reformas administrativas em portugal desde o século xix

Reformas Administrativas em Portugal desde o Sculo XIX

HENRIQUE DIAS DA SILVA *

Introduo

O objectivo deste trabalho consiste em apresentar as diversas reformas administrati-vas que ocorreram em Portugal nos sculos XIX e XX. Por reformas administrativas entendemos as alteraes introduzidas ao regime jur-dico aplicvel aos Concelhos ou Municpios,1 nomeadamente no que respeita s distines entre os municpios, s suas atribuies, aos rgos previstos, ao modo de designao dos titulares dos seus rgos e s suas competncias, durao do man-dato dos titulares dos seus rgos.

JURISMAT, Portimo, n. 1, 2012, pp. 65-97.

* Docente do ISMAT. 1 CAETANO, Marcelo, Manual de Direito Administrativo, Volume I, 9. Edio, Coimbra,

Almedina, pg. 1325, emprega estes dois vocbulos como sinnimos. Este termo concelho, no sentido de comunidade vicinal constituda aparece em Portugal desde o sculo XIII em

extenso muito varivel, cujos moradores, os vizinhos do concelho so dotados de maior ou menor autonomia administrativa, e deriva da palavra latina concilium com o significado de assembleia constituda pelos homens livres de um territrio in: Dicionrio de Histria de Por-tugal, dirigida por Joel Serro, volume II, Livraria Figueirinhas Porto, s/d., e as entradas conce-lho e concilium so de SOARES, Torquato de Sousa, pgs. 137, 1. coluna e 142, 2. coluna. O municpio era entre os antigos romanos uma cidade que possua o direito de se governar pelas suas prprias leis, municpio deriva de dois vocbulos latinos, munus que significa municpio com honra e capio que quer dizer tomar ou receber, cfr. MACHADO, Jos Pedro, Dicionrio Etimolgico da Lngua Portuguesa, IV volume, 7. Edio, Livros Horizonte, Lisboa, 1995,

pg. 182, 2. coluna.

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Considerando, actualmente, o Municpio como a autarquia local que visa a prossecu-o de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos.2 No perodo anterior ao liberalismo vigorou o regime jurdico institudo pelo Regi-mento dos oficiais das cidades, vilas e lugares destes reinos de 1504, cujas normas passaram posteriormente a constar das ordenaes Manuelinas e Filipinas.3 Nas Ordenaes Filipinas a matria relativa aos concelhos encontra-se, designada-mente, no Ttulo LXVII, onde se estabelece o modo de eleio dos autarcas. Assim, previa-se a existncia em cada concelho de trs juzes ordinrios, com fun-es de julgamento das causas, julgando sem appellao, nem aggravo at quan-tia de mil reis nos bens mveis e em bens de raiz tero jurisdio huns e outros at

quatrocentos reis.4 Trs vereadores em cada concelho tinham carrego de todo o regimento da terra e das obras do Concelho e de tudo o que podrem saber e entender, porque a terra eos moradores della posso bem viver.5 Os vereadores tinham competncia em matria de bens do concelho, caminhos, fontes, chafarizes, pontes, caladas, poos, cabia-lhes mandar semear e mandar criar pinhais nos montes baldios, ou ento castanheiros e carvalhos. Tinham competncia para aprovar posturas, para lanar taxas, para realizar despesas, para lanar fintas, para acorrer a despesas que no possam ser satisfeitas com as receitas ordinrias. O modo de eleio era complexo e curioso: Numa primeira fase cada homem bom reunido com os restantes na Cmara

escolhia por escrito - seis homens para serem eleitores; O escrutinador pegava em cada rol e escolhia para eleitores os que tivessem

mais votos; Os seis eleitores assim escolhidos eram ento apartados dois a dois.

2 FREITAS DO AMARAL, Diogo, Direito Administrativo, Volume I, 3. Edio, Editora

Almedina, Coimbra 2006, pg. 526 3 CAETANO, Marcelo, ob. cit. pg. 320. ALEXANDRINO, Jos de Melo, Direito das Autar-

quias Locais, in: Tratado de Direito Administrativo Especial, AAVV, Edies Almedina,

Coimbra, 2010, pgs. 52 e segs. 4 Ordenaes Filipinas, Livro I, Ttulo LXV, 7. Compulsei a Colleco da Legislao Antiga

e Moderna do Reino de Portugal, Parte II, Da Legislao Moderna, Ordenaes e Leis do

Reino de Portugal Recopiladas per mandato Delrei D. Filippe o Primeiro, Decima Edio, Coimbra, na Real Imprensa da Universidade, 1833.

5 Ordenaes Filipinas, Livro I, Ttulo LXVI.

REFORMAS ADMINISTRATIVAS EM PORTUGAL DESDE O SCULO XIX

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Cada dois eleitores escolhem ento trs juzes, trs vereadores e o procurador do concelho;

O escrutinador verifica quem teve mais votos apurando os trs juzes, trs vereadores e o procurador;

Durante este perodo o mandato destes autarcas tinha a durao de trs anos. Refira-se ainda que existiam no ancien rgime 826 concelhos em Portugal, s na Provncia da Beira existiam 333 concelhos.6 O Perodo do Constitucionalismo Monrquico

O Constitucionalismo monrquico o perodo que decorre entre 1820 e 1910.7 Neste perodo histrico houve vrias reformas da legislao aplicvel aos municpios, estas reformas decorrem dos seguintes textos legais: A Lei de 20 de Julho de 1822 e a Constituio de 1822; O Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832; A Lei de 25 de Abril de 1835, que se integrou depois no Cdigo Administrativo de 1836 e o Decreto de 6 de Novembro de 1836; Lei de 20 de Outubro de 1840 e o Cdigo Administrativo de 1842; O Cdigo Administrativo de 1867 O Cdigo Administrativo de 1870 O Cdigo Administrativo de 1878; O Cdigo Administrativo de 1886; O Cdigo Administrativo de 1895 e de 1896; Vejamos os traos essenciais de cada uma destas reformas: A Constituio de 1822;

