MTE E MPT: REAÇÃO DIANTE DE INFRAÇÕES TRABALHISTAS PRATICADAS POR EMPRESAS DO SETOR DA CONSTRUÇÃO CIVIL NO AMAZONAS

Resumo: O presente texto analisa o comportamento do Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério Público do Trabalho perante o descumprimento de normas trabalhistas por empresas do setor da construção civil no Estado do Amazonas. O padrão de comportamento destas instituições não engendrou sanções pecuniárias aos infratores. Esse modus operandi incentivou uma ampliação, por parte das construtoras, no descumprimento de normas legais que tem a finalidade de proteger os trabalhadores da construção civil. A conduta das instituições de vigilância desprezou o fato de que as empresas, no sistema capitalista, tem por finalidade o lucro: qualquer postura adotada que não condicionasse o descumprimento à legislação a perdas pecuniárias estava fadada à inefetividade. Este texto apresenta pesquisa relativa aos procedimentos internos destas instituições no período de 1996 a 2012, no setor da construção civil no Amazonas, face a condutas trabalhistas irregulares dos empregadores do setor.

Palavras-chave: MTE e MPT, infrações trabalhistas, comportamento, construção civil, Amazonas.

1. IntroduçãoO objetivo deste texto é discutir o padrão de atuação do Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE) e Ministério Público do Trabalho (MPT) no Estado do

Amazonas, especificamente em relação a empresas do ramo da construção civil,

através da análise de procedimentos instaurados por conta de violações à lei

trabalhista nas últimas décadas.

Como estas instituições reagiram ao descumprimento de normas trabalhistas

praticadas pelos empregadores do setor da construção civil no estado do

Amazonas? O comportamento das instituições tem conseguido frear o

descumprimento da legislação ou, ao contrário, tem incentivado o descumprimento

da legislação? Estas são as perguntas que este artigo tenta responder.

O tema é de suma importância, porquanto dados mais abrangentes do INSS

apontam que dentre os 10 CNAEs que apresentam o maior número de mortalidade,

aqueles relativos à construção civil são os que mais matam1.

Esse cenário é corroborado pelas frequentes notícias relatando acidentes

fatais ou graves que têm ocorrido na cidade de Manaus e região:Manaus - O número de mortes de trabalhadores terceirizados nos canteiros de obras em Manaus mais do que duplicou neste ano, em relação a 2011. Até terça-feira (16), 15 operários morreram em serviço, contra sete óbitos registrados no ano passado. (disponível em

1 Maiores taxas de mortalidade no Amazonas no quinquênio 2007-2011. Os CNAEs assinalados em verde são da construção e os em vermelho da indústria da transformação (em preto são outros). E laborada pelo auditor-fiscal do Trabalho Josemar Franco, 2013

(SRTE/AM)20072008200920102011109446314292 (montagem de instalações industriais)50224632466215147438103702523952314110 (incorporação e empreendimentos imobiliários)4222 (construção de redes de abastecimento de água)4784812247221610 (desdobramento de madeira)2732 (fabricação de material elétrico)2320 (fabricação de cimento)46414221 (obras p/ geração de energia elétrica)45204299 (construção de instalações esportivas)2949106972214131921

(fabricação de derivados do petróleo)4211 (construção de rodovias e ferrovias)35124322 (instalações hidráulicas)2599 (confecção de armações metálicas)468250212342 (fabricação de azulejos e pisos)4212 (construção de obras de arte)4221 (obras para geração de energia elétrica)4211 (construção de rodovias e ferrovias)70204221 (obras para geração de energia elétrica)6003011 (construção de embarcações)6004321 (instalação e manutenção elétrica)492223424299

(construçao de instalações esportivas)4321 (instalação e manutenção elétrica)2511 (fabricação de estruturas metálicas) 

<http://www.d24am.com/noticias/economia/numero-de-mortes-na-construcao-civil-ja-e-o-dobro-de-obitos-registrados-em-2011/71397> acesso em 21.06.2013)Pedreiro morre eletrocutado em obra de padaria no Parque Dez, em ManausEsta é a 20ª morte de acidente de trabalho do ano, segundo o Sintracomec Presidente do sindicato informou ao G1. (disponível em <http://g1.globo.com/am/amazonas/noticia/2012/11/pedreiro-morre-eletrocutado-em-obra-de-padaria-no-parque-dez-em-manaus.html > acesso em 21.06.2013)Trabalhador morre depois de cair de laje em canteiro de obras em Manaus. Segundo informações do vice-presidente do Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias da Construção Civil em Manaus e do Estado do Amazonas (Sintracomec), Cícero Custódio, de abril até setembro, cerca de 100 acidentes de trabalho já ocorreram em Manaus, todos envolvidos trabalhadores contratados por empresas terceirizadas (disponível em <http://acritica.uol.com.br/manaus/Trabalhador-morre-canteiro-obras-Manaus_0_565743694.html > acesso em 21.06.2013)

Imaginava-se, antes da realização deste trabalho, que a reação das

instituições estatais analisadas havia sido diretamente proporcional à gravidade dos

fatos acima trazidos, no sentido de responsabilizar estes infratores, afinal, a

responsabilização das empreiteiras pela violação às normas trabalhistas compete,

por força de dispositivos legais e constitucionais, ao MPT e ao MTE.

Violações graves e reiteradas às normas trabalhistas, causadoras de macro-

lesões no tecido social (o que se intitula no meio jurídico de violação a interesses

difusos, coletivos ou individuais homogêneos) deveriam, em tese, provocar uma

atuação repressiva do MTE e MPT.

Os mecanismos à disposição para tanto são os autos de infração e termos

de interdição (MTE), e as ações civis públicas (ACP) e Termos de Ajustamento de

Conduta (TACs) por parte do MPT. Estes mecanismos estão expressamente

previstos em lei, e há um amplo consenso no meio jurídico acerca da validade dos

mesmos.

No período de 1996 a 2013, no Estado do Amazonas, em regra, o MTE

preferiu notificar, concedendo sucessivos prazos aos infratores para regularizarem

suas condutas. Já o MPT normalmente assinou Termos de Ajustamento de Conduta

com os infratores, sem qualquer indenização pelas violações já cometidas, ou

mesmo promoveu o arquivamento dos procedimentos sob as mais diversas

justificativas.

1.1. METODOLOGIA.

O período analisado variou de acordo com a instituição observada. Assim, a

análise dos procedimentos em curso no MPT contemplou o período que foi de 2002

1

a 2012. No caso do MTE, as ações fiscais analisadas variaram do período de 1996 a

2012.

Foram examinados procedimentos administrativos em curso no MPT,

através do sistema “MPT Digital” e pelo exame do conteúdo dos procedimentos,

além de relatórios de inspeção do MTE, consulta ao Sistema Federal de Inspeção do

Trabalho (SFIT), bem como foram analisadas as poucas ações civis públicas

ajuizadas pelo MPT no período.

O foco subjetivo desta pesquisa foram as empresas de construção civil e sua

relação com as instituições de vigilância do trabalho. Por sua vez, o foco temático

objetivo foi o índice de descumprimento das normas trabalhistas por parte destas

mesmas empresas e o seu comportamento diante das medidas adotadas (ou não)

pelas instituições.

Foram selecionadas 37 (trinta e sete) empresas que atuam no setor da

construção civil. Estas empresas possuíam procedimentos junto ao MPT distribuídos

para o 7o ofício2 da Procuradoria Regional do Trabalho da 11ª Região (PRT-11),

Procuradoria esta responsável pelo Estado do Amazonas. Estes procedimentos

representavam a quase totalidade dos procedimentos ativos que versavam sobre

construção civil naquele ofício3.

Estes procedimentos foram selecionados para a amostra pelo fato deste

pesquisador exercer um cargo público e, por conta desta função, ser responsável

atualmente pelos processos que estão em curso no 7º ofício da PRT-11. O

pesquisador assumiu aquelas atividades somente em janeiro de 2013, razão pela

qual os procedimentos só tiveram o seu conteúdo analisado até dezembro de 2012,

para evitar qualquer contaminação.

