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REFORMAS ADMINISTRATIVAS E SUA
CONTINUIDADE COM MUDANÇAS DE GOVERNOS: OS CASOS DA BAHIA E DE PERNAMBUCO
Patrícia Laczynski Regina Silvia Pacheco
II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 60: Política e administração: continuidade e mudança dos governos
REFORMAS ADMINISTRATIVAS E SUA CONTINUIDADE COM MUDANÇAS DE
GOVERNOS: OS CASOS DA BAHIA E DE PERNAMBUCO
Patrícia Laczynski Regina Silvia Pacheco
RESUMO Desde as últimas eleições para governos estaduais, e a posse em 2007 dos governos eleitos, o tema da gestão pública ganhou destaque na agenda de políticas públicas. O presente texto aborda experiências de governos estaduais que vêm obtendo resultados na melhoria do desempenho da máquina governamental. Mais especificamente, interessa aqui discutir casos em que, apesar da mudança significativa de orientação política do governo eleito, vêm sendo desenvolvidas ações que apontam no sentido da continuidade das reformas administrativas iniciadas no governo anterior. Assim, são analisados os casos da Bahia e de Pernambuco. O tema da continuidade das reformas administrativas em governos de orientação política contrária, no Brasil, se destaca não só pela pouca atenção de pesquisadores, mas também por ser uma novidade em termos da cultura político-administrativa, cujos traços abrangem a descontinuidade e reversão de políticas como marco do calendário eleitoral. O texto pretende contribuir ao levantar pontos para reflexão e servir de estímulo para pesquisas mais aprofundadas sobre estes casos e sobre o tema em análise. Este trabalho apresenta as reformas administrativas durante as gestões de 2003-2006 no estado da Bahia, e 1999-2002 e 2003-2006 em Pernambuco. Em seguida, identifica e apresenta algumas ações que indicam a continuidade dos principais programas nos governos seguintes (desde 2007), embora sejam de posição partidária e até ideológica contrária aos governos que os antecederam. Três grupos de hipóteses são traçados. Em um primeiro plano, três hipóteses apontam o sucesso alcançado da NPG em escala nacional, uma vez que levantam o caráter inovador dos programas referentes às reformas administrativas; a consolidação destes programas e a pouca margem para um novo governo desmontá-los; e o fato do tema da NPG ter entrado na agenda nacional e ser consenso de que este modelo de gestão traz benefícios para a administração pública, independente da orientação ideológica do governo. Uma outra hipótese, considerada pouco plausível, embora levantada por um dos maiores especialistas no tema, refere-se ao fato de o governo federal implementar o Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados (PNAGE), estimulando os governos estaduais que integram sua base aliada a também aprovar a modernização administrativa. Em terceiro lugar, é considerada uma contra-hipótese, que considera, ao final da análise empreendida, não estarmos diante de continuidade da reforma em governos de oposição, mas sim diante de meras ações, que não se constituem em política pública compatível com o ideário da NGP. A hipótese considerada mais plausível trata de estabelecer distinção entre ‘não reversão de ações’ e ‘continuidade da reforma’; não se apóia no pressuposto de que os princípios da Nova Gestão Pública tenham alcançado consenso e sucesso no Brasil.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
1 NOVA GESTÃO PÚBLICA E GOVERNOS ESTADUAIS....................................... 05
2 BAHIA..................................................................................................................... 08
3 PERNAMBUCO...................................................................................................... 12
4 CONTINUIDADE X MUDANÇA POLÍTICA............................................................. 15
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................... 18
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 20
3
INTRODUÇÃO
Desde as últimas eleições para governos estaduais, e a posse em 2007
dos governos eleitos, o tema da gestão pública ganhou destaque na agenda de
políticas públicas, tendo mesmo sido alvo da disputa política, possivelmente pela
primeira vez no Brasil, durante a campanha que levou à reeleição do governador de
Minas Gerais. O tema da reforma administrativa já havia ingressado na agenda dos
governos subnacionais a partir do final dos anos 1990, sob o impulso da proposta
Bresser e para fazer frente ao imperativo do ajuste fiscal (Abrucio, 2005; Abrucio e
Gaetani, 2006). As análises, no entanto, centraram-se na esfera federal, via de regra
privilegiando o tema do fracasso das reformas. O presente texto abordará
experiências de governos estaduais que vêm obtendo resultados na melhoria do
desempenho da máquina governamental. Mais especificamente, interessa aqui
discutir casos em que, apesar da mudança significativa de orientação política do
governo eleito, vêm sendo desenvolvidas ações que apontam no sentido da
continuidade das reformas administrativas iniciadas no governo anterior. Assim,
serão analisados os casos da Bahia e de Pernambuco.
A continuidade do sentido das reformas em governos de orientação
política distinta ou oposta já tem sido constatada na literatura, a partir de
experiências de outros países (Ferlie et al., 1996; Bresser, 1998); tais análises
enfatizaram a inadequação das tentativas de identificar ao campo político
conservador as propostas de reforma empreendidas nas últimas décadas. Assim,
estudos apontaram que reformas iniciadas por governos conservadores tiveram
continuidade com governos progressistas (ou menos conservadores) que os
sucederam – mesmo com correção de alguns rumos, o sentido da reforma foi
mantido e em muitos casos aprofundado. Em outros casos, foi o analista que mudou
sua visão sobre as reformas em curso (Pollitt & Bouckaert, 2002).
No Brasil, o tema da continuidade das reformas administrativas em
governos de orientação política contrária se destaca não só pela pouca atenção de
pesquisadores, mas também por ser uma novidade em termos da cultura político-
administrativa, cujos traços abrangem a descontinuidade e reversão de políticas
como marco do calendário eleitoral. O presente texto buscará discutir o tema no
campo específico das políticas voltadas à melhoria da gestão pública.
