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Prevenindo a Corrupção Um Manual sobre Técnicas Anti-Corrupção

Para Ser Utilizado na Cooperação Internacional para o Desenvolvimento

MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA FINLÂNDIA

Directrizes

Maquetização: Innocorp Oy Desenho: Leif Packalén

Hakapaino Oy, Helsínquia 2003 ISBN 951-724-401-0

Prevenindo a Corrupção Um Manual sobre Técnicas Anti-Corrupção Para Ser Utilizado na

Cooperação Internacional para o Desenvolvimento

Directrizes

Índice

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................................ 1 PARTE 1: ENFOQUES NA PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ............................................................................................. 5 2 O DIÁLOGO POLÍTICO COM OS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO...................... 5

2.1 PARTICIPAÇÃO NO DIÁLOGO POLÍTICO POR INTERMÉDIO DE ORGANIZAÇÕES MULTILATERAIS................................................................................... 5 2.2 DIÁLOGO POLÍTICO BILATERAL ................................................................................ 6

3 APOIANDO PROJECTOS ANTI-CORRUPÇÃO............................................................... 8 3.1 ENFOQUES INSTITUCIONAIS ....................................................................................... 8 3.2 PROGRAMA BILATERAIS............................................................................................ 10 3.3 PROGRAMAS MULTILATERAIS ................................................................................. 11 3.4 ACTIVIDADES DAS ONGS: GRUPOS DE CIDADÃOS E ORGANIZAÇÕES VOLUNTÁRIAS .................................................................................................................... 13 3.5 O QUE É QUE SE TEM APRENDIDO........................................................................... 14 3.6 SUMÁRIO ........................................................................................................................ 15

4 A PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO COMO UM PRINCÍPIO ABRANGENTE .......... 17 4.1 PLANIFICAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE REDUÇÃO DA POBREZA E PROGRAMAS SECTORIAIS .............................................. 17 4.2 A PLANIFICAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE PROJECTOS BILATERAIS ......... 19 4.3 APOIO ÀS ONGS NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO................... 24 4.4 ASPECTOS ANTI-CORRUPÇÃO DA COOPERAÇÃO COMERCIAL PARA O DESENVOLVIMENTO ......................................................................................................... 26

PARTE 2: MEIOS LEGISLATIVOS, JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS DE PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO E DE INTERVENÇÃO QUANDO ELA É DESCOBERTA ......................................................................................................................... 28 5 A LEGISLAÇÃO FINLANDESA ........................................................................................ 30

5.1 A CONSTITUIÇÃO, A LEI DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA LEI ADMINISTRATIVA.......................................................................... 30 5.2 A LEI SOBRE A ABERTURA DAS ACTIVIDADES DO GOVERNO ........................ 30 5.3 O CÓDIGO PENAL E A LEI DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS ............................... 31

5.3.1 Recepção de subornos................................................................................................ 31 5.3.2 Oferta de subornos ..................................................................................................... 32 5.3.3 O suborno no sector privado...................................................................................... 32

5.4 A LEI DA CONTABILIDADE, A LEI DA AUDITORIA E A LEI SOBRE OS AUDITORES ENCARTADOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................ 32

6. CLÁUSULAS DO ACORDO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO PARA PREVENIR MÁS PRÁTICAS..................................................................................... 34

6.1 COOPERAÇÃO BILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO................................. 34 6.1.1 Acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento.................... 34 6.1.2 Acordos entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros e as empresas de consultoria e outras envolvidas na implementação do projecto. .............................................................. 37 6.1.3 Procedimentos administrativos para a investigação de corrupção suspeita ............. 38

6.2 COOPERAÇÃO MULTILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO........................ 40 7 ACORDOS E RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS ............................................... 42

PREVININDO A CORRUPÇÃO 1

DIRECTRIZES

7.1 AS REGRAS ANTI-CORRUPÇÃO DA OCED .............................................................. 42 7.2 MEDIDAS E ACORDOS ANTI-CORRUPÇÃO DA UE................................................ 43 7.3 CONVENÇÕES DO CONSELHO DA EUROPA ........................................................... 44 7.4 RESOLUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DAS NU ......................................................... 45 7.5 RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A HARMONIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE COOPERAÇÃO............................................................................. 45

8 AUDITORIA INTERNA NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO........ 47 9 A FORMAÇÃO DE OFICIAIS E DE CONSULTORES NO TRABALHO ANTI-CORRUPÇÃO........................................................................................................................... 48 ANEXOS ANEXO 1: BANCO DE RECURSOS DE DIRECTRIZES PARA A PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO QUE

É MANTIDA NO DEPARTAMENTO DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO DO MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA FINLÂNDIA.50

ANEXO 2: PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO EM PROJECTOS BILATERAIS AO LONGO DO CICLO

DE VIDA DO PROJECTO....................................................................................................... 52 ANEXO 3: AUDITORIA EXTERNA DE PROJECTOS BILATERAIS ................................................ 53 ANEXO 4: ALGUMAS ABREVIATURAS COMUNS........................................................................ 58 ANEXO 5: DIRECTRIZES DE POLÍTICAS ANTI-CORRUPÇÃO ADOPTADAS PELO

DEPARTAMENTO DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO DA FINLÂNDIA.......................................................................................................................... 59

ANEXO 6: LITERATURA E INTERLIGAÇÕES ............................................................................. 65 Equipa de elaboração do relatório Este manual acerca das maneiras de prevenção da corrupção foi produzido pela equipa da acção Anti-Corrupção” adstrita à Unidade das Políticas Sectoriais do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia: Sini Korpela, Olli Ruohomäki, Susanna Sarvanto e Pekka Seppälä. Uma série de outros oficiais do Ministério também contribuiu para e comentou o texto.


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1 INTRODUÇÃO Nos anos mais recentes a comunidade internacional começou a prestar crescente atenção à corrupção e às possíveis maneiras de a prevenir. A corrupção prejudica o desenvolvimento e, de muitas maneiras, constitui-se numa ameaça ao bem estar das pessoas. Dito de forma inequívoca, podemos afirmar que a corrupção constitui-se numa forma institucionalizada de roubar aos pobres, quer aos homens quer às mulheres. Este manual concentra-se particularmente sobre os países em desenvolvimento. Ele visa pôr a descoberto novas maneiras pelas quais a luta contra corrupção se pode transformar numa parte integrante dos processos de cooperação para o desenvolvimento. É óbvio que devemos ter sempre em mente que a corrupção se constitui num problema mais amplo e não apenas num problema que afecta os países em desenvolvimento. Contudo, a orientação aqui adoptada baseia-se no facto de as consequências da corrupção serem mais prejudiciais nos países em desenvolvimento, visto que aí o sector público é normalmente mais fraco e os recursos económicos em todos os casos são limitados. O QUE É A CORRUPÇÃO A corrupção é a exploração dos meios e poderes públicos para a obtenção de fins e benefícios privados. Às vezes faz-se uma distinção entre a corrupção de pequena escala e a corrupção a uma escala mais larga. A pequena corrupção é a forma de corrupção com que as pessoas dos países em desenvolvimento se deparam na maior parte do seu dia a dia. Por exemplo, para efeitos de obtenção de uma carta de condução uma pessoa tem que andar de serviço em serviço e de balcão em balcão e preencher um número interminável de formulários. Pode ser que os funcionários exijam pagamento de uma pequena soma de dinheiro de modo a poderem apressar o processo que de outro modo poderia durar muitas semanas. A justificação para esta prática é a de que os salários dos funcionários são tão baixos de modo que para sobreviver eles têm que suplementá-los com “rendimentos” adicionais. A grande corrupção é a má utilização dos bens públicos para a satisfação de objectivos privados e as partes culpadas são normalmente funcionários públicos e políticos colocados em altas posições. Os casos típicos envolvem um alto funcionário que recebe elevadas somas de dinheiro como “comissão” ou para as “despesas” para “ajudar” uma empresa particular a ganhar um contrato de um concurso. A pior forma de corrupção é a “cleptocracia”, a roubalheira institucionalizada que foi praticada, por exemplo, por Mobutu do Zaire. A corrupção constitui-se num problema quer dos países desenvolvidos quer dos países em desenvolvimento. A corrupção transcende fronteiras e a corrupção à larga escala é uma forma de crime internacional. Nos anos mais recentes, a “globalização” da corrupção despertou a comunidade internacional para o reconhecimento do problema e para exigir acção que não se restrinja apenas a recomendações mas que também envolva intervenções legalmente impostas. Desse modo, a comunidade internacional decidiu lidar de forma sistemática com os problemas da corrupção, lavagem de dinheiro e outras formas de crime financeiro. O objectivo é o de criar um quadro legal que obrigue à acção em pelo menos algumas das áreas da luta contra corrupção.


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MAIS IGUALDADE ENTRE HOMENS E MULHERES SIGNIFICA MENOS CORRUPÇÃO A pesquisa internacional parece demonstrar que a existência de melhores direitos para as mulheres e uma mais equitativa participação dos homens e das mulheres nos assuntos públicos e comunitários estão associados à melhor governação e a menos corrupção nos negócios. O nível de corrupção parece baixar mais nos países em que as mulheres desempenham um papel significativo nos assuntos públicos, independentemente do nível de rendimentos do país, da situação dos direitos cívicos, do nível de educação ou das instituições legislativas. Isto parece apontar para os benefícios adicionais a ser obtidos do aumento da participação das mulheres na política e na promoção de uma adequada administração da justiça e boa governação. AS CONSEQUENCIAS DA CORRUPÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO A corrupção ameaça o crescimento económico e o desenvolvimento social, a consolidação da democracia e a moral das pessoas. Em outras palavras, a corrupção tem de facto efeitos de longo alcance no que respeita à construção do estado da nação. A corrupção reduz a confiança das pessoas no sector público e desse modo tem um impacto negativo no desenvolvimento. A corrupção no sector público e a má governação que lhe está associada, endurece as divisões e desigualdades entre as pessoas e por isso mina as bases para assegurar os direitos humanos. A má utilização dos recursos públicos conduz à ineficiência económica e promove desigualdades económicas, incluindo desigualdades entre homens e mulheres. A corrupção é uma das principais razões da pobreza continuada. A corrupção impede o desenvolvimento sustentável. Foi verificado que os objectivos de desenvolvimento económico, político e social a longo prazo só podem ser atingidos desenvolvendo a boa governação e prevenindo a corrupção. Infelizmente a corrupção é um fenómeno que se encontra particularmente espalhado de forma ampla porque alguns grupos tiram benefícios do mesmo. Apesar de este facto ser mais ou menos evidente em si, torna-se útil que nos lembremos acerca do mesmo. AS CAUSAS DA CORRUPÇÃO As causas significativas da corrupção incluem:

• Rendimentos e salários inadequados no sector público e condições de trabalho deficientes e sem motivação para a eficiência

• A má utilização dos recursos públicos para a obtenção de lucros e riqueza rápidas

• A falta de transparência nos regulamentos e procedimentos administrativos • Falta de código de conduta e de regras e directrizes éticas • Fraquezas e deficiências nas culturas administrativas em que os funcionários

de níveis mais altos e os líderes políticos estabelecem maus exemplos promovendo os seus próprios interesses em vez de respeitar os regulamentos e procedimentos


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• Instituições democráticas inadequadas em que os mecanismos independentes de controle, como é o caso de um sistema judicial independente e uma imprensa livre, não funcionam de forma efectiva.

O QUE É QUE A FINLÂNDIA PODE FAZER? Os direitos humanos, a igualdades, a boa governação e a promoção da democracia têm-se transformado num objectivo central da política da Finlândia quando se trata dos países em desenvolvimento. A cooperação Finlandesa para o desenvolvimento já tomou nota da corrupção e deve ser útil considerar a maneira como a corrupção pode ser ultrapassada fazendo uso da cooperação para o desenvolvimento. Contudo, ao analisarmos a cooperação para o desenvolvimento com os nossos parceiros, torna-se importante distinguir entre a má governação e uma governação frágil. A má governação é uma consequência da corrupção e da prática irresponsável, enquanto que a governação frágil é uma consequência da escassez de recursos. Neste último caso, o fortalecimento da capacidade constitui-se numa das principais formas de melhorar a situação. Na arena internacional, a Finlândia tem, por sua vez, tentado promover a boa governação por intermédio das Nações Unidas, a OCED e os bancos de desenvolvimento. Um acordo geral produzido sob os auspícios da OCED (14/99), relativa ao suborno de funcionários públicos estrangeiros conduziu, entre outros resultados, à revisão das regras de cooperação para o desenvolvimento de modo a que nelas se inscrevesse a exigência da acção Anti-Corrupção. Junto com outros países Nórdicos a Finlândia tem activamente apoiado o desenvolvimento de condições de empréstimo no Banco Africano de Desenvolvimento, na Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID) e no Banco de Desenvolvimento Asiático, durante as últimas negociações suplementares. Estas condições de empréstimo incluem exigências sobre a boa governação e prevenção da corrupção. Outras medidas que a Finlândia pode tomar para prevenir a corrupção:

• É importante que o diálogo acerca da corrupção seja visto como parte da política de diálogo em curso com os nossos parceiros de desenvolvimento nos países. Existem discussões abertas acerca da corrupção em uma série de fóruns e não existe razão para tratar o assunto como se fosse tabu.

• Sempre que existirem condições para esse efeito, deveríamos dar apoio aos

nossos parceiros de desenvolvimento nos países no trabalho contra a corrupção. Isto significa, por exemplo, apoiar as campanhas nacionais Anti-Corrupção e integrar o trabalho contra a corrupção em toda ajuda bilateral para o desenvolvimento, sem esquecer as várias actividades de desenvolvimento não governamentais.