Não houve diferenciação quanto ao tipo de infração cometida na análise

destes procedimentos: tanto infrações trabalhistas relacionadas à falta de registro de

empregados, exploração de trabalho infantil, ou mesmo relacionadas a condições

inseguras de trabalho. No entanto, a pesquisa permitiu aferir que as infrações

2 Pelo sétimo ofício já passaram ao todo 901 procedimentos em toda a sua existência conforme dados do MPT Digital.3 O sistema MPT Digital não permite aferir a totalidade de procedimentos do ramo da construção civil ativos, ou em sua totalidade (ativos e inativos) que já passaram por aquela Procuradoria. Apenas a aferição pelo nome do Investigado permitiu um conhecimento imperfeito acerca da atividade econômica por ele desenvolvida. É isto que foi feito em relação ao sétimo ofício. Nenhum dos procedimentos analisados estava sob sigilo, fator que a lei impediria a divulgação das informações. Considera-se aqui procedimentos ativos aqueles que foram arquivados mas se encontram disponíveis fisicamente para consulta. Estes procedimentos foram arquivados no sistema MPT Digital, mas puderam ser consultados. Há procedimentos que foram arquivados e não se encontram disponíveis porque já estão no que se intitula de “arquivo morto”.

2

predominantes foram mesmo aquelas relacionadas à saúde e segurança do

trabalhador.

A repartição de funções na PRT-11 é feita através da distribuição aleatória

de procedimentos, observando-se a proporcionalidade dos procuradores em

atividade. Por este motivo, a amostra analisada representou, a priori, um exemplo de

imparcialidade na coleta dos dados, porque os procedimentos analisados já estavam

ali antes da chegada deste pesquisador; foram distribuídos por sorteio para o 7º

ofício; e correspondiam à totalidade de procedimentos ativos envolvendo

construção civil naquela unidade funcional (7º ofício/PRT-11). Pode-se dizer, ainda,

que corresponde a aproximadamente 10% do total de procedimentos ativos que

possuem como tema a construção civil no Amazonas4.

A pesquisa feita junto ao sistema SFIT5, do MTE, por sua vez, teve como

base as empresas pesquisadas inicialmente no MPT. A pesquisa feita junto ao MTE

excluiu, entretanto, ações fiscais que abordavam exclusivamente atributos da

legislação trabalhista – exemplificativamente, registro de empregados, trabalho

infantil ou recolhimentos do FGTS. Neste caso, as ações fiscais envolviam sempre

normas de segurança e saúde no trabalho (SST) na construção civil. Para tanto, foi

imprescindível o estudo dos itens da Norma Regulamentadora (NR) de nº 18 do

MTE (Portaria GM de n. 3.214/78), entre outras NRs. Assim, foram analisados dados

do SFIT exclusivamente relativos à construção civil do período de 1996 a 2012. Foi

elaborada, ainda, uma Tabela Matriz para cada uma das instituições, contendo os

dados agregados, para facilitar a visualização de todo o quadro de informações.

Pelo estudo feito, as infrações relacionavam-se, em sua grande maioria, com

o descumprimento de itens da NR-18. Verificou-se também uma alta incidência de

acidentes fatais ocorridos em canteiros de obras na cidade de Manaus.

Como dito acima, a postura geral das instituições foi indulgente com as

empresas infratoras, no sentido de não implicar em sanções pecuniárias, uma vez

4 Em verdade, esse percentual pode ser muito maior, uma vez que durante aproximadamente 3 anos, somente o sétimo ofício recebeu procedimentos envolvendo meio ambiente do trabalho, de forma que a amostra coletada se mostraria ainda mais representativa de um padrão de atuação. Pela procuradoria regional da 11a Região, em todo o seu histórico de existência, já passaram mais de 14.014 procedimentos genéricos, envolvendo todo e qualquer tipo de atividade econômica. Dados do MPT Digital. Durante o período pesquisado, mais de 8 (oito) procuradores estiveram à frente do 7o ofício da Procuradoria Regional do Trabalho, o que afasta a possibilidade de comportamentos individuais heterodoxos terem influenciado esta conclusão. Além disso, outros procedimentos pertencentes a ofícios diversos foram redistribuídos para o sétimo ofício, o que implica na análise do comportamento de um número ainda maior de procuradores do trabalho.5 Banco de dados informatizado, constituído pelo Ministério do Trabalho em 1995 para compilação das informações sobre a fiscalização do trabalho, e, desde o ano de sua formatação, contempla dados sobre todas as fiscalizações realizadas pelo MTE. (Filgueiras, 2012)

3

que não houve imposição de perdas financeiras mesmo quando praticadas inúmeras

irregularidades, constatadas ao longo dos anos.

Este texto é composto por mais três itens além desta introdução: o primeiro

analisa o comportamento do MTE, o segundo analisa o comportamento do MPT, e

ao final tem-se a conclusão. Aos estudos de casos que aqui foram apreciados

agregaram-se outros trabalhos existentes na literatura.

2. O padrão conciliatório do MTEPara que se entenda como funciona a atividade do Ministério do Trabalho e

Emprego, citamos Tese de Doutorado de Vitor Filgueiras (2012):Confrontada com uma infração ao direito do trabalho, a fiscalização do trabalho tem basicamente três alternativas de ação: autuar a irregularidade, dar um prazo para regularização, ou interditar/embargar o objeto ou situação causador do risco à saúde dos trabalhadores (a primeira e a terceira não são excludentes). A primeira opção é definida pelo artigo 628 da CLT, consistindo formalmente em obrigação vinculada do auditor fiscal; a segunda consta nas exceções previstas no artigo 627 da CLT; a terceira é medida cautelar para sanar grave e iminente risco à segurança e saúde dos trabalhadores, baseada no artigo 161 da CLT.

O padrão conciliatório do MTE (conduta que diante de uma infração

trabalhista não sanciona o empregador) não é mais novidade no mundo acadêmico.

Referido autor já abordou esse tema, analisando o padrão hegemonicamente

conciliador do MTE, MPT e Justiça do Trabalho em nível nacional.

A presente pesquisa focou esse padrão de atuação no estado do Amazonas,

como forma de confirmar ou infirmar as conclusões apresentadas pelo referido autor.

No Estado do Amazonas, esse padrão conciliatório não diferiu do restante do País.

Apenas para contextualizar, há um total de 364 empresas de construção civil

[(Código Nacional de Atividade Econômica (CNAE): 41.20.4)] no Amazonas segundo

dados do SFIT. O setor da construção civil foi um dos setores mais fiscalizados pela

SRTE/AM no ano de 2012 com 421 fiscalizações dentre 2.662 ações fiscais

realizadas (15,81% do total). O CNAE 41.20.4 foi também o mais fiscalizado

individualmente entre todos os CNAEs.

A grande maioria das fiscalizações no setor da construção civil no ano de

2012 se deu em empresas com até 30 empregados (245 fiscalizações). Neste

período foram lavrados 1301 autos de infração para este setor, o que corresponde a

42,10% do total de autos lavrados (maior percentual de autuação entre todos os

setores). Cerca de 1500 trabalhadores foram flagrados sem registro formal nesta

atividade, o que representou um percentual de 45% do total de empregados

encontrados pela Fiscalização.

4

No geral (em todos os setores, e não apenas na construção civil), em 2012

para um total 5.733 irregularidades encontradas na área de segurança e saúde no

trabalho foram lavrados 3.090 autos de infração, ou uma média de 1,85

irregularidade/auto (53%). Desta forma, o índice encontrado no Amazonas

apresentou-se muito superior à média nacional do ano de 2008, de 23

irregularidades/auto (4,3% autos/infração, conforme Filgueiras, 2012).