4
A análise é exploratória, em parte pela dificuldade de levantamento de
dados. Não há registros na internet sobre o que as atuais gestões estão
promovendo em relação à modernização administrativa. Enquanto há relatórios de
gestão dos governos anteriores, foi necessário conseguir conversar com os gestores
atuais sobre o tema, para levantar informações sobre as ações em curso. Com
relação à Bahia, foi possível fazer algumas entrevistas. No caso de Pernambuco, no
entanto, foi mais difícil o acesso aos atuais responsáveis, resultando que as fontes
de informação, em sua maioria, foram obtidas com o gestor do governo anterior,
agora na qualidade de observador da atuação da presente administração 1.
Também não foi possível realizar pesquisa de campo, entrevistar os
gestores e servidores e conhecer in loco as secretarias e órgãos públicos envolvidos
com as reformas administrativas. No entanto, apesar dessas limitações, este texto
pretende contribuir ao levantar pontos para reflexão e servir de estímulo para
pesquisas mais aprofundadas sobre estes casos e sobre o tema em análise.
Este trabalho apresenta as reformas administrativas durante as gestões
de 2003-2006 no estado da Bahia, e 1999-2002 e 2003-2006 em Pernambuco. Em
seguida, identifica e apresenta algumas ações que indicam a continuidade dos
principais programas nos governos seguintes (desde 2007), embora sejam de
posição partidária e até ideológica contrária aos governos que os antecederam.
Os casos escolhidos se referem à Bahia e a Pernambuco, pois,
juntamente com Minas Gerais, talvez sejam os mais avançados no país, no que diz
respeito à modernização da gestão pública e porque, diferentemente de Minas
Gerais, houve alteração de governo, com a eleição de candidatos que faziam
oposição aos governadores anteriores.
As reformas baiana e pernambucana são apresentadas inseridas em um
quadro geral dos avanços da Nova Gestão Pública (NGP) nos estados brasileiros.
Com isso, ao final do trabalho, são levantadas algumas questões e hipóteses sobre
sua manutenção.
Além desta introdução e das considerações finais, o trabalho será assim
estruturado: II- a NGP e sua implementação pelos governos estaduais ; III e IV-
apresentação das reformas administrativas na Bahia e em Pernambuco; e V-
discussão sobre a continuidade das reformas.
5
1 NOVA GESTÃO PÚBLICA E GOVERNOS ESTADUAIS
O modelo da Nova Gestão Pública (NGP) ou New Public Managment
serviu de inspiração para diversas reformas administrativas no mundo, a partir do
final dos anos 1980 (em especial na década de 90)2. Seu conteúdo evoluiu ao longo
das mais de duas décadas de implementação, sendo intenso o debate a este
respeito, incluindo a questão sobre sua atualidade ou se seria já uma tendência
abandonada pelos reformadores3. Para fins deste trabalho, a NGP é enfocada como
o conjunto de mudanças na direção de aumentar a qualidade da gestão, por meio de
estabelecimento de metas, contratos de resultados e autonomia gerencial, além de
implantar avaliação de desempenho, desagregar as burocracias em agências que se
relacionam em bases contratuais, terceirizar serviços e reduzir custos.
No Brasil, o governo federal apresentou, em 1995, a proposta de reforma
administrativa sintetizada pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado,
documento elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado, sob a liderança do Ministro Bresser Pereira. Um dos efeitos da reforma
federal foi a sua disseminação no âmbito dos governos estaduais, sem no entanto
delimitar as iniciativas que se seguiram. Segundo Abrucio e Gaetani (2006), os
governos estaduais inovaram no âmbito das políticas de gestão pública e de forma
autônoma em relação à União. De toda forma, houve antes outras iniciativas de
reforma empreendidas pelo governo federal4, mas quanto aos governos
subnacionais, foi somente a partir de 1995 que os estados se voltaram para a
modernização de sua gestão.
Embora a reforma administrativa federal tenha sido o estímulo inicial para
as reformas estaduais, os Governadores e suas equipes trabalharam de forma
independente, tendo se inspirado nas idéias do então Ministro Bresser Pereira, mas
também construído novas soluções. Ao modernizarem suas gestões, algumas vezes
atingiram resultados mais inovadores do que o governo federal. É claro que o
diálogo entre o governo federal e os estaduais foi muito intenso, o que ajudou ainda
mais os estados a modernizarem suas administrações – em especial em torno da
elaboração do PNAGE5 (Abrucio, 2005). Além disso, integrantes da equipe do MARE
que estavam à frente da reforma administrativa, com as mudanças de governo na
esfera federal, passaram a integrar ou liderar a reforma em gestões estaduais.
6
O entendimento desses movimentos estaduais a favor das reformas
administrativas demanda um esforço de contextualização. Segundo os autores,
cinco fatores impulsionaram as reformas na gestão pública no âmbito estadual: crise
financeira dos governos estaduais; propagação das idéias da NGP, pós-1995;
disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo Brasil;
fortalecimento de fóruns federativos interestaduais; e construção de rede entre
União e estados em prol do PNAGE (Abrucio e Gaetani, 2006).
O Brasil, ao longo dos anos 1990, passou por uma série de reformas,
muitas delas com impactos sobre os estados e municípios. A implementação do
FUNDEF, por exemplo, fortalecendo o que se pode chamar de um sistema público
integrado de financiamento da educação, teve impacto sobre os estados na medida
em que redirecionou recursos para o financiamento do ensino médio e fundamental
e definiu as atribuições e competências de estados e municípios em termos dos
referidos financiamentos. Outra reforma em termos de políticas públicas que indica o
fortalecimento de um sistema público foi a criação da Norma Operacional Básica
(NOB/96) no interior do Sistema Único de Saúde (SUS) e a criação do Piso de
Atenção Básica (PAB) como mecanismos, respectivamente, de regulação e de
financiamento de certos serviços de saúde básica, com impactos importantes sobre
estados e municípios. Ainda neste movimento de criação de instrumentos de
fortalecimento de sistemas integrados de políticas públicas, pode-se citar a
regulamentação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e os mecanismos
de redistribuição de recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) para
financiar políticas de qualificação profissional de estados e municípios.
