um quadro interinstitucional conforme com a regulamentação do céu único.
2. Finalizar a construção do céu único europeu
• Construir um genuíno céu único europeu integrado e implantar o sistema futuro de gestão do tráfego aéreo (SESAR) no calendário acordado.
• Estabelecer o quadro jurídico e financeiro adequado à execução da política do céu único europeu e consolidar as relações entre a União Europeia e a Eurocontrol.
Utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária
153. Os aeroportos desempenham um papel fundamental na cadeia da aviação. O seu bom funcionamento e a sua eficiência constituem um parâmetro económico fundamental para os clientes das companhias aéreas e para as empresas que trabalham em estreita coordenação com estas – como os prestadores de
86 As rotas existentes para os voos intra-europeus são cerca de 15% menos eficientes do que para os voos
domésticos; em média, as aeronaves voam, em média, 49 km adicionais em relação ao que seria estritamente necessário devido à fragmentação do espaço aéreo.
87 Declaração da Conferência de Alto Nível sobre o Roteiro para a aplicação do Céu Único Europeu, Madrid 25-26.02.2010.
88 A Organização Europeia para a Segurança da Navegação Aérea (Eurocontrol) é a organização intergovernamental responsável pela coordenação e o planeamento do controlo do tráfego aéreo na Europa.
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assistência independentes. Eles são essenciais para o sucesso da reforma do Céu Único Europeu.
154. O êxito duradouro do mercado europeu de aviação também está dependente da capacidade de enfrentar o desafio em matéria de capacidade e os seus impactos negativos na economia, na experiência dos passageiros e nos atrasos. Apesar dos efeitos da crise financeira e económica no sector da aviação e nos níveis de tráfego, as tendências a longo prazo apontam para limitações da capacidade no solo e no céu. No seu inquérito a 138 aeroportos, realizado em 2008, a Eurocontrol revelou que, não obstante um aumento de 41% da capacidade aeroportuária entre 2007 e 2030, não será possível satisfazer 11% da procura no cenário mais favorável e 25% no cenário mais difícil. No primeiro caso, haverá 19 aeroportos a funcionar a plena capacidade, durante 8 horas por dia, no segundo caso, 39 aeroportos89.
155. Embora alguns aeroportos necessitem de infra-estruturas suplementares, há problemas de congestionamento que podem ser resolvidos através de um sistema melhor de atribuição de faixas horárias. Actualmente, as faixas horárias aeroportuárias são atribuídas numa base administrativa prescrita pelo Regulamento (CE) n.º 95/9390. Este regulamento, que tinha por objectivo assegurar que o acesso aos aeroportos congestionados era organizado através de um sistema de regras justas, não discriminatórias e transparentes, de atribuição de autorizações de descolagem e aterragem, foi alterado em 200491. A alteração continha várias melhorias técnicas – designadamente disposições respeitantes à aplicação, definições mais claras, melhores instrumentos de controlo e sanções mais rigorosas contra o abuso ou o incumprimento das regras de atribuição.
156. No entanto, subsistem vários problemas: a aptidão dos novos operadores e das transportadoras em crescimento para concorrerem com as transportadoras estabelecidas é dificultada pela falta de faixas horárias disponíveis na reserva. Nos aeroportos onde a procura ultrapassa constantemente a capacidade, há tendência para que na reserva só existam faixas horárias disponíveis em horários não atractivos ou para que as faixas horárias disponíveis não formem séries. Este facto impede uma utilização óptima da capacidade aeroportuária. Além disso, existe incerteza em relação ao quadro jurídico do comércio secundário e o grau de independência dos coordenadores de faixas horárias suscita preocupações. Está em curso um estudo sobre a aplicação do Regulamento relativo às faixas horárias, incluindo os mecanismos de atribuição primária, prevendo-se que contenha recomendações no sentido de uma mudança de política a propor pela Comissão.
157. Para além da melhor utilização da capacidade aeroportuária, há que fazer face ao aumento previsto da procura de transporte aéreo. Parte da resposta pode residir nos comboios de alta velocidade, que oferecem uma alternativa adequada aos voos de pequeno curso, libertando capacidade para voos mais longos. Para
89 Fonte: EUROCONTROL “Long-Term Forecast: IFR Flight Movements 2008-2030”. 90 Regulamento (CEE) nº 95/93 do Conselho, de 18 de Janeiro de 1993, relativo às normas comuns
aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade, alterado por actos legislativos subsequentes,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001D0822:20090630:EN:PDF 91 Pelo Regulamento (CE) n.º 793/2004.
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isso será, todavia, necessária uma integração muito mais eficaz entre os dois modos. Haverá que desenvolver nós infra-estruturais entre o transporte ferroviário e o transporte aéreos para assegurar uma transição sem descontinuidade dos passageiros do comboio para o avião. Ainda mais importante, o grande desafio residirá na permissão de acesso, integração e utilização eficiente dos dados por todos os intervenientes, em apoio das viagens bi-modais ferroviárias-aéreas. A Comissão irá estudar as opções possíveis e propor iniciativas com vista à consecução destes objectivos. Simultaneamente, continuará a trabalhar noutras formas de resolução dos problemas de capacidade no contexto do Observatório da Capacidade Aeroportuária da Comunidade.
Actividades de assistência em escala nos aeroportos
158. Os serviços de assistência em escala contribuem para a eficiência do transporte aéreo. O mercado de serviços de assistência em escala foi gradualmente aberto pela Directiva 96/67/CE92, a qual dispõe que, nos maiores aeroportos da UE, o acesso ao mercado está aberto para os prestadores de serviços e que, relativamente a algumas categorias de serviços, se o número de prestadores for limitado, esse número não pode ser inferior a dois para cada categoria de serviço.
159. Segundo os estudos até agora realizados pela Comissão93, os objectivos principais da legislação foram atingidos: o número de prestadores aumentou e os preços tenderam a baixar, enquanto, no entender das companhias aéreas, a qualidade média dos serviços melhorou.
160. Subsistem, todavia, vários aspectos negativos: alguns prestadores continuam a ter dificuldade em entrar nos mercados onde o gestor aeroportuário ou as transportadoras dominantes oferecem os seus serviços. Além disso, certas disposições da directiva são, por vezes, sujeitas a interpretações diferentes. A directiva também é questionada por algumas partes interessadas no que respeita aos seus aspectos sociais e de segurança. Por último, as recentes experiências com condições meteorológicas de Inverno difíceis também demonstraram que os aeroportos estão inseridos num sistema em que é necessário desenvolver certas normas de qualidade e planos de emergência que incluam todas as partes interessadas. A Comissão apresentará uma proposta no sentido de clarificar e melhorar as condições de entrada no mercado, nomeadamente com o objectivo de garantir que todos os aeroportos cumprem as normas de qualidade mínimas.
3. Capacidade e qualidade dos aeroportos
• Rever o regulamento relativo às faixas horárias, para promover uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária.
92 Directiva 96/67/CE do Conselho de 15 de Outubro de 1996 relativa ao acesso ao mercado da
assistência em escala nos aeroportos da Comunidade http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001D0822:20031120:EN:PDF 93 Ambos os estudos estão disponíveis no endereço:
http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm.
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• Aclarar e melhorar as condições para entrada no mercado e prestação de serviços de qualidade, incluindo de assistência em escala; assegurar que todos os operadores de um sistema aeroportuário satisfazem normas de qualidade mínimas.
• Capacidade aeroportuária: definir uma estratégia para resolver os problemas futuros de capacidade, incluindo o reforço da integração com a rede ferroviária.
1.1.3. «Cintura azul» marítima e enquadramento adequado da navegação interior
161. O transporte marítimo é responsável por mais de um terço da actividade de transporte de mercadorias intra-UE. Ao contrário de outros modos de transporte, ainda se considera, muitas vezes, que o transporte por mar entre portos da UE ultrapassa as fronteiras externas do mercado interno, exigindo, por isso, morosos procedimentos administrativos (por exemplo, controlos aduaneiros, veterinários e fitossanitários, formalidades portuárias).
Uma «cintura azul» para o transporte marítimo de curta distância
162. Na sequência do Plano de Acção da Comissão com vista à criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras94, os procedimentos aduaneiros serão facilitados para determinadas empresas a partir de 1 de Janeiro de 201295, e as formalidades portuárias a partir de 19 de Maio de 201296. O objectivo é facilitar o transporte marítimo intra-UE numa «cintura azul», a zona marítima que circunda a União Europeia. Nesta cintura azul, o transporte marítimo intra-UE pode ser explorado com a mínima carga administrativa possível e serão criadas «vias azuis» (isto é, procedimentos acelerados) nos portos para as mercadorias comunitárias, para que sejam rapidamente despachadas. Utilizar-se-ão tecnologias de monitorização, nomeadamente as desenvolvidas pela Agência Europeia da Segurança Marítima sedeada em Lisboa (EMSA), para controlar os movimentos dos navios e integrá-los em cadeias logísticas sem descontinuidades com origem e destino no território da União97.
163. No âmbito dos esforços de simplificação dos procedimentos no transporte marítimo, a Comissão examinará, em breve, a possibilidade de isentar os comandantes experientes, em determinadas condições e em certos portos, da obrigação de recorrerem aos serviços de pilotagem quando manobram no porto (certificados de dispensa de pilotagem).
Redução dos custos administrativos através da iniciativa eMaritime
164. Muitos portos utilizam sistemas de informação avançados, mas a interoperabilidade entre esses sistemas de informação portuária é quase inexistente. Muitas vezes, é necessário fornecer os mesmos dados
94 COM(2009) 10 final, de 21.1.2009. 95 Regulamento (UE) n.º 177/2010 que altera o Regulamento (CEE) n.º 2454/93 que fixa determinadas
disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário. JO L 52 de 3.3.2010.
96 Directiva 2010/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às formalidades de declaração exigidas aos navios à chegada e/ou à partida dos portos dos Estados-Membros, JO L 283 de 29.10.2010.
97 Numa outra fase, proceder-se-á à facilitação das mercadorias comunitárias transportadas em navios que navegam entre portos da UE mas fazem escala, durante o trajecto, num porto não europeu.
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(manualmente) em cada escala portuária, o que causa perdas de tempo e erros nos dados. A iniciativa e-Maritime promoverá a interoperabilidade entre os sistemas de todas as partes envolvidas no transporte marítimo, incluindo carregadores, operadores logísticos e autoridades administrativas dos portos e vias navegáveis interiores.
165. A iniciativa e-Maritime também assentará nas directivas pertinentes da UE – como a Directiva relativa à instituição de um sistema comunitário de acompanhamento e de informação do tráfego de navios (SafeSeaNet)98 – e será harmonizada com os meios electrónicos avançados de gestão e intercâmbio de informações relacionadas com os transportes, como o e-Customs e o e-Freight; necessitará, assim, de ligações abertas a outros sistemas modais no espírito de um sistema de transporte intermodal integrado.
Acesso aos portos em condições de mercado
166. Embora muitos portos operem num ambiente concorrencial, os serviços técnico-náuticos e de movimentação de carga estão muitas vezes restringidos a monopólios ou a um pequeno número de operadores estabelecidos. As tentativas da Comissão no sentido de abrir o acesso aos portos em condições de mercado99 foram rejeitadas pelo Parlamento Europeu. Atendendo aos pedidos formulados pelas partes interessadas, a Comissão não apresentou qualquer outra proposta legislativa100. Actualmente, está a aplicar e a fazer cumprir as regras básicas do Tratado no sector portuário e a acompanhar atentamente a evolução do mercado. Caso esta situação se revele insuficiente ou gere incerteza, poderá voltar a ponderar a apresentação de propostas legislativas101.
167. A concorrência entre portos pode ser significativa e exige condições equitativas. As informações sobre os fundos que as autoridades públicas concedem aos portos devem ser transparentes. Nos termos da Directiva 2006/111/CE102, já existe a obrigação de manter contas distintas – entre as actividades que recebem financiamento público e as que não recebem – para os portos com um volume de negócios anual superior a 40 milhões de euros. Dado que um grande número de portos – alguns dos quais muito relevantes para o sistema de transportes europeu – tem um volume de negócios pequeno, a Comissão avaliará a necessidade de baixar este limiar. Além disso, como as estruturas administrativas existentes nos portos são muito diferentes, há que introduzir alguns princípios comuns de comunicação de informações e de contabilidade. Os concessionários também desempenham um papel fundamental no que respeita à eficiência dos portos. Neste contexto, é importante assegurar que as condições em que as autoridades portuárias seleccionam os concessionários são totalmente transparentes e competitivas.
98 Directiva 2002/59/CE. 99 Por exemplo, a proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso ao
mercado dos serviços portuários, COM(2004) 654 final. 100 Ver Comunicação relativa a uma política portuária europeia, COM(2007) 616 final. 101 Documento de trabalho dos serviços da Comissão: “Impact Assessment on the Communication on a
European Ports Policy”, SEC(2007) 1339, 18.10.2007. 102 Directiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de Novembro de 2006, relativa à transparência das
relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas, JO L 318, 17.11.2006, p. 17–25.
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4. «Cintura Azul» marítima e acesso aos portos em condições de mercado
Importa tornar o espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras numa «cintura azul» de livre tráfego marítimo, na Europa e suas cercanias, e explorar integralmente as potencialidades do transporte marítimo e fluvial.
• Integrar os meios de monitorização utilizados pelas autoridades competentes, assegurar a plena interoperabilidade dos sistemas TIC utilizados nos sectores do transporte marítimo e fluvial e assegurar o acompanhamento dos navios e da carga (cintura azul) e a disponibilidade de meios portuários adequados («vias azuis»).
• Estabelecer o enquadramento para a concessão de certificados de dispensa de pilotagem nos portos da UE.
• Passar em revista as restrições existentes à prestação de serviços portuários.
• Reforçar a transparência do financiamento dos portos, aclarando a afectação dos fundos públicos às diferentes actividades portuárias, com vista a evitar distorções da concorrência.
Continuar a eliminar os obstáculos à utilização de todo o potencial do transporte fluvial
168. O transporte fluvial encontra-se totalmente liberalizado desde a década de 1990. Em consequência de a rede europeia de vias navegáveis interiores não poder ser considerada completa sem a participação de países terceiros (nomeadamente no caso do Danúbio e do Reno), o quadro regulamentar global está fragmentado e subsistem ou surgiram vários obstáculos ao mercado interno.
169. O quadro institucional europeu está disperso entre várias partes interessadas: a UE, os seus Estados-Membros, países terceiros, as comissões fluviais intergovernamentais baseadas em acordos internacionais (por exemplo, em relação ao Reno e ao Danúbio), a UNECE. Esta estrutura gera, por vezes, uma sobreposição das actividades e cria ineficiências.
170. O programa global de acção para a promoção do transporte fluvial NAIADES, lançado pela Comissão em 2006, criou reconhecidamente uma dinâmica tendente a uma política europeia comum, baseada em medidas legislativas, de coordenação e de apoio. A Comissão irá assegurar a continuidade das medidas de execução e responderá aos novos desafios através de uma abordagem global que envolva todos os agentes relevantes e preste apoio onde este for necessário: por exemplo, no reforço da posição de mercado do transporte fluvial através da sua integração na logística multimodal, na melhoria do seu desempenho ambiental e na disseminação de novas tecnologias, nomeadamente os serviços de informação fluvial (RIS)103.
5. Enquadramento adequado da navegação interior
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• Estabelecer um enquadramento adequado para optimizar o mercado interno do transporte fluvial e para eliminar os obstáculos que impedem o crescimento da utilização deste modo. Avaliar e definir as tarefas e mecanismos necessários à sua execução, tendo em vista também o contexto europeu mais vasto.
1.1.4. Maior integração do mercado do transporte rodoviário de mercadorias
171. O transporte rodoviário domina o mercado de transporte comercial, mas simultaneamente é um sector frágil e muito fragmentado, composto por uma grande maioria de empresas muito pequenas, cujas margens de lucro estão directamente dependentes dos custos de mão-de-obra e da flutuação dos preços do petróleo. Para tirar pleno proveito da abertura dos mercados e garantir a sua aceitação social, é necessário envidar esforços para criar condições equitativas no que respeita às regras de cobrança de portagens – e à sua aplicação.
Aplicação harmonizada das regras de transporte rodoviário profissional
172. As empresas de transporte rodoviário estão confrontadas com um tratamento desigual nos diversos Estados-Membros devido às divergências nos sistemas de controlo e de sanção. Esta situação cria encargos administrativos desnecessários e condições de concorrência desiguais, além de suscitar preocupações em termos de segurança. Para resolver estes problemas, a Comissão irá propor a harmonização e o reforço das políticas de aplicação, de modo a que, no espaço único europeu dos transportes, os operadores sejam tratados em pé de igualdade quando são sujeitos aos controlos e quando infringem as regras sociais, técnicas, de segurança e de mercado estabelecidas a nível da UE.
173. Os controlos das regras sociais devem tornar-se menos onerosos e mais eficazes. Embora as regras relativas ao tempo de condução e de repouso tenham extrema importância para prevenir os acidentes causados por fadiga do condutor e proteger as condições de trabalho dos condutores, as empresas que não cumprem essas regras podem obter uma apreciável vantagem concorrencial indevida. Os controlos efectuados pelas autoridades nacionais à beira da estrada baseiam-se nos dados registados pelos tacógrafos. O tacógrafo digital inviolável, instalado desde 2006 em todos os veículos novos, produz dados mais fiáveis, mas, mesmo assim, foram detectados casos de manipulação e fraudes. Embora a carga administrativa para as empresas que cumprem as regras deva ser reduzida, é importante que a UE se certifique de que os controlos se tornarão plenamente eficazes na prevenção e detecção da manipulação ou da utilização abusiva dos tacógrafos.
174. Os actuais regulamentos relativos ao acesso ao mercado e à profissão104 já prevêem a criação de um registo europeu das empresas de transporte rodoviário. As medidas necessárias para o pôr a funcionar através da interligação dos registos nacionais têm de ser tomadas antes do fim de 2012.105 O registo europeu permitirá o intercâmbio de informações sobre as infracções cometidas pelas empresas não residentes.
104 Regulamento (CE) n.º 1071/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro de 2009,
que estabelece regras comuns no que se refere aos requisitos para o exercício da actividade de transportador rodoviário e que revoga a Directiva 96/26/CE do Conselho.
105 Artigo 16.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1071/2009.
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175. Numa primeira fase, este registo concentrar-se-á no intercâmbio de informações sobre as infracções graves, tal como prescreve a legislação, mas a Comissão tenciona apresentar, seguidamente, uma proposta para que as informações contidas no registo também sejam utilizadas para direccionar os controlos e, em tempo real, durante os controlos na estrada (por exemplo, no controlo da validade da licença). Os controlos tornar-se-ão, assim, mais rápidos, mais direccionados e a carga administrativa global imposta às empresas que cumprem adequadamente as regras diminuirá consideravelmente.
176. A aplicação da legislação da UE exige que as sanções em caso de infracção sejam proporcionais, não discriminatórias e eficazes. Um relatório recente106 revelou a existência de diferenças consideráveis entre Estados-Membros, em termos do tipo de sanções, da classificação das infracções e das multas aplicadas, no domínio da legislação social aplicável ao transporte rodoviário. Para a mesma infracção, uma empresa de transporte rodoviário pode receber uma multa dez vezes maior num país do que noutro. A Comissão irá propor a harmonização dessas sanções. O Parlamento Europeu107 já lhe solicitou que utilizasse as disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que permitem estabelecer regras mínimas relativas à definição das infracções penais e das sanções, sempre que a aproximação das disposições legislativas e regulamentares em matéria penal se afigure indispensável para assegurar a execução eficaz de uma política da União.
177. O trabalho dos organismos nacionais responsáveis desempenha um papel essencial na aplicação da legislação. Há muitas autoridades diferentes envolvidas, consoante a estrutura institucional de cada Estado-Membro, incluindo forças policiais, ministérios dos transportes e do trabalho e organismos de aplicação específicos. Uma abordagem harmonizada à formação mínima dos agentes de autoridade permitiria uma aplicação mais homogénea da legislação da UE. Além disso, favoreceria o intercâmbio de informações, por exemplo sobre as técnicas de detecção de eventuais manipulações dos tacógrafos, e difundiria mais sistematicamente as informações sobre o progresso regulamentar a nível europeu. A Comissão irá apresentar, por conseguinte, uma proposta relativa à harmonização da formação dos agentes da autoridade.
Cabotagem rodoviária para o transporte de mercadorias
178. A cabotagem rodoviária é a possibilidade dada aos operadores de transportarem mercadorias dentro de um Estado-Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos. É uma forma de os operadores reduzirem os regressos com os veículos vazios após uma operação de transporte internacional e procurarem oportunidades de negócio, sobretudo nas zonas transfronteiriças. Contudo, em virtude das diferenças que ainda existem na União Europeia, sobretudo em matéria de tributação e de regras sociais, receia-se que uma total abertura da cabotagem dê lugar a uma significativa transferência de empregos entre os países, além de gerar tráfego suplementar.
106 Relatório da Comissão que analisa as sanções previstas na legislação dos Estados-Membros em caso
de infracções graves às regras sociais no domínio dos transportes rodoviários (COM(2009)225). 107 Relatório sobre as sanções previstas na legislação dos Estados-Membros em caso de infracções graves
às disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, INI/2009/2154 (Relatório Ranner).
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179. As regras relativas ao acesso ao mercado adoptadas pelo legislador em 2009108 estabelecem um equilíbrio entre estas duas considerações. Os transportadores que queiram realizar operações nacionais de transporte noutros Estados-Membros de forma sistemática podem fazê-lo mediante a criação de uma filial nesse Estado-Membro, para ficarem sujeitos às mesmas regras que os seus concorrentes. Os que preferem não dar esse passo estão autorizados a efectuar, no máximo, três operações de cabotagem dentro de um limite de sete dias após um transporte internacional109. Estas regras proporcionam mais flexibilidade do que as anteriores, adoptadas em 1993110, mas ainda limitam os transportadores na escolha dos contratos que podem realizar para optimizar os seus itinerários.
180. A Comissão considera que, atendendo à necessidade premente de assegurar a eficiência dos mercados e às medidas propostas para harmonizar a aplicação das regras, se deveria proceder a uma maior abertura do mercado.
Pesos e dimensões máximos dos veículos rodoviários
181. A dimensão e o peso máximos dos veículos rodoviários são regidos pela Directiva 96/53/CE111. Esta directiva – que estabelece as normas mínimas e as dimensões e os pesos máximos que os veículos devem respeitar para terem acesso às redes rodoviárias de todos os Estados-Membros – foi formulada na década de 1990 para acompanhar a abertura do mercado de transporte rodoviário internacional.
182. A evolução da contentorização, a necessidade de garantir a eficiência económica e ambiental do transporte e o desenvolvimento de dispositivos aerodinâmicos para melhorar a eficiência energética dos veículos exigem que esta legislação seja reexaminada.
183. Alguns intervenientes no sector rodoviário defendem que se os camiões forem significativamente mais pesados e mais longos se poderão obter ganhos de eficiência e que eles podem ser usados sem pôr em risco a segurança e sem danificar as infra-estruturas. Estão em curso outros trabalhos independentes para a Comissão avaliar esta questão e determinar as condições para avançar.
184. Em todo o caso, afigura-se à Comissão que há argumentos válidos para uma alteração limitada das actuais dimensões, a fim de permitir que os veículos sejam equipados (ou modernizados) com dispositivos aerodinâmicos suceptíveis de reduzir o consumo de combustível112. Também podem ser necessárias
108 Regulamento (CE) n.º 1072/2009 109 As três operações de cabotagem podem ter todas lugar no país de descarga da operação internacional,
ou ser realizadas noutros Estados-Membros à razão de uma operação por país, no máximo. 110 Os Estados-Membros podiam impedir uma empresa de efectuar cabotagem durante um ano, após um
mês de operações de cabotagem. 111 Directiva 96/53/CE do Conselho, de 25 de Julho de 1996, que fixa as dimensões máximas autorizadas
no tráfego nacional e internacional e os pesos máximos autorizados no tráfego internacional para certos veículos rodoviários em circulação na Comunidade:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005D0387:PT:HTML 112 O abrandamento das restrições rigorosas actualmente aplicáveis ao comprimento dos veículos
permitiria uma concepção mais aerodinâmica dos camiões e a instalação de dispositivos susceptíveis de reduzir a resistência aerodinâmica em 12%. Obter-se-iam, assim, poupanças de combustíveis na
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algumas alterações tendo em vista a aplicação das novas normas aplicáveis aos veículos intermodais e a utilização de veículos eléctricos.
6. Transporte rodoviário de mercadorias
• Analisar a situação do mercado do transporte rodoviário de mercadorias e o grau de convergência inter alia das taxas de utilização da infra-estrutura rodoviária, da legislação social e de segurança e da transposição e aplicação da legislação nos Estados-Membros, com vista a uma abertura mais completa dos mercados do transporte rodoviário. Importa, em especial, prosseguir na via da eliminação das restrições à cabotagem ainda existentes.
• Rever as regras relativas ao tacógrafo, para tornar a sua utilização menos onerosa e mais eficaz, facultar às autoridades que efectuam controlos na estrada o acesso ao registo UE das empresas de transporte rodoviário, harmonizar as sanções aplicáveis por violação das normas da UE relativas aos transportes profissionais e harmonizar a formação dos agentes da autoridade.
• Adaptar às novas circunstâncias, tecnologias e necessidades (e.g. peso das baterias, comportamento aerodinâmico melhorado) a legislação relativa aos pesos e dimensões e assegurar que esta facilita o transporte intermodal e a redução do consumo total de energia e das emissões.
1.1.5. Transporte multimodal de mercadorias: o desenvolvimento do e-freight
185. A simplificação do intercâmbio de informações sobre as mercadorias e os transportes poderia reduzir substancialmente o custo do transporte multimodal. Isto tem sobretudo a ver com a possibilidade de os operadores económicos fornecerem as informações uma única vez – em formato electrónico – (“janela única”) e de as suas mercadorias e veículos serem controlados apenas uma vez e no mesmo local (“balcão administrativo único”)113. Para isso será necessário interligar e concluir as redes utilizadas no intercâmbio de informações entre as administrações e facilitar o acesso a essas informações por parte das empresas.
186. Esta visão de um fluxo electrónico de informação, que associa a circulação física das mercadorias a um trilho imaterial (sem papel) construído pelas TIC engloba a capacidade de localização e seguimento das mercadorias em todo o seu percurso, qualquer que seja o modo de transporte e a automatização, em conformidade com as regras da concorrência da UE, do intercâmbio de dados para fins regulamentares ou comerciais. Este sistema tornar-se-á mais prático e acessível com a utilização de tecnologias emergentes, como a identificação por radiofrequência (RFID) e de sistemas globais de navegação por satélite como o sistema Galileo.
ordem de 6%. Sharpe, R.B.A. (2009) Technical options for fossil fuel based road transport. Documento produzido no âmbito do contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia e a AEA Technology plc; http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf.
113 Comunicação da Comissão, de 18 de Outubro de 2007: Plano de acção para a logística do transporte de mercadorias, COM(2007) 607 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0114:FIN:PT:PDF.
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187. As mercadorias deverão poder ser identificadas e localizadas independentemente do modo utilizado no seu transporte, para o que são necessárias interfaces normalizadas e interoperáveis para os vários modos de transporte. A Comissão estabelecerá o quadro legislativo adequado para a disseminação das tecnologias de localização e seguimento e outras componentes tecnológicas que contribuem para o conceito de e-Freight, assegurando simultaneamente a segurança técnica apropriada para a protecção dos dados pessoais e o cumprimento da legislação em matéria de protecção de dados.
188. Actualmente, os diversos modos de transporte utilizam diferentes documentos de transporte (CMR para o transporte rodoviário, conhecimento de embarque para o transporte marítimo, etc.), uma situação que gera custos administrativos para o transporte multimodal e o coloca numa posição desfavorável em comparação com o modo de transporte único. Para promover o transporte multimodal é, por conseguinte, essencial criar um documento de transporte único para o transporte de mercadorias em qualquer dos modos. No quadro global do e-Freight114, o documento de transporte único será digital. Dado que os documentos de transporte são, em grande medida, um reflexo do regime jurídico aplicável ao contrato de transporte das mercadorias, essas duas acções são tratadas em conjunto. Para se criar um documento de transporte único, é necessário criar o regime de responsabilidade subjacente.
189. As actuais fragilidades e lacunas existentes nos regimes de responsabilidade fazem-se sentir dentro de cada sector e transversalmente aos diversos sectores. A ausência de um regime de responsabilidade europeu para as relações entre as empresas ferroviárias e os gestores de infra-estruturas constitui um obstáculo à entrada de operadores de outros Estados-Membros no mercado ferroviário. As regras em matéria de responsabilidade foram normalmente desenvolvidas ao longo de linhas modais, o que gera custos de atrito nos nós entre dois ou mais modos de transporte, uma vez que é neles que um sistema de responsabilidade modal entra em contacto com outro. A Convenção das Nações Unidas relativa às “Regras de Roterdão”115, recentemente adoptada, refere-se ao transporte multimodal que inclua um trajecto marítimo. A convenção foi assinada por um número limitado de Estados-Membros da UE, mas qualquer proposta multimodal global da Comissão deverá ter em conta esta convenção mundial.
7. Transporte multimodal de mercadorias: e-freight
Estabelecer o enquadramento adequado para possibilitar o seguimento das mercadorias em tempo real, garantir a responsabilidade intermodal e promover um transporte de mercadorias ecológico:
• Pôr em prática os conceitos de «janela única» e «balcão administrativo único», criando um documento de transporte único electrónico (carta de porte electrónica) e generalizando a sua utilização e estabelecendo o quadro adequado para a disseminação das tecnologias de localização e seguimento, RFID, etc.
114 Idem., pág. 3. 115 Convenção das Nações Unidas relativa ao contrato de transporte internacional de mercadorias
efectuado total ou parcialmente por mar: http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf.
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• Assegurar que os regimes de responsabilidade favorecem o transporte ferroviário, o transporte marítimo e fluvial e o transporte intermodal.
1.2. Promover empregos de qualidade e boas condições de trabalho
190. O sector dos transportes emprega 10 milhões de pessoas, o equivalente a 4,5% do emprego total na UE. O factor humano é uma componente essencial de todo e qualquer sistema de transportes de alta qualidade. O funcionamento eficiente do sistema de transportes não seria possível sem trabalhadores com uma formação adequada e grande motivação, que estejam satisfeitos com o seu trabalho.
191. Numa sociedade envelhecida, em que a mão-de-obra em breve começará a diminuir, os trabalhadores do sector dos transportes estão a envelhecer acima da média da economia (26% com idades superiores a 50 anos contra 22%). É consensual que, no futuro, a falta de mão-de-obra e de competências virá a constituir uma preocupação grave para o sector dos transportes. As qualificações em matéria de novas tecnologias (TI, energias verdes), meios de transporte sustentáveis ou assistência aos clientes não podem ser tidas como certas e fáceis de obter. A educação e a formação serão indispensáveis. Antes ainda da recente crise económica, o sector já sofria de escassez de qualificações e mão-de-obra.
192. A proporção actual de trabalhadores do sexo feminino no sector dos transportes é inferior à média da economia (21% contra 35%). Proceder-se-á a uma análise das razões deste desequilíbrio e, com base nessa análise, serão propostas medidas específicas para tornar o sector mais atractivo para os trabalhadores do sexo feminino.
193. O objectivo subjacente ao conjunto das regras sociais da UE no sector dos transportes é a protecção dos trabalhadores dos transportes contra os efeitos negativos para a sua saúde e segurança causados por condições de trabalho inadequadas. São necessárias boas condições de trabalho e perspectivas profissionais promissoras nos diversos modos de transporte e países para preservar o capital humano no sector. Contudo, a existência de normas sociais divergentes a nível nacional dificulta um desenvolvimento social harmonizado do sector de transportes europeu. Essa diversidade das regras aumenta a vulnerabilidade dos trabalhadores móveis, onera os operadores dos transportes com uma burocracia pesada, distorce a concorrência e torna alguns diplomas legislativos da UE difíceis de aplicar. A convergência neste domínio seria essencial.
194. Do mesmo modo, as más relações laborais existentes em algumas partes do sector dos transportes da UE, com as consequentes greves e outras perturbações, têm um custo económico muito significativo, para além de transtornarem a vida pessoal dos passageiros e de porem em risco a competitividade dos modos de transporte mais afectados. É indispensável um diálogo social melhorado mas realista. Será importante harmonizar a competitividade com a agenda social para prevenir os conflitos sociais, que têm causado perdas económicas significativas para os sectores envolvidos.
195. O sistema de transportes tem de fazer face à globalização. Uma vez que os custos da mão-de-obra representam pelo menos um terço do custo global das
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operações de transporte, os empregadores reduzem-nos, nomeadamente, redireccionando o recrutamento para países terceiros ou outros Estados-Membros onde o trabalho seja menos caro. Neste aspecto, há que evitar uma concorrência desleal através de medidas que aumentem as normas mínimas tanto na UE como a nível internacional.
1.2.1. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário
196. Para explorar plenamente o mercado interno e contribuir para os objectivos políticos mais gerais do transporte sustentável em termos de segurança rodoviária, concorrência leal e boas condições de trabalho para os trabalhadores móveis, é indispensável garantir um conjunto harmonizado de normas sociais, de segurança e de concorrência (código social) transparentes no transporte rodoviário, uniformemente aplicáveis em todos os Estados-Membros.
197. Esse código social comum não só melhoraria a situação social de cerca de 5 milhões de trabalhadores do transporte rodoviário, como também contribuiria para uma maior integração do mercado. A aplicação cabal de normas sociais adequadas contribuiria directamente para criar um sistema de transportes sustentável e eliminaria um obstáculo importante à liberalização da cabotagem.
198. Há que formular um código social especificamente dirigido aos trabalhadores móveis e aos seus empregadores para os tornar responsáveis, ou co-responsáveis – consoante os casos –, pelo cumprimento de normas mínimas de trabalho comuns. Nele deverão estar contempladas questões como: condições de trabalho, seguros e cuidados de saúde, melhor organização do trabalho e dos períodos de repouso dos condutores para lhes permitir conciliar a vida profissional com a vida familiar e a igualdade de género.
199. O código social também deve abordar o problema do trabalho independente fictício, que acarreta insegurança jurídica e vulnerabilidade para certos grupos de trabalhadores não abrangidos por quaisquer regras de protecção social. Os Estados-Membros, com a participação dos parceiros sociais, serão incentivados a permutar práticas e experiências sobre a forma de identificar e combater o trabalho independente fictício.
200. Por uma questão de simplificação e maior eficácia, o código social deveria ser estabelecido por meio de um acordo de diálogo social no sector do transporte rodoviário, que poderia ser depois transposto para uma decisão do Conselho. A adaptação das normas às necessidades e capacidades reais de todas as partes envolvidas no sector ficaria, assim, também garantida.
8. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário
• Incentivar e apoiar o diálogo entre os parceiros sociais, com vista a um acordo sobre código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário que aborde igualmente o problema do trabalho independente fictício.