• Temos que analisar as nossas práticas administrativas para assegurar que não

existem deficiências nos nossos programas de cooperação para o desenvolvimento que possam facilitar a corrupção.

No anexo 5 encontra-se apresentada a política do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia.


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Este manual encontra-se dividido em duas partes. A primeira parte examina as medidas Anti-Corrupção existentes e a maneira como elas podem ser implementadas, em termos práticos, na cooperação para o desenvolvimento. A segunda parte considera o possível âmbito da legislação relativa à corrupção e as regras e procedimentos administrativos que podem ser utilizados no trabalho Anti-Corrupção.


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PARTE 1: ENFOQUES NA PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO 2 O diálogo político com os países em desenvolvimento O diálogo político possibilita a direcção da atenção em relação ao facto de se estar a colocar ênfase sobre a acção para eliminar a corrupção. Nesses diálogos torna-se importante seguir o progresso das medidas de cada país em desenvolvimento para combater a corrupção, mas sem comparar uns países aos outros. Se um programa Anti-Corrupção não progride e parecer que a corrupção está a aumentar, a situação pode ser levada a discussões francas. Caso esta tendência negativa continuar, a Finlândia pode, de preferência junto com outros países da EU, reduzir a sua ajuda ao desenvolvimento com o país em questão e redireccionar essa ajuda para formas que envolvem menor risco de corrupção. 2.1 PARTICIPAÇÃO NO DIÁLOGO POLÍTICO POR INTERMÉDIO DE ORGANIZAÇÕES MULTILATERAIS O diálogo da UE Nos países em que se oferece ajuda ao desenvolvimento, normalmente realizam-se encontros dos Chefes das Missões dos países da União Europeia, com vista a fortalecer a coordenação. Este tipo de fórum constitui-se no “canal mais rápido” de intervir ao nível político no que diz respeito a abusos que já se tornaram evidentes. O acordo da EU com os países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) inclui a promoção da boa governação como um princípio fundamental. Esta exigência de boa governação é concebida acima de tudo para cobrir casos de corrupção séria. Esses casos graves de corrupção conduzem a discussões bilaterais oficiais entre a EU e o país da ACP envolvido. Nos casos mais extremos os recursos para esse país podem ser cortados ou os desembolsos ser suspensos. Diálogo multilateral As Nações Unidas (NU) estão a preparar um acordo geral contra a corrupção. No que respeita às medidas anteriores da NU há que tomar nota da declaração e resolução da Assembleia Geral sobre a oposição à corrupção e suborno nas relações de negócios. De acordo com isso, o suborno deve ser tratado como uma ofensa criminal e os países membro são encorajados a implementar programas de acção para prevenir e combater a corrupção e o suborno. Muitos países assinaram os acordos Anti-Corrupção que hoje existem. Contudo, muitos países na Ásia e África permaneceram fora dos acordos. Por sua vez, o diálogo internacional pode ajudar a fazer progredir o assunto de modo a que esses países também ratifiquem os acordos internacionais existentes contra a corrupção. Os fóruns tais como o Grupo Consultivo fornecem o ambiente necessário para os diálogos políticos multilaterais com países de cooperação individuais. A maior parte das vezes as discussões são aí realizadas acerca da promoção da boa governação e da eficácia do trabalho da luta contra a corrupção. Esses encontros já deram prova de ser canais possíveis em que os membros da comunidade doadora podem desenvolver uma visão comum a respeito das questões que eles acreditam que são importantes, caso seja necessário estabelecendo condicionalismos. Os documentos preparativos para a reuniões do Grupo Consultivo são desenvolvidos pela comunidade fornecedora da ajuda e pelo país envolvido. A Finlândia pode insistir


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para que as medidas Anti-Corrupção sejam sistematicamente incluídas na agenda desses encontros. O objectivo seria o de estabelecer uma exigência para que haja uma contínua prestação de contas de seguimento a este nível. 2.2 DIÁLOGO POLÍTICO BILATERAL Negociações de cooperação e a exigência da boa governação Nos anos mais recentes, tem-se estado a pôr muita ênfase sobre a importância das negociações em matéria de cooperação. Existe um certo número de razões para esse efeito. Em conformidade com o princípio do sentido de propriedade, a responsabilidade sobre a planificação de projectos de ajuda ao desenvolvimento assenta no país parceiro. Ao mesmo tempo, a existência de um estado forte, governado de acordo com as normas constitucionais é vista como um requisito para uma cooperação eficaz. Uma das tarefas das negociações de cooperação é o assegurar que o país parceiro da cooperação respeite os princípios da boa governação quer na teoria quer na prática. Apresentar sistematicamente a prevenção da corrupção na dianteira das negociações de cooperação. A corrupção constitui-se num assunto bastante sensível o que justifica que as medidas Anti-Corrupção sejam apresentadas nas negociações sobre cooperação de uma forma objectiva e fundamentada. Uma das formas mais seguras para atingir isso consiste em fazer uso de avaliações e indicadores internacionais que sejam o mais amplamente aceitáveis quanto possível. É difícil medir a corrupção. Nas negociações de cooperação é necessário fazer uso quer das avaliações qualitativas quer das medições especiais sobre o grau de corrupção. As avaliações qualitativas podem basear-se em pesquisas e estudos ao nível nacional acerca da seriedade da corrupção. Por exemplo, a ala regional das Nações Unidas em África, a Comissão Económica para África (CEA), está a dar início a um estudo sobre corrupção nos países numa área em que a maior parte dos países de África aceitam. Para além disso, deve-se fazer uso das mudanças no índice de classificação do “Índice de Percepção sobre a Corrupção” (IPC) produzido pela Transparência Internacional. Os resultados do IPC são publicados todos os anos. Do ponto de vista do desenvolvimento do país, o aspecto mais importante não é tanto a classificação do país com base numa comparação internacional, mas sim a direcção para a qual se está a movimentar nessa listagem anual. Em conformidade com isso, tem que existir uma reacção clara nas negociações de cooperação sobre qualquer enfraquecimento da classificação de um país na escala. As avaliações do IPC podem ser facilmente encontradas no Website da Transparência Internacional no www.transparency.org Tem que se adoptar um enfoque analítico em relação à avaliação que um país recebe do IPC. Em cada ano, apresenta-se útil verificar o alcance do material da avaliação em que o ICP do país se baseia. Quanto mais ampla for a base estatística, mais fiável será a avaliação ao IPC. Nas mesmas páginas da Internet pode-se encontrar informação acerca da base da amostragem. No capítulo 6 deste manual, encontram-se anotadas algumas possíveis fontes adicionais de informação acerca das medidas de um país para prevenir a corrupção.

http://www.transparency.org/


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Interactividade nos diálogos Junto com as formas tradicionais de corrupção agora existe um emaranhado labirinto de lavagem de dinheiro e de comércio de mulheres, crianças, drogas e armas. A corrupção à larga escala deixou de ser problema de países individuais mas afecta toda a ordem internacional. Não existem soluções simples para problemas como estes. Torna-se claro que a procura de soluções carece de discussões abertas entre todo o tipo de países muito diferentes entre si. É de lamentar o facto de que muitas vezes a corrupção à larga escala tem sido em torno de actividades políticas. Se os que tomam decisões políticas são os alvos da corrupção, interferir nisso requer muito cuidado e precisão. Os que tomam decisões políticas podem, por exemplo, estar legalmente justificados para receber presentes que os outros poderiam não aceitar. Também existe a possibilidade de uma figura política fazer alegações de corrupções sem fundamento acerca de um outro apenas com o objectivo de colocar este último numa situação delicada. Por causa deste conjunto de razões as acusações de corrupção levantadas em relação a figuras políticas têm que ser tratadas com cuidado. De acordo com um certo número de avaliações, a Finlândia é um dos países menos corruptos do mundo. Este resultado foi em parte obtido com base numa legislação sistemática e com trabalho de acompanhamento. Mesmo assim, a corrupção também existe na Finlândia. Nos diálogos políticos bilaterais deve ser sublinhado que o que está em jogo é um problema comum, que afecta todas as partes envolvidas. A corrupção sempre envolve pelos menos duas partes. O diálogo político é uma forma de tentar descobrir se as empresas finlandesas estão a violar a lei nos países parceiros. Naturalmente que o diálogo também inclui a troca mútua de informação e de experiências. Os países desenvolvidos tais como a Finlândia devem tomar posições claras contra a corrupção em relação aos seus próprios países e empresas. A lei Finlandesa também possibilita que, em certos casos, se tomem medidas contra a corrupção praticada pelas empresas finlandesas fora da fora da Finlândia.


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3 Apoiando projectos Anti-Corrupção Os países em desenvolvimento estão a implementar reformas cujo principal objectivo é o da redução da corrupção. As reformas destinam-se aos órgãos do governo e da administração, tais como as instituições judiciais e a polícia. A Finlândia pode ajudar estes projectos fazendo uso de instrumentos bilaterais e multilaterais. Em geral, em condições normais de projectos, é mais eficaz apoiar iniciativas coordenadas por organizações multilaterais. 3.1 ENFOQUES INSTITUCIONAIS Nos anos mais recentes, a acção Anti-Corrupção foi regulada de modo a qualificar-se como sendo elegível para receber Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD). A elegibilidade para a AOD dá acesso ao apoio a actividades relevantes na esfera do cooperação oficial para o desenvolvimento com um claro objectivo de desenvolvimento. O Comité de Apoio ao Desenvolvimento (CAD) tem regras específicas sobre quais são os campos de actividade que são qualificáveis para receber ajuda oficial de cooperação para o desenvolvimento. Por exemplo, as actividades de manutenção da paz não são elegíveis para a AOD. A acção Anti-Corrupção deveria ser vista como sendo parte do desenvolvimento da democracia e da boa governação. No Sistema de Prestação de Contas dos Credores da OCED/CAD, o código do trabalho Anti-Corrupção é 15020, “Gestão Financeira do Sector Público”, sob o subtítulo “Medidas contra o esbanjamento, fraude e corrupção”. Este detalhe é importante em si, porque tira obscuridade o trabalho Anti-Corrupção é ou não elegível para o AOD. Com base num certo número de exemplos, o que se segue apresenta uma série de actividades Anti-Corrupção. As estratégias nacionais Anti-Corrupção fornecem o quadro de referência para combater a corrupção no qual as atenções se centram sobre as instituições do sector público. Apoio dado a apenas uma instituição, como pode ser o caso de um comité Anti-Corrupção, não é suficiente. É muito melhor quando o trabalho efectivo e duradouro de combate à corrupção é composto por uma variedade e por vezes conjuntos sobrepostos de instituições que controlam a prestação de contas das partes no sector público. Os exemplos de instituições que trabalham para salvaguardar o sentido de prestação de contas das organizações e dos indivíduos no sector público inclui as comissões de combate à corrupção, o Gabinete do Provedor da Justiça, as agências e gabinetes de auditoria bem como o sistema judicial como um todo. Estas podem ser designadas por “instituições horizontais”.

• Todo o tipo de proibições respeitantes à corrupção, incluindo o nepotismo e má utilização dos recursos públicos, deveria ser inscrito no código legal.

• As comissões de combate à corrupção são instituições com poder para investigar as actividades dos dirigentes e funcionários do governo, seus rendimentos e outros bens.

• O Gabinete do Provedor da Justiça recebe e investiga as queixas do público em geral acerca das actividades das autoridades públicas.

• As agências e gabinetes de auditoria constituem-se em entidades independentes que têm autorização para fazer auditorias sistemáticas acerca da utilização dos bens do sector público.

• O sistema judicial como um todo certifica-se de que as leis são observadas e que administram a justiça nos casos de práticas incorrectas ou de desvios de comportamento.


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Uma pré-condição para que haja funcionamento efectivo das instituições acima mencionadas é que existam pessoas e organizações que estimulam e exercem as necessárias pressões para assegurar que as instituições horizontais cumprem com os seus papeis na forma que é esperada pelo público.

• A imprensa independente situa-se numa posição decisiva para exercer as pressões para que haja um funcionamento das instituições horizontais.

• Um sistema eleitoral transparente e competitivo é essencial na prevenção da corrupção.

• As organizações não governamentais (ONGs) que formam a opinião pública, que são as chamadas entidades guardiãs, exigem que os funcionários no sector público observem os princípios da boa governação. As ONGs que têm por objectivo a promoção da igualdade do género estão particularmente interessadas, por exemplo, no tratamento igual dos homens e das mulheres nos procedimentos legais, onde a corrupção pode influenciar os resultados de diferentes maneiras em relação aos homens e mulheres.

As instituições acima apontadas são também designadas por “instituições verticais”. A cooperação para o desenvolvimento pode fornecer formas de apoio quer para as instituições horizontais quer para as verticais cujo objectivo é o de vigiar a utilização dos bens públicos e apoiar o trabalho de combate à corrupção. Apesar de que uma ou outra das instituições mencionadas pode ser escolhida como ponto focal para a cooperação para o desenvolvimento, é mais útil apoiar os programas de combate à corrupção e os planos de acção que estejam relacionados com isso, nos quais todas as instituições mencionadas se encontram envolvidas. Um bom programa nacional de combate à corrupção ataca os problemas a partir de todos os ângulos. A orientação a adoptar deve também ser a de prevenção de possíveis casos de corrupção no futuro ao mesmo tempo que se desenvolve e se alteram os sistemas, em vez de conduzir uma série de acções de “caça às bruxas”. Uma campanha nacional de combate à corrupção conterá, tipicamente, os seguintes elementos:

• Uma legislação Anti-Corrupção abrangente; • Identificação das partes do sector público em que a corrupção é mais evidente

e desenvolvimento de planos de acção para corrigir a situação; • Desenvolvimento de processos legislativos e administrativos por intermédio

dos quais a corrupção pode ser prevenida; • Desenvolvimento de parcerias criativas entre o sector público e a sociedade

civil, incluindo o sector privado e as organizações religiosas, que podem estar envolvidas no trabalho de combate à corrupção.

