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REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Controladoria-Geral da União

Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento – PNUD

Projeto BRA/13/016

Brasília/DF, 2016

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5

Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br

1

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

RELATÓRIO Nº: 201600200

UCI: SFC/DS/CGSAU - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Saúde

EXERCÍCIO: 2015

UNIDADE AUDITADA: SECRETARIA DE ATENCAO A SAUDE

CIDADE: Brasília

UF: DF

RELATÓRIO DE AUDITORIA

I – INTRODUÇÃO

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201600200, e consoante o

estabelecido na Seção VII do Capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº 01, de 06/04/2001,

apresentamos os resultados dos exames realizados na gestão do Projeto de Cooperação Técnica

Internacional (PNUD BRA/13/016), intitulado “Desenvolvimento de dispositivos para inclusão

e integração de populações estratégicas e/ou vulneráveis nas Redes de Atenção à Saúde do

SUS”, executado sob a responsabilidade do Departamento de Ações Programáticas Estratégicas

- DAPES , durante o exercício encerrado em 31 dezembro de 2015.

II – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos de auditoria foram realizados na sede da Unidade Executora, em Brasília/DF, no

período de 24/02/2016 a 04/03/2016, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis

ao Serviço Público Federal, as quais são compatíveis com as Normas Internacionais de

Auditoria (NIA), aprovadas pela Federação Internacional de Contadores (IFAC), tendo como

objetivo verificar:

a) a execução do Projeto em relação ao estabelecido no plano de trabalho;

b) a adequabilidade da estrutura de gerenciamento do projeto, controles internos e registros

financeiros;

c) se os desembolsos foram realizados em conformidade com o documento de Projeto e as

normas e regulamentos aplicáveis, estando sustentados por adequada documentação;

http://www.portaldatransparencia.gov.br/


2

d) se os demonstrativos apresentados pelo Projeto representam adequadamente: (i) os

desembolsos ocorridos no exercício auditado.

Tendo em vista que no período objeto de nossos exames o percentual gasto com diárias e

passagens não foi significante em relação ao valor total gasto no projeto, não será emitida

opinião dos auditores sobre este item. Da mesma forma, não emitiremos opinião quanto à

Relação de Ativos e Equipamentos, Gerenciamento de Bens Patrimoniais e Gerenciamento de

Cartas de Acordo, uma vez que estes itens não se aplicam ao projeto analisado.

Não houve restrições impostas aos nossos exames. Os critérios de seleção e a representatividade

das amostras de gastos que foram aplicados pela equipe estão a seguir indicados:

a) Contratação de Serviços de Pessoas Físicas: Foram analisados 27,8% dos pagamentos

realizados no exercício 2015 nos processos relacionados à contratação de consultores pelo

Projeto;

b) Avaliação e Monitoramento Externo: No período auditado não foi realizada nenhuma

recomendação oriunda de órgão de controle externo para o Projeto PNUD BRA/13/016.

Foi dado conhecimento formal dos resultados do presente trabalho de auditoria à direção do

Projeto, cuja manifestação foi incorporada ao presente Relatório de Auditoria.

III – RESULTADO DOS EXAMES

1 RECURSOS EXTERNOS

1.1 PNUD

1.1.1 CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PESSOAS FÍSICAS

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Direcionamento em contratação de consultora.

Fato

O Edital 02/2014 teve origem com o Memorando nº 542/DAPES/SAS/MS, de 14/07/14, em

que o Diretor do Departamento de Ações Programáticas e Estratégicas em Saúde/DAPES, à

época, solicitou a contratação de 18 profissionais na modalidade produto, por meio do Projeto

PNUD BRA/13/016: “Desenvolvimento de dispositivos para inclusão e integração de

populações estratégicas e/ou vulneráveis nas Redes de Atenção à Saúde do SUS”. A

justificativa apresentada para as contratações é que estas contribuiriam para o desenvolvimento

de metodologias e ferramentas para qualificar processos de humanização e transversalidade

naquele Departamento.

O Termo de Referência nº 20 para o Perfil nº 17 do citado Edital, estabeleceu as atividades a

serem realizadas pelo consultor a ser contratado no item “Resultado: 1 Atividade: 1.2”:

- Levantar critérios e eixos diretivos para compor projetos de ambiência;



3

- Participar da discussão de parâmetros técnicos-políticos para a garantia de direitos,

qualificação da atenção e da gestão de políticas públicas voltadas a populações estratégicas e/ou

em situação de vulnerabilidade social e sua inclusão nas redes de atenção à saúde;

- Produção de conhecimento/sistematização de experiências junto a populações

estratégicas/vulneráveis;

- Promover diretrizes para elaboração de projetos cogeridos de ambiência na Saúde Indígena,

saúde da pessoa com deficiência e saúde da mulher.

Já o termo de referência n° 2 do Edital 04/2015– Perfil 02, previu as seguintes atividades de

consultoria:

- Participação e condução de oficinas com populações e equipes de saúde, com foco em:

levantamento de necessidades no campo da saúde e ambiência, construção coletiva de eixos de

adequação de ambientes de vida e trabalho, abordagens conceituais e pedagógicas sobre temas

relacionados à organização de ambientes de vida e trabalho na saúde.

- Planejamento de propostas de projetos de construção e/ou adequação de ambientes físicos.

- Formulação e condução de atividades de apoio institucional, com foco em temas relacionados

à ambiência e organização de espaços sociais de vida e trabalho na saúde.

A consultora M. P. P., CPF ***.724.968-**, venceu ambas seleções consecutivas, tendo

vigorado o contrato do Edital 02/2014 entre 26/09/2014 e 01/09/2015, e tendo sido assinado o

contrato do Edital 04/2015 em 19/11/2015.

Em análise dos editais 02/2014 e 04/2015, dos respectivos termos de referência, dos objetivos

das Consultorias, da descrição das atividades e resultados esperados, dos produtos exigidos e

entregues e dos autos dos processos correspondentes, identificamos o seguinte conjunto de fatos

que evidenciam direcionamento no processo de seleção:

1) As mesmas três candidatas participaram dos dois certames consecutivos, que tiveram a

mesma vencedora, sendo que as duas não selecionadas declaram, em seus currículos,

trabalharem como arquitetas colaboradoras na Coordenação Geral de Saúde da Pessoa com

Deficiência – MS.

2) Exigência de experiência mínima de 4 anos e 5 anos, respectivamente, de atuação na

arquitetura com foco em saúde e de arquitetura com foco em ambiência, sem que fosse motivada

o quantitativo de anos de experiência, que passou de 4 anos no Edital de 2014 para 5 anos no

Edital 2015.

3) Regionalização, sem justificativa, da participação dos candidatos em diversos perfis, apesar

de o Edital 02/2014 ser de âmbito nacional. Para o Perfil 17 (em análise) participaram somente

candidatas de São Paulo, assim como para os Perfis 02, 06, 07, 08, 09, 15 e 18 acorreram,

respectivamente, somente candidatos de Goiás, Santa Catarina, São Paulo, Rio Grande do Sul,

Tocantins Pará, e São Paulo.

4) A consultora vem realizando consultorias na mesma temática no Ministério da Saúde

todos os anos desde 2004 até o momento, conforme demonstrado a seguir:

1) 01/04 a 30/05/2004: Consultora FUNASA

2) 02/05/2005 a 30/04/2006: Consultora UNESCO 914/BRA/1061

3) 05/05/2006 a 15/05/2007: Consultora PNUD BRA/05/045

4)10/12/07 a 09/12/2008: Consultora PNUD BRA/05/045




4




9) 01/2013 a 07/2014: Consultora OPAS Ministério da Saúde



Observa-se que o trabalho desenvolvido tem ocorrido em temáticas similares

(Humanização/Ambiência) e de forma sistemática (pelo menos uma vez ao ano), com curtos

interstícios entre um e outro, como por exemplo de 4 quatro dias entre os períodos 2 e 3 acima,

de 12 dias entre os períodos 7 e 8 e praticamente sem interstício entre os períodos 8 e 9, o que

caracteriza o caráter de trabalho contínuo das contratações. A própria consultora declara à

página 2 de seu currículo que exerceu atividades pelo PNUD como consultora no Ministério da

Saúde para a Política Nacional de Humanização de 2006 a 2012, tendo trabalhado nessa mesma

política entre de 01/2013 a 07/2014, como consultora do OPAS.

O conjunto desses indícios constitui-se em evidência de direcionamento dos processos seletivos

para as contratações da consultora, pelo menos, referentes aos dois últimos editais (02/2014 e

04/2015), que foram objeto de análise.