No perodo que imediatamente antecedeu a nossa primeira Constituio Poltica, a Lei de 27 de Julho de 1822, continha a primeira reforma administrativa dos munic-pios portugueses.8 O propsito desta lei, como se esclarece no seu prembulo, o de

6 BALBI, Adrien, Essai Statistique sur le royaume de Portugal et Algarve, Volume I, Rey et

Gravier Libraires, Paris, 1822, pg. 194. 7 Sobre a periodificao do constitucionalismo portugus veja-se BACELAR DE GOUVEIA,

Jorge, Manual de Direito Constitucional, Volume I, 3. Edio, Almedina, Coimbra, 2009,

pg. 405 e seguintes. 8 FERNANDES, Jos Pedro, Municpio, in: Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica,

Volume VI, Lisboa, 1994, pg. 78. Certamente por lapso esta lei vem referida como sendo de


restituir s Cmaras a sua antiga dignidade determinando que os seus mem-bros, bem como os Juzes Ordinrios sejam de livre eleio dos povos. Assim, mantinha-se inalterado o mapa de Portugal no que tange aos municpios, respeitando-se a geografia autrquica existente. Ao nvel de cada concelho previa-se a existncia do poder judicial e do poder admi-nistrativo, sendo respeitado o princpio da separao de poderes como se consagrava no artigo 30. da nossa primeira Lei fundamental. Quer os membros da Cmara, quer os juzes, eram eleitos pelo mandato de um ano, no podendo ser reeleitos para o mandato seguinte como se dispunha no artigo 4. daquela Lei. A Cmara, que tinha como se disse a autoridade econmica e administrativa era composta de acordo com o artigo 1. daquela lei por um nmero de vereadores, varivel de acordo com a populao do concelho do seguinte modo, at 1000 fogos, 3 vereadores, de 1000 a 2000 fogos, 5 vereadores, de 2000 a 4000 fogos, 7 vereado-res, mais de 4.000 fogos 9 vereadores. O presidente da cmara era o vereador que tivesse tido mais votos, em caso de empate, sorteavam o lugar conforme se estipulava no artigo 12. daquela Lei de 27 de Julho de 1822. Pouco depois, era aprovada e entrava em vigor a Constituio Portuguesa de 18229 contemplando a existncia dos concelhos no seu artigo 218., e determinando que O

governo econmico e municipal dos concelhos residir nas Cmaras. Segundo o artigo 223. da nossa primeira Lei Fundamental, constituam atribuies das Cmaras Municipais: fazer posturas ou leis municipais; promover a agricultura, o comrcio, a indstria, a sade pblica; estabelecer feiras e mercados; cuidar das escolas de primeiras letras e dos hospitais; tratar das obras particulares dos conce-lhos e do reparo das pblicas; repartir a contribuio directa pelos moradores do concelho.

20 de Julho de 1822, porm, na Coleco de Legislao das Cortes de 1821 a 1823, editada,

em Lisboa, pela Imprensa Nacional em 1843, que compulsei, refere a data de 27 de Julho de 1822, como sendo aquela em que El-Rei D. Joo VI a promulgou.

9 Nas pginas do seu Manual relativas a esta matria o Prof. Marcelo Caetano no faz qual quer aluso s normas relativas aos municpios constantes da Constituio de 1822. CAETANO, Marcelo, ob. cit. pg. 321, todavia, nos Antecedentes da Reforma Administrativa de 1832,

publicado no volume XII da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1968-1968, nas pginas 8 e 9 apresenta a reforma administrativa preconizada por aquela Constituio.


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Dispondo o artigo 220. desta Constituio que a Cmara de cada concelho seria composta por vereadores, um procurador e um escrivo. Prevendo-se a eleio quer dos vereadores, quer do procurador, sendo presidente da Cmara o vereador que obtiver mais votos. Estas normas no chegaram a ser aplicadas em virtude da cessao em 182310 da vigncia da Constituio de 1822.11

O Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832

Este diploma publicado ainda durante a guerra civil entre liberais e legitimistas no perodo anterior ao desembarque no Mindelo, da autoria de Mouzinho da Silvei-ra.12 A reforma administrativa de Mouzinho da Silveira13 dividia o pas em provncias, comarcas e concelhos,dirigidas respectivamente por um perfeito, um subperfeito e um provedor. Foi uma reforma administrativa de clara inspirao francesa, que se aproxima do sistema criado por Napoleo, no ano VIII, que organizava o territrio francs em dpartements dirigidos por um prfect e communes dirigidas por um maire acompa-nhado por um conseil municipal, passando as autarquias a instrumentos do poder central, tratava-se de construir um aparelho administrativo disciplinado, obediente e eficaz para vencer as resistncias Razo e assegurar a necessria centralizao.14 Porm, num artigo publicado no final dos anos sessenta o Professor Marcello Caeta-no reconheceu a originalidade, pelo menos parcial, desta reforma que no se limitou a transpor apressadamente para os seus decretos preceitos ou conceitos bebi-dos em Frana em vez disso, de corpo aos trabalhos de dez anos, concluindo

10 A 3 de Junho de 1823 D. Joo VI dissolveu as cortes, CAETANO, Marcelo, Constituies

Portuguesas, Editorial Verbo, Lisboa, 1978, pg. 23. 11 FERNANDES, Jos Pedro, ob. cit., pg. 80. 12 OLIVEIRA, Csar de, Histria dos Municpios e do Poder Local, Crculo de Leitores e

Autores, Lisboa, 1995, pg. 196. 13 Jos Xavier Mouzinho da Silveira nasceu em 1780 em Castelo de Vide e morreu em 1849 em

Lisboa, Ministro e Secretrio de Estado dos Negcios da Fazenda no Governo da regncia de D. Pedro quando esta Lei n. 23, de 16 de Maio de 1832 foi aprovada. Ver Histria dos Mun i-cpios e do Poder Local, OLIVEIRA, Csar de, Crculo de Leitores e Autores, Lisboa, 1995,

pg. 196. 14 FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3. Edio,

Almedina, Coimbra, pg. 109.


