Responsabilidade Civil administrativa

Noção

Resp. Civil Administrativa é o conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a administração e para os seus titulares de órgãos e trabalhadores, a obrigação de indemnização dos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa. Embora se fale de “civil” não se remete para o direito privado.

Evolução histórica

No Estado absoluto, o poder público era considerado irresponsável pelos prejuízos q provocasse aos particulares: a reparação desses prejuízos ocorreria por uma graça do monarca.

No período do Estado de polícia aceitava-se a responsabilidade do Estado nas relações de carácter patrimonial que mantivesse com os particulares.

O que levou a que o princípio da irresponsabilidade do Estado tivesse passado para o direito administrativo do liberalismo oitocentista foram as preocupações com a subtração da administração aos esquemas igualitários do direito privado, a supremacia perante os particulares e o facto de a administração ter passado a ser encarada como actividade puramente executiva da legislação. Foi nesta altura que surgiu a ideia da qual “é próprio da soberania impor-se a todos sem compensações”.

Na fase final do Estado absoluto era também aceite a responsabilidade do Estado no âmbito das relações de carácter patrimonial e não soberano estabelecidas com os cidadãos.

A afirmação de uma responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas administrativas por actos de autoridade foi uma conquista do século XX em particular do estado social de direito.

Alemanha – a resp. civil adm foi consagrada no art 131 da Constituição de Weimar e posteriormente pelo art 34 GG. Só em 1981 foi aprovada uma lei federal geral da responsabilidade administrativa que viria a ser declarada inconstitucional.

Espanha – o art 41º da constituição republicana de 1931 afirmou resp civil da administração a título subsidiário em relação à dos seus titulares de órgãos, funcionários e agentes.

EUA – foi consagrada depois do Federal Torts Claims Act em 1946.

Inglaterra – a resp civil adm foi consagrada pelo Crown Proceedings Act de 1947 que mandou aplicar-lhe o regime da resp civil comum.

França – começou a autorizar-se com o arrêt Blanco em 1873. No entanto foi com o Arrêt Anguet (1911) que se admitiu pela 1x a responsabilidade simultânea da administração e dos seus titulares de órgãos. Actualmente o sistema francês de resp civil é essencialmente de origem jurisprudencial.

Portugal:

O CC de 67 estabeleceu a irresponsabilidade do Estado pelos prejuízos provocados no exercício da sua actividade de execução da lei. Pelos danos resultantes de actividades ilegais eram responsáveis os funcionários administrativos a título pessoal. Foi precisamente em 1967 que a garantia administrativa deixou de vigorar para a resp civil. Não havendo previsão legal específica , a doutrina e a jurisprudência aceitavam a resp civil do Estado pelos prejuízos causados por atividades de gestão privada, como tal reguladas pelo direito privado.

A resp civil das entidades públicas suscitou o interesse da doutrina civilista e administrativa da I Républica. Foram nos anos 30 do sec XX que houve a consagração legal da resp civil administrativa extracontratual por actos ilícitos de gestão pública (antes de aparecer na Alemanha, espanha, EU, Inglaterra).

No ano de 1930 o art 2399º foi revisto c o objetivo de acrescentar à resp dos agentes estaduais responsabilidade solidária do próprio Estado.

Em 1936 o CA foi revisto com a finalidade de estabelecer a resp civil das autarquias locais pelos prejuízos causados por atos ilegais de gestão pública contribuídos nas suas atribuições e competência (366º CA).

A resp civil administ pelo risco e por acto lícito não foi objecto de previsão genérica, entendendo-se só existir nos casos expressamente previstos na lei. A resp civil administ por atos de gestão privada continuou a reger-se pelo disposto no regime da resp civil de direito privado estabelecido no CC.

O actual CC consagra disposições especificamente aplicáveis à responsabilidade civil administrativa extracontratual por actos de gestão privada (500-501 CC), deixando para a lei especial o regime da resp civil adminis por acto de gestão pública: LRCAP.

A Constituição de 1976 consagrou o princípio da responsabilidade civil solidária da administração e dos seus titulares de órgãos, funcionários e agentes pelos prejuízos causados no exercício das suas funções – art 22º; proibiu também a garantia administrativa 271/1 CRP.