O movimento de reformas foi mais amplo e contundente no que dizia
respeito à política monetária e às finanças públicas. No que diz respeito à política
monetária, foi implantado o Plano Real que, ao estabilizar a moeda e, portanto,
repelir o fenômeno inflacionário, elimina a "nuvem de fumaça" que impedia toda e
qualquer forma de planejamento financeiro seja de empresas e famílias, seja do
governo; e exigiu novas formas de financiamento do governo para além do
financiamento por meio do "imposto inflacionário"6.
Com o fim da inflação, o governo perde essa fonte de financiamento e
precisa analisar com mais acuidade suas estruturas de receita e despesa. O que
ocorre, grosso modo, é que os governos, principalmente os governos estaduais,
perceberam que suas fontes de financiamento sem o "imposto inflacionário" eram
7
insuficientes para cobrir as despesas. Desse modo, foi mister criar mecanismos
institucionais para planejar, publicizar e restringir os gastos do governo. Teve origem
a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal.
É, portanto, nesse contexto, de restrição às formas de financiamento, da
necessidade de planejamento, da reorganização das políticas públicas em sistemas
integrados, que os estados vêem-se compelidos a realizarem ajustes em suas
estruturas.
Por outro lado, com o processo de democratização dos anos 1980 e com
a promulgação da Constituição federal, em 1988, os municípios assumiram muitas
responsabilidades e atribuições, que obrigavam os estados a reverem seu próprio
papel. Ou seja, de executor de política pública, os estados passaram a
formuladores, coordenadores, articuladores e financiadores. No entanto, até hoje, os
estados procuram redefinir seu papel com relação às políticas públicas, uma vez que
a União também avançou no sentido de grande formuladora e coordenadora. Neste
sentido, as atividades-meio acabaram avançando, nas esferas estaduais de
governo, mais do que as atividades fim.
Além do mais, as idéias da NGP foram bastante propagadas no Brasil,
pós-1995. Em 2000, por exemplo, foi criado o Conselho Nacional de Secretários de
Estado da Administração (CONSAD) com os objetivos de trocar experiências e
buscar soluções criativas para o aperfeiçoamento da gestão pública no Brasil; em
2006, o CONSAD organizou um seminário onde as experiências estaduais foram
apresentadas e debatidas7 . Outro fórum para trocar experiência e discutir a gestão
pública, é o Centro Latino de Administración para el Desarrollo (CLAD)8.
Finalmente, e talvez com menos peso, o governo federal, entre 2003 e
2004, articulou o PNAGE, o que também estimulou os estados a atuarem para
melhoria de suas próprias gestões. Segundo Abrucio e Gaetani (2006), o PNAGE
representou consciência da importância de variáveis vinculadas ao planejamento,
aos recursos humanos, à interconexão com políticas públicas e ao atendimento dos
cidadãos.
8
2 BAHIA
Desde 1991 até 2006, o Estado da Bahia tem sido governado por
“carlistas”, ou seja, aliados de Antônio Carlos Magalhães. A começar pelo próprio,
que governou de 15 de março de 1991 a 2 de abril de 1994, os outros cinco
governadores que o sucederam eram seus aliados e, pelo menos na época em que
foram eleitos, integravam o PFL (Partido da Frente Liberal). Em 2006, foi eleito
Jaques Wagner, do PT (Partido dos Trabalhadores), representando vitória da
oposição. Para a política da Bahia, esta vitória significou uma grande ruptura com as
antigas gestões e uma mudança significativa no modo de governar o Estado.
Antônio Carlos Magalhães (PFL) 15 de março de 1991 1 de abril de 1994
Ruy Trindade 2 de abril de 1994 1 de maio de 1994
Antônio Imbassahy (PFL; hoje: PSDB) 2 de maio de 1994 31 de dezembro de 1994
Paulo Souto (PFL) 1 de janeiro de 1995 31 de dezembro de 1998
César Borges (PFL; hoje: PR) 1 de janeiro de 1999 5 de abril de 2002
Otto Alencar 6 de abril de 2002 31 de dezembro de 2002
Paulo Souto (PFL) 1 de janeiro de 2003 31 de dezembro de 2006
Jaques Wagner (PT) 1 de janeiro de 2007 atualidade
Governadores do Estado da Bahia: de 1991 a 2008 (início e término dos mandatos) Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Anexo:Lista_de_governadores_da_Bahia
Com relação à gestão pública, em 1991, o governo da Bahia já inovou
iniciando um trabalho de ajuste fiscal e criando o SAC – Sistema de Atendimento ao
Cidadão. Mesmo antes da discussão dos conceitos e das práticas vinculadas à NGP
no Brasil, a Bahia criou um rigoroso controle de seus gastos e melhorou o
atendimento à população, a partir da oferta de serviços públicos num mesmo local,
evitando a tradicional prática de o cidadão ter de se locomover de um local a outro
em busca dos serviços. O ajuste fiscal contemplou não somente o controle de
gastos, mas também a redução de despesas (com a extinção de 19 organismos e de
1.537 cargos em comissão) e a implantação do programa de privatizações.
O governador Paulo Souto (2003 a 2006), dando continuidade a várias
ações de melhoria da administração iniciadas pelos dois governos anteriores,
avançou ainda mais e implantou a Reforma Administrativa. Seus objetivos eram: “i)
restabelecimento das condições de governança e governabilidade; ii) adequação do
aparato administrativo e de suas práticas de gestão aos novos papéis da
9
administração pública; iii) construção de um modelo de Estado eficiente, moderno,
ágil e comprometido com os interesses do cidadão” (http://www.seplan.ba.gov.br/
relatórios de gestão).