no sentido de que esta reforma se encontrava inscrita no programa do partido liberal desde 1822.15 O Decreto n. 23, de 16 de Maio de 1832, como se disse, previa que a administrao concelhia fosse entregue a um provedor de nomeao rgia. Este era o depositrio

exclusivo da autoridade administrativa, liderava a cmara municipal, executava as deliberaes desta, realizava os actos de registo civil, exercia funes de polcia e de manuteno da ordem pblica, superintendia nas escolas e procedia ao recrutamen-to.16 Junto do provedor funcionava a Cmara Municipal electiva, mas apenas com meros poderes de iniciativa e de consulta. Os membros deste rgo os vereadores - eram eleitos pelos cidados com determinados rendimentos. A composio da Cmara variava de acordo com o nmero de fogos do concelho, nos concelhos com menos de 2000 fogos trs vereadores, entre 2000 e menos de 5000 fogos cinco vereadores, mais de 5000 e menos de 10000 sete vereadores, mais de 10000 e menos de 20000 nove vereadores, e com mais de 20000 fogos treze vereadores.17 O Presidente da Cmara, no diploma em apreo, era o vereador que na eleio tives-se o maior nmero de votos.18 O mandato dos vereadores, bem como o do presidente da cmara, tinha a durao de trs anos conforme se dispunha no artigo 8. do Decreto n. 26, de 27 de Novembro de 1830. A Reforma de Mouzinho da Silveira no tocava no nmero de municpios que o pas tinha que ao tempo eram mais de 800.19

A Lei de 25 de Abril de 1835

A reforma de Mouzinho da Silveira provocou reclamaes gerais contra a perda de autonomia dos concelhos, sendo inclusive considerada inaplicvel em muitos aspec-tos.20 Em resposta a esta situao foi aprovada a Lei de 25 de Abril de 1835.

15 CAETANO, Marcelo, Os Antecedentes da Reforma Administrativa de 1832 , in: Revista da

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Ano XXII, 1968-1969, pgs. 22 e 23. 16 Idem, pg. 207. 17 Ver artigo 2. do Decreto n. 26, de 27 de Novembro de 1830 18 Ver tambm o artigo 2. do Decreto n. 26, de 27 de Novembro de 1830 19 Sobre a diviso administrativa da Provncia e o Reino do Algarve veja-se o anexo I. 20 OLIVEIRA, Csar de, ob. cit., pg. 208.


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Esta Lei, no que respeita ao poder deliberativo, consagrou o alargamento das compe-tncias da Cmara, que elegia o seu presidente. No que respeita ao executivo camarrio, era o presidente, como se disse, eleito pela prpria Cmara, que executava as deliberaes desta. As decises da Cmara continuavam sujeitas tutela da Junta Geral e do Conselho do Distrito. O provedor da Reforma de Mouzinho da Silveira era agora designado por adminis-trador do concelho que se mantinha como primeira autoridade municipal.21 Cdigo de 1836 e o Decreto de 6 de Novembro de 1836 que extinguiu 498 conce-

lhos no continente

A Revoluo de Setembro a segunda rotura da Carta Constitucional, repondo-se em vigor, no dia 10 de Setembro de 1836, a Constituio de 1822.22 Verifica-se ento a grande Reforma de Passos Manuel,23 operada pelo Decreto de 6 de Novembro de 1836, que extinguiu 498 concelhos em Portugal Continental de forma a permitir criar circunscries municipais maiores,24 evitando a existncia de concelhos pobrssimos de modo a possibilitar que estes novos concelhos tives-sem mais meios financeiros. Esta reforma consta do Cdigo Administrativo de 1836, aprovado no dia 31 de Dezembro daquele ano. Note-se que, ao invs do que se passou nas outras regies do pas o Algarve no foi sacrificado com a extino de concelhos como se pode observar no Anexo I.

21 CAETANO, Marcelo, ob. cit. pg. 321 22 GOUVEIA, Jorge Bacelar, Manual de Direito Constitucional, Volume I, 3. Edio, Ed ies

Almedina, Coimbra, 2009, pg. 420. 23 Manuel da Silva Passos ou Passos Manuel, como ficou conhecido, a figura marcante do

Setembrismo, situao poltica que ocorreu em Portugal entre 1838 e 1842. Passos Manuel

foi ministro do reino e da fazenda entre 10 de Setembro de 1836 e 4 de Novembro de 1836 e de 5 de Novembro a 1 de Julho de 1837, cfr. PEREIRA, Antnio Manuel. Governantes de Portu-gal Desde 1820 at ao Dr. Salazar, Edies Manuel Barreira, Livraria Simes Lopes, Porto, 1959, pgs. 27 e 28.

24 CAETANO, Marcelo, ob. e loc. cit.


O Pas foi ento dividido em distritos, concelhos e freguesias. O distrito era dirigido por um administrador-geral, o concelho por um administrador e a freguesia por um regedor. Ao lado destes funcionavam rgos colegiais: a junta administrativa no distrito, a cmara municipal no concelho e a junta da parquia na freguesia. A Cmara Municipal era composta por cinco vereadores nos concelhos que tivessem at mil fogos, sete nos que tivessem entre mil e seis mil fogos, nove nos que tives-sem entre seis mil e dez mil fogos, onze vereadores na Cmara do Porto e treze na Cmara de Lisboa, conforme dispunha o artigo 22. daquele Cdigo Administrativo de 1836. O Presidente era eleito pelos vereadores e tinha voto de qualidade em caso de empa-te da votao. Nos termos do artigo 33. deste Cdigo Administrativo havia eleies todos os anos no ms de Dezembro pelo que o mandato dos membros da Cmara Municipal deve ter-se como anual. Era tambm votada todos os anos uma lista de cinco muncipes de entre os quais era escolhido o Administrador do Concelho, conforme previsto no artigo 43. deste Cdigo. Aquele Decreto de 6 de Novembro de 1836 criou 21 novos concelhos em Portugal Continental, ficando a existir 351 municpios. A Lei de 20 de Outubro de 1840 e o Cdigo Administrativo de 1842