Portanto, o Ministério da Saúde tem contratado a consultora para exercer atividades similares

de forma contínua desde 2004, tendo sido a última contratação por meio de processo de seleção

direcionado, em desacordo com a legislação que trata de Cooperação Técnica Internacional

(Decreto 5151/2004, Portaria MRE 717/2006, jurisprudência do TCU, etc) e os objetivos do

Projeto. ##/Fato##

Causa

Os responsáveis pela redação e aprovação do edital fixaram critérios que direcionaram o

processo seletivo, o que com a participação nos dois certames das mesmas duas candidatas, que

não poderiam ser selecionadas, levaram à contratação da mesma consultora em duas seleções

consecutivas.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Questionada sobre o fato relatado, por meio da Solicitação de Auditoria nº 201600200/03, de

23/02/2016, a Unidade por meio do Ofício nº 113 / DAPES / SAS / de 03 de março de 2016,

justificou o que se segue:

“Este critério foi definido como fundamental a partir do levantamento junto aos profissionais

que participaram da elaboração do Projeto, considerando que: (i) a proposta inovadora do

'Projeto é ir além do foco em "projetos de arquitetura para serviços de saúde" (tema para o qual

não seria necessário "largo tempo de experiência mínima") e (ii) dando maior foco à discussão

de "ambiência" (área temática de alta complexidade, que traz em si saberes que extrapolam as

áreas de saúde e arquitetura, daí a necessidade de profissional com maior experiência, inclusive

prática, neste campo.

2) Não podemos afirmar a razão de participação das mesmas candidatas nos dois editais, mas

realçamos a informação sobre a complexidade e especificidade da área temática de ambiência

(em termos de conhecimento e experiência), o que por si mesmo limita e direciona a inscrição

de participantes de forma natural (aqui afirmando-se portanto que não houve nenhuma indução

a essa participação).



5

3) A candidata foi contratada durante o período referido, pois preenchia os requisitos

necessários para a realização das atividades previstas, conforme a análise curricular dos

certames. Em coerência com as respostas anteriores, reafirma-se que o tema é de alta

complexidade e especificidade, o que por si só acarreta na limitação de profissionais habilitados

e interessados. Por outro lado, por ser uma área de interesse do Ministério da Saúde, na

perspectiva de inovar e qualificar o funcionamento dos serviços relacionados à inclusão de

populações vulneráveis, alguns Projetos, inclusive este, vêm abrindo editais e, neste caso, a

candidata tem sido aprovada por ter adquirido expertise e acúmulo de conhecimento, requisitos

exigidos nos termos de referência.

O Decreto no 5.15112004 elenca, em seus Artigos 4" e 5", os critérios para a contratação de

serviços de consultorias pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e os

organismos internacionais, conforme parágrafos relacionados transcritos abaixo: Art. 40 O órgão ou a entidade executora nacional poderá propor ao organismo internacional cooperante a

contratação de serviços técnicos de consultoria de pessoa física ou jurídica para a implementação dos projetos

de cooperação técnica internacional, observado o contexto e a vigência do projeto ao qual estejam vinculados.

§ Os serviços de que trata o caput serão realizados exclusivamente na modalidade produto. A consultoria de que

trata o caput deverá ser realizada por profissional de nível superior, graduado em área relacionada ao projeto

de cooperação técnica internacional.

Art. 50 A contratação de consultoria de que trata o art. 40 deverá ser compatível com os objetivos constantes dos

respectivos termos de referência contidos nos projetos de cooperação técnica e efetivada mediante seleção, sujeita

a ampla divulgação, exigindo-se dos profissionais a comprovação da habilitação profissional e da capacidade

técnica ou científica compatíveis com o trabalho a ser executado.

Pela leitura da normativa, entende-se que a contratação deve ser pautada em critérios de

habilitação profissional e capacidade técnica para a execução das atividades, de acordo com os

termos de referência propostos, o que se deu em todas as ocasiões com a referida consultora.

Ainda, o parágrafo 9' do referido Artigo estabelece que: "Os consultores desempenharão suas

atividades de forma temporária e sem subordinação jurídica". Desta forma, e em cumprimento

ao aqui estabelecido, esclarecemos os editais foram publicados com previsão de início e término

das atividades propostas. Ressalta-se que não há previsão expressa de limitação no número de

contratações para a mesma pessoa física. O fato de a mesma consultora ter sido selecionada

para editais conseguintes se deu exclusivamente pelo atendimento às qualificações técnicas

exigidas.

Por meio do Ofício nº 170/2016/DAPES/SAS/MS, de 05/04/2016, a Unidade acrescentou o

seguinte:

“Recomendação 2: o contrato de nº 2015/000201 foi rescindindo em março/2015 e o de nº

2015/000193 foi cancelado pelo PNUD, em virtude de problemas processuais; portanto, não

chegou a ser executado. (Anexo II). Ante ao exposto, solicita-se que no relatório final da

auditoria seja retirada esta recomendação”.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Tendo em vista a informação da Unidade sobre a rescisão do contrato em análise, foi excluída

a Recomendação “Providenciar junto à Conjur o cancelamento dos contratos nº

2015/000201/Contrato nº 2015/000193, referentes ao Edital nº 04/2015, por motivo de

direcionamento no processo de seleção 2”. Em relação aos outros fatos, mantem-se o mesmo

entendimento.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade a quem deu causa aos processos seletivos

direcionados, referentes aos Editais nº 02/2014 e 04/2015, por meio dos quais foi contratada a

consultora M. P. P., CPF ***.724.968-**.



6

1.1.1.2 INFORMAÇÃO

Fragilidade na divulgação do processo seletivo para os 19 perfis definidos no Edital

2/2014.

Fato

Trata-se da análise do Edital 2/2014 – PNUD BRA 13/016 com a finalidade de verificar se os

processos de seleção para contratação de serviços de consultoria têm atraído profissionais de

áreas de conhecimento especializadas para atuação em Projetos de Cooperação Internacional.

O Decreto nº 5.151, de 22/07/2004, que dispõe sobre os procedimentos a serem observados

pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, para fins de

celebração de atos complementares de cooperação técnica recebida de organismos

internacionais e da aprovação e gestão de projetos vinculados aos referidos instrumentos

preceitua em seu Art. 5º que:

"A contratação de consultoria de que trata o art. 4o deverá ser compatível

com os objetivos constantes dos respectivos termos de referência

contidos nos projetos de cooperação técnica e efetivada mediante

seleção, sujeita a ampla divulgação, exigindo-se dos profissionais a

comprovação da habilitação profissional e da capacidade técnica ou

científica compatíveis com o trabalho a ser executado." Grifo nosso

Da análise efetuada, foi verificado um baixo número de participantes nos processos seletivos

para os 19 perfis definidos no Edital em questão, conforme descrito a seguir:

Quadro 01 - Projeto: BRA/13/016 – PNUD

Edital: 2/2014 – 14/08/2014

Perfil selecionado Qtde de

participantes

Perfil 1 4

Perfil 2 4

Perfil 3 3

Perfil 4 3

Perfil 5 2

Perfil 6 3

Perfil 7 2

Perfil 8 3

Perfil 9 2

Perfil 10 3

Perfil 11 2

Perfil 12 2

Perfil 13 2

Perfil 14 2

Perfil 15 2

Perfil 16 2

Perfil 17 3

Perfil 18 2


http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%205.151-2004?OpenDocument


7

Perfil 19 3 Fonte: Processos seletivos de contratação de consultores.

Diante do desse quantitativo de candidatos participantes nos processos seletivos, foi requisitado

ao gestor, por meio de Solicitação de Auditoria 201600200-05, de 24/02/2016, que informasse

quais as formas adotadas pelo gestor para atrair profissionais de áreas de conhecimento

especializadas e disponibilizar as respectivas documentações comprobatórias.

Também, foram verificadas coincidências regionalizadas dos participantes em parte dos

processos seletivos, pois considerando os endereços declarados por eles junto à Secretaria da

Receita Federal, foram constatadas situações em que, para cada perfil, todos os concorrentes

eram da mesma Unidade da Federação, conforme demonstrado no quadro a seguir:

Quadro 02 – Quantitativo de candidatos participantes no processo seletivo de

contratação de consultoria.

Perfil da

Contratação

Qtde de

participantes

Endereço dos

participantes / Estado

Perfil nº 2 4 GO

Perfil nº 6 3 SC

Perfil nº 7 2 SP

Perfil nº 8 3 RS

Perfil nº 9 2 TO

Perfil nº 15 2 PA

Perfil nº 17 3 SP

Perfil nº 18 2 SP

Fonte: curriculum vitae dos candidatos e consulta ao site da Secretaria da Receita Federal.

Foi solicitado ao gestor, por meio da Solicitação de Auditoria 201600200-06, de 26/02/2016,

justificativa quanto à adoção de tal critério.

ManifestacaoUnidadeEEm resposta à Solicitação de Auditoria nº 201600200/05, de 24/02/2016, o Departamento de

Ações Programáticas e Estratégicas - DAPES, por meio do Ofício nº

93/2016/DAPES/SAS/MS, de 29/02/2016, encaminhou justificativa, cujo teor segue adiante

transcrito:

“A divulgação do processo seletivo foi realizada de acordo com a regulamentação/legislação

para contratação de consultoria na modalidade produto, no âmbito de Projetos de CTI, dando

publicidade e oportunidade aos interessados. Reafirma-se que o tema é de alta complexidade,

versa sobre temática recente e, sabidamente, com certa limitação de profissionais disponíveis

e/ou interessados, influenciando diretamente sobre o n° de candidatos.”