1.2.2. Agenda Social para o transporte marítimo e fluvial
201. A cada vez maior escassez de marítimos suscita preocupação a nível mundial, tendo em conta o rápido crescimento que se está a verificar no sector do
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transporte marítimo. Esta situação também afecta muitos países da UE e, de forma semelhante, o sector do transporte fluvial. O consequente declínio das competências marítimas na UE também pode afectar a eficiência dos clusters marítimos que dependem da experiência de navegação.
202. É, pois, necessário tomar medidas urgentes. A Comissão apresentará, no âmbito de uma “Agenda Social para o Transporte Marítimo”, um conjunto de propostas destinadas a reforçar a atractividade da profissão marítima na UE, promover o emprego dos marítimos europeus, a fim de preservar essas competências na Europa, e aumentar a segurança marítima.
203. Na concorrência global, os pavilhões que aplicam normas laborais e de segurança de baixo nível dispõem de uma vantagem competitiva injusta. Esta situação só pode ser combatida com o desenvolvimento e a aplicação de um bom quadro internacional. Um passo decisivo nesse sentido foi a adopção da Convenção do Trabalho Marítimo da Organização Internacional do Trabalho, em 2006. Um acordo dos parceiros sociais europeus que estabelece as normas da referida convenção em relação aos requisitos mínimos para trabalhar a bordo dos navios foi integrado no direito da UE, complementando a legislação da União já existente em matéria social e de emprego116. A sua aplicação harmonizada exige uma reflexão mais aprofundada para definir e aplicar as responsabilidades respectivas dos Estados de bandeira, dos Estados portuários e dos Estados fornecedores de mão-de-obra, de modo a ser possível controlar as condições de trabalho e de vida a bordo dos navios que façam escala nos portos da UE, independentemente da sua bandeira e da nacionalidade da tripulação.
204. As competências das tripulações dos navios da UE – incluindo marítimos não europeus – constituem um elemento crucial para a segurança, a protecção do ambiente e a qualidade do transporte marítimo, encontrando-se regulamentadas a nível da UE e a nível internacional (Convenção STCW adoptada pela Organização Marítima Internacional – IMO); estas disposições são regularmente modernizadas tendo em vista a sua adaptação às novas tecnologias e às mudanças ocorridas no sector. São igualmente necessários trabalhadores portuários com a devida formação e satisfeitos com as suas condições de trabalho para um funcionamento seguro e eficiente dos portos. Ambas as questões serão abordadas na Agenda Social.
9. Agenda social para o transporte marítimo
• Pôr em prática as medidas identificadas na agenda social marítima, dando sequência aos objectivos estratégicos e recomendações da Comissão para a política de transporte marítimo da UE no horizonte de 2018.
• Reforçar a aplicação da Convenção do Trabalho Marítimo, da Organização Internacional do Trabalho, pelos Estados de bandeira, os Estados portuários e os Estados fornecedores de mão-de-obra.
116 Directiva 2009/13, de 16 de Fevereiro de 2009.
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• Incluir, no âmbito de aplicação de várias das directivas UE no domínio do direito do trabalho, a totalidade ou parte dos marítimos actualmente excluídos, ou proporcionar-lhes por outros meios um nível de protecção equivalente.
• Actualizar a directiva relativa à formação dos marítimos (2008/106/CE), na sequência da revisão da Convenção STCW (normas de formação, certificação e serviço de quartos para os marítimos) da Organização Marítima Internacional. Estabelecer um quadro, mutuamente reconhecido, para a formação dos trabalhadores portuários em diferentes sectores da actividade portuária.
1.2.3. Responsabilidade social no sector da aviação
205. O emprego no sector da aviação tem um carácter cada vez mais transnacional, tendência que, com a actual consolidação do sector, irá continuar e até acelerar-se nos próximos anos. Pode tornar-se necessária alguma forma de supervisão das normas sociais aplicáveis no sector da aviação, sobretudo no que diz respeito ao pessoal navegante, em relação ao qual a natureza dos contratos e da legislação social aplicável varia de um Estado-Membro para outros.
206. A clareza jurídica poderá ser reforçada no que diz respeito à legislação aplicável ao pessoal móvel da aviação civil, nomeadamente no caso do pessoal navegante pertencente a uma companhia aérea estabelecida em diversos Estados-Membros. Importa esclarecer, em especial, em que medida a Directiva 1996/71/CE, relativa ao destacamento de trabalhadores, e o Regulamento (CE) n.º 593/2008, sobre a lei aplicável às obrigações contratuais, dizem respeito ao pessoal navegante. Ao mesmo tempo, os conselhos de empresa europeus nas companhias aéreas transnacionais da UE deverão ser reforçados através da aplicação da Directiva 2009/38/CE relativa à instituição de um Conselho de Empresa Europeu117.
207. A realização do Céu Único Europeu suscita preocupações específicas para o sector da gestão do tráfego aéreo (ATM). A Conferência de Madrid sobre transporte aéreo, realizada em Fevereiro de 2010, aprovou um roteiro que destacava a necessidade de mecanismos de consulta específicos a nível da União sobre a dimensão social da ATM.
10. Responsabilidade social no sector da aviação
• Estabelecer um mecanismo de análise do impacto da evolução do quadro regulamentar nas condições de trabalho no sector do transporte aéreo.
• Estabelecer, ao nível da UE, normas mínimas de serviço e qualidade para os trabalhadores de toda a cadeia de valor da aviação (incluindo a gestão do tráfego aéreo e a assistência em escala). Incentivar os parceiros sociais europeus a debruçarem-se sobre a prevenção de conflitos e de perturbações do serviço mínimo em toda a cadeia de valor da aviação.
117 Directiva 2009/38/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Maio de 2009, relativa à
instituição de um Conselho de Empresa Europeu ou de um procedimento de informação e consulta dos trabalhadores nas empresas ou grupos de empresas de dimensão comunitária, JO L 122, 16.5.2009, p. 28.
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1.2.4. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte
208. Juntamente com a legislação social europeia, o diálogo social europeu é um importante instrumento para melhorar as normas laborais e modernizar os mercados de trabalho – um instrumento de que o sector dos transportes tem beneficiado largamente118. Os parceiros sociais têm um conhecimento directo das condições existentes no local de trabalho. Este facto faz do diálogo social um instrumento de eleição que deve continuar a ser apoiado e facilitado pela União. Com a excepção, que em breve terminará, dos portos marítimos, todos os modos de transporte criaram comités de diálogo social. É necessário que seja dado mais relevo à possibilidade de os acordos negociados entre parceiros sociais serem transpostos para o direito da UE. À Comissão caberá, nos termos dos artigos 154.º e 155.º do TFUE, promover e apoiar esses acordos colectivos a nível europeu, e, a pedido dos seus signatários, propor a sua aplicação com base numa decisão do Conselho.
209. O sector da navegação interior, que está cada vez mais confrontado com escassez de pessoal, nomeadamente tripulações náuticas e empresários sucessores, constitui um bom exemplo. Os parceiros sociais estão a trabalhar na formulação de recomendações tendentes a melhorar as condições de trabalho e de vida a bordo dos navios, em relação à organização específica do tempo de trabalho, aos perfis profissionais da UE e às prescrições em matéria de lotação, e ao estabelecimento de normas mínimas de ensino e formação, bem como na elaboração de recomendações contra o dumping social e a concorrência desleal no sector do transporte fluvial.
210. A Comissão também tenciona promover o diálogo social e acordos entre os parceiros sociais sobre as questões acima mencionadas no sector da aviação119. O comité sectorial para o diálogo social sobre “Aviação Civil” seria o âmbito adequado para levar a cabo esse trabalho.
211. Por último, no sector ferroviário, a Directiva 2005/47/CE estabelece as condições de trabalho dos trabalhadores móveis que prestam serviços de interoperabilidade transfronteiriça. Ela também é baseada num acordo de diálogo social que prevê normas mínimas em matéria de condições de trabalho, tempos de condução e períodos de repouso para o transporte internacional. A questão do número de períodos de repouso consecutivo fora do domicílio e da compensação por esse repouso fora do domicílio está actualmente a ser renegociada entre os parceiros sociais, ao passo que a aplicação das regras relativas ao tempo de trabalho e a necessidade de harmonizar também as condições de trabalho nos serviços ferroviários domésticos ainda necessitam de ser avaliadas.
212. Apesar dos progressos até agora realizados, as condições de trabalho e as normas sociais no sector dos transportes ainda são percepcionadas como sendo menos vantajosas do que na economia em geral. Não obstante todos os seus
118 SEC(2010) 964 «On the functioning and potential of European sectoral dialogue». 119 Existe um precedente no acordo europeu sobre a organização do tempo de trabalho do pessoal móvel
da aviação civil, celebrado em 22 de Março de 2000 pelas associações dos empresários e dos trabalhadores do sector da aviação civil e aplicado pela Directiva 2000/79/CE.
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méritos, a abordagem de diálogo social tem os seus pontos fracos e a Comissão, em colaboração com os parceiros sociais, deveria contribuir para a reforçar. Em alguns casos poderá ser necessário um aumento da capacidade, noutros um maior compromisso das partes. A Comissão deve apoiar e facilitar uma análise muito mais profunda, de acordo com o seu papel institucional no processo de diálogo social. Essa avaliação indicará também com mais clareza os limites para além dos quais o diálogo social deve ser complementado com legislação convencional.
213. A avaliação também deve identificar as oportunidades para aumentar a qualidade do trabalho nos transportes em geral. São de esperar repercussões positivas do intercâmbio de melhores práticas entre os modos de transporte em domínios como a promoção da igualdade entre os géneros, a prevenção dos acidentes de trabalho e a formação linguística e logística. As qualificações exigidas aos trabalhadores dos diversos modos de transporte podem ser semelhantes, nomeadamente no que respeita à logística, em que a formação tem de acompanhar um ritmo mais rápido de mudança tecnológica e económica. Uma melhoria das qualificações das profissões logísticas teria como resultado um melhor desempenho das cadeias modais e decisões mais informadas sobre as opções modais. Além disso, aumentaria a mobilidade da mão-de-obra e as perspectivas de carreira em cada um dos modos e entre eles.
214. Os parceiros sociais poderão desempenhar um papel particular no esforço de formação, tendo em vista uma orientação muito melhor da mesma, com a criação – assente na experiência decorrente da nova estratégia em matéria de veículos ecológicos e eficientes– de um conselho das competências para o intercâmbio de informações sobre as qualificações necessárias e as melhores práticas de formação. Essa plataforma multimodal com conhecimentos especializados provenientes de todos os modos de transporte poderia contribuir para evitar uma escassez prejudicial de competências ao indicar atempadamente a necessidade de dedicar esforços de formação adicionais a um dado domínio.
11. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte
• Proceder a uma avaliação dos processos de diálogo social nos vários subsectores do sector dos transportes, a fim de o melhorar e o tornar mais eficaz.
• Assegurar a participação dos trabalhadores, em especial através dos conselhos de empresa europeus, nas empresas transnacionais do sector dos transportes.
• Analisar a qualidade do trabalho nos vários modos de transporte, designadamente no que respeita à formação, à certificação, às condições de trabalho e à progressão na carreira, com vista a promover a criação de empregos de qualidade e a aquisição das competências necessárias, bem como a reforçar a competitividade dos operadores do sector dos transportes na UE.
1.3. Transportes seguros
215. Os atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001 geraram um consenso internacional sobre a necessidade de melhorar a segurança dos transportes. Este esforço internacional teve lugar no âmbito da Organização da Aviação Civil
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Internacional (ICAO), da Organização Marítima Internacional (IMO) e da Organização Mundial das Alfândegas (OMA).
216. A UE já dispõe de uma legislação substancial no domínio da segurança da aviação e do transporte marítimo, em que foram elaboradas medidas para proteger os passageiros e a carga. Em relação à segurança do transporte terrestre, envidaram-se esforços para difundir as melhores práticas, por exemplo elaboração de planos para situações de emergência, através de contactos regulares com os funcionários dos Estados-Membros.
217. A nível da UE, a segurança dos transportes traduz-se em duas estratégias principais: a formulação de políticas e regulamentos e as actividades de controlo (inspecção), que abrangem as autoridades nacionais competentes, os aeroportos, os portos e instalações portuárias e os navios, para assegurar a correcta aplicação do acervo. O âmbito de aplicação dos regimes de inspecção actuais necessitará de ser avaliado e, se necessário, alterado. Será necessário resolver finalmente a questão do financiamento da segurança dos transportes. Há que tomar em consideração a aplicação do artigo 222.º do TFUE, que prevê que a União e os seus Estados-Membros actuarão em conjunto, num espírito de solidariedade, se um Estado-Membro for alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana.
218. É essencial que na UE exista uma abordagem comum e um único conjunto de regras para garantir um alto nível de segurança no seu território. Na aviação, esta abordagem não só proporciona níveis elevados de segurança para os cidadãos, como também permite que os passageiros, as bagagens e as mercadorias que circulam na UE beneficiem de “um posto de controlo de segurança único”. Isto implica que, em princípio, não são necessários quaisquer outros controlos nos pontos de transferência da UE depois dos controlos de segurança efectuados no aeroporto de partida da União. O efeito do sistema de segurança de balcão único no que respeita à eliminação de normas e procedimentos supérfluos é um importante “valor acrescentado” da política de segurança europeia. O mesmo se pode dizer sobre as inspecções efectuadas pela Comissão nos aeroportos e portos da UE, em conformidade com o acervo. É necessário que as propostas tendentes a reforçar a segurança protejam a privacidade e os dados pessoais.
1.3.1. Segurança da carga
Plano de Acção relativo à segurança no transporte aéreo de mercadorias
219. Quando, em 30 de Outubro de 2010, foram encontrados engenhos explosivos viáveis em carregamentos de mercadorias provenientes do Iémen e transferidos para voos com destino aos Estados Unidos em aeroportos da Alemanha e do Reino Unido, a necessidade de reforçar a segurança da carga aérea na Europa já era evidente120. Na sequência desse incidente, um grupo de alto nível elaborou
120 Em 2005, o Código Aduaneiro da UE foi alterado – em conformidade com o quadro de normas SAFE
para a Segurança e Facilitação do Comércio Global da Organização Mundial das Alfândegas (OMA) – a fim de introduzir regras de segurança reforçadas envolvendo um quadro comum de gestão do risco da UE, informações prévias relativas à carga e o programa relativo aos operadores económicos autorizados.
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um relatório com um plano de acção para colmatar as lacunas de segurança e desenvolver uma abordagem mais coordenada a nível da UE e a nível internacional, tendo em vista a adopção de medidas de segurança adicionais. O relatório foi aprovado, em Dezembro de 2010, pelo Conselho, que solicitou a rápida aplicação do plano de acção e a apresentação de um relatório de progresso no Verão de 2011.
220. A Comissão tenciona apresentar propostas legislativas, nomeadamente em relação à carga proveniente do exterior da UE. Essas propostas serão baseadas na experiência até agora adquirida na União e a nível internacional, além de terem em conta os métodos aplicados no sector aduaneiro com o programa relativo aos operadores económicos autorizados. Seguirão uma metodologia baseada no risco e exigirão que as informações prévias sobre os carregamentos apresentem dados de maior qualidade, melhorando simultaneamente a segurança da cadeia de abastecimento nos países terceiros: através do reconhecimento mútuo dos programas de segurança e comerciais dos países terceiros em causa, a fim de beneficiar dos controlos de segurança já existentes nesses países. Qualquer metodologia nova deve reduzir o risco das remessas provenientes de países terceiros com destino à UE e ter um impacto mínimo na movimentação de carga transferida nos aeroportos da União.
221. Os Estados-Membros e a Comissão devem reforçar urgentemente o controlo do cumprimento das regras aplicáveis à carga e à correspondência. A Comissão efectuou, até à data, 30 inspecções da carga nos aeroportos dos Estados-Membros e os resultados dessas inspecções mostram que a aplicação das regras da UE deve ser melhorada. O número de inspecções da UE será aumentado e os Estados-Membros devem tomar medidas para reforçar os programas de controlo nacionais. A correcta aplicação das regras aplicáveis à carga está ligada a uma formação eficaz do pessoal. Os pacotes de formação normalizados destinados ao pessoal envolvido na segurança aérea proporcionam uma segurança sólida e harmonizada. O aumento da capacidade em matéria de segurança dos transportes nos países terceiros deve ser objecto de maior atenção nos programas de assistência externa da UE, nomeadamente através de workshops realizados com o apoio de organismos como a Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC).
Reforço da segurança da carga nos portos
222. Em resposta ao aumento das preocupações de segurança e, em especial, aos acontecimentos ocorridos em 11 de Setembro, muitos países tomaram medidas unilaterais para enfrentar potenciais ameaças. Os Estados Unidos, por exemplo, introduziram a exigência de varrimento (scanning) de toda a carga marítima com destino aos Estados Unidos no momento da exportação, a aplicar em 1 de Julho de 2012. Numa ampla avaliação de impacto realizada em 2008, a Comissão fez notar que o eventual varrimento de 100% das mercadorias exportadas dos portos europeus ficaria excessivamente caro, provavelmente não melhoraria a segurança global, absorveria recursos actualmente atribuídos aos
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interesses de segurança da UE e perturbaria o comércio e o transporte no interior da UE e a nível mundial121.
223. Nesta base, a UE não considera a possibilidade de aplicar o varrimento de todos os contentores no momento da exportação. Defende uma reorientação dessa política para a elaboração de um pacote de medidas destinadas a fazer face à grande variedade de riscos de segurança e tratar a segurança da cadeia de abastecimento não só de uma perspectiva nacional, mas também como um desafio global e complexo. Este pacote alternativo seria, todavia, baseado no princípio de que todas as exportações, bem como as importações, são objecto de processos de gestão dos riscos exaustivos e eficazes a vários níveis, utilizando uma série de métodos e tecnologias proporcionais aos riscos associados às remessas específicas. Nenhuma remessa ficaria por avaliar.
224. No âmbito da política de gestão dos riscos a vários níveis, a UE tenciona intensificar a cooperação internacional para maximizar a eficácia e a eficiência das medidas previstas. A Comissão contará, nomeadamente, com uma cooperação construtiva com os EUA.
12. Segurança da carga
• Executar o plano de acção para reforço da segurança no transporte aéreo de mercadorias, definir novas regras para o rastreio da carga aérea, consoante necessário, e reforçar a segurança da carga nos portos.
• Estabelecer em toda a UE um sistema de segurança de balcão único para a carga aérea.
1.3.2. Níveis elevados de segurança, baixos níveis de incómodo para os passageiros
225. Após os atentados de 11 de Setembro, foi desenvolvida uma política europeia de segurança da aviação. As regras foram regularmente actualizadas para fazer face à evolução dos riscos e ameaças. Em 25 de Dezembro de 2009, a tentativa de atentado terrorista com explosivos ocultos no voo 253 da Northwest Airlines de Amesterdão para Detroit recordou, mais uma vez, os limites da segurança da aviação.
226. Estes incidentes mostram que a segurança da aviação está confrontada com ameaças em constante evolução ou com novos tipos de ameaças, aos quais os métodos de segurança tradicionalmente aplicados nos aeroportos podem nem sempre dar uma resposta adequada e eficiente. A legislação da UE em matéria de segurança da aviação exige uma constante melhoria dos métodos de controlo e das normas aplicáveis aos equipamentos, para que sejam aplicadas medidas de segurança actualizadas. Os Estados-Membros da UE são convidados a ensaiar equipamentos e métodos inovadores. Alguns deles começaram, por exemplo, a experimentar e a instalar scâneres de segurança nos seus aeroportos, uma tecnologia recente capaz de identificar artigos proibidos, como facas e explosivos, transportados sob a roupa ou directamente sobre a pele.
121 Cf. Secure trade and 100% scanning of containers, Documento de trabalho dos serviços da Comissão,
SEC(2010) 131 final.
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227. Está previsto que a Comisão apresente, ainda em 2011, uma proposta para que os aeroportos sejam autorizados a utilizar scâneres de segurança122 – em determinadas condições – como um método de rastreio regular. A avaliação interna da Comissão que acompanhará a proposta legislativa deve justificar a necessidade de definir e impor normas comuns da UE, exigindo um desempenho básico em matéria de detecção e garantindo o cumprimento das disposições europeias em matéria de direitos fundamentais e de saúde.
228. As normas comuns da UE contêm os princípios subjacentes à segurança da aviação. Elas permitem a existência de um posto de controlo de segurança único no território da UE, não sendo, em princípio, necessários quaisquer outros controlos dos passageiros, das bagagens ou da carga nos pontos de transferência da UE, depois dos controlos de segurança efectuados no aeroporto de partida da União. A partir de Abril de 2011, a disposição relativa ao posto de controlo de segurança único é, em princípio, alargada aos passageiros provenientes dos aeroportos dos EUA, podendo criar, assim, uma área ainda mais ampla de comodidade e segurança dos passageiros.
229. Os scâneres de segurança actualmente disponíveis têm potencial para aumentar a qualidade e a eficiência dos controlos de segurança, mas estão a ser preparadas outras tecnologias, ainda mais inovadoras. Ao mesmo tempo que procura, de um modo geral, formas mais inteligentes de aplicar os controlos aos passageiros e à sua bagagem, a Comissão está a trabalhar no desenvolvimento de uma tecnologia mais eficaz e eficiente, como os scâneres modernos para bagagem, incluindo líquidos, ou pessoas, os sistemas de detecção de explosivos ou os chips inteligentes. Essas tecnologias deverão servir de base à criação do «posto de controlo de segurança do futuro» – que poderá consistir num corredor de segurança que possibilite o controlo de um maior número de passageiros com um mínimo de incómodo. A exploração de novos métodos de controlo é fundamental para aumentar a segurança em todos os pontos do processo.
13. Níveis elevados de segurança com incómodo mínimo para os passageiros
Promover métodos de rastreio mais eficazes, no pleno respeito dos direitos fundamentais; estes métodos deverão servir de base para a criação do «posto de controlo de segurança do futuro», que poderá consistir num corredor de segurança que possibilite o controlo de um maior número de passageiros, com intrusão e incómodo mínimos. Deverão também apoiar a manutenção da segurança noutras zonas vulneráveis, como as grandes plataformas de correspondência.
• Promover, inclusive com financiamento, o desenvolvimento de tecnologias mais eficazes e menos intrusivas (scanners, detectores de novas substâncias explosivas, chips inteligentes, etc.) e de soluções mais compatíveis com a protecção da privacidade para as tecnologias existentes.
• Definir normas comuns de desempenho e procedimentos comuns de certificação dos equipamentos de detecção.
122 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a utilização de scâneres de
segurança nos aeroportos da UE, COM (2010) 311.
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1.3.3. Segurança do transporte terrestre
230. A segurança do transporte terrestre tem sido tratada de forma diferente da segurança do transporte aéreo e marítimo, devido ao seu carácter descentralizado, mas também como reflexo da actual ausência de uma base jurídica para a acção da UE, bem como da falta de uma organização internacional que lidere e seja juridicamente competente (como a IMO ou a ICAO) para tratar este assunto.
231. O transporte terrestre e, em especial, o transporte urbano, tem sido crescentemente visado pelo terrorismo e a criminalidade organizada na última década. Foi o que aconteceu em relação ao transporte ferroviário urbano e suburbano (atentados bombistas de Madrid em Março de 2004, atentados bombistas de Londres em Julho de 2005), e ao transporte ferroviário de longo curso (atentado malogrado aos comboios regionais da Alemanha em Julho de 2006). Os custos em vidas humanas dos atentados terroristas e os custos económicos dos ataques da criminalidade organizada ao transporte de mercadorias são elevados.
232. Embora a competência da UE em relação à segurança do transporte urbano seja limitada, a segurança pessoal no contexto urbano é um factor essencial para tornar o transporte público mais atractivo. O desenvolvimento da política de segurança do transporte urbano deve reflectir as obrigações políticas, as bases jurídicas e as especificidades de cada sector do transporte terrestre. A segurança não deve constituir um obstáculo ao fluxo do transporte e do comércio e deve apoiar uma maior abertura dos mercados.
233. Em sintonia com a necessidade de abordar melhor todos os aspectos da segurança do transporte terrestre, o trabalho da Comissão com os pontos focais nacionais sobre a segurança do transporte urbano deve ser alargado de modo a abranger o transporte ferroviário local e regional, bem como o transporte de alta velocidade. Está prevista a criação de um grupo permanente de peritos sobre a segurança do transporte terrestre, que também será um fórum de intercâmbio de pontos de vista com as partes interessadas, tendo em conta a experiência anterior nos domínios da segurança da aviação e do transporte marítimo.
234. Uma insuficiência da actual abordagem “modal” à segurança é não ter suficientemente em conta a maior vulnerabilidade das plataformas de transporte multimodais. Por conseguinte, o estabelecimento de normas de segurança para essas instalações também deve ser tomado em consideração.
235. A Comissão Europeia elaborou, em estreita cooperação com os Estados-Membros, um Plano de Acção sobre o reforço da segurança química, biológica, radiológica e nuclear (QBRN) na UE123, que introduz uma abordagem multi-riscos para reduzir a ameaça e os danos causados pelos incidentes QBRN de natureza acidental, natural ou intencional, incluindo actos de terrorismo. Tendo em conta a nova abordagem integrada estabelecida na Estratégia de Segurança Interna124, a próxima Comunicação sobre a segurança dos transportes desenvolverá, em 2011, as ideias sobre a melhor forma de reforçar o nível de
123 COM(2009) 273, de 24 de Junho de 2009. 124 COM(2010) 673, de 22 de Novembro de 2010.
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segurança nos transportes, sobretudo nas grandes plataformas de transporte e no transporte público.
14. Segurança no transporte terrestre
• Agir de concerto com os Estados-Membros para reforçar a segurança no transporte terrestre, começando por instituir um grupo de peritos permanente e introduzindo novas medidas nos casos em que a intervenção da UE trouxer valor acrescentado. A segurança urbana será objecto de atenção especial.
1.3.4. Segurança «de extremo a extremo»
236. Embora existam muitos instrumentos para proteger a segurança da carga na União Europeia, não há presentemente quaisquer regras vigentes para a totalidade da cadeia de oferta de transportes terrestres. Em princípio, poder-se-ia imaginar um controlo e um varrimento de cada carregamento ao longo da cadeia logística, mas essa abordagem aumentaria os custos de segurança para níveis insustentáveis e poderia, ainda assim revelar-se ineficaz. A Comissão promove uma solução menos onerosa e potencialmente mais eficaz de caracterização dos operadores económicos com base no seu nível de conformidade com determinados critérios de fiabilidade.
237. A Comissão propõe-se desenvolver a experiência adquirida com os operadores económicos autorizados e «expedidores conhecidos» para desenvolver um sistema de gestão de segurança «de extremo a extremo» envolvendo uma avaliação conjunta harmonizada dos riscos dos operadores envolvidos numa cadeia de oferta de transporte inteira, independentemente do modo de transporte utilizado. Os certificados de segurança «de extremo a extremo» concedidos aos operadores que actuam correctamente conferir-lhes-iam o direito de beneficiar de facilidades em matéria de segurança em relação às operações efectuadas em qualquer fase da cadeia de oferta. Para evitar a duplicação de esforços e reduzir a burocracia, o novo certificado seria igualmente integrado nos sistemas de segurança do transporte marítimo e aéreo existentes.
238. A iniciativa teria a finalidade de reforçar a segurança da cadeia de distribuição, a fim de proporcionar maior protecção a todo o transporte de mercadorias europeu contra eventuais atentados terroristas, sem impedir a livre circulação de mercadorias. O sistema basear-se-ia na gestão dos riscos e não na sua eliminação. Os procedimentos para restaurar o funcionamento da cadeia de distribuição após um atentado terrorista de grande dimensão ou de qualquer outra distorção ligada à segurança seriam, assim, integrados na concepção dos planos de mobilidade continuada europeus e nacionais125.
239. Por último, a cooperação internacional deve ser ainda mais reforçada em todos os aspectos da segurança dos transportes em que os esforços conjuntos possam criar sinergias consideráveis (como o intercâmbio de informações sobre o terrorismo internacional) e em que as competências nacionais não estejam claramente definidas (por exemplo, a navegação em águas internacionais).
125 O tema dos planos de mobilidade continuada é analisado com mais pormenor na secção 3.5.3.
«Assegurar uma mobilidade ininterrupta após perturbações no sistema de transportes»
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15. Segurança «de extremo a extremo»
• Aumentar o nível de segurança em toda a cadeia de distribuição, sem prejudicar o livre desenrolar das trocas comerciais. É de ponderar a oportunidade da emissão de certificados de segurança «de extremo a extremo», atentos os sistemas vigentes.
• Organizar uma avaliação conjunta de segurança que abranja todos os modos de transporte.
• Contemplar as consequências potenciais de actos terroristas ou criminosos na preparação dos planos de mobilidade continuada (cf. iniciativa 23)
• Prosseguir a cooperação internacional no combate ao terrorismo e outras actividades criminosas, como a pirataria. A dimensão externa (cf. iniciativa 40) é fundamental.
1.4. Reforçar a acção no domínio da segurança dos transportes para salvar milhares de vidas
1.4.1. Por uma segurança rodoviária total
240. A segurança rodoviária é uma importante questão social e uma grande preocupação para os cidadãos e os governos de toda a Europa. Embora se tenham obtido melhorias significativas no âmbito do terceiro Programa de Acção Europeu para a Segurança Rodoviária no horizonte de 2010, ainda há muito a fazer para se obter uma segurança total.
241. A título de contributo para este objectivo ambicioso, e tal como descrito nas suas novas orientações para a política de segurança rodoviária de 2011 a 2020126, a Comissão preconiza a redução para metade, até 2020, do número total de vítimas mortais de acidentes de viação na União Europeia, a partir dos resultados alcançados em 2010.
242. O cumprimento deste objectivo exigirá que se defina uma estratégia de acção para os feridos na estrada e os primeiros socorros e acções direccionadas para categorias específicas de utentes da estrada, abordando simultaneamente os novos desafios societais que se avizinham.
243. Nos próximos dez anos, as políticas de segurança rodoviária deverão adaptar-se aos desafios e preocupações emergentes, como o envelhecimento da população, o congestionamento urbano, os comportamentos cada vez mais perigosos (condução sob o efeito de drogas ou medicamentos, utilização de telefones móveis ao volante, etc.), e à potencial diminuição dos recursos públicos consagrados à manutenção das infra-estruturas rodoviárias. O controlo do cumprimento das regras continua a ser um factor fundamental na criação das condições necessárias para uma redução considerável do número de mortos e feridos. O intercâmbio transfronteiriço de informações sobre as infracções à segurança rodoviária, que é objecto de uma proposta127 presentemente em exame no Parlamento Europeu e no Conselho, constitui uma primeira tentativa
126 COM(2010) 389 final. 127 COM(2008) 151 final, de 19.3.2008.
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de abordar melhor esta questão a nível europeu. Poderão prever-se outras medidas com base na experiência adquirida quando a directiva proposta for aplicável.
Tecnologias de segurança rodoviária
244. Aguardam-se grandes contributos da tecnologia para melhorar os índices de segurança do transporte rodoviário. Um maior recurso a sistemas de transporte inteligentes que possam detectar incidentes, apoiar a supervisão do tráfego e fornecer informações aos utentes da estrada em tempo real melhorará consideravelmente a segurança rodoviária. Num futuro próximo, os sistemas cooperativos que permitirão que os veículos comuniquem quer com a infra-estrutura rodoviária quer com outros utentes da estrada, também irão contribuir para reforçar a segurança rodoviária. É importante acelerar a implantação de sistemas de bordo avançados de assistência ao condutor e de sistemas STI relacionados com a segurança128.
245. Há também que avaliar melhor a possibilidade de alargar a aplicação dos sistemas avançados de assistência ao condutor, como o alerta de saída da via de circulação, o alerta anticolisão ou os sistemas de reconhecimento de peões, através da sua montagem em veículos comercais e/ou particulares já existentes. Para que realizem todo o seu pleno potencial, é necessário apoiar a instalação acelerada e a ampla aceitação pelo mercado destas aplicações promotoras da segurança.
246. As tecnologias STI também deverão contribuir de forma decisiva para aumentar a eficácia e a rapidez das operações de socorro, nomeadamente através da adopção do serviço pan-europeu de chamadas de emergência a partir do veículo, eCall. Desenvolvimentos tecnológicos, como os sistemas de bordo que fornecem informações em tempo real sobre os limites de velocidade aplicáveis, podem contribuir para melhorar o cumprimento desses limites. Atendendo a que os veículos comerciais ligeiros são cada vez mais numerosos nas estradas, o que aumenta igualmente o risco de se envolverem em acidentes, deveria ser também ponderada a instalação de dispositivos de limitação da velocidade nesses veículos, de acordo com as linhas de orientação já identificadas pela Comissão.
247. Depois de colocados no mercado, os veículos devem continuar a respeitar as normas de segurança durante toda a sua vida útil. O actual sistema de controlo técnico129 tem de evoluir de modo a incluir os controlos dos dispositivos de segurança electrónicos e os novos sistemas de propulsão dos veículos do futuro. Para o efeito será igualmente necessário criar uma plataforma electrónica europeia com o objectivo de facilitar o acesso às informações necessárias para que os centros de inspecção e outras partes envolvidas executem tais controlos. Além disso, a obrigação de inspeccionar regularmente o veículo deve ser alargada aos veículos motorizados de duas rodas, com o intuito de reduzir o número de acidentes com este tipo de veículos.
128 Vide secção 2.1.3 sobre os STI. 129 Vide Directiva 2009/40/CE, alterada pela Directiva 2010/48/UE.
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Estratégia global para os feridos na estrada
248. As estratégias de segurança rodoviária concentram-se tradicionalmente na redução das vítimas mortais de acidentes de viação. Contudo, os feridos na estrada são frequentemente esquecidos e tornaram-se um importante problema de saúde. Em 2009, cerca de 1 500 000 pessoas ficaram feridas nas estradas da União Europeia, com enormes custos económicos e humanos para a sociedade.
249. A redução do número e da gravidade dos feridos graças a uma melhoria dos serviços de emergência e de cuidados posteriores será uma das acções prioritárias na UE na próxima década. A Comissão irá, portanto, reforçar os elementos de uma estratégia global de acção em matéria de diminuição das lesões corporais e de prestação de primeiros socorros, com a ajuda de todas as entidades relevantes. De início, procurará encontrar uma plataforma comum para as definições e conceitos em matéria de vítimas de acidentes (nomeadamente a definição de ferimentos graves e ferimentos ligeiros), para melhorar e harmonizar a recolha de dados e identificar linhas de acção para melhorar a prevenção e a intervenção, incluindo o seu impacto socioeconómico. Nesta base, poderiam ser identificadas medidas específicas, como o intercâmbio de boas práticas, a elaboração de guias de intervenção, a promoção da criação de unidades mistas de socorro entre Estados-Membros, etc., e poderia estabelecer-se um objectivo mensurável de diminuição do número de feridos.