Buscando adequar o aparato administrativo e suas práticas de gestão aos
novos papéis da administração pública e maiores investimentos no bem-estar da
população (principalmente na área social e no atendimento ao cidadão), o governo
estadual trabalhou quatro anos na modernização da máquina administrativa. No
campo dos recursos humanos, o Estado da Bahia investiu na modernização da
gestão de RH, a partir do uso de tecnologias da informação, na criação de carreiras
e de critérios para avaliação de resultados, promoção e premiação dos servidores,
no planejamento e dimensionamento do quadro de pessoal de acordo com a efetiva
necessidade das áreas (secretarias) e na capacitação dos servidores, por meio da
Universidade Corporativa do Estado da Bahia.
O governo do estado mudou seu papel com relação às compras públicas,
passando o órgão central de compras de executor a normatizador e
descentralizando a gestão e contratação de serviços. Além disso, o governo criou
um portal de compras eletrônicas, elaborou um guia de referência das contratações
de serviços no setor público e capacitou os servidores que atuavam nesta área.
O Probahia Digital foi o nome criado para o governo eletrônico, reunindo
ações de inclusão social, telecentros de acesso público gratuito e vários sítios
governamentais, como o portal do próprio governo, o portal do servidor e o portal de
compras eletrônicas. Os serviços de informática foram terceirizados sob novas
modalidades que tiram proveito da conectividade em rede.
O SAC – Serviço de Atendimento ao Cidadão, criado em 1991, possui
hoje mais de 20 postos na capital e interior, além de a criação do SAC Móvel e SAC
Saúde Móvel. Além disso, o governo baiano investiu na modernização da gestão dos
órgãos e entidades da administração pública estadual com o alcance de metas e
resultados e atendimento ao cliente-cidadão.
O governo da Bahia, na gestão do então governador Paulo Souto,
priorizou a gestão descentralizada, as parcerias com o setor privado, com o terceiro
setor e com organismos internacionais; assinou contratos de resultados com
Organizações Sociais, além de ter criado uma Agência Estadual de Regulação de
Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – a AGERBA.
10
Alguns aspectos permitem afirmar que a reforma baiana foi formulada e
planejada de forma estratégica. São eles: visão de longo prazo; monitoramento e
acompanhamento constante das ações; registro da experiência e de seus
resultados, por meio de relatórios (divulgados para o público em geral);
disseminação da experiência; um órgão responsável pela reforma (Secretaria de
Administração), com um secretário responsável pelas decisões tomadas e uma
equipe profissional dedicada ao tema; e capacitação profissional. Segundo Pacheco
(2004), estes são alguns elementos que configuram a existência de uma política
pública voltada à melhoria do funcionamento do aparelho do Estado.
A partir de 2007, com a gestão do atual Governador, Jaques Wagner,
houve mudanças na direção das Secretarias de Administração e de Planejamento e
as prioridades acabaram sendo outras. No entanto, os principais programas voltados
à reforma do Estado implementados na gestão anterior foram mantidos. Por
exemplo, o atual governo deu continuidade à capacitação dos servidores, ao
governo eletrônico, à parceria com a Fundação Luis Eduardo Magalhães (Centro de
Desenvolvimento e Modernização da Administração Pública) e à contratação de
Organizações Sociais para gerirem unidades nas áreas de saúde, educação,
tecnologia e agricultura.
Por outro lado, este governo tem prioridades distintas de seu antecessor.
A atual direção da Secretaria de Administração do Estado da Bahia concorda que as
gestões anteriores trabalharam e modernizaram a máquina, mas afirma que o
resultado alcançado foi o da estabilidade. Esta gestão definiu como missão
“caminhar da estabilidade ao desenvolvimento”. Neste sentido, uma das ações e
programas adotados foi o de melhoria da qualidade do gasto, entre outros. O
programa, denominado Compromisso Bahia, tem como objetivos o desenvolvimento
da cultura de responsabilidade dos servidores ao combate ao desperdício, o
monitoramento e avaliação do gasto por parte do governo e a orientação da
administração para a necessidade da reestruturação e aperfeiçoamento dos
processos. Entre alguns resultados apresentados, destaca-se a economia de R$ 11
milhões em serviços de comunicação e telecomunicação entre 2006 e 2007 e a
economia de R$ 2 milhões mensais da Secretaria de Educação em relação ao
contrato de limpeza. A estimativa total de economia que a Secretaria de
Administração tem até o ano de 2010 é de R$ 492 milhões.
11
A atual Secretaria de Administração afirma que suas ações não se
restringem à melhoria da qualidade do gasto, mas que este programa é o prioritário.
Embora seja o desenvolvimento o tema da missão da gestão, o programa
Compromisso Bahia volta para a primeira onda de reforma, ou seja, a economia e o
controle de gastos.
Em relação a algumas inovações, destaca-se a ação da Secretaria de dar
suporte técnico e financeiro para os municípios baianos para modernização dos
processos de planejamento e gestão. O projeto ainda está em fase de implantação e
consiste na estruturação de equipamentos e de pessoal, visando à implantação de
sistemas que viabilizem as gestões municipais. As parcerias deverão ser
consolidadas por meio de convênios de cooperação técnica, envolvendo os
governos federal, estadual e municipal.
Já a Secretaria de Planejamento tem como projeto prioritário o PPA
(Plano Plurianual) Participativo, uma espécie de planejamento territorial participativo.
Para isso, criou no Estado 26 Territórios de Identidade (TI), constituídos a partir da
especificidade dos arranjos sociais e locais de cada região. O PPA Participativo foi
elaborado e será acompanhado com a participação da sociedade civil de cada TI.
Embora as informações sobre a atual gestão tenham sido obtidas por
meio de entrevistas com diferentes gestores, não houve nenhum depoimento que
considerasse uma série de ações integradas que indicasse um programa de
modernização da administração. Também não há nenhum registro na página da
internet do governo baiano de uma estratégia administrativa que integrasse estas e
outras ações.