8

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201600200/06, de 29/02/2016, o Departamento de

Ações Programáticas e Estratégicas - DAPES, por meio do Ofício nº

118/2016/DAPES/SAS/MS, de 7/03/2016, encaminhou justificativa, cujo teor segue adiante

transcrito:

“O critério de regionalização dos contratos tem relação direta com as necessidades de uma

fase exploratória do projeto, buscando diagnóstico geral dos diferentes territórios do país para

identificação dos possíveis âmbitos de vulnerabilidades e também as potencialidades dos

territórios de intervenção

A proposta de desenvolvimento do Projeto parte de referenciais amplos sobre vulnerabilidades

e grupos populacionais em situação de vulnerabilidade, buscando o reconhecimento dos

limites de inclusão e acesso às Redes de Atenção à Saúde e serviços, considerando as

especificidades territoriais e com a perspectiva de aplicação ajustada às realidades locais. Por

isso a contratação, nesta fase do Projeto, de consultores distribuídos nos territórios e com

qualificações básicas em saúde coletiva, epidemiologia e capacidade de desenvolvimento de

pesquisas diagnósticas dos territórios. ”

Apesar de o gestor ter informado que foram dadas publicidade e oportunidade aos interessados,

não restou comprovada, mediante documentação constante nos processos de contratação de

consultores analisados, uma ampla divulgação do processo seletivo e a adoção de critério de

regionalização de acordo com a fase exploratória do projeto.

Conforme o Manual de Contratação de Consultorias da Secretaria Federal de Controle da

Controladoria-Geral da União, Volume I, intitulado “Perguntas e Respostas relativas a gestão

de Projetos de Cooperação Técnica Internacional”, observa-se:

“O Decreto nº 5.151/2004, em seu artigo 4º, § 2o dispõe que:

Art. 4o O órgão ou a entidade executora nacional poderá propor ao

organismo internacional cooperante a contratação de serviços técnicos

de consultoria de pessoa física ou jurídica para a implementação dos

projetos de cooperação técnica internacional, observado o contexto e a

vigência do projeto ao qual estejam vinculados.

§ 1o Os serviços de que trata o caput serão realizados exclusivamente

na modalidade produto.

§ 2o O produto a que se refere o § 1º é o resultado de serviços técnicos

especializados relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos

básicos ou executivos, pareceres, perícias e avaliações em geral,

treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.

[...]

ManifestacaoUnidadeEA contratação de consultores, pode necessitar de um serviço em um nível de especialização e

qualidade, para o qual não se tenha informação sobre onde e como encontrar profissionais que

possam se interessar em oferecer o produto desejado, em resposta a uma demanda ou edital.



9

Para tanto, o Projeto poderá entrar em contato com entidades que tenham acesso a uma rede de

profissionais bastante diversificada e/ou nitidamente especializada com consultores envolvendo

o(s) tema(s) pertinente(s).

Uma alternativa para acessar esses profissionais é utilizar a própria assessoria técnica

disponibilizada pelo Organismo Internacional que foi escolhido por ter experiências de trabalho

no assunto e que deve apoiar os trabalhos a serem desenvolvidos pelo Projeto, uma vez que um

dos motivos para a atuação do organismo internacional é a sua expertise na área de

conhecimento a ser incorporada pelo projeto.

Outra alternativa é acessar as entidades de caráter acadêmico (rede de pesquisa) ou de

representação de classe profissional (rede de oferta de serviços profissionais) que se relacionem

ao tema para o qual se deseja aprofundamento. ”

Também, nos processos analisados foi verificada somente a publicação do processo seletivo no

Diário Oficial da União. Dessa forma, não se identificou a utilização de outros grandes veículos

de comunicação por parte do gestor, tais como jornais de grande circulação das capitais

brasileiras.

Portanto, sugere-se que o gestor adote procedimentos que possibilitem a participação de uma

quantidade maior de profissionais de áreas de conhecimento especializadas nos processos

seletivos de contratação de consultoria dos Projetos de Cooperação Internacional, tais como:

contatar entidades que tenham acesso a uma rede de profissionais bastante diversificada;

assessoria técnica disponível pelo Organismo Internacional; entidades de caráter acadêmico

(rede de pesquisa) ou de representação de classe profissional (rede de oferta de serviços

profissionais); além de publicações em jornais de grande circulação. ##/Fato##


Direcionamento em contratação de consultora e pagamento por produtos de conteúdo

idêntico e pré-existente a textos da Internet.

Fato

O Termo de Referência nº 23 para o Perfil 18 do Edital 02/2014, estabeleceu as atividades que

seriam realizadas pelo consultor a ser contratado no item “Resultado: 1 Atividade: 1.2”, de que

trata esta Constatação:

- Participar de oficinas de práticas da Rede HumanizaSUS em articulação com a Frente de

Mobilização Social realizadas junto às populações prioritárias/vulneráveis.

- Desenvolvimento de estratégias/sistematização de experiências e produção de conhecimento

e inteligência coletiva para a formulação de políticas públicas voltadas a populações

estratégicas e/ou em situação de vulnerabilidade social.

- Promover avaliação sobre as entrevistas com usuários em articulação com ANEPS para

debater o tema “Do SUS que temos ao SUS que queremos”.



10

Em análise ao processo e aos produtos entregues pela consultora contratada para o Perfil nº 18,

S.M.C, CPF ***.013198-**, identificamos o seguinte conjunto de fatos, que juntos se

constituem em evidências de direcionamento no certame:

1) Os produtos foram divididos em número de oito, totalizando um montante de R$123.000,00

a ser pago por eles, porém o “Painel de Remuneração de Consultores – Modalidade Produto,

disponibilizado pela Coordenação do Projeto, fixou em R$100.800,00, o valor máximo a ser

pago a consultores contratados por 12 meses.

2) O Edital resumido foi publicado em 14/08/14, com vigência de 10 dias corridos, no Diário

Oficial e o sítio eletrônico do Ministério, o que se mostrou insuficiente à exigência da ampla

divulgação prevista no art. 5º do Decreto 5151/2004.

3) Não foi localizada no processo comprovação com justificativa de que o trabalho não poderia

ser desempenhado por servidor do órgão. Consta apenas a orientação da Coordenadora Geral

de Gestão de Pessoas de que cada Secretaria deveria fazer essa avaliação.

4) Foi exigida experiência restrita a um mínimo de 4 anos nas áreas de saúde mental, análise

institucional e saúde coletiva sem que fosse motivado o porquê de 4 anos.

5) Foram recebidas pela comissão as propostas de duas candidatas, sem esclarecimentos no

processo quanto a não republicação do Edital.

6) No julgamento dos currículos, a pontuação no requisito “produção acadêmica sobre a

avaliação e sobre a Humanização da saúde” definiu o resultado da seleção, já que as candidatas

empataram nos demais requisitos. Nesse julgamento, foram computados 20 pontos para a

vencedora e apenas 15 para a concorrente, apesar de apenas esta última possuir trabalhos de

mestrado e doutorado, sem haver no processo esclarecimentos sobre esta pontuação.

7) Segundo o Manual de Contratação de Consultoria da CGU, o produto de consultoria exige a

inovação do produto e a vinculação temporária do consultor junto ao órgão executor do projeto.

Porém, se observa que os produtos de consultoria número 1, 2, 4, 5, 6, 7 são documentos

avaliativos de seminário, entrevistas, oficinas e fóruns realizados, disponíveis inclusive no site

do Ministério da Saúde, que já haviam sido produzidos no âmbito de outros projetos, inclusive,

pela própria consultora, anteriormente à última contratação.

8) Quando da entrega dos produtos, houve inversão de valores, sequência e prazos entre os de

nº 1 a 5 do Termo de Referência, o que caracteriza a ausência de critério para fixação dos valores

dos produtos, pagando-se por um produto o que estava fixado para outro, reforçando o caráter

continuado das atividades.

9) A inclusão no Edital e Termo de Referência do produto 8 (Documento descritivo de

experiência de modelo de atenção básica em saúde que inclua populações vulneráveis em

Argentina), sem justificativa plausível, associada ao fato da candidata, que viria a vencer o

certame, ser de nacionalidade argentina.

10) A entrevista realizada com o professor C. W., objeto do produto “Documento avaliativo da

construção e execução da entrevista (webnário) realizada com o professor C.W.”, já havia



11

ocorrido em 24/05/2014, anterior à publicação do Edital 02/2014 e à vigência do contrato

(01/09/2014), sendo que a própria consultora aparece como convidada do evento.

11) Em análise aos produtos entregues de n° 1 ao 7, verificou-se que constituem-se em sua

maior parte de textos idênticos a textos pré-existentes da Internet. Tal situação evidencia a

ausência de necessidade de contratação de consultoria (trabalho especializado) e de seus

produtos, caracterizando inclusive plágio de outros trabalhos conforme demonstrado no item

16

12) Apesar do conteúdo inadequado, da ausência de inovação e dos temas dos produtos

entregues, foram autorizadas a aceitação dos mesmos e os pagamentos correspondentes, sem

nenhum questionamento por parte dos responsáveis, demonstrando mais uma vez a baixa

relevância dada à qualidade dos produtos contratados e a ênfase na pessoa contratada.