Educação e formação
250. A actual abordagem em matéria de formação dos condutores continua, efectivamente, a ser demasiado fragmentada e especializada. A Comissão propõe que se promova uma abordagem mais ampla, em que educação e formação sejam consideradas um processo global, uma aprendizagem permanente ao longo da vida. A Comissão também pretende alargar a formação e a educação a todos os utentes da estrada e incentivar as ofertas de educação e formação sobre o tráfego adaptadas a cada faixa etária.
251. O exame de condução não deverá limitar-se a verificar se o candidato conhece o código da estrada ou é capaz de efectuar manobras. A fim de reforçar a segurança dos veículos motorizados de duas rodas e diminuir as consequências dos acidentes, a Comissão irá promover a educação dos condutores no que respeita à necessidade e às vantagens de usarem equipamento de protecção pessoal, almofadas de ar, eCall e sistemas avançados de travagem, e irá prever medidas adequadas contra a manipulação abusiva.
252. Além disso, assim que as disposições da Terceira Directiva relativa à carta de condução130 se tornarem plenamente aplicáveis, a Comissão definirá orientações relativas à educação dos condutores, a fim de incluir normas mínimas aplicáveis aos instrutores, em cooperação com os Estados-Membros.
130 Directiva 2006/126/CE, de 20 de Dezembro de 2006, relativa à carta de condução (Reformulação), JO
L403 de 30.12.2006. Os Estados-Membros devem aplicar as disposições a partir de 19 de Janeiro de 2013.
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Utentes vulneráveis
253. Em 2008, os utentes vulneráveis da via pública representavam 45% das vítimas mortais em acidentes de viação. A segurança dos ciclistas e dos peões diz principalmente respeito à gestão urbana, em que as autoridades locais têm competência para tomar a maior parte das medidas. Porém, subsiste uma ampla margem para se tomarem medidas concertadas no âmbito da aplicação do Plano de Acção para a Mobilidade Urbana da Comissão. Serão previstas várias medidas para os idosos, nomeadamente garantir a aptidão para a condução, criar infra-estruturas concebidas e sinalizadas adequadamente e fornecer dispositivos de segurança passiva. Para melhorar a segurança dos motociclistas, a Comissão irá encorajar a investigação e a evolução técnica no sentido de reforçar a segurança dos veículos motorizados de duas rodas e diminuir as consequências dos acidentes. Também serão prosseguidos os esforços desenvolvidos para uma melhor adaptação da infra-estrutura rodoviária aos veículos motorizados de duas rodas (por exemplo, barreiras de protecção mais seguras).
16. Por uma segurança rodoviária total
• Harmonizar e disseminar as tecnologias de segurança rodoviária – por exemplo sistemas de apoio ao condutor, limitadores (inteligentes) de velocidade, dispositivos de advertência para a colocação do cinto de segurança, sistemas automáticos de chamada de emergência (eCALL), sistemas cooperativos e interfaces veículo/infra-estrutura – e melhorar os ensaios de inspecção técnica, incluindo para os sistemas de propulsão alternativos.
• Elaborar uma estratégia global de acção para os feridos na estrada e os serviços de emergência, comportando definições comuns e classificações normalizadas de lesões mortais e não-mortais, tendo em vista a adopção de um objectivo de redução do número e gravidade das lesões.
• Educar e formar todos os utentes; incentivar a utilização do equipamento de segurança (cintos de segurança, vestuário de protecção, sistemas não manipuláveis).
• Prestar atenção especial aos utentes vulneráveis (peões, ciclistas, motociclistas), nomeadamente através de infra-estruturas e tecnologias de veículos mais seguras.
1.4.2. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil
254. Apesar de a UE ter um elevado nível de segurança da aviação, ainda não é a região mais segura do mundo. O desempenho dos Estados-Membros em matéria de segurança também varia. Com a crescente complexidade do sector da aviação e o aumento dos volumes de tráfego aéreo, a UE necessitará de manter uma vigilância constante para preservar e melhorar ainda mais o seu desempenho nesse domínio. Para o efeito, a deverá evoluir para um sistema de gestão da segurança que seja proactivo, cientificamente fundamentado e que tome medidas antecipadas para prevenir a ocorrência de acidentes.
255. Um tal sistema deve assentar necessariamente em regras prescritivas, complementadas por regras baseadas no desempenho e na supervisão. Ele exige uma recolha constante de informações para que os perigos possam ser
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identificados e os riscos medidos e mitigados. Para esse fim, as informações de segurança devem ser completas, normalizadas, analisadas de forma a extrair os dados de segurança pertinentes e rapidamente postas à disposição dos decisores políticos. Por enquanto, isso ainda não acontece e a estratégia de segurança da UE no domínio da aviação deve procurar implementar os meios necessários para construir um tal sistema.
256. Para uma aplicação coerente da estratégia da UE em todos os domínios da aviação, a abordagem sistémica é essencial. Tendo estabelecido um sistema de gestão da segurança que abrange todos os aspectos da actividade da aviação, a UE terá de desenvolver objectivos de desempenho para os vários domínios. Além disso, há que desenvolver e rever regularmente prioridades e objectivos comuns para o conjunto da União e para os Estados-Membros. O papel central da Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) terá de ser desenvolvido.
257. A entrada em serviço do ramo tecnológico do Céu Único Europeu – SESAR – contribuirá para reforçar o nível de segurança do tráfego áereo em toda a Europa. É importante que uma legislação europeia adequada apoie a utilização oportuna, coordenada e eficaz desta tecnologia inovadora e que se assegure a compatibilidade com as normas desenvolvidas noutras regiões do mundo e, nomeadamente, com a NextGen nos Estados Unidos.
258. A existência de um sólido sistema de segurança da aviação na UE tem implicações directas para países terceiros, tanto para os operadores de voos de e para a UE como para a indústria aeronáutica. Será, por conseguinte, necessário cooperar com países terceiros, em especial com os EUA, para promover uma convergência legislativa e o reconhecimento mútuo em caso de níveis de segurança equivalentes, bem como para prestar assistência técnica aos países que necessitem de apoio.
259. A UE terá de colaborar estreitamente com a ICAO para atingir os objectivos de segurança estabelecidos pela comunidade aeronáutica internacional. Neste aspecto, o Memorando de Entendimento para um intercâmbio mundial de informações de segurança, assinado em Setembro de 2010 pela Comissão com a Associação Internacional do Transporte Aéreo (IATA), a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) e o Department of Transportation (Ministério dos Transportes) dos EUA, abre caminho à criação de um vasto sistema global de intercâmbio de informações que irá contribuir para melhorar a segurança da aviação e dar mais transparência à informação neste domínio. Além disso, a transição da ICAO para as actividades de monitorização contínua, como uma nova metodologia para supervisionar a segurança da aviação em todo o mundo, oferece grandes oportunidades para identificar e atenuar melhor os riscos de segurança, ao mesmo tempo que concentra os recursos da ICAO e dos Estados-Membros onde eles são mais necessários.
17. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil
A segurança da aviação europeia é elevada, mas não é a melhor a nível mundial. A UE deve procurar ser a zona mais segura para a aviação. Para isso, será elaborada, com base nos trabalhos da Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA), uma estratégia global de segurança da aviação europeia, que incidirá nos seguintes aspectos:
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• Melhorar a recolha, a qualidade, o intercâmbio e a análise dos dados, por meio da revisão da legislação sobre a comunicação de ocorrências na aviação civil.
• Adaptar o quadro regulamentar de segurança às novas tecnologias (SESAR).
• Garantir que a estratégia da UE para a segurança da aviação é aplicada com coerência em todos os domínios da aviação.
• Promover a transparência e o intercâmbio de informações de segurança com a ICAO e outros parceiros da aviação internacional, nomeadamente no âmbito da iniciativa Intercâmbio Mundial de Informações de Segurança; cooperar com os países terceiros, em especial os EUA, nos domínios da convergência da regulamentação, do reconhecimento mútuo e da assistência técnica em matérias de segurança.
• Desenvolver um sistema de gestão da segurança ao nível da UE que contemple objectivos e mensurações de desempenho no capítulo da segurança, a fim de identificar os riscos e de melhorar constantemente os níveis de segurança.
1.4.3. Transporte marítimo mais seguro
260. A acção da UE no domínio da segurança marítima e da protecção do ambiente completa o quadro internacional definido no âmbito da Organização Marítima Internacional (IMO). A transposição das regras da IMO para o quadro normativo da UE assegura a sua aplicação em toda a União Europeia. Além disso, a UE desempenha um papel importante na melhoria das normas internacionais ao iniciar e contribuir directamente para a sua adopção a nível internacional.
Segurança dos navios de passageiros
261. A mobilidade marítima e fluvial e as actividades aquáticas de lazer estão a crescer na União Europeia, que conta, entre os 27 Estados-Membros, com 22 países costeiros, quatro dos quais insulares. Mais de 200 milhões de passageiros viajam, por ano, a bordo de navios na UE. Felizmente, os acidentes graves com navios de passageiros são raros nas águas da União, mas quando ocorrem podem ser tragédias terríveis (Herald of Free Enterprise, Estónia). É essencial uma abordagem proactiva à segurança dos navios de passageiros.
262. Assim, a simplificação e a clarificação do complexo quadro regulamentar da UE – tendo devidamente em conta as regras pertinentes da IMO – facilitará o trabalho das autoridades dos Estados-Membros. Também há que ter em conta a evolução e as inovações técnicas a nível internacional. É necessário que as regras de segurança reflictam, nomeadamente, o facto de os navios de passageiros já não serem unicamente construídos em aço, mas também noutros materiais, como o plástico reforçado com fibra de vidro. Por último, com mais de 70% da frota mundial de navios ro-ro de passageiros a operar em águas da UE, e tendo em conta o porte e a capacidade crescentes dos navios de passageiros, a tónica deve ser colocada na segurança destes navio. A Comissão colaborará estreitamente com a EMSA na modernização da legislação relativa à segurança dos navios de passageiros para responder a estes desafios.
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Reforço do SafeSeaNet e partilha de funções das guardas costeiras da UE
263. À Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA) foi atribuída a missão de gerir o SafeSeaNet, instrumento central do sistema de informação marítima europeu para a vigilância dos navios e repositório dos dados relativos às mercadorias perigosas. Continuarão os trabalhos de reforço das características do SafeSeaNet, nomeadamente através de informações fornecidas por satélite, bem como assegurando a sua compatibilidade com os serviços de informação fluvial (RIS) e a iniciativa e-Maritime e a sua abertura a outros sistemas modais. O objectivo é fazer do SafeSeaNet o núcleo de todos os meios de informação marítima necessários para a segurança no mar e para proteger o meio marinho da poluição causada pelos navios. Este sistema constituirá, assim, o contributo essencial para a criação do ambiente comum de partilha da informação de vigilância do domínio marítimo da UE131.
264. A ideia de uma Guarda Costeira Europeia já foi objecto de debate entre as instituições europeias. Algumas funções da guarda costeira poderiam beneficiar da coordenação a nível europeu ou ser desempenhadas de forma mais eficiente a nível europeu (por exemplo, o Centro de Dados LRIT da UE). No pleno respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, a Comissão analisará diversas opções: cooperação estruturada entre Estados-Membros, coordenação pontual ou permanente das guardas costeiras dos Estados-Membros ou transferência de determinadas funções para organismos da UE.
Um registo e uma bandeira UE para os navios da União
265. A necessidade de assegurar condições de concorrência equitativas para o sector de transporte marítimo da UE e garantir um alto nível de segurança para benefício dos seus cidadãos implica que as bandeiras da União tenham um nível de qualidade elevado e uniforme. Neste momento, ainda há bandeiras da UE nas listas cinzenta e negra do Memorando de Entendimento de Paris para a inspecção de navios pelo Estado do porto.
266. A Directiva 2009/21/CE relativa ao cumprimento das obrigações do Estado de bandeira constitui um primeiro passo neste sentido. A Comissão acompanhará continuamente a aplicação desta directiva e avaliará o nível global de desempenho das bandeiras da UE.
267. Além disso, a posição do sector do transporte marítimo europeu está a ser desafiada pelo crescimento impressionante dos seus congéneres das economias emergentes na Ásia e outras regiões. Esses concorrentes têm a vantagem de dispor de financiamento e mão-de-obra baratos, além de possuírem estaleiros navais enormes e os portos maiores e em mais rápido crescimento do mundo. Embora a vantagem competitiva do transporte marítimo europeu se baseie na qualidade e na observância de normas rigorosas de segurança, ambientais e sociais, no médio a longo prazo existe o perigo de que a UE possa ficar dependente dos serviços de transporte marítimo fornecidos por países terceiros.
131 COM(2009) 538 e COM(2010) 584
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268. Poderia ser criado um registo europeu (o que implica uma bandeira UE) como instrumento para manter a vantagem competitiva dos serviços de transporte marítimo europeus. Tal registo não poria em causa os registos (bandeiras) existentes dos Estados-Membros, além de que constituiria uma insígnia de reconhecimento, semelhante às actualmente utilizadas pelo sector da aviação europeu. A insígnia da UE constituiria, essencialmente, uma marca de qualidade, que comprovaria que o navio é seguro, está protegido, respeita o ambiente e é tripulado por profissionais altamente qualificados. É de ponderar a possibilidade de conceder um tratamento favorável aos navios elegíveis para inscrição no registo europeu. Os navios inscritos no registo poderiam beneficiar de reduções, nomeadamente das taxas portuárias, relacionadas com o desempenho ambiental, de custos de seguro mais baixos ou de inspecções menos frequentes.
269. A ideia de estabelecer, a longo prazo, um registo e uma bandeira europeus para os navios também poderia ser aplicável à frota fluvial. Já foi dado um passo nesse sentido com o «número europeu de identificação de embarcação» normalizado e a criação de uma base de dados europeia relativa aos cascos.
18. Transporte marítimo mais seguro
• Trabalhar com a Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA) na modernização da legislação relativa à segurança dos navios de passageiros.
• Fazer do SafeSeaNet o núcleo de todos os meios de informação marítima necessários para a segurança no mar e para proteger o meio marinho da poluição causada pelos navios.
• Avaliar a viabilidade da criação de um registo UE e de uma bandeira UE para o transporte marítimo e o transporte fluvial. A insígnia da UE constituiria, essencialmente, uma marca de qualidade, que comprovaria que o navio é seguro, está protegido, respeita o ambiente e é tripulado por profissionais altamente qualificados.
• Avaliar a viabilidade da partilha de funções das guardas costeiras da UE, designadamente para garantir a segurança no mar e a protecção do meio marinho.
1.4.4. Segurança ferroviária
270. Uma rede ferroviária segura, moderna e integrada é uma das principais prioridades da UE. A Agência Ferroviária Europeia (ERA) foi criada para ajudar a constituir esse espaço ferroviário integrado através do reforço da segurança e da interoperabilidade. A ERA também actua enquanto autoridade do sistema relativamente ao desenvolvimento do Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), que é a norma única de sinalização que virá a ser implantada em toda a Europa132. A abertura gradual do mercado ferroviário na UE não produziu efeitos negativos no nível de segurança global. O transporte ferroviário continua a ser um modo de transporte muito seguro, em que o risco de acidente grave para os passageiros é reduzido ao mínimo.
132 As propostas com vista à aceleração da aplicação do ERTMS são essenciais para a segurança
ferroviária, sendo analisadas na secção 2.1.3.
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271. O desenvolvimento e a melhoria da segurança ferroviária compete principalmente às empresas ferroviárias e aos gestores de infra-estruturas. Através do sistema de certificação, estes dois intervenientes fundamentais devem demonstrar que têm em vigor um sistema capaz de gerir a segurança e satisfazer os requisitos de funcionamento seguro da rede em causa.
272. Há, contudo, outros intervenientes, como os detentores de vagões ou as oficinas de manutenção, que também contribuem para as operações ferroviárias. É por isso que, em 2006, se iniciou um debate no sector ferroviário sobre as relações a estabelecer entre os operadores certificados e não certificados e a oportunidade de alargar o regime de certificação obrigatória aos segundos.
273. A fim de proceder progressivamente à certificação de segurança harmonizada de todas as entidades presentes no sector, a Comissão também avaliará a viabilidade de uma norma europeia aplicável à concepção e à aplicação das normas de gestão da segurança. A Comissão tenciona melhorar a certificação das entidades envolvidas no fabrico e na manutenção dos componentes com importância crítica para a segurança utilizados no material circulante e nas infra-estruturas.
274. Nos últimos dois anos, a Comissão adoptou vários objectivos de segurança comuns e métodos de segurança comuns. É importante que a ERA acompanhe a correcta aplicação destas medidas. É igualmente importante que os indicadores sejam monitorizados e que os resultados dos inquéritos subsequentes a acidentes importantes sejam debatidos a nível europeu. O dramático acidente de Viareggio (Itália), de 30 de Junho de 2009, levou à adopção de um plano de acção com várias medidas, já aplicadas ou em desenvolvimento, incluindo um Grupo de Trabalho sobre a manutenção dos vagões de mercadorias, centrado na manutenção dos eixos dos vagões. Esse grupo de trabalho já tinha apresentado resultados concretos, mas também mostrou que é importante evitar que, na sequência de acidentes graves, as autoridades nacionais de segurança adoptem medidas que criem novas barreiras e entravem o desenvolvimento do mercado interno dos serviços ferroviários.
19. Segurança ferroviária
• Aplicar progressivamente uma metodologia sectorial na certificação da segurança do transporte ferroviário, com base nas abordagens existentes para os gestores de infra-estruturas e para as empresas ferroviárias, e avaliar a possibilidade de uma norma europeia.
• Melhorar o papel da Agência Ferroviária Europeia no domínio da segurança ferroviária, nomeadamente no tocante à supervisão das medidas de segurança tomadas pelas autoridades nacionais de segurança e à harmonização gradual dessas medidas.
• Melhorar o processo de certificação e manutenção dos componentes com importância crítica na segurança do material circulante e das infra-estruturas ferroviárias.
1.4.5. Transporte de mercadorias perigosas
275. As regras destinadas a garantir o transporte seguro de mercadorias perigosas foram elaboradas de forma independente para cada modo de transporte. As
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regras para o transporte marítimo emanam da Organização Marítima Internacional. As regras para o transporte ferroviário foram estabelecidas pela OTIF, Organização intergovernamental para os transportes ferroviários internacionais. As regras aplicáveis ao sector dos transportes rodoviários e à navegação interior são resultantes do trabalho do UNECE, a Comissão Económica para Europa das Nações Unidas. Por conseguinte, uma carga que seja transportada por diversos meios de transporte está sujeita a regras cumulativas, o que gera complicações e custos adicionais comparativamente a um transporte que utilize um único modo. Esta situação é particularmente inconveniente no caso do transporte marítimo de contentores, não obstante o transporte marítimo se adequar particularmente bem a essas carga de baixo custo e alto risco. A Comissão tenciona, por isso, racionalizar as regras para assegurar a interoperabilidade entre os diferentes modos de transporte de mercadorias perigosas.
20. Transporte de mercadorias perigosas
• Racionalizar as regras do transporte intermodal de mercadorias perigosas, para assegurar a interoperabilidade dos modos de transporte.
1.5. Qualidade e fiabilidade dos serviços
276. A qualidade dos serviços de transporte de passageiros é um aspecto que adquirirá crescente importância nos próximos anos, tendo em conta o envelhecimento da população e a necessidade de promover um transporte público mais eficiente em termos de recursos. Horários convidativos, fiabilidade dos serviços e integração intermodal são as características principais de um serviço de qualidade. A disponibilidade de informação sobre a duração dos trajectos e os itinerários alternativos é igualmente importante. Por último, a qualidade também consiste na capacidade de oferecer aos idosos, às pessoas com deficiência e aos utentes com necessidades especiais um nível de serviços elevado.
1.5.1. Melhor fiscalização do respeito dos direitos dos passageiros
277. Presentemente, os direitos gerais dos passageiros, incluindo os direitos dos passageiros com deficiência ou com mobilidade reduzida, são regidos pelo acervo da UE relativo ao transporte aéreo, ferroviário, marítimo e fluvial, bem como por autocarro. Devido às características distintas dos diversos modos de transporte e dos mercados respectivos – diferenças quanto à dimensão rendimentos ou número de rotas, bem como à duração e condições da viagem – o conteúdo exacto desses direitos varia, mas a sua tipologia, garantida pelos quatro regulamentos vigentes aplicáveis ao transporte aéreo, ferroviário, marítimo e por vias navegáveis interiores, e rodoviário é comparável, nomeadamente o direito à informação, ao reembolso, ao reencaminhamento, a assistência prévia à viagem e a indemnização em determinadas circunstâncias. A Comissão apresentará uma comunicação sobre esses princípios comuns aplicáveis a todos os direitos dos passageiros.
278. A curto prazo, há um duplo objectivo: melhorar significativamente a aplicação dos quadros jurídicos existentes, através de uma interpretação uniforme e coerente e de uma aplicação mais harmonizada e eficiente a nível da UE,
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nomeadamente através da rede de organismos nacionais de aplicação; em segundo lugar, contribuir para desenvolver uma abordagem em matéria de assistência aos passageiros a nível mundial, incluindo disposições adequadas nos acordos internacionais bilaterais e multilaterais.
279. A Comissão irá rever a actual legislação modal relativa aos direitos dos passageiros, com o intuito de definir um conjunto mínimo de direitos comuns a todos os modos de transporte, tanto através de instrumentos vinculativos como de instrumentos não vinculativos. Irá avaliar igualmente a necessidade de adoptar novas medidas legislativas destinadas a modernizar ou clarificar determinadas disposições relativas aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, incluindo a falência de companhias aéreas e problemas relacionados com a manipulação inadequada da bagagem.
280. A Comissão trabalhará então em prol de novas melhorias para os passageiros com mobilidade reduzida, não só através dos seus direitos específicos, mas também de um melhor acesso à infra-estrutura.
281. Actualmente, não existe legislação europeia relativa aos direitos dos passageiros que, numa mesma viagem, utilizem dois ou mais modos de transporte e tenham comprado os diversos títulos de transporte no âmbito de um contrato de venda único. Esses passageiros podem estar expostos a custos mais elevados em caso de atraso (devido a perda de correspondências) ou de perda das bagagens (por o destino final não ser o fim da rota onde a bagagem se perdeu ). A Comissão irá trabalhar na promoção e no desenvolvimento do conceito de títulos de transporte integrados e poderá propor, portanto, a inclusão da questão dos direitos dos passageiros com títulos de transporte integrados, que efectuem deslocações multimodais, em qualquer dos quadros legislativos actuais ou futuros.
282. A Comissão tenciona propor um regulamento-quadro único da UE (um «Codex UE») que abranja todas as questões relacionadas com os direitos dos passageiros de todos os modos de transporte, nas quais se podem incluir os direitos em caso de perturbação da viagem, a transparência dos preços face aos consumidores e a não discriminação, o tratamento dos passageiros com mobilidade reduzida, a manipulação inadequada da bagagem, bem como medidas de aplicação e regimes de sanções mais harmonizados.
21. Direitos dos passageiros
• Uniformizar a interpretação e assegurar a aplicação efectiva e harmonizada da legislação da UE sobre os direitos dos passageiros, para garantir condições de concorrência equitativas e um padrão europeu de protecção dos utentes.
• Definir princípios comuns para os direitos dos passageiros em todos os modos de transporte (Carta dos Direitos Fundamentais), nomeadamente o «direito à informação», e aclarar os direitos vigentes. Numa fase ulterior, ponderar a oportunidade de um regulamento-quadro único da UE relativo aos direitos dos passageiros de todos os modos de transporte (Codex UE).
• Melhorar a qualidade do transporte dos idosos, dos passageiros com mobilidade reduzida e dos passageiros com deficiência, nomeadamente ao nível da acessibilidade das infra-estruturas.
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• Completar o quadro legislativo dos direitos dos passageiros com medidas que cubram os passageiros que efectuem deslocações multimodais com títulos de transporte integrados objecto de contrato de venda único, bem como no caso de insolvência do operador de transporte.
• Melhorar a equidade de condições ao nível internacional, através da inclusão, nos acordos bilaterais e multilaterais, de normas de qualidade da assistência para todos os modos de transporte, a fim de melhorar os direitos dos passageiros igualmente no plano internacional.
1.5.2. Tráfego multimodal sem descontinuidades e bilhética integrada
283. Uma deslocação veloz através da Europa não deveria ter descontinuidades, deveria possuir sistemas sistemas de bilhética e facturação únicos e contar com informação porta-a-porta facilmente disponível. O desafio é aceder, integrar e utilizar os dados para prestar serviços de informação de viagem significativos, em tempo real e personalizados ao utilizador. Isto é especialmente necessário no caso das viagens transfronteiriças e das deslocações multimodais.
284. De acordo com o Plano de Acção STI (ITS)133 e na sequência da adopção das especificações necessárias, no âmbito da Directiva STI (ITS), para apoiar os serviços de informação sobre as viagens multimodais a nível da UE134 será necessário assegurar a criação de plataformas de informação ao mesmo nível, que possam prestar eventuais serviços comerciais. Os operadores privados que possam prestar esse e outros serviços de valor acrescentado terão acesso às informações públicas.
285. Novas formas de emissão de bilhetes electrónicos em dispositivos móveis (cartões inteligentes, telefones móveis, etc.) estão a substituir gradualmente o antigo bilhete em papel. Para utilizar todas as possibilidades que as novas tecnologias oferecem é fundamental dispor de sistemas interoperáveis. Ainda há muito a fazer, uma vez que cada modo desenvolveu as suas próprias soluções, umas vezes locais, outras globais, como no caso do transporte aéreo.
286. Em relação ao transporte público, o projecto Gestão de Bilhética Interoperável135 definiu um roteiro para a interoperabilidade europeia e demonstrou a interoperabilidade de três sistemas nacionais principais. A próxima etapa consistirá na introdução de mais serviços-piloto e a criação do quadro necessário a nível europeu. Para o sector ferroviário, é necessário desenvolver e aplicar a componente de bilhética da ETI Telemática.
287. A liberalização bem sucedida do transporte aéreo na UE originou uma forte concorrência e um mercado dinâmico, onde os consumidores podem beneficiar
133 Plano de acção para a implantação de sistemas de transporte inteligentes na Europa, COM(2008)886,
de 16.12.2008. 134 Directiva 2010/40/UE que estabelece um quadro para a implantação de sistemas de transporte
inteligentes no transporte rodoviário, inclusive nas interfaces com outros modos de transporte, JO L207 de 6.8.2010
135 O projecto Gestão de Bilhética Interoperável é um projecto financiado no âmbito do Sétimo Programa-Quadro que pretende tornar as redes de transporte público mais fáceis de utilizar graças à facilitação do acesso, http://www.ifm-project.eu.
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das muitas opções de viagem ao seu dispor. O Regulamento (CE) n.º 1008/2008 relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade e o Regulamento (CE) n.º 80/2009 relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva contêm, respectivamente, disposições relativas à oferta de opções de viagem através de um sistema informático de reservas e disposições referentes às informações sobre os preços dos serviços de transporte aéreo, quando estes são oferecidos aos consumidores. Estas disposições são consentâneas com o objectivo de garantir a transparência dos preços no sector do transporte aéreo e de permitir que os consumidores comparem os preços num ambiente concorrencial.
288. A recente evolução comercial dos serviços de transporte aéreo inclui uma crescente distribuição directa pelas companhias aéreas – fora do canal do sistema informático de reservas e das agências de viagens – e a separação dos serviços auxiliares. Isto significa que serviços que estavam normalmente incluídos no preço total do bilhete têm agora de ser adquiridos separadamente. Essas práticas podem contribuir para o desenvolvimento de um sector do transporte aéreo competitivo e para maiores possibilidades de escolha por parte dos consumidores, mas é necessário fiscalizá-las para evitar eventuais abusos.
22. Mobilidade porta-a-porta sem descontinuidade
• Definir as medidas necessárias para aumentar a integração dos modos de transporte de passageiros, tendo em vista a possibilidade de deslocações multimodais porta-a-porta sem descontinuidades.
• Criar as condições de enquadramento necessárias para promover o desenvolvimento e a utilização de sistemas inteligentes, interoperáveis e multimodais, de elaboração de horários, informação, reserva em linha e bilhética, eventualmente através de uma proposta legislativa que garanta o acesso dos prestadores privados de serviços a informações de tráfego em tempo real e a informações de viagem.
1.5.3. Assegurar uma mobilidade sem interrupções após a ocorrência de perturbações no sistema de transportes
289. A crise causada pela nuvem de cinza vulcânica em Abril de 2010 e as perturbações por razões meteorológicas em finais de 2010 mostraram que a capacidade do sistema de transportes da UE para tolerar e absorver as perturbações causadas por catástrofes naturais ou de origem humana não é suficiente para cumprir a sua função básica, que é garantir uma mobilidade sem descontinuidades das pessoas e mercadorias. Realçou, assim, a necessidade de reforçar a resiliência do sistema de transportes da Europa, a fim de preservar a mobilidade dos passageiros e das empresas em caso de perturbações graves.
290. Os ensinamentos extraídos sugerem que, para além dos obstáculos de natureza mais estrutural, como os hiatos de ligação na rede de transporte e a falta de um espaço único dos transportes, a vulnerabilidade do sistema de transportes da UE pode ser atribuída ao nível inadequado de preparação e cooperação entre todos os intervenientes, que se fez sentir a três níveis.
291. Em primeiro lugar, nesta fase, nenhum Estado-Membro dispõe de mecanismos de emergência para preservar a mobilidade dos passageiros e das mercadorias
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em caso de perturbação grave do seu sistema de transportes. Simultaneamente, como não existe uma coordenação sistemática entre os actuais planos de continuidade das actividades dos operadores de transporte, a mobilidade dos passageiros e das mercadorias – sobretudo a nível transfronteiriço – não está necessariamente assegurada em situação de crise. Este baixo nível de preparação tem suscitado muitos obstáculos «operacionais» a um encaminhamento oportuno e eficiente dos passageiros e mercadorias (não são levantadas restrições como a proibição de circulação à noite ou no fim de semana…) e impedido a optimização dos recursos afectados a situações de crise.
292. Em segundo lugar, há indícios de que a gestão da informação (acesso às informações bem como a sua partilha e comunicação aos agentes envolvidos e entre estes), que é um factor essencial em situações de crise não é suficientemente eficaz. Em consequência, a qualidade das informações facultadas aos utentes dos transportes, aos operadores de mercado e aos Estados-Membros não é adequada para que tomem decisões bem fundamentadas.
293. Em terceiro lugar, a reacção dos Estados-Membros tem sido geralmente unilateral e descoordenada. Em resultado disso, a solidariedade entre Estados-Membros foi limitada e, quando existiu, verificou-se apenas a nível bilateral. Uma maior cooperação teria acelerado consideravelmente a fase de recuperação e permitido o reencaminhamento dos utentes dos transportes de forma mais eficaz e em tempo útil.
294. Em consequência da crise provocada pela nuvem de cinzas vulcânicas, a Comissão propôs que se desenvolvesse um plano de mobilidade de passageiros e mercadorias a nível da UE, a activar em caso de crise súbita dos transportes na União devido a catástrofes naturais, com origem humana ou causadas por atentados terroristas.
295. Entre as medidas destinadas a preservar a mobilidade dos passageiros e das mercadorias em situação de crise, a Comissão examinará as possibilidades de reforçar o nível de preparação dos diversos agentes interessados, incluindo os Estados-Membros, a indústria e os parceiros internacionais, para aumentar a eficiência da gestão de informações e melhorar a cooperação institucional. Também poderá ser encarado o levantamento temporário das restrições operacionais, nomeadamente das proibições de voos nocturnos ou de circulação ao fim de semana para os camiões, a fim de facilitar a plena utilização da capacidade remanescente para o transporte de mercadorias.
23. Planos de mobilidade continuada
• Garantir a elaboração de planos de mobilidade que assegurem a continuidade do serviço em caso de perturbações graves. Os planos devem estabelecer prioridades na utilização dos meios que se mantêm em funcionamento e tratar da cooperação entre os gestores de infra-estrutura, os operadores, as autoridades nacionais e os países vizinhos, bem como da adopção ou flexibilização temporária de regras específicas.
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2. INOVAR PARA O FUTURO: TECNOLOGIAS E COMPORTAMENTOS
296. A alteração do actual paradigma dos transportes e a realização dos objectivos apresentados no subcapítulo II.3, no que respeita ao desenvolvimento e disseminação de combustíveis e sistemas de propulsão sustentáveis e às melhorias na eficiência dos transportes e na utilização das infra-estruturas, não podem assentar numa única solução tecnológica, exigindo antes um novo conceito de mobilidade alicerçado numa série de novas tecnologias.
297. Também é importante desenvolver as inovações sociais, empresariais e organizativas conexas. Na verdade, tendo em conta os desafios futuros, é de prever que a tecnologia não só ajude a desempenhar de forma mais eficiente as mesmas acções que são hoje desempenhadas, mas também a satisfazer as mesmas necessidades de formas diferentes. Por esse motivo, na presente secção são conjuntamente tratados os aspectos tecnológicos e comportamentais.
2.1. Uma política europeia de investigação e inovação no domínio dos transportes
298. A inovação tecnológica pode auxiliar a transição para um sistema de transportes europeu mais eficiente e sustentável, actuando sobre os três factores principais: a eficiência dos veículos, através de novos motores, materiais e concepção; uma utilização mais ecológica da energia, através de novos combustíveis e sistemas de propulsão; um melhor uso das redes e maior segurança nas operações, através de sistemas de informação e comunicação.
299. Até agora, a política de investigação e inovação no sector dos transportes não apoiou adequadamente o desenvolvimento e a disseminação das tecnologias essenciais para transformar o sistema de transportes da UE num sistema moderno, eficiente e convivial. É, pois, necessário repensar essa política. Há que adoptar uma óptica sistémica, que contemple os requisitos das infra-estruturas e os requisitos regulamentares, a coordenação de múltiplos intervenientes e a execução de projectos de demonstração em grande escala para atrair o interesse do mercado.
300. A nível internacional, a Europa tem de procurar estabelecer uma cooperação mutuamente vantajosa com os parceiros que já são seus concorrentes em muitos domínios de transporte. No transporte aéreo, é o caso dos EUA e, em especial, da China. Devemos promover as normas europeias, apoiando-as através de parcerias públicas e privadas no domínio da I&D. Ao mesmo tempo, temos de certificar-nos que o compromisso europeu de realizar o Céu Único Europeu inclui a cooperação internacional, a fim de assegurar a interoperabilidade em todo o planeta. Parcerias como o Memorando de Cooperação UE-EUA sobre investigação no domínio da aviação civil apoiam um papel forte e credível da Europa na definição de normas à escala mundial. As oportunidades para uma abordagem global devem ser exploradas no que diz respeito ao desenvolvimento e à adopção de combustíveis hipocarbónicos sustentáveis na aviação.