A fiscalização da NR-18 no período, na construção civil, constatou

formalmente 1336 itens irregulares, no entanto, apenas 801 irregularidades foram

autuadas.

A par disso, foram encontrados 122 itens da legislação que ensejaram

interdições e embargos nos canteiros de obras. Este número representa menos de

um décimo das irregularidades formalmente encontradas (1336). Assim, para cada

10 infrações cometidas, em média efetuava-se uma interdição ou embargo.

No estudo de casos, foi feito um levantamento envolvendo pelo menos 220

fiscalizações desde o ano de 1996 (mais de 17 anos de ações fiscais). Foram

analisadas 29 empresas neste período, dentre as maiores6 do setor de construção

civil no Amazonas, selecionadas, como já dito, com base nos procedimentos em

curso no 7º ofício do MPT.

Entre os anos de 1996 a 2012, foram encontradas 3.396 irregularidades

praticadas por essas 29 empresas, o que representa uma média de 117,1

irregularidades por empresa analisada, ou ainda, uma média de 6,89 irregularidades

por empresa/ano.

Em que pese o elevado número de irregularidades encontradas, a quantidade de autos de infrações lavrados foi ínfima. Neste período, foram

lavrados ao todo 572 autos de infração, o que representa uma média de 19,72 autos

de infração por empresa ao longo de 17 anos (pouco mais de um auto por ano =

1,16)7 8.6 Pela quantidade de empregados informada no SFIT.7 Não se deve esquecer que os valores das multas administrativas do MTE, além do seu valor intrinsecamente baixo, estão

há 15 anos sem reajuste. De acordo com o anexo II, da Portaria 290 de 1997, o valor máximo das multas relativas a segurança e medicina do trabalho não chega a R$ 6.304,47. Deve ser levado em conta, ainda, que é possível o pagamento destas multas com desconto de 50%, de forma que o valor máximo de uma multa chega a R$ 3.152,24. Toda multa administrativa do Ministério do Trabalho e Emprego tem início com a lavratura do auto de infração pelo auditor-fiscal. Esse auto de infração passa por um procedimento interno de revisão, em que o autuado tem direito a apresentar defesa e provar as suas alegações. Confirmada a legalidade do auto de infração, o Superintendente Regional do Trabalho impõe a penalidade. A quase totalidade dos autos de infração lavrados são convertidos em multas administrativas. Para esta pesquisa, a fim de facilitar o entendimento, as expressões autos de infração (documento formal que inicia o procedimento de imposição de multas administrativas) e multas administrativas (sanção pecuniária decorrente da lavratura de um auto de infração) foram utilizadas de forma sinônima.

8 No entanto, deve ser dito que não houve fiscalizações com frequência igual ou superior a 1 em todas as empresas; por outro lado, algums empresas foram fiscalizadas com maior frequência durante o espaço de tempo de um ano.

5

Foram flagradas 3.396 infrações trabalhistas na construção civil

amazonense para um total de 572 autos de infração lavrados, o que representa uma

média de 5,94 infrações de SST por auto de infração. Observa-se, portanto, que a

chance de sofrer perdas pecuniárias foi bem pequena.

Pelo estudo de casos foi fácil perceber que as empreiteiras costumam

descumprir com mais frequência dispositivos constantes da NR-18, NR-06

(referentes aos equipamentos de proteção individual) e NR-07 (PCMSO).9

No que tange aos acidentes graves ou fatais, no período analisado houve

um total de 24 ocorrências formalmente constatadas pela Fiscalização. O

quantitativo de acidentes graves ou fatais neste período certamente foi muito maior,

mas aqui estamos analisando apenas aqueles que foram formalmente constatados

pela auditoria-fiscal. Obteve-se uma média de 0,83 acidentes de natureza grave ou

fatal ocorridos por empresa no periodo abarcado.

A conduta da fiscalização do trabalho foi hegemonicamente orientadora (sem qualquer tipo de sanção) mesmo quando constatada a irregularidade na primeira ação fiscal (visita ao canteiro de obras).

O procedimento de orientação (sem qualquer sanção) na primeira

fiscalização realizada atingiu 24 empresas - valendo lembrar que as primeiras

fiscalizações remontam a 1997. Equivale a dizer que em 88% dos casos a primeira

fiscalização foi somente orientadora, sem a imposição de qualquer penalidade10. Em

apenas 3 ações fiscais, houve imposição de multas na primeira inspeção do canteiro

de obras, o que equivale a 12% da amostra analisada. Assim, quase 90 % das

empresas fiscalizadas não foi multada na primeira inspeção, mesmo quando

formalmente constatadas violações às normas de segurança e saúde no trabalho11.

9  É mesmo natural que assim seja, porquanto são os itens legais que mais tem relação com essa atividade empresarial. Neste ponto, o objeto das fiscalizações mostrou-se coerente com o perfil da atividade econômica desempenhada pelas empresas de construção civil.

10 Dentre as 29 empresas analisadas, em 27 delas houve fiscalização por parte dos auditores fiscais do trabalho. Logo, esse foi o número total de ações fiscais que permitiram aferir a proporção de orientações com concessão de prazos.

11 E isso não se relaciona com o dispositivo legal que veda a autuação na primeira visita a um estabelecimento (Art. 627 - A fim de promover a instrução dos responsáveis no cumprimento das leis de proteção do trabalho, a fiscalização deverá observar o critério de dupla visita nos seguintes casos: a) omissis b) em se realizando a primeira inspeção dos estabelecimentos ou dos locais de trabalho, recentemente inaugurados ou empreendidos) Conforme Nota Técnica de n. 62 da Secretaria de Inspeção do Trabalho, o critério orientador, sem aplicação de multas, somente se dá em situações que permitam a correção da irregularidade de forma retroativa no tempo, o que não é o caso das irregularidades encontradas em canteiros de obras. Da mesma forma, as situações encontradas estão relacionadas a itens legais tidos como graves, como ausência de proteções coletivas, andaimes irregulares, situações que ensejam risco de vida aos trabalhadores. Essas situações também não permitem a mera orientação sem lavratura de autos. Por fim, como veremos, mesmo na segunda inspeção aos canteiros de obras, o procedimento meramente orientador também é hegemonico. Logo, não houve qualquer vinculação entre a conduta da Fiscalização e o dispositivo da CLT.

6

Este dado é bastante revelador: a Fiscalização do Trabalho em quase todas

as situações em que constatou uma irregularidade concedeu um prazo à empresa

de construção civil para se adequar, sem aplicar qualquer sanção.

Esse dado desfaz o mito, muito presente no discurso de empresas e agentes

públicos, de que a atuação do MTE é sempre punitiva e que, por tal motivo, não

goza de efetividade para o cumprimento da lei12.

Veja-se por exemplo, o que diz o documento elaborado pela Confederação

Nacional das Indústrias (CNI) intitulado “101 Propostas para Modernização

Trabalhista”:

“A fiscalização do trabalho pode ser meramente punitiva ou educativa. As

empresas hoje sofrem, em geral, fiscalização estritamente punitiva, o que

não lhes proporciona a possibilidade de corrigirem possíveis irregularidades.

A dupla visita somente é usada em casos específicos. Ocorre que, em

muitos casos, o descumprimento da legislação não decorre de má-fé, mas

da incapacidade de interpretar a complexa legislação trabalhista brasileira”

(...)

“•A fiscalização do trabalho educativa possibilita a adequação da empresa

às normas trabalhistas sem que seja punida economicamente.” (disponível

em

http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_18/2012/12/04/

2728/20121204160144687771i.pdf> acesso em 17.07.2013)

Ou ainda, trecho citado por Filgueiras (2012) obtido em entrevista com um

AFT: Embora seja sabedor do comando legal de que a cada infração deve

corresponder o respectivo auto de infração, costumo notificar a empresa,

garantindo a ela um prazo razoável para que regularize a situação. Acredito

que seja a melhor solução para a parte prejudicada (o empregado, que

terá a situação resolvida de maneira mais célere). Somente autuo sem dar

prazo em casos de reincidência, uma vez que fica demonstrada a má

vontade em cumprir a legislação trabalhista por parte dos empregadores.