Com a reforma introduzida pela Lei de 20 de Outubro de 1840, h um reforo da autoridade do administrador do concelho, acentuando-se a centralizao, bem como uma ampliao do mbito da tutela, o que vai no mesmo sentido. Com o advento do cartismo,25 esta reforma passou para o Cdigo Administrativo de 16 de Maro de 1842, sendo Ministro do Reino Antnio Bernardo da Costa Cabral,26 que mais tarde havia de ser Conde e Marqus de Tomar, foi tambm nesta altura que foi revogada a Constituio de 1838 e restaurada a Carta Constitucional. O territrio dividido apenas em distritos e concelhos, passando a freguesia a ser apenas uma comunidade familiar e religiosa sem carcter administrativo.27

25 Nome por que ficou conhecida a situao poltica decorrente da restaurao em 1842 da Carta

Constitucional de 1826. 26 PEREIRA, Antnio Manuel. Governantes de Portugal Desde 1820 at ao Dr. Salazar,

Edies Manuel Barreira, Livraria Simes Lopes, Porto, 1959, pg. 30. 27 CAETANO, Marcelo, ob. cit. pg. 150.


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frente de cada concelho fica um Administrador nomeado pelo Governo. Em cada concelho havia uma Cmara Municipal eleita pela assembleia dos eleitores municipais. O nmero de vereadores variava consoante o nmero de fogos do concelho, assim, at trs mil fogos havia 5 vereadores, com mais de trs mil fogos, 7 vereadores. O presidente da cmara era o vereador que tivesse obtido maior nmero de votos e, em caso de empate, o de mais idade. Tendo o mandato quer dos vereadores, quer do presidente da cmara a durao de dois anos conforme se encontra previsto no artigo 47. deste Cdigo Administrativo de 1842. criado um novo rgo designado Conselho Municipal com competncias para aprovar as decises da Cmara de maior importncia em matria financeira. Este novo rgo era constitudo por contribuintes eleitores,28 prevendo o artigo 165., deste Cdigo Administrativo de 1942, que Os vogais do concelho municipal so os eleitores que pagarem a maior quota de dcima do concelho. Este Cdigo um dos mais extensos, tem 387 artigos. ainda de referir que foi tam-bm este o Cdigo que esteve durante mais tempo em vigor durante o constituciona-lismo monrquico, de 1842 a 1878, ou seja, 36 anos de vigncia. Por ltimo, con-siderado como um Cdigo centralizador.29 A Lei de 1853

Com a Carta de Lei de 3 de Agosto de 1853,30 em plena regenerao, h uma nova supresso de concelhos que passam a ser 268, sendo por conseguinte eliminados 83.31

28 Idem, ob. e loc. cit 29 ALEXANDRINO, ob. cit,, pg. 56 30 FREITAS, Justino Antnio, Ensaio sobre as Instituies de Direito Administrativo Portu-

gus, Coimbra, 1859, pg. 99. 31 CAETANAO, Marcelo, ob. e loc. cit.


O Cdigo de 1867

Uma nova situao poltica em 1867 trouxe um novo Cdigo Administrativo, de ndole descentralizadora, que previa uma larga representao popular nos corpos electivos. Era tambm uma novidade importante a exigncia de um mnimo de trs mil fogos para os concelhos o que se traduzia na supresso de 104 concelhos.32 O Cdigo Administrativo de 1867 previa a existncia de dois rgos: o administra-dor do concelho nomeado pelo Governo e a Cmara Municipal com vereadores eleitos. O administrador do concelho tinha funes essencialmente executivas e fiscais, enquanto que as funes da Cmara Municipal eram deliberativas e consultivas.33 Este Cdigo Administrativo teve uma vigncia curtssima, pois a 10 de Dezembro de 1867, foram reduzidos os concelhos e logo a 14 de Janeiro, na sequncia da janeiri-nha34 foi declarado sem efeito.

O Cdigo Administrativo de 1878

Com o Cdigo Administrativo de 1878 foi publicado a 6 de Maio, sendo Presidente do Ministrio Fontes Pereira de Melo e Ministro do Reino Rodrigues de Sampaio.35 Com esta reforma, que teria sido longamente preparada, h um retorno a algumas das solues do Cdigo Administrativo de 1836, sendo o territrio novamente divi-dido em distritos, concelhos e freguesias. Mantm-se como rgos do Municpio a Cmara Municipal e o Administrador.

32 Para alm de reduzir a 11 os distritos. Previa-se o desaparecimento dos distritos de Setbal,

Portalegre, Santarm, Leiria, Aveiro, Viana do Guarda, Castelo. Ver CAETANO, Marcelo, A

Codificao Administrativa em Portugal, in: Revista da Faculdade de Direito, Ano II, 1934,

pg. 361, nota 64. 33 ALVES, Daniel, LIMA, Nuno e URBANO, Pedro, (FCSH,UNL), Estado e Sociedade em

Conflito: o Cdigo de Martns Ferro de 1867. Uma reforma administrativa efmera, pgina 4 in: www.fcsh.unl.pt/deps/historia/docs/janeirinha.pdf.

34 A Janeirinha foi uma revolta popular ocorrida em Janeiro de 1868, na cidade do Porto, contra o novo imposto sobre o consumo e a extino de mais de cem municpios.

35 PEREIRA, Antnio Manuel, ob. cit., pg. 39


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O mandato dos vogais da Cmara de 4 anos, renovando-se, por eleio, metade dos vogais de cada vez. Quer o Presidente, quer o vice presidente da Cmara so eleitos pelos vogais, sendo o seu mandato anual. A Cmara Municipal era composta por sete vereadores, excepto a de Lisboa que tinha treze e a Cmara do Porto que tinha onze vereadores. So trs as principais alteraes: em primeiro lugar extinto o Conselho Municipal; aumentada a competncia tributria dos concelhos; por ltimo, so diminudos os poderes de tutela das juntas gerais.36 Este Cdigo Administrativo de 1878 considerado descentralizador. Cdigo Administrativo de 1886