Os princípios orientadores na implementação de um programa de combate à corrupção incluem os seguintes aspectos:

• A base de prevenção da corrupção consiste de regras administrativas de práticas que são claras e inequívocas, funcionários públicos que recebem salários adequados pelo trabalho que realizam bem como supervisão efectiva do funcionamento das diferentes autoridades;

• As leis têm que ser rigorosamente respeitadas e as instituições com poder para investigar os casos de corrupção têm que ter capacidade suficiente para realizar as suas funções;


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• O público em geral tem que ter conhecimento suficientes acerca dos problemas que suscitam a corrupção e acerca das possibilidades dos indivíduos para agir em caso de corrupção;

• As instituições e os órgãos envolvidos no trabalho de combate à corrupção têm que ser fortalecidas de modo a poderem desempenhar um papel central na prevenção da futura corrupção.

Para que possam retirar benefício real de um bom programa nacional de combate à corrupção, o programa tem também que estar ligado a um plano e orçamento realistas. 3.2 PROGRAMA BILATERAIS O trabalho de combate à corrupção desempenha uma parte fundamental na promoção da boa governação na cooperação bilateral para o desenvolvimento da Finlândia. Caixa 1. Apoio ao programa de combate à corrupção na Tanzânia A Finlândia apoia os esforços do governo Tanzaniano no combate à corrupção. O apoio Finlandês é canalizado no quadro da acção do programa administrado pelo PNUD denominado Fortalecendo as Capacidades para Combater a Corrupção na Tanzânia. Este programa apoia o trabalho do Gabinete de Prevenção da Corrupção, que opera sob a alçada do Gabinete do Presidente. A tarefa do Gabinete é a da coordenação e seguimento da implementação do programa nacional de combate à corrupção. O apoio é dirigido à execução de planos estratégicos de acção em ministérios seleccionados. Também dá-se apoio à campanha de publicidade do Gabinete de Prevenção da Corrupção, cujo objectivo é o de informar o público em geral acerca dos efeitos da corrupção na sociedade e ganhar o apoio das organizações locais dos cidadãos e da imprensa na prossecução do trabalho do Gabinete. Para além disso, um certo número de organizações dos cidadãos recebe alguma ajuda para levar a cabo investigações em assuntos relacionados com a corrupção. Podem-se fazer arranjos directos de cooperação bilateral entre a Finlândia e os parceiros da cooperação ou por intermédio de programas para os países individuais organizados com os doadores multilaterais coordenados. Normalmente é mais efectivo que o apoio seja dado por intermédio de programas coordenados com suporte multilateral (por exemplo PNUD e Banco Mundial), porque assim são evitados os problemas que surgem devido à sobrecarga da administração local com pequenos projectos. O apoio da Finlândia ao Gabinete de Prevenção da Corrupção da Tanzânia (ver Caixa) constitui-se num exemplo de apoio para a implementação de uma programa nacional de combate à corrupção. Na prática, deve-se tomar nota do facto de que os programas nacionais de combate à corrupção constituem-se em grandes iniciativas e só merecem ser apoiados caso seja possível seguir de perto a sua implementação. No caso da Finlândia, isto significa que os programas nacionais de combate à corrupção devem ser apoiados apenas nos países em que a Finlândia tem uma missão oficial no lugar e com suficientes recursos para acompanhar a implementação do programa. Como outro exemplo, cite-se que o apoio pode também ser dado para o desenvolvimento de legislação contra a corrupção (ver Caixa 2). A legislação fornece um quadro de acção para outras actividades. As actividades de desenvolvimento


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ligadas à legislação podem ser ajudadas na medida em que a Finlândia tiver experiência suficiente na área em questão. Caixa 2. O Pacto de Estabilidade da a Europa do Sudeste – um programa de combate à corrupção A Finlândia apoiou, nos Balcãs, um programa denominado Iniciativa do Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção (IPEA) que está a ser implementado no âmbito do Pacto de Estabilidade da Europa do Sudeste. O apoio está a ser dado sob a forma de pessoal e consiste em enviar especialistas Finlandeses como membros da equipa da OCED para o Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção. Esta equipa foi criada para colocar em prática os 4.º e 5.º “pilares” do programa do Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção, no quadro de uma referência conhecida como Compacto da IPEA. Sob o mandato conferido à OCED no Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste, o papel da equipa é o de ajudar os países na Europa do Sudeste a desenvolver políticas eficientes para a acção no combate à corrupção com base nos actuais acordos internacionais. O objectivo é o de desenvolver a legislação Anti-Corrupção própria dos países, bem como mecanismos de acompanhamento, incluindo cooperação internacional em assuntos judiciais. Um exemplo de apoio para os institutos verticais é o fortalecimento das actividades relacionadas com a imposição da lei, particularmente no que respeita às agências que trabalham na arena do crime financeiro (ver Caixa 3). O dinheiro obtido ilegalmente tem que ser “lavado” antes de ser posto de novo em circulação. Isto confere às autoridades de imposição da lei a possibilidade de intervir na fase da lavagem do dinheiro. Caixa 3. Apoio à Unidade de Investigação da Lavagem de Dinheiro na Comissão de Observância da Lei das Drogas, da Zâmbia. A Zâmbia foi identificada como sendo a ligação central no tráfico regional e internacional de drogas (heroína, cocaína, Mandrax e Cannabis), comércio ilegal de armas e trafico de diamantes. A Comissão Zambiana de Observância da Lei das Drogas (COLD) calcula que o comércio ilegal produz cerca de 130 milhões de kwachas por ano. As actividades do mercado negro a esta escala têm sérias implicações políticas para a sociedade Zambiana. Elas representam um desafio directo à administração do governo. A Unidade de Investigação da Lavagem de Dinheiro (UILD) trabalha subordinada à COLD, com o mandato de combater a lavagem de dinheiro na Zâmbia. A Finlândia tem vindo a apoiar a UILD Zambiana por intermédio do centro de investigação de lavagem de dinheiro da Polícia Criminal Central Finlandesa. O apoio é dado, principalmente, sob a forma de materiais de formação. 3.3 PROGRAMAS MULTILATERAIS Uma série de organizações multilaterais têm integrado o trabalho de combate à corrupção nos seus programas. Elas tentam coordenar o seu trabalho de modo a evitar sobreposições. As NU têm coordenado a cooperação a uma nível alto tratando de preparar a Conferência Internacional de Finanças para o Desenvolvimento, promovendo resoluções internacionais contra a corrupção na Assembleia Geral e – nos últimos tempos – desenvolvendo leis internacionais de compromisso.


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Por exemplo, o Banco Mundial, tem reconhecido que a corrupção já não é um assunto tabu e está, de forma activa, a trabalhar no sentido de prevenir a corrupção, quer dentro do Banco em si quer nos seus programas. O Banco estabeleceu unidades de combate à corrupção e criou instrumentos para fazer seguimento à corrupção de forma sistemática, quer nos países em que coopera quer nos programas individuais de desenvolvimento. A estratégia Anti-Corrupção do Banco também inclui o tomar a corrupção como uma forma de medida do alcance da cooperação (condicionalismos) e o tentar influenciar as regras e leis internacionais de combate à corrupção. O Banco Mundial também fez chegar, junto de países seleccionados, programas nacionais de combate à corrupção. A Finlândia pode apoiar as organizações internacionais no seu trabalho de combate à corrupção tratando de dirigir o seu apoio ao estabelecimento de fundos para perseguir este objectivo (ver Caixa 4). Quando as decisões acerca do financiamento estão a ser feitas, devia-se prestar atenção às bases de financiamento das instituições envolvidas. Por exemplo, os bancos de desenvolvimento muitas vezes têm amplas bases financeiras e é necessário cuidado para ver que valor acrescentado é que o apoio Finlandês pode contribuir para essas instituições. A simples emissão de cheques não acrescenta valor de forma automática. É melhor concentrar o apoio em instituições seleccionadas cujas actividades podem ser positivamente influenciadas pela contribuição da Finlândia que é normalmente de pequena dimensão. Caixa 4. O PACTO DO PNUD A Finlândia tem dado apoio ao Programa de Prestação de Contas e Transparência (PPCT) do PNUD. O objectivo deste programa é o de formar e fortalecer a capacidade do sector privado do ponto de vista da transparência e sentido de prestação de contas no ambiente económico, político e administrativo e desse modo criar os pressupostos para uma boa governação. O PPCT trabalha em estreita cooperação com outros parceiros aos níveis global, regional e ao nível dos países individuais. Coloca-se particular ênfase em: Apoio às principais redes internacionais e instituições profissionais e constituição de parcerias entre as principais partes envolvidas na cooperação; Desenvolvimento de novas estratégias e enfoques, mecanismos de análise para uma maior prestação de contas e desenvolvimento dos respectivos sistemas; Testar enfoques inovadores numa base experimental. Uma componente do PPCT denominada melhoramento da integridade, encontra-se directamente relacionada com o trabalho de combate à corrupção. A orientação em direcção a uma maior prestação de contas financeiras envolve registos melhorados, contabilidade e auditoria. O Centro das NU para a Prevenção do Crime e o Gabinete das NU para o Controle da Droga e da Prevenção do Crime conceberam um Programa Global de Combate à Corrupção. O programa inclui duas componentes, uma das quais oferecendo um programa de pesquisa e de investigação, que lida, entre outras, com questões relacionadas com a corrupção, ao mesmo tempo que oferece cooperação técnica aos países em desenvolvimento nos seus esforços para combater a corrupção. A OCED estabeleceu uma Unidade de Combate à Corrupção cuja tarefa consiste em coordenar as actividades ligadas à luta contra a corrupção como parte do trabalho da OCED de luta contra o suborno e corrupção nos negócios internacionais. No que diz respeito à cooperação para o desenvolvimento, o trabalho desta unidade em torno das questões relacionadas com a corrupção emergente na América Latina, Ásia, Europa


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do Leste e os países do CIS, é particularmente digno de nota. A unidade tem muitos programas nessas zonas, que envolvem particularmente o desenvolvimento de modelos operacionais para a erradicação da corrupção. A unidade também presta apoio ao projecto do SPAI nos Balcãs que está a ser implementado no âmbito do Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste (ver Caixa 2). A Unidade Anti-Corrupção deu início a uma série de iniciativas com o objectivo de constituir programas de cooperação e assegurar que as várias partes se encontram comprometidas com o trabalho de combate à corrupção. A unidade tem uma variada gama de ligações com os principais actores envolvidos no sector privado, grupos profissionais e organizações de cidadãos. Do mesmo modo, a unidade participa em muitos programas de cooperação com doadores bilaterais e organizações internacionais tais como o Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), o Conselho da Europa, a UE, o FMI, o Banco de Inter Americano de Desenvolvimento (BID) a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Organização de Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), o PNUD, o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio (OMC). 3.4 ACTIVIDADES DAS ONGs: GRUPOS DE CIDADÃOS E ORGANIZAÇÕES VOLUNTÁRIAS A sociedade civil tem um papel considerável a desempenhar na promoção da boa governação. O público tem o direito de saber como é que os políticos e dirigentes fazem uso dos fundos públicos. Uma das maneiras em que a cooperação para o desenvolvimento pode apoiar a democracia consiste em apoiar as organizações não governamentais (ONGs) no seu papel de “vigilantes”, de monitorização do funcionamento da administração do governo. Torna-se igualmente útil dirigir apoio às ONGs que pressionam para que exista boa governação recorrendo à influência sobre os que tomam decisões. Estas incluem, a título de exemplo, os grupos cujos objectivos é a promoção da igualdade entre homens e mulheres. Ao nível internacional as organizações tais como a Transparência Internacional ocupam uma posição central no aumento da consciência pública e no desenvolvimento de possíveis soluções (ver Caixa 5). É também importante que as políticas de acção Anti-Corrupção produzidas por especialistas e por grupos activistas sejam trazidos à consciência do público em geral (ver Caixa 6). Caixa 5. Transparência Internacional A Finlândia apoia o trabalho da Transparência Internacional (TI) na prevenção da corrupção. A TI é uma ONG internacional cujo objectivo é o de analisar a situação no que diz respeito à corrupção nos diferentes países e no desenvolvimento de formas de combatê-la. A TI é a única organização de carácter mundial que toma as questões da corrupção como sua principal área de atenção. A TI trata da corrupção a partir de uma série de pontos de vista. Um desses pontos de vista é humanitário, na medida em que a corrupção afecta o desenvolvimento e são os pobres os que mais se ressentem dos seus efeitos. O outro é moral e ético, visto que a corrupção afecta a equidade e os direitos humanos. E quanto ao terceiro ponto de vista nota-se que a corrupção distorce a competição e priva as pessoas normais das suas possibilidades de beneficiar de uma economia de mercado que funciona de forma adequada. Todos os anos, a Transparência Internacional produz um Índice de Percepção da Corrupção. Este consiste de uma listagem sobre a percepção da situação da corrupção em diferentes países que também indica a posição de cada país em relação aos outros.