Em resumo, parece que a atual gestão tem se comprometido em dar
continuidade às ações do governo anterior, mas sem considerá-las uma política
pública mais ampla. Parece ainda que o atual governo tem inovado na relação com
a sociedade civil e com as comunidades de todo o estado, no sentido de construir de
forma participativa um planejamento de médio prazo. Fica ainda a dúvida de como a
atual gestão tem trabalhado a relação intergovernamental, uma vez que o
acompanhamento do PPA Participativo, segundo informação obtida com gestores da
própria Secretaria de Planejamento, é realizado por representantes da sociedade
civil e da Secretaria de Planejamento, sem participação das demais secretarias
estaduais.
12
3 PERNAMBUCO
A Reforma Administrativa em Pernambuco foi concebida em 1999,
quando se iniciou a gestão de Jarbas Vasconcelos (PMDB), reeleito em 2002,
seguindo mais quatro anos no poder. Em 2006, elegeu-se Eduardo Campos (PSB),
perdendo a eleição o ex-vice-governador e candidato de Jarbas Vasconcelos,
Mendonça Filho (PFL). Isto torna ainda mais sensível o tema da continuidade das
ações da reforma, pois, como exposto a seguir, havia sido colocada sob a
responsabilidade do vice-governador, derrotado nas urnas.
A reforma já era prioridade desde a época de transição de governo, em
1998. No primeiro ano de gestão, foi criada a Comissão Diretora da Reforma do
Estado sob coordenação do Vice-Governador Mendonça Filho e com participação de
alguns secretários de Estado. Além da reforma administrativa, o governo Jarbas
Vasconcelos implantou a reforma previdenciária. Ambas as reformas foram
induzidas pelas Emendas Constitucionais 19 e 20, de 19989, o que sinaliza a
importância da Reforma do Estado conduzida pelo então Ministro Bresser Pereira
como um estímulo aos estados para modernizarem suas próprias gestões.
Foi criada uma Secretaria Executiva ligada ao Vice-Governador e
renomeada a Secretaria de Administração e Reforma de Estado (antes era apenas
Secretaria de Administração). Os vetores da reforma abrangeram, de um lado, a
busca pelo equilíbrio fiscal, incluindo a privatização da Cia. de Eletricidade Estadual
em 2000 e a extinção das funções de empresas públicas; de outro, a modernização
da administração dos órgãos públicos que não foram privatizados, por meio do
planejamento estratégico e do PPA (Plano Plurianual), do contrato de gestão com
metas e indicadores e do estabelecimento de um ciclo de monitoramento (de quatro
em quatro meses). A reforma abrangeu também a aplicação de tecnologia da
informação – “governo digital”, e ainda um componente de alteração legal,
aprovando na Assembléia Legislativa as leis necessárias para referendar a reforma.
Outro componente importante da reforma foi o de recursos humanos:
foram criadas a carreira de gestor público, a remuneração variável e a eleição para
diretores de escolas da rede estadual com mandato (cada escola tem contrato de
gestão). Além disso, a Escola de Governo trouxe a proposta de imprimir uma nova
filosofia de gestão pública, formando gestores para melhorar o atendimento e
agilizar os trabalhos prestados aos cidadãos.
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Uma das maiores inovações que a Reforma Administrativa no Estado
trouxe foi a gestão matricial, que permitiu uma maior interação entre as várias áreas
e secretarias – conforme representado no diagrama abaixo (Pernambuco, Governo
do Estado, 2003):
Este modelo funcionou a partir de uma coordenação estratégica do
governo, exercida por meio de um Conselho Deliberativo de Políticas e Gestão
Públicas, composto por três Câmaras (Político-Institucional; de Desenvolvimento
Econômico; e de Desenvolvimento Social), tendo o Núcleo de Deliberação
Estratégica de Governo a função de integrá-las. Este Núcleo tinha a participação
direta do governador e do vice-governador, e a participação de representantes das
três câmaras.
O modelo adotado permitiu um avanço enorme no que diz respeito às
relações intergovernamentais. Este continua sendo um dos maiores desafios dos
estados que pretendem modernizar as suas gestões; na maioria dos casos, as áreas
responsáveis pela reforma administrativa têm dificuldade de convencer as áreas-fim
a repensarem sua gestão, além de encontrarem fortes resistências em obter
informações e de integrá-las com as de outras áreas.
CÂMARA POLÍTICO-
CÂMARA DE DESENVOLVIMENTO
SOCIAL
Secretário de
Planejamento
Secretário de Cidadania e
Políticas Sociais
Secretário de Educação e
Cultura
Secretário de Saúde
Secretario de
Desenvolvimento Urbano; Secretario de Defesa Social.
CÂMARA DE DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
Secretário de Planejamento
Secretário da Fazenda
Secretário de
Desenvolvimento
Econômico, Turismo e
Esportes
Secretário de Ciência,
Tecnologia e Meio
Ambiente;
Secretário de Produção Rural
Secretário de Infra-Estrutura
NÚCLEO DE DELIBERAÇAO -Governador
-Vice-Governador
-Representantes
das três Câmaras
Secretário de Planejamento
Secretário de Administração e
Reforma do Estado
Secretário da Fazenda
Gabinete Civil
Procuradoria Geral do Estado
Secretário-chefe da Assessoria
Especial
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O estado de Pernambuco, na gestão Jarbas Vasconcelos, propôs uma
gestão integrada e matricial de resultados concretos. Além disso, foi possível
destacar alguns elementos que permitiram afirmar que estas duas gestões (1999-
2002 e 2003-2006) formularam e implementaram uma política pública para a
melhoria da gestão. Pode-se destacar: definição clara de impactos esperados; visão
de longo prazo; experimentação e diversidade; consideração das necessidades de
usuários diretos; monitoramento e avaliação das ações; um órgão responsável pela
reforma (Secretaria de Administração e Reforma do Estado), com um secretário
responsável pelas decisões tomadas e uma equipe profissional dedicada ao tema;
um fórum intergovernamental; e a divulgação e disseminação da experiência para o
público em geral e para outros governos – aspectos que configuram uma política
para a gestão (Pacheco, 2004).