O Cdigo Administrativo de 1886, foi publicado em 17 de Julho, sendo Presidente do Ministrio e Ministro do Reino Jos Luciano de Castro, chefe do partido progres-sista. As cortes ao tempo encontravam-se dissolvidas pelo que, nas palavras de Mar-celo Caetano, o Cdigo foi publicado ditatorialmente.37 Esta reforma operada pelo Cdigo Administrativo de 1886 teve a peculiaridade de no se aplicar ao Concelho de Lisboa que teve uma reforma administrativa especial com a Lei de 18 de Julho de 1885 de que adiante daremos notcia. Esta reforma procede a uma classificao dos municpios em trs ordens: os de pri-meira ordem eram os que tinham mais de 40000 habitantes ou que eram sede de distrito, os de segunda ordem eram aqueles que tinham mais de 15000 e menos de 40000, por fim os municpios de 3. ordem eram aqueles que tinham menos de 15000 habitantes. Os municpios de primeira ordem tinham 9 vereadores, os de segunda ordem 7 vereadores e os de terceira ordem 5 vereadores, tendo o seu mandato a durao de 3 anos. O administrador do concelho era o delegado do Governo em todos os assuntos das suas atribuies, sendo na sua falta e em determinadas condies, substitudo pelo Presidente da Cmara.

36 CAETANO, Marcelo, ob. e loc. cit. 37 Idem, ob. cit. pg. 151.


As minorias passam a estar representadas nas Cmaras. A competncia para exercer a tutela modificada passando o Governador Civil ou as Juntas Gerais a poder apenas suspender a execuo das deliberaes municipais depois de ouvido o Tribunal Administrativo. Nos casos em que tal se verificasse a Cmara podia revogar o acto em causa ou recorrer para o Governo.38 A Lei de 18 de Julho de 1885, com os seus 230 artigos, continha um regine especial para a cidade de Lisboa, que dividida em quatro bairros. Esta Lei de 18 de Julho de 1885 e o Decreto de 22 de Julho de 1886, extinguiram os municpios de Belm e dos Olivais, passando parte da rea destes concelhos a inte-grar o territrio de Lisboa Em vez de Cmara Municipal e Administrador do Municpio, os rgos administra-tivos na capital eram a Cmara Municipal e uma Comisso Executiva por esta eleita. Previa-se ainda a existncia de quatro comisses executivas especiais cujo presiden-te tinha assento na cmara municipal, eram as comisses da instruo pblica, da sade e da higiene pblicas, da beneficncia pblica e da fazenda municipal. Compunham a Cmara Municipal de Lisboa trinta e um vereadores, vinte e sete escolhidos pelos eleitores do municpio e quatro vereadores que eram os presidentes das comisses administrativas especiais referidas no pargrafo anterior. O modo de escolha dos presidentes destas comisses executivas especiais no era uniforme. Assim, os membros da Comisso da Instruo Pblica eram eleitos pelos professores e pelos cidados habilitados com um curso superior e residentes no concelho. Os sete membros designados deste modo elegiam um deles como Presidente desta Comisso de Instruo Pblica, Presidente esse que era, por inerncia vereador. Tambm os membros da Comisso de Sade e Higiene Pblica eram eleitos pelos residentes no municpioe de mais dois membros agregados, sendo um engenheiro da comisso de obras pblicas, designado pela cmara, e outro veterinrio, nomeado pelo conselho escolar do instituto agrcola.39 Os nove membros designados deste

38 Idem, ob. cit., pgs. 321 e 322. 39 2. do artigo 28. da Lei de 18 de Julho de 1885.


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modo elegiam um deles como Presidente desta Comisso de Sade e Higiene Pbli-ca, Presidente esse que era, por inerncia vereador. De igual modo, os membros da Comisso de Beneficncia Pblica eram eleitos pelos professores e pelos cento e sessenta maiores contribuintes do imposto predial e industrial dos quatro bairros do municpio. Os sete membros designados deste modo elegiam um deles como Presidente desta Comisso de Instruo Pblica, Presidente esse que era, por inerncia vereador. Por ltimo, na Comisso da Fazenda Municipal havia um inspector-geral escolhido pelo Tribunal de Contas que podia ser demitido pelo Governo por decreto motivado, que era, por inerncia vereador. O mandato dos vereadores tinha a durao de quatro anos. A Cmara Municipal de Lisboa, com os seus trinta e um vereadores elege em pri-meiro lugar o seu presidente, vice-presidente, secretrio e vice-secretrio, que tero o mandato de dois anos. De seguida a Cmara Municipal elegia seis vereadores para constiturem com o Presidente a Comisso Executiva da Cmara Municipal. A Comisso executiva era um rgo distinto da Cmara Municipal como se conclu dos artigos 15. a 26. da Lei de 18 de Julho de 1885, com competncia, como o sua designao indica, executiva. Ao invs do que sucedia com os restantes municpios abrangidos pela reforma admi-nistrativa de 1886, em Lisboa no se previa a existncia de um administrador nomeado pelo Governo e representante deste.

O Cdigo Administrativo de 1895 e de 1896

O Cdigo Administrativo de 1896 foi aprovado pela Lei de 4 de Maio, sendo Presi-dente do Ministrio Hintze Ribeiro e Ministro do Reino Joo Franco. Este Cdigo classificava os concelhos em trs ordens, segundo critrios baseados na populao e nas possibilidades financeiras: concelhos urbanos; concelhos rurais perfeitos e concelhos rurais imperfeitos. Os concelhos rurais imperfeitos (concelhos de 3. ordem) tinham menor autonomia, as suas Cmaras eram presididas pelo administrador do concelho. Em suma exer-ciam apenas parte das atribuies que os outros municpios tinham, sendo obrigados


a associar-se a um concelho de 2. ou 1. ordem para constituir uma comarca admi-nistrativa. Esta Cmara de maior categoria exercia ento a competncia que o concelho rural imperfeito ou de 3. ordem no podia exercer.40 Com o Cdigo Administrativo de 1896 desaparecem os concelhos de 3. ordem ficando apenas a assembleia dos 40 maiores contribuintes, ressuscitando-se assim o Conselho Municipal previsto na Reforma operada pelo Cdigo Administrativo de 1842. um dos Cdigos mais extensos com 462 artigos. O Municpio tinha dois rgos, a Cmara Municipal formada por vereadores eleitos pelos muncipes e o Administrador do Concelho nomeado pelo Governo. O Presidente da Cmara, eleito entre os vereadores tem voto de qualidade em caso de empate. A esta reforma administrativa seguiu-se a extino de vrios concelhos.41 O Cdigo Administrativo de 1896 , claramente centralizador.42