13) A consultora vem sendo contratada sistematicamente pelo Ministério da Saúde para a

execução de produtos de consultoria na temática de Humanização/Populações Vulneráveis

desde 2004, às vezes não respeitando o interstício mínimo previsto na Portaria MRE 717/2006,

como por exemplo entre os anos de 2004 e 2005, conforme demonstrado abaixo:

a) 10/11/2003 até o momento: Consultora Regional pelo Estado de São Paulo perante o

Ministério da Saúde/SAS.

b) 06/02 a 04/11/2004: Consultora do Projeto PNUD BRA 98/006, Contrato nº 2004/11701

c) 03/12 a 28/02/2005: Consultora do Projeto PNUD BRA 98/006, Contrato nº 2004/2475

d) 16/06/2005 a 31/05/2006: Consultora do Projeto UNESCO 914/BRA/1061

e) 03/07/2006 a 02/07/2007: Consultora do Projeto PNUD BRA/05/045

f) 01/02/2008 a 30/01/2009: Consultora do Projeto PNUD BRA/05/045

g) 25/06/2012 a 20/11/2012: Consultora PNUD

h) 04/12/2014 a 06/11/2015: Consultora Projeto BRA/13/016

14) O Art. 7º do Decreto 5151/2004 preceitua que é vedada a contratação, a qualquer título, de

servidores ativos da Administração Pública Federal, Estadual, do Distrito Federal ou Municipal,

direta ou indireta, bem como de empregados de suas subsidiárias e controladas, no âmbito dos

projetos de cooperação técnica internacional. Porém, segundo o currículo da consultora ela

exerceu as seguintes atividades concomitantes aos contratos de consultoria, citados no item

anterior:

- Supervisora clínica de equipe no CAPS Estação da Secretaria Municipal de Saúde de

Campinas/SP, no período de junho/2002 a abril/2005.

- Supervisora clínica de equipe no Ambulatório/CAPS da Secretaria Municipal de Saúde de São

José do Rio Preto/SP, no período de janeiro/2007 a dezembro/2008.

- Supervisora clínica de equipe no CAPS III da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo/SP,

no período de maio/2012 a junho/2013.



12

15) Regionalização, sem justificativa, da participação dos candidatos, dividida diversos perfis,

apesar de o Edital 02/2014 não prever essa segmentação e ser de âmbito nacional. Para o Perfil

18 (em análise) participaram somente candidatas de São Paulo, assim como para os Perfis 02,

06, 07, 08, 09, 15 e 17 acorreram, respectivamente, somente candidatos de Goiás, Santa

Catarina, São Paulo, Rio Grande do Sul, Tocantins Pará, e São Paulo.

16) Em relação aos produtos entregues pela consultora e pagos pelo Projeto no valor de

R$123.000,00, e identificamos textos idênticos com textos pré-existentes na Internet nas

seguintes páginas dos produtos discriminados abaixo:

- nº 4, 7, 10, 12, 13 e 19 do Produto nº 01;

- nº 03, 04, 08, 09, 10, 11, 16, 17, 18, 19 do Produto nº 02;

- nº 02, 03, 06, 07, 08, 11, e 13 a 19 do Produto nº 03,

- nº 2 a 7 e 10 a 17 do Produto 4;

- nº 03, 07, 08, 09 e 15 do Produto 5;

- nº 02 a 17, 20 e 21 do Produto 6.

- nº 03, 04, 11, 14 a 18, 19 do Produto 7.

Ressaltamos que os “Produtos” citados possuem no máximo 23 páginas, digitadas em fonte

Arial nº 14, e que os textos idênticos da Internet coincidentes são de datas pretéritas ao Edital e

à definição dos produtos, ou seja, a maior parte dos textos já existiam e estavam publicados na

WEB.

A título de exemplificação, segue abaixo uma pequena amostra da comparação entre os

produtos entregues e os textos copiados, já que devido à extensão dos mesmos, não poderão ser

reproduzidos neste Relatório:

QUADRO 1 : Textos pré-existentes na web X Produtos entregues

Texto do site do www.redehumanizasus.net,

publicado em 10/09/2014

Texto do produto 1 entregue em janeiro/2015

(contrato assinado em 16/12/2014)



13

Cabe salientar em relação a esse produto (Documento avaliativo da construção e execução da

entrevista ("webnário") realizada com o professor C W sobre a temática de Fórum), que a transcrição

desse fórum, com trechos idênticos ao Produto 1 foi publicada no site www.redehumanizasus.net em

15/05/2014, ou seja, antes do Edital que definiu esse Produto, o Fórum já havia acontecido, assim como

os textos idênticos já existiam na Internet.


http://www.redehumanizasus.net/


14

O quadro a seguir que exemplifica o uso de textos pré-existentes de variadas fontes, de onde

foram copiados:

Trechos de sites da Internet Trechos do produto 6

Fonte: Produtos de 01 e 02 entregues pela consultora e sites citados



15

Destaca-se que nesse Produto 6 foram encontrados trechos idênticos aos da Internet nas

páginas nº 02 a 17, 20 e 21, de um total de 23, o que ocorreu também nos produtos de 01 a 07,

conforme demonstrado acima.

O Decreto nº 5.151/2004 trata a questão da contratação de consultorias, em seu artigo 4º, da

seguinte forma:

“Art. 4o O órgão ou a entidade executora nacional poderá propor ao organismo internacional

cooperante a contratação de serviços técnicos de consultoria de pessoa física ou jurídica para a

implementação dos projetos de cooperação técnica internacional, observado o contexto e a

vigência do projeto ao qual estejam vinculados.

§ 1o Os serviços de que trata o caput serão realizados exclusivamente na modalidade produto.

§ 2o O produto a que se refere o § 1º é o resultado de serviços técnicos especializados relativos

a estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos, pareceres, perícias e

avaliações em geral, treinamento e aperfeiçoamento de pessoal. [...]

§ 6o O órgão ou a entidade executora nacional somente proporá a contratação de serviços

técnicos de consultoria mediante comprovação prévia de que esses serviços não podem ser

desempenhados por seus próprios servidores. [...]

§ 9o Os consultores desempenharão suas atividades de forma temporária e sem subordinação

jurídica.

De maneira complementar, a Portaria MRE nº 717/2006, em seu artigo 22, detalha e disciplina

os procedimentos a serem adotados pelas agências executoras nacionais quanto à contratação

dos serviços de consultoria previstos no artigo 4º do Decreto nº 5.151/04.

De acordo com o Manual de Contratação de Consultorias da CGU, “deve-se atentar para os

dispositivos previstos nos §§ 6º e 9º, com a clara diferenciação entre as atividades próprias e

rotineiras do órgão na consecução das atividades que lhe são inerentes, para as quais detém

conteúdo e experiência, e aquelas que precisam ser realizadas de forma pontual, com duração

determinada. As de caráter pontual visam à promoção de aquisição, mudança ou evolução no

conhecimento das práticas institucionais, precisando para tanto de uma perspectiva e

abordagem externa, independente ou detentora de notória e nova competência.

Nesse ponto, cabe ressaltar o caráter imprescindível de inovação do produto e a vinculação

temporária do consultor junto ao órgão executor do projeto, com início e fim de suas atividades

perfeitamente definidos. Por fim, o legislador buscou dirimir as dúvidas remanescentes, ao

identificar o produto a ser contratado, no § 2º do mesmo artigo, categorizando-o entre:

serviços técnicos especializados relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos

ou executivos, pareceres, perícias e avaliações em geral, treinamento e aperfeiçoamento de

pessoal”.

Diante do exposto, concluímos que os sete primeiros produtos entregues pela consultora não se

caracterizam como produtos de consultoria no âmbito de Cooperação Técnica Internacional.



16

Em caso similar, o Tribunal de Contas da União determinou por meio do Acórdão nº 5947/2013,

determinou “7.3. encaminhar cópia do Relatório de Fiscalização, bem como da documentação

relacionada aos achados 2.1 e 2.2, ao Ministério Público Federal, para apuração dos indícios

de plágio e de falsidade ideológica apontados pela equipe de fiscalização”

##/Fato##

Causa

Os responsáveis pela redação e aprovação do edital fixaram critérios que direcionaram o

processo seletivo e os responsáveis pela aprovação dos produtos entregues pela consultora,

ordenaram pagamentos por produtos inadequados.

##/Causa##





1) No Termo de Referencia no 23 consta o seguinte produto de consultoria: "Produto 3 -

Documento técnico contendo diretrizes e estratégias do campo da saúde pública, com destaque

para Redução de Danos, na inclusão da população de rua, em estado de vulnerabilidade, usuário

de crack na cidade de São Paulo, no programa municipal de Braços abertos". O conhecimento

e experiência em saúde mental é necessário para a elaboração de diretrizes em relação ao

programa Braços Abertos, visto o programa ser uma iniciativa "em saúde mental"

implementada pelo município de São Paulo. Pondera-se sobre os dispositivos compartilhados

entre a Politica Nacional de Humanização e a atenção em saúde mental para redução de danos,

como o Projeto Terapêutico Singular, sinalizando a expertise prévia mínima prevista no

processo seletivo. Considerando também que a análise institucional é método efetivado no

Ministério da Saúde para produção de conteúdos e articulação na saúde coletiva, justifica-se a

experiência prévia mínima requisitada no certame.

2) Esclarecemos a ocorrência de um equívoco de digitação na análise curricular do processo

seletivo em questão, no requisito "produção acadêmica sobre avaliação e sobre humanização

da saúde", na qual ambas as candidatas empatam na pontuação, já que a publicação acadêmica

da candidata não selecionada não versa sobre o tema requisitado no processo seletivo.