(grifos nossos)

12 Apesar da legislação prever o procedimento da dupla visita por parte do fiscal do trabalho, continua sendo uma reivindicação constante dos empresários das MPE a fiscalização pedagógica, como verificou-se pela sistematização das propostas do Seminário realizado pelo Sebrae com empresários em MPE de todo o país 5. Essa persistência da demanda pode ser um indicador de que esteja ocorrendo uma falha de comunicação dos órgãos responsáveis pela implementação e cumprimento das normas do trabalho, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e as Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) junto ao setor empresarial, mais precisamente, junto ao segmento das MPE (Krein, Biavaschi e outros, disponível em < http://www.eco.unicamp.br/cesit/images/stories/TextoParaDiscusso19.pdf> acesso em 08.07.2013)

7

A conduta do MTE foi exclusivamente orientadora em praticamente todas as

primeiras visitas aos canteiros de obras no Amazonas, o que indica que não foi por

falta de orientação, a princípio, que os empregadores deixaram de cumprir a

legislação trabalhista. Não faltou assessoria técnica estatal, realizada por auditores-

fiscais do trabalho, para os empregadores da construção civil no Amazonas.

Neste passo, a Fiscalização do Trabalho foi massivamente orientadora em

suas ações fiscais e o seu discurso coincidiu com aquele utilizado por

empregadores, concedendo prazos aos empregadores, ainda que violando a

literalidade do artigo 628 da CLT13.

Neste período, houve ainda um total de 295 orientações já na primeira

fiscalização, o que representou uma média de 10,17 itens legais que foram objeto de

mera orientação (sem autuação) por parte da SRTE/AM14. Assim, a assessoria

técnica estatal nos canteiros de obras se deu de forma relativamente detalhada,

porque pelo menos 10 itens de segurança e saúde no trabalho foram objeto de

orientação (ensinou-se ao infrator a como agir em conformidade com a lei).

Essa informação somente corrobora a conclusão anterior. Além de não ser

verdadeira a informação de que a Fiscalização do Trabalho tem um viés punitivo,

observa-se também que a Inspeção do Trabalho costuma ser bastante detalhista no

que diz respeito a essa atividade orientadora.

A pesquisa sugere, ainda, que o procedimento não-sancionador foi extremamente prejudicial para a efetividade das normas que tutelam a segurança do trabalhador amazonense na construção civil, uma vez que o índice de reincidência foi muito elevado.

A reincidência foi constatada em pelo menos 19 empresas, dentre 25

empresas fiscalizadas (nestas 25 empresas houve novas inspeções15). Isso significa

um percentual mínimo de 76% de reincidência, em pelo menos um item em que

houve orientação prévia, mas não houve autuação.

Isso não quer dizer que, para as outras seis empresas fiscalizadas, houve

regularização de conduta. Longe disso. O que ocorreu é que esta pesquisa não

permitiu aferir as consequências posteriores à primeira fiscalização uma vez que os

13 Art. 628. Salvo o disposto nos arts. 627 e 627-A, a toda verificação em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existência de violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infração

14 Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Amazonas15 Para quatro empresas, não houve fiscalização posterior, de forma que somente se pode considerar para a análise estas 25

possíveis.

8

itens que foram objeto da primeira orientação não voltaram a ser fiscalizados (ou até

foram fiscalizados, mas não houve o lançamento formal no SFIT). Mas é seguro

afirmar que, em pelo menos 76% dos casos em que houve meramente orientação

por parte da SRTE/AM, houve novo descumprimento das normas de SST.

Os dados apontaram que o procedimento de orientação sem a necessária perda pecuniária não teve, portanto, a eficácia esperada de adequar a conduta do

infrator.

Mostra-se frágil, ainda, o argumento de que os empregadores da construção

civil descumpriam a legislação relativa à SST por sua complexidade técnica16.

Mesmo quando formalmente advertidos pela Fiscalização do Trabalho, os

empregadores da construção civil, independentemente do porte empresarial

(pequenas, médias ou grandes empresas) voltaram a reincidir no descumprimento

das normas de SST, o que se verificou em pelo menos 76% das hipóteses, logo, não

é correto afirmar que o empreiteiro não cumpria a lei porque a desconhecia.

Outro dado importante que a pesquisa permitiu revelar é que o período de tempo para que essa reincidência voltasse a ocorrer não foi longo. Em

média, logo após 5 meses (5,14 meses), com o retorno da Fiscalização ao canteiro

de obras, já era possível aferir o descumprimento dos mesmos itens anteriormente

orientados sem a respectiva autuação.

O menor tempo entre a primeira e a segunda fiscalização orientadora não

teve relevância para o cumprimento da legislação, justamente porque estas

fiscalizações foram majoritariamente orientadoras. Com mais ou menos visitas

periódicas dos auditores, se havia orientação sem a consequente imposição de

multas, as infrações voltavam a ocorrer.

Uma segunda reincidência também foi objeto de análise. Verificou-se que, dentre 19 empresas (em que houve um segundo retorno da auditoria) houve uma segunda reincidência em pelo menos 16 situações.

Vimos acima que a primeira reincidência se deu em 19 hipóteses

envolvendo as empresas de construção civil. Dentre essas 19 empresas, a

reincidência esteve presente, novamente, para 16 empresas, o que significa uma

taxa de 84% para uma segunda reincidência. Ou seja, uma segunda ação fiscal,

16 O salutar critério da dupla visita corporifica uma das finalidades institucionais da fiscalização do trabalho, qual seja, a orientação dos empregadores no cumprimento das normas trabalhistas, especialmente as normas de segurança e medicina do trabalho, que é campo dos mais tormentosos na rotina da empresa. (disponível em< http://www.trt3.jus.br/escola/download/revista/rev_70_II/Vander_Vale.pdf> acesso em 08.07.2013).

9

também orientadora, não conseguiu efetivar o cumprimento da norma para a quase

totalidade das empresas fiscalizadas. Somente 16% das empresas fiscalizadas se

adequaram após uma segunda ação fiscal meramente orientadora17.

Esta segunda recalcitrância foi verificada, em média, 13 meses depois da primeira recalcitrância. A pesquisa sugere que a recalcitrância não teve relação

com o maior tempo de visita da SRTE. Quando a fiscalização demorou pouco tempo

para retornar ao canteiro de obras (5 meses) houve reincidência. Quando a inspeção

do trabalho demorou mais tempo para retornar aos canteiros de obra (13 meses)

também houve violação às normas de SST.

Apresenta-se como falacioso, portanto, o argumento de que os

empregadores descumprem a legislação por conta da ausência do Estado

promovendo fiscalizações (e orientações). A pesquisa sugere que quando o Estado

se fez mais ou menos presente nos canteiros de obras – sem impor perdas financeiras - não houve qualquer diminuição no índice de reincidência. A qualidade

da atuação, com perdas pecuniárias, é que poderia em tese permitir uma maior

adequação da conduta empresarial à lei. Neste caso, a periodicidade de retorno com

a imposição de sanções pecuniárias poderia ser variável fundamental para incentivo

do empregador.

Neste sentido, a pesquisa corrobora a afirmação de Cardoso e Lage (2007).

Os autores analisaram o cumprimento ou não do direito do trabalho no Brasil a partir

da relação entre a possibilidade de o empregador ser identificado como infrator e o

montante da perda financeira prevista pela evasão da norma. Assim, por maior que

seja a chance de ser apanhado na irregularidade, se não há repercussão financeira,

não há razão para o empregador cumprir a norma.