301. No sector ferroviário, a tónica é colocada na interacção com a Ásia, surgindo a China como o principal parceiro e concorrente, sobretudo no que diz respeito aos comboios de alta velocidade. Nos próximos cinco anos, existe uma oportunidade para que o ERTMS seja adoptado como norma internacional, o
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que ajudaria a nossa indústria do equipamento ferroviário a competir nos mercados asiáticos, dos EUA e, possivelmente, da América Latina. No transporte rodoviário, o Japão é um parceiro fundamental no desenvolvimento de motores movidos a energias alternativas e nos sistemas de transporte inteligentes, mas é necessário cooperar com múltiplos agentes, sobretudo ao nível da demonstração. A cooperação em matéria de investigação sobre células de combustível para veículos pesados revelou-se frutuosa com a Austrália e os EUA. Podem ser tomadas medidas semelhantes em relação ao desenvolvimento e à demonstração de motores a bioetanol, em que a China e o Brasil são os nossos principais parceiros. No tráfego urbano e na descarbonação, a CIVITAS FUTURA será um domínio de desenvolvimento futuro, em especial com os países mediterrânicos.
302. O sector automóvel é considerado um dos que mais investem em investigação e desenvolvimento. Outros sectores da indústria dos transportes, como o aeronáutico, o espacial, o naval e a engenharia civil, também fazem investimentos substanciais no desenvolvimento de novas tecnologias. O sector da energia está a investir na investigação sobre combustíveis e sistemas de distribuição alternativos. Contudo, os esforços da indústria nem sempre são coroados de êxito devido às dificuldades encontradas nas fases de demonstração e pré-comercial da cadeia de inovação, muitas vezes devido ao elevado número de partes envolvidas ou à magnitude dos esforços exigidos (por exemplo, um projecto de demonstração para uma nova geração de navios mercantes exigiria várias centenas de milhões de euros). São necessárias iniciativas que estimulem a inovação e a disseminação no mercado para ultrapassar estes desafios.
303. Há que criar as condições-quadro necessárias para apoiar a introdução de tecnologias promissoras no mercado136. A União Europeia tem um papel importante a desempenhar através da definição de objectivos a longo prazo, do estabelecimento de normas abertas, da promoção da interoperabilidade, da coordenação das despesas, do incentivo à aplicação das melhores práticas e, por fim, da definição de um quadro jurídico e regulamentar claro e estável. A iniciativa emblemática no âmbito da Estratégia Europa 2020 «Europa da Inovação» propõe-se fazê-lo através do reforço de todos os elos da cadeia da inovação.
304. Um quadro de investigação para o sector dos transportes sob a forma de um Plano Estratégico para a Tecnologia dos Transportes (STTP) poderia contribuir para resolver estes problemas e para harmonizar melhor a investigação e a inovação no domínio dos transportes com os objectivos da UE. No seguimento da abordagem do Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas, o STTP estabeleceria um roteiro tecnológico que identificasse os domínios em que os esforços conjuntos europeus no domínio da investigação e da inovação proporcionarão o maior valor acrescentado europeu.
136 COM(2009) 279 final, Comunicação «Um futuro sustentável para os transportes: rumo a um sistema
integrado, baseado na tecnologia e de fácil utilização».
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2.1.1. Veículos para o futuro
305. É necessário que os veículos utilizados em todos os modos de transporte se tornem mais ecológicos, mais seguros e mais silenciosos. O sistema de transportes, em geral, terá de se tornar mais seguro. Em muitos casos, os novos materiais, sistemas de propulsão (eléctrico, células de combustível, etc.) e ferramentas TIC para gerir e integrar os complexos sistemas que são necessários para esta transformação radical já foram desenvolvidos. As tecnologias estão disponíveis mas é necessário que avancem rapidamente para uma disseminação mais ampla. Para além das medidas do lado da oferta, os contratos públicos «verdes», tal como previstos na Directiva «Veículos não poluentes» para as frotas de veículos públicos, podem constituir um instrumento eficaz137. Em termos gerais, as frotas públicas e comerciais poderiam tornar-se os «primeiros aderentes» necessários à criação de massa crítica. Em especial, é necessário explorar o elevado potencial da electromobilidade, tanto através de veículos híbridos como de automóveis ou veículos comerciais ligeiros puramente baseados em baterias, para trajectos mais curtos.
CO2 e normas de eficiência energética
306. O êxito das normas EURO relativas aos poluentes convencionais demonstra que, face à existência de deficiências no mercado, as normas tecnológicas podem ser uma forma eficaz de acelerear a introdução de veículos mais ecológicos, estabelecendo objectivos fixos para a indústria e evitando as estratégias de «esperar para ver» dos fabricantes. As normas mínimas podem contribuir, assim, para manter a posição da Europa em termos de criação de tendências a nível mundial.
307. Juntamente com o Pacote Clima e Energias Renováveis de 2009, a UE adoptou um regulamento relativo às normas de emissão de CO2 para os automóveis novos de passageiros, que estabelece objectivos vinculativos para 2012/2015 e 2020. No entanto, não existem normas desse tipo para outras categorias de veículos e modos de transporte, como as locomotivas e automotoras, embarcações e aeronaves.
308. É necessário um método fiável e realista para certificar o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados completos, bem como dos reboques e semi-reboques. A Comissão já começou a trabalhar no desenvolvimento desse método. Quanto aos veículos ferroviários, o peso médio – e, logo, o consumo de energia – tem vindo a crescer ao longo do tempo, por se considerar necessário melhorar o conforto durante a viagem138. Embora a melhoria da eficiência energética não tenha sido uma das principais
137 Vide Clean Vehicle Portal: www.cleanvehicle.eu 138 Segundo um estudo recente, um aumento de 10% da massa do comboio originava aumentos do
consumo de energia de 0,5-1% no caso dos comboios de alta velocidade; de 2-3% no caso dos comboios de longo curso/convencionais; de 5-7% nos comboios suburbanos e de 6-8% nos comboios urbanos. Hazeldine, Pridmore, Nelissen e Hulskotte (2009) Technical Options to reduce GHG for non-Road Transport Modes. Documento 3, produzido no âmbito do contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia e a AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf
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preocupações do sector ferroviário, é muito possível que a situação se altere no futuro139.
309. A Organização Marítima Internacional elaborou um projecto de texto sobre os requisitos obrigatórios para um índice de concepção em matéria de eficiência energética para as novas embaracações e sobre o plano de gestão da eficiência energética dos navios para todos os navios em funcionamento. Embora ainda não tenha sido possível chegar a acordo sobre estes aspectos, a UE continuará a trabalhar em prol da adopção do índice, bem como a apoiar activamente um acordo global sobre o combate às emissões de CO2.
310. Quanto ao transporte aéreo, a Assembleia da ICAO solicitou o desenvolvimento de uma norma mundial sobre as emissões de CO2 das aeronaves, até 2013140. A Comissão prestará todo o apoio às negociações internacionais.
311. A eficiência energética dos veículos deverá continuar a aumentar a longo prazo para assegurar que o aprovisionamento de energia disponível a partir de combustíveis alternativos pode responder ao aumento previsto na procura de transportes. Actualmente, as normas aplicadas e propostas em matéria de emissões de CO2 só implicam a imposição de limites ao consumo de energia se esta provier sobretudo de fontes fósseis. Com a diminuição da intensidade de CO2 dos combustíveis utilizados nos transportes, o consumo de combustíveis poderia aumentar novamente. Por conseguinte, no futuro, poderá ser necessário substituir as actuais normas referentes às emissões de CO2 por normas de eficiência energética. A combinação dos objectivos relativos à intensidade de CO2 dos combustíveis utilizados nos transportes com as normas de eficiência energética dos veículos deverá assegurar que os dois objectivos de descarbonação do transporte e de substituição do petróleo por combustíveis alternativos são atingidos em simultâneo e de forma eficiente em termos de custos.
Normas de controlo da poluição sonora
312. A Organização Mundial de Saúde concluiu que o ruído se destacou como principal dano ambiental e constitui o terceiro maior encargo com doenças de origem ambiental (a seguir à poluição atmosférica e à exposição ao fumo passivo)141. O ruído dos transportes, em especial do tráfego rodoviário, mas também do transporte ferroviário e da aviação, contribui fortemente para a
139 De acordo com um estudo, alterações como carroçarias em alumínio, comboios articulados e
equipamentos leves para o interior das carruagens permitiriam obter, cada uma delas, poupanças de peso de 2% a 5% num único veículo e 1% a 2%, quando aplicadas à totalidade da frota. Estimou-se que as composições de dois pisos e os comboios largos poderiam obter poupanças superiores a 10% num único veículo e de 2% a 5% na frota toda. O mesmo estudo propôs também parâmetros de referência em termos do peso por lugar sentado «melhor da sua classe». A CE Delft sugeriu que, para os comboios de alta velocidade(cuja estabilidade requer uma massa superior), o parâmetro do Shinkansen japonês, com 537 kg/lugar sentado, deveria ser o objectivo a atingir. Em contrapartida, para os comboios suburbanos o peso de 342 kg por lugar sentado seria o parâmetro de referência. Buurgaard Neilsen et al (2005) Tracks for Energy Saving, CE Delft in: Hazeldine et al. 2009.
140 Resolução da Assembleia da ICAO 2010 (A37-19), n.º 24(e). 141 «Health and environment in Europe: Progress assessment», Copenhaga, Gabinete Regional da OMS
para a Europa, 2010; http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment
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poluição sonora nas zonas urbanas. Embora os limites de emissão sonora para fins de homologação aplicáveis aos veículos rodoviários, incluindo pneus, tenham sido tornados mais restritivos ao longo dos anos, não houve melhorias na exposição global ao ruído produzido pelos veículos rodoviários devido ao aumento do tráfego. Os veículos eléctricos ou híbridos podem contribuir para uma solução. A poluição sonora proveniente do transporte ferroviário continua a ser um dos principais obstáculos à expansão da sua utilização nas zonas urbanas e ao longo dos corredores ferroviários de transporte de mercadorias densamente povoados; por seu turno, o ruído das aeronaves é muitas vezes a razão da dificuldade de expandir a capacidade aeroportuária nas principais plataformas de correspondência europeias.
313. Além disso, o papel dos veículos da categoria L (ciclomotores, motociclos, motoquatros, etc.) é particularmente importante no que diz respeito a certos poluentes convencionais e ao ruído142.
314. É igualmente indispensável que o método de medição do consumo de energia, do ruído e das emissões de poluentes atmosféricos reflicta plenamente a utilização em condições reais, a fim de evitar criar incentivos preversos para os fabricantes143.
Soluções novas ou não-convencionais de sistemas de transporte e veículos
315. Num horizonte de quarenta anos, é de prever a emergência de certas tecnologias e conceitos radicalmente novos nas próximas décadas. Com base numa avaliação recentemente realizada a pedido da Comissão144, constatou-se que é sobretudo no transporte rodoviário que parece existir o maior número de opções145. No transporte ferroviário, a levitação magnética parece ser a única tecnologia susceptível de ser utilizada numa fase relativamente inicial à luz da experiência do Transrapid e da evolução recente no Japão146. No transporte marítimo e fluvial, os conceitos baseados na energia eólica, principalmente, mas
142 Por exemplo, estima-se que os hidrocarbonetos emitidos pelos veículos da categoria L atingirão
aproximadamente 55% do total de emissões de hidrocarbonetos do sector do transporte rodoviário em 2020, se não forem introduzidas medidas suplementares. Isto deve-se, sobretudo, à redução significativa das emissões de hidrocarbonetos por outras categorias de transporte rodoviário. Os ciclomotores já são dos que mais contribuem actualmente para as emissões de hidrocarbonetos, prevendo-se que ascendam a 36% das emissões totais do transporte rodoviário em 2012.
143 A eficiência média de um motor está fortemente relacionada com a forma como este é utilizado. Na Europa, o novo ciclo de condução europeu normalizado (NEDC — New European Driving Cycle) é o ciclo de condução oficial utilizado para fins de homologação dos veículos, mas existe alguma discrepância (normalmente 10-20%) entre o consumo de combustível medido no NEDC e o medido na condução em condições reais. Sharpe, R.B.A. (2009) Technical options for fossil fuel based road transport. Documento produzido no âmbito do contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia e a AEA Technology plc.
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf
144 Wynn, D e Hill, N. (2010) Review of potential radical future transport technologies and concepts. Task 9 Relatório VI produzido no âmbito do contrato ENV.C.3/SER/2008/0053 entre a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia e a AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radical-technologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf
145 EXPLAIN: dual mode transit, electric trolley-trucks, self-drive vehicles 146 http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf;
http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html
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também o GNL e a energia nuclear, poderão ter um impacto significativo nas emissões e afiguram-se utilizáveis a médio prazo. A ampla disseminação de muitas das tecnologias não convencionais no sector da aviação parece ser, todavia, improvável até 2050, embora o desenvolvimento de combustíveis alternativos para a aviação se esteja a acelerar. Outras possibilidades, como os veículos aéreos não-pilotados e os sistemas não-convencionais de distribuição de mercadorias (condutas pneumáticas, etc.), poderiam ser examinadas com mais atenção neste contexto.
2.1.2. Estratégia global de fontes de energia alternativas
316. O sector dos transportes está dependente do petróleo em 96%. As opções alternativas a longo prazo para substituir o petróleo como fonte de energia para propulsão neste sector são a electricidade, o hidrogénio e os biocombustíveis líquidos. Os combustíveis sintéticos podem ser encarados como uma ponte tecnológica entre os combustíveis sólidos e os combustíveis baseados na biomassa, o metano (gás natural e biometano) como um combustível complementar e o GPL como um suplemento.
317. Os diferentes modos de transporte exigem opções de combustíveis alternativos diferentes. Considera-se, de um modo geral, que o transporte rodoviário pode ser movido a electricidade em curtas distâncias, a hidrogénio e metano até médias distâncias e a biocombustíveis/combustíveis sintéticos, GNL e GPL em longas distâncias. Os transportes ferroviários podem ser mais electrificados ou utilizar biocombustíveis. O querosene derivado da biomassa parece ser, por enquanto, a única alternativa para a aviação. O transporte marítimo e fluvial pode ser movido a biocombustíveis (todas as embarcações), a hidrogénio (vias navegáveis interiores e barcos pequenos), a GPL e GNL (navegação de curta distância), GNL e nuclear (mar alto).
318. Há indícios crescentes de que o impacto indirecto dos biocombustíveis de primeira geração no uso dos solos pode pôr em causa os benefícios em termos de emissão de gases com efeito de estufa de alguns desses combustíveis. É necessário que os biocombustíveis mais avançados, baseados em resíduos e algas e que exigem menos recursos primários, cheguem ao mercado, e a sua utilização deve concentrar-se nos modos em que o recurso a combustíveis não líquidos não pode ser uma alternativa, como a aviação e o transporte rodoviário de longo curso. O desenvolvimento tecnológico do hidrogénio e das células de combustível, bem como a respectiva preparação do mercado, são apoiados por uma iniciativa tecnológica conjunta. A iniciativa europeia «Green Cars»147 dá um apoio prioritário aos veículos eléctricos e à maior optimização do motor de combustão interna. A Comissão também está a empreender um estudo destinado a investigar a viabilidade e o impacto da utilização de combustíveis alternativos na aviação148.
319. Há muito que atingir uma quota mais elevada de combustíveis alternativos na procura de energia no sector dos transportes é um dos objectivos políticos da UE, devido às crescentes preocupações sobre a segurança do aprovisionamento
147 http://www.green-cars-initiative.eu. 148 SWAFEA–Sustainable Way for Alternative Fuels and Energy for Aviation http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx
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de energia. Contudo, a implantação dos combustíveis alternativos no mercado tem sido lenta e fragmentada nos diversos Estados-Membros149.
320. No âmbito do Pacote Clima e Energias Renováveis de 2009, a UE acordou um objectivo vinculativo que exige que a quota de energia proveniente de fontes renováveis na utilização final de energia pelo sector dos transportes se eleve a 10% em 2020150 e que os fornecedores de combustíveis reduzam progressivamente a intensidade em termos de emissões de gases com efeito de estufa da energia que fornecem para o sector rodoviário, até atingirem uma intensidade 6% mais baixa em 2020. Os Estados-Membros têm oferecido incentivos financeiros para que estes objectivos sejam alcançados, visto que as alternativas actualmente disponíveis não são concorrenciais em termos de preço com o petróleo.
321. A fim de facilitar os esforços dos Estados-Membros, bem como do sector dos transportes e da energia, a Comissão irá propor, no segundo semestre de 2011, uma estratégia alternativa em matéria de combustíveis, que seja compatível com o objectivo de eficiência em termos de recursos estabelecido na Estratégia Europa 2020 e que ajude a UE a pôr fim à dependência do petróleo a longo prazo.
322. A acção da UE é particularmente necessária devido à exigência de uma coordenação a alto nível em múltiplos domínios políticos – transporte, energia, clima e ambiente, indústria, comércio, agricultura, emprego, saúde e consumidores, investigação – e envolvendo muitas partes interessadas – indústria automóvel (fabricantes e distribuidores de veículos), fornecedores de combustíveis e energia, gestores da rede, fabricantes de componentes, operadores de infra-estruturas, operadores de rede, organismos científicos e de normalização, UE, autoridades nacionais e regionais, municípios e consumidores.
323. A relação entre os veículos capazes de funcionar com combustíveis alternativos e a infra-estrutura de abastecimento adequada é muitas vezes descrita como um problema «do ovo e da galinha». A UE deve assumir um papel de liderança trabalhando com os Estados-Membros, aos níveis nacional e regional, no aumento gradual de infra-estruturas de recarga e abastecimento. É necessário assegurar a interoperabilidade e a fiabilidade para a livre circulação, a nível da EU, de veículos, embarcações e aeronaves propulsionados por combustíveis alternativos. Será necessário modernizar não só a rede rodoviária, mas também os aeroportos e os portos, para permitir essa transição.
149 O gás de petróleo liquefeito (GPL) foi o primeiro combustível alternativo no mercado; actualmente,
tem uma quota total de 3% e é oferecido em 27 000 estações de serviço da Europa, sobretudo nos Países Baixos, na Polónia e na Bulgária. O gás natural foi inicialmente introduzido como combustível para motor na Itália, na década de 1940, mas tem mantido, desde então, uma quota de mercado constante de cerca de 2%; na Alemanha o número de estações abastecedoras de gás natural e de automóveis que o utilizam tem aumentado fortemente nos últimos anos. Os biocombustíveis foram fortemente subsidiados na Suécia e na Alemanha.
150 Directiva 2009/28/CE, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE
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2.1.3. Imbuir o sistema de transportes de tecnologias da informação avançadas
Continuar a desenvolver os sistemas modais…
324. Existem muitas aplicações de TIC (tecnologias da informação e da comunicação) em todos os modos de transporte e elas têm provado a sua utilidade para melhorar a eficiência dos transportes, tornando os veículos e as infra-estrutura mais inteligentes. Esses sistemas também estão cada vez mais no centro da integração do mercado, uma vez que são essenciais para as operações de transporte e a falta de interoperabilidade cria uma barreira entre fronteiras. Por outro lado, as TIC podem simplificar e harmonizar as formalidades administrativas e reduzir, assim, os custos associados às operações transfronteiriças.
325. No transporte rodoviário, os sistemas de transporte inteligentes são uma ferramenta importante para atingir objectivos políticos, como a maior segurança e o menor congestionamento, tal como é sublinhado no Plano de acção para a implantação de sistemas de transporte inteligentes na Europa (Plano de Acção STI151) e na Directiva STI com ele relacionada152.
326. Globalmente, estima-se que o benefício dos sistemas de transporte inteligentes em termos de segurança rodoviária e de congestionamento nas estradas se pode elevar a uma redução de 10% das vítimas mortais por ano (3 500 vidas) e a uma redução de 10% dos custos do congestionamento (12,3 mil milhões de euros). Além disso, os STI podem contribuir para os objectivos ambientais e de luta contra as alterações climáticas através da melhoria da eficiência energética e de uma utilização mais eficiente da infra-estrutura e da capacidade dos veículos, bem como ao permitirem escolher o modo de transporte mais eficiente para uma determinada rota.
327. Na última década, foram introduzidas unidades telemáticas de bordo nos veículos rodoviários para controlar, comunicar, comandar ou registar eventos. Existem aplicações específicas para os veículos comerciais, como o tacógrafo digital ou as portagens electrónicas. No caso dos veículos de passageiros são acrescentadas aplicações cada vez mais sofisticadas às funções de controlo existentes. Estão em curso trabalhos para tentar normalizar as interfaces de uma plataforma instalada a bordo dos veículos e, idealmente, para construir uma arquitectura que permita o funcionamento em paralelo de diversas aplicações desse tipo (segurança, portagens, informação, etc…) numa única plataforma aberta.
328. Na verdade, um factor de êxito fundamental para a ampla introdução de portagens rodoviárias será a capacidade de fornecer aos utentes da estrada um único serviço de portagens electrónicas. Actualmente, um camião que se desloque de Lisboa para Bratislava via Lyon, Milão, Munique e Viena necessita pelo menos de 7 contratos diferentes com operadores de portagens e 7 unidades de bordo, e isto para além de pelo menos um tacógrafo digital e um computador de bordo. Para evitar essa proliferação de dispositivos e simplificar a vida dos
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condutores, a UE já adoptou uma directiva que cria um serviço electrónico europeu de portagem, a qual necessita agora de ser rapidamente aplicada153.
329. O trabalho para normalizar as interfaces de uma plataforma instalada a bordo dos veículos e, idealmente, para construir uma arquitectura que permita o funcionamento em paralelo de diversas aplicações (segurança, portagens, informação, etc…), já foi objecto de projectos de investigação no passado e está a ser actualmente analisado de forma mais aprofundada no contexto do Plano de Acção STI. A indústria automóvel e o sector das telecomunicações têm vindo a aproximar-se na abordagem dessa questão, mas é necessário um impulso regulamentar claro para promover a introdução dessa plataforma em todos os veículos até 2020.
330. Com base nesta plataforma e apoiando-se no quadro regulamentar para o intercâmbio de informações e dados sobre os transportes, também é importante implantar um conjunto de aplicações rodoviárias de STI amadurecidas, cujas especificações estão a ser concebidas desde a adopção da Directiva STI, devendo estar concluídas em 2014. A implantação harmonizada de serviços críticos de informação relacionada com a segurança rodoviária deve ser assegurada por um instrumento jurídico adequado.
331. O desenvolvimento de sistemas de transporte inteligentes cooperativos, baseados num intercâmbio de informações entre os veículos e a infra-estrutura rodoviária (comunicações infra-estrutura para infra-estrutura (I2I), veículo para infra-estrutura (V2I) e veículo para veículo (V2V)), está a progredir rapidamente. Para além da viabilidade técnica necessária, é essencial avaliar o impacto da introdução desses sistemas na comunidade mais geral de partes interessadas e, nomeadamente, nas autoridades responsáveis pelas infra-estruturas rodoviárias e nos operadores de telecomunicações. Com base nos resultados dos projectos de investigação financiados pela UE, nas experiências operacionais ralizadas no terreno, no actual trabalho de normalização e nas especificações a desenvolver através da Directiva STI, a Comissão continuará a apoiar o desenvolvimento desses sistemas, tendo em vista um modelo de disseminação viável em 2020.
332. No transporte ferroviário, o sistema de controlo-comando e sinalização, bem com os sistemas de gestão do tráfego, ainda são muitas vezes incompatíveis entre Estados-Membros, sendo essa uma das razões por que as fronteiras ainda constituem um grande obstáculo que entrava o desenvolvimento do transporte ferroviário na Europa. Esta situação levou à criação do sistema europeu de gestão do tráfego ferroviário (ERTMS). Actualmente, o ERTMS engloba duas componentes principais:
– O GSM-R, sistema rádio utilizado para o intercâmbio de informações (voz e dados) entre o solo e o comboio;
153 (EETS) – Directiva 2004/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004,
relativa à interoperabilidade dos sistemas electrónicos de portagem rodoviária, JO L166 de 30.4.2004.
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– O ETCS, sistema europeu de controlo dos comboios154, que harmoniza os sistemas de controlo da velocidade, cujas divergências constituem actualmente um dos principais problemas técnicos dos comboios internacionais. É constituído por um módulo instalado a bordo e um módulo instalado na via.
333. Os sistemas de sinalização oferecem vantagens económicas consideráveis porque permitem que mais comboios circulem com segurança em determinado troço da via do que seria possível com outros métodos de exploração segura. O ERTMS irá substituir os muitos sistemas incompatíveis que existem na rede europeia por um sistema único que é moderno, mais sofisiticado, mais seguro e compatível a nível da UE.
334. A fim de garantir que as principais linhas europeias ficam equipadas num prazo razoável, a Comissão estabeleceu requisitos concretos para que as linhas sejam equipadas em datas específicas155. Na prática, os principais centros europeus de tráfego de mercadorias deverão ficar interligados no período de 2015 a 2020.
335. Além disso, será necessário desenvolver a próxima geração de sistemas de gestão do tráfego ferroviário, o que contribuirá para transformar as tecnologias actuais num sistema integrado de gestão do tráfego ferroviário.
336. Também no transporte marítimo e fluvial a utilização de ferramentas de TIC pode levar à optimização das rotas e a um melhor planeamento da frota e da carga. Este é, na verdade, um dos objectivos dos «Serviços marítimos electrónicos (e-maritime)» e dos serviços de informação fluvial. As vantagens da iniciativa e-Maritime em termos de redução dos custos administrativos no transporte marítimo são descritas na secção 1.1.3.
337. Os serviços de informação fluvial (RIS) são serviços de informação harmonizados de apoio à gestão do tráfego e do transporte na navegação interior, fornecendo informações geográfucas, hidrológicas e administrativas sobre as vias navegáveis e permitindo a comunicação electrónica de dados sobre a carga e as viagens e o seguimento e a localização das embarcações. As informações fornecidas apoiam, nomeadamente, a navegação, a gestão do tráfego, a redução dos acidentes, a gestão da frota, o planeamento dos transportes, a execução e o controlo156. Alguns estudos sobre os transportes fluviais indicam que, através dessas medidas, poderia ser possível reduzir as emissões em aproximadamente 40%.
154 Decisão 2006/679/CE sobre a especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema
«controlo-comando e sinalização» do sistema ferroviário transeuropeu convencional e Decisão 2006/860/CE relativa à especificação técnica de interoperabilidade para o subsistema «controlo-comando e sinalização» do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade.
155 Decisão da Comissão de 22.7.2009 que altera a Decisão 2006/679/CE no que respeita à implementação da especificação técnica de interoperabilidade relativa ao subsistema «controlo-comando e sinalização» do sistema ferroviário transeuropeu convencional.
http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms/doc/edp/edp_en.pdf. 156 Os RIS são regulamentados através da Directiva 2005/44/CE – que define regras vinculativas para a
comunicação de dados e os equipamentos RIS, bem como o nível mínimo dos serviços RIS – e através dos regulamentos da Comissão que definem as orientações e especificações técnicas identificadas na directiva. A Directiva estabelece o quadro para a implantação de sistemas e serviços RIS harmonizados e interoperáveis.
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338. Para os benefícios dos RIS serem maximizados é necessário promover a disseminação continuada dos serviços e sistemas RIS, o maior desenvolvimento dos serviços e especificações, a integração de novas tecnologias, a exploração de dados RIS para fins logísticos e a interoperabilidade e interconectividade com outros sistemas de gestão modal do tráfego e do transporte, como o SafeSeaNet, para obter um controlo e apoio contínuos ao transporte marítimo-fluvial.
339. No sector da aviação, o sistema SESAR é a componente tecnológica do Céu Único Europeu – como se descreve atrás – e o melhor exemplo da forma como os sistemas de gestão de tráfego sustentam a integração do mercado. Na verdade, devido ao carácter global do transporte aéreo, as questões de interoperabilidade ultrapassam a UE. A cooperação com o NextGen dos EUA157 está a ficar operacional e estas duas regiões do mundo irão liderar a modernização e a melhoria do desempenho globais da gestão do espaço aéreo a nível mundial (ICAO). A Europa tem, assim, uma oportunidade única de determinar as novas normas mundiais. A cooperação com outros países parceiros internacionais criará oportunidades de negócio para a indústria europeia.
340. A aviação não é um caso isolado. No transporte marítimo, ferroviário e rodoviário também existem oportunidades de desenvolver produtos que estabeleçam normas internacionais e abram novos mercados aos fabricantes da UE.
…e integrá-los num quadro comum: o Plano Europeu de Informação e Gestão Multimodais Integradas (EIMIP)
341. Um obstáculo fundamental que afecta de forma igual o transporte de passageiros e de mercadorias é o intercâmbio limitado ou muito ineficiente, quando existe, de dados operacionais, relativos ao tráfego e às viagens entre as várias partes interessadas, sobretudo entre os diversos modos de transporte. Esta situação já não é viável num mundo em que o transporte implica, cada vez mais, não só a deslocação de pessoas ou mercadorias do ponto A para o ponto B, mas também o conhecimento em tempo real do local onde as pessoas e as mercadorias se encontram.
342. Nas operações de transporte multimodal de mercadorias, conhecer a localização exacta e a capacidade em tempo real das plataformas de correspondência intermodais entre o transporte ferrovário, o transporte rodoviário e o transporte fluvial permitiria optimizar o planeamento das operações de transporte de mercadorias, incluindo a rastreabilidade intermodal de extremo a extremo das mercadorias transportadas. Do mesmo modo, no transporte de passageiros já não é aceitável que a informação relativa ao tráfego rodoviário ou à gestão do tráfego permaneça confinada num único centro regional e não seja partilhada com as conurbações ou regiões adjacentes. Analogamente, os passageiros que façam uma determinada viagem devem dispor de todas as informações possíveis, em tempo real (por exemplo, sobre os comboios, o metro, o
157 NextGen é um termo geral que designa a actual transformação do United States National Airspace
System visando substituir, basicamente, o sistema terrestre de controlo do tráfego aéreo por um sistema de gestão do tráfego aéreo via satélite. http://www.faa.gov/nextgen/
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estacionamento, a partilha de automóveis e a partilha de bicicletas), para poderem escolher, em trânsito, a melhor opção de viagem possível.
343. Tanto no transporte de mercadorias como no transporte de passageiros, os utentes querem ter a possibilidade de adquirir serviços de transporte multimodais através de bilhética integrada. Embora se tenham tomado iniciativas específicas para melhorar a situação, as quais deverão produzir alguns resultados preliminares, sobretudo a nível modal, até 2015158, a disponibilidade, interoperabilidade e partilha pelos interessados dos dados e informações de transportes pertinentes, que facilitariam e estimulariam a criação e a adopção de soluções de TIC, continuam, de um modo geral, a faltar. Com base nessas iniciativas, é crucial estabelecer o quadro geral que irá complementar e fomentar sinergias entre todas as iniciativas existentes em todos os modos.
344. Acompanhado de um quadro regulamentar adequado, o «Plano Europeu de Informação e Gestão Multimodais Integradas» (EIMIP) baseado em plataformas abertas comuns para radionavegação, determinação da posição, gestão do transporte e do tráfego e sistemas de informação, asseguraria uma utilização coordenada de recursos escassos e forneceria serviços de informações de viagem intermodais integradas, bem como outros serviços de valor acrescentado aos cidadãos e às empresas.
Promover a inovação e a disseminação das tecnologias de transporte urbano
345. Aplicações baseadas em satélite, equipamentos de bordo, emissão de bilhetes electrónicos de transportes públicos, veículos ligados à rede eléctrica, células de combustível, autocarros rápidos, transporte colectivo com lugares individualizados, condutas de mercadorias…: são muitas as novas tecnologias e inovações organizativas que poderão contribuir para reduzir o congestionamento e as emissões e para melhorar a mobilidade nas zonas urbanas. Normalmente, as inovações e as novas tecnologias no sector dos transportes exigem uma massa crítica para sua adopção e a adaptação/modernização das infra-estruturas de transporte e energia. Trata-se de um processo a longo prazo e não está isento de riscos de investimentos irrecuperáveis. No âmbito da sua estratégia de minimização dos riscos, as cidades devem apoiar-se mutuamente na aplicação e avaliação dos custos e benefícios dos novos conceitos.
346. A implantação no mercado exige cooperação entre as várias partes interessadas, envolvendo os fornecedores de tecnologias, os fornecedores de energia e infra-estruturas e as próprias cidades, bem como o apoio de entidades financeiras. A Comissão examinará formas de fomentar parcerias de mobilidade inteligente e de criar consensos sobre futuras vias de implantação.
347. São necessárias demonstrações em larga escala das novas tecnologias para provar os seus benefícios, viabilidade e aceitação pelos utilizadores numa grande diversidade de condições. Elas são fundamentais para preparar o terreno
158 Por exemplo, a Directiva STI para o transporte rodoviário, a iniciativa eFreight para o transporte de
mercadorias, a iniciativa e-maritime, a lançar em breve, ou a ETI Telemática (Aplicações telemáticas para serviços de passageiros) e a ETI ATTM (Especificações técnicas de interoperabilidade sobre aplicações telemáticas para o transporte de mercadorias) para o sector ferroviário.
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para a sua implantação. A iniciativa CIVITAS demonstrou a vantagem de conjugar as medidas políticas de apoio com os demonstradores tecnológicos.
24. Roteiro tecnológico
A fragmentação da investigação e do desenvolvimento na UE é muito negativa. Um esforço europeu conjunto trará o máximo valor acrescentado, nos seguintes domínios:
• Veículos ecológicos, seguros e silenciosos em todos os modos de transporte, desde os veículos rodoviários aos navios, batelões, material circulante ferroviário e aeronaves (incluindo novos materiais, novos sistemas de propulsão e os meios informáticos e de gestão necessários para organizar e integrar sistemas de transporte complexos).
• Tecnologias que melhorem a segurança do transporte e no transporte.
• Soluções novas ou não-convencionais de sistemas de transporte e veículos, tais como aeronaves não-pilotadas ou sistemas não-convencionais de distribuição de mercadorias.
• Uma estratégia sustentável de fontes de energia alternativas, incluindo as infra-estruturas adequadas.
• Sistemas integrados de informação e gestão do transporte que facilitem a prestação de serviços de mobilidade inteligente, uma gestão do tráfego que melhore a utilização das infra-estruturas e dos veículos e sistemas de informação em tempo real para localizar e seguir mercadorias e para gerir fluxos de mercadorias, assim como sistemas de informações de viagem, sistemas de informação dos passageiros e sistemas de reserva e de pagamento.
• Infra-estruturas inteligentes (terrestres ou orbitais) para maximizar a monitorização e a interoperabilidade das diversas formas de transporte e para a comunicação entre as infra-estruturas e os veículos.
• Inovações com interesse para uma mobilidade urbana sustentável, no seguimento do plano CIVITAS, e iniciativas no domínio da tarifação das infra-estruturas rodoviárias urbanas e dos regimes de restrição de acesso.
25. Estratégia de inovação e disseminação
Identificar as estratégias de inovação necessárias, incluindo no tocante aos instrumentos administrativos e financeiros adequados, para a rápida disseminação dos resultados da investigação. Exemplos:
• Disseminação de sistemas de mobilidade inteligentes, como o sistema de gestão do tráfego aéreo do futuro (SESAR), o sistema europeu de gestão do tráfego ferroviário (ERTMS) e os sistemas de informação ferroviária, os sistemas de vigilância marítima (SafeSeaNet), os serviços de informação fluvial (RIS), os sistemas de transporte inteligentes (STI) e a próxima geração de sistemas de informação e gestão do tráfego multimodal.