O Balano das reformas administrativas no constitucionalismo monrquico

Nos 88 anos que medeiam entre 1822 e 1910 houve onze reformas administrativas, nem todas postas em prtica, pois algumas no se efectivaram. Em todos estes regimes antev-se o Municpio como diviso administrativa, ao invs do que sucedeu com as freguesias que durante um longo perodo 36 anos no foram consideradas como divises administrativas. A modificao mais importante ocorrida neste perodo foi, sem dvida, o novo dese-nho do mapa das autarquias com a extino de numerosos municpios.43 Recorde-se que de 826 concelhos que existiam no final do sculo XVIII apenas 291 existiam em 191144 ou seja dois teros dos concelhos tinham deixado de o ser. Esta

40 Idem, ob. cit., pg. 322. 41 Idem, ob. cit., pg. 322. 42 ALEXANDRINO, ob. cit, pg. 56. 43 Ver anexo II.


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supresso de concelhos ocorreu nas reformas administrativas de 1836, 1853 e 1895. Exemplo desta revoluo do mapa autrquico Lisboa onde existiam 3 municpios: Lisboa, Olivais e Belm. Na ltima fase do constitucionalismo monrquico surge a classificao dos munic-pios, embora j antes o nmero de fogos existentes em cada municpio tivesse efei-tos no que respeita ao nmero dos vereadores. Alis, critrio do nmero de fogos foi posteriormente substitudo pelo critrio do nmero de habitantes. De interesse revela-se tambm a posio assumida pelas sucessivas reformas admi-nistrativas no que respeita durao dos mandatos dos vereadores que vai desde um at quatro anos. Outro aspecto que importa assinalar prende-se com a renovao das vereaes, pois nem sempre a vereao era eleita na sua totalidade, prevendo determinadas reformas que a vereao era renovada metade de cada vez, certamente como meio de assegu-rar a estabilidade da cmara. A outra modificao importante foi a consagrao da existncia de magistrados administrativos nos concelhos, o administrador do concelho nomeado pelo Governo numa lgica de centralizao. Quanto tutela as reformas oscilaram no que respeita sua amplitude, mas sempre se dir que existia uma dupla tutela dos concelhos pois estavam sujeitos quer aos poderes dos rgos distritais, quer aos poderes do Governo. Por ltimo, haver que falar dos rgos do modo de designao dos seus membros e das relaes entre eles existentes. Os membros da Cmara eram eleitos, variando as suas competncias, consoante as reformas administrativas, entre meros poderes consultivos e de iniciativa e poderes deliberativos. O Presidente da Cmara tambm eleito, ou directamente ou pelos vereadores pre-vendo-se numa das reformas administrativas, a sua nomeao pelo prprio Governo! Algumas reformas administrativas previam a existncia de uma assembleia ou con-selho municipal integrando os maiores contribuintes do municpio, cujo consenti-mento era considerado necessrio para aprovar deliberaes com implicaes finan-ceiras.

44 Idem, ob. cit., pg. 322.


O quadro sinptico que no final se apresenta procura apresentar a multiplicidade de solues que foram tentadas nas sucessivas reformas administrativas ocorridas no sculo XIX.

As reformas administrativas no perodo republicano

No Perodo Republicano - desde 1910 at ao momento presente - temos 4 reformas administrativas: A Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913 Decreto n. 14812, de 31 de Dezembro de 1927 Cdigo Administrativo de 1940 A Lei 79/77, de 25 de Outubro Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, com a redaco que lhe foi dada pela

Lei n. 25/85, de 12 de Agosto e o Decreto-Lei n. 116/84, de 6 de Abril. Importa igualmente referir as orientaes em matria de poder autrquico contidas nas constituies republicanas de 1911, 1933 e 1976.

A Constituio Republicana de 1911

O municipalismo fazia parte do programa republicano e da sua propaganda o que se reflectiu na primeira Lei Fundamental do novo regime. A Constituio Republicana de 191145 consagrou no seu Ttulo IV Das Instituies Locais Administrativas, alguns princpios sobre a administrao municipal. Assim o artigo 66. da Constituio de 1911 previa um conjunto de bases orientado-ras de pendor no centralista. Em primeiro lugar afasta-se dos corpos administrativos46 a ingerncia do poder executivo, o que teria como consequncia imediata a autonomia do poder local.

45 Tivemos em ateno a verso original da Constituio de 1911. 46 Marcelo Caetano menciona a Reforma Administrativa Ultramarina, promulgada em Novembro

de 1933, onde se pode ler no seu artigo 410. os concelhos, com o seu corpo administrativo,

constituem autarquias locais dotadas de personalidade jurdica e de autonomia, nos termos da presente reforma. O nosso ilustre publicista utiliza ainda esta expresso como exemplo de

rgo colegial de gesto permanente, ob. cit. pg. 208.


81

De seguida, prev-se a submisso das deliberaes dos corpos administrativos aos tribunais do contencioso no caso de serem ofensivas das leis e regulamentos de

ordem geral. A primeira Constituio republicana apesar de no indicar directamente os rgos dos municpios prev a existncia de um poder deliberativo e de um poder executi-vo. Quanto s minorias contempla-se a sua representao nos referidos corpos adminis-trativos. Por ltimo consagra-se a autonomia financeira desses corpos administrativos e, consequente, dos municpios. Quanto s relaes entre os municpios e os outros rgos do Estado o artigo 77., da Constituio de 1911, previa a possibilidade de anualmente o Congresso destinar algumas sesses para tratar de interesses locais e reclamaes feitas ao Poder

Legislativo pelos corpos administrativos. Apesar da proclamao destes princpios a autonomia dos municpios no foi asse-gurada mantendo um representante do poder local frente de cada municpio. A reforma administrativa da Lei n. 88 de 7 de Agosto de 1913

A reforma administrativa de 1913 previa a existncia de uma Cmara Municipal, eleita por sufrgio universal e lista incompleta. A Cmara Municipal dividia-se em dois rgos: o Senado Municipal e a Comisso Executiva. O Senado Municipal era uma assembleia deliberativa com uma sesso por cada semestre. Era o Senado Municipal que elegia os membros da Comisso Executiva e que como a sua designao indica era o rgo executivo, mas tambm deliberativo nos negcios de pronto expediente durante os intervalos das sesses do sena-do.47 Nesta reforma administrativa de 1913 no se encontrava prevista a tutela administra-tiva mas apenas o controlo judicial.