Entretanto, nos padrões atuais, com uma atuação meramente conciliadora e

orientadora, sem perdas pecuniárias, a maior ou menor presença dos agentes

estatais nos canteiros de obras não serviu de estímulo para as empreiteiras

cumprirem as normas de SST. Em síntese, o fato do auditor-fiscal comparecer mais

ou menos ao canteiro de obras, orientando o empregador quanto a itens técnico-

legais, mas sem puní-lo, não teve o condão de melhorar a segurança e saúde no

trabalho no estado do Amazonas.

17 Esse dado deve ser relativizado porquanto, como dito acima, esse percentual envolve ainda fiscalizações em empresas em que não houve formalização da aferição do item fiscalizado (o auditor-fiscal não apôs no sistema SFIT do MTE a informação de que o item fiscalizado estava regular; ele apenas não disse que estava irregular), não se permitindo averiguar se houve ou não posterior cumprimento efetivo da legislação de segurança e saúde no trabalho com certeza.

10

Ao contrário, o caráter não-punitivo das ações dos agentes estatais nos

canteiros de obras inspecionados estimulou o descumprimento da legislação.

A pesquisa sugestiona que o caráter exclusivamente orientador da ação fiscal permitiu que 45% das empresas fiscalizadas tivessem uma ampliação no quadro de infrações às normas de SST na construção civil18. Assim, 13 empresas tiveram um incremento nas infrações de SST apuradas pela

SRTE, para um total de 29 pesquisadas.

Quanto às demais hipóteses (10 empresas) não foi possível chegar-se à

conclusão de que houve uma estabilização ou maior adequação no cumprimento da

lei, porque não houve fiscalização posterior para aferir esta informação. Em apenas

6 empresas posteriormente fiscalizadas, porém, houve melhoria ou estabilização na

adequação às normas de SST. Logo, a situação mais comum encontrada foi a de

ampliação no quadro de infrações às normas de segurança e saúde no trabalho.

Finalmente, as interdições e embargos motivados por situações de grave e

iminente risco foram ainda mais tímidas do que as autuações efetuadas. Durante os

17 anos pesquisados, nos estudos de caso, houve apenas 64 itens que foram

objeto de interdição, o que não significa que houve 64 interdições no período

estudado. Isto porque uma interdição ou embargo pode envolver uma série de itens

legais. É comum, por exemplo, que quando se chegue ao ponto de embargar uma

obra, sejam elencados muitos itens irregulares para aquele canteiro de obras.

Assim, apesar de 64 itens terem sido objeto de interdição, a suspensão de

atividades ocorreu em apenas 7 (sete) empresas (24% do total)19.

Os itens que ensejaram o embargo de uma obra foram,

exemplificativamente, trabalho em altura sem proteção, andaimes inseguros, partes

elétricas expostas, ou a não concessão de EPIs. De forma contraditória, estas

irregularidades também foram encontradas em outras empresas fiscalizadas, mas

nestas não houve embargo por parte da SRTE/AM. Mesmo quando constatadas

18 I.Por óbvio, não se pode desconsiderar que a maior constatação de infrações pode ter decorrido de inúmeros motivos, tais como auditores fiscais mais preparados, por conta de cursos de qualificação, ou lançamentos de dados mais detalhados no SFIT. No entanto, ainda que considerados estes fatores, é de extrema relevância o fato de que, com o passar do tempo, e com a adoção da postura não-punitiva, tenha havido um aumento na quantidade de itens irregulares.

II. Em pelo menos um item da legislação houve reincidência nas ações fiscais, além da ampliação das infrações.III.O incremento leva em conta a ampliação do número de infrações constatadas pelo critério cronológico. Assim, é possível

que na primeira fiscalização tenham sido encontradas um número determinado de irregularidades (x), na segunda esse número dobra, e na terceira ação fiscal esse número é reduzido. Ainda assim consideramos que houve incremento em face da relação existente entre a quantidade de infração relativas à primeira e segunda ação fiscal.

19 Isto não significa, por óbvio, que o meio ambiente de trabalho das demais empresas (22) encontra-se saudável e seguro.

11

essas infrações, que demandariam a suspensão imediata das atividades, a

auditoria-fiscal do trabalho não efetivou este procedimento20.

Mesmo ações fiscais que foram motivadas pela ocorrência de acidentes

fatais – portanto, com risco grave já materializado -, não houve embargo da obra.

Assim, a quantidade de termos de interdição em itens legais de segurança e

saúde no trabalho que gozam de um amplo consenso por parte de profissionais que

trabalham no ramo, foi praticamente irrisória.

Em síntese, este foi o padrão encontrado junto aos procedimentos

analisados no MTE. A título de arremate, deve ser dito que foram realizadas 211

ações fiscais21 no período sem imposição de multas (com simples notificação). O

procedimento não-punitivo foi amplamente adotado; a cultura da instituição

correspondeu à concessão de prazos para adequação da conduta pelos

empregadores (orientação sem sanção), ainda que essa pesquisa sugira

objetivamente que esse procedimento permitiu a reincidência em larga escala. O

descumprimento reiterado - após a notificação - não foi levado em conta pelos

agentes estatais22. A ação fiscal sem qualquer penalidade pecuniária foi amplamente

adotada no período23, o que repercutiu no alto índice de reincidência e mesmo

ampliação das infrações cometidas.

3. MPT: a flexibilização como princípio. O Ministério Público do Trabalho integra um dos ramos do Ministério Público

da União, no entanto, trata-se do único ramo que não tem atribuição para promover

ações penais. O seu papel restringia-se à emissão de pareceres na Justiça do

Trabalho até 1988, mas a partir da nova Constituição Federal e especialmente com

o surgimento das Leis n. 7347/85, 8.078/90 e Lei Complementar n. 75/93, passou a

ter atribuição para promover ações na esfera da Justiça do Trabalho em face de

empregadores que descumprissem a legislação trabalhista.

20  São exemplos disso, as infrações relacionadas por Filgueiras (2012). Estas infrações, historicamente, são aquelas que mais ensejaram embargos por parte da Fiscalização do Trabalho. A nível nacional, como também no Estado do Amazonas, deveriam ensejar, em tese, a suspensão de atividades.

Tabela 8.2 - Itens de risco grave e iminente irregulares, percentual de interdição ou embargo, Brasil, anos selecionadosItem 1996 2000 2004 2008Proteção coletiva, queda 18.13.4 8,7% 26% 22,3% 27%Abertura no piso, 18.13.2 7,1% 22,0% 14,9% 19,2%Andaime sem guarda-corpo 11,1% 32% 32,2% 32,2%Abertura nr 8 2,7%Fonte: SFIT, elaboração própria (os itens com * são considerados expressamente de grave e iminente risco pela respectiva Norma Regulamentadora)21  Não estamos falando de itens individuais de SST que foram notificados sem autuação. Estamos falando de ações fiscais

que costumam envolver mais de uma dezena de itens fiscalizados.22 Mas poderia ter sido, uma vez que o auditor-fiscal, quando inspeciona um canteiro de obras, tem a praxe de verificar o

livro de inspeção do trabalho aferindo se aquela empresa já foi previamente orientada quanto a itens legais descumpridos.23 Houve uma média de 7,28 ações fiscais meramente orientadoras para cada uma das empresas fiscalizadas.

12

O seu plano de atuação, todavia, difere daquele que envolve demandas

individuais: por força de normas constitucionais e legais sua atuação se dá quando

há violação a direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, ou seja, quando

se configuram macrolesões à ordem jurídica. O grande diferencial da atuação

ministerial é, pois, que ela permite em tese a resolução de conflitos entre

empregadores e empregados de forma coletiva, abrangendo uma gama de

trabalhadores de determinado estabelecimento ou mesmo de toda uma categoria. O

MPT seria, assim, um advogado do coletivo de trabalhadores (Filgueiras, 2012).