Em 2001 foi apresentada à AR uma proposta de lei q visava substituir a LRCAP, na qual se intentava o aperfeiçoamento do regime vigente e se regulava a resp civil por actos e funções legislativa e jurisdicional. Esta proposta não chegou a ser votada devido à demissão do XIV Governo constitucional e não voltou a ser retomada posteriormente.

Em 2006 foi igualmente apresentada uma proposta de lei idêntica que resultou no novo Regime da Responsabilidade Civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, em vigor desde 30 Jan de 2008. O RRCEC introduziu algumas alterações em relação ao regime anterior: regime de indemnização (art 3º e 5º), definição do conceito de funcionamento anormal do serviço (7º/3 e 4), estabelecimento da obrigatoriedade do exercício do regresso contra os responsáveis concretos pelo dano (6º) e de duas presunções de culpa leve na resp delitual (art 10º/2 e 3), assim como o alargamento do âmbito da resp civil pelo risco (art 11/1).

O CCP entrou em vigor depois do RRCEC regulou pela primeira vez a responsabilidade civil administrativa contratual.

Classificações da Responsabilidade civil administrativa

Quanto ao título de imputação do prejuízo:

1) Delitual - decorre de uma conduta reprovada pela ordem jurídica.2) Pelo Risco – decorre de regras objectivas de distribuição dos riscos sociais, assentando na ideia de que um certo

dano exorbita (excede) da esfera de risco do lesado, devendo a outra pessoa responder por aquele.3) Por facto lícito – decorre da necessidade de compensar alguém por sacrifícios que lhe sejam impostos, mediante

condutas juridicamente conformes, em benefício do interesse público.

Quanto à natureza da posição jurídica subjectiva violada:

1) Contratual – decorre da violação de direitos de crédito resultantes de contrato.2) Extracontratual – decorre da afectação de outros direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos.3) Terceira via – a doutrina tem vindo cada vez a identifica-la; é entendida como “meio caminho” entre a resp

contratual e a extracontratual. Abrange situações de violação de deveres específicos de protecção, informação e lealdade.

Quanto ao ramo de direito pelo qual é regulada:

1) Por acto de gestão publica2) Por acto de gestão privada

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DELITUAL

a) Fundamento

Tem duplo fundamento: vinculação da administração pública aos direitos fundamentais (18/1 CRP) e princípio do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares (266º/1 CRP). Destes dois decorre a proibição de provocação ilegal de danos na esfera jurídica dos particulares.

b) Responsabilidade administrativa e responsabilidade pessoalO principal critério é o da imputação: há responsabilidade administrativa pelos prejuízos causados por actos que sejam imputados a uma pessoa coletiva administrativa (actos funcionais).

c) Pressupostos da responsabilidade administrativa delitualArt 7º/1 & 8º/1

1) Facto voluntário – danos resultantes de factos humanos domináveis pela vontade. Podem ser acções ou omissões. Acções: regulamentos, atos administrativos, actuações administrativas e actos reais. Qd a responsabilidade decorre de actos positivos tem caracter genérico; qd decorre de omissões depende de da existência de um dever de praticar a ação omitida: “dever de garante”.

2) Ilicitude do facto voluntário – ilicitude = antijuridicidade que expressa um juízo negativo formulado pela ordem jurídica. É ilícita qualquer conduta que viole o bloco de legalidade. Existem 2 modalidades básicas de ilicitude:

i. Ilicitude por violação de direitos subjectivosii. Ilicitude por violação de normas destinadas a proteger interesses.

Causas de justificação da ilicitude:

a. Cumprimento de um dever – o conflito de deveres deve ser resolvido mediante acatamento do dever que a ordem jurídica considere prevalecente.

b. Estado de necessidade – art 3º/2 & 151CPA. Ele não pode justificar a ilegalidade de condutas administrativas viciadas de usurpação de poder ou desvio de poder pelo menos por motivo de interesse particular.

c. Consentimento do lesado – não faz sentido obrigar a reparação de um dano que o lesado consentiu. A nível administrativo só pode justificar a ilicitude de uma conduta administrativa quando tal esteja normativamente admissível.

d. Legítima defesa – art 21 CRP e principio da proporcionalidade.