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• Definição e disseminação de uma plataforma electrónica normalizada, aberta, para dispositivos instalados em veículos, destinada a várias finalidades, por exemplo a cobrança de portagens.
• Elaboração de um plano de investimento em novos serviços de navegação, acompanhamento do tráfego e comunicação que permitam integrar fluxos de informação, sistemas de gestão e serviços de mobilidade, com base num plano europeu de informação e gestão multimodais integradas. Projectos de demonstração de electromobilidade (e de outras fontes de energia alternativas), incluindo a infra-estrutura de recarga e de reabastecimento e sistemas de transporte inteligentes, especialmente centrados nas zonas urbanas em que os valores-limite de poluição atmosférica são frequentemente excedidos.
• Parcerias de mobilidade inteligente e projectos de demonstração de soluções sustentáveis de transporte urbano (incluindo a demonstração de sistemas de tarifação rodoviária, etc.)
• Medidas de incentivo à substituição acelerada dos veículos ineficientes e poluentes.
26. Quadro regulamentar para transportes inovadores
Identificar as condições de enquadramento normativo ou legislativo necessárias:
• Normas adequadas para as emissões de CO2 dos veículos de todos os modos de transporte, se necessário complementadas por requisitos de eficiência energética, de modo a abranger todos os sistemas de propulsão;
• Normas para os níveis sonoros dos veículos;
• Proposta, o mais tardar em 2013, de revisão do ciclo de ensaio para medição das emissões, a fim de que a redução das emissões de CO2 e de outros poluentes tenha em conta as condições de condução reais;
• Estratégias de lançamento de concursos públicos que garantam a rápida implantação das novas tecnologias;
• Regras de interoperabilidade das infra-estruturas de recarga de veículos ecológicos;
• Orientações e normas para as infra-estruturas de reabastecimento;
• Normas da interface para as comunicações infra-estrutura/infra-estrutura, veículo/infra-estrutura e veículo/veículo;
• Condições de acesso aos dados de transporte para fins de segurança;
• Especificações e condições para os sistemas inteligentes de tarifação e pagamento no domínio dos transportes;
• Melhor aplicação das regras e normas em vigor.
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2.2. Promover comportamentos mais sustentáveis
348. O comportamento dos utentes desempenha um papel determinante no êxito ou insucesso das novas tecnologias. Os utilizadores, à excepção dos «primeiros aderentes», não estão muitas vezes dispostos a alterar a sua forma habitual de viajar e de transportar mercadorias, ao passo que a adopção de novas tecnologias pode exigir a modificação de hábitos profundamente enraizados. Por exemplo, se bem que os veículos eléctricos que já estão no mercado possam não ser adequados para longas distâncias, atendem às necessidades da mobilidade urbana e a sua utilização seria muito benéfica para a qualidade do ar a nível local. Contudo, os utilizadores de carros eléctricos teriam de aceitar a mudança para outro veículo ou para meios de transporte públicos nas suas viagens de longo curso. Também se poderia justificar uma abordagem diferente quanto ao regime de propriedade de veículos pessoais. É necessário reconhecer e analisar mais aprofundadamente as dificuldades ligadas a vários aspectos do nosso comportamento para se poder progredir rumo a uma mobilidade sustentável.
349. Outro aspecto é o da informação e da percepção. Os utentes dos transportes, os clientes dos equipamentos e os próprios operadores podem não ter capacidade para tomar decisões bem fundamentadas por carecerem de dados pertinentes, correctos e bem apresentados. A percepção errada ou a incerteza também podem influenciar as decisões, como é o caso, por exemplo, da sobrestimação dos tempos de espera de transporte público. O sistema integrado de bilhética referido na secção 1.5.2 constitui um meio essencial de sensibilização dos utentes para as várias opções de que dispõem para completarem as suas viagens.
27. Informações de viagem
• Sensibilizar para a existência de alternativas ao transporte individual convencional («usar menos o automóvel, optar pela bicicleta ou andar a pé», partilha de automóvel, parques periféricos – sistema «park&drive» –, bilhética inteligente, etc.)
2.2.1. Classificação dos combustíveis e dos veículos em função da eficiência
350. A informação sobre o desempenho relativo dos veículos é particularmente eficaz no momento da compra. A Directiva «Rotulagem dos veículos» (1999/94/CE) define os requisitos a que deve obedercer o fornecimento de informações sobre os veículos automóveis aos consumidores. Contudo, algumas análises159 indicaram que a aplicação desta directiva pode não ter sido tão eficaz como era desejado. Além disso, poderia ser desejável uma abordagem mais uniforme do fornecimento de informações e um alargamento do âmbito a outras classes de veículos.
28. Classificação dos veículos em função das emissões de CO2 e da eficiência energética
• Rever a Directiva Rotulagem numa perspectiva de maior eficácia, nomeadamente ponderando o alargamento do seu âmbito aos veículos comerciais ligeiros e aos
159 ADAC e.V., 2005, Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of
consumer information on fuel economy and CO2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars. http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf
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veículos da categoria L e a harmonização dos distintivos e das classes de eficiência energética dos veículos em todos os Estados-Membros.
• Apoiar a disseminação no mercado de pneus que sejam seguros, produzam pouco ruído e poupem energia em grau superior ao dos requisitos de desempenho para efeitos da homologação.
2.2.2. Calculador certificado da pegada carbónica
351. A pegada carbónica e ambiental dos serviços de transporte é um domínio em que já se estão a realizar muitas iniciativas da indústria. No entanto, muitas empresas têm desenvolvido sistemas a nível individual e não fornecem dados que sejam comparáveis com os de outros sistemas. Estão a envidar-se esforços para desenvolver metodologias normalizadas, sendo desejável que eles sejam rapidamente concluídos para fornecer um instrumento às empresas que desejem adquirir serviços de transporte menos prejudiciais para o ambiente e para os passageiros que queiram viajar de uma forma mais respeitadora do ambiente.
29. Calculadores da pegada carbónica
• Estimular a adopção de sistemas de certificação das emissões de gases com efeito de estufa, para as empresas, e elaborar normas UE comuns para o cálculo da pegada carbónica de cada trajecto de passageiros ou de carga, prevendo versões adaptadas a diversos tipos de utentes, tais como empresas e particulares, a fim de facilitar a escolha e a comercialização de soluções de transporte mais ecológicas.
2.2.3. Velocidades mais baixas para um transporte mais ecológico e mais seguro
352. Ao longo dos últimos dois séculos, os modos de transporte mais lentos foram gradualmente substituídos por outros mais rápidos. Numa gestão diária do tempo que consagra, de um modo geral, cerca de uma hora a deslocações, a possibilidade de viajar a uma velocidade mais elevada permitiu que pessoas e mercadorias percorressem maiores distâncias no mesmo período. Esta situação gerou, claramente, maiores volumes de transporte.
353. A relação entre a velocidade e a mobilidade e coesão social europeias é um elemento que tem de ser reconhecido. Muitos europeus vivem e trabalham agora a grande distância das suas regiões e países, bem como das suas famílias. O aumento do custo e do tempo de viagem afectaria negativamente a mobilidade da mão-de-obra e a coesão social.
354. Simultaneamente, é evidente que a redução da velocidade constitui um meio extremamente eficaz para reduzir não só o risco de acidentes mas também o consumo de combustíveis. Neste momento, um acordo voluntário limita a velocidade dos automóveis de passageiros a 250km/h. Uma redução da velocidade máxima de projecto poderia favorecer a introdução de pneus e sistemas de travagem mais leves, silenciosos e económicos.
160 Inclui a adopção de todas as medidas de execução do Regulamento (CE) n.º 1222/2009, relativo à
rotulagem dos pneus, que permitiriam poupar 5% do consumo energético da frota da UE em 2020.
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355. A ausência de uma limitação da velocidade nos veículos comerciais ligeiros (furgonetas) gera potenciais distorções do processo decisório a favor de veículos mais pequenos, menos eficientes do ponto de vista energético, mas mais rápidos. Pode ser desejável que tais veículos sejam sujeitos a uma limitação da velocidade, à semelhança dos veículos comerciais mais pesados, para garantir condições equitativas de concorrência.
2.2.4. Formação e aplicações em matéria de condução ecológica
356. Complementarmente aos instrumentos regulamentares e de mercado que proporcionam incentivos à mudança do comportamento dos utilizadores, a implantação dos próprios sistemas de transporte inteligentes, tal como é descrita na secção Error! Reference source not found., pode facilitar esta mudança. Vários Estados-Membros já promovem a condução ecológica através da formação ou de campanhas de sensibilização e a Comissão apoia a difusão da condução ecológica através de vários projectos161, podendo ponderar a possibilidade de incluir requisitos de condução ecológica em futuras revisões da Directiva relativa à carta de condução162.
357. Com o progresso tecnológico dos veículos, a influência do condutor no consumo de combustível irá diminuindo, a longo prazo. Todavia, os STI podem ser utilizados para reforçar o comportamento de condução ecológica e, sobretudo, para garantir o seu contributo para a redução das emissões de gases com efeito de estufa graças ao fornecimento de informações directas e em tempo real ao condutor.
30. Condução ecológica e limites de velocidade
• Incluir requisitos de condução ecológica nas futuras revisões da directiva relativa às cartas de condução e tomar medidas tendentes a acelerar a implantação de aplicações STI que favoreçam a condução ecológica. Dever-se-á também procurar desenvolver e promover técnicas de poupança de combustível nos outros modos de transporte – por exemplo, a aterragem dos aviões por descida contínua.
• Estudar maneiras de limitar a velocidade máxima dos veículos comerciais ligeiros, a fim de diminuir o consumo de energia, melhorar a segurança rodoviária e garantir condições equitativas de concorrência.
2.3. Mobilidade urbana integrada
358. A Europa tem nas cidades os seus principais motores de crescimento económico, mas a tendência para a urbanização está a provocar um aumento do congestionamento, das emissões de gases com efeito de estufa, da poluição atmosférica, do ruído, do desperdício de energia e dos custos evitáveis a este associados. Algumas tendências recentes em matéria de uso dos solos aumentaram a expansão urbana, pondo em causa a sustentabilidade.
161 Ver, por exemplo, Ecodriven em http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm. 162 Directiva 2006/126/CE, de 20 de Dezembro de 2006, relativa à carta de condução (Reformulação), JO
L403 de 30.12.2006.
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359. Uma parte considerável da política e da legislação da UE com incidência no sector dos transportes é aplicável às áreas metropolitanas, bem como a outras zonas. A legislação da UE em matéria de ruído e emissões dos veículos e a relativa à qualidade do ar são exemplos de legislação geral que afecta primordialmente as áreas metropolitanas. Outros exemplos são as regras relativas aos contratos públicos e aos contratos de serviços públicos. O aperfeiçoamento e desenvolvimento da legislação da UE também darão, no futuro, um importante contributo para a realização dos objectivos da política de transporte nas zonas urbanas e nas áreas metropolitanas.
360. As medidas directamente direccionadas para o transporte nas zonas urbanas e nas áreas metropolitanas são, todavia, definidas e aplicadas de forma mais eficaz a nível local: as zonas urbanas da Europa são diversificadas e, embora enfrentem desafios mais ou menos idênticos em diferentes circunstâncias, encontram-se em fases de desenvolvimento diferentes, têm características geográficas, topográficas e meteorológicas diferentes e também necessidades diferentes. Há que integrar melhor a política europeia de transportes nas iniciativas a nível local, por exemplo no âmbito da Política de Coesão.
361. Nos últimos anos, tem-se assistido a um maior desenvolvimento das políticas e da legislação da UE relativas à mobilidade e que respeitam o princípio de subsidiariedade, incluindo um Livro Verde e um Plano de Acção para a Mobilidade Urbana163. Tem sido disponibilizado financiamento significativo para este domínio, através dos Fundos Estruturais e de Coesão164. Várias iniciativas financiadas pela UE, muitas vezes apoiadas pelos Programas-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico, têm ajudado a desenvolver e avaliar uma grande variedade de abordagens inovadoras. O empenhamento directo das autoridades locais através do Pacto de Autarcas revelou-se um instrumento ascendente eficaz na promoção do uso sustentável da energia, incluindo no sector dos transportes. A Iniciativa CIVITAS demonstrou os consideráveis benefícios da ligação em rede e da aprendizagem mútua através de uma abordagem integrada. A adopção de regras, regimes e tecnologias compatíveis facilita a aplicação e o controlo do cumprimento. A definição de normas a nível da UE permite aumentar o volume de produção, com a correspondente redução dos custos.
2.3.1. Um novo tipo de mobilidade urbana
362. A transição necessária de uma mobilidade pessoal primordialmente baseada no automóvel, nas cidades, para uma mobilidade baseada na circulação de bicicleta ou a pé, em transportes públicos de alta qualidade e em veículos de transporte de passageiros menos usados e mais ecológicos é o desafio estratégico essencial que se coloca às cidades nas próximas décadas. Para além disso, as cidades necessitam de encontrar soluções para uma distribuição mais ecológica e mais segura de bens e serviços. Estas transformações não têm apenas a ver com os transportes, mas são essencialmente uma transição para uma nova forma de vida em meio urbano.
163 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões – Plano de Acção para a Mobilidade Urbana, COM/2009/0490 final 164 Por exemplo, o programa URBACT II, que apoia o intercâmbio e a aprendizagem entre cidades,
também apoiou projectos relacionados com os transportes.
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363. A maioria das cidades há muito tempo que vem trabalhando em alguns aspectos desta transição, procurando estabelecer um compromisso entre a qualidade de vida urbana e o tráfego automóvel. As cidades dos Países Baixos e da Dinamarca têm uma longa tradição de promoção do uso da bicicleta. Londres e Estocolmo são dois exemplos bem conhecidos de cidades que aplicam uma tarifação das infra-estruturas rodoviárias urbanas. As cidades com vias navegáveis estão a experimentar utilizá-las no transporte de passageiros, nomeadamente no transporte suburbano. Estas experiências diferenciadas constituem um valioso fundo comum de conhecimentos para as cidades europeias no seu esforço de desenvolvimento de transportes urbanos sustentáveis a longo prazo.
364. O desenvolvimento da multimodalidade no transporte urbano de passageiros ajudará a facilitar a transição para um sistema de transportes mais sustentável. As interfaces e ligações entre o transporte urbano e interurbano, incluindo todos os elementos de informação reflectidos nos STI e nos planos de acção para a mobilidade urbana, são especialmente importantes.
365. Os estudos sobre a logística do transporte urbano de mercadorias sugerem que a actual gestão dos terminais e plataformas de correspondência é, muitas vezes, ineficiente, sendo provável que se desenvolvam novos modelos empresariais. As decisões de ordenamento do território sobre a localização das actividades de produção e de retalho devem ser tomadas em conjunto com as relativas às infra-estruturas de transporte, combinando as várias instalações, sempre que isso for adequado e exequível (por exemplo, centros comerciais, parques de estacionamento e terminais de transportes colectivos). As questões fundamentais que se colocam referem-se à forma de atrair os investidores e de escolher a localização dessas instalações, aos papéis respectivos do sector público e do sector privado, e aos indicadores de qualidade para os terminais e as plataformas de correspondência.
366. Um pré-requisito importante para a utilização do transporte público é o conhecimento dos serviços oferecidos e das suas condições. A disseminação das tecnologias da informação e da comunicação que interligam uma parte substancial da população europeia aumenta as possibilidades de fornecimento das informações de viagem pertinentes aos consumidores. As informações em tempo real, fornecidas em linha ou nas paragens de autocarro e de metro, sobre a posição dos veículos e as suas horas de chegada, são essenciais para o planeamento de viagens. Do mesmo modo, os dispositivos móveis podem fornecer informações em tempo real sobre o custo e a velocidade para chegar a determinado destino com diversos modos ou combinações de modos de transporte.
Governação dos transportes urbanos, planos de mobilidade urbana e gestão da mobilidade
367. A obtenção de transportes urbanos integrados e sustentáveis é uma tarefa cada vez mais complexa, que afecta muitas partes e interesses. Os grandes atrasos que afectam o planeamento resultam, frequentemente, do insuficiente envolvimento dos principais agentes e partes interessadas no processo de planeamento. Muitas vezes as competências para adoptar políticas que afectam o transporte no interior das cidades não pertencem à autarquia local. É altamente desejável que
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exista uma maior coordenação de todas as autoridades com influência no sistema de transportes, possivelmente reunindo as responsabilidades pelo ordenamento do território e o planeamento dos transportes, o transporte público, a utilização da estrada e as infra-estruturas de transporte. Igualmente desejável é a extensão da coordenação dessas autoridades para além dos limites da cidade propriamente dita, de modo a abranger áreas metropolitanas inteiras ou os sistemas de transporte regionais e as suas ligações às redes trans-regionais.
368. É evidente que, para se produzirem mudanças significativas na mobilidade urbana, são necessárias acções globais e integradas, que reúnam o ordenamento do território, a utilização das estradas e o estacionamento, a tarifação dos transportes, o desenvolvimento de infra-estruturas, a política de transporte público e muito mais. Isto tem de ser acompanhado por um bom planeamento financeiro, a obtenção de fontes de financiamento e mecanismos de financiamento adequados. As auditorias realizadas pelas autoridades locais aos sistemas de transporte urbano ajudam a avaliar o desempenho do transporte de passageiros e de mercadorias e identificam os principais estrangulamentos. Os Planos de Mobilidade Urbana destinam-se a fazer tudo isto, fornecendo um quadro coerente para as diversas acções. Também representam uma forma essencial de promover as deslocações a pé, de bicicleta e de transporte público.
369. A elaboração de planos de mobilidade urbana também constitui uma oportunidade para dialogar com os cidadãos, reflectir sobre as necessidades a longo prazo e fixar objectivos. Há muitas cidades que estabelecem planos de mobilidade urbana, mas infelizmente essa ainda não é a norma, necessitando esta prática de ser mais incentivada.
370. Não compete à Comissão desenvolver esses planos de mobilidade urbana, que devem ser elaborados no âmbito de acordos institucionais a nível local, regional e nacional. Todavia, a Comissão pode incentivar a coordenação necessária oferecendo melhores fóruns de debate e continuando a facilitar o intercâmbio de melhores práticas, de modo a empenhar as cidades em objectivos comuns. No entanto, importa desenvolver uma estrutura de governação eficaz e um plano de mobilidade urbana estratégico global para os projectos propostos para financiamento da UE, ao abrigo dos novos princípios promovidos pelo quinto relatório sobre a coesão em relação aos instrumentos de política regional.
371. Com base nos trabalhos que estão a ser desenvolvidos no âmbito do projecto de investigação CIVITAS e no contexto do Pacto de Autarcas, também se deve considerar a possibilidade de estabelecer um quadro europeu para esses planos de mobilidade urbana. Este quadro poderia definir um processo de planeamento e a tipologia das possíveis medidas decorrentes das melhores práticas europeias para alcançar um transporte urbano sustentável e incluir a monitorização de um número seleccionado de objectivos comuns. Esse quadro europeu tornar-se-ia obrigatório, ao longo do tempo, para as cidades europeias e apoiaria os esforços das autoridades locais e regionais no sentido de promoverem políticas de transporte urbano mais eficazes. Como é evidente, o conteúdo e a combinação de medidas a incluir em cada um dos planos de mobilidade seriam inteiramente decididos pelas autoridades locais e regionais.
372. As cidades e as zonas urbanas desempenham um papel crucial na transformação para uma sociedade hipocarbónica. Terão de adaptar as suas infra-estruturas
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para reduzir as emissões de carbono, continuando, simultaneamente, a assegurar o bem-estar dos cidadãos e o desempenho económico. Em especial, as cidades e zonas urbanas terão de reduzir o consumo de energia e adaptar as redes de energia. A Comissão tenciona lançar uma Iniciativa Cidades Inteligentes durante 2011. Essa parceria inter-sectorial integrará plenamente as questões de mobilidade urbana. Reforçará a busca de novas soluções que possam servir de exemplo a outras cidades europeias e patenteará um elevado potencial de reprodução.
373. A Gestão da Mobilidade é um conceito mais restritivo, destinado a gerir a procura associada à utilização do automóvel através da mudança das atitudes e dos padrões de deslocação. No seu centro, estão medidas não vinculativas como a informação e a comunicação, a organização dos serviços e a coordenação das actividades dos diversos parceiros. Essas medidas não vinculativas ajudam, muitas vezes, a promover medidas vinculativas – por exemplo, incentivando a utilização de novas linhas de eléctricos, ciclovias, parques dissuasores, etc. As medidas de gestão da mobilidade (em comparação com as medidas vinculativas) não exigem necessariamente grandes investimentos financeiros e têm frequentemente um elevado rácio custo-benefício.
374. A gestão da mobilidade não é uma responsabilidade exclusiva das autoridades locais. Um número bastante significativo de empresas e outros grandes empregadores têm lançado iniciativas para fazer face ao tráfego gerado pelas suas actividades e, em especial, ao que é gerado pelos seus trabalhadores e clientes. As mudanças resultantes das iniciativas de gestão da mobilidade adoptadas pelos grandes empregadores podem ser bastante grandes (redução de 15 a 20% das deslocações em automóveis com um único ocupante165) e eficazes em termos de custos. Na verdade, essas iniciativas permitem poupar dinheiro tanto aos empregadores como aos trabalhadores.
31. Planos de mobilidade urbana
• Estabelecer ao nível europeu procedimentos e mecanismos de apoio financeiro para a preparação de auditorias da mobilidade urbana e a elaboração de planos de mobilidade urbana, assim como um marcador europeu de mobilidade urbana baseado em objectivos comuns. Estudar a possibilidade de uma metodologia obrigatória nas grandes cidades, de acordo com normas nacionais baseadas em orientações da UE.
• Subordinar a concessão de financiamentos dos fundos de coesão e de desenvolvimento regional à apresentação, pelas cidades e regiões, de um certificado válido de auditoria, emitido por instâncias independentes, que ateste o seu desempenho em termos de mobilidade urbana sustentável.
• Estudar a possibilidade de um quadro de apoio europeu para a execução progressiva de planos de mobilidade urbana nas cidades europeias.
• Integrar a mobilidade urbana numa possível parceria de inovação «cidades inteligentes».
165 OCDE / Fórum Internacional dos Transportes (2010), «Effective Transport Policies for Corporate
Mobility Management».
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• Incentivar os grandes empregadores a elaborarem planos próprios de gestão da mobilidade.
Regras de tarifação e acesso às infra-estruturas rodoviárias urbanas
375. O espaço é um bem precioso nas cidades. A tarifação da infra-estrutura é um elemento importante na decisão sobre a atribuição de espaço a diferentes utilizações e utilizadores. Além disso, a escassez de fundos públicos para responder aos desafios que se colocam às infra-estruturas de transporte urbano exigirá o desenvolvimento de sistemas de financiamento inovadores. Taxas diferenciadas em função da localização, da hora e do tipo de transporte, podem ser muito eficazes para optimizar a capacidade, promover padrões de deslocação sustentáveis e estimular a disseminação de tecnologias limpas e eficientes no mercado.
376. É provável que se difundam diferentes regimes de tarifação urbana e de restrição de acesso, o que pode criar confusão nos utilizadores e funcionar até como um obstáculo à livre circulação de mercadorias e de pessoas. Um quadro operacional e técnico poderá aumentar a aceitabilidade, e a aplicação de normas de interoperabilidade aos equipamentos de cobrança de portagens permitiria que os equipamentos fossem produzidos em larga escala, reduzindo os custos de produção e evitando simultaneamente a confusão para os utilizadores.
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32. Quadro UE para as portagens rodoviárias urbanas
• Desenvolver um quadro validado para tarifação da utilização das infra-estruturas rodoviárias urbanas e para regimes de restrição de acesso, e respectivas aplicações, comportando um quadro legal técnico e operacional validado para as aplicações destinadas aos veículos e às infra-estruturas.
Logística urbana
377. Da circulação urbana de veículos pesados de mercadorias utilizados no transporte de longo curso, associada à concentração das entregas num pequeno número de horas do dia e à partilha das infra-estraturas entre o tráfego local e o tráfego de longo curso, pode resultar uma logística urbana ineficiente. A inovação técnica e organizativa pode melhorar consideravelmente a situação.
378. A concepção dos veículos pesados de mercadorias não está adaptada às exigências do meio urbano. Embora os factores de carga dos camiões grandes sejam os mais adequados para os fluxos interurbanos consolidados, são demasiado elevados para as necessidades dos clientes finais normais. A utilização destes veículos nas entregas finais implica muitos trajectos em vazio e as grandes dimensões de veículos e motores acentuam os problemas de congestionamento e das emissões.
379. O transbordo da carga dos camiões de longo curso para camiões e furgonetas urbanos mais ecológicos, em centros logísticos localizados fora das cidades, tem potencial para resolver os problemas acima enumerados. Esses centros de consolidação já existem em alguns subsectores da economia, como a indústria transformadora ou o comércio retalhista, mas a prática pode ser alargada a outros sectores para optimizar o funcionamento dos sistemas logísticos. Alguns projectos-piloto corroboram esta conclusão com resultados muito animadores166. Os centros de consolidação também podem dar lugar a plataformas multimodais, facilitando a integração de diversos modos de transporte. Os STI darão um grande contributo para assegurar a qualidade e a fiabilidade dos serviços de distribuição, optimizando simultaneamente a capacidade e reduzindo as viagens.
380. De um modo mais geral, a utilização de veículos alternativos para as operações de distribuição local teria várias vantagens, incluindo um funcionamento silencioso, que poderia eliminar as objecções às entregas nocturnas e permitir uma utilização mais equilibrada da rede ao longo do dia167.
166 Um relatório sobre os dois projectos-piloto relativos a materiais de construção na zona de Londres
(um para o aeroporto de Heathrow e outro para a cidade de Londres) indicou poupanças no valor de 2% dos custos globais de construção, grandes reduções dos tempos de carga e descarga, um aumento da fiabilidade para quase 100%, uma diminuição de 68% do número de camiões e de 75% das emissões de CO2, um desperdício de materiais consideravelmente menor e maior produtividade. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain techniques – managing and handling construction materials, Outubro de 2004. Transport for London, London Construction Consolidation Centre, relatório intecalar, Maio de 2007.
167 Um projecto-piloto dos Países Baixos sobre entregas nocturnas, com equipamentos silenciosos devidamente certificados (camiões, empilhadores) e condutores com formação específica, proporcionou poupanças consideráveis de tempo e de custos – respectivamente uma hora num trajecto
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381. Outro elemento que não deve ser esquecido é o potencial que as vias navegáveis interiores apresentam para reduzir o tráfego relacionado com as etapas finais de distribuição. Normalmente, os portos fluviais estão localizados muito próximo do centro das cidades e, logo, do destino final das mercadorias transportadas. As vias navegáveis interiores são sobretudo eficazes no transporte a granel, o que as torna particularmente adequadas para a evacuação de resíduos ou para o transporte de materiais de construção, dois produtos relevantes para a logística urbana. No entanto, em muitas cidades, o desenvolvimento dos portos fluviais está bloqueado pela expansão das zonas residenciais e de lazer. É, por conseguinte, importante que as cidades reservem espaço suficiente, ao longo das margens dos rios, para operações logísticas a fim de permitir a expansão actual e futura dos portos fluviais.
382. Há muitos exemplos de veículos e modos de transporte inovadores em utilização no transporte urbano de mercadorias. As redes ferroviárias e de metro locais podem ser utilizadas durante a noite, quando o tráfego de passageiros é baixo168. As bicicletas e triciclos eléctricos podem aceder com cargas leves a zonas normalmente restringidas a peões169. É pouco provável que estes modos venham a tornar-se verdadeiras alternativas aos camiões para a logística urbana tradicional, mas podem complementá-los eficientemente para certas operações específicas.
383. A reorganização do tráfego através da adaptação da infra-estrutura física e inteligente também pode ser uma fonte de optimização. As faixas multi-usos – utilizadas para circular, para estacionar ou para carga/descarga, consoante a hora do dia – aumentaram comprovadamente a capacidade das ruas170. Ferramentas mais sofisticadas, como a reserva em linha de faixas horárias para as descargas, estão a ser presentemente ensaiadas e poderão revelar-se eficientes.
384. Por último, muitas empresas do sector de serviços de correio expresso estão a investir na implantação de pontos de recolha automática, onde os destinatários podem ir buscar as suas encomendas quando lhes convenha e não num horário fixo. A solução pode ser alargada a outros sectores, como o das compras pela Internet, para reduzir viagens e perdas de tempo desnecessárias.
385. As soluções inovadoras acima descritas têm potencial para aumentar consideravelmente a eficiência da logística urbana, mas a sua disseminação e aceitação pelo mercado estão a ocorrer com uma lentidão decepcionante. Isto deve-se, em grande medida, ao conflito de interesses entre as diversas partes envolvidas e, em especial, entre os operadores logísticos e os residentes. As autoridades públicas têm uma missão clara de equilibrar as diversas necessidades em jogo e, quando necessário, de compensar os residentes pelas perdas sofridas devido à necessária expansão das actividades ligadas à logística.
de 35 km e 35 000 euros por camião/ano –, com uma aceitabilidade social muito elevada. www.piek_international.com.
168 Por exemplo, em Paris uma linha regional da RER é utilizada para o transporte de mercadorias pela cadeia de supermercados Monoprix: http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/.
169 Os velocípedes de transporte de mercadorias são utilizados em entregas de cargas até 158 kg em sete cidades francesas e noutras duas cidades europeias. Ver: http://www.lapetitereine.com/fr/index.php.
170 Essas soluções foram aplicadas, nomeadamente, em Espanha, nas cidades de Barcelona e Bilbau.
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33. Estratégia para uma logística urbana quase sem emissões em 2030
• Elaborar orientações sobre as melhores práticas de monitorização e gestão dos fluxos urbanos de tráfego de mercadorias (centros de consolidação, dimensão dos veículos nos centros históricos, restrições obrigatórias, horários de entrega, utilização do potencial de transporte fluvial disponível, etc.).
• Definir uma estratégia de transição para uma logística urbana sem emissões, conjugando aspectos de urbanismo, acesso ferroviário e fluvial, informação e práticas empresariais, tarifação e normas tecnológicas dos veículos.
• Promover concursos agregados para aquisição de veículos hipoemissores para as frotas comerciais (furgonetas de distribuição, táxis, autocarros, etc.).
3. INFRA-ESTRUTURAS MODERNAS E FINANCIAMENTO INTELIGENTE
3.1. Infra-estruturas de transporte: coesão territorial e crescimento económico
386. A infra-estrutura de transporte é um pré-requisito para a mobilidade de pessoas e mercadorias, bem como para a competitividade e coesão territorial da União Europeia. A UE possui uma densa rede de transportes171, mas os recursos para a conservar e modernizar estão a diminuir globalmente.
387. Além disso, subsiste na UE uma considerável disparidade em termos de qualidade e de disponibilidade de infra-estruturas. A diferença quanto ao equipamento em infra-estruturas é particularmente notória nos escassos 4 800 km de auto-estradas existentes nos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e 2007. Estes novos Estados-Membros não possuem linhas ferroviárias de alta velocidade e – o que é mais importante – as suas linhas ferroviárias convencionais estão muitas vezes em mau estado. É necessário colmatar esta lacuna e cobrir toda a UE com infra-estruturas de qualidade elevada e uniforme.
388. A competitividade, o crescimento económico e a prosperidade dependem de uma infra-estrutura de transportes eficiente. Vários estudos analisaram a ligação entre as infra-estruturas e o crescimento económico. A maioria desses estudos demonstrou os impactos positivos dos investimentos em infra-estruturas no PIB, ainda que com variações significativas entre os diferentes países172. Além disso, há indícios de que equipamentos particularmente insuficientes podem impedir o crescimento económico173.
171 Constituída por cerca de 5 milhões de quilómetros de estradas pavimentadas, mais de 66 000 km dos
quais são auto-estradas; mais de 210 000 km de linhas ferroviárias, ligeiramente mais de metade das quais electrificada, incluindo cerca de 6 000 km de linhas ferroviárias de alta velocidade; além disso, cerca de 40 000 km de vias navegáveis interiores; mais de 450 aeroportos comerciais e cerca de 1 200 portos marítimos.
172 Ver COMPETE, Anexo 6 http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip para uma perspectiva
da UE e Aschauer, David Alan (1989). “Is Public Expenditure productive?” Journal of Monetary Economics, 23 (2), March, 177 – 200 para dados dos EUA.
173 Quinto relatório sobre a coesão da UE.
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389. A infra-estrutura molda a mobilidade. As iniciativas tendentes a reforçar a competitividade e a sustentabilidade do sistema de transportes terão de passar pelo estudo das características que a rede deverá apresentar e prever investimentos adequados. Não só as fontes de energia mais ecológicas necessitam do apoio de infra-estruturas específicas, mas também, como é referido no capítulo Error! Reference source not found., não se pode esperar que os novos veículos sejam a única solução para a redução das emissões do sector dos transportes, nem que resolvam o problema do congestionamento em grande parte da rede. É igualmente necessária uma rede que apoie operações mais eficientes e uma maior utilização de modos de transporte mais sustentáveis.
390. O desafio consiste, assim, em melhorar a rede existente e torná-la capaz de interligar todas as regiões da Europa de forma eficiente em termos económicos e energéticos. Isto pode ser alcançado através da criação de uma rede de base de corredores seleccionados que escoem, com alta eficiência e baixas emissões, grandes volumes de tráfego, graças à consolidação de grandes volumes, à generalização da utilização combinada dos modos mais eficientes e ao uso de tecnologias avançadas e de combustíveis hipocarbónicos. Nesta rede de base, a generalização das tecnologias da informação optimizaria as formalidades (e-Freight) e os fluxos de tráfego.
3.1.1. Explorar os pontos fortes de cada um dos modos
Melhores conexões ao interior para o transporte marítimo de curta distância – Auto-estradas do mar
391. Na verdade, o extensíssimo litoral europeu oferece oportunidades para uma utilização muito maior do transporte marítimo de curta distância (nomeadamente Leste-Oeste e Oeste-Nordeste). Os portos marítimos não se devem tornar nos pontos de estrangulamento das cadeias de distribuição globais. A contínua melhoria da eficiência e da capacidade das infra-estruturas dos portos marítimos, associada à melhoria das suas conexões ao interior, é essencial para responder às necessidades dos utilizadores. Serão igualmente necessárias infra-estruturas adequadas para os combustíveis mais ecológicos e o fornecimento de energia aos navios atracados nos portos.
392. Uma política europeia em matéria de infra-estruturas portuárias deve prestar especial atenção à disponibilidade de portos com boas conexões ao sistema de transporte terrestre ao longo de todo o litoral da UE. Para que essa abordagem permita, ao longo do tempo, uma distribuição mais equilibrada dos fluxos de entrada e de saída no sistema de transportes europeu, os portos também necessitam de melhorar a disponibilidade, a qualidade e a fiabilidade dos seus serviços, tal como explanado atrás.