Casagrande (2008), assim trata da questão:Como novo operador das ações coletivas, o Ministério Público do Trabalho, atuando com base nas Leis 7347/85 e 8079/90 provocou de algum modo a revisão da jurisprudência, pois a Justiça do Trabalho se viu obrigada a reavaliar o fenômeno das ações coletivas sob o prisma da Lei da Ação Civil Pública e dos dispositivos processuais do Código de Defesa do Consumidor. De início, houve grande rejeição da jurisprudência do TST a este tipo de atuação, que tendeu a ver sempre as ações do Ministério Público sob o enfoque individualista, de modo a não reconhecer sua legitimação quando houvesse repercussões para os contratos individuais de trabalho, ainda que se tratasse em tese de defesa de interesses difusos.

Tal como o MTE, a missão institucional do MPT é fazer com que a legislação

trabalhista seja respeitada. Para tanto, age por intermédio dos procuradores do

trabalho, que são agentes estatais que gozam de prerrogativas a fim de promoverem

a responsabilização de empregadores infratores da legislação trabalhista.

O MPT pode ser impulsionado a agir por terceiros (sindicatos, trabalhadores,

SRTE etc) ou mesmo por iniciativa própria.

Os instrumentos básicos de sua atuação são o termo de ajustamento de

conduta (TAC) e a ação civil pública (ACP). Há inúmeras outras formas de atuação

(e com o passar do tempo, essas formas tëm se multiplicado), no entanto, pode-se

dizer que, em essência, as investigações realizadas deveriam culminar numa das

duas hipóteses.

Ainda dentro desta abordagem introdutória, as ACPs são demandas levadas

ao Poder Judiciário Trabalhista pleiteando indenizações pecuniárias e/ou obrigações

a serem impostas aos empregadores infratores da legislação.

Esses valores postulados judicialmente pelo MPT não estão

preestabelecidos em lei: são fixados de forma discricionária pela instituição, ainda

que levem em conta inúmeros fatores como: a) repercussão da lesão, b) capacidade

financeira do ofensor, c) gravidade da lesão, d) culpa ou dolo do ofensor, e) natureza

do bem jurídico violado, entre outros elementos.

13

O TAC, por sua vez, é um instrumento formal que prevê obrigações para o

compromissário (empregador flagrado descumprindo a legislação trabalhista) que,

se não cumpridas, deveriam ensejar o pagamento de multas pecuniárias. É possível,

em tese, a fixação, no TAC, de indenização a ser paga pelo infrator por infrações

cometidas no passado. As multas pecuniárias previstas nos TACs, intituladas de

astreintes no meio jurídico, não se confundem com as multas administrativas do

MTE e com elas não se compensam24.

As investigações no âmbito do MPT se dão no bojo de procedimentos que

podem ser do tipo inquérito civil (que demandam um maior tempo para colheita de

provas das infrações trabalhistas cometidas) ou procedimentos preparatórios, com

menor duração temporal, utilizados via de regra para fiscalizações menos

aprofundadas. Essa investigação permite a notificação de testemunhas para serem

ouvidas, a convocação da empresa para apresentar documentos, a requisição de

documentos a outros órgãos públicos, a solicitação de ações fiscais aos auditores do

trabalho, inspeções realizadas pelos procuradores nos estabelecimentos etc.

Filgueiras (2012), entretanto, assevera:Por fim, muito do que há à disposição dos agentes, viabilizado pelo quadro jurídico, não é explorado e, por isso, o modus operandi adotado pelas instituições ajuda a explicar a baixa efetividade das instituições na regulação do direito do trabalho.

O estudo de casos realizado no âmbito do MPT, relacionado com a atuação

frente às empresas de construção civil, revela que o padrão conciliatório da

instituição também é hegemônico no Estado do Amazonas; no máximo o que se

obtém é o cumprimento da lei com atraso (Filgueiras, 2012).

Diante de infrações comprovadas às normas trabalhistas, praticadas por

empresas do setor da construção civil, três possibilidades válidas e legais se abrem

ao MPT: a) ajuizamento de ação civil pública contra o infrator, b) assinatura de termo

de ajuste de conduta com o infrator, c) arquivamento do procedimento25. Em que

pese somente haver essas três possibilidades, deve ser dito que nenhuma lei impõe

que o procurador adote qualquer uma das três condutas. As normas legais que

regem a matéria, implicitamente26, buscam evitar que os procuradores arquivem

procedimentos de forma arbitrária porque, nesta hipótese, o arquivamento será 24 Mesmo procuradores do trabalho têm consciência de que o que está no cerne do descumprimento das leis trabalhistas é o

aspecto pecuniário. Não fosse assim, os TACs não teriam previsão de multas pecuniárias.25 Somente no ano de 2011, foram arquivados 23.061 procedimentos no MPT. Desses, 19.939 foram arquivados sem termo

de ajustamento de conduta. Apenas 2657 ações foram ajuizadas em contrapartida. Disponível em <http://www.cnmp.gov.br/portal/images/stories/RetratoMP.pdf > acesso em 08.06.2013). O arquivamento do procedimento também é considerado uma conduta válida, por conta do que se intitula independência funcional.

26 Neste sentido temos a Lei n. 7.347/85 e a Resolução n. 69 do CSMPT

14

submetido à chancela da Câmara de Coordenação e Revisão, composta por outros

três procuradores. Mas em geral, o procurador age de forma discricionária, podendo

mesmo arquivar um procedimento de forma válida, atendendo ao que se chama de

independência funcional.

O que ficou evidente pelos dados colhidos é que houve descumprimento

reiterado da legislação trabalhista por parte dos empregadores da construção civil.

Esse descumprimento ocorreu mesmo após firmado um termo de ajustamento de

conduta com os infratores27.

Pode-se afirmar, com base na pesquisa realizada, que as irregularidades

trabalhistas praticadas no setor da construção civil tiveram como consequência

hegemônica uma das três hipóteses: 1. a formalização de um termo de ajuste de

conduta sem cunho indenizatório (com o respectivo descumprimento posterior), 2.

prorrogação do procedimento com novas investigações, ou 3. promoção do

arquivamento dessa denúncia, nesta ordem. Mesmo questões que envolviam

acidentes de trabalho com óbito tiveram a mesma consequência.

De qualquer sorte, em praticamente todos os casos não houve sanção

pecuniária em face da empresa de construção civil que descumpria a legislação.

Sanções somente foram aplicadas de forma pontual.

Foram colhidos dados específicos, pelo estudo dos procedimentos, que

foram posteriormente convertidos em um banco de dados. Com fundamento nesse

banco de informações, os demais indicadores foram extraídos.

A pesquisa analisou um total de 39 procedimentos que se encontravam em

curso no MPT (ativos) ou mesmo que já foram arquivados (inativos) junto ao 7º ofício

da PRT-11. Foi realizada consulta ao sistema de informática do MPT intitulado de

“MPT Digital”, bem como foi consultado o conteúdo dos procedimentos físicos, em

tudo quanto se relacionava ao setor da construção civil. Outros procedimentos

também foram analisados, ainda que para excluí-los da referida pesquisa, porquanto

não envolviam o setor da construção civil.

Durante a pesquisa verificou-se que a quase totalidade dos procedimentos

que envolviam a construção civil estão relacionados ao descumprimento de normas

que tutelam a saúde e a segurança do trabalhador.

27 Isto quando se chegava a formalizar esse instrumento com o infrator. Como veremos, foram encontradas inúmeras situações em que o procedimento foi arquivado sem qualquer instrumento.

15

O comportamento padrão do MPT consistiu na convocação do infrator para

assinar um termo de ajuste de conduta. Esse comportamento hegemônico não fez

distinção entre a forma como a denúncia chegou no órgão (Ministério Publico do

Estado, Polícia Civil, MTE ou denúncia de trabalhador), bem como não fez distinção

entre a maior ou menor gravidade da infração cometida (infrações relacionadas à

emissão de atestados de saúde ocupacionais ou à morte de trabalhadores).