Isto posto, esclarecemos ainda, a constatação de experiência prévia da profissional selecionada,

uma vez que a mesma já havia prestado consultoria para a Política Nacional de Humanização

(PNH) do Ministério da Saúde, e que, sendo detentora de conhecimentos considerados

imprescindíveis ao desenvolvimento do projeto, qual seja a larga experiência com apoio

institucional e implementação de dispositivos de humanização, seria a candidata mais indicada

para desenvolver os produtos temáticos.

3) Esclarecemos que não houve inversão de valores, houve atraso na entrega dos produtos em

relação ao que estava previsto no edital.

4) A definição prévia deste produto foi baseada em conhecimento também prévio acerca de

experiências e grupos de estudos correlacionados na Argentina, situações de interesse para a

interlocução com o Projeto (que prevê intercâmbio internacional inclusive no âmbito de

cooperação Sul-Sul). Nesse sentido, reafirma-se a importância de construção de uma

cooperação horizontal entre o Brasil e a Argentina. A candidata foi selecionada seguindo-se

rigorosamente os critérios, portanto dentro da tramitação usual. Vale ressaltar que, mesmo



17

havendo essa coincidência, o trabalho desenvolvido não envolveu gastos com deslocamentos

para a Argentina.

5) Esses documentos referem-se a produções com o objetivo de resgatar aspectos já levantados

e ou mapeados acerca dos temas, servindo a alinhamentos referenciais, demarcando o cenário

a partir do qual o Projeto se desdobrará tanto com atividades quanto com produções teórico-

metodológico-operacionais (como previsto nos eixos de produtos aprovados no Prodoc).

Enfatiza-se que as informações e referenciais reportam-se à realização das atividades do

projeto, importantes para construção do trabalho da consultora.

6) A contratação deu-se seguindo-se a tramitação usual, preenchendo os requisitos necessários

aqui reafirmando-se os critérios que possibilitam a inserção de profissional qualificado para as

temáticas e focos inovadores do Projeto. Neste caso, a candidata tem sido aprovada por ter

adquirido expertise e acúmulo de conhecimento, requisitos exigidos nos termos de referência.

Não se configura trabalho contínuo pela forma de contratação e remuneração.

Por meio do Ofício nº 170/2016/DAPES/SAS/MS, de 05/04/2016, a Unidade acrescentou o

seguinte:

Recomendação 1 e 2 – adequar o texto de acordo com a sugestão abaixo.

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade de quem deu causa ao processo seletivo

direcionado, se for o caso, por meio do qual foi contratada a consultora S.M.C, CPF

***.013198-**, referente ao Edital nº 02/2014, e aos pagamentos por produtos inadequados.

Recomendação 2: Apurar os indícios de plágio nos produtos entregues pela consultora, e em

caso de confirmação, se for o caso, providenciar reposição ao erário referente aos pagamentos

pelos produtos plagiados, bem como encaminhar o processo para apuração do Ministério

Público do crime de plágio, previsto no §1º do art. 184 do Código Penal.



O conjunto de indícios de nº 01 a 16 apresentados no campo Fato, constituem evidência de

direcionamento do processo de seleção e de pagamento por produtos inadequados. Portanto,

mantem-se a recomendação º 1. Quanto à Recomendação 2, foi recomendada a apuração dos

indícios de plágio pelo Ministério Público, que em caso de confirmação por aquele órgão,

deverá ser providenciada a reposição ao erário relativa aos produtos plagiados.


Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade a quem deu causa ao processo seletivo direcionado

por meio do qual foi contratada a consultora S.M.C, CPF ***.013198-**, referente ao Edital

nº 02/2014, e aos pagamentos por produtos inadequados.

Recomendação 2: Apurar os indícios de plágio nos produtos entregues pela consultora, e em

caso de confirmação, providenciar reposição ao erário referente aos pagamentos pelos produtos

plagiados.


Ausência de comprovação documental, fragilidades no âmbito da contratação de

Consultorias na modalidade Produto e realização de pagamentos em valores superiores

ao estabelecido.



18

Fato

Trata-se da análise com a finalidade de verificar se os processos de seleção, contratação e

execução de serviços de consultoria observaram as disposições estabelecidas na legislação

nacional e do organismo de cooperação, especialmente quanto à observância aos princípios da

legalidade, publicidade e impessoalidade. Da análise efetuada, foram verificadas as

impropriedades, listadas a seguir:

1) inclusão de diferentes contratações/perfis com a mesma divisão em 8(oito) produtos, com

os mesmos valores em sequência e mesmas datas de entrega/pagamento, nos termos de

referência, sem demonstrar a relação de dependência entre esses produtos e considerando o

mesmo grau de complexidade e esforço para todos os trabalhos, podendo caracterizar a

continuidade de tarefas e não a especialização dos produtos.

2) inobservância ao documento do Ministério da Saúde denominado “Painel de Remuneração

de Consultores – Modalidade Produto” que deve ser utilizado para se chegar à valoração

monetária de cada produto demandado. Ressalta-se que foi verificada a realização de

pagamentos em valores superiores a referência normativa.

3) ausência de comprovação com justificativa de que o trabalho não poderia ser desempenhado

por servidor do órgão, nem divulgação interna do serviço demandado junto aos possíveis

servidores interessados do ministério, tendo em vista o artigo 4º, §6º do Decreto nº 5.151/2004.

Ressalta-se que foi verificada a existência de documentação única contendo orientação da

Coordenadora Geral de Gestão de Pessoas de que cada secretaria deveria fazer essa avaliação.

Diante do exposto, foi requisitado ao gestor, por meio de Solicitação de Auditoria

201600200/02, de 22/02/2016, que justificasse as impropriedades identificadas anteriormente.

##/Fato##

Causa

Controles internos inadequados por parte da gestão do projeto.

##/Causa##


Em atendimento à Solicitação de Auditoria n° 201600200/02, de 22/02/2016, a Unidade

apresentou as seguintes informações:

1) As contratações estão sendo feitas pelo período de um ano para elaboração dos produtos

previstos no âmbito do instrumento de cooperação internacional, denominado Prodoc,

conforme termos de referências constantes deste instrumento e aprovado pelas partes. Nas

normativas da Cooperação Técnica não se define a quantidade de pagamentos a serem feitos no

período do contrato, apenas estabelece que as condições gerais da contratação estejam definidas

no termo de referência, conforme Manual de Execução Nacional (capítulo III - item 3) "... As

condições gerais de contratação serão disciplinadas nos Contratos de Serviço e nos termos de

referência correspondentes, que deverão definir com objetividade e clareza os produtos a serem



19

entregues, estabelecer os critérios e forma de apresentação dos trabalhos a serem desenvolvidos,

bem como evidenciar as qualificações específicas exigidas dos profissionais...".

Em análise aos termos do Decreto n° 5.151/2004 que trata dos procedimentos para a celebração

de atos complementares de cooperação técnica entre os órgãos e pelas entidades da

Administração Pública Federal direta e indireta e os organismos internacionais, verificou-se na

ausência de óbice ao presente questionamento.

O caput do Art. 4º da referida normativa esclarece que:

"O órgão ou a entidade executora nacional poderá propor ao organismo

internacional cooperante a contratação de serviços técnicos de

consultoria de pessoa física ou jurídica para a implementação dos

projetos de cooperação técnica internacional, observado o contexto e a

vigência do projeto ao qual estejam vinculados. (...)" Grifamos

Da leitura do dispositivo supracitado depreende-se que as contratações serão realizadas em

consonância com as necessidades do qual o projeto carece. Assim, o responsável pela

organização/coordenação da proposta deverá analisar quais demandas a proposta em si exige

para o prosseguimento adequado do projeto.

Dando sequência à leitura do Decreto em comento, o §1° e o §2°, do art. 4o pontuam a

obrigatoriedade da elaboração de um produto na exteriorização dos resultados contemplados

durante a duração de determinado projeto:

"(•••) § 1º Os serviços de que trata o caput serão realizados

exclusivamente na modalidade produto."

§ 2º O produto a que se refere o § 1º é o resultado de serviços técnicos

especializados relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos

básicos ou executivos, pareceres, perícias e avaliações em geral,

treinamento e aperfeiçoamento de pessoal." Grifamos

Ainda quanto ao teor do art. 4º do Decreto n° 5.151/2004 os parágrafos n° 7 e 8 não vislumbram

impedimentos à contratação de profissionais desde que as atividades prestadas por estes estejam

estritamente relacionadas às finalidades estabelecidas na proposta em questão. O parágrafo 9

preceitua que a atividade executada seja em caráter temporário e sem subordinação jurídica.

"§ 7º As atividades do profissional a ser contratado para serviços técnicos

de consultoria deverão estar exclusiva e obrigatoriamente vinculadas aos

objetivos constantes dos atos complementares de cooperação técnica

internacional.

§ 8º A proposta de contratação de serviços técnicos de consultoria deverá

estabelecer critérios e formas de apresentação dos trabalhos a serem

desenvolvidos." Grifamos



20

§ 9º Os consultores desempenharão suas atividades de forma temporária

e sem subordinação jurídica.