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Pelo mundo fora a TI também tem escritórios nacionais que jogam um papel activo nos programas de combate à corrupção. Os escritórios nacionais também pressionam os governos dos seus países acerca da utilização dos fundos públicos. Caixa 6. O teatro cómico ajuda no trabalho contra a corrupção A World Comics é uma pequena organização não governamental Finlandesa que promove a utilização do teatro cómico como um meio de comunicação na educação, cooperação para o desenvolvimento e diálogo inter cultural. O ponto de vista da organização é o de que o teatro cómico e a banda desenhada fornecem um extraordinário meio de comunicação quando são utilizados de forma cautelosa e bem pensada. O Departamento da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia tem apoiado a publicação desta organização denominada “Cómicos com uma Atitude – Um Guia para a Utilização do Teatro Cómico na Informação para o Desenvolvimento”, Leif Packalén e Franco Odoi, 1999. 3.5 O QUE É QUE SE TEM APRENDIDO Ainda existe muito por aprender no que respeita à ultrapassagem da corrupção. A acção de combate à corrupção tornou-se parte integrante do processo de promoção da democracia e da boa governação. Estão a ser constantemente absorvidas lições práticas provenientes do terreno e a serem desenvolvidas operações mais eficazes. Aspectos essenciais

• A corrupção já não é tabu. É assunto de discussão franca em muitos diferentes fóruns. A mensagem Anti-Corrupção tem que ser trazida para casa para junto dos parceiros da cooperação: a má utilização da ajuda financiada pelos contribuintes não será tolerada. Existe uma competição intensiva para as quantidades decrescentes de ajuda ao desenvolvimento e a má utilização dos fundos influenciará as decisões sobre quais das partes é que se constituem em parceiros de cooperação apropriados e quais é que não são.

• A base do trabalho Anti-Corrupção é a vontade política de fazer alguma coisa acerca disso. É muito fútil tentar implementar um programa Anti-Corrupção se a liderança política não está comprometida com isso.

• É importante fazer distinção entre a má governação e a fraca governação. Há países em que a vontade de fazer alguma coisa existe mas em que faltam a capacidade, o conhecimento e os recursos para uma intervenção eficiente.

• É importante apoiar as “ilhas” da boa governação no sector público. Apesar de todas as dificuldades, quase sempre existem algumas pessoas, departamentos individuais e ministérios que tentam lutar contra a corrupção e manter os princípios da boa governação. A identificação e o encorajamento dessas “ilhas de boa governação” é importante na medida em que, sejam quais forem os problemas, elas podem estar em posições chave na luta contra a corrupção. A Transparência Internacional desenvolveu um conceito denominado “Pacto de Integridade” que é útil no desenvolvimento da administração nacional e local,


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particularmente no que respeita aos contratos do sector público. Os conteúdos do Pacto de Integridade cobrem aspectos tais como simplificar os processos de tomada de decisões, aumento da transparência, publicação dos orçamentos, fortalecimento das habilidades das pessoas normais no influenciar de questões por intermédio de agências independentes e o fazer melhoramentos na cadeia dos processos envolvidos na obtenção de licenças e autorizações.

• Torna-se importante notar que apesar de os programas de combate à corrupção serem parte de todo o processo de fazer avançar a boa governação, qualquer apoio ou intervenção envolvida tem que ser cuidadosamente dirigida e definida de modo a que os resultados obtidos possam ser seguidos e medidos. Por exemplo, os papéis dos auditores do Ministério das Finanças e dos Comissários Parlamentares ou Provedores da Justiça, nem sempre são bem entendidos. O apoio a dar a este tipo de departamentos consiste em fazer alocações que tentem reduzir a “injustiça” ou a “falta de razão” que pode surgir em conexão com a utilização dos fundos públicos. É também importante lembrar que, com o andar do tempo, as experiências positivas têm um efeito cumulativo benéfico. A luta contra a corrupção sempre reclama por enormes doses de realismo. Contudo, o cinismo e a referência constante a más experiências não conduz a quaisquer resultados construtivos. Pode-se dizer muito mais a este respeito mas aqui bastará afirmar que a corrupção afecta, de forma crucial, o desenvolvimento da sociedade e que, a todo o momento, devem ser desenvolvidos novos métodos de prevenção da corrupção.

3.6 SUMÁRIO Na planificação da cooperação com os países em desenvolvimento, um país doador tem muitos canais disponíveis por intermédio dos quais pode apoiar os projectos de combate à corrupção. A escolha do canal ou do instrumento mais adequados carece de análise quer da capacidade do próprio país doador quer das necessidades do país em desenvolvimento. A Tabela 1 oferece algumas directrizes sobre os métodos adequados em cada caso. Lista de verificação

• A corrupção já não é tabu • Num país, tem que existir vontade política para que o mesmo possa beneficiar

da ajuda externa • Há que distinguir entre uma má administração e uma fraca administração • Há que apoiar as “ilhas da boa governação” • Os programa de combate à corrupção funcionam melhor quando são uma

parte da reforma do sector público • Há que manter o apoio e a intervenção focalizados e prestar atenção à

quantidade de valor acrescentado que o próprio apoio do país doador produz


DIRECTRIZES

Tabela 1: O nível de adequação dos instrumentos da cooperação para o desenvolvimento no trabalho de combate à corrupção em diferentes países Instrumento de cooperação para o desenvolvimento País claramente comprometido

com a actividade Anti-Corrupção

País não comprometido com a actividade Anti-Corrupção

Instrumento Unidade responsável no Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia

Exemplo de projecto

Liderança política e administração comprometidos

Só a liderança política comprometida

“Ilhas” Anti-Corrupção

Corrupção generalizada

Programas multilaterais

Divisão dos Assuntos de Desenvolvimento Multilateral

PACT DO PNUD

Não específico de um país




Projectos nacionais específicos multilaterais

Divisão da Região Geográfica

Projecto Anti-Corrupção do PNUD na Tanzânia

Sim Talvez Talvez Talvez

Programas sectoriais


Programa Nacional Anti-Corrupção (ainda não existem exemplos)

Sim Não Não Não

Projectos bilaterais


Programa de formação da polícia na Namíbia

Sim Talvez Não Não

Apoio às ONGs do país doador

Unidade de Ligação com as ONGs

“World Comics” teatro Anti-Corrupção

Sim Sim Sim Sim

Apoio ao desenvolvimento das ONGs do país

Embaixada (fundos para a cooperação local)

“Vigilância Indonésia da Corrupção”

Sim Sim Sim Sim

Apoio a ONGs internacionais

Unidade de Ligação com as ONGs (ou Divisão da Região Geográfica)

Transparência Internacional






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4 A prevenção da corrupção como um princípio abrangente O projectos normais de cooperação para o desenvolvimento (por exemplo nos sectores da água e das florestas) podem tornar-se em objecto de corrupção por intermédio do “procurement” local e do nepotismo. A corrupção pode também ocorrer na Finlândia, por exemplo, durante o procedimento do projecto na Finlândia. Com base numa boa planificação muitas das situações que dão lugar à corrupção podem ser evitadas. Este capítulo apresenta os mais importantes instrumentos envolvidos nos projectos bilaterais e os meios que os mesmos oferecem na prevenção da corrupção. 4.1 PLANIFICAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE REDUÇÃO DA POBREZA E PROGRAMAS SECTORIAIS Programas para a redução da pobreza Uma das principais questões nas negociações sobre cooperação diz respeito à possibilidade de conceder apoio ao país no âmbito da Estratégia de Redução da Pobreza (ERP). É bom lembrar, no que diz respeito aos programas de redução da pobreza, que as pessoas pobres e particularmente as mulheres pobres, são normalmente ignorantes acerca dos seus direitos. Por sua vez isto significa que essas pessoas sofrem mais dos efeitos do comportamento corrupto dos funcionários públicos do que os membros da sociedade que se encontram um situação melhor. Este mecanismo faz com que seja difícil pôr à disposição fundos e ter a certeza de que os mesmo são utilizados de forma efectiva. Para que os fundos desempenhem o papel de contribuição ao financiamento já existente, o Ministério das Finanças do país parceiro tem que ser capaz de garantir a previsibilidade e a transparência da gestão financeira. Caso isso não seja possível o projecto vai incorrer em problemas de má utilização e de fugas – falta de controle das transferências dos recursos a ser libertados. Por essa razão, durante a fase de preparação da negociação os representantes do país doador têm que fazer uma avaliação da situação com respeito à previsibilidade e transparência da administração financeira do país parceiro. Esta avaliação pode basear-se, pelo menos, nas seguintes fontes:

• O relatório dos auditores nacionais do país beneficiário e a explicação do governo sobre a maneira como as deficiências verificadas no relatório serão corrigidas

• Análises das Despesas Públicas (PERs), avaliações coordenadas pelo banco Mundial particularmente com respeito ao desempenho na formulação e execução do orçamento e a eficiência e eficácia da planificação

• (ver http://wwwl.worldbank.org/publicsector/pe/). • Relatório sobre a Observância dos Padrões e dos Códigos (ROPCs), conjunto

de padrões apoiados pelo FMI, incluindo os da transparência e clareza em gestão financeira, em relação aos quais o país não se pode comprometer e cuja implementação pode ser avaliada (ver http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm).

• Avaliações da Prestação de Contas do País (APCPs), avaliações da gestão financeira e da implementação do orçamento dos países que são coordenadas pelo Banco Mundial (ver também www.spa-psa.org).

• A parte do relatório dos auditores da Comissão Europeia que lida com a ajuda fornecida pela EU. Pode ser obtida por intermédio do Parlamento Europeu.

• As instituições internacionais que lidam com a avaliação do risco também oferecem informação valiosa. Os dados que elas produzem espelham principalmente a estabilidade económica do país e a previsibilidade da administração financeira.

http://wwwl.worldbank.org/publicsector/pe/

http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm

http://www.spa-psa.org/


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• Alguns órgãos de cooperação para o desenvolvimento começaram a delinear análises de risco detalhadas para os seus próprios parceiros de cooperação. Estas análises são feitas expressamente sob o ponto de vista da cooperação para o desenvolvimento o que justifica que elas sejam relevantes para as necessidades de outros países.

Quando se participa no financiamento de um programa de redução da pobreza, os indicadores de desempenho da gestão financeira têm que ser rigorosamente monitorizados. Deveria ser dado apoio directo ao orçamento apenas nos casos em que a administração financeira do estado for previsível e transparente. Programas sectoriais Os programas sectoriais estão a transformar-se numa importante parte da cooperação para o desenvolvimento. Contudo, eles envolvem riscos que têm que ser tomados em consideração antes de se tomar decisões financeiras. É preciso prestar particular atenção à administração financeira do país parceiro, o que inclui a adequação e a fiabilidade dos seus sistemas de monitorização e de prestação de contas assim como outros aspectos fiduciários. Existe o perigo de que se os processos de gestão económica não funcionarem de uma forma digna de crédito se tornar difícil ou mesmo impossível monitorizar o que se passa com os fundos pagos pelos países doadores individuais. Por essa razão, logo à partida, o fortalecimento dos sistemas de administração financeira deveriam constituir-se numa parte essencial do trabalho preparatório dos programas sectoriais. O termo “programas sectoriais” cobre diferentes tipos de projectos. A administração dos programas sectoriais é normalmente estabelecida dentro da organização normal da organização do ministério responsável pelo projecto. Na fase de planificação o projecto tem um comité de coordenação que tem atrás de si apoio político de alto nível e um grupo de trabalho que inclui os representantes dos doadores e que em geral se reúne quatro vezes por ano. O trabalho prático de planificação fica nas mãos do secretariado do programa sectorial. O secretariado tem a sua base na organização normal do ministério, mas em alguns casos estabelece-se um órgão separado dentro do ministério com a responsabilidade de fazer a planificação do projecto. Em todos os casos, no programa sectorial faz-se uso de consultores locais e estrangeiros, de curto e de longo prazo, que são responsáveis por levar a cabo os vários estudos envolvidos. A principal questão no trabalho de planificação, no que diz respeito ao “sentido de propriedade” e transparência, é a de saber como é que as relações entre o ministério e os consultores são organizadas. É normal que na fase de planeamento existam muitos arranjos diferentes para canalizar os fundos do doador para o trabalho da planificação. De certa forma, nesta fase e particularmente na fase de implementação, o objectivo é o de canalizar o apoio externo directamente para o tesouro do governo, que depois o desembolsa para o ministério em que o programa sectorial é administrado, recorrendo aos canais normais de administração fiscal. Por esta razão as possibilidades de corrupção dentro dos programas sectoriais (e as exigências estabelecidas para a actividade Anti-Corrupção) são os mesmos que os dos programas de redução da pobreza. Contudo, as operações e os orçamentos dos programas sectoriais são o resultado de um trabalho prolongado e detalhado. No período da planificação, podem ser localizados e delineados os métodos de resolver os problemas individuais na administração dos recursos económicos.


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Nos casos em que a administração financeira do país não satisfaz os critérios básicos de confiança, é possível dirigir o apoio para um projecto bilateral e de forma ténue ligar o projecto a um programa sectorial, ligando os objectivos do projecto em concordância com o quadro de acção do programa sectorial. Este é o tipo de forma forte de fazer a designação. Por outro lado, caso a administração financeira do país estiver, razoavelmente, em boa forma mas existirem certos pontos relevantes de preocupação, os doadores podem, em conjunto, solicitar que esses aspectos sejam postos em ordem (por exemplo prestação financeira de contas, intervenção em relação às observações feitas pelos auditores). Caso a administração financeira do país estiver em boa ordem, os que tomam decisões apoiarem de forma profunda a implementação do programa sectorial, o financiamento pode tomar um carácter directo e os fundos irem para o ministério para efeitos de implementação do programa. Neste caso, os acordos financeiros incluem a possibilidade de os doadores fazerem auditorias especiais e seguir a situação geral do financiamento do sector assim como as exigências normais para a monitorização da boa governação. Às vezes propõe-se a forma de designação ténue de financiamento do programa sectorial, na qual um país doador individual apoia o programa sectorial, mas os fundos desse país são designados para uma certa componente ou parte do programa. A justificação dada para este tipo de designação é a de que a utilização dos fundos do doador pode ser monitorizada de forma estreita. Contudo, na prática, esta forma de designação constitui-se numa solução deficiente e em grande medida destituída de sentido visto que ao dirigir os fundos para uma componente o governo parceiro pode transferir outros fundos de doadores ou os seus para uma outra componente. Assim sendo a ideia por detrás da designação é perdida dentro do problema de circulação. A designação também se torna inútil no sentido de que os pagamentos para uma componente são geralmente feitos por intermédio de uma certo número de centros operacionais e organizar auditorias especiais para fazer o seguimento do fluxo de todos os pagamentos separados não se constitui numa proposta que faça sentido. De facto, a maior parte das vezes, esta forma de designação é apenas exigida pelos países doadores cujas leis nacionais receitam que a utilização exacta de cada soma paga tem que ser identificada de forma individual. As leis da Finlândia, por exemplo, não exigem isto. Na avaliação do risco de corrupção num programa sectorial torna-se útil tomar em consideração os seguintes passos:

• Qual é a história do ministério responsável pelo projecto no que respeita à corrupção?