Da mesma forma que na Bahia, o atual governo pernambucano, liderado
por Eduardo Campos, deu continuidade à Reforma Administrativa e manteve os
principais programas e serviços já implantados. Por exemplo, este governo ampliou
ainda mais o programa de PPP (Parcerias Público Privado) e deu continuidade à
modernização e informatização da máquina administrativa e do serviço público.
No entanto, assim como no caso do estado da Bahia, em Pernambuco, o
novo governo mudou as suas prioridades. A Secretaria de Administração e Reforma
do Estado voltou a ser simplesmente Secretaria de Administração e a Secretaria de
Planejamento se tornou Secretaria de Planejamento e Gestão. Enquanto a primeira
é responsável pela administração no que diz respeito à gestão de pessoal,
patrimônio, materiais, à tecnologia de informação, às compras públicas do Estado e,
também, à modernização e reforma administrativa do Estado, a Secretaria de
Planejamento e Gestão assume a tarefa do desenvolvimento do Estado,
planejamento governamental (inclusive PPA), descentralização das ações
governamentais e elaboração orçamentária.
A continuidade das ações iniciadas pelos governos anteriores é clara.
Não é claro, porém, o nível de prioridade em que se inserem essas ações. Qual a
prioridade das secretarias de Administração e de Planejamento? A reforma
administrativa continua sendo estratégia de governo?
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4 CONTINUIDADE X MUDANÇA POLÍTICA
Foi visto que os atuais governos da Bahia e de Pernambuco deram
continuidade ao trabalho iniciado nas gestões anteriores no que diz respeito às
reformas administrativas, embora sejam de posição partidária e até ideológica
contrária aos governos que os antecederam.
Governos de orientações partidárias divergentes aos da gestão
antecessora costumam mudar e romper com as práticas anteriores. Estas rupturas
são, na sua maioria, resultado de uma visão de política e de gestão diferente, com
outros objetivos. Mas por que governos de partidos e projetos diferentes teriam
interesse em dar continuidade a estes processos?
Em primeiro lugar, para refletir sobre esta continuidade, é interessante
notar que estes programas e serviços são de áreas de atuação que mais avançaram
no conjunto dos estados. Ou seja, quando analisado o contexto nacional, sob a
perspectiva da gestão estadual, pode-se averiguar um avanço profundo na redução
de gastos e de custos (ajuste fiscal), na implementação do governo eletrônico, na
revisão dos processos de compras públicas, no aperfeiçoamento do fisco estadual,
na maior descentralização e desconcentração e na implantação de centros de
atendimento integrado, que se iniciou no começo da década de 90 na Bahia e em
São Paulo e hoje adotados em mais de 20 estados (Abrucio e Gaetani, 2006).
Seria viável para os atuais governos atuarem na contramão e
desmontarem programas que estão tendo sucesso e boa repercussão no país? Esta
pode ser uma primeira hipótese para o fato de as atuais gestões não terem alterado
e mesmo retrocedido no que já havia sido implantado.
Além disso, quando um governador assume a gestão de um Estado onde
foram implementadas ferramentas de tecnologia mais avançadas, mecanismos de
compras que geram redução de custos, políticas de recursos humanos que
envolvem mais os servidores e serviços menos burocratizados aos cidadãos, ele tem
pouca margem de manobra para retroceder.
Em outras palavras, seria muito difícil que os atuais governadores da
Bahia e de Pernambuco se manifestassem contra os programas já em
funcionamento, dado o amplo apoio que tais programas obtiveram e da visão
positiva da opinião pública ou de seus beneficiários diretos. O que eles poderiam
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fazer é tentar inovar em algo diferente, não contemplado ainda nas gestões
anteriores.
Para acrescentar outra hipótese que torna o tema relevante e difícil de ser
rompido é o fato de que as reformas administrativas e a NGP entraram na agenda
nacional. Há uma intensa troca de experiência entre os gestores do governo federal
e dos governos estaduais sobre as práticas de gestão. Segundo Abrucio10, “policies
results politics”, ou seja, quando a política pública tem um nível de êxito grande,
acaba influenciando as prioridades dos políticos. Nesse contexto, pode-se afirmar
que este debate avançou e se desenvolveu de tal maneira que o tema do modelo
gerencial para a administração pública já está consolidado e é alvo de consenso. Ou
seja, a gestão com mais resultados, com menos custos e com mais envolvimento
dos servidores é de interesse de todos os partidos, sejam eles neoliberais,
socialdemocratas, trabalhistas ou socialistas11.
Outra hipótese, sugerida por Abrucio (idem), considera que os
governadores atuais, integrantes da base de apoio ao governo Lula, ao darem
continuidade às ações da reforma, estariam seguindo a mesma orientação do
governo federal. Segundo o entrevistado, o governo federal defende a modernização
administrativa, ao implementar o Programa Nacional de Apoio à Modernização da
Gestão e do Planejamento dos Estados (PNAGE), o que acabou estimulando
governos estaduais do mesmo partido ou da sua base de sustentação a investirem
nessa nova concepção da maneira de administrar. Aqui, no entanto, seria
necessário uma análise mais aprofundada das ações empreendidas pelo governo
federal na área da gestão pública; a partir das análises de Pacheco (2004), tal
hipótese não seria pertinente, já que a autora considera que o governo Lula não
apresentou propostas para a reforma ou modernização da gestão pública.
Finalmente, é importante discutir o que se quer com o termo continuidade.
É verdade que os programas e serviços não foram desmontados. Mas pode-se
afirmar que os atuais governos deram continuidade às Reformas Administrativas?
De fato, as ações de capacitação do servidor, gestão de recursos
humanos, compras eletrônicas, serviço de atendimento ao cidadão e outras foram
mantidas pelas atuais gestões. Mas, por outro lado, quando os governos anteriores
implementaram estas ações nos estados, o fizeram a partir de um planejamento
estratégico, que servia de base para as suas reformas administrativas. Os atuais
governos não têm a reforma administrativa em lugar de destaque em seus planos
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estratégicos, embora mantenham os programas e serviços já implantados. Em
outras palavras, embora os programas pontuais venham tendo continuidade, as
estratégias de governo mudaram.