Potencial inexplorado no transporte fluvial
393. Também é geralmente reconhecido que as vias navegáveis interiores têm muita capacidade não utilizada. A rede de vias navegáveis da UE interliga os principais portos marítimos e muitas cidades e centros de comércio e indústria, muitas vezes ao longo dos principais corredores de transporte.
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394. A eficiência e a competitividade da navegação interior é determinada, em grande medida, pela qualidade e as condições da infra-estrutura de vias navegáveis, incluindo as mais pequenas, pelo que é necessário concentrar esforços na sua conservação, na modernização de alguns troços adaptando-os à norma existente em todo o elo fluvial e na ampliação da rede existente, nome-adamente eliminando hiatos de ligação174. É necessário que os investimentos tenham cada vez mais em conta os eventuais efeitos das alterações climáticas que sejam susceptíveis de afectar a navegabilidade das vias navegáveis.
395. As infra-estruturas dos portos fluviais e as ligações multimodais são igualmente cruciais. A rede fluvial inclui cerca de 350 portos interiores importantes, com uma grande disparidade entre as partes ocidental e oriental da União Europeia em termos de equipamento, instalações, produtividade e gestão. Em muitos portos fluviais da parte oriental da UE, são necessários investimentos significativos em instalações de transbordo e armazenamento, ao passo que na faixa norte vários portos marítimos e fluviais estão confrontados com falta de capacidade disponível, que causa longos tempos de espera nos terminais.
396. Para além da infra-estrutura portuária, a qualidade das conexões (rodoviárias, ferroviárias) ao interior é crucial. A competitividade das cadeias de distribuição que envolvem o transporte fluvial depende frequentemente da eficiência das operações portuárias, uma vez que os custos do transbordo e do transporte rodoviário a montante e a jusante ascendem normalmente, no seu conjunto, a mais de 50% dos custos do transporte porta-a-porta. É necessário dar suficiente atenção às medidas que melhoram a função de interface dos portos fluviais.
Corredores ferroviários para o transporte de mercadorias e linhas de alta velocidade para os passageiros
397. A UE possui uma rede ferroviária bem desenvolvida, ligeiramente mais longa do que a dos Estados Unidos (215,9 contra 203,6 mil quilómetros). No entanto, na UE, a infra-estrutura é partilhada entre os comboios de passageiros e os comboios de mercadorias. Uma vez que os comboios de mercadorias operam a velocidades mais lentas e devem ceder o direito de passagem aos comboios de passageiros, mais rápidos, têm normalmente tempos de circulação longos e sofrem atrasos consideráveis em caso de perturbações do tráfego. Em consequência, a eficiência do transporte ferroviário de mercadorias é muito inferior à da América do Norte, onde existem mais linhas ferroviárias vocacionadas para o transporte de mercadorias. Segundo algumas estimativas, enquanto os custos por tonelada/km na UE se elevam a 8 cêntimos, nos EUA estão próximos de 1 cêntimo175.
398. Uma diferença tão grande nos custos de exploração justifica a criação de uma rede dedicada ao transporte de mercadorias na Europa, ou pelo menos de corredores em que se dê ao transporte de mercadorias suficiente prioridade para se tornar competitivo. É esse o objectivo do Regulamento (CE) n.º 913/2010 relativo à criação de uma rede ferroviária europeia para um transporte de
174 São exemplo destes últimos a ligação Sena-Escalda e, a longo prazo, a conexão entre os sistemas
fluviais do Ródano e do Mosela/Reno. 175 COMPETE Final Report. Anexo 1: «Analysis of operating costs in the EU and the US», Versão 2,
14.7.2006, p.57.
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mercadorias competitivo, que inclui a definição de nove corredores iniciais de transporte de mercadorias, a criação de balcões únicos para pedir capacidade e o estabelecimento de regras de prioridade para os comboios de mercadorias e de passageiros.
399. O regulamento prevê também a aplicação de normas de infra-estruturas e investimentos coordenados a nível dos corredores. A harmonização dos pesos e comprimentos máximos dos comboios a um nível elevado – por exemplo, 1 km – para determinados corredores, ou troços funcionais dos corredores, teria implicações positivas para a eficiência do transporte ferroviário176. Já se estão a realizar projectos de demonstração e ensaios com comboios mais longos e pesados. A coordenação dos investimentos também é importante, nomeadamente no caso da implantação do ERTMS ao longo de um corredor que atravesse vários países, dado que um período de migração mais longo de uma parte impõe os custos de um duplo equipamento (ERTMS e sistemas nacionais) a todos os outros. Por último, o tráfego de longo curso e de mercadorias deveria ser o mais possível isolado de interferências com o tráfego suburbano local, pelo que as variantes ferroviárias dos nós urbanos também deveriam figurar na lista de investimentos prioritários.
400. A avaliação de impacto177 sobre o Regulamento relativo aos corredores de transporte ferroviário de mercadorias demonstrou que investimentos de 3,2 mil milhões de euros na parte da rede analisada produziria uma taxa interna de rendibilidade de 18,7%.
401. Quanto ao transporte ferroviário de passageiros, o desenvolvimento de linhas de alta velocidade é a chave para absorver algumas das viagens a média distância actualmente realizadas pela aviação e por automóveis privados. No contexto urbano, serão necessários investimentos em transporte ferroviário, eléctrico urbano de tracção ligeira, metropolitano e eléctricos para reduzir a utilização dos automóveis privados.
Tecnologias da informação para optimizar o transporte rodoviário
402. Em comparação com os modos de transporte ferroviário e marítimo/fluvial, o transporte rodoviário é menos eficiente em termos de recursos devido às suas características físicas, como o atrito da superfície, a aerodinâmica e a eficiência dos motores. É igualmente responsável por maiores níveis de poluição atmosférica, congestionamento e acidentes. No entanto, o transporte rodoviário tem as importantes vantagens da velocidade, da flexibilidade e da fiabilidade, além de ser o único modo capaz de entregas porta-a-porta.
176 A infra-estrutura actual nem sempre é capaz de receber esses comboios mais longos; o comprimento
dos ramais e vias dos depósitos é uma questão crítica. A carga máxima por eixo nos corredores principais varia normalmente entre 20 e 22,5 toneladas por eixo, devendo ponderar-se a possibilidade de a harmonizar a um nível mais alto. Gabaris maiores contribuiriam para uma maior eficiência do transporte, sobretudo para cargas volumosas e certos tipos de unidades de carga intermodais. Na Suécia, realizou-se uma experiência positiva com uma combinação de gabaris mais largos e cargas por eixo mais elevadas, com um aumento da eficiência do transporte – em termos de carga útil por comboio-metro – até 50% superior à dos próprios comboios norte-americanos de contentores em dois níveis. Os gabaris mais largos também permitiriam a circulação de comboios de passageiros mais largos e mais eficientes.
177 SEC (2008) 3028, de 11.12.2008.
111
403. O transporte rodoviário continuará a ser, presumivelmente, o principal modo de transporte de mercadorias sem ser a granel, a curtas e médias distâncias (abaixo de 300 km) e – embora o objectivo seja reduzir drasticamente o seu papel nas distâncias mais longas – ainda terá de absorver grandes volumes de tráfego até a infra-estrutura ficar totalmente adaptada a uma quota elevada de transporte multimodal de mercadorias. São aplicáveis considerações semelhantes ao tráfego de passageiros em distâncias intermédias. Deste modo, é necessário que a política em matéria de infra-estruturas de transporte rodoviário procure permitir a utilização de combustíveis mais ecológicos e a disseminação de ferramentas de TIC para optimizar os fluxos de tráfego, evitar acidentes e possibilitar o emprego de técnicas de poupança de combustível178. Entre os exemplos dessas aplicações TIC ao transporte rodoviário incluem-se os sistemas de informação e reserva para zonas de estacionamento seguras destinadas a camiões.
Modernização da infra-estrutura do céu único europeu
404. No futuro, o sector da aviação terá de fazer face ao aumento da procura de transporte aéreo e reduzir, simultaneamente, a sua pegada ambiental. A aplicação do céu único europeu é crucial para responder a estes desafios. A legislação alargada e revista relativa ao céu único europeu adoptada em 2009179 levou ao estabelecimento de um regime de desempenho vinculativo com objectivos acordados a nível da UE em relação à capacidade, à eficiência em termos de custos e ao desempenho ambiental. O regime de desempenho orientará a optimização da estrutura de rotas e voos, levando a uma redução da actual fragmentação do sistema europeu de gestão do tráfego aéreo e melhorando o desempenho global da rede de aviação europeia. O acervo relativo ao céu único europeu é descrito na secção 1.1.2.
405. Não será possível realizar plenamente o céu único europeu, nem concretizar os futuros requisitos de desempenho da rede, sem a implantação sincronizada de uma infra-estrutura harmonizada e modernizada de gestão do tráfego aéreo baseada nas novas tecnologias e procedimentos desenvolvidos e validados no Programa SESAR. Estima-se em 30 mil milhões de euros180 a despesa de capital para a implantação do SESAR, no período de 2008 a 2025. O financiamento da nova estrutura de gestão do tráfego aéreo é um problema para muitos dos interessados, no contexto económico actual. Por conseguinte, é importante criar mecanismos de financiamento que facilitem a realização de investimentos que permitam reunir e gerir os fundos públicos e privados necessários à implantação de tecnologias e procedimentos referentes ao céu único europeu. Se esses mecanismos não forem criados em tempo útil, a implantação não será sincronizada, facto que prejudicará o desempenho da rede inteira e comprometerá a obtenção dos benefícios esperados. Também existe o risco de
178 Alguns estudos sugerem que a agregação dos camiões por meio de sistemas electrónicos que os
interligam e transmitem informações entre eles pode gerar poupanças de energia na ordem de 10-25%. Shladover, S.E. Energy Savings by Automated Driving, in ITS World Congress. 2007. Pequim.
179 Regulamentos (CE) n.ºs 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, JO L96, 31.03.2004, p.1-26, alterados pelo Regulamento (CE) n.º 1070/2009 de 21.10.2009, JO L300, 14.11.2009, p. 34.
180 European Air Traffic Management Master Plan, Edition 1 – 30 de Março de 2009, p. 84. http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf
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se perder terreno em relação às iniciativas de modernização da gestão do tráfego aéreo concorrentes, como o programa NextGen dos EUA.
406. A estratégia de implantação deve promover condições favoráveis para as partes interessadas e para os investidores privados através da redução dos respectivos riscos. Esta estratégia consiste na aplicação de todos os factores de dinamização sistémicos, processuais, regulamentares e humanos que suportam o conceito operacional do SESAR. Ela exigirá uma união de esforços das partes interessadas: instituições da UE, Estados-Membros, prestadores/utilizadores de serviços civis e militares, aeroportos, fabricantes de equipamentos/aeronaves, pessoal de gestão do controlo aéreo e pilotos. A definição de uma governação adequada baseada em instrumentos do céu único europeu e que garanta a coordenação e sincronização da implantação entre todas as partes interessadas e entre os segmentos aéreo, de terra e espacial, é considerada como uma grande prioridade, bem como o maior desafio que se coloca à preparação da disseminação das tecnologias e dos procedimentos relativos ao céu único europeu.
3.1.2. Revisão da política de RTE-T: dos projectos individuais a uma rede europeia integrada
407. As infra-estruturas de transporte têm sido tradicionalmente desenvolvidos pelos Estados-Membros da UE. Contudo, com a Decisão 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho181, a UE adoptou orientações para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transporte (RTE-T) em apoio de objectivos comunitários como os de facilitar o funcionamento do mercado interno e reforçar a coesão económica e social.
408. As orientações para o desenvolvimento da RTE-T actualmente em vigor incluem as redes modais de transporte rodoviário, ferroviário e fluvial, portos e aeroportos, bem como disposições relativas aos sistemas de gestão de tráfego pertinentes. Esta rede serve de base a trinta projectos prioritários de interesse comum, que visam eliminar os estrangulamentos e hiatos de ligação ao longo das principais rotas transeuropeias e que constituiram a maior prioridade da acção comunitária durante muitos anos.
409. O planeamento e a execução das RTE-T não foram, até agora, suficientemente orientados por uma concepção europeia coerente. O planeamento das infra-estruturas nacionais continua a estar, em grande medida, desligado do planeamento a nível da EU, sendo principalmente realizado a nível modal e não de forma integrada entre países e modos de transporte. A falta de cooperação e coordenação a nível internacional gerou, normalmente, várias ineficiências: falta de previsões de tráfego comuns, levando a planos de investimento divergentes; calendários incoerentes ou mesmo contraditórios; ausência de um cálculo de investimento conjunto e de infra-estruturas financeiras comuns; características técnicas incompatíveis; e gestão conjunta inadequada dos projectos de infra-estruturas transfronteiriços.
181 Reformulada pela Decisão 661/2010.
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410. Além disso, os projectos de infra-estruturas nacionais e europeus centraram-se, em grande medida, no desenvolvimento de projectos prioritários individuais e não na criação de uma rede. O planeamento das infra-estruturas e a avaliação dos projectos individuais não produziram uma representação exacta dos efeitos mais gerais dos projectos de infra-estruturas nem da sua contribuição para a rede de infra-estruturas global182. Outra importante fragilidade das actuais prioridades reside no facto de não promoverem sinergias entre as medidas políticas e infra-estruturais.
411. Uma abordagem ao investimento em infra-estruturas baseada em corredores, visando ultrapassar as dificuldades transfronteiriças, afigura-se promissora e consentânea com a criação de uma rede de base eficiente. Obtiveram-se bons progressos em dois corredores, no âmbito da plataforma multimodal do Corredor de Brenner e do ERTMS – Corredor de transporte ferroviário de mercadorias Roterdão-Génova. Ambas as estruturas se desenvolveram ao longo de importantes corredores de transporte de mercadorias, reunindo partes interessadas dos Estados-Membros, gestores de infra-estruturas e operadores de transporte, o que permitiu analisar os fluxos de tráfego para além do ponto de vista estrito do desenvolvimento de infra-estruturas.
Planeamento e aplicação da nova rede de base RTE-T
412. O quadro do planeamento da RTE-T será baseado numa abordagem de planeamento em dois níveis, composta por uma rede global como nível básico e por uma rede de base, a ela sobreposta e que representa a parte estrategicamente mais importante da rede de transporte transeuropeia, integrando a parte oriental e ocidental da União Europeia e configurando o espaço único europeu de transportes. Além disso, deverá assegurar ligações de transporte adequadas aos mercados mundiais, apoiando, em especial, a progressiva integração dos países vizinhos no sistema de transportes europeu (vide secção 4.4).
413. A rede global resultaria, essencialmente, de uma modernização e adaptação da RTE-T actual e seria um reflexo directo das infra-estruturas existentes e planeadas relevantes nos Estados-Membros. A rede de base, por outro lado, seria concebida com base numa metodologia de planeamento europeia.
414. A rede de base constituirá a coluna dorsal de um sistema europeu de transportes integrado. Ela assegurará ligações multimodais eficientes entre as capitais da UE, pontos de entrada nos sistemas de transportes e centros económicos europeus, centrando-se na eliminação dos hiatos de ligação, no essencial troços transfronteiriços e variantes nos pontos de estrangulamento, e utilizando amplamente as infra-estruturas já existentes, modernizando-as e ampliando-as quando necessário.
415. A rede de base resultará de uma verdadeira abordagem de planeamento europeia e permitirá fazer uma identificação coerente e transparente dos projectos de interesse comum que contribuam para a sua realização. Esses projectos são de diferentes tipos, incluindo desde a construção de novas infra-estruturas
182 Vide Documento de Trabalho da Comissão “The new Trans-European Transport Network Policy –
Planning and implementation issues” (SEC (2011) 101 de 19.1.2011) para uma análise dos êxitos e insuficiências do actual quadro da RTE-T.
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ferroviárias, rodoviárias, fluviais ou de terminais, e da modernização das já existentes, até à adopção de soluções inteligentes e inovadoras que promovam uma utilização eficiente das infra-estruturas entre os diversos modos de transporte e em cada um deles, bem como a mudança para transportes hipocarbónicos.
416. Embora represente a meta que a Europa se propõe atingir em termos de infra-estruturas, a longo prazo, a criação da rede de base também deverá procurar disponibilizar a curto e médio prazo as infra-estruturas necessárias para servir o mercado interno, procurando eliminar os principais estrangulamentos que impedem o bom funcionamento do mercado europeu de transportes. Na maior parte dos casos, a rede de base será, por conseguinte, constituída pelas infra-estruturas existentes. Contudo, os hiatos de ligação geográfica, sobretudo nas fronteiras, entre as redes nacionais, e os estrangulamentos e as infra-estruturas novas nos novos Estados-Membros, bem como os hiatos de ligação modal entre os diversos modos de transporte, seriam igualmente uma das prioridades da rede de base.
417. A prioridade a médio prazo não consistirá, assim, em disponibilizar ligações de alta capazidade em toda a rede de base, mas sim em adaptar a capacidade das infra-estruturas às necessidades reais do tráfego. Nesse contexto, o aumento da capacidade decorrente da integração modal, bem como da utilização inteligente da infra-estrutura através da implantação de sistemas de gestão do tráfego, também reduzirá a necessidade de construir infra-estruturas novas e dispendiosas para responder às prioridades acima mencionadas.
418. Um sistema de transporte articulado em torno de uma rede de base multimodal e que recorre às melhores opções modais para aumentar a sua eficiência deve beneficiar de terminais multimodais eficientes, estrategicamente colocados ao longo da rede. O objectivo é minimizar o número e o “atrito” das operações de transbordo. Este “atrito” é particularmente relevante no transporte de mercadorias, em que a carga exige serviços externos em termos de administração e movimentação, mas também está presente no transporte de passageiros, em que as correspondências podem prejudicar a sensação global de conforto e segurança de uma viagem. São necessários terminais multimodais de mercadorias nos portos marítimos e fluviais e na correspondência com centros de consolidação logística nos arredores das cidades. Devem ser desenvolvidas estações multimodais para o transporte de passageiros no contexto urbano e conceber-se melhores ligações entre a rede ferroviária e os aeroportos para as deslocações a longa distância.
419. A disponibilidade de informações fiáveis e actualizadas sobre os nós e ligações é essencial para uma integração eficiente dos modos de transporte. A iniciativa «e-mobilidade» desempenhará um papel importante nesta matéria183. Na verdade, as soluções das tecnologias de informação e comunicação (TIC) têm grande potencial para optimizar a utilização das infra-estruturas existentes, com níveis relativamente baixos de investimento e impacto ambiental em comparação com a construção de infra-estruturas novas. Elas farão parte integrante da futura RTE-T e o seu desenvolvimento, tanto entre modos como
183 Vide COM(2007) 607 – Corredores de transporte verdes.
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dentro de cada um deles, será estimulado. A sua aceitação deve ser incentivada graças à exigência de regras mínimas de disseminação na infra-estrutura da RTE-T.
420. Quando o sistema europeu global de navegação por satélite (sistema Galileo), estiver operacional poderá apoiar as soluções de STI existentes e servir de base ao desenvolvimento de aplicações melhores e mais integradas.
421. Uma forma de as infra-estruturas de transporte contribuírem para um transporte hipocarbónico é o fornecimento de suficientes instalações de recarga e abastecimento para tecnologias de veículos inovadoras, de acordo com as normas estabelecidas. A «rede de base» deve testar as melhores práticas e tecnologias com vista a minimizar o impacto ambiental dos transportes.
422. A forma de tornar as infra-estruturas mais ecológicas é um parâmetro importante a considerar na sua conservação e desenvolvimento. As infra-estruturas devem ser planeadas e construídas de modo a minimizar a fragmentação territorial e a interferência em zonas sensíveis do ponto de vista ambiental, por exemplo incluindo condutas e pontes ecológicas, zonas multifuncionais e elementos urbanos «verdes»184. Também se deve dar atenção aos materiais de construção, que podem aumentar a durabilidade, reduzir as necessidades de conservação e melhorar a segurança e o desempenho em matéria de emissões de CO2.
423. Além disso, é necessário conferir maior resistência aos projectos novos e às infra-estruturas modernizadas, a fim de prever o impacto negativo das alterações climáticas, como a subida do nível do mar e condições meteorológicas mais extremas, incluindo inundações, secas e temporais mais frequentes. É igualmente necessário que reflictam a legislação da UE em matéria de segurança rodoviária185.
424. As decisões de financiamento ou co-financiamento dos projectos de infra-estruturas de transporte devem ter em conta os elementos atrás mencionados.
34. Rede de base de infra-estruturas europeias estratégicas – Rede de mobilidade europeia
• Definir, em novas orientações aplicáveis às redes transeuropeias, uma rede de base de infra-estruturas europeias estratégicas para a integração das partes oriental e ocidental da União Europeia e a configuração do espaço único europeu dos transportes. Prever ligações adequadas aos países circundantes.
• Concentrar a acção europeia nos componentes da rede transeuropeia de transportes com maior valor acrescentado europeu (hiatos de ligação nas fronteiras, pontos de ligação intermodal e principais estrangulamentos).
184 «Green Infrastructure» http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/greeninfrastructure.pdf 185 Directiva 2008/96/CE relativa à gestão da segurança da infra-estrutura rodoviária e Directiva
2004/54/CE relativa aos requisitos mínimos de segurança para os túneis da Rede Rodoviária Transeuropeia.
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• Disseminar tecnologias inteligentes e interoperáveis para sistemas de grande escala (SESAR, ERTMS, RIS, STI (ITS), etc.), a fim de optimizar a capacidade e a utilização das infra-estruturas.
• Garantir que as infra-estruturas de transporte financiadas pela União Europeia terão em conta os imperativos de eficiência energética e a problemática das alterações climáticas (resiliência do conjunto das infra-estruturas, postos de reabastecimento/recarga para veículos ecológicos, escolha dos materiais de construção, etc.)
Uma abordagem baseada em corredores para melhorar a governação…
425. A rede de base deve ter uma natureza prescritiva, isto é, os Estados-Membros directamente envolvidos nos projectos – apoiados por um menu de instrumentos a nível da União – devem assumir compromissos vinculativos de execução desses projectos no prazo acordado. A firmeza do compromisso é essencial para os investidores maximizarem a previsibilidade e a segurança, o que ajudará a minimizar os custos.
426. As infra-estruturas da rede de base já existem em grande parte, mas é necessário melhorar o seu desempenho. Será adoptada uma «abordagem baseada em corredores» como forma de executar eficazmente os projectos relativos à rede de base: vários corredores, assentes na rede de base, serão identificados e sujeitos a desenvolvimento, em conformidade com a evolução das necessidades de capacidade.
427. As medidas de política de transporte e melhoria das infra-estruturas devem interagir estreitamente com esses corredores e ser aplicadas através de estruturas de corredor adequadas. Essas estruturas podem reunir a Comissão, os Estados-Membros, as regiões e as autoridades locais, mas também os gestores de infra-estruturas, os operadores de transportes e, evidentemente, os financiadores e, quando for caso disso, os países vizinhos. Também podem facilitar a criação de veículos para fins especiais e servir de âncora a qualquer acordo de financiamento baseado num consórcio, que possa contrair empréstimos ou emitir obrigações para financiar parcial ou totalmente os custos de construção.
428. Os corredores visados por essas estruturas devem ser criados no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor das futuras orientações e determinados a partir de importantes pontos de entrada na rede, integrando os principais troços transfronteiriços ainda a realizar e os estrangulamentos físicos a eliminar. Em sintonia com os principais fluxos de tráfego transnacionais, é de esperar que sejam parcialmente baseados nos actuais projectos prioritários RTE-T, nos corredores ERTMS e nos corredores de transporte ferroviário de mercadorias resultantes do Regulamento (CE) n.º 913/2010, mas devem evoluir para a inclusão de corredores multimodais, integrando operadores e, para além da infra-estrutura propriamente dita, permitir a implantação de serviços de transporte ao longo do corredor.
429. Os corredores poderão ser criados sob a égide de um coordenador europeu, com um secretariado apoiado pelos serviços da Comissão, mas também sustentado pelos recursos dos Estados-Membros. O coordenador seria responsável pelas
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questões de coordenação globais, subsequentes à execução do corredor em questão, respondendo perante a Comissão e garantindo a transparência e a responsabilização.
430. Um plano plurianual de desenvolvimento de corredores identificaria, num calendário vinculativo, os principais investimentos necessários e as melhorias em menor escala e a curto prazo; abordaria também a interoperabilidade e os estrangulamentos operacionais. Permitiria coordenar as políticas da UE e nacionais para as infra-estruturas no sector dos transportes e até sincronizar os financiamentos da UE e a nível nacional. Deveria considerar-se a adopção desses planos plurianuais de desenvolvimento de corredores sob a forma de uma decisão da União, que, como tal, constituiria um contrato em que a União e os Estados-Membros se comprometeriam a melhorar o corredor. Esses planos de desenvolvimento assegurariam a disponibilidade a longo prazo dos fundos públicos necessários para a maioria dos projectos de infra-estruturas de transporte e também facilitariam a utilização de regimes de financiamento inovadores no corredor, sustentados pelas receitas geradas pelas operações de transporte no corredor. Fomentariam, a nível de cada projecto, as sinergias e o valor acrescentado que a Comissão pretende obter entre os fundos da UE e as fontes de financiamento nacionais. Serviriam também de base para os fundos públicos facilitarem o financiamento dos projectos, nomeadamente através das estruturas jurídicas adequadas. Por último, simplificariam as questões de governação ligadas à cobrança de receitas.
…e apoiar projectos-piloto para serviços de transporte inovadores e ecológicos
431. Nesses corredores seriam aplicados muitos desenvolvimentos e medidas políticas com vista a uma solução de transporte de mercadorias multimodal e inovador. O Regulamento (CE) n.º 923/2009 revê as regras do Programa Marco Polo com o intuito de aumentar a sua eficácia, mas é necessário proceder a uma revisão mais aprofundada para apoiar a multimodalidade, sobretudo nos corredores da rede de base.
432. Um dos obstáculos ao desenvolvimento de um transporte multimodal eficiente e respeitador do ambiente é a falta de conhecimento das potenciais opções de transporte. Para os carregadores e transitários, a complexidade do transporte multimodal exige um maior esforço de gestão e administração, ou um «salto de confiança» em que externalizam os serviços de transporte entregando-os a fornecedores de serviços logísticos a terceiros. A promoção dessas novas práticas comerciais afigurar-se-ia particularmente promissora no âmbito de um corredor.
433. Para explorar melhor as potencialidades do transporte ferroviário, é necessário desenvolver quer a circulação de vagões isolados, quer o tráfego intermodal, em termos de eficiência, fiabilidade e acessibilidade. No caso da circulação de vagões isolados deverá dar-se especial atenção à etapa final (ramais industriais e terminais ferroviários públicos de mercadorias), em que é importante adoptar uma política que promova a construção, recuperação e modernização das instalações, acompanhada de um quadro regulamentar que garanta um acesso aberto, efectivo e não discriminatório a instalações da etapa final e de instalações de formação das composições, para estimular a utilização do transporte ferroviário. Além disso, a utilização de sistemas de engate automático
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melhoraria consideravelmente a eficiência e a flexibilidade das operações ferroviárias num corredor.
434. Além disso, deveria ser lançado um programa para promover a utilização das melhores práticas e tecnologias inovadoras disponíveis para poupar combustível e reduzir as emissões. A difusão da inovação é presentemente restringida pela estrutura altamente fragmentada do transporte de mercadorias, dividida, nomeadamente, por um grande número de pequenos operadores. Um programa cuidadosamente concebido, que combine campanhas de sensibilização, subvenções e instrumentos para facilitar o acesso ao crédito, poderia corrigir essa insuficiência do mercado. Através de uma «Parceria do transporte ecológico de mercadorias» envolvendo os representantes e as autoridades do sector, o programa certificaria, em primeiro lugar, as potenciais poupanças em termos de emissões de CO2 de cada uma das medidas e lançaria campanhas de informação através de gabinetes de promoção ao longo da rede RTE-T. Numa segunda fase, apoiaria a aquisição de tecnologias certificadas para reduzir as emissões dos veículos, a aplicação de sistemas de gestão da frota e de logística avançada, bem como a formação em matéria de condução ecológica.
435. Por último, importa mencionar o acentuado aumento do volume do transporte de mercadorias transalpino, que inevitavelmente suscitou problemas em matéria de ambiente, congestionamento e segurança186. Em consequência, as pessoas que vivem nas zonas afectadas estão menos dispostas a tolerar o crescimento do tráfego e os seus efeitos negativos, pressionando as autoridades para que encontrem uma solução sustentável. Embora tenham começado a fazer-se investimentos em larga escala em infra-estruturas ferroviárias alternativas que permitam transportar grandes quantidades de mercadorias, iniciaram-se vários debates sobre as novas formas de gerir o tráfego de veículos pesados em diversos Estados-Membros e também na Suíça, país com o qual a UE tem um acordo em matéria de transporte terrestre. Contudo, a União tem interesse em promover uma abordagem concertada, que salvaguarde a livre circulação de mercadorias e evite a adopção de iniciativas nacionais isoladas em detrimento do bom funcionamento do sistema de transportes europeu no seu conjunto. Com base no Observatório do Tráfego Alpino já existente, a Comissão promoverá, assim, uma reflexão coordenada sobre novas soluções para gerir o transporte de mercadorias através dos Alpes de forma mais sustentável, as quais, se forem bem sucedidas, poderão ser reproduzidas noutras zonas geográficas com problemas semelhantes.
35. Corredores multimodais de tráfego de mercadorias para redes de transporte sustentáveis
• Criar, no contexto da rede de base, corredores multimodais de tráfego de mercadorias, para sincronizar os investimentos e as obras de construção das infra-estruturas e permitir a prestação de serviços de transporte multimodais eficientes e inovadores, incluindo serviços ferroviários de médio e longo curso.
• Apoiar o transporte multimodal e o transporte de mercadorias por vagões completos, favorecer a integração das vias navegáveis interiores no sistema de transportes e
186 O transporte terrestre aumentou para mais do dobro nos últimos 20 anos.
119
fomentar a eco-inovação no transporte de mercadorias. Apoiar a entrada em serviço de veículos e embarcações novos e a modernização dos existentes.
3.1.3. Avaliação dos anteprojectos
436. O método de selecção dos projectos elegíveis para financiamento da UE terá de passar a dar mais ênfase ao valor acrescentado europeu e à contribuição para a eficácia do sistema de transportes da UE no seu conjunto, mas também à compatibilidade com outros objectivos políticos da União, como a redução das emissões de gases com efeito de estufa e da perda de biodiversidade.
437. Para além de demonstrarem o seu valor acrescentado da UE, os projectos devem basear-se nos «serviços prestados» aos utentes e ser capazes de gerar receitas suficientes. O planeamento das infra-estruturas na Europa tem tido tendência a assentar mais numa abordagem geográfica do que no serviço de que os utilizadores finais necessitam efectivamente. Deu, assim, lugar a projectos com fraca viabilidade económica, que se revelaram difíceis de financiar e absorveram muitos recursos, tanto financeiros como não financeiros.
438. Para além de gerar a segurança de que os investidores privados necessitam durante a fase de avaliação e autorização dos projectos, há que criar condições para os investidores privados fazerem análises positivas da rentabilidade dos projectos de infra-estruturas.
439. No passado, a falta de uma metodologia de avaliação ex-ante adequada não permitia seleccionar os projectos com base em critérios socioeconómicos e ambientais. Para resolver esta deficiência, a Comissão publicou um Guia sobre Análise Custo-Benefício, em 2002 (actualizado pela última vez em 2008187), com o intuito de auxiliar os Estados-Membros e de maximizar o contributo dos investimentos em infra-estruturas para o desenvolvimento económico e social das regiões e cidades. Este método é agora utilizado por todos os Estados-Membros na elaboração de projectos de infra-estruturas co-financiados pela Comissão.
440. O valor acrescentado europeu dos projectos será definido como o valor dos efeitos induzidos nos países e regiões não envolvidos no investimento. Os projectos transfronteirirços produzem normalmente elevados efeitos induzidos, mas os seus efeitos económicos directos são menores do que os dos projectos exclusivamente nacionais e, por conseguinte, é provável que não sejam implementados sem o apoio da UE.
441. É necessário que todos os projectos co-financiados pela UE (Políticas de Coesão, Agricultura e Pescas) contribuam para os objectivos de eficiência energética e ambientais da União e sejam objecto de uma avaliação do impacto ambiental ou de uma avaliação ambiental estratégica – consoante a sua natureza. Para proporcionar segurança aos investidores é necessário avançar com o estabelecimento de um quadro exequível e eficaz para os impactos ambientais dos projectos, incluindo aspectos que actualmente não são considerados, como a contribuição para as alterações climáticas e a resiliência face a tais alterações.
187 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf
120
442. A avaliação e a autorização dos projectos deve ser realizada de forma eficiente e transparente, que limite o tempo, o custo e a incerteza – factores que normalmente constituem obstáculos para que os investidores privados invistam nas infra-estruturas. Actualmente, a fase preparatória dos grandes projectos RTE-T – que começa com concepção inicial e leva à concessão da licença de construção e à adjudicação da obra – pode demorar duas vezes mais do que os trabalhos de construção propriamente ditos. Quando é finalmente possível iniciar a construção, as avaliações são frequentemente postas em causa com base em novos elementos e as partes envolvidas sentem que não foram consultadas, simplesmente porque os procedimentos demoraram anos ou mesmo décadas.
443. Por conseguinte, importa simplificar os procedimentos aplicáveis aos projectos de grande interesse europeu, tendo dois aspectos especialmente em conta: a fixação de prazos razoáveis para a conclusão do ciclo completo de procedimentos e a realização de esforços de comunicação contínuos tendo em vista um verdadeiro envolvimento. Isto pode levar à adopção de procedimentos de balcão único para as avaliações de impacto estratégico e as avaliações de impacto ambiental, bem como de um quadro de comunicação conforme com a execução do projecto. A fim de incentivar os Estados-Membros a colaborarem mais estreitamente com o sector privado e a ponderarem a aplicação dos princípio do utilizador-pagador, deve incluir-se no processo de avaliação ex-ante uma análise atenta das propostas de projectos RTE-T com o intuito de identificar as que têm possibilidades de ser financiadas por parcerias público-privadas .
36. Critérios de avaliação dos anteprojectos
• Introduzir critérios de avaliação dos anteprojectos, com o objectivo de assegurar que os projectos de infra-estruturas criam, de facto, o valor acrescentado europeu previsto ou respeitam o princípio do serviço prestado e geram receitas suficientes.
• Simplificar os procedimentos aplicáveis aos projectos de grande interesse europeu, a fim de assegurar a finalização de todo o ciclo de procedimentos num prazo razoável, um esquema de comunicação coerente com a execução do projecto e um planeamento integrado e que tenha em conta as questões ambientais nos seus primeiros estádios.
• Integrar um estudo da viabilidade de uma parceria público-privada no processo de avaliação dos anteprojectos, a fim de assegurar que esta opção é cuidadosamente analisada antes de qualquer pedido de subvenção da UE.