Por fim, o caput do artigo 5º reitera os pressupostos apresentados nos §7° e 8º do art. 4º,

esclarecendo a impreterível observância das qualificações profissionais do consultor que irá

prestar suas atividades em conciliação com o propósito do projeto:

"Art. 5º A contratação de consultoria de que trata o art. 4o deverá ser

compatível com os objetivos constantes dos respectivos termos de

referência contidos nos projetos de cooperação técnica e efetivada

mediante seleção, sujeita a ampla divulgação, exigindo-se dos

profissionais a comprovação da habilitação profissional e da capacidade

técnica ou científica compatíveis com o trabalho a ser executado."

Grifamos

Diante do exposto, consoante os termos da legislação referenciada acima, entendemos que não

há impedimento quanto à definição na forma de pagamento, nos valores a serem percebidos

pelos consultores bem como as datas nas quais irão receber seus pagamentos, em face da

carência de dispositivo legal no presente normativo que contemple entendimento contrário,

restando a decisão pela forma das contratações questionadas ter sido pautada na conveniência

administrativa.

Da redação dos artigos explicitados na presente explanação observou-se que a obrigatoriedade

existente no bojo das responsabilidades da entidade executora, no que diz respeito à contratação

de profissionais para a prestação de serviços atinentes ao projeto em tela, se resume à

observância das qualificações/expertise/conhecimento destes especialistas.

2) A Secretaria de Atenção à Saúde (SAS) adota a tabela de referência para contratação de

consultoria no âmbito dos Projetos de Cooperação Técnica Internacional, denominada "Painel

de Remuneração de Consultores - Modalidade Produto", conforme documento anexo.

3) A consulta sobre a disponibilidade de servidor para execução dos trabalhos é feita à

Secretaria de Atenção à Saúde (SAS) que, por sua vez, submete ao Departamento responsável

pelo provimento de profissionais deste Ministério. Como pode ser verificada na documentação

recebida, os departamentos não disponibilizaram profissionais para executar tais serviços. Além

da indisponibilidade de servidores para o atendimento da demanda, este Departamento

entendeu que o desenvolvimento da atividade proposta requeria a atuação de profissionais com

expertise em trabalho técnico administrativo e de campo, com conhecimento profundo de

políticas públicas de saúde de populações vulneráveis, não se tratando de ações ordinárias que

pudessem ser desempenhadas pelos servidores do órgão.

Assim, pela já bem sucedida experiência na contratualização de consultores com o referido

organismo internacional, para o desenvolvimento da Política Nacional de Humanização, e de

acordo com o que preconiza o Decreto 5.151/2004, percebeu-se a necessidade de contratação



21

de profissionais que agregassem conhecimento por meio da execução de atividades

especializada, pontual e específica, mediante prestação de assessoria técnica. Como resultados

da prestação da consultoria, entendeu este Departamento que, uma vez implementadas as ações

para a ampliação do acesso à saúde das populações em comento, haveria a incorporação de

conhecimento dispendido por estes profissionais ao escopo de atividades do DAPES/SAS/MS.

Por esse motivo, conforme previsto e aprovado no documento de Projeto, os processos

contratuais foram efetivados.



Em atenção às ponderações da Unidade, entende-se que:

1) De fato, conforme manifestação do gestor, não há normativo que estabeleça regras para

definição do quantitativo de produtos e das datas de entrega. No entanto, foram selecionados

19 perfis distintos para execução de atividades cujas especificidades são as mais diversas e para

todas as consultorias foram definidas as mesmas quantidades de produtos (8) a serem entregues

com as mesmas datas de entrega e respectivos valores. Dessa forma, entende-se que o foco das

contratações não se baseou nos produtos especializados e sim na continuidade de tarefas e de

pessoas.

2) A Unidade apresentou a tabela de referência para contratação de consultoria adotada pela

secretaria de Atenção à Saúde – SAS, denominada “Painel de Remuneração de Consultores –

Modalidade Produto”, na qual fixa a faixa de remuneração mínima e máxima para um prazo

máximo de 12 meses, considerando níveis de A a K que variam de acordo com a titulação

acadêmica e prazo de experiência do consultor.

Da análise procedida na mencionada tabela, verificou–se que o nível k contém a maior

exigência quanto à titulação e quanto ao tempo de experiência do consultor, tendo sido definida

para esse nível uma faixa de remuneração de R$ 86.208,00 a R$ 100.800,00 para o período de

12 meses.

Entretanto, dos 19 processos de consultoria vigentes no exercício de 2015, foram analisados

pela equipe da CGU, quanto à conformidade em relação ao Painel de Remuneração, um total

de 8 processos e todos eles estão em desconformidade com a tabela de remuneração adotada

pela SAS, uma vez que foram pagos aos consultores valores superiores ao maior valor previsto

no “Painel de Remuneração de Consultores – Modalidade Produto”, conforme o quadro a

seguir:

Quadro 01 – Valores Contratados por Perfis Selecionados

Processo – Perfil

selecionado

Valor contratado – R$

Perfil 2 111.000,00

Perfil 5 105.000,00

Perfil 6 105.000,00

Perfil 7 105.000,00

Perfil 9 105.000,00

Perfil 16 105.000,00

Perfil 17 123.000,00

Perfil 18 123.000,00 Fonte: Termos de referências dos processos analisados.



22

Ressalta-se que não foi procedida análise quanto ao enquadramento nos níveis de A a K que

levam em consideração a titulação e o tempo de experiência do consultor, tendo em vista que a

equipe de auditoria da CGU somente recebeu a tabela referente ao Painel de Remuneração de

Consultores – Modalidade Produto depois do encerramento dos trabalhos de campo. Dessa

forma, os processos analisados já tinham sido devolvidos, o que impossibilitou a verificação da

titulação acadêmica e do tempo de experiência dos consultores selecionados.

3) O Memorando nº 542/DAPES/SAS/MS, de 14/07/2016, submete a Secretaria de Atenção a

Saúde a necessidade de contratação de Consultor por meio de Projeto de Cooperação Técnica

Internacional – PNUD BRA/13/016, que por sua vez submete consulta à Coordenação-Geral

de Gestão de Pessoas sobre disponibilidade de servidores no quadro do Ministério da saúde que

possam vir desempenhar tais atividades. No entanto, a Coordenação-Geral de Gestão de

Pessoas, por meio do despacho SIPAR nº 25000.127283/2014-71, apenas informa que cabe a

cada secretaria avaliar se os serviços técnicos de consultoria não podem ser desempenhados por

seus próprios servidores, conforme o disposto no §6º do artigo 4º do Decreto 5.151, de

22/07/2004. Portanto, não há a comprovação documental de que não existam servidores no

quadro do ministério da Saúde que possam desempenhar as atividades de consultoria.


Recomendações:

Recomendação 1: Abster-se de contratar serviço de consultoria para realização de atividades de

caráter continuado, em observância ao Decreto nº 5.151/2004.

Recomendação 2: Apurar as divergências entre os valores pagos e os limites estabelecidos no

Painel de Remuneração de Consultores - Modalidade Produto para os 19 perfis contratados no

Edital nº 2/2014 do Projeto BRA 13/016, e se for o caso, promover a devolução dos valores

pagos a maior.

Recomendação 3: Fazer constar nos processos a documentação comprobatória que justifique

que o trabalho desenvolvido pela consultoria não pode ser desempenhado por servidor do órgão,

conforme previsto no artigo 4º, §6º do Decreto nº 5.151/2004.


Divergência entre o quantitativo de consultores solicitados para contratação pelo

DAPES e o quantitativo efetivamente contratado de acordo com os termos de referência

do Projeto BRA 13/016.

Fato

De acordo com o Memorando nº 542/DAPES/SAS/MS, de 14/07/2014, foi solicitada

autorização para contratação de 18 (dezoito) profissionais na modalidade produto, por meio do

Projeto de Cooperação Técnica Internacional PNUD BRA 13/016, intitulado

“Desenvolvimento de dispositivos para inclusão e integração de populações estratégicas e/ou

vulneráveis nas Redes de Atenção à Saúde do SUS”.

Entretanto, foi verificado no resultado do processo seletivo do Edital nº 2/2014 referente ao

Projeto PNUD BRA 13/016, que foram selecionados 19 (dezenove) consultores para os perfis

estabelecidos. Logo, foi selecionado 1(um) consultor a mais do que o previamente planejado e

solicitado pelo DAPES, sem constar do processo justificativa para tal divergência.



23

Por meio do Ofício nº 170/2016/DAPES/SAS/MS, de 5/04/2016, o gestor informou que a

consulta sobre a disponibilidade de servidor submetida à SAS foi realizada em dois momentos.

A primeira, por meio do Memorando nº 542/DAPES/SAS/MS, de 14/07/2014, solicitando 18

(dezoito) contratações. A segunda, por meio do Memorando nº 612/DAPES/SAS/MS, de

30/07/2014, solicitando 1 (uma) contratação. Por esse motivo, informou que constou do Edital

nº 02/20104, a previsão de contratação de 19 (dezenove) perfis. No Entanto, ocorreu o

cancelamento do perfil 11 correspondente ao termo de referência nº 17, ocasionando a

contratação efetiva de 18 (dezoito) consultorias.

Dessa forma, entende-se que a Unidade deve fazer constar nos processos instruídos toda a

documentação comprobatória dos atos administrativos ocorridos.