Enquanto os governos de Paulo Souto (Bahia) e de Jarbas Vasconcelos
(Pernambuco) priorizaram o tema da Reforma Administrativa, seus respectivos
sucessores Jaques Wagner e Eduardo Campos têm outras prioridades no campo da
administração e da gestão (planejamento participativo, planejamento territorial e
desenvolvimento estadual).
Esta mudança de enfoque não diminui a importância da reforma
administrativa, mas não coloca o conceito e as diretrizes da NGP como alvo de
governo. Os governos anteriores fizeram clara opção por implementar a
administração gerencial em seus estados; os atuais, apesar de dar sequência às
ações, não demonstram clara adesão e nem exercem advocacy pelos temas da
reforma gerencial. Assim, uma hipótese plausível poderia considerar que as ações
dos atuais governos baiano e pernambucano não se configuram como continuidade
da reforma: tais governos simplesmente “remam a favor da maré”.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir das ações implementadas pelos governos da Bahia e de
Pernambuco, identificadas com as propostas da Nova Gestão Pública, este trabalho
buscou levantar algumas hipóteses para explicar por que este tema se mantém na
agenda de governos de partidos diferentes. Embora com estas ressalvas, foi
possível pensar algumas questões sobre a continuidade das reformas
administrativas.
Baseadas em literatura, mas também a partir da própria reflexão, foram
levantadas hipóteses que podem ser reagrupadas como segue:
� Um conjunto de três hipóteses não excludentes, apostando no sucesso
alcançado pela NGP em escala nacional, a saber:
� A continuidade dos programas implementados em gestões
anteriores foi estimulada pelo caráter inovador que eles têm em
âmbito nacional.
� Os atuais governos têm dificuldade em desmontar programas em
funcionamento e que já estejam consolidados.
� O tema da NGP entrou na agenda nacional e já é consenso,
independente da orientação ideológica do governo, de que este
modelo de gestão traz benefícios para a administração pública.
� Hipótese considerada pouco plausível, embora levantada por um dos
maiores especialistas no tema:
� O fato de o governo federal implementar o PNAGE estimula os
governos estaduais que integram sua base aliada a também aprovar
a modernização administrativa.
� Contra-hipótese, que considera, ao final da análise empreendida, não
estarmos diante de continuidade da reforma em governos de oposição,
mas sim diante de meras ações, que não se constituem em política
pública compatível com o ideário da NGP:
� Os atuais governos estaduais da Bahia e de Pernambuco deram
continuidade aos programas que nas gestões anteriores haviam sido
implantados dentro de um contexto de reforma administrativa. Mas
estes governos não têm a reforma administrativa como prioridade
estratégica e nem como tema de suas agendas governamentais; a
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continuidade se limita a programas e serviços pontuais. Em outras
palavras, não seria adequado considerar que há continuidade; mais
apropriado é entender as ações como prolongamento de iniciativas
anteriores, sem o caráter estratégico e sem adesão ao ideário da
NGP.
Cabe ressaltar que a contra-hipótese tem natureza distinta das anteriores,
ao não imputar aos governos de oposição uma adesão aos princípios da reforma
empreendida por seus antecessores, sob a marca da administração gerencial. A
explicação, neste caso, não abrangeria a suposição de que as propostas da NGP
conquistaram sucesso ou consenso. Nem a suposição de que o atual governo
federal seja promotor das idéias de reforma administrativa. Antes disso, enfatiza a
diferença entre ações esparsas e uma política abrangente para a gestão pública. E
deixa intactos os dilemas sobre como reformar o Estado brasileiro.
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REFERÊNCIAS
ABRUCIO, F. Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situação das administrações públicas estaduais. RAP – Revista de Administração Pública, n. 4. RJ: FGV, 2005. ABRUCIO, F.; GAETANI, F. Agenda, aprendizado e coalizão. In: Os avanços e as perspectivas da gestão pública estadual. São Paulo: Consad e Fundap, 2006. BARZELAY, M. Introduction: the process dynamics of public management policy-making. International Public Management Journal, 6(3): 251-81, 2003. BRASIL, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República, 1995. BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Editora 34, Brasília: ENAP, 1998. CHRISTENSEN, T.; LAERGREID, P. (eds.). Transcending New Public Management. The Transformations of Public Sector Reforms. London: Ashgate, 2007. CONSAD; FUNDAP. Os avanços e as perspectivas da gestão pública estadual. Seminário. Brasília: Consad, São Paulo: Fundap, 2006. COSTA, V. M. F. A dinâmica institucional da reforma do Estado: um balanço do período FHC. In: ABRUCIO, F.; LOUREIRO, M. R. (orgs.) O Estado numa era de reformas: os anos FHC. Versão eletrônica: Brasília, SEGES-MP, 2002. FERLIE, E. et al. The new public management in action. Oxford: Oxford University Press. Publicado em português em 1999, A Nova Administração Pública em Ação. Brasília: ENAP, 1996. JANN, W.; REICHARD, C. Melhores práticas na modernização do Estado. Revista do Serviço Público, 53(3): 31-50, 2002. LAPSLEY, I. The NPM Agenda: Back to the Future. Financial Accountability and Management, 24(1): 77-96, February, 2008.