3.2. Um quadro de financiamento coerente
3.2.1. Tendências do financiamento das infra-estruturas de transporte188
444. Na região ocidental da UE, os investimentos em infra-estruturas de transporte terrestre diminuíram constantemente, de 1,5% do PIB em 1975 para 1,0% do PIB em 1982, e permaneceram à volta desse nível até 1995. O declínio continuou subsequentemente, tendo os investimentos descido abaixo de 0,8%
188 Baseadas em dados do Fórum Internacional dos Transportes: «Trends in the transport sector
1970-2008», OECD/ITF 2010.
121
em 2008, o nível mais baixo registado desde sempre. Na região oriental da UE, a percentagem de investimento permaneceu estável, em cerca de 1% do PIB até 2002, e depois aumentou acentuadamente para 1,9% do PIN em 2008. Contudo, a tendência global na UE tem vindo a diminuir.
445. Enquanto os países da região ocidental da UE direccionaram crescentemente os seus investimentos para o transporte ferroviário (a quota deste último aumentou de 29,5% em 1995 para 33,4% em 2008), os países da região oriental da UE investiram muito em estradas, o que aumentou a sua quota de investimento total no transporte terrestre de 66% em 1995 para 84,4% em 2005. No entanto, os últimos anos indicam uma alteração dessa tendência, combinada com aumentos significativos nos investimentos ferroviários. Os investimentos em vias navegáveis interiores corresponderam, constantemente, a cerca de 2% dos investimentos totais entre 1995 e 2008.
446. Comparativamente, o volume dos investimentos em infra-estruturas de transporte terrestre nos EUA aumentou 36% entre 1995 e 2001, diminuiu depois paulatinamente até 2007 e tem vindo a crescer desde então. Os dados mostram um crescimento de 5% em 2008, em termos reais, impulsionado pelo programa federal de estímulo à economia.
447. A tendência global para uma diminuição do financiamento das infra-estruturas de transporte pelos orçamentos públicos foi, até certo ponto, compensada por um aumento do financiamento pelo sector privado, sobretudo através de parcerias público-privadas. Contudo, os efeitos da crise financeira e da dívida soberana estão a restringir o financiamento público e a afectar a capacidade do sector privado para obter empréstimos bancários de longo prazo. É provável que os novos requisitos de capital para os bancos (Basileia III) continuem a manter a pressão sobre a concessão de empréstimos bancários a longo prazo.
448. Durante a crise financeira, o aumento da concessão de empréstimos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) e outras instituições financeiras multilaterais para projectos no sector dos transportes desempenhou um papel crucial. Os empréstimos concedidos pelo BEI, por exemplo, ascenderam a 79,1 mil milhões em 2009, dos quais 13,9 mil milhões concedidos a projectos no domínio das RTE de transporte e dos grandes eixos de transporte, o que equivale a um aumento de cerca de 20% em relação a 2008. No entanto, os bancos multilaterais, à semelhança dos bancos comerciais, enfrentam restrições de capital e não podem aumentar a concessão de empréstimos indefinidamente.
3.2.2. Necessidades de financiamento do sector dos transportes
449. Os dados relativos ao volume de tráfego e à extensão da rede mostram que, nos diversos Estados-Membros, a despesa não acompanhou o crescimento da procura, nos últimos anos. Além disso, os investimentos tenderam a favorecer as novas construções em relação à conservação das existentes, o que causou um défice crónico de conservação em muitos países. Em muitos países, o tráfego rodoviário aumentou muito mais rapidamente do que a capacidade das redes viárias, causando congestionamento e maiores custos em termos de tempo de viagem e de atrasos.
122
450. A infra-estrutura de transporte ainda não é adequada em toda a UE e subsistem grandes necessidades de financiamento. O custo do desenvolvimento das infra-estruturas da UE para responder à procura de transporte foi estimado em mais de 1,5 biliões de euros para o período de 2010 a 2030. A conclusão da rede RTE-T exige cerca de 550 mil milhões até 2020, dos quais cerca de 215 mil milhões podem ser imputados à eliminação dos principais pontos de estrangulamento. Nestas previsões não entra o investimento em veículos, equipamento e infra-estruturas de recarga de baterias, o qual poderá representar um bilião adicional, tendo em vista o cumprimento das metas de redução das emissões fixadas para o sistema de transportes.
451. Para colmatar este défice de financiamento das infra-estruturas de transporte são necessárias fontes de financiamento bem diversificadas e vastas tanto públicas (UE, governos nacionais e regionais) como privadas (instituições financeiras e empresariais). É necessário um maior compromisso do sector privado através de novos modelos de mercados de capitais; devem ser introduzidos novos mecanismos de fixação de preços, como a tarifação do congestionamento, por exemplo, e há que orientar mais os mecanismos de financiamento globais para o princípio do «utilizador-pagador»189. Entretanto, o financiamento público não deve duplicar infra-estruturas de transporte que não sejam rentáveis. Embora algumas infra-estruturas regionais possam ser necessárias para o desenvolvimento local, a sua duplicação só pode conduzir a um desperdício dos recursos públicos.
3.2.3. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte
452. Embora se tenham verificado progressos consideráveis no que respeita à execução dos projectos prioritários RTE-T, afigura-se muito improvável que os projectos previstos fiquem concluídos no calendário acordado das orientações RTE-T.
453. O atraso previsto deve-se, em parte, ao orçamento disponível para o Programa RTE-T, que é limitado e oferece taxas de co-financiamento relativamente baixas para as obras, de 30% no máximo para os troços transfronteiriços dos projectos prioritários, de 20% no máximo para outros troços dos projectos prioritários e de 10% no máximo para os projectos não prioritários. Para os estudos, o orçamento do Programa RTE-T chega a conceder 50% de co-financiamento para todos os projectos de interesse comum190. A situação é diferente no caso dos Fundos Estruturais (FEDER e Fundo de Coesão), que concedem montantes e taxas mais elevadas de co-financiamento dos projectos – (85%) nas regiões de convergência e (50%) nas regiões da competitividade.
454. No quadro das actuais perspectivas financeiras (2007-2013), os projectos da RTE-T são sobretudo financiados pelos orçamentos nacionais (cerca de 70%) e recebem apoio financeiro dos instrumentos comunitários: o programa de RET-T
189 Num contexto de crescentes restrições orçamentais na maioria dos países europeus, o investimento em
infra-estruturas necessário terá de ser financiado pelos próprios utilizadores. A portagem de auto-estrada Maut alemã – embora só seja aplicada a veículos pesados acima de 12t – permite cobrar entre 4 e 5 mil milhões de euros por ano; em 2010 cobriu os custos de todos os investimentos em infra-estruturas rodoviárias a nível do governo federal.
190 Regulamento (CE) n.º 680/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Junho de 2007.
123
entra com 8 mil milhões (principalmente para co-financiar os estudos prelimiares, devido à elevada taxa de co-financiamento acima referida), enquanto o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo de Coesão contribuem com 43 mil milhões (co-financiamento da construção/reabilitação de insfra-estruturas). A contribuição do orçamento da UE ronda 13%191 e o BEI contribui com mais 16%192. É necessário um quadro integrado de financiamento da rede de transportes que permita uma melhor coordenação do Fundo de Coesão e dos Fundos Estruturais com os objectivos da política de transportes para acelerar a execução dos projectos de infra-estruturas e aumentar a eficiência orçamental da UE. Além disso, os Estados-Membros têm de garantir que há suficientes fundos disponíveis para conservar adequadamente a sua infra-estrutura de transporte e é necessário que o façam reflectir em conformidade na sua programação orçamental.
455. Esse quadro de financiamento das infra-estruturas de transporte tem muitos benefícios. Em primeiro lugar, a mobilização de fundos da UE através de uma coordenação melhor aumentará o impacto e o potencial de realização dos objectivos das orientações para a RTE-T, incluindo a coesão económica, social e ambiental. Ele assentará nas reflexões propostas no quinto relatório sobre a coesão, nomeadamente introduzindo a condicionalidade para garantir o financiamento de um certo número de projectos RTE-T fundamentais com elevado valor acrescentado da UE.
456. O financiamento comunitário dos projectos já está, em grande medida, sujeito a condições, tal como prevê o artigo 13.º do Regulamento (CE) n.º 680/2007 que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias de transportes e de energia. Essas condições podem estar subordinadas, por exemplo, ao cumprimento da legislação comunitária pelos Estados-Membros, à utilização em comum dos fundos dos Estados-Membros da UE ao longo dos corredores e aos avanços dos Estados-Membros na realização da rede de base RTE-T conforme o planeado.
457. Em segundo lugar, podem ser consideradas outras fontes de financiamento e receitas dos transportes no contexto deste quadro de financiamento. Esses fundos podem incluir as receitas previstas na Directiva «Eurovinheta»193, bem como outros sistemas de internalização dos custos externos. A adopção, na medida do possível, do princípio do «utilizador-pagador» e a permissão para que os investidores privados cobrem o custo total da construção e conservação criará fluxos de receitas aceitáveis, o que, por sua vez, tornará os investimentos em infra-estruturas mais atractivos para o capital privado.
458. Em terceiro lugar, ele possibilita um esforço coordenado por parte da Comissão, da Agência de Execução dos Transportes Transeuropeus e de outras instâncias (BEI e outras instituições financeiras internacionais, por exemplo) para ajudar os Estados-Membros a desenvolverem uma série de projectos adequados.
191 2% do orçamento RTE-T, 9% do Fundo de Coesão e 2% do Fundo Europeu de Desenvolvimento
Regional. 192 Globalmente, o BEI comprometeu-se a fornecer pelo menos 75 mil milhões de euros para os projectos
transeuropeus de transporte em 2004-2013. 193 A aceitabilidade dos regimes de cobrança pelos cidadãos será maior nos casos em que as receitas dos
transportes, ou pelo menos uma parte delas, sejam destinadas a projectos de infra-estruturas.
124
37. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte
• Elaborar um quadro de financiamento de infra-estruturas suficientemente condicionado, para apoiar a realização da rede de base no âmbito da rede transeuropeia de transportes e outros programas de infra-estruturas, que englobe as estratégias de investimento dos programas da RTE-T e dos fundos estruturais e de coesão e tenha em conta as receitas das actividades de transporte.
• Proporcionar apoios da UE ao desenvolvimento e à disseminação de tecnologias que favoreçam a utilização mais eficiente e a descarbonação das infra-estruturas (novos sistemas de tarifação e de portagem rodoviárias, STI e programas de aumento de capacidade).
• Subordinar o financiamento da RTE-T a avanços na realização da rede de base e na utilização comum dos recursos nacionais ao longo dos corredores.
3.2.4. Compromissos do sector privado
459. Com a previsível continuação das pressões sobre os recursos públicos, tornou-se ainda mais urgente atrair capital privado. Devem ser desenvolvidos novos instrumentos financeiros que possam maximizar o apoio do orçamento público. A iniciativa «obrigações da UE a favor de projectos», que pode apoiar o financiamento de parcerias público-privadas (PPP) em maior escala, é um exemplo do tipo de instrumento financeiro que aborda esta questão.
460. Em muitos Estados-Membros, as PPP são criadas como opções adicionais valiosas para os investimentos em infra-estruturas de transporte. A Comissão assumiu um papel mais activo na promoção das PPP194 e o Relatório Monti de Abril de 2010195 também considerou que as PPP são uma solução viável para a falta de recursos para investimentos em infra-estruturas importantes da UE. No entanto, há muitos Estados-Membros que não têm a capacidade e o quadro jurídico necessários para permitir uma abordagem sistemática aos estudos da viabilidade das PPP e à adjudicação de contratos PPP. Os estudos de viabilidade necessários para determinar a relação entre a qualidade e o preço e para gerir a adjudicação e a gestão dos contratos de uma PPP podem ser desencorajadores. Poderia ser concedido um apoio suplementar da UE, tanto financeiro como não financeiro, a partir de um quadro de coordenação envolvendo os serviços da Comissão, incluindo a Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, para apoiar a análise dos projectos com potencial para serem financiados por parcerias público-privadas e os respectivos processos de concurso.
461. As PPP para o sector dos transportes podem ser adicionalmente promovidas no contexto do Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC) criado em Setembro de 2008 como uma iniciativa conjunta da Comissão e do BEI. O EPEC responde às necessidades do sector público assegurando a colaboração entre os grupos de trabalho nacionais sobre PPP competentes e promove as melhores práticas para incentivar o desenvolvimento de PPP.
194 Comunicação - COM (2009)615, de 19 de Novembro de 2009. 195 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_en.pdf
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462. Além disso, o BEI e a Comissão lançaram, em conjunto, dois mecanismos específicos:
– Em primeiro lugar, o instrumento de garantia de empréstimos para projectos RTE-T, que é um instrumento no valor de mil milhões de euros destinado a apoiar os projectos PPP em caso de diminuição das receitas do tráfego. Até agora, esse instrumento foi utilizado em 4 acordos PPP e há 17 projectos em preparação.
– Em segundo lugar, em 2010, a Comissão adquiriu uma participação no Fundo Marguerite, que efectua investimentos de capital em projectos de infra-estruturas de transporte e de energia. O Fundo irá funcionar em condições de mercado e tem uma dimensão-alvo de 1,5 mil milhões de euros. Prevê-se que cerca de um terço destes investimentos em capital próprio e em instrumentos equiparados a capital próprio sejam realizados em empresas que possuam ou explorem infra-estruturas de transporte.
463. Não surgiu qualquer solução viável em matéria de mercado de capitais para substituir o mercado de obrigações seguradas (wrapped bond market). Para colmatar os défices de financiamento através de empréstimos para grandes projectos de infra-estruturas, principalmente financiados através de PPP, e reanimar o mercado de obrigações para financiar infra-estruturas, a Comissão, em cooperação com as instituições financeiras internacionais, pode desempenhar um papel importante ao facilitar a emissão de obrigações a favor de projectos pelas empresas que os realizam.
464. A iniciativa «obrigações da UE a favor de projectos» pode auxiliar os promotores de projectos de infra-estruturas a reforçarem a qualidade creditícia da sua dívida prioritária, oferecendo, assim, acesso ao mercado de obrigações institucional em alternativa ao mercado de empréstimos bancários, o que possibilita uma fixação dos preços mais concorrencial para o financiamento dos projectos. À Comissão competirá absorver um montante máximo de risco em determinado projecto, a fim de reforçar a qualidade creditícia do projecto no seu conjunto.
465. As obrigações a favor de projectos de transporte poderão constituir uma oportunidade interessante de investimento a longo prazo para investidores institicionais como as companhias de seguros ou os fundos de pensões. A iniciativa «obrigações da UE a favor de projectos» também poderá ser tomada em consideração na concepção dos mecanismos de financiamento para grandes programas pan-europeus, como o projecto de Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu (SESAR - Single European Sky Air Traffic Management Research), na sequência da criação de uma entidade auto-financiada, sem fins lucrativos, que seja inicialmente capitalizada por constribuições proporcionais das partes envolvidas.
38. Compromisso do sector privado
• Estabelecer um quadro favorável às parcerias público-privadas: instituir uma análise formal dos projectos da RTE-T para identificar os que tenham potencial para esse tipo de financiamento, criar um processo normalizado e previsível de concurso para esse tipo de parcerias em futuros projectos da rede e rever a regulamentação relativa à
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RTE-T de modo que contemple o processo de concurso e os mecanismos de pagamento das parcerias público-privadas.
• No contexto do quadro de cooperação estabelecido entre os serviços da Comissão e o EPEC, incentivar os Estados-Membros a recorrerem mais a parcerias público-privadas – reconhecendo embora que nem todos os projectos se adequam a esse mecanismo – e prestar aos Estados-Membros o aconselhamento especializado de que necessitem.
• Participar na concepção de novos instrumentos financeiros para o sector dos transportes, em especial a iniciativa «obrigações da UE a favor de projectos».
3.3. Praticar preços correctos e prevenir distorções
466. Os sinais dados pelos preços são um factor crucial em muitas decisões que produzem efeitos relevantes e de longa duração no sistema de transportes. A localização de uma fábrica, a externalização de uma actividade, a organização da distribuição retalhista, a aquisição de uma casa: todas estas escolhas são normalmente influenciadas pela disponibilidade e os custos dos transportes.
467. Por conseguinte, é importante que sejam dados incentivos monetários correctos e coerentes aos utilizadores, operadores e investidores, para que as suas decisões sobre o meio de deslocação, as tecnologias a implantar ou o tipo de infra-estrutura em que investir, também sejam as mais desejáveis do ponto de vista da sociedade. A internalização dos custos externos e a eliminação das subvenções causadoras de distorções fazem parte integrante do esforço para sintonizar as escolhas de mercado com as preocupações sociais em matéria de sustentabilidade.
468. A internalização dos custos externos também é indispensável para criar criar condições equitativas de concorrência entre os modos de transporte. Esta necessidade faz-se sentir com mais urgência, entre o transporte rodoviário, ferroviário e a aviação, que muitas vezes concorrem directamente. Actualmente, os princípios de tarifação aplicados no transporte rodoviário, ferroviário e aéreo são tão diferentes que impossibilitam qualquer comparação entre os três modos196.
469. Um argumento suplementar a favor de uma correcta fixação dos preços é a crescente dificuldade em encontrar meios para subvencionar os transportes públicos e investir em infra-estruturas de transporte (vide n.º Error! Bookmark not defined.). Será necessário, por um lado, encontrar novas fontes de receitas e, por outro lado, certificarmo-nos de que, em termos gerais, os transportes públicos e os veículos ecológicos continuam a ser economicamente
196 O transporte ferroviário paga uma compensação pelo custo do desgaste em toda a rede, tanto para o
transporte de mercadorias como para o transporte de passageiros. Na estrada, a recuperação dos custos variáveis da infra-estrutura é aplicada em algumas estradas de alguns Estados-Membros, mas não é obrigatória a nível da UE. Em contrapartida, em alguns segmentos viários os custos de construção também são recuperados (auto-estradas com portagem), tanto junto dos camiões como dos automóveis de passageiros, o que geralmente não acontece com as vias ferroviárias. Os veículos rodoviários pagam impostos muito elevados sobre os combustíveis, mas a parte de recuperação dos custos das infra-estruturas ou da internalização dos custos externos nesses impostos não foi determinada. A aviação paga taxas pela utilização das infra-estruturas, mas está isenta de impostos. A lista de exemplos poderia ser ainda maior.
127
competitivos. Para o efeito há que aplicar mais amplamente os princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador197 e eliminar as distorções fiscais e as subvenções injustificadas.
470. Simultaneamente, uma ligação mais visível entre as taxas baseadas nos princípios do poluidor-pagador e do utilizador pagador, por um lado, e a utilização do produto para financiar projectos de transporte sustentáveis, por outro lado, aumentaria a aceitabilidade dos novos sistemas de tarifação pelos utentes. A título de exemplo, uma fracção da cobrança de portagens nos eixos internacionais poderia ser destinada a financiar a construção de projectos transfronteiriços de interesse comum europeu.
3.3.1. Aplicação do princípio do «poluidor-pagador» aos custos externos
471. A internalização dos custos externos198 visa assegurar que os preços incorporam todos os custos externos relevantes gerados pelos utentes dos transportes. É conveniente distinguir dois tipos de custos externos que são, normalmente, abordados por instrumentos diferentes:
• As externalidades «globais» das emissões de gases com efeito de estufa, que estão ligadas à utilização de combustíveis fósseis e podem ser objecto de impostos sobre os combustíveis ou de sistemas de limitação e de comércio de emissões;
• As externalidades «locais» – poluição atmosférica, ruído, congestionamento, acidentes – que podem ser objecto de taxas diferenciadas de acordo com o lugar, a hora e as características do veículo199.
472. Na Comunicação sobre a Estratégia de internalização dos custos externos200 e no seu anexo técnico201 a Comissão afirmou que o princípio para cobrar as externalidades e fazer o «poluidor pagar» será a tarifação pelo custo marginal social. Além disso, estabeleceu uma metodologia comum para cobrar todos os custos externos no sector dos transportes.
197 Vide nota de rodapé 189. 198 «Os utentes do transporte suportam custos directamente associados ao meio de transporte que
utilizam (combustível, seguros, etc.). Estes custos são considerados privados, ou seja, são pagos directamente pelo utente. Mas este causa também transtornos, que têm um custo para a sociedade e que ele não assume directamente (custos externos), seja o tempo que faz perder aos outros condutores por causa dos engarrafamentos, os problemas de saúde associados ao ruído e à poluição do ar ou, a mais longo prazo, os efeitos climáticos das emissões de gases com efeito de estufa. Estes custos são reais, se bem que nem sempre lhes esteja associado um valor de mercado: custos do policiamento e gestão das infra-estruturas, custos de hospitalização e saúde pública, diminuição da qualidade de vida. Quem os suporta são a sociedade e os cidadãos. A soma destes custos privados e externos representa o custo social do transporte. Só um preço baseado no custo social gerado pelos utentes dará o sinal correcto e representará a contrapartida dos serviços utilizados e dos recursos raros consumidos». Extracto da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, Estratégia de internalização dos custos externos, COM(2008) 435 final, página 3. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:EN:PDF
199 As externalidades dos acidentes também poderiam ser objecto de mecanismos de seguro que tenham em conta o perfil do utilizador.
200 Ver nota 38. 201 SEC(2008) 2207, que acompanha a COM(2008) 435.
128
Internalização das emissões de gases com efeito de estufa
473. Pode considerar-se que a tributação dos combustíveis, tal como é imposta pela Directiva relativa à tributação da energia202 internaliza eficazmente o custo das alterações climáticas ligado às emissões de gases com efeito de estufa, no caso do transporte rodoviário. Isto acontece porque os impostos sobre os combustíveis são cobrados em proporção do consumo de combustível e, logo, das emissões de gases com efeito de estufa. No entanto, com as actuais regras-quadro, esse efeito não é obtido de forma coerente, uma vez que as taxas mínimas, bem como as taxas nacionais em vigor, não estabelecem um sinal de preço consistente sobre o teor de CO2 dos produtos energéticos utilizados.
474. A Directiva relativa à tributação da energia fixa níveis mínimos de impostos especiais de consumo sobre os combustíveis em toda a União Europeia203. A directiva actual está a ser revista com o intuito de determinar a tributação com base na componente energética e no teor de carbono e não no volume de combustível. A nova abordagem identificará claramente o elemento relativo ao CO2 na tributação dos combustíveis e enviará um sinal de preço mais visível para os utilizadores. Em conjunto com uma redução do número de isenções, a nova abordagem em matéria de impostos especiais de consumo eliminará as actuais distorções. Também se podem esperar benefícios complementares sob a forma de uma diminuição dos níveis de poluição locais, uma vez que a tributação optimizada da energia servirá de incentivo à utilização de combustíveis mais ecológicos.
475. Em teoria, esta abordagem poderá ser desenvolvida substituindo a componente CO2 da tributação dos combustíveis pela inclusão do transporte terrestre num regime de comércio de licenças de emissão. É necessário avaliar esta possibilidade adequadamente e compará-la com as suas potenciais desvantagens, como o aumento dos custos de execução.
476. O transporte aéreo será incluído no RCLE-UE a partir de 2012, o que permitirá internalizar os custos relacionados com a emissão de CO2
204.
477. No transporte marítimo, os custos das alterações climáticas não são actualmente internalizados. A opção preferida pela UE é a celebração de um acordo internacional no âmbito da IMO sobre um instrumento de mercado global, como um sistema de limitação e comércio de emissões ou uma taxa sobre o fuelóleo
202 Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário
de tributação dos produtos energéticos e da electricidade, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:EN:PDF. 203 Op.cit, nota 20. 204 Os elementos fundamentais são os seguintes: o intercâmbio de direitos de emissão terá início em 2012;
estão abrangidos todos os voos de partida ou de chegada a um aeroporto europeu, incluindo os de companhias estrangeiras; em 2012, o limite máximo de emissões será fixado em 97%, com base num valor de referência (calculado como a média do período de 2004-2006), esta percentagem diminuirá para 95% em 2013 até 2020; 15% das licenças serão leiloadas, 82% dos direitos de emissão serão concedidos a título gratuito e 3% serão atribuídos a uma reserva especial para novos operadores e companhias aéreas em rápido crescimento. As receitas geradas pelos leilões devem ser utilizadas na luta contra as alterações climáticas, na medida em que os Estados-Membros o decidam, em conformidade o princípio de subsidiariedade.
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das bancas dos navios para não se introduzirem distorções na concorrência internacional.
Internalização das externalidades locais
478. No transporte rodoviário, a maior parte das externalidades locais pode ser mais eficazmente internalizada através da tarifação da infra-estrutura.
479. Quanto ao transporte de mercadorias, a tarifação da infra-estrutura rodoviária é actualmente regida a nível europeu por uma directiva adoptada em 1999, a denominada «Directiva Eurovinheta», revista em 2006205. A directiva refere-se apenas aos veículos pesados de mercadorias. Fixa as taxas máximas que podem ser aplicadas aos veículos no nível correspondente à recuperação dos custos da infra-estrutura – incluindo os custos de construção e os custos operacionais206. A aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura é opcional, nos termos da directiva.
480. A proposta da Comissão que alterou a Directiva207 a fim de permitir a internalização dos custos externos deverá ser adoptada em finais de 2011. Trata-se de uma primeira etapa, de transição, que ajudará os Estados-Membros precursores a adquirirem mais experiência prática na internalização dos custos externos. Por conseguinte, deve ser rapidamente adoptada e aplicada. No entanto, esse quadro apenas proporciona um pequeno grau de harmonização entre Estados-Membros. Embora alguns Estados-Membros não cobrem qualquer taxa pela utilização das estradas, há 21 Estados-Membros que cobram portagens rodoviárias, todos com diferentes estratégias e técnicas de fixação de preços208.
481. Esta «miscelânea» de taxas rodoviárias pode impedir o bom funcionamento do mercado interno de transporte rodoviário de mercadorias. É por isso que a Comissão, na sua estratégia de 2008 relativa à internalização dos custos externos dos transportes, já previa a respectiva revisão, considerando a possibilidade de adoptar novas medidas em matéria de tarifação das infra-estruturas rodoviárias.
482. A Comissão considera que as novas medidas a incluir na estratégia de internalização dos custos externos no transporte rodoviário de mercadorias deverão começar por se afastar dessa miscelânia e procurar acelerar a convergência das políticas nacionais de tarifação das infra-estruturas rodoviárias. Estas medidas exigirão a introdução gradual de um sistema de internalização harmonizado e obrigatório para os veículos comerciais, aplicável
205 Incluir ref. 206 Desde a revisão de 2006, é permitida uma modulação das taxas em função do desempenho ambiental
do veículo (classe EURO) ou do nível de congestionamento, mas dentro do limite dos custos da infra-estrutura (isto é, a diferenciação das taxas não pode gerar receitas suplementares).
207 Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas. COM(2008)436 final
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0114:FIN:PT:PDF. 208 Que variam desde as taxas baseadas no tempo de utilização (vinhetas) até às taxas baseadas na
distância, cobradas nas cabinas de portagem ou por meio de sistemas electrónicos que utilizam tecnologias de comunicação de dados de curto alcance, ou uma combinação de tecnologias de determinação da posição por satélite e de tecnologias de comunicações móveis.
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em toda a rede de estradas interurbanas utilizadas pelo tráfego transeuropeu antes de 2020. Essa iniciativa porá termo à situação actual em que os transportadores internacionais rodoviários de mercadorias têm a Eurovinheta, cinco vinhetas nacionais e oito tags de teleportagem e contratos de portagem diferentes para poderem circular nas estradas portajadas da Europa. Ela assentará, na medida do possível no serviço electrónico europeu de portagem rodoviária, que deverá ser oferecido a partir de 2013 no âmbito da Directiva relativa à interoperabilidade dos sistemas electrónicos de portagem rodoviária209. Neste aspecto, a Comissão também acompanhará atentamente o cumprimento das promessas feitas por essa directiva, na data acordada, e tomará qualquer iniciativa que seja necessária se elas não forem cumpridas.
483. Em relação aos veículos de passageiros, as taxas de utilização da infra-estrutura rodoviária têm estado confinadas às redes de auto-estradas ou a troços isolados de auto-estradas portajadas dos diversos Estados-Membros. Têm permanecido, assim, fora do âmbito da legislação europeia, limitando-se a Comissão a verificar se as regras nacionais cumprem o princípio de não discriminação consagrado no Tratado. Essa situação alterou-se agora. No caso dos veículos de passageiros, a tarifação das infra-estruturas rodoviárias é crescentemente considerada como um meio de gerar receitas e influenciar os padrões do tráfego e das deslocações, e generalizar-se-á provavelmente na próxima década. Neste momento, sete – em breve oito – Estados-Membros já aplicam taxas baseadas no tempo de utilização, isto é, vinhetas adquiridas para obter o direito de utilizar as principais redes rodoviárias durante um determinado período.
484. No que respeita às taxas baseadas no tempo de utilização, a experiência demonstrou que pode ser difícil avaliar se essas taxas de utilização cobradas aos motoristas são proporcionais e não discriminam os utilizadores ocasionais, que normalmente são turistas de outros Estados-Membros. Esta situação gera insegurança jurídica para os governos nacionais que as aplicam. A Comissão irá, por isso, avaliar os sistemas de tarifação das infra-estruturas rodoviária com base no tempo de utilização actualmente aplicados aos veículos de passageiros e, sempre que necessário, clarificar as regras aplicáveis para assegurar a sua compatibilidade com os Tratados da UE.
485. As taxas baseadas no tempo de utilização devem ser entendidas, porém, como um instrumento transitório, destinado a preparar a introdução de formas mais eficientes de tarifação das infra-estruturas rodoviárias, como os sistemas baseados na distância ou no congestionamento. Estes últimos, embora de aplicação mais complexa, serão mais eficazes para internalizar adequadamente os custos externos e optimizar as capacidades rodoviárias. Para promover esses sistemas, a Comissão irá elaborar directrizes para a aplicação de taxas de internalização a todos os veículos, que cubram os custos sociais do congestionamento, da poluição local, do ruído e dos acidentes e proporcionem incentivos aos Estados-Membros que iniciem projectos-piloto de aplicação de sistemas conformes com essas orientações.
486. O objectivo a atingir a longo prazo seria o de que as taxas de utilização aplicadas a todos os veículos e em toda a rede reflectissem pelo menos os custos
209 Directiva 2004/52/CE
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marginais da infra-estrutura (desgaste), o congestionamento, a poluição do ar e sonora. As regras vigentes para prevenir a aplicação de taxas abusivas seriam mantidas e as receitas poderiam ser utilizadas para financiar projectos que reduzam as externalidades dos transportes. A Comissão também irá incentivar a adopção de sistemas adequados para ter plenamente em conta os custos externos dos acidentes; há quem defenda que regimes de seguros mais precisos (como os regimes Pay-As-You-Drive) seriam o instrumento apropriado para este efeito.
487. No sector do transporte ferroviário, a Directiva de 2001 relativa à tarifação das infra-estrutura210, só permite internalizar os custos ambientais adicionalmente aos custos da infra-estrutura se essa tarifação «existir a um nível comparável também nos outros modos de transporte concorrentes», isto é, o transporte rodoviário. A directiva também permite tarifar a escassez de capacidade durante os períodos de congestionamento, mas na condição de se apresentar um plano destinado a solucionar o problema da capacidade.
488. No caso do transporte ferroviário, a externalidade relativa ao ruído é particularmente relevante. O ruído é uma das maiores ameaças à saúde pública nos países industrializados e não apenas uma questão de conforto. A contribuição do transporte ferroviário para a poluição sonora (sendo os comboios de mercadorias a fonte principal) é considerável, com cerca de 10% da população exposta a níveis de ruído significativos. A União Europeia já actuou nesta matéria, adoptando medidas nos domínios do ambiente211 e da interoperabilidade ferroviária212. Contudo, dado a longa vida útil do material circulante, serão necessários vários anos para conseguir reduzir globalmente as emissões de ruído, se não forem tomadas medidas adicionais em relação à frota existente. Um programa de renovação permitiria criar uma legislação ambiciosa em matéria de ruído ferroviário e banir os vagões ruidosos no espaço de uma década213.
489. Em 2010, a Comissão apresentou uma proposta de taxas diferenciadas de acesso à infra-estrutura214 , uma medida intermédia que permite alguma internalização, mas não incorpora totalmente o custo da externalidade relativa ao ruído na taxa de acesso à infra-estrutura.
490. Paralelamente, a Comissão delineará, antes de 2020, uma abordagem comum da internalização dos custos do ruído e da poluição local em toda a rede ferroviária. Posteriormente, se as medidas iniciais não atingirem o seu objectivo, proporá a introdução gradual de um sistema de internalização obrigatório, em paralelo com propostas semelhantes para o sector rodoviário.
210 Op. cit., nota 2. 211 Directiva 2002/49/CE relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, que prevê mapas de ruído e
planos de acção. 212 ETI Ruído, que introduz valores-limite de ruído para os veículos novos e renovados. 213 A avaliação de impacto relativa à proposta sobre a renovação dos vagões existentes (SEC(2008) 2203)
demonstrou que a iniciativa tinha um valor acrescentado da UE muito elevado. Os benefícios para a população afectada, em termos de redução das externalidades são actualmente estimados em 9 mil milhões de euros. Os custos estimados da medida atingiriam 700 milhões de euros e os custos suplementares em termos de conservação são estimados em 400 milhões de euros. Os Estados-Membros investem anualmente várias centenas de milhões de euros em medidas «passivas» de redução do ruído.
214 COM(2010) 475 de 17.9.2010.
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491. No sector da aviação, não existe actualmente qualquer internalização das externalidades locais, como a emissão de ruído e de NOx das aeronaves. A Directiva 2009/12/CE define a taxa aeroportuária como uma contrapartida financeira cobrada em proveito da entidade gestora aeroportuária, paga pelos utilizadores do aeroporto pela utilização das instalações disponibilizadas e pelos serviços prestados exclusivamente pela entidade gestora aeroportuária, relacionados com a aterragem, descolagem, iluminação e estacionamento das aeronaves e com o processamento de passageiros e carga.
492. A directiva permite que os aeroportos «modulem» as suas taxas em função do interesse público e vários Estados-Membros recorrem a esta disposição modulando, por exemplo, as taxas dos voos que causam perturbação ambiental (hora do dia, tipo de aeronave). Contudo, a filosofia subjacente à directiva (baseada na abordagem da ICAO) é a relação entre as taxas e os custos, isto é, as taxas cobradas devem estar relacionadas com o custo da disponibilização da infra-estrutura necessária. Do mesmo modo, as taxas aeroportuárias não têm em conta o custo do congestionamento, sendo iguais independentemente da hora a que um voo tem lugar (hora de ponta ou fora da hora de ponta).
493. No sector do transporte marítimo, para além das emissões de gases com efeito de estufa, já focadas no presente documento, as externalidades incluem as emissões de enxofre e de ócido nitroso (SOx, NOx), o ruído (no mar e quando os navios estão atracados nos portos) e a poluição (por exemplo, poluição difusa por hidrocarbonetos, lixo e águas residuais, introdução de espécies exógenas/invasivas através de água de lastro).