##/Fato##

1.1.2 Movimentação de Recursos do Projeto


Regularidade na Liberação de Recursos para o Projeto.

Fato

Trata-se da análise da verificação do fluxo financeiro dos ingressos de recursos no Projeto,

identificando se há compatibilidade entre os valores liberados pelo órgão executor e o

correspondente registro de entrada junto ao Organismo Internacional.

A verificação da compatibilidade foi realizada conciliando os valores registrados na

contabilidade da Unidade Executora do projeto a título de contribuição local, a partir da

apuração das Ordens Bancárias (OB) emitidas pelo SIAFI em favor do Organismo

Internacional, com os registros de aporte de recursos informado pelo próprio PNUD.

Da análise efetuada a partir dos dados obtidos, verifica-se serem compatíveis os valores

registrados na Unidade Executora do Projeto com os registros de entrada, de dispêndio e dos

saldos financeiros do Projeto junto ao Organismo Internacional.

##/Fato##


Recuperação de Custos.

Fato

Verifica-se que, durante o exercício de 2015, objeto dos exames, foi debitado à conta do Projeto,

a título de taxa de administração, o valor de US$ 37.748,66, correspondentes a 4,8 % do

montante de US$ 792.773,23, executado durante o ano, estando de acordo com os percentuais

pactuados no Documento de Projeto, bem como do limite fixado no Parágrafo Único, do artigo

1º, do Decreto 5.151/04.

##/Fato##

1.1.3 Demonstrações Financeiras


Demonstrações Financeiras adequadas.



24

Fato

Trata-se de análise com a finalidade de verificar se o demonstrativo financeiro apresentado

espelha a situação do Projeto no período auditado, bem como a devida formalização e assinatura

dos responsáveis.

Nesse sentido, observa-se que o referido demonstrativo reflete adequadamente, em seus

aspectos mais substanciais, os gastos realizados no período sob exame, por linha orçamentária,

conforme evidenciado pela documentação analisada, referente aos recursos executados

utilizados com Consultores e Diárias.

Por fim, registre-se a devida formalização e assinatura dos responsáveis da Demonstração

Financeira apresentada.

##/Fato##

1.1.4 Estrutura, Organização e Sist. de Informação


Ausência de informações sobre a Estrutura

Fato

Segundo o Prodoc, o Departamento de Ações Programáticas e Estratégicas (Dapes), da

Secretaria de Atenção à Saúde, com o apoio de suas Áreas Técnicas, será responsável pela

Coordenação Geral do Projeto PNUD BRA/13/016, que contaria com a seguinte força de

trabalho:

Setor/Área Cargo/Função Atividades Profissional

Departamento de Ações

Programáticas e Estratégicas

(Dapes)

Coordenação Geral Coordenar, planejar, orientar e

supervisionar a execução das

atividades gerais

1 (um) servidor

Áreas Técnicas: Saúde da

Mulher, da Criança, do

Adolescente, da População

Privada de Liberdade, das

Pessoas com Deficiência,

Humanização

Coordenação por Área

Técnica

Coordenar, planejar, orientar e

supervisionar a execução das

atividades por grupo

populacional (conforme plano

de trabalho)

6(seis) servidores

Dapes Consultores Regionais Formular, implementar e

avaliar as ações do Projeto em

âmbito regional (conforme

plano regional)

40 (quarenta)

Dapes Coordenação

Técnica/Administrativa

Coordenar as atividades

técnicas/administrativas

2 (dois) profissionais

(1 servidor/1

terceirizado)

Dapes Analistas Técnico-

Administrativos

Realizar atividades

técnicas/administrativas

3 (três) profissionais

(1 servidor e 2

terceirizados)



25

Dapes Apoio Administrativo Realizar atividades de apoio

administrativo

2 (dois) profissionais

(1 servidor e 1

terceirizado)

Instada a apresentar a estrutura gerencial e de pessoal do projeto, incluindo informação sobre

os atos de designação dos responsáveis pela gestão e ordenamento de despesas do projeto, a

Coordenação do Projeto informou apenas o organograma, incluindo a previsão do Comitê de

Acompanhamento do Projeto, da equipe do Controle de Qualidade do Projeto e da Equipe, sem,

contudo, nominar nem apresentar a designação dos responsáveis, à exceção da

Coordenadora/Gerente do Projeto, o que impede a confirmação da existência dessas

designações, Comitê e equipes. Mas como, segundo a Unidade, o Projeto será extinto, não há o

que recomendar.

##/Fato##

1.1.5 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS


Baixa execução do Projeto

Fato

Para avaliação dos resultados do Projeto, foi solicitado à direção do projeto a disponibilização

das Revisões Orçamentárias do projeto, do Plano de Trabalho Anual do Projeto, dos

mecanismos ou sistemas existentes de monitoramento e avaliação da implementação do projeto,

do Relatório de Progresso relativo ao período auditado, das Avaliações Externas eventualmente

realizadas sobre a execução do projeto, oriundas de revisões de meio termo, finais ou

extraordinárias, promovidas pelo organismo cooperante, ABC/MRE ou pelo próprio projeto,

diretamente ou por intermédio de consultorias contratadas para esse fim.

De posse do Plano de Trabalho e da minuta da Primeira Revisão Substantiva, verifica-se que o

Projeto encontra-se com baixa execução, o que é reconhecido e justificado pela Coordenação

do Projeto no item abaixo “Manifestação da Unidade Examinada”.

Quanto a objetivos e metas fixados no Planejamento, o objetivo principal seria o

desenvolvimento de tecnologias/dispositivos de aprimoramento da inclusão das populações

estratégicas e/ou em situação de vulnerabilidade social nas Redes de Atenção à Saúde do SUS.

Segundo o Prodoc original, as oficinas, processos de apoio institucional e formas de produção

de conhecimento a partir de experiências concretas representam as principais estratégias

propostas e expressam aprendizado acumulado na implementação da Política Nacional de

Humanização - PNH em Projeto anterior (BRA/05/045). Para o alcance dos objetivos citados,

as ações do Projeto foram estruturadas em três resultados esperados principais, os quais foram

estratificados em produtos específicos, voltados principalmente para a produção de estudos,

pesquisas e outros conhecimentos técnicos especializados conforme apresentado a seguir:

“Resultado 1: Conhecimento produzido, formação e tecnologias desenvolvidos para subsidiar

projetos junto à população estratégica e/ou vulnerável, articulando saúde e direitos humanos

nas Redes de Atenção à Saúde.



26

1.1 Metodologias articulando e validando critérios definidores do que sejam as vulnerabilidades

sociais de interesse para intervenção institucional elaboradas;

1.2 Tecnologias e dispositivos desenvolvidos, sistematizados e disseminados para intervenção

junto à população estratégica e/ou vulnerável;

1.3 Metodologias e projetos de formação de apoiadores institucionais, equipes técnicas e

gestores, para intervenção junto à população estratégica e/ou vulnerável definidas;

1.4 Intercâmbio Internacional para o desenvolvimento de metodologias, marcos referenciais,

tecnologias e dispositivos para o enfretamento de situações estratégicas e/ou de vulnerabilidade

social e inclusão dessas populações nas redes de atenção a saúde realizada

Resultado 2: Estratégias e dispositivos desenvolvidos para ampliar a participação e

mobilização social nas Redes de Atenção à Saúde por meio de redes sociais.

2.1 Produção de conhecimento e inteligência coletiva mediada por tecnologias/redes sociais

para a articulação de políticas voltadas a população estratégica e/ou vulnerável;

2.2 Estratégias inovadoras de inclusão, acesso e garantia de direitos mediados por

tecnologias/redes sociais com foco em população estratégica e/ou vulnerável elaboradas.

Resultado 3: Metodologias, instrumentos de gestão e avaliação de ações de inclusão e

participação de população estratégica e/ou vulnerável nas Redes de Atenção à Saúde

implementados.

3.1 Metodologias e instrumentos desenvolvidos e implementados para avaliação das ações de

inclusão da população estratégica e/ou vulnerável;

3.2 Metodologia de avaliação desenvolvida e implementada para ações inovadoras de inclusão

da população estratégica e/ou vulnerável por meio de dispositivos e tecnologias de redes

sociais;

3.3 Processo de avaliação longitudinal e participativa do Projeto BRA/13/016 desenvolvido e

implementado.

Diante dos resultados propostos no Prodoc original, foi verificada a reduzida execução do

projeto, a qual contempla basicamente a contratação de produtos de consultorias, que, inclusive,

apresentaram problemas, conforme relatado em tópico específico desse relatório. Os resultados

obtidos não são capazes de garantir os objetivos propostos, ou seja, o Projeto não alcançou o

fim a que se propõe, em relação ao atingimento dos resultados esperados, tendo em vista as

ações realizadas até o momento.




Acerca da recomendação 1:

A Instituição/Unidade reafirma a concordância com a avaliação de baixa execução

geral do Projeto e solicita a inclusão, em relatório final, das justificativas

consideradas relevantes acerca do desempenho. Tais justificativas estão

apresentadas seguindo-se criteriosamente a matriz de risco prevista no documento

original do Projeto (anexo 1 do Projeto original), por isso devendo constar dos



27

documentos que ora mencionam aspectos referentes ao desempenho/execução. O

conteúdo dessa matriz resume as dificuldades institucionais que têm correlação

direta com o comprometimento da execução. Nela (inserida a seguir) parte-se dos

eixos de riscos previstos e sintetizam-se os âmbitos de problemas que foram

enfrentados no contexto do Projeto.