3) Culpa – preterição da diligência pela qual a lei exigia que o autor do facto voluntário e ilícito tivesse pautado a sua conduta. Culpabilidade: juízo formulado pela ordem jurídica sobre quem age com culpa.

Modalidades:

1. Dolo – pressupõe a intenção de provocar um determinado resultado danoso.a. Direto – se o autor do facto voluntário pretender primariamente a produção desse resultado.b. Necessário – se pretender primeiramente a produção de um outro resultado cuja verificação

implica necessariamente a produção do resultado danosoc. Eventual – quando há conformação com a produção desse resultado.

2. Negligência – pressupõe a violação, consciente ou inconsciente, de deveres de cuidado. a. Grave – qd a negligência tenha sido manifestamente inferior àquela a que o titular de órgão

ou agente se encontrava obrigado em razão do cargo por si ocupado. (8º/1)i. Extremamente grave/negligência grosseira – quando está na fronteira com o dolo

eventualb. Leve – 7º/1 RRCEC.

Na resp administrativa:

Responsabilização das pessoas colectivas basta qlq tipo de negligência (7º/1); Responsabilidade dos titulares de órgãos ou agentes pressupõe a negligência grave (8º/1)

Art 10º RRCEC

Haverá culpa da pessoa colectiva administrativa quando exista culpa do seu titular de órgão ou agente. No entanto, há situações que não é possível identificar o autor ou autores dos actos que lhes deram origem. Admite-se, assim, a responsabilização da pessoa coletiva a que pertença o serviço em causa sem necessidade de apuramento da culpa individual (7º/3 e 4)

Prova da culpa: art 10º/2 – deve haver uma demonstração, cabendo ao lesado o ónus de provar a culpa do autor da lesão.

2 presunções de culpa leve - invertem o ónus da prova qto à pratica de actos imateriais ilícitos e em caso de violação de deveres de vigilância (10º/ 2 e 3)

Causas de exclusão de culpa:

1. Erro desculpável – 2. Estado de necessidade desculpante –

5) Dano – extinção ou diminuição de uma vantagem que é objecto de tutela jurídica. Abrange:

- Danos emergentes – correspondem à privação de vantagens que já existiam na esfera jurídica do lesado na altura da lesão.

- Lucros cessantes – correspondem à privação de vantagens que iriam formar-se na esfera jurídica do lesado se não tivesse ocorrido a lesão.

- Danos presentes – já ocorreram no momento da fixação da indemnização

- Danos futuros – inverso.

- Danos patrimoniais – qd são susceptiveis de avaliação pecundiária

- Danos morais – insusceptiveis dessa avaliação. (art 3º)

6) Nexo de Causalidade

Para existir Resp Civil é necessário que o dano possa ser objectivamente imputado no facto voluntário. Tem de existir uma causalidade entre o facto voluntário e o dano.

Prof MRS – é contra a condition sine qua non apontada na noção de causa do art 7º/1: defendendo que por si só é imprestável visto que dela resultaria um número de causas infinito para cada resultado.

Teorias do nexo de causalidade:

1) Teoria da causalidade – um dano é imputado a um facto voluntário quando, perante a prática desse acto, fosse previsível, em condições de normalidade especial, a produção do primeiro. A avaliação desta previsibilidade é efectuada mediante um juízo virtual de prognose formulado após a ocorrência do facto voluntário e do resultado: juízo prognose póstuma.

2) Teoria da esfera de protecção da norma (do fim de protecção do mandado de cuidado) – existe nexo de causalidade sempre que o dano ontologicamente causado por um facto voluntário incida sobre as vantagens conferidas pela norma que consagra um direito subjectivo ou pela normal de protecção.

3) Teoria da conexão do risco – há imputação objectiva quando exista a criação ou o aumento, assim como a não eliminação ou a não diminuição de um risco não permitido e esse risco se concretize num resultado danoso. MRS: trata-se da construção mais aperfeiçoada da teoria da causalidade jurídica.

Causa virtual – a doutrina é unanime no que respeita à questão de o autora da causa virtual não poder ser responsabilizado pelo dano ocorrido, na medida em que este foi motivo de causa inversa. É unanime também que a causa virtual não pode servir para eximir o autor da causa real da responsabilidade que lhe cabe pelo dano que efetivamente provocou.