47 Idem, ob. cit., pg. 322


Continuava a existir o administrador do concelho mantendo-se o Cdigo Adminis-trativo de 1878 enquanto vigorou esta Lei n. 88, de 7 de Agosto de 1913. O Decreto n. 14812, de 31 de Dezembro de 1927

Em 1926 foram institudas as comisses administrativas que passaram a deter todo o poder municipal. Posteriormente, com o Decreto n. 14812, de 31 de Dezembro de 1927, os adminis-tradores dos concelhos foram integrados naquelas comisses, passando os servios que deles dependiam para as secretarias das cmaras. Ao tempo era ministro do interior o Coronel Jos Vicente de Freitas. A Constituio de 1933

A Constituio de 193348 na sua Parte II relativa Organizao Poltica do Estado logo a seguir aos rgos de soberania tem um Ttulo VI Das Circunscries Polti-cas e Administrativas e das Autarquias Locais que engloba as normas relativas aos concelhos. E, no seu artigo 124. dividia o pas em concelhos, que se formavam de freguesias e que se agrupavam em distritos e em provncias, decorrendo desta arrumao que a principal autarquia local era o concelho. A cmara municipal era tambm, como se estabelecia no artigo 125. da Constitui-o do Estado Novo o primeiro dos corpos administrativos. Esta Lei Fundamental prev a existncia dos corpos administrativos entre os quais

est a cmara municipal com funes deliberativas e o presidente com funes exe-cutivas. O Governo tinha, nos termos do artigo 108. desta Constituio de 1933, competn-cia para superintender, fiscalizando superiormente os corpos administrativos onde se incluam as cmaras municipais.

48 Tivemos em ateno a verso original da Constituio de 1933.

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87

O presidente da cmara o primeiro candidato da lista mais votada nas eleies para a cmara municipal. Previa-se, por ltimo a existncia de um rgo consultivo, designado por conselho municipal sendo a sua composio definida por lei de modo a assegurar a devida representao s organizaes econmicas, sociais, culturais e profissionais exis-tentes na respectiva rea. Assim, neste perodo posterior Constituio de 1976 todos os rgos municipais voltam a ser eleitos, assumindo os municpios assinalvel importncia para a

democracia local e para o desenvolvimento econmico e social do pas.53 Actualmente, vrias destas normas foram objecto de reviso, designadamente limi-tando-se o Governo a exercer uma mera tutela de legalidade e eliminando-se o con-selho municipal da lista dos rgos representativos do municpio. A Lei n. 79/77, de 25 de Outubro

A Lei n. 79/77, de 25 de Outubro, relativa s atribuies das autarquias e competn-cia dos respectivos rgos, reproduz o articulado da verso inicial da Constituio de 1976. O nmero de vereadores de 16 em Lisboa, 12 no Porto, 10 nos municpios com mais de 100 000 eleitores, 8 nos municpios de 50 000 a 100 000 eleitores, 6 nos municpios de 10 000 at 50 000 eleitores e 4 nos municpios com 10 000 ou menos eleitores. O presidente da cmara tem competncias prprias previstas na lei (artigo 64.) pelo que deve igualmente ser considerado como um rgo do municpio. O mandato dos titulares dos rgos autrquicos era de trs anos. No artigo 21. deste diploma encontra-se o regime jurdico aplicvel tutela dos municpios, exercida pelo governador civil e superintendida pelos Ministrios da Administrao Interna e das Finanas. Esta tutela tinha a natureza de tutela de legalidade, todavia previa-se um conjunto de cinco situaes em que os rgos autrquicos podiam ser dissolvidos pelo Governo.

53 FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pg. 445.

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O Decreto-Lei n. 100/84, de 24 de Maro

O Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, procedeu a uma reviso da Lei n. 79/77 no sentido de resolver diversas lacunas, de aumentar de trs para quatro anos o man-dato dos rgos autrquico, de tornar facultativo um rgo, o conselho municipal e de reduzir o nmero de membros dos rgos autrquicos. Retirou-se ainda o regime jurdico da tutela administrativa da Lei das Autarquias Locais por se entender que tal estranho s atribuies e s competncias dos rgos do poder local. Por ltimo, este Decreto-Lei n. 100/84, procura clarificar as relaes entre a assem-bleia municipal e a cmara municipal. A Lei n. 169/99, de 18 de Setembro

Esta lei foi publicada na sequncia da transferncia de um conjunto de atribuies do poder central para as autarquias locais que foi objecto da Lei n. 159/99, de 14 de Setembro. A doutrina na anlise que faz Lei n. 169/99, a actual Lei das Autarquias Locais, entende que se devem considerar a existncia de trs rgos, a assembleia municipal, a cmara municipal e o presidente da Cmara.54 O Conselho Municipal desaparece da actual Lei das Autarquias Locais, prevendo-se contudo a possibilidade de existirem conselhos municipais especializados como sucede com o conselho municipal da educao e com o conselho municipal de segu-rana. tambm objecto de discusso o facto de os membros da cmara municipal, ou seja, do executivo municipal serem eleitos, apesar de o rgo deliberativo ser a assem-bleia municipal, isto porque se este rgo aprovar uma moo de censura relativa Cmara Municipal, como se encontra previsto na Lei das Autarquias Locais, tal moo de censura no ter como efeito previsto na lei a demisso ou dissoluo desse rgo. Apesar de a doutrina, com razes ponderosas, entender que a assembleia municipal pode destituir a cmara municipal, tal no encontra respaldo na lei,55 alm de que a

54 FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pg. 564. 55 Idem, pg. 578.


89

cmara municipal tem a mesma legitimidade que a assembleia municipal, pois quer uma quer outra so eleitas pelos muncipes.