Na construção civil, as denúncias levadas ao MPT no período tiveram como

consequência padronizada a convocação de empresas para propositura de um TAC.

De um total de 29 procedimentos que permitiriam a convocação para o

empregador firmar um TAC28, o MPT convocou 20 para efetivamente fazê-lo (68%

do total). Nas outras hipóteses, outra medida foi adotada – nova requisição de ação

fiscal ou promoveu-se diretamente uma ação judicial.

Portanto, o modus operandi padrão encontrado no MPT foi a convocação

dos empregadores da construção civil para a assinatura de um termo de

ajustamento de conduta diante das infrações à legislação trabalhista.

As empresas infratoras, após esse convite para a realização de um acordo,

tinham efetivo interesse em firmar TAC com o MPT. De um total de 20 propostas de

TAC realizadas, em 17 delas (85%29) as empresas aceitaram firmar um instrumento

de ajuste de conduta30.

Em apenas uma hipótese, a recusa do TAC implicou em ação judicial. Nas

outras hipóteses, mesmo não tendo firmado o TAC proposto, o procedimento foi

arquivado. Como veremos adiante, o descumprimento do TAC também não

ensejaria a execução judicial das multas dele decorrentes31.

Em 90% dos casos analisados (excluídos aqueles procedimentos em que

não houve ação do Estado para aferir o cumprimento posterior da legislação), houve

novo descumprimento da legislação32. Assim, mesmo após a atuação do MPT

(instaurando um procedimento de investigação contra o infrator da construção civil),

28 Os demais foram sumariamente arquivados ou a empresa não foi localizada.29  É no mínimo curioso notar a boa vontade do infrator em adequar a sua conduta com a autoridade que tem por atribuição a

própria responsabilização do agente do ato ilícito, quando a adequação dessa conduta não implica em qualquer prejuízo financeiro.

30 Busca-se aqui, também, tentar explicar a razão para a facilidade com que o MPT logrou êxito em firmar compromissos com os infratores. A razão disso nos parece óbvia: a firmatura de um termo de compromisso não envolveu nos procedimentos analisados qualquer custo para a construtora que descumpriu a lei.

31 As empreiteiras e seus advogados, ao longo de anos lidando com o MPT, adquirem de antemão o conhecimento de que o descumprimento dos TACs não enseja o pagamento de multas dele decorrentes (quando muito, multas cobradas administrativamente são sensivelmente reduzidas). Essa informação é crucial para a decisão empresarial de firmar ou não um termo de ajustamento de conduta.

32 Dentre 20 hipóteses possíveis, foi constatado novo descumprimento à legislação em 18 delas.

16

houve descumprimento de normas por parte das empreiteiras (18 casos), o que

permite a conclusão de que a simples comunicação acerca da instauração de um

inquérito civil por uma autoridade pública do MPT não constituía empecilho para as

empreiteiras continuarem violando a lei. A isto chamamos reincidência genérica33.

A possibilidade de prevenção de infrações trabalhistas foi praticamente nula

por conta da simples instauração de procedimentos investigativos. Em outras

palavras, a instauração de um procedimento no MPT não era fator que

desestimulava um comportamento ilícito empresarial. Em apenas três hipóteses,

após a instauração do procedimento, não foram mais constatadas infrações

trabalhistas.

Constatou-se também que em 18 hipóteses não houve formalização de TAC

nem houve judicialização da demanda. Nestas 18 hipóteses, não houve por parte do

MPT a consequência sugerida por lei (TAC ou ACP), o que não significa que a

investigação tenha sido necessariamente arquivada. O procedimento pode ter

prosseguido, por exemplo, com pedido de nova fiscalização pelo MTE.

Essa hipótese correspondeu a 46% do total de procedimentos pesquisados.

Assim, a não-conclusão do procedimento era também uma hipótese bastante

comum no MPT no que tange ao descumprimento das normas trabalhistas no setor

da construção civil no Amazonas. Havia, por exemplo, inquéritos com duração

superior a 10 anos, sem qualquer tipo de finalização.

Outro comportamento que se mostrou muito comum foi o arquivamento do

procedimento. Para 17 procedimentos houve o arquivamento sem que fosse

formalizado o TAC ou promovida a ACP. Este número representa um percentual de

43% em relação ao total de procedimentos analisados. Implica dizer que um alto índice de procedimentos envolvendo o tema construção civil no Estado do Amazonas era arquivado sem qualquer formalização dos instrumentos previstos em lei (TAC ou ACP), ainda que as infrações trabalhistas ali relatadas

tenham sido formalmente constatadas.

Dentro deste percentual, puderam ser encontrados procedimentos que

versavam sobre acidentes fatais, inclusive com autos de infração lavrados pela

SRTE/AM, mas que, no entanto, foram arquivados por conta do tempo de duração

33   Convencionamos chamar de reincidência genérica o descumprimento de normas trabalhistas após a instauração de procedimento junto ao MPT visando apurar a irregularidade, mesmo que não tenham sido as mesmas normas trabalhistas violadas.

17

entre o sinistro e a denúncia formal, considerado extenso em relação ao prazo bienal

de prescrição trabalhista previsto em lei.

A pesquisa apontou igualmente que de um total de 17 TACs firmados com

as construtoras, em 100% (cem por cento) deles não existiu qualquer pagamento

pecuniário decorrente do descumprimento pretérito da legislação.

No âmbito do MPT, o descumprimento da legislação não representou em nenhuma hipótese o dever da empresa infratora indenizar a coletividade atingida34

através dos TACs.

Mesmo nas hipóteses em que houve acidentes de trabalho que culminaram

em mortes ou mutilação de trabalhadores (7 casos), o TAC firmado não previa a

obrigação da empresa indenizar a coletividade. Isto explicaria, em parte, o motivo

pelo qual as empresas não se opuseram à formalização dos TACs com o MPT.

De acordo com os dados pesquisados, do mesmo modo, para um total de 17

TACs firmados, em 11 deles a assinatura se deu em menos de um ano, a contar da

primeira constatação das irregularidades. Em apenas 6 hipóteses, o TAC demorou

mais de um ano para ser formalizado. Em algumas hipóteses, o TAC lograva ser

assinado após 2 meses a contar da verificação das infrações.

Além de fácil, era rápida a assinatura de um TAC no MPT/AM no setor da

construção civil. A velocidade de assinatura de TACs também não discriminava o

tipo de infração cometida. Infrações mais graves e menos graves possuíam o

mesmo tempo de duração para a assinatura.

Para um total de 17 TACs firmados, houve a fiscalização do seu

cumprimento em 14 dessas hipóteses; dentro desse universo (ocorrência máxima

possível), houve o descumprimento do TAC em 11 desses procedimentos, o que

representou 78% das hipóteses pesquisadas. A isto chamamos de reincidência

específica35.

Pode-se afirmar, com segurança, que os TACs foram massivamente

descumpridos - e aqui sequer está sendo questionada a qualidade na forma como o

TAC foi fiscalizado.

34 Aqui abre-se um dilema. Poder-se-á argumentar que não houve indenização por danos morais coletivos pelo fato de que a lesão não maculou direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos. No entanto, se não houve qualquer lesão a direitos fundamentais da coletividade, mesmo a legitimidade do MPT para agir nestas hipóteses deveria ter sido questionada. Uma coisa ou é, ou não é.

35  Convencionamos chamar de reincidência específica aquela que ocorre após o descumprimento do termo de ajuste de conduta, diferenciando-se daquela reincidência constatada (pelo MTE ou pelo MPT) antes ou depois da assinatura do termo de ajuste de conduta.

18

Apenas 22% dos TACs firmados foram minimamente cumpridos pelos

infratores. Esse dado é relevador e deveria levar mesmo a uma maior reflexão por

parte da instituição acerca da motivação que fundamenta a formalização dos Termos

de Ajustamento de Conduta. Partindo-se da premissa de que o MPT quer a máxima

efetividade do direito do trabalho, se os termos de ajustamento de conduta não são

cumpridos36 da forma como se espera, não haveria qualquer fundamento lógico para

que continuassem a ser pactuados com os infratores.