494. As taxas portuárias também podem ser um instrumento político para estimular a utilização de navios menos poluidores, conforme já dispõe a Directiva 2000/59/CE, que prevê que as taxas sobre a recepção de resíduos gerados pelos navios podem ser reduzidas se um navio puder demonstrar que produz quantidades reduzidas de resíduos215. A Comissão é a favor dessa abordagem sustentável216, que pode ser aperfeiçoada para permitir uma identificação clara da natureza e do âmbito dos custos externos internalizados.
495. Quanto ao ruído e à poluição atmosférica locais, a Comissão adoptou em 2006 uma recomendação relativa à promoção da utilização de electricidade da rede de terra pelos navios atracados nos portos da Comunidade217. Entende-se por electricidade da rede de terra o fornecimento de electricidade aos navios atracados nos portos a partir da rede nacional, em vez de os navios produzirem electricidade utilizando os seus próprios motores. Elimina-se, desta forma, as emissões atmosféricas e o ruído produzidos localmente pelos motores dos
215 Directiva 2000/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Novembro de 2000, relativa
aos meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga – Declaração da Comissão,
http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=en&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte.
216 Comunicação da Comissão relativa a uma política portuária europeia, COM(2007) 616 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0114:FIN:PT:PDF. 217 Recomendação da Comissão 2006/339/CE, de 8 de Maio de 2006 relativa à promoção da utilização de
electricidade da rede de terra pelos navios atracados nos portos da Comunidade, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:PT:PDF.
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navios enquanto estes estão atracados no porto218. Ao mesmo tempo que se promove a utilização de tipos de combustíveis mais ecológicos, é igualmente importante avançar para navios sem emissões nem resíduos, tal como é descrito na Estratégia da UE para o transporte marítimo até 2018.
496. O carácter internacional do transporte marítimo dificulta a internalização do custo da poluição atmosférica no mar. O mar Báltico, o mar do Norte e o canal da Mancha e, recentemente, partes do litoral dos EUA e do Canadá (200 milhas) foram designadas como zonas de controlo das emissões de enxofre, nas quais foi adoptada uma abordagem estritamente regulamentar através da imposição da utilização obrigatória, em 2015, de combustíveis destilados (teor nominal 0,1% de enxofre nos combustíveis). A inclusão de outras zonas frágeis, como o Mediterrâneo ou o mar Negro, na lista de zonas protegidas será defendida, mas, de qualquer modo, a mudança global para combustíveis com baixo teor de enxofre (0,5%) tornar-se-á progressivamente obrigatória em 2020.
497. Uma grande parte da navegação fluvial na Europa tem lugar no Reno e seus afluentes, onde está sujeita às regras da Convenção de Mannheim. O seu artigo 3.º, que dispõe que «não pode ser cobrado qualquer imposto exclusivamente baseado na navegação sobre as embarcações e suas cargas, ou sobre as balsas que navegam no Reno e nos seus afluentes», foi interpretado como uma proibição da aplicação de quaisquer taxas sobre a navegação, incluindo a internalização dos custos externos. A revisão destas regras terá de passar por negociações internacionais, dado que as partes contratantes na Convenção incluem a Suíça, que não é um Estado-Membro. No Danúbio – outra importante via fluvial transeuropeia, onde a navegação é regida por uma Convenção em que a Croácia, a Moldávia, a Rússia, a Ucrânia e a Sérvia participam, juntamente com os países da UE, existe um problema semelhante. A Comissão desenvolverá até 2020 uma abordagem à internalização dos custos externos no transporte fluvial e, posteriormente, irá examinar a sua aplicação obrigatória.
3.3.2. Aplicação do princípio do «utilizador-pagador» aos custos de infra-estruturas
498. Uma vez que as taxas de externalidades podem ser cobradas em relação à utilização da infra-estrutura, essas taxas e as relativas à recuperação ou ao pré-financiamento do custo da infra-estrutura são presentemente objecto dos mesmos actos legislativos (Directiva «Eurovinheta»219 e Directiva relativa às taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária220).
499. Não obstante a tarifação em função dos custos sociais marginais também poder ser aplicável aos custos variáveis ligados à utilização da infra-estrutura (nomeadamente ao desgaste), há outros princípios geralmente seguidos na recuperação dos custos fixos da infra-estrutura (custos de construção) que não
218 http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm 219 Directiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho de 1999, relativa à
aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas alterada pelas Directivas 2006/38/CE e 2006/103/CE.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001D0822:20070101:PT:PDF 220 Directiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2001, relativa à
repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança, tal como alterada pela legislação subsequente,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001D0822:20071204:PT:PDF
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dependem da utilização. A presença de benefícios socioeconómicos mais vastos e de externalidades positivas justifica algum nível de financiamento público, mas o princípio do «utilizador-pagador» é crescentemente adoptado, nomeadamente devido à necessidade de consolidar os orçamentos públicos.
500. No sector do transporte ferroviário, nos termos da Directiva de 2001 relativa às taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária221, a taxa de utilização deverá corresponder aos custos directamente incorridos em resultado da exploração do serviço ferroviário. É permitido cobrar sobretaxas para obter uma recuperação total dos custos de infra-estrutura, mas só se for possível demonstrar que «o mercado pode suportá-lo». A directiva também permite modular as taxas de utilização das infra-estruturas a fim de ter em conta os custos ambientais. Na prática, estes princípios de tarifação são aplicados de formas muito diferentes pelos Estados-Membros e o nível das próprias taxas continua a divergir consideravelmente. É por isso que a proposta da Comissão de reformular a actual legislação que regula o acesso ao mercado ferroviário, emitida em Setembro de 2010222, contém disposições mais pormenorizadas que esclarecem como esses princípios devem ser aplicados.
501. Os custos da infra-estrutura aeroportuária e de exploração são parcialmente recuperados através de receitas aeronáuticas (taxas aeroportuárias), receitas não aeronáuticas (receitas de aluguer de lojas e dos parques de estacionamento, por exemplo) e meios de auto-financiamento dos aeroportos. Em resultado da criação do mercado europeu da aviação em 1992 e da introdução da concorrência a nível europeu e internacional, os aeroportos europeus são cada vez mais explorados como empresas «normais» num ambiente competitivo, embora a situação das centenas de aeroportos existentes na União Europeia seja muito diversificada. A legislação europeia, sob a forma da Directiva 2009/12/CE relativa às taxas aeroportuárias, tem em conta a diversidade dos aeroportos europeus e dos modos de financiamento e não procura impor um sistema de financiamento único para as infra-estruturas e os custos de exploração. A Directiva deve ser transposta até Março de 2011 e a Comissão apresentará um relatório sobre a sua aplicação até 2013.
502. No transporte marítimo, a situação em matéria de taxas de utilização da infra-estrutura difere muito consoante os Estados-Membros, dependendo do sistema portuário em vigor, sendo os custos de exploração e de investimento por vezes recuperados através de taxas portuárias, concessões e outras receitas; noutros casos, os custos de construção e de dragagem são directamente incorridos pelo Estado. A Comissão insiste na necessidade de maior clareza nas diversas componentes das taxas portuárias e de maior transparência na sua relação com os custos. Continuará a acompanhar o nível das taxas portuárias e a sua relação com os custos subjacentes e poderá ponderar outras iniciativas neste domínio, se as condições de mercado e a sua evolução o exigirem.
503. No futuro, é previsível que os utentes dos transportes venham a pagar uma fracção dos custos superior à que pagam hoje. Isto contribuirá para uma menor distorção das opções modais e para uma maior eficiência das decisões sobre a
221 Op. cit., nota 2. 222 COM(2010)474, de 17 de Setembro de 2010
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organização e a localização das actividades. A recuperação dos custos de construção deveria ser efectuada durante um período consentâneo com a vida económica da instalação. Para o efeito, pode ponderar-se o recurso a sistemas de concessão, bem como ao pré-financiamento através de taxas associadas ao congestionamento, no caso das obras de ampliação.
3.3.3. Conciliação da tributação com os objectivos de sustentabilidade dos transportes
504. Muitos subsectores do sector do transporte beneficiam de um tratamento fiscal favorável, comparativamente aos outros sectores da economia; é o caso, por exemplo, do regime de tributação dos veículos de empresa, da isenção do IVA para o transporte internacional marítimo e aéreo, etc. Alguns destes regimes podem representar incentivos incompatíveis com o esforço de melhorar a eficiência e reduzir os custos externos do sistema de transportes. As propostas seguintes têm por objectivo sugerir possíveis correcções para obter uma maior coerência entre os vários elementos da tributação no sector dos transportes.
Veículos de empresa
505. Veículos de empresa são veículos ligeiros de passageiros que as empresas alugam ou adquirem e que o pessoal utiliza nas suas deslocações particulares e profissionais. Correspondem a cerca de 50% das vendas de veículos de passageiros novos na UE223. A tributação dos veículos de empresa inclui, entre outros elementos, o tratamento fiscal das prestações em espécie para o pessoal, as regras relativas à separação entre a utilização particular e a profissional e os regimes de dedução fiscal por investimento para os empregadores. Na maioria dos Estados-Membros, o regime de tributação dos veículos de empresa promove artificialmente a utilização desses veículos para além do justificável. Em especial, quando se examina o tratamento fiscal reservado aos benefícios extra-salariais relacionados com a utilização de veículos de empresa a nível do pessoal, constata-se que estes benefícios são, na maioria dos Estados-Membros da UE, sujeitos a uma tributação demasiado baixa comparativamente ao que seria um tratamento fiscal neutro.
506. As consequências desta distorção são significativas. Um estudo recente224, encomendado pela Comissão, calculou que a perda de receitas dos impostos directos pode rondar 0,5% do PIB da UE (54 mil milhões de euros) para os 18 Estados-Membros da UE incluídos no estudo. A perda de bem-estar social devido a distorções nas escolhas dos consumidores, que fazem aumentar o parque automóvel, o preço dos veículos e a utilização de combustível, são substanciais, talvez equivalentes a 0,1-0,3% do PIB (15 mil milhões de euros a 35 mil milhões de euros). O aumento das emissões de CO2 causado pelos incentivos à compra de mais combustível e de veículos maiores eleva-se a cerca de 21-43 Mt (equivalente a cerca de 2-5% das emissões do transporte rodoviário).
223 Copenhagen Economics, 2009, «Company Car Taxation. Subsidies, welfare and environment». http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p
apers/taxation_paper_22_en.pdf 224 Idem nota de rodapé supra.
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507. A Comissão avaliará a eventual revisão da tributação dos veículos de empresa, para eliminar as distorções e favorecer a disseminação de veículos ecológicos.
Tributação dos veículos
508. Actualmente, a legislação da UE em matéria de tributação dos veículos de passageiros é reduzida e os Estados-Membros aplicam regras nacionais diferentes. A tributação dos veículos (impostos de circulação e taxas de matrícula) está associada não só ao seu desempenho ambiental, mas também a parâmetros como o valor, a cilindrada, a potência do motor e o peso. Contudo, a maioria dos Estados-Membros introduziu, nos últimos anos, impostos automóveis diferenciados com base no desempenho em matéria de emissões de CO2 dos diversos veículos de passageiros. Esta situação pode causar distorções do mercado interno, dupla tributação, transferência transfronteiriça de veículos automóveis por motivos fiscais, procedimentos administrativos, agravamento das despesas, perdas de tempo e vários obstáculos quer para os cidadãos europeus, quer para a indústria e o comércio automóveis225.
Imposto sobre o valor acrescentado
509. Actualmente, os serviços de transporte, à semelhança de qualquer outro serviço prestado por um sujeito passivo na UE, estão sujeitos a IVA. Nos casos em que o IVA é aplicado, o fornecimento de transporte de passageiros é tributado em função do local onde esse transporte tem efectivamente lugar, proporcionalmente às distâncias abrangidas, e pode ser sujeito a uma taxa reduzida de 5%, no mínimo, pelos Estados-Membros226,227.
510. A legislação da UE em matéria de IVA deixa, todavia, alguma margem para que o transporte de passageiros permaneça isento, através de derrogações concedidas aos Estados-Membros. Actualmente, as práticas por estes aplicadas são muito diferentes. Enquanto o transporte internacional de passageiros por via marítima e por via aérea está isento de IVA em toda a UE-27, paga-se IVA no transporte fluvial, ferroviário e rodoviário na Bélgica, na Alemanha, em Espanha e nos Países Baixos. A França cobra IVA nas vias navegáveis interiores, a Grécia e a Áustria fazem-no no transporte ferroviário e rodoviário, enquanto a Polónia e a Eslovénia só cobram IVA sobre o transporte rodoviário228. Além disso, as isenções relacionadas com o transporte
225 COM (2002) 431, Comunicação sobre a tributação dos veículos de passageiros na União Europeia –
acções previstas a nível nacional e comunitário. 226 As informações sobre as taxas de IVA actualmente aplicadas nos Estados-Membros da UE estão
disponíveis em: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf 227 Em 2005, o documento de consulta da Comissão Europeia sobre o IVA concluiu que «A
regulamentação actualmente em vigor, que consiste em tributar os serviços de transporte de passageiros em função da distância percorrida, tem-se revelado impraticável e muito difícil de aplicar num mercado interno sem fronteiras fiscais. Implica que uma companhia de viação que transporte turistas de Paris para Amesterdão tenha de aplicar o IVA francês, belga e neerlandês ao troço correspondente da viagem e pagar o montante correspondente do IVA à administração fiscal de cada um destes Estados-Membros.»
228 Comissão Europeia, DG TAXUD. 2010. «VAT Rates Applied in the Member States of the European Union»,
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internacional, que permitem que determinados prestadores de transporte de passageiros adquiram alguns bens e serviços isentos de IVA, estão em vigor desde a introdução do IVA sobre o transporte marítimo e aéreo internacional. Isto significa que o tratamento em termos de IVA do transporte de passageiros combina diversas isenções, em função do tipo de meio de transporte utilizado nesse fornecimento e o local onde o transporte deverá ter lugar.
511. Essas isenções tornaram o actual sistema de IVA aplicável ao transporte de passageiros mais complexo, sendo questionável que tais regras garantam condições de concorrência equitativas no sector. É, por conseguinte, importante harmonizar as regras do IVA no sector dos transportes para que haja um bom funcionamento do mercado interno e da concorrência entre os diversos modos. Um estudo229 realizado em 1997 a pedido da Comissão concluiu que «Em 2005, as estimativas sugerem que o transporte ferroviário de alta velocidade pode ter menos 36 203 a 295 900 passageiros, se a actual distorção induzida pelo IVA não tiver sido eliminada. Esta distorção representa até 1,3% do tráfego ferroviário de alta velocidade…».
512. Em Dezembro de 2010, a Comissão adoptou um Livro Verde sobre o futuro do IVA230, que serviu de base a uma consulta pública sobre a forma de reforçar e melhorar o sistema de IVA da UE em benefício dos cidadãos, das empresas e dos Estados-Membros. O tema é abordado nesse estudo, a propósito da complexidade do tratamento do transporte de passageiros em matéria de IVA e das eventuais distorções económicas que pode provocar.
3.3.4. Infra-estruturas de transporte e serviços de transporte: subvenções e auxílios estatais
513. O sector dos transportes recebe um grande número de subvenções explícitas ou implícitas. A construção de infra-estruturas de transporte – à excepção das auto-estradas concessionadas – é maioritariamente financiada por fundos públicos. Os operadores de ligações de transporte de passageiros de e para zonas remotas ou pouco desenvolvidas recebem compensações no âmbito das obrigações de serviço público (OSP)231. No caso do transporte ferroviário, as próprias ligações entre zonas muito populosas podem ser subvencionadas. Estima-se que, nas cidades, os custos operacionais do transporte público sejam subvencionados a cerca de 50%.
514. Embora possam existir circunstâncias em que os benefícios externos do transporte justificam as subvenções por uma questão de eficiência, é importante avaliar, sobretudo em momentos em que o financiamento público escasseia, os méritos das subvenções para custos das infra-estrutura e custos operacionais.
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf
229 KPMG. 1997. «A study of the VAT Regime and Competition in the Field of Passenger Transport», http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf 230 «Rumo a um sistema de IVA mais simples, mais sólido e eficaz», COM(2010) 695. O documento de
trabalho da Comissão SEC(2010) 1455 complementa o Livro Verde 231 Vide o que é dito sobre as OSP na parte III.1 Espaço único europeu dos transportes: eliminar os
obstáculos remanescentes a uma co-modalidade eficaz.
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515. A questão de saber se o financiamento público das infra-estruturas de transporte constitui ou não um auxílio estatal na acepção do artigo 107.º, n.º 1, do TFUE é regularmente levantada. As actuais orientações relativas aos auxílios estatais no transporte ferroviário232 e nos aeroportos233 só abordam a questão de uma forma superficial, concentrando-se na avaliação da compatibilidade das medidas de auxílio estatal com o artigo 107.º, n.º 3, do TFUE. Em consequência, o carácter de auxílio estatal de uma intervenção pública na construção de infra-estruturas é regulamentado pela jurisprudência dos Tribunais.
516. Em muitos casos, o sector privado pode carecer dos incentivos e/ou da capacidade financeira necessários para fornecer infra-estruturas de transporte a um nível óptimo do ponto de vista da sociedade. É o caso, em particular, das infra-estruturas «básicas» que têm uma vida útil e um prazo de amortização superiores ao horizonte temporal aceitável para os investidores privados ou cujos custos não podem ser recuperados por uma tarifação adequada da utilização das infra-estruturas (por exemplo, molhes nos portos)234.
517. Como a questão do carácter de auxílio estatal do financiamento da infra-estrutura básica e da rentabilidade paralela das actividades financiadas comercialmente pode não ser clara, a Comissão envidará esforços no sentido de clarificar e assegurar um tratamento uniforme do financiamento público das infra-estruturas de transporte. Porém, a clarificação do quadro jurídico não obsta à necessidade de aplicar uma análise de custo-benefício global e uniforme aos diversos projectos de infra-estruturas para identificar as prioridades de financiamento.
518. Os orçamentos públicos também intervêm no financiamento dos serviços de transporte. Para além das ligações não rentáveis a zonas remotas, realizadas por razões de serviço público, há várias actividades de transporte que se considera deverem ser apoiadas devido, por exemplo, ao seu menor impacto ambiental ou à função social que desempenham (transporte ferroviário, transporte público). No futuro, a possibilidade de aplicar taxas pelas externalidades do transporte irá alterar a posição relativa dos diversos modos e eliminar, eventualmente, a necessidade de corrigir os desequilíbrios através da concessão de subvenções às operações.
519. Também são concedidos fundos públicos no caso das actividades expostas à concorrência internacional. É o que acontece, nomeadamente, no transporte marítimo, em que a função da Comissão é avaliar as formas de transporte público que podem ser úteis para promover um transporte seguro e respeitador do ambiente, bem como o emprego de cidadãos europeus a bordo dos navios e em terra, sem efeitos negativos para a concorrência no mercado interno. Desde
232 Comunicação da Comissão: Orientações comunitárias sobre os auxílios estatais às empresas de
transporte ferroviário, 2008/C 184/07, parte 2: Apoio público às empresas de transporte ferroviário mediante o financiamento das infra-estruturas ferroviárias.
233 Comunicação da Comissão: Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais, 2005/C 312/01.
234 Estes tipos de questões são designadas, em termos económicos, como «falhas de mercado» devido à existência de mercados financeiros incompletos, características de bens públicos, grandes indivisibilidades e externalidades da rede positivas.
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1989 que a UE tem o objectivo de incentivar uma mudança de bandeira para os registos da UE e o reforço do cluster marítimo europeu. A dimensão internacional do sector marítimo e o risco persistente de os armadores europeus saírem da Europa, enfraquecendo consideravelmente o cluster marítimo europeu e a sua base de conhecimentos e de emprego, tornam a questão do apoio público ao sector particularmente importante. A concorrência internacional feroz e a falta de igualdade de condições a nível internacional no sector do transporte marítimo – que justificaram até à data a concessão de auxílios estatais – ainda existem em grande medida. Foram adoptadas orientações sobre os auxílios estatais ao sector do transporte marítimo em 1997 e em 2004. Estas últimas serão revistas em 2015/2016.
39. Tarifação e tributação inteligentes
Fase I (até 2016)
É necessário reestruturar as taxas e impostos aplicados no sector dos transportes, a fim de que sirvam de suporte ao papel deste no aumento da competitividade da UE, devendo os encargos globais do sector corresponder ao custo total da actividade de transporte, incluindo os custos da infra-estrutura e os custos externos.
• Rever a tributação dos combustíveis para motores, identificando claramente a componente energia e a componente CO2.
• Introduzir progressivamente uma taxa de utilização das infra-estruturas para os veículos pesados, substituindo as taxas de utilização actuais por uma estrutura tarifária comum com componentes como a compensação do custo do desgaste, do ruído e da poluição local.
• Avaliar os sistemas vigentes de tarifação das infra-estruturas rodoviárias e a sua compatibilidade com os tratados da União Europeia. Elaborar orientações para a aplicação de taxas de internalização aos veículos rodoviários, que cubram os custos sociais do congestionamento, das emissões de CO2 – se não estiverem incluídos na tributação dos combustíveis –, da poluição local, do ruído e dos acidentes. Proporcionar incentivos aos Estados-Membros que iniciem projectos-piloto de aplicação de sistemas conformes com essas orientações.
• Prosseguir a internalização dos custos externos em todos os modos de transporte, aplicando princípios comuns, mas tendo em atenção as especificidades de cada modo.
• Criar um quadro que possibilite a afectação de receitas da actividade de transporte à criação de um sistema de transportes integrado e eficiente.
• Elaborar orientações que esclareçam as possibilidades de financiamento público dos diversos modos de transporte e das infra-estruturas de transporte, quando se justifique.
• Reexaminar, se necessário, a tributação no sector dos transportes, nomeadamente subordinando a tributação dos veículos ao desempenho ambiental, reflectindo sobre as possibilidades de revisão do regime de IVA aplicado ao transporte de passageiros e revendo a tributação dos veículos de empresa, para eliminar as distorções e favorecer a disseminação de veículos ecológicos.
Fase II (2016 a 2020)
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• Dando continuidade à fase I, avançar no sentido da internalização obrigatória e completa dos custos externos (acrescentando à compensação obrigatória dos custos de desgaste os custos associados ao ruído, à poluição local e ao congestionamento) no transporte rodoviário e ferroviário. Internalizar os custos da poluição local e do ruído nos portos e aeroportos, assim como os da poluição atmosférica no mar, e estudar a possibilidade da internalização obrigatória dos custos em todas as vias navegáveis interiores do território da UE. Estudar medidas de mercado que permitam reduzir mais as emissões de gases com efeito de estufa.
4. DIMENSÃO EXTERNA
4.1. Alargar as regras do mercado interno e reforçar o diálogo no domínio dos transportes com os parceiros principais
520. O papel internacional da UE é especialmente importante para os transportes marítimo e aéreo, que são sectores de carácter intrinsecamente mundial. Para manter uma posição proeminente nestes mercados nas próximas décadas, a Europa deve exprimir-se em uníssono nas instâncias que reúnem Governos, representantes da indústria e autoridades reguladoras à escala mundial. É necessário assegurar uma coordenação mais eficaz entre os Estados-Membros. Nesse aspecto, as novas oportunidades da representação da UE nos fora internacionais, tal como prevê o Tratado de Lisboa, devem ser cabalmente exploradas.
521. Já são mantidos diálogos estratégicos e sectoriais com alguns dos nossos principais parceiros, como os Estados Unidos, a Rússia, a China, o Japão, o Canadá e a Austrália, e tencionamos alargá-los ao Brasil, à Índia e à África do Sul. As economias emergentes terão um papel cada vez mais importante no comércio com a UE, mas também necessitam de uma modernização profunda do seu sistema de transportes. A União poderia partilhar assim os seus conhecimentos especializados no domínio dos transportes, utilizar a sua liderança técnica e promover as suas normas de interoperabilidade à escala mundial.
4.2. Promover os objectivos de eficiência energética e no domínio das alterações climáticas nos fora internacionais
522. Os esforços realizados pela UE para reduzir as emissões de CO2 e de outros poluentes, bem como para melhorar a eficiência energética, serão ineficazes, e a sua competitividade ficará comprometida, se os seus principais parceiros não seguirem estratégias semelhantes. Por conseguinte, é crucialmente importante promover as estratégias da UE através dos principais fora (como o Fórum Internacional dos Transportes) ou organizações (como a ICAO ou a IMO) internacionais existentes, bem como através de diálogos bilaterais regulares. Também devemos unir esforços e fundos no domínio da investigação com os nossos principais parceiros para desenvolver sistemas de transporte e veículos mais eficientes.
141
4.3. Um diálogo internacional sobre a segurança dos transportes
523. Na sequência dos atentados do 11 de Setembro, muito foi feito – por iniciativa da UE – para desenvolver contramedidas (primeiramente no transporte aéreo, mas rapidamente seguidas de medidas semelhantes no transporte marítimo) destinadas a impedir que um acontecimento tão dramático se voltasse a repetir. O terrorismo é uma ameaça global e só pode ser combatido com êxito a nível internacional. Por conseguinte, a cooperação e harmonização das regras e práticas de segurança e privacidade à escala internacional são da maior importância a nível bilateral (por exemplo, o diálogo UE–EUA sobre a segurança dos transportes) ou multilateral (ICAO, IMO).
524. Também são necessárias medidas para combater os riscos da pirataria, devendo a acção da UE concentrar-se na adopção de medidas de prevenção precoce nas zonas em risco. Uma abordagem integrada deve envolver os principais parceiros da UE e os países em causa e incluir um melhor acompanhamento, um intercâmbio de informações reforçado, o desenvolvimento das capacidades e o combate à pobreza e à corrupção como causas profundas deste tipo de ameaça.
4.4. Alargar a nossa política nos domínios dos transportes e das infra-estruturas aos países vizinhos
525. Uma integração económica mais estreita e uma maior mobilidade das mercadorias e dos passageiros com os nossos vizinhos serão um dos principais desafios que a Europa terá de enfrentar no futuro. As novas tendências e rotas de transporte podem adquirir maior importância nas próximas décadas e isto irá, certamente, afectar o desenvolvimento da infra-estrutura que faz a ligação a essas rotas, bem como o desenvolvimento e a mudança de localização das principais vias de acesso da UE.
526. A extensão dos principais eixos de transporte transeuropeu aos países vizinhos foi um objectivo importante para a União e também é um interesse que esta partilha com os países vizinhos. Neste contexto, ao mesmo tempo que se desenvolvem os corredores de transporte ferroviário de mercadorias intra-UE tendo em vista um transporte transfronteiriço rápido e competitivo, importa prosseguir a sua extensão aos países vizinhos com determinação.
527. A Comissão está, assim, a elaborar uma comunicação destinada a estabelecer as condições para uma política de transportes renovada com os países vizinhos. O objectivo é criar uma iniciativa política única para promover o desenvolvimento das infra-estruturas e do mercado dos transportes nos países vizinhos da UE através das políticas de transportes, de alargamento, externa e de vizinhança, com várias iniciativas políticas e financeiras, para tornar os transportes mais eficientes e para os aproximar das normas da UE.
528. A crise da nuvem de cinza vulcânica em Abril de 2010 mostrou a vulnerabilidade não só do sistema de transportes europeu, mas também das ligações aos seus vizinhos. A necessidade de uma intensificação dos esforços internacionais para assegurar um mecanismo de assistência e aumentar a resiliência do sistema ficou, assim, demonstrada.
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529. A UE estabeleceu, num passado recente, quadros bem sucedidos de cooperação no domínio dos transportes a nível regional com os seus principais parceiros: a EUROMED, com os países mediterrânicos, a Parceria para os Transportes e a Logística no quadro da Dimensão Setentrional (NDPTL), o Observatório dos Transportes do Sudeste da Europa (SEETO), bem como o fórum dos transportes UE-África. Esses quadros de cooperação destinam-se a fornecer respostas mútuas adaptadas às questões que afectam o desenvolvimento dos transportes nessas zonas. Tais parcerias devem ser alargadas futuramente, uma vez que demonstraram ser um instrumento poderoso não só para reforçar as relações em matéria de transportes, mas também para melhorar a cooperação política regional. O modelo do tratado que institui uma comunidade dos transportes com os Balcãs Ocidentais poderá ser utilizado para alargar as regras da UE a outros países vizinhos. A cooperação com os países parceiros vizinhos nas bacias marítimas partilhadas também é importante.
530. A conclusão do Espaço de Aviação Comum Europeu, abrangendo 58 países e uma população de mil milhões de pessoas, criaria um mercado da aviação verdadeiramente integrado compreendendo a UE e as regiões limítrofes. Ele ofereceria abordagens regulamentares unificadas no domínio da segurança e noutros domínios com importância para a aviação, concretizando no sector dos transportes a política de vizinhança da União.
531. Por último, essa cooperação deverá incluir também parcerias de investigação e inovação para encontrar respostas comuns aos desafios relacionados com a interoperabilidade dos sistemas de gestão dos transportes e com a segurança.
4.5. Intensificar a cooperação para eliminar os obstáculos aos transportes
532. As empresas da UE são confrontadas com várias restrições quando tentam expandir as suas actividades em mercados terceiros. Neste contexto, o alargamento do acesso ao mercado para os produtos do sector dos transportes da UE tem de ser acompanhado de esforços para eliminar os entraves ao comércio. É necessário promover normas sociais e ambientais comuns para permitir que o sector dos transportes se torne verdadeiramente global e para evitar uma concorrência desleal, bem como adoptar normas técnicas comuns a nível mundial (que poderiam ser baseadas nas normas da UE) para reforçar a competitividade e a sustentabilidade do sector dos transportes.
533. No sector da aviação, os acordos gerais de transporte aéreo com os Estados Unidos e o Canadá podem ser considerados uma referência para o sector no seu conjunto. Todavia, chegou o momento de alargar esta política aos outros grandes parceiros económicos e comerciais da Europa, em especial, na Ásia, América Latina e Médio Oriente. No caso do transporte marítimo, também é essencial melhorar as trocas e a cooperação com os principais países do mundo, reflectindo a natureza global da actividade de transporte marítimo.
534. Outra medida para melhorar a competitividade da UE é o compromisso com os nossos parceiros comerciais no sentido de eliminar os entraves ao investimento, atrair capitais internacionais para a aviação, normalizando, assim, a situação do sector através da autorização de fusões e aquisições, como em qualquer outro sector da economia. Além disso, há que reduzir os encargos administrativos para os transportadores e garantir a máxima eficiência nos procedimentos aduaneiros
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e outras formalidades à entrada na UE. A criação de um quadro para o intercâmbio de documentos de transporte e de procedimentos claros, simples e eficientes poderia levar ao estabelecimento de corredores de transporte rápido exclusivos entre a UE e os seus parceiros comerciais.
535. No que respeita ao transporte marítimo, após a revogação da isenção relativa aos tráfegos de linha das conferências marítimas de/para a UE, a Comissão está a tomar as medidas adequadas para acelerar a supressão das isenções relativas à fixação de preços pelas conferências em vigor fora da UE235.
536. A Região do Árctico tem sido objecto de grande atenção por parte de muitos países, não só devido aos seus recursos naturais, mas também com vista à navegação comercial no Árctico, abrindo rotas de navegação novas e mais curtas. São necessárias medidas internacionais concertadas para compatibilizar as actividades comerciais com o objectivo de proteger esta bacia marítima.
537. Por fim, mas igualmente importante, a Europa necessita de falar a uma só voz nas organizações internacionais relevantes do sector dos transportes. O seu poder económico e as suas políticas integradas devem reflectir-se juridicamente num quadro global. A plena adesão da UE à ICAO, à IMO e a outros organismos internacionais daria maior projecção às nossas políticas e defenderia melhor os nossos interesses.
40. A actividade de transporte no mundo: dimensão externa
A actividade de transporte é intrinsecamente internacional. A maior parte das iniciativas propostas no Livro Branco relaciona-se, assim, com os desafios associados à evolução do sector dos transportes fora das fronteiras da UE. A abertura dos mercados de serviços, produtos e investimentos no sector dos transportes dos países terceiros continua, portanto, a ser prioritária, razão pela qual o sector figura em todas as negociações comerciais da UE (ao nível da OMC e aos níveis regional e bilateral). As estratégias serão flexíveis, a fim de garantir à UE um papel central no estabelecimento de normas no domínio dos transportes. A Comissão centrar-se-á, para o efeito, nas acções seguintes:
• Alargar as regras do mercado interno, através da intervenção nas organizações internacionais (OMC, ICAO, IMO, OTIF, OSJD, UNECE, comissões internacionais da navegação interior, etc.), e, se for caso disso, da adesão oficial da UE. Promover em todo o mundo as normas europeias de segurança, protecção da privacidade e protecção do ambiente. Reforçar o diálogo no domínio dos transportes com os parceiros principais.
• Finalizar a construção do Espaço de Aviação Comum Europeu de 58 países e 1 000 milhões de habitantes. Celebrar acordos globais de serviços aéreos com parceiros económicos fundamentais (Brasil, China, Coreia do Sul, Índia, Rússia, etc.) e eliminar as restrições ao investimento no sector do transporte aéreo nos países terceiros. Promover a disseminação da tecnologia SESAR em todo o mundo.
235 Vide Regulamento (CE) n.º 1419/2006 do Conselho, de 25 de Setembro de 2006, que revoga o
Regulamento (CEE) n.º 4056/86, que determina as regras de aplicação aos transportes marítimos dos artigos 85.º e 86.º do Tratado, e que altera o Regulamento (CE) n.º 1/2003 por forma a tornar o seu âmbito de aplicação extensível aos serviços internacionais de cabotagem e de tramp, considerando 11.
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• Promover, nos fora internacionais e nas reuniões bilaterais, políticas orientadas para os objectivos de eficiência energética e no domínio das alterações climáticas consagrados no Livro Branco.
• Prosseguir o combate ao terrorismo a nível multilateral (ICAO, IMO e OMC) e bilateral, procurando celebrar acordos internacionais e estabelecer diálogos reforçados no domínio da segurança com os parceiros estratégicos, a começar pelos EUA. Cooperar na avaliação comum de ameaças, na formação de agentes dos países terceiros, em inspecções conjuntas, na prevenção da pirataria, etc. Garantir o reconhecimento internacional do conceito de posto de controlo de segurança único adoptado pela União Europeia.
• Desenvolver um quadro de cooperação para o alargamento da política da UE nos domínios dos transportes e das infra-estruturas aos países limítrofes, a fim de melhorar as conexões das infra-estruturas e a integração dos mercados, designadamente na preparação de planos de mobilidade continuada.
• Cooperar com os parceiros mediterrânicos na execução de uma estratégia marítima mediterrânica de reforço da segurança e vigilância marítimas.
• Tomar medidas adequadas para promover a eliminação das derrogações concedidas às conferências marítimas fora da UE.
• Com base nas parcerias de investigação e inovação existentes, encontrar respostas comuns para as problemáticas da interoperabilidade dos sistemas de gestão de transportes, dos combustíveis hipocarbónicos sustentáveis e da segurança.