Nota conclusiva final

Ao longo destes ltimos dois sculos sucederam-se mais de uma dezena de reformas administrativas, de diferentes dimenses, ensaiando diversas solues para a gover-nao do territrio. H algumas linhas de fora que permanecem constantes. A mais importante a questo da organizao territorial, matria de particular dificuldade pois envolve aspectos histricos que se prendem com os desejos das populaes no que respeita sua importncia poltica, ningum quer perder impor-tncia no quadro de uma reforma do mapa autrquico, recusando a priori qualquer argumento de ordem racional. So tambm de ter em conta, pelo menos na actualidade, os chamados interesses instalados, que englobam os cidados que beneficiam de algum modo do sistema institudo. Muito prximo deste problema est o tema da classificao dos municpios que durante dcadas foi considerada um questo incontornvel, com reflexos quer nas atribuies dos municpios quer na competncia e constituio dos seus rgos. Em terceiro lugar temos a tenso existente entre o poder central e o poder local, sempre presente, com a adopo de solues que impunham a presena de um rgo representante do poder central nas autarquias locais, quase sempre com poder execu-tivo, ou como sucedeu no Estado Novo como presidente do prprio rgo executivo. Em quarto lugar, temos a questo da tutela administrativa, e da sua natureza, questo que se prolongou quase at aos nossos dias, encontrando-se prevista na lei quer a tutela do governador civil, quer a tutela exercida por membros do Governo. Existe porm, uma tendncia constante, apesar de alguns recuos, no sentido do apro-fundamento da autonomia dos municpios.


Anexo I

Sculo XVIII

Sculo XX

Comarcas

Cidades e Vilas

Subregio

Cidades e Vilas

Lagos

Lagos Silves Aljezur Alvor Odeceixe Paderne Sagres Vila Nova de Portimo Vila do Bispo

Barlavento

Albufeira Aljezur Lagoa Lagos Monchique Portimo Silves Vila do Bispo

Tavira

Tavira Faro Albufeira Alcoutim Cacela Castro Marim Loul

Sotavento

Alcoutim Castro Marim Faro Loul Olho S. Brs de Alportel Tavira V. Real de S. Antnio


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Anexo II

Evoluo do nmero de concelhos em Portugal entre 1827 e 184256

Ano

Nmero de concelhos

1827 806

1832 796

1835 799

1836 351

1842 381

1853 268

1878 290

56 OLIVEIRA, Csar de, ob. cit. pg. 208. Este quadro foi elaborado a partir dos elementos forne-

cidos por Antnio Pedro MANIQUE, Mouzinho da Silveira, Liberalismo e Administrao Pblica, Livros Horizonte, Lisboa, 1999.


Anexo III

Existncia no Municpio de um rgo do poder central

Constituio de 1822 No

Reforma de 1832 (Mouzinho da Silveira)

Sim, o Provedor

Cdigo Administrativo de 1836 (Passos Manuel)

Sim, o Administrador do Concelho (mas escolhido pelo Governo de entre 5 eleitos)

Cdigo Administrativo de 1842 (Costa Cabral)

Sim, o Administrador do Concelho Designado pelo Governo

Cdigo Administrativo de 1878 (Rodrigues de Sampaio)


Cdigo Administrativo de 1886 (Luciano de Castro)


Cdigo Administrativo de 1895 (Joo Franco)


Cdigo Administrativo de 1940 (Salazar Marcelo Caetano)

Sim, o Presidente da Cmara Municipal Designado pelo Governo

Constituio de 1967 Lei 79/77 de 25 de Outubro

Lei 169/99, de 18 de Setembro No


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Anexo IV

Mapa territorial

Constituio de 1822 Aparece uma referncia a distritos


Diviso do pas em provncias, comarcas e concelhos


Diviso do pas em distritos, concelhos e freguesias (art. 1.)


Diviso do pas em distritos e concelhos (art. 1.)


Diviso do pas em distritos, concelhos e parquias (art. 1.)


No altera o mapa territorial





Constituio de 1967 Lei 79/77, de 25 de Outubro

Lei 169/99, de 18 de Setembro No altera o mapa territorial


Anexo V

Reformas Administrativas do Sculo XIX

Modo de designao e durao do mandato dos membros da Cmara Municipal

Constituio de 1822 Eleio, com mandato de um ano (220.)


Eleio, com mandato de trs anos (8. do Decreto n. 26, 17 de Outubro de 1830)


Eleio, Com mandato anual (artigo 28.)


Eleio, Com mandato de dois anos (art. 47.)


Eleio, Com mandato de quatro anos e renovao da verea-

o a meio do mandato (art. 47.)


Eleio (art. 309.), 3 anos

Cdigo Administrativo de 1895 (Joo Franco) Com mandato de 3 anos (art. 5.)


Eleitos pelo Conselho Municipal Com mandato de 4 anos


Lei 169/99, de 18 de Setembro

Eleio Com mandato de 4 anos

Reformas Administrativas do


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Anexo VI

Reformas Administrativas do

Sculo XIX Modo de designao do Presidente da Cmara

Constituio de 1822 o vereador que tiver mais votos


o vereador que tiver mais votos (8. do Decreto n. 26, 17 de Outubro de 1830)


eleito pelos vereadores (art. 23.)


o vereador que tiver mais votos (artigo 9.)


eleito pelos vereadores (regra geral)


Eleito anualmente pelos vereadores (art. 15.)


Eleitos pela Cmara excepto se tiverem estipndio caso em que so nomeados pelo Governo (63.)

Cdigo Administrativo de 1940 (Salazar Marcelo Caetano) nomeado livremente pelo Governo


Lei 169/99, de 18 de Setembro

O Presidente da Cmara o primeiro candidato da lista mais votada nas eleies para a Cmara Muni-

cipal


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