• Será que os salários do pessoal responsável do ministério se encontram a um nível razoável em relação aos níveis gerais de salários e do custo de vida?

• Até que ponto a administração financeira do programa sectorial foi planificada de forma exaustiva?

• Como é que as tarefas operacionais ligadas ao projecto serão administradas? • Como é que as tarefas de auditoria do projecto se encontram planificadas?

A administração financeira dos programas sectoriais tem que satisfazer os princípios da boa governação. 4.2 A PLANIFICAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE PROJECTOS BILATERAIS Ao formular planos para projectos, um dos pontos de partida tem que ser a prevenção da corrupção. Os factores críticos têm que ser monitorizados quando o projecto estiver


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a ser levado a cabo e quaisquer manifestações suspeitas de corrupção têm que ser enfrentadas em função do acordo e directrizes do projecto. A Tabela no Anexo 2 fornece um esquema de análise da prevenção da corrupção nos diferentes estágios dos projectos bilaterais. Planificação do projecto O objectivo da planificação de um projecto é o de prever problemas que podem surgir na fase de implementação e o de fornecer os meios para se cumprir com a etapa da implementação. As possibilidades de corrupção podem ser prevenidas com um bom plano de projecto. Os principais pontos a que se deve prestar atenção na planificação do projecto são como se segue:

1. Responsabilidades e papéis claros em relação aos vários operadores e partes envolvidas.

2. Selecção cuidada da organização que irá implementar o projecto. 3. Avaliação da capacidade da organização implementadora para fazer

administração financeira. 4. Mecanismos de controle claros, especialmente se existirem insuficiências na

capacidade administrativa da organização implementadora. 5. Suficientes recursos para a administração e auditoria financeiras. 6. definição das actividades a ser levadas a cabo dentro do projecto. 7. Orçamentação suficientemente precisa para a aquisição de equipamento e

maquinaria e/ou mecanismo para garantir competição no fornecimento. 8. Monitorização suficiente do fortalecimento da capacidade administrativa.

Responsabilidades e papeis claros. O plano do projecto tem que mostrar a maneira como as decisões são tomadas, quem é responsável em cada órgão da actividade e como é que as situações de conflito serão resolvidas. Selecção da organização que irá implementar o projecto. Pode ser que a tarefa mais importante na fase de planificação seja a escolha da organização certa para levar a cabo o projecto. A organização de implementação do projecto tem que ser demarcada como aquela que tem responsabilidade administrativa e poderes orçamentais claros em relação ao projecto. Avaliação da capacidade da organização implementadora para fazer administração financeira. O plano do projecto ou a missão de análise de identificação deveriam fornecer descrição precisa da capacidade da organização implementadora para fazer administração financeira. Esta análise é essencial para se determinar se pode ser dado apoio directo ao orçamento à organização implementadora, se se pode permitir que ela implemente os projectos na base dos seus próprios regulamentos, se pode, de forma independente, seleccionar pessoal para o projecto e se os fundos operacionais podem ser pagos directamente na conta da organização implementadora.


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Caixa 7. Planificação de um projecto de apoio para a administração nacional de florestas Se, por exemplo, a planificação de um projecto para a administração nacional de florestas demonstra que os rendimentos derivados dos impostos são reduzidos em relação às operações de classificação, torna-se razoável assumir que a administração financeira do ministério responsável pelos recursos naturais e as autoridades locais não estão em ordem e que isto se constitui no principal problema do sector florestal. Nessas circunstâncias, o melhoramento da administração financeira local passa a ser o principal resultado do projecto e os recursos são orientados para este objectivo. Isto também requer que sejam feitas exigências para que existam definições de tarefas e de especialidade adequadas. Será necessário identificar pessoas com habilidades em matéria de impostos e de contabilidade para o projecto. Suficientes recursos para a administração e auditoria financeiras. Em geral, a disponibilização de recursos suficientes para a administração financeira do projecto tem sido compensadora em si. Ao planificar com antecedência um mecanismo para a administração financeira, reduzem-se as incertezas e disputas em torno de áreas de responsabilidade do projecto e o processo do projecto é acelerado de forma significativa, particularmente na fase de início. Regulação das operações de “procurement” do projecto. As operações de “procurement” dentro de um projecto constituem-se em uma das áreas de actividade mais susceptível à corrupção. As compras para o projecto deveriam, tanto quanto possível, ser baseadas nas regras de “procurement” da organização implementadora. Caso essas regras forem inadequadas ou não respeitadas, os planificadores do projecto formulam outras disposições para as operações do projecto. Suficiente clareza do orçamento do projecto. O plano orçamental do projecto tem que ser tão claro e detalhado de modo a ser utilizável como um instrumento para orientar as operações. Selecção do consultor para fornecer serviços de apoio ao projecto. Caso sejam requeridos os serviços de uma empresa de consultoria na implementação do projecto, o processo de selecção dessa empresa deve ser levado a cabo da forma mais meticulosa possível de modo a prevenir que isso seja influenciado pelo suborno. O concurso para o projecto ocorre sob as regras de “procurement” do Ministério dos Negócios Estrangeiros do país doador. Para que se estabeleça uma genuína e efectiva competição na condução do projecto, estas regras de “procurement” devem incluir procedimentos claros sobre a exclusão e desqualificação, por exemplo por causa de possíveis interesses pessoais ou conflitos de interesse. Na competição pelo projecto deve-se dar a mesma informação a todos os potenciais concorrentes. Na fase de preparação da competição, não pode ser dada qualquer informação acerca do projecto a potenciais concorrentes. Na fase do concurso as questões acerca do projecto têm que ser dirigidas ao departamento responsável no Ministério dos Negócios Estrangeiros ou aos representantes de uma organização de cooperação especialmente designada. Naturalmente que o suborno das pessoas que preparam o concurso ou dos representantes da organização de cooperação, deve conduzir à rejeição das propostas.


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O processo de selecção do consultor pode criar uma situação em que os consultores Finlandeses que participam no concurso oferece subornos aos funcionários do país beneficiário ou em que os funcionários nesses países tentem obter compensações por parte dos consultores. Apresentam-se os passos a ser seguidos com o objectivo de minimizar essas possibilidades:

• Já na fase do desenho e avaliação do projecto, a Divisão Regional do Ministério dos Negócios Estrangeiros do país doador e a Embaixada local devem sublinhar junto dos consultores participantes neste trabalho e junto dos funcionários do país beneficiário, que o documento é oficial e que o mesmo não pode ser revelado às empresas de consultoria que sejam concorrentes potenciais, de modo a que nenhum deles possa ter vantagem no concurso.

• A Divisão Regional e a Embaixada fornecem aos funcionários do país beneficiário as regras de “procurement” do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Considerando o facto de o corpo de regras contido nesses documentos ser longo e de difícil absorção, torna-se útil destacar, de forma particular, as que lidam com a incompetência legal (tendências e conflitos de interesse), confidencialidade e boa conduta. Uma outra importante regra é que depois de a competição ter começado, os consultores que participam não podem estar em contacto com os funcionários do país doador ou do país parceiro fora dos canais oficiais especificados nas regras do concurso. Os consultores que desobedecem esta regra são desqualificados.

• Na fase do concurso, as autoridades de direito no país parceiro devem organizar uma reunião geral de informação destinada aos consultores que podem estar interessados no projecto, o que se constitui numa ocasião para que os consultores estejam ao corrente dos factos do concurso. O país parceiro deve indicar um certo número de pessoas para participar nessa reunião e certificar-se de que o mesmo é publicitado. Desta forma é possível evitar a situação em que uma pessoa no país parceiro obtém uma posição chave como um canal de informação do concurso.

• No início da fase em que as propostas estão a ser avaliadas, os representantes do país doador e do país parceiro devem conjuntamente discutir se qualquer dos consultores tentou aproximar-se deles. Os possíveis casos são registados num memorando de abertura e os casos evidentes levam a que se tomem as medidas adequadas.

No caso da Finlândia, uma nova lei acerca dos direitos de acesso significa que quando o concurso termina os documentos com ele relacionados tornam-se mais acessíveis para todas as partes do que antes (ver Capítulo 5). O concurso conduz às negociações contratuais e, normalmente, depois assinam-se contratos com os vencedores. As cláusulas Anti-Corrupção na cooperação para o desenvolvimento encontram-se apresentadas no Capítulo 6.1. A execução do projecto Normalmente a organização implementadora torna-se responsável pelo progresso do projecto. A empresa de consultoria que presta serviços de apoio é, por sua vez, responsável por que esses serviços sejam prestados a tempo e que sejam de elevada qualidade. O consultor tem também que possuir recursos financeiros adequados para a prestação dos serviços. O consultor é responsável pela utilização eficiente e adequada dos fundos recebidos do Ministério dos Negócios Estrangeiros para a execução do projecto. O consultor recebe o seu pagamento apenas depois de o Ministério dos Negócios Estrangeiros ter aprovado as facturas resultantes das suas acções.


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Nota-se que os projectos gozam cada vez mais de um certo grau de flexibilidade durante a fase de implementação. Não existem níveis específicos de actividade que são orçamentados para as operações em cada ano. Esta forma de planificação aberta dos projectos traz consigo a necessidade de colocar os recursos numa monitorização mais precisa do que antes. A organização que executa o projecto é responsável pela sua progressão atempada e por que os recursos postos à sua disposição sejam utilizados de acordo com o plano. Caso surjam problemas evidentes durante a fase de implementação, eles devem ser apresentados às autoridades competentes. No que diz respeito à Finlândia, a autoridade competente pelos projectos bilaterais é sempre o Ministério dos Negócios Estrangeiros. Recorre-se aos relatórios anuais e interinos para verificar se o projecto tem estado a progredir de acordo com as metas especificadas no “quadro lógico de referência” do documento do projecto. Com ajuda dos relatórios tem que ser possível estabelecer as razões situadas por detrás da falta de cumprimento de qualquer plano do documento do projecto. Nesse caso, o implementador do projecto propõe alterações mas estas têm que ter boas justificações. O relatório anual acerca do projecto deve deixar clara a maneira como os recursos do projecto têm sido utilizados e se a sua utilização corresponde aos objectivos estabelecidos no documento do projecto e do plano anual delineado no princípio do ano. Esta informação é prestada no relatório de resultados para efeitos de estimativa financeira. A publicação “Directrizes para a Formulação, Monitorização e Avaliação do Programa” do Ministério dos Negócios Estrangeiros Finlandês, páginas 56-67, descreve os requisitos mínimos a observar nos relatórios financeiros. A prestação de contas requer uma revisão regular dos resultados do orçamento, de preferência trimestral, comparando os custos de facto incorridos aos que foram orçamentados no plano anual. É importante insistir para que os consultores que prestam serviços também façam uma prestação de contas regular e a tempo. É também importante que as unidades, as especificações e agrupamentos utilizados nos relatórios financeiros correspondam aos do orçamento, de modo que se possam fazer comparações significativas. A facturação feita pelos consultores é muitas vezes baseada em diferentes formas de custos específicos e o funcionário responsável pelo país não pode ter uma imagem clara do progresso do projecto recorrendo à monitorização das facturas. Auditoria do projecto Os grandes projectos devem ter os seus próprios procedimentos de auditoria. Pode-se organizar auditoria interna indicando serviços de auditoria locais ou empregando alguém para trabalhar especificamente na auditoria interna dos projectos. Os auditores internos deveriam prestar contas directamente à liderança do projecto. A formas de organização da auditoria externa do projecto encontram-se estipuladas no documento do projecto. Em todos os casos, os projectos maiores que custem mais do que um milhão e meio de euros, por ano, devem ser sujeitos a uma auditoria anual. A auditoria anual é também necessária em relação a projectos mais pequenos caso eles estejam em sectores responsáveis por corrupção ou caso existam deficiências evidentes na gestão financeira da organização que os leva a cabo. Refira-se, a título