A pesquisa verificou também que, mesmo quando descumprido o TAC - o

que se deu em um total de 11 TACs fiscalizados - não houve, na ampla maioria dos

casos, qualquer medida judicial buscando obrigar a empreiteira a quitar as multas

devidas.

Para um total de 11 TACs formalmente descumpridos, o que foi constatado

pela fiscalização do MTE ou do MPT, em apenas duas hipóteses houve ajuizamento

de ação na Justiça do Trabalho buscando cobrar as multas devidas.

Esta informação é surpreendente, porque a premissa apresentada aos

infratores pelos membros do MPT é a de que o descumprimento do termo de

ajustamento de conduta irá implicar, necessariamente, na cobrança das multas ali

estipuladas. O TAC corresponderia a uma oportunidade para o infrator adequar a

sua conduta, com a promessa deste de que não voltaria a descumprir a legislação,

impondo-lhe o MPT multas mais severas contempladas naquele instrumento. Em

contrapartida, a ação civil pública, com pedido de indenização, não seria ajuizada.

A reincidência deveria engendrar, por suposto, a cobrança exemplar das

multas devidas, porquanto a justificativa para a firmatura do compromisso foi

justamente a garantia de que o ilícito não voltaria a ocorrer. A relação de causa e

efeito entre o descumprimento da avença e a execução das multas decorrentes seria

fator imprescindível para que a palavra empenhada pela instituição não caísse em

descrédito.

No entanto, como regra geral, os TACs foram descumpridos, mas suas

multas não foram sequer cobradas – consequentemente também não foram pagas.

36 A premissa largamente utilizada por membros do MPT é no sentido de que os TACs representam uma vantagem em relação às ACPs porquanto contém, como diferencial, o cumprimento espontâneo da legislação por parte do infrator, significando melhorias imediatas e futuras para os trabalhadores por ele atingidos. A ACP, alegam, não teria esse caráter resolutista já que ela implicaria numa demanda judicial longa e com poucas chances de êxito, sem qualquer benefício direto à coletividade de trabalhadores. Mesmo esse último argumento – sem qualquer demonstração empírica - é completamente equivocado porque desconsidera, mesmo abstratamente, a possibilidade de concessão de tutela antecipada nas ações civis públicas, o que também permitiria benefícios imediatos aos obreiros – além da indenização por danos morais coletivos que os termos de ajuste de conduta não costumam ter.

19

Ou seja, não foram tomadas quaisquer medidas judiciais (ou mesmo

administrativas 37 ) para obrigar as empresas a pagar as multas dali devidas. Mesmo

quando os TACs decorreram de acidentes fatais ou graves e, posteriormente,

constatou-se o seu novo descumprimento não houve qualquer medida judicial no

sentido de obrigar as empresas a pagarem as multas devidas.

A pesquisa permitiu constatar, finalmente, que foi ínfimo o percentual de

ações ajuizadas pelo MPT. Privilegiou-se de forma generalizada o termo de

ajustamento de conduta como instrumento. Apenas 4 ações civis públicas foram

ajuizadas em face de empresas do setor da construção civil no 7º ofício da PRT-11

durante todo o período analisado. Nenhum termo de ajustamento de conduta

descumprido culminou no ajuizamento de ação de execução.

A amostra colhida no âmbito regional do estado do Amazonas, no setor da

Construção Civil, apenas corroborou a conclusão de Filgueiras (2012):Essa ampla e crescente primazia dos TACs (atingindo, em 2003, a relação de 9,27 termos assinados para cada ação ajuizada) revelada pela Tabela apenas ratifica um fato de que toda pessoa que lida cotidianamente com o MPT sabe. Mais do que isso, com uma preferência pelos TACs, o MPT instituiu um modus operandi quase automático de ajuizar ACP apenas em último caso, sendo sistematicamente oferecido ao infrator o TAC, antes de eventual ação judicial. Ou seja, quando o procurador detecta o descumprimento da regra, quase sempre dá chance de acordo à empresa, que só é acionada judicialmente se não aceitar a conciliação.

Para um total de 39 procedimentos analisados, apenas 4 deles culminaram

na judicialização da demanda, com pleitos indenizatórios (perdas pecuniárias).

A chance de que uma infração fosse constatada e resultasse numa ação civil

pública no âmbito do MPT no Amazonas, no setor da construção civil, correspondeu

a apenas cerca de 10% do total de procedimentos (em média 1 ACP para cada 10

procedimentos). Isso explica, por exemplo, o fato de que ao serem questionados, os

juízes do trabalho integrantes do Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região

afirmarem que, em sua atividade profissional, praticamente nunca tiveram a

oportunidade de julgar uma ação civil pública38.

Outro ponto importante a ser destacado é que esta pesquisa permitiu a

conclusão de que mesmo ações civis públicas somente são ajuizadas após a

propositura de termo de ajuste de conduta para o infrator, afinal, em apenas dois

casos houve ajuizamento direto da ação civil.

37 Não se observou nenhum pagamento de multas decorrente de TACs realizado na esfera administrativa no período.38 Deve-se levar em conta que há uma distribuição de processos entre todos os 40 magistrados locais.

20

Quando se compara, por exemplo, a quantidade de TACs firmados (17) com

a quantidade de ACPs ajuizadas (4), chega-se ao percentual de 23%, o que

representa uma relação de quatro TACs firmados em média para cada ACP

ajuizada, mas como crítica, não se pode deixar de dizer que o TAC é

fundamentalmente conciliatório, já que exige sempre o consentimento do infrator

(Filgueiras, 2012).

Foi interessante notar, por exemplo, que em um caso analisado, mesmo

após o descumprimento do TAC, a empresa ao invés de ser acionada judicialmente

para pagar as multas devidas foi novamente convocada para firmar outro TAC, o

que se mostrou em verdade muito coerente com o padrão conciliatório encontrado.

E, seguindo esse padrão de conciliação com o agressor das normas

trabalhistas, mesmo nas ações judiciais, o acordo era a regra. Nas quatro únicas

ações civis públicas ajuizadas houve acordo entre o MPT e o infrator, com redução

significativa dos valores cobrados inicialmente39.

Enfim, tivemos aqui inúmeros exemplos concretos de que como a

flexibilização do cumprimento da norma norteou o modus operandi do MPT.

CONSIDERAÇÕESEm conclusão, a quantidade de acidentes do trabalho que atingiu o setor da

construção civil no Estado do Amazonas, relatada acima, não foi acompanhada de

um comportamento repressivo por parte das instituições de vigilância do trabalho.

O comportamento das instituições de vigilância do trabalho – abrangendo o

MPT e o MTE - no combate à precarização das relações de trabalho no setor da

construção civil no Estado do Amazonas chegou mesmo a incentivar o desrespeito à

legislação.

O MPT e o MTE amazonense não sancionaram as empreiteiras diante de

infrações formalmente constatadas às normas que tutelam a saúde do trabalhador,

ou quando o fizeram, não aplicaram sanções em valor significativo.

39 IMPÉRIO, HOSS, PLATINUM e NV ENGENHARIA.

21

Referências:CARDOSO, Adalberto; LAGE, Telma. As normas e os fatos. Rio de Janeiro:

FGV, 2007.

CASAGRANDE, Cassio L.; ARAÚJO, Adriane, PEREIRA, Ricardo José M.

de B. Ações Civis Públicas no TST: Atuação do Ministério Público do Trabalho e dos

Sindicatos em Perspectiva Comparada. Rio de Janeiro, Escola Superior do

Ministério Público da União, 2006

FILGUEIRAS, Vitor. Estado e Direito do Trabalho no Brasil: Regulação do

Emprego entre 1988 e 2008. Salvador, UFBa-FFCH, 2012

22