Comportamento lícito alternativo – seria violado o principio da proporcionalidade a imposição ao lesante do dever de indemnizar um dano que se produziria, sempre, através de uma acção lícita.

Os tribunais administrativos consideram não existir nexo de causalidade entre actos administrativos materialmente válidos, mas padecendo apenas de vicio de forma ou de violação de lei por falta ou vício de fundamentação, e os danos eventualmente verificados.

A culpa do lesado como causa de exclusão ou modificação da responsabilidade administrativa delitual: art 4º RRCEC

Sujeitos do dever de indemnizar na responsabilidade administrativa delitual:

A articulação das responsabilidades está sujeita a regras:

1. independência parcial entre a resp das pessoas colectivas administrativas e a resp. dos titulares de órgãos ou agentes – as PC administrativas respondem pelos prejuízos resultantes de actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes – 7º/1 & 8/1 e 2. A resp das PC pressupõe a prática de um acto ilícito e culposo por um titular de órgão ou agente , mas nãopressupõe a sua responsabilidade. Deste modo, pode haver responsabilidade de PC sem responsabilidade dos segundos.

2. Solidariedade entre PC administ e os titulares de órgãos ou agentes – art 22º CRP – a resp das PC administ e dos seus titulares de órgãos e agentes é solidária.

3. Dever de regresso – geralmente, qd satisfaça uma indemnização com fundamento em responsabilidade delitual, a PC administ deve exigir ao titular de órgão ou agente que ontologicamente praticou o facto que lhe pague o montante de indemnização supostada: exercício do direito de regresso. 8º/3.

Não existe em 3 casos: negligência do titular do órgão ou agente que tenha sido leve porque neste caso aquele será irresponsável; quando tenha havido fundamento anormal do serviço já q nesse caso não é possível apurar a identidade do autor do facto voluntário; qd o autor do facto voluntário tenha actuado ao abrigo de ordens ou instruções ilegais às quais devesse obediência e tenha exercido o seu direito de representação.

O regresso como regra significa que a responsabilidade delitual das PC admin se aproxima de uma garantia do cumprimento do dever de indemnizar que incumbe aos seus titulares de órgãos e agentes.

Objectivo - garantir que não é toda a coletividade que suporta os danos que são imputáveis só a alguns.

O exerc de regresso é um dever jurídico (6º)

4. solidariedade entre os titulares de órgãos e agentes em caso de pluralidade de responsáveis - art 10º/4 ~497/1 CC.

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL PELO RISCO

Carácter A resp administ pelo risco não tem carácter excepcional; é caracterizada como sendo uma cláusula geral, art 11º.

Fundamento Teoria da criação do risco: a resp funda-se na exigência de que quem cria risco responda pelas suas consequências.Teoria do risco-proveito: exigência de quem tira proveito de uma actividade responda pelos riscos por ela criados.Teoria do risco de autoridade – exigência de que quem tem sob o seu controlo uma coisa ou uma actividade responda pelos riscos que elas envolvem.

Art 11º/1 – suporta a teoria do risco de autoridade. No regime estão subjacentes as restantes teorias, embora de forma negativa.

Pressupostos 1) Facto – é necessário que o facto resulte de uma actividade, do funcionamento de um serviço ou de uma coisa especialmente periogos (art 11º)2) Dano – o dano não apresenta qualquer especificidade em relação à responsabilidade delitual: não existe qualquer limite quantitativo à ressarcibilidade dos danos.

3) Nexo de causalidade - art 11º/1 “danos decorrentes de”. A teoria adequada é a da esfera de pretecção da norma.

Causas de exclusão ou modificação da responsabilidade administrativa pelo risco – art 11º

1) caso de fortuito ou de força maior – o cado de força maior ocorre qd a criação ou o aumento do risco que conduziu ao dano tenha sido provocado por uma circunstância inevitável. O caso fortuito consiste em circunstâncias imprevisíveis, ainda que fossem evitadas. Nestes casos, o dano tem de ser estranho ao funcionamento do serviço.