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de exemplo, que os projectos de infra-estruturas entram nesta categoria. Os outros projectos precisam de auditoria no ano em que terminam. Para além disso, o conselho de supervisão do projecto pode solicitar auditoria separada nos casos em que uma ou outra entidade competente assim o exija. Os custos da auditoria são cobertos com o orçamento do projecto. A auditoria externa pode ser levada a cabo por uma entidade de auditoria local que satisfaça os padrões internacionais. Caso não seja possível encontrar essa empresa local, o trabalho é confiado a um auditor regional ou do país doador. No Anexo 3 encontram-se apresentados os termos de referência para os auditores externos. Caso uma auditoria revele haver corrupção ou suscite sérias razões para que se suspeite disso, devem-se tomar medidas seguindo o que se encontra discutido no Capítulo 6.1. Entrega do projecto terminado O término do projecto constitui-se numa fase crítica que é vulnerável à corrupção. A fase final do projecto deve ser preparada de forma cuidada de modo a que as acções que tiverem sido começadas durante o período de vida do projecto continuem a ser realizadas pela organização implementadora. No momento da entrega do projecto, deve existir um inventário dos bens que pertencem ao projecto. O inventário deve especificar o valor, natureza e qualidade desses bens. Onde for necessário, o inventário pode também especificar a utilização actual dos bens e as exigências que se colocam à sua manutenção. Fazer a entrega dos bens antes do término do projecto em si pode ajudar a prevenir que esses bens sejam transferidos para a posse privada dos funcionários da organização implementadora. A entrega do projecto deve também incluir a transferência dos seus valores financeiros como um todo para as mãos da organização implementadora, o desmantelamento do sistema de contabilidade separada do projecto e a integração completa das operações do projecto nas funções da organização implementadora. É óbvio que esta integração não pode ser alcançada da noite para o dia. Assim sendo, a entrega do projecto carece de uma fase de transferência de um ou dois anos. Durante este período as operações são transferidas ao mesmo tempo que se assegura a transferência de suficiente capacidade administrativa para lidar com essas operações. No Anexo IX encontram-se apresentadas as directrizes do Ministério dos Negócios Estrangeiros sobre a transferência do projecto denominadas “Directrizes sobre a Formulação, Monitorização e Avaliação de Programas”. 4.3 APOIO ÀS ONGs NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO Os fundos oficiais da Finlândia para a cooperação para o desenvolvimento são utilizados para apoiar as ONGs no trabalho que estas fazem de forma independente na cooperação para o desenvolvimento. Em função da decisão do governo Finlandês, em princípio, em 1996, 10-15% dos fundos oficiais para a cooperação para o desenvolvimento devem ser canalizados por intermédio das ONGs. As ONGs solicitam os fundos para os projectos em países em desenvolvimento em relação aos quais as próprias organizações são responsáveis em termos de planificação, implementação e supervisão. Os princípios e critérios em que esses


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fundos são concedidos encontram-se especificados num manual separado (“Apoio a Projectos”, Julho de 2000, apenas em Língua Finlandesa). Nos anos mais recentes foi dado apoio a cerca de 200 ONGs e mais de 400 projectos em mais de 60 países. As concessões para o apoio às ONGs cresceram para mais de 11% dos fundos da cooperação para o desenvolvimento. Esse apoio estatal não pode exceder os 80% do custo total de um projecto e a ONG envolvida tem que disponibilizar os restantes 20% a partir dos seus próprios fundos, recolhidos a partir de contribuintes privados na Finlândia. Metade do financiamento próprio das ONGs pode ser coberto por trabalho voluntário e por donativos. As condições gerais do Ministério dos Negócios Estrangeiros respeitantes à utilização da ajuda governamental estipulam as condições sob as quais os fundos de apoio podem ser utilizados. Todos os anos, a ONG tem que fornecer um relatório sobre as operações do projecto e sobre a utilização dos fundos ao Ministério. A utilização que se faz da concessão de apoio é também controlada pela realização de auditorias anuais e com ajuda de visitas de acompanhamento ao local do projecto pelos funcionários do Ministérios e da unidade de ligação da ONG. Sempre que necessário são também levadas a cabo outras avaliações do projecto. O relatório anual do projecto tem que conter o relatório financeiro anual da própria ONG (declaração de rendimentos, balancetes e revisão das actividades) e declaração do auditor assim como uma certificação especial por parte do auditor em como os fundos recebidos do estado pela ONG foram utilizados de acordo com as condições acordadas e de acordo com as secções relevantes da lei Finlandesa respeitante à ajuda do governo. Às condições gerais respeitantes à utilização da ajuda do governo, foi acrescentada uma cláusula Anti-Corrupção especial. As condições gerais para a utilização de apoio concedido às ONGs incluem o seguinte: Sem que haja permissão do Ministério, não se pode fazer uso do apoio para perseguir outros objectivos que não sejam os que estiveram por detrás da concessão. Pode-se aprovar um máximo de 10% do custo total de implementação do projecto como custos administrativos. As ONG tem que manter boas práticas de contabilidade e a sua auditoria tem que ser organizada de forma adequada. Quer na Finlândia quer no país do projecto, o Ministério tem o direito de inspeccionar as contas da organização, sempre que quiser. As contas do projecto devem ser mantidas de tal maneira que as entradas e explicações sobre os fundos de apoio do Governo e a utilização da totalidade dos fundos do projecto, assim como os fundos próprios da ONG, podem ser facilmente examinados e verificados no guarda livros. Caso as contas referentes às despesas locais forem mantidas no país do projecto, a auditoria destes custos pode ser feita no local. Os auditores locais têm que observar as exigências aprovadas pelas autoridades do país. O Ministério recomenda a utilização de auditores que sejam membros de um dos grupos internacionais muito conhecidos. Os recibos têm que ser normalmente enviados para a Finlândia. Caso a contabilidade e auditoria das contas tenha lugar no país do projecto, os recibos originais podem ser aí mantidos. Caso o Ministério assim o solicite, a ONG deve entregar os documentos relacionados com a auditoria realizada às mãos de um auditor nomeado pelo Ministério, dentro de três depois de essa solicitação ter sido feita.


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4.4 ASPECTOS ANTI-CORRUPÇÃO DA COOPERAÇÃO COMERCIAL PARA O DESENVOLVIMENTO No momento actual a Finlândia tem um instrumento de crédito de cooperação para o desenvolvimento que é utilizado para financiar projectos comparáveis com os projectos com uma orientação comercial. Este instrumento é conhecido como crédito de apoio ao juro. Consiste num arranjo financeiro em que o financiamento de bens exportados fabricados na Finlândia pode ser apoiado subvencionando os créditos de exportação que receberam direito com juro de apoio pago a partir de fundos oficiais Finlandeses de cooperação para o desenvolvimento. O crédito pode ser isento de juros em relação ao receptor ou ser a uma taxa de juro consideravelmente abaixo do nível do mercado. Os créditos de apoio aos juros podem ser concedidos a países com baixos níveis de desenvolvimento e o seu objectivo é o de apoiar o desenvolvimento económico e social desses países. A concessão destes créditos é regulada pela lei Finlandesa respeitante à concessão de créditos mistos a países em desenvolvimento (1114/2000) e pelo decreto do Governo Finlandês a este respeito (1253/2000). O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia toma a decisão acerca da aprovação de apoio aos juros e o risco envolvido nisso é coberto pela empresa de financiamento detida pelo estado, a Finnvera Oyj. Os créditos podem ser organizados pelas instituições de crédito finlandesas ou por outras empresas da zona económica Europeia, desde que tenham a necessária autorização. Os exportadores seleccionam a empresa ou a organização financeira. A secção 10 da lei da Finlândia acerca dos créditos mistos estabelece que o Ministério dos Negócios Estrangeiros Finlandês e a instituição de crédito que concede o crédito têm que controlar que o crédito seja utilizado de acordo com o objectivo especificado na decisão do crédito de apoio aos juros. A instituição de crédito tem a responsabilidade de fornecer ao Ministério a informação que este solicite como sendo necessária para assegurar que o crédito de apoio aos juros é utilizado para os objectivos aprovados e que os termos acordados são também respeitados. No acordo de crédito a instituição de crédito tem que obrigar o beneficiário do crédito a fornecer toda a informação necessária à supervisão. A secção 6 do decreto sobre créditos mistos estabelece que “se o beneficiário do crédito negligencia ou viola os deveres e responsabilidades impostos pelo acordo de crédito, a instituição de crédito tem que imediatamente informar o Ministério dos Negócios Estrangeiros e a Finnvera Oyj acerca da negligência e da violação. Em consulta com o Ministério, a instituição de crédito e a Finnvera decidem acerca das medidas a ser tomadas no que respeita à negligência ou violação”. Na prática os regulamentos devem ser interpretados como dando ao Ministério a possibilidade de mudar ou de rever o crédito de apoio aos juros, caso pareça que o crédito não está a ser utilizado para o objectivo para o qual foi concedido. O Ministério dos Negócios Estrangeiros não tem quaisquer meios directos para controlar a possível má utilização que possa surgir visto que o Ministério em si não faz qualquer espécie de acordo acerca da implementação do projecto ou de concessão do crédito. Na prática, o poder de decisão do Ministério confina-se à decisão assinada pelo ministro responsável pelos fundos da cooperação para o desenvolvimento em que o crédito é aprovado como de apoio aos juros. Na esfera internacional, a concessão de créditos de apoio aos juros pela Finlândia está em conformidade com o Acordo da OCED para os Créditos de Exportação


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Apoiados Oficialmente. Este consenso de crédito de exportação estabelece as regras e directrizes respeitantes a estes assuntos como o tipo de projectos que pode ser aprovado para financiamento de créditos de apoio aos juros. A Convenção da OCED sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos nas Transacções de Negócios Internacionais (SopS 14/1999) foi assinada em 1977 e tornou-se efectivo a 15.2.1999. Em Dezembro de 2000, o Grupo de Trabalho da OCED sobre Créditos de Exportação e Garantias de Exportação emitiu uma Declaração de Acção sobre Suborno e Créditos de Exportação Apoiados Oficialmente. A declaração destacou que o Grupo de Trabalho da OCED é o órgão apropriado para assegurar que os objectivos da convenção contra o suborno sejam atingidos nos créditos de exportação apoiados pelo governo. Na prática, uma das partes mais importantes da declaração é a secção 4 que indica que entre outras medidas adequadas a ser tomadas pelos membros do crédito de exportação e grupo de garantia de exportação na erradicação da corrupção incluem-se as seguintes:

• As organizações que aprovam ou que concedem créditos ou garantias apoiadas pelo estado devem informar os requerentes acerca das consequências que, de acordo com as leis nacionais, o suborno pode trazer.

• O requerente de uma garantia e/ou o exportador deve apresentar uma garantia

numa forma satisfatória para o organizador da garantia ou do crédito no país envolvido indicando que nem o requerente/exportador nem qualquer outra pessoa que aja em sua representação deu o irá dar um suborno em conexão com o projecto.

• Caso exista evidência suficiente em como o negócio de exportação foi obtido

por intermédio de suborno para o crédito apoiado pelo estado, então as garantias ou outras formas oficiais de apoio não são concedidas.

• Se, depois do crédito, a garantia ou outro apoio governamental tiverem sido

aprovados, existir evidência de que o beneficiário participou nesse suborno, a pessoa que autoriza a garantia/crédito tomará a mediada apropriada como pode ser a recusa de compensação sob a garantia, reclamação dos fundos que foram retirados e/ou fornecimento de evidência do suborno às autoridades nacionais.

• As medidas apontadas acima devem não infringir os direitos das partes que

não participaram no suborno. A Declaração da Acção enfatiza que cada membro do crédito de exportação e grupo de garantia pode implementar a declaração de acordo com o seu sistema legal e tomando em consideração as circunstâncias nacionais particulares.


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PARTE 2: MEIOS LEGISLATIVOS, JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS DE

PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO E DE INTERVENÇÃO QUANDO ELA É DESCOBERTA

Os meios judiciais da Finlândia para prevenir e para lidar com a corrupção na cooperação para o desenvolvimento baseiam-se na legislação da própria Finlândia, nas leis internacionais obrigatórias para a Finlândia e nos acordos do governo e da lei civil respeitantes à cooperação para o desenvolvimento. A promoção da boa governação constitui-se num dos objectivos da cooperação para o desenvolvimento da Finlândia e este objectivo também orienta os procedimentos administrativos da Finlândia. A corrupção não tem lugar na boa governação. Muitas leis finlandesas orientam-se no sentido de prevenir a corrupção e fornecem os meios de intervenção em casos de abuso e má utilização, quando estes surgem. Esta é capaz de ser a razão real porque a corrupção não é um problema da mesma dimensão na Finlândia tal como o é na administração de muitos dos parceiros de cooperação para o desenvolvimento da Finlândia. De acordo com as pesquisas da Transparência Internacional, o grau de corrupção na administração pública na Finlândia é um dos mais baixos do mundo. A Finlândia não se encontra absolutamente alheia à corrupção. Contudo, a legislação Finlandesa oferece os meios para prevenir abusos e para lidar com os casos de corrupção quando estes surgem. As disposições das leis finlandesas encontram-se adaptadas aos procedimentos administrativos Finlandeses. Nem sempre podem ser aplicadas num outro país. Nesses casos em que elas não podem ser aplicadas, os regulamentos para a prevenção da corrupção têm que basear-se na lei e acordos internacionais. Meios jurídicos para combater a corrupção A Legislação Finlandesa

• A Constituição da Finlândia (731/1999) • Lei dos Procedimentos Administrativos (598/1982) • Lei dos Funcionários Públicos (750/1994) • Lei sobre Abertura das Actividades do Governo (621/1999) • Código Penal (39/1889) • Lei sobre a Detecção e Prevenção da Lavagem do Dinheiro (68/1998) • Lei da Contabilidade (936/1994) • Lei do Orçamento do Estado (423/1988) • Lei sobre Auditores Encartados das Finanças Públicas (467/1999) • Lei sobre o Gabinete do Controlador da Economia Estatal (676/2000) • Lei sobre as Compras Públicas (1505/1992) • Decreto sobre Projectos que não são Governados pela Lei das Compras

Públicas (342/1994) • Lei e Decreto sobre Créditos Mistos Concedidos a Países em Desenvolvimento

(1114/2000) e (1253/2000) • Lei sobre as Transferências e Concessões Discricionárias do Governo

(688/2001)


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Os Acordos e Recomendações Internacionais

• A Convenção da OCED sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos Estrangeiros nas Transacções de Negócios Internacionais (SopS 14/199)

• A Recomendação da OCED Revista de 23 de Maio de 1997 sobre o Combate ao Suborno nas Transacções de Negócios Internacionais

• O Relatório da OCED/CAD de 7 de Maio de 1996, que recomenda que cláusulas Anti-Corrupção sejam incluídas nos acordos de cooperação para o desenvolvimento

• A Convenção da Lei Criminal do Conselho da Europa sobre a Corrupção (SopS 107.107/2002)

• A Convenção da Lei Criminal do Conselho da Europa sobre Corrupção (ratificada pela Finlândia a 23.10.2001, que ainda não se encontra efectiva a nível internacional)

• A Convenção delineada com base no Artigo K3 do Tratado sobre a União Europeia sobre a Luta Contra a Corrupção envolvendo Funcionários das Comunidades Europeias ou Funcionários dos Estados Membro da União Europeia (ratificada pela Finlândia a 18.12.1998, ainda não efectiva a nível internacional)

• O Acordo de Cotonou entre o Grupo dos Estados Membros da África, Caraíbas e Pacífico e a Comunidade Europeia e seus Estados Membro (ratificado pela Finlândia a 18.02.2002, ainda não efectiva a nível internacional).