Riscos previstos na

matriz original de

análise de risco

Situações reais vividas ao longo do Projeto

Risco político: fim do

ano, ano conseguinte é

eleitoral. Mudança dos

dirigentes do projeto e

mudança dos gestores

regionais (governadores

de estado). Risco de falta

de adesão regional ao

objeto do Prodoc.

Este risco concretizou-se em toda sua extensão, tanto no âmbito

“macropolítico” (mudanças de dirigentes do MS, incluindo

mudanças de ministro e de gestores das instâncias às quais o Projeto

está vinculado: Secretarias Executiva e de Atenção à Saúde,

Departamento de Ações Programáticas e Estratégicas, Política

Nacional de Humanização), como na equipe de coordenação e

condução direta do Projeto. Houve mudanças no próprio

organograma e estrutura organizativa dos departamentos

ministeriais, além de mudanças de secretários, diretores e

coordenadores responsáveis pelo Projeto. E o impacto das mudanças

foi grandemente aumentado porque elas começaram a acontecer em

momentos anteriores ao período eleitoral, seguindo-se com

alternância de chefias, largos períodos de ocupação por chefias

interinas/provisórias, até a efetivação dos responsáveis que se

encontram atualmente.

Risco financeiro: a

mudança política pode

causar o efeito de

reprogramação das

prioridades do MS,

podendo ocorrer uma

repactuação do projeto

com outro valor.

As mudanças políticas não resultaram diretamente em alteração de

valores diretos do Projeto, mas vale ressaltar que o contexto geral de

contingenciamento vivido pelo governo atual acarreta mudanças ou

ajustes de prioridades de investimento na saúde e isso exige esforços

contínuos para justificar e assegurar os recursos previstos em todos

os projetos.

Risco organizacional:

dificuldade de

contratação de

profissional

especializado,

especialmente

profissionais vinculados

a instituições acadêmicas;

carência de pessoal

técnico no MS que possa

implementar as ações

previstas no projeto.

Este risco permanece como situação concreta de limitação da

execução, uma vez que não ocorreu mudança na legislação nacional

de contratação de profissionais. Entretanto, o principal fator limitante

da execução foi a carência de pessoal do MS, mostrando-se mais

significativa com as mudanças políticas do momento. Como

principais fatores influentes destacam-se as mudanças de equipes,

dificuldades de dedicação ao Projeto em meio ao contexto de

mudanças e desconhecimento inicial de técnicos que foram se

incorporando. Uma consequência desse contexto foi a não

constituição efetiva de uma Unidade específica de Coordenação de

Projeto (UCP), isto é, contando-se basicamente com parte da própria

equipe administrativa do Ministério em sua condução. Isso

comprometeu também a implementação de uma sistemática de

planejamento, acompanhamento e avaliação.



28

Risco estratégico: risco

das parcerias mapeadas

não se concretizarem.

Este risco somou-se ao risco político, concretizando-se nas mudanças

dos próprios setores inicialmente parceiros no MS. Os departamentos

parceiros na condução do Projeto passaram por remanejamentos de

lugar no organograma ministerial. Um dos setores, a PNH, começou

a passar por mudanças estruturais e organizacionais logo no início do

Projeto, havendo deslocamentos de âmbitos de atuação,

influenciando significativamente na capacidade de compartilhar a

implementação das ações, além de, posteriormente, deixar de se

constituir como um setor da estrutura ministerial.

Por outro lado, o DAPES, “departamento-sede” do Projeto, passou

por alterações na composição de suas áreas técnicas, que atuam com

as populações a serem priorizadas. Isso culminou em interrupção ou

limitação do processo de negociações e pactuações para implantação

das ações, sobretudo em relação às interfaces tanto internas quanto

externas ao Departamento.

Risco operacional: a

morosidade que envolve

a execução dos projetos

por ambas instituições

pode impedir ou retardar

a execução das ações

previstas.

Este risco merece ser destacado apenas com relação à morosidade no

repasse do recurso financeiro do MS para o PNUD, comprometendo

o início da execução e praticamente todo o planejamento do 1º

semestre de 2014.

O cruzamento dessas situações demonstra de forma objetiva o cenário de dificuldades que

estiveram fora de governabilidade para a execução do Projeto.

Considerando as avaliações atuais, mantendo-se um cenário de dificuldades de

execução, a proposta é a suspensão imediata do Projeto, em acordo com itens que

constam do Contexto Legal – Titulo XVI – DA SUSPENSAO E DA EXTINCAO

(Art. 27) – a regulamentação da Portaria MRE nº 717/2006 - IV - baixo desempenho

operacional e técnico em um período superior a doze meses de implementação,

atestado em relatório de desempenho aprovado pelo órgão ou instituição executora

nacional, pela ABC e pelo organismo internacional cooperante. (Anexo IV)

E levando em consideração essa decisão de suspensão e que a principal

informação relacionada ao desempenho está bem sintetizada na matriz anterior,

solicita-se que no Relatório Final da Auditoria seja retirado o quadro no qual estava

sugerida uma proposta de ajustes de ações/metas a constar de um pedido de Revisão

Substantiva do Projeto. Em outros termos, como não haverá mais Revisão

Substantiva, nem houve tramitação oficial do quadro de ajustes de ações/metas, não

se justifica a permanência de tal quadro neste documento.



29

A questão das populações vulneráveis e sua inclusão nas Redes de Saúde, longe de ser uma

questão nova, que requeira estudos incipientes sobre o problema, é um tema antigo, que conta

com extensa bibliografia e estudos técnicos disponíveis, no exterior e no Brasil, produzidos

inclusive pelo Ministério da Saúde. O que ainda faltaria a essa questão é a melhoria da atenção

à saúde dessas populações e o aprimoramento da inclusão através do papel do Estado, que tem

conseguido avanços práticos importantes, através da ampliação e acesso às Unidades de Pronto

Atendimento (UPA), ao programa Saúde da Família, ao SAMU, etc, enfim, à rede hospitalar e

às ações de prevenção e promoção da saúde como um todo, no âmbito do SUS. O projeto

BRA/13/016 tem como objetivo principal justamente contribuir com a melhoria da atenção à

saúde das populações estratégicas e/ou em situação de vulnerabilidade social no Brasil, e com

foco no desenvolvimento de tecnologias/dispositivos de aprimoramento da inclusão dessas

populações nas Redes de Atenção à Saúde do SUS. Porém, a metodologia proposta pelo Prodoc

original, mesmo se alterada pela Revisão Substantiva, conforme quadro acima, não tem sido

capaz de atingir a melhoria da atenção à saúde e o aprimoramento da inclusão dessas

populações, ao propor como “Metas de Produtos” a realização de oficinas, reuniões,

atividades, relatórios (vide quantidade de vezes que essas palavras aparecem no quadro acima),

o que já foi realizado no âmbito do Projeto com resultados questionáveis, e de fato,

questionados em outras Constatações desse Relatório.

A Portaria MRE nº 717/2006 no parágrafo 1º do art. 6º prevê as hipóteses de suspensão do

Projeto “caso ocorra o descumprimento de quaisquer das cláusulas pactuadas, bem como:

I - utilização dos recursos em desacordo com o objetivo constante no documento de projeto;

II - interrupção das atividades do projeto, em razão da indisponibilidade dos recursos previstos

em seu orçamento;

III - não apresentação dos relatórios de progresso nos prazos estabelecidos;

IV - baixo desempenho operacional e técnico em um período superior a doze meses de

implementação, atestado em relatório de desempenho aprovado pelo órgão ou instituição

executora nacional, pela ABC e pelo organismo internacional cooperante;

V - interrupção das atividades do projeto sem a devida justificativa;

VI - inobservância dos dispositivos do Decreto no- 5.151/04 e da presente Portaria.

§ 2o- O Ato Complementar deverá conter cláusula que:

I - estabeleça sua extinção caso as razões determinantes da suspensão não tenham sido

corrigidas.

II - faculte a realização de avaliação externa, que tenha por objetivo mensurar a

relevância, eficiência, impacto e sustentabilidade do projeto.

Tendo em vista, o exposto, não há o que opor à extinção do Projeto proposta pela Unidade.

##/Fato##

IV – CONCLUSÃO



30

Com base nos trabalhos de auditoria realizados, somos de opinião que não são mantidos

controles internos adequados para a implementação das atividades do Projeto, em seus

aspectos mais relevantes, principalmente no que se refere aos pontos pertinentes aos

seguintes assuntos, que estão referenciados neste relatório:

a) Avaliação dos Resultados: 1.1.2.1;

b) Contratação de Pessoas Físicas: 1.1.1.1; 1.1.1.3; 1.1.1.4;

c) Estrutura, Organização e Sistemas de Informação: 1.1.5.1;

d) Contratação de Pessoas Jurídicas: 1.1.7.1.

Brasília/DF, 23 de maio de 2016.

Relatório supervisionado e aprovado por:

Cargo: Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Saúde


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