2) Culpa do lesado = resp civil delitual

3) Responsabilidade de terceiro – depende da verificação, quanto a outrem, dos pressupostos da responsabilidade civil. O terceiro responsável pode ser uma pessoa PC administ ou um particular e é esse facto que determina a aplicação do correspondente regime de responsabilidade civil. Este tipo de responsabilidade pode excluir ou reduzir a responsabilidade da administração. Quando a respons pelo risco coexista c a responsabilidade de terceiro, a administração responde solidariamente c o terceiro: esta solução é discutida.

RESPONSBILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL POR FACTO ILÍCITO

Fundamento Esta responsabilidade decorre do principio da justa distribuição dos encargos públicos. Este princípio, por sua vez fundamenta-se no princípio do Estado de Direito (art2º CRP) e no princípio da igualidade (13º CRP).

Modalidades 1) responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais e por danos causados em estado de necessidade

Art 16º RRCEC Pressupostos:

1. facto voluntário – acto administrativo ou acto mateiral.2. licitude – p existir responsabilidade pelo sacrifíciode bens pessoais, o facto voluntário tem de ser lícito. 3. Dano – tem de se tratar de um dano em bens pessoais; apenas poderá tratar-se de um dano em bens patrimoniais se tiver sido causado em estado de necessidade. Tratando-se de danos em bens patrimoniais privados recai-se na pretensão indemnizatória pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados. O dano tem de ser causado a pessoas individualmente identificáveis.4. Nexo de causalidade – artt 16 “imponhem encargos ou causem danos”.

2) Responsabilidade pelo não restabelecimento legítimo de posições jurídicas subjectivas violadas

Geralmente os particulares lesados nas esferas jurídicas subjectivas por condutas administ têm dto à eliminação daquelas condutas e a que seja reconstruida na sua esfera jurídica a situação que existiria se essa tal conduta não se tivesse verificado. Há casos em que a lei não permite que ocorra a reconstituição mas impõe à administração o dever de

indemnizar o lesado. Esta indemnização é um sucedâneo do restabelecimento das posições jurídicas subjectivas violadas e não visa ressarcir o lesado de todos os danos provocados pela conduta ilegal da administração. Com isto, os pressupostos da resp civil por facto lícito são simplificados: é necessário que apenas se verifiquem os pressupostos das pretensões ao restabelecimento de posições jurídicas subjectivas violadas e que se verifique uma situação em que é legitima a sua não satisfação pela administração.

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: RESPONSABILIDADE CONTRATUAL

Decorre dos fundamentos da resp delitual, acrescentando o princípio pacta sunt servanda.

Art 325º/4 CCP.

Regra geral: 798º CC, 801/1 CC, 805º/1 &2 a) CC, 804/1.

Presupostos: implícitos no 798º CC – coincidem com o da resp extracontratual delitual. Facto voluntário, incumprimento, ilicitude do facto, culpa do agente do facto voluntário e ilícito, dano e nexo de causalidade entre o incumprimento e o dano.

A diferença está na existência de uma presunção de culpa do devedor (799º/1 CC). No direito administrativo existe uma presunção geral de culpa quanto aos actos imateriais ilícitos na responsabilidade delitual art 10º/2 RRCEC.

(……)

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: TERCEIRA VIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL

A questão da 3ª via não está resolvido no direito privado.

(…..)

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACTO DE GESTÃO PÚBLICA: A INDEMNIZAÇÃO

Quem está obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria se o mesmo não tivesse ocorrido art3º/1 RRCEC. Parece tratar-se de um principio geral da responsabilidade civil administrativa em coerência com a responsabilidade civil do direito privado (562º CC).

Quando não há elementos suficientes para a fixação do montante da indemnização o tribunal pode remetê-la para a execução da sentença. (art 661/2 CPC).

Art 5º RRCEC manda aplicar à prescrição do direito à indemnização emergente da responsabilidade extracontratual o regime do 498 CC.

O dto de indemnização prescreve no prazo de 3 anos (498/1).

Possibilidade de regresso – 498/2

Qd o facto danoso constitui crime – 498/3

O art 5º aplica-se a tbm à resp pelo risco e por facto lícito.

A nível de responsabilidade contratual – art 325/4.

MRS: diz dever-se aplicar à resp civil administrativa o art 311º/1 uma vez transitada em julgado sentença que conheça o direito à indemnização, passa a aplicar-se em qualquer caso o prazo geral de prescrição.