Acordos de cooperação para o desenvolvimento

• Cláusulas Anti-Corrupção nos acordos governamentais, acordos regidos pela lei civil e acordos feitos com organizações internacionais

• Cláusulas Anti-Corrupção nas condições gerais que se aplicam à utilização da ajuda pelas ONGs

Programas e estratégias Anti-Corrupção das organizações internacionais (as chamadas “leis benignas”) A Declaração de Acção da OCED sobre Suborno e Créditos de Exportação Apoiados Oficialmente (TD/ECG (2000) 15)


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5 A Legislação Finlandesa A legislação Finlandesa dispõe de leis e directrizes quer para a os funcionários públicos quer para as empresas que prestam serviços de apoio a projectos. 5.1 A CONSTITUIÇÃO, A LEI DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS PRINCÍPIOS DA LEI ADMINISTRATIVA A Secção 21 da Constituição da Finlândia preconiza que a boa governação será garantida pela lei. De forma particular a boa governação significa administração imparcial, aberta e justa. As autoridades e os funcionários agirão de acordo com a lei, de forma imparcial e adequada, de modo a que as pessoas possam ter confiança nos funcionários das instituições. O esforço por assegurar boa governação é sustentado por muitas disposições legais. O procedimento administrativo encontra-se preconizado não somente na Constituição mas também na Lei do Procedimento Administrativo, a Lei da Abertura das Actividades de Governação e a Lei dos Funcionários Públicos. Por outro lado, os princípios da lei administrativa estabelecem uma base ética para os procedimentos administrativos. Estes incluem o princípio da objectividade, segundo o qual as possíveis tendências e influências irrelevantes devem ser excluídas da prática administrativa. De acordo com o princípio do propósito adequado, um funcionário é obrigado, pela natureza e objectivos da sua tarefa e não pode fazer uso da sua discrição para promover objectivos e interesses desligados do que deve ser. A exigência da boa governação é também expressa pela Lei dos Funcionários Públicos, segundo a qual os funcionários têm que comportar-se na forma em que as suas posições e deveres impõem. De mesmo modo que, nas suas acções oficiais, um funcionário tem que restringir-se de quaisquer comportamentos que possam enfraquecer a confiança pública. As outras disposições relacionadas com a garantia da boa governação incluem estipulações na Lei do Procedimento Administrativo referentes à desqualificação ou ”incompetência legal”, que visa prevenir o favorecimento de familiares e de outras pessoas próximas no desempenho das funções administrativas. Todas as restrições relativas a ocupações secundárias permitidas a funcionários, que lidam abertamente com assuntos administrativos e que permitem que o público tenha acesso à informação acerca de questões administrativas, também ajudam na promoção da boa governação. 5.2 A LEI SOBRE A ABERTURA DAS ACTIVIDADES DO GOVERNO Quanto mais aberta for a administração e quanto mais pessoas tiverem a possibilidade de saber acerca das decisões e sobre as razões subjacentes, menos más utilizações ocorrem. A Lei da Finlândia sobre a Abertura das Actividades do Governo, que entrou em efectividade em 1999, aumenta a abertura administrativa e o direito do público à obtenção da informação. De uma maneira geral os registos relacionados com a administração da cooperação para o desenvolvimento são postos à disposição do público. Por exemplo, depois de o acordo ter sido feito quase todos os documentos relacionados com concursos são publicados. Para além da publicação de documentos, as autoridades são responsáveis por disponibilizar informação acerca das suas actividades e acerca das questões que se encontram sob consideração. A Unidade de Informação no Departamento da Cooperação para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia é responsável pelo fornecimento de informação acerca da cooperação para


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o desenvolvimento da Finlândia, o que é feito, por exemplo, por intermédio da emissão de boletins e publicações. A informação acerca da cooperação para o desenvolvimento da Finlândia também se encontra disponível na Internet no endereço http://global.finland.fi. 5.3 O CÓDIGO PENAL E A LEI DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS Existem muitos tipos de mau comportamento que podem ser categorizados como corrupção. Os estudos evidenciam que a administração pública é particularmente susceptível à corrupção nas situações em que os sectores público e privado entram em contacto. Existem muitas ocorrências desse tipo na administração da cooperação para o desenvolvimento visto que muitos dos serviços utilizados na implementação da cooperação são subcontratados: em outras palavras os serviços são comprados junto de empresas comerciais, indivíduos privados ou públicos. As operações dos projectos e muitas outras circunstâncias em que decisões financeiras significativas se encontram envolvidas são susceptíveis a abusos. A prática da administração pública tem estado a parecer-se cada vez mais com o mundo normal de negócios, o que inclui o estabelecimento e a organização e gestão de empresas comerciais de financiamento público, mas os pressupostos éticos da administração pública e do sector privado continuam a ser diferentes. Os modelos de comportamento que são seguidos no sector privado de negócios não são necessariamente aceitáveis no sector público. A corrupção pode acontecer quando uma pessoa numa posição oficial tem a possibilidade de fazer uso da sua autoridade de forma a que alguém tenha que pagar por isso ou recorrer a uma outra forma de incentivo para obter tratamento favorável. Quanto mais transparente, público e aberto for o processo de decisão mais reduzidas se tornam as possibilidades de abuso. Para além disso, quanto maior for o número das pessoas envolvidas na decisão e quanto mais claras forem as regras de tomada de decisões nas diferentes circunstâncias, mais reduzido é o poder do oficial individual de discriminar e menor é a possibilidade de corrupção. 5.3.1 Recepção de subornos O suborno é a forma mais comum de corrupção. Os funcionários públicos e outros empregados pela administração pública não têm a permissão de aceitar suborno e de fazer má utilização das suas posições de qualquer outra forma. Estas proibições aparecem quer no Código Penal quer na Lei sobre os Funcionários Públicos. O Capítulo 40 do Código Penal estabelece que aceitar suborno, o abuso de uma posição oficial e o grave abuso de uma posição oficial são crimes. De acordo com a secção 15 da Lei dos Funcionários Públicos, um funcionário público não pode exigir, aprovar aceitar benefícios financeiros ou outros benefícios numa situação em que isso possa afectar a confiança no oficial ou na autoridade ou a sua imparcialidade. Estas proibições visam precisamente prevenir a aceitação de subornos e travar qualquer ideia de o funcionário público poder ser subornado ou que o desempenho da autoridade possas ser influenciado por bases impróprias. Aceitar benefícios é proibido mesmo se isso não conduz a qualquer tratamento favorável. A questão central situa-se no saber se o aceitar o favor ou o benefício pode enfraquecer a confiança do público no funcionário ou em toda a autoridade caso isso se torne conhecido. Os funcionários devem ter o cuidado de garantir a imparcialidade requerida pela sua posição e por isso, como regra, coibir-se de aceitar favores. A aceitação mesmo do mais pequeno benefício pode ser proibida. Ao considerar a fronteira entre o que é aceitável e o que não é, é importante julgar se o favor foi oferecido por causa da

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capacidade do seu receptor de fazer alguma coisa. Caso o favor ou o benefício der lugar a sentimentos de dívida de gratidão ele tem que ser recusado. Neste sentido, um favor ou benefício pode ser também o que é dirigido a outras pessoas que não sejam o funcionário em questão, por exemplo a um membro da família do funcionário ou comunidade local. Esse favor ou benefício não precisa de ser de natureza financeira. 5.3.2 Oferta de subornos Os funcionários públicos e outros empregados pelas autoridades da administração pública não têm a permissão de aceitar subornos. Nem sequer devem eles colocar-se em situações de tentação: por outras palavras a eles não se podem oferecer subornos. Ao abrigo do capítulo 16 § 13 do Código Penal a promessa, oferta ou entrega de suborno ou de outro incentivo a um funcionário ou a qualquer outro empregado público constitui-se numa ofensa punível, sempre que a oferta do suborno ou incentivo influencie ou tente influenciar o desempenho dessa pessoa na realização das suas obrigações. Estas restrições não dizem apenas respeito aos funcionários públicos Finlandeses mas também se aplicam, como disposto no Código Penal (capítulo 1 § 11), à promessa desses incentivos pelos Finlandeses aos funcionários públicos em outros países. A disposição acerca do suborno a funcionários estrangeiros pode aplicar-se à situação inerente à cooperação para o desenvolvimento quando, por exemplo, o procedimento do projecto acontece no país parceiro e as empresas finlandesas ou pessoas de contacto querem obter um contrato. O suborno não é aceitável mesmo quando a sua prática de facto faz parte da cultura de um país particular e mesmo nos casos em que as autoridades de direito encorajam ou mesmo exigem subornos. 5.3.3 O suborno no sector privado A oferta e a recepção de subornos é proibida em outros casos que vão para além dos que dizem respeito aos seus receptores na função pública. Sob a lei civil, o capítulo 30 do Código Penal da Finlândia também proíbe o suborno entre empresas e entre pessoas no sector privado. A secção 7 deste capítulo proíbe a promessa, oferta e entrega de subornos e a secção 8 proíbe a exigência, aprovação ou aceitação de presentes no ambiente de negócios, caso o objectivo seja o de favorecer os interesses dos que oferecem ou de outros em acção ou em serviço, ou caso a oferta seja feita como recompensa por esse tratamento favorável. Também, por exemplo, caso existam muitas empresas a fazer ofertas num projecto de cooperação para o desenvolvimento que estejam a concorrer, a oferta e a aceitação de subornos entre elas não é igualmente permitida. Contudo, o conceito de suborno no sector privado comercial difere de como é percebido no domínio da administração pública. 5.4 A LEI DA CONTABILIDADE, A LEI DA AUDITORIA E A LEI SOBRE OS AUDITORES ENCARTADOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS As disposições relativas à contabilidade e auditoria oferecem meios proactivos significativos de prevenção da corrupção e de abusos financeiros. Com base nestes instrumentos torna-se possível verificar se ocorreram abusos na utilização de fundos por parte de empresas comerciais ou profissionais, entidades do governo, serviços e outras entidades sujeitas a regulamentos de prestação de contas e sobre as quais a má utilização de fundos pode ser relacionada com a corrupção.


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A Lei da Contabilidade respeitante às entidades comerciais e profissionais estabelece a forma em que as diferentes operações comerciais devem ser registadas nas contas, como as contas finais devem ser elaboradas e sobre a forma como a documentação com isso relacionada deve ser preservada. A Lei da Contabilidade estipula que as responsabilidades de contabilidade incluem a observância da boa prática de contabilidade quer nos registos do dia a dia quer em todos os casos individuais de balancetes e de fechos de contas. A Lei da Auditoria estipula que as empresas e as fundações devem escolher um auditor e levar a cabo auditorias em conformidade com os regulamentos detalhados da Lei. Regras adicionais respeitantes à auditoria também se encontram em outras leis, como é o caso da Lei sobre as Empresas finlandesas. A auditoria inclui a inspecção dos registos das empresas e fundações referentes ao período da contabilidade, assim como os balancetes das suas contas e a sua administração. O auditor tem que agir de acordo com a boa prática de auditoria e deve satisfazer todas as condições exigidas para uma auditoria isenta de tendências e independente. Caso qualquer uma destas condições não seja satisfeita o auditor tem que recusar-se a aceitar a tarefa e parar de a realizar. As empresas que trabalham nos projectos de cooperação para o desenvolvimento devem tomar conta dos seus registos de contabilidade e de auditoria na forma estabelecida pelas leis e outros regulamentos respeitantes à contabilidade e auditoria. Os acordos de consultoria em projectos de cooperação para o desenvolvimento entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros e um consultor especificam que o consultor tem que manter as contas do projecto em conformidade com as boas práticas de contabilidade. O Ministério tem que ser capaz de monitorizar a utilização adequada dos fundos do projecto. Os acordos conferem ao Ministério a possibilidade de inspeccionar as contas do consultor relacionadas com o projecto e o consultor tem que permitir que pessoal autorizado do Ministério e do Gabinete Estatal de Auditoria inspeccionem as contas durante o período de vigência do projecto e depois da sua conclusão. Entre outras directivas relacionadas com a contabilidade do governo, existem disposições na Constituição e na Lei do Orçamento do Estado. A contabilidade do governo tem que estar de acordo com a boa prática de contabilidade e tem que fornecer informação correcta e suficiente acerca das actividades e das finanças dos serviços e instituições do governo e do seu desenvolvimento. De acordo com a Constituição constitui-se em responsabilidade do Parlamento Finlandês verificar a gestão das finanças estatais e a observância do orçamento. Na realização desta tarefa o Parlamento selecciona auditores do estado, de entre os seus membros. De modo a poder inspeccionar a gestão financeira do estado e a sua conformidade com o orçamento, o Parlamento está em contacto com um Gabinete Controlador da Economia do Estado. O auditor ou a empresa de auditoria que leva a cabo a auditoria da administração pública tem que satisfazer as pré condições necessárias para assegurar independência de julgamento. Os serviços e instituições do governo têm também que assegurar-se de que os seus sistemas internos de controle encontram-se bem organizados no que respeita quer às suas próprias actividades quer a outras actividades em relação às quais eles são responsáveis. Em conformidade com as suas outras obrigações normais, o Gabinete Controlador da Economia do Estado monitoriza a legalidade e a adequação dos fundos de cooperação para o desenvolvimento e intervém quando necessário nos casos em que se encontram inadequações, fazendo recomendações, por exemplo, sobre as formas de melhoramento dos procedimentos.