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PACHECO, R. Governo Lula: ausência de uma política para a gestão pública. Texto apresentado à 2004 IPMN Conference. International Public Management Network. Rio de Janeiro: EBAPE, 2004. PERNAMBUCO, Governo do Estado, Secretaria de Administração e Reforma do Estado. Reestruturação e modernização do aparelho do Estado em Pernambuco. Recife: Editora CEPE, 2003. POLLITT, C.; BOUCKAERT, G. Avaliando reformas da gestão pública: uma perspectiva internacional. Revista do Serviço Público, 53(3): 5-30, 2002. Sites: http://www.consad.org.br http://www.clad.org.ve Bahia: http://www.ba.gov.br http://www.bahia.ba.gov.br http://www.saeb.ba.gov.br http://www.seplan.ba.gov.br http://www.sac.ba.gov.br http://www.comprasnet.ba.gov.br http://www.portaldoservidor.ba.gov.br http://www.flem.org.br Pernambuco: http://www.pe.gov.br http://www.sare.pe.gov.br http://www.seplan.pe.gov.br http://www.redecompras.pe.gov.br ___________________________________________________________________
AUTORIA
Patrícia Laczynski – mestre e doutoranda em Administração Pública e Governo pela EAESP-FGV (Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas). Foi Secretária Adjunta de Desenvolvimento e Ação Regional e Diretora de Relações Internacionais da Prefeitura de Santo André (2005-2007). Doutoranda em Administração Pública e Governo pela EAESP-FGV (Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas).
Endereço eletrônico: [email protected] Regina Sílvia Pacheco – doutora pela Université de Paris XII. Presidente da Escola Nacional de Administração Pública (1995-2002), e integrante da equipe liderada por Luiz Carlos Bresser Pereira no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Coordenadora Executiva do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, criado e presidido por Celso Daniel. Professora da Graduação, Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo e coordenadora do Mestrado Profissional em Gestão e Políticas Públicas da EAESP-FGV (Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas).
Endereço eletrônico: [email protected]
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1 Foram realizadas entrevistas com os seguintes gestores: Manoel Vitório da Silva Filho, Secretário
de Administração do Estado da Bahia, entrevistado durante o I Congresso CONSAD de Gestão Pública, Brasília, DF, no dia 27 de maio de 2008; Mario Sebastião Nogueira de Freitas, Superintendente de Gestão e Avaliação em exercício, Secretaria do Planejamento da Bahia, por telefone, em abril de 2008; Palmiro Torres de Oliveira, Diretor de Planejamento Social, Superintendência de Planejamento Estratégico da Secretaria do Planejamento da Bahia, por telefone, em abril de 2008; Joaquim Castro de Oliveira, Secretário Adjunto de Administração e Reforma do Estado de Pernambuco – gestão 1999-2002 e Secretário Executivo de Modernização da Gestão e Governo Digital de Pernambuco – gestão 2003-2006, por telefone, em abril de 2008. Também foram entrevistados os pesquisadores Fernando Luiz Abrucio, Professor de Política e Administração Pública na Fundação Getulio Vargas (SP) e de Política Comparada na PUC (SP), em 9 de maio de 2008, e José Antônio Pinho, Professor da Faculdade de Administração da UFBA, por e-mail, em abril de 2008.
2 Para um balanço comparado das principais tendências de reforma do período, ver Jann e Reichard
(2002). 3 Lapsley (2008) e Christensen e Laergreid (eds., 2007) sintetizam o debate recente em torno do New
Public Management; o primeiro autor sumariza um conjunto de temas que continuam presentes na agenda dos governos reformadores, sustentando a tese de que o NPM ainda integra a esfera das políticas para a gestão pública.
4 O governo federal realizou três reformas administrativas ao longo do século XX: em 1936, 1967 e
1995. Para uma discussão mais aprofundada, ver Bresser-Pereira (1998). 5 PNAGE, Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados
Brasileiro e do Distrito Federal, empréstimo de U$ 93 milhões do Banco Interamericano de Desenvolvimento para modernização da gestão nos estados e Distrito Federal, com contrapartida de U$ 62 milhões do Governo Brasileiro, por meio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A fase de diagnóstico e elaboração das propostas, nos anos de 2002-2004, representou intensa articulação entre o Ministério do Planejamento e os estados, por meio do CONSAD – Conselho Nacional dos Secretários de Estado da Administração.
6 Essa forma de financiamento nada mais era que um mecanismo de especulação financeira
realizada pelo próprio governo. Como os contratos tanto de aquisição de suprimentos quanto de trabalho (contrato trabalhista) são rígidos com quantias de pagamento previamente definidos, o governo podia financiá-los não apenas por meio das receitas correntes tradicionais advindas dos tributos, mas principalmente por meio do resultado financeiro advindo da aplicação dos recursos tributários. De tal modo que a receita tributária era aplicada em alguma carteira de investimento e os compromissos contratuais do governo eram pagos com o ganho das aplicações e não propriamente com as receitas tradicionais.
7 Desse seminário resultou o livro Os avanços e as perspectivas da Gestão Pública Estadual,
publicado pelo Consad e Fundap em 2006. Em maio de 2008, o CONSAD promoveu o I Congresso de Gestão Pública, realizado em Brasília com mais de 1.400 participantes, demonstrando o interesse que o tema desperta hoje junto às administrações estaduais no Brasil; um resumo dos trabalhos apresentados no Congresso está disponível em: http://www.consad.org.br/novo_site// index.php?option=com_content&task=view&id=246&Itemid=109.
8 Criado em 1972, o CLAD teve sua importância ampliada na segunda metade dos anos 1990,
quando foi presidido por Bresser Pereira, passando a constituir um importante espaço de debates por meio de seus congressos anuais. Ao mesmo tempo, o CLAD se tornou um dos espaços de disseminação das idéias da NGP na América Latina. Sua missão é: “promover el análisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública, mediante la organización de reuniones internacionales especializadas, la publicación de obras, la prestación de servicios de documentación e información, la realización de estudios e investigaciones y la ejecución de actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y proveniente de otras regiones” (http://www.clad.org.ve/elclad.htm).
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9 A EC 19/98 modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública,
servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal e a EC 20/ 98 modifica o sistema de previdência social e estabelece normas de transição.
10 Estas opiniões foram emitidas, em entrevista realizada no dia 9 de maio de 2008. 11 A literatura conclui que governos com tendências ideológicas diferentes têm implementado
reformas administrativas em seus países. Para saber mais sobre experiências de reformas administrativas em países com governos de tendências políticas diferentes, ver Christensen e Laergreid (2007) e Barzelay (2003).