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6. Cláusulas do acordo de cooperação para o desenvolvimento para prevenir más práticas 6.1 COOPERAÇÃO BILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO 6.1.1 Acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento Os acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento constituem-se na base jurídica para os projectos de cooperação para o desenvolvimento da Finlândia junto de um país parceiro. Em relação aos principais países parceiros – os parceiros de longo prazo – os princípios básicos para a cooperação encontram-se estabelecidos nos acordos dos quadros de acção. Os restantes princípios detalhados de cooperação, tais como a divisão de tarefas e as responsabilidades das partes em relação ao projecto são estabelecidos no acordo do projecto ou no programa que complementa o quadro de acção do acordo. Quando os projectos de cooperação bilateral são levados a cabo com países que não são parceiros de longo prazo, as condições de cooperação são estabelecidas no acordo do projecto. Estes acordos dão às duas partes, à Finlândia e ao parceiro de cooperação, o direito de intervir em caso de más práticas. Cláusulas contratuais referentes aos princípios básicos de cooperação e seu significado Os Princípios Gerais de Cooperação encontram-se listados no princípio quer do quadro da acção quer dos acordos dos projectos. A cooperação tem que se fundamentar nos princípios democráticos, respeito pelos direitos humanos, a promoção da boa governação e o princípio do governo legal e constitucional. Os princípios básicos exprimem os valores mantidos em comum, na base dos quais o projecto será edificado. Por outro lado, os princípios básicos são de cumprimento legal obrigatório para as partes do acordo. Em função do artigo do acordo do projecto que cobre a suspensão ou a descontinuação do acordo, a negligência dos princípios básicos da cooperação constitui-se numa violação do contrato e dá à Finlândia ou ao país parceiro o direito de parar o projecto ou o pagamento dos fundos e até mesmo o cancelamento do acordo. A primeira instância consiste em negociar acerca do assunto e no tentar corrigir a situação recorrendo aos meios menos drásticos. Relatórios, monitorização e informação Os arranjos referentes à prestação de contas encontram-se estabelecidos, caso a caso, nos acordos inter governamentais. A maior parte das vezes concorda-se em que a Autoridade Competente no país parceiro faça relatórios regulares à Finlândia, numa base mutuamente acordada, acerca do progresso a ser feito pelo projecto e a gestão dos seus aspectos financeiros. O seguimento dos relatórios ajuda a compreender os custos do projecto. Um dos objectivos dos relatórios é também o de se ter a certeza de que não houve más práticas. Torna-se particularmente importante seguir de perto os relatórios dos programas sectoriais, em que a Finlândia de outro modo tem uma participação limitada. Caso os relatórios não sejam recebidos a tempo ou caso falte algo neles, existem bases para se suspeitar da existência de más práticas. Pode então ser que seja necessário fazer uma investigação da situação. Em função dos acordos dos projectos inter governamentais, podem-se fazer auditorias das contas e das más práticas em qualquer momento em que a Finlândia ou o país parceiro o queiram. Nos acordos acerca dos programas sectoriais encontra-se estipulado que a autoridade competente no país parceiro tem que fornecer à Finlândia


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o relatório anual do auditor. Os auditores têm sempre que ser oficialmente autorizados e ser completamente independentes em relação ao projecto. O princípio da boa governação no que respeita aos projectos de cooperação para o desenvolvimento também significa que a implementação do projecto é feita de forma aberta e transparente. Cada parte tem que informar a outra e todas as outras partes envolvidas ou que tenham interesse na implementação do projecto, acerca de todas as coisas importantes que acontecem e que afectam o projecto. As partes são encorajadas a publicitar o projecto e levantar o interesse das pessoas acerca do mesmo. Cláusulas contratuais referentes à aquisições As compras feitas em conexão com a cooperação para o desenvolvimento são feitas ou pela Finlândia ou pelo país parceiro. Em função do acordo do projecto ou do acordo do programa, as operações de compra têm que estar em conformidade com as boas práticas de aquisição e com os princípios geralmente aceites. Em conformidade com as recomendações da OCED/CAD todos os acordos inter governamentais acerca de procedimentos e projectos incluem uma cláusula Anti-Corrupção. Seja qual for o país responsável por uma aquisição, a Finlândia ou o país parceiro, tem que incluir uma cláusula contratual no lançamento dos concursos e no acordo de compras, de modo a que o concurso seja rejeitado e quaisquer acordos finalizados cancelados, caso a outra parte ou qualquer um dos subcontratados tenha recorrido ao suborno para a obtenção do contrato. E, para além disso, a parte que for culpada de suborno é obrigada a compensar a outra parte pela perda ou prejuízo decorrente da rejeição do concurso ou do cancelamento do acordo. Na negociação de um acordo do projecto com um novo país parceiro, devem, sempre que necessário, ser explicados ao representante do país, os antecedentes das cláusulas e as recomendações da CAD. De igual modo, tem que ser explicado que se trata de cláusulas padrão que a Finlândia inclui nos acordos de projectos com todos os países parceiros. A) Compras feitas pela Finlândia Nos casos em que a Finlândia se ocupa pela aquisição a cláusula acerca da boa prática em matéria de aquisições significa que a base jurídica da compra é o Decreto Finlandês sobre Projectos que Não São Regidos pela Lei das Compras Públicas (342/1994). Este Decreto toma em consideração estipulações relevantes da directiva de “procurement” da UE. No seu manual de Aquisição de Serviços no âmbito da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, o Ministério dos Negócios Estrangeiros também tem as suas regras e directrizes. Um dos objectivos das operações de “procurement” é o de, por intermédio de instruções detalhadas, transparência e normalmente ter uma equipa de avaliação composta por muitas pessoas para se pronunciar acerca das ofertas, minimizar a ocorrência da corrupção. Sempre que possível a equipa é composta por membros quer da Finlândia quer do país parceiro. Os princípios básicos a ser observados no “procurement” são a publicidade, competição e imparcialidade (“competência legal”). Estão a ser feitos esforços na criação de competição e para tratar todos os participantes nos concursos de forma igual e na mesma base de confiança.


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Uma pessoa que lide com uma oferta, um acordo de compra ou a sua interpretação, tem que não ter quaisquer interesses pessoais nisso – a pessoa tem que ser “legalmente competente”. De acordo com as secções 10 e 11 da Lei do Procedimento Administrativo, os funcionários públicos e outros empregados do governo são desqualificados da categoria de legalmente competentes caso eles tenham uma relação com ou interesse no assunto ou parte do mesmo, de tal modo que a sua capacidade de tomar decisões imparciais seja afectada. As bases para a desqualificação aparecem quando, por exemplo, se faz uma decisão acerca de algo em que o funcionário individual esteja envolvido ou em que alguém próximo desse funcionário, se constitui em parte interessada. O funcionário público é também desqualificado caso o resultado da decisão possa ser de benefício particular ou de prejuízo para si. Como regra geral, os funcionários públicos são desqualificados sempre que, por algum motivo particular, haja falta de confiança na sua imparcialidade. Os funcionários e outros empregados públicos têm que em si tratar de não estar envolvidos em qualquer assunto em relação ao qual eles são desqualificados com base em alguma forma de imparcialidade. Na prática essas circunstâncias de desqualificação podem surgir, por exemplo, nas situações de concurso. Um membro de uma equipa de avaliação, ou um parente próximo, pode ser accionista numa empresa envolvida no concurso ou a pessoa a ser proposta pode ser um familiar de um membro. Nesses casos o membro em questão tem que abster-se de lidar com o assunto. Os casos em que os concorrentes são desqualificados incluem os que se acha que essencialmente deram falsa informação. Caso se descubra suborno ou tentativa de suborno em qualquer etapa de uma operação de compra a oferta é imediatamente rejeitada. De acordo com a lei sobre a abertura e direito de acesso, todas as ofertas que foram feitas devem ser publicadas quando o contrato tiver sido assinado. Depois disso todos os que quiserem podem ver os documentos relacionados com o concurso e as ofertas feitas pelas outras empresas. Uma parte interessada, como é por exemplo um concorrente, tem amplos direitos de receber informação que vai para além da que é de acesso geral. Como regra geral a informação acerca de todos os documentos relevantes que afectaram a tomada de decisão tem que ser posta à disposição das partes interessadas depois de o concurso ter sido resolvido e a decisão de fazer a aquisição ter sido tomada. É lógico que estão fora do abrigo desta regra de publicação os detalhes dos documentos que não podem ser divulgados, como é o caso de segredos comerciais e profissionais. Contudo, é muito raro que a informação em documentos de concursos entre nesta categoria regida pelo segredo comercial ou profissional. Este enfoque aberto e de longo alcance em relação à abertura visa fortalecer a confiança do público nas decisões feitas pelas autoridades administrativas. B) Compras feitas pelos países parceiros da cooperação Nota-se que o país parceiro da cooperação é o que está cada vez mais a fazer as compras relacionadas com a cooperação para o desenvolvimento. No futuro, o “procurement” feito pelos países parceiros tenderá a ser cada vez mais comum visto que com o aumento da assistência a programas e outros sectores os países parceiros ficarão responsáveis por quase toda a implementação do projecto. Os acordos inter governamentais comprometem o país parceiro a observar a boa prática nas compras e os princípios de “procurement” aceites em conjunto. A boa prática nas compras constitui-se num conceito geral, os seus elementos mais importantes são a imparcialidade e a preservação da participação competitiva nos


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concursos de operações de compras. Quando o país parceiro é responsável pelas compras, esse país segue os seus próprios regulamentos quanto a essa matéria. Caso o país não tenha leis ou regulamentos próprios acerca de compras públicas, pode-se concordar que o mesmo irá reger-se pelas regras, por exemplo, da Finlândia, UE ou Banco Mundial. Nesse caso também, os convites para concursos e acordos de compras devem conter cláusulas que indiquem que uma proposta será rejeitada ou um acordo possivelmente finalizado ser cancelado caso a outra parte ou os seus subcontratados se tenham servido do suborno para alcançar o acordo, etc. A parte que for culpada de suborno é também obrigada a compensar a outra parte do contrato por qualquer perda ou prejuízo decorrente da rejeição da oferta ou cancelamento do acordo. Quando a Finlândia oferece apoio financeiro a uma país parceiro da cooperação, cabe ao país parceiro ocupar-se pela compra. Neste caso a Finlândia tem o direito de verificar todos os documentos relacionados com as compras. 6.1.2 Acordos entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros e as empresas de consultoria e outras envolvidas na implementação do projecto. Em função dos acordos feitos com as empresas de consultoria e outras empresas, as actividades do consultor devem estar em conformidade com as leis do país parceiro de cooperação e observar as obrigações desse país. De igual modo, em função dos acordos de consultoria, o consultor tem que se cingir aos acordos inter governamentais relacionados com o projecto. Isto significa que as actividades do consultor têm que estar em conformidade com os princípios da cooperação para o desenvolvimento, incluindo a promoção da boa governação. O trabalho do consultor desempenha um papel importante na implementação e no sucesso de um projecto. O consultor funciona como pessoa ou organização de ligação entre a Finlândia e o país parceiro de cooperação e é essencial que o consultor esteja comprometido com os objectivos da cooperação. O consultor é também um especialista na administração do projecto que pode notar se algo no projecto não está a progredir tão bem quanto deveria. Grandes somas de dinheiro transferidas entre a Finlândia e o país parceiro na cooperação para o desenvolvimento são, tradicionalmente, canalizadas para o país parceiro por intermédio da empresa de consultoria. O acordo entre o consultor e o Ministério dos Negócios Estrangeiros torna o consultor responsável por garantir que os fundos da cooperação para o desenvolvimento sejam administrados de forma adequada. No final de cada ano do calendário o consultor tem que fornecer ao Ministério a declaração do auditor confirmando que os fundos foram administrados de acordo com a boa prática de contabilidade e que os custos facturados ao Ministério foram incorridos na realização de tarefas exigidas pelo acordo. Caso, nos termos do acordo de consultoria, se entre de acordo para que o consultor adquira bens para o projecto, o consultor também tem que incluir cláusulas Anti-Corrupção no convite para a apresentação de propostas e na contratação. Para que o Ministério ou o país parceiro possam cancelar o contrato caso o consultor ou um subcontratado tenha oferecido subornos ou outros incentivos proibidos que sejam vistos como corrupção. No acordo de consultoria também se inclui uma cláusula de prevenção da má utilização dos fundos. Nesses casos o consultor tem que compensar o Ministério por qualquer perda ou prejuízo incorridos. Ao abrigo do Código Penal, o suborno de um funcionário público Finlandês ou de um funcionário público de um outro país constitui-se num acto criminal e está sujeito à responsabilidade criminal (para obtenção de mais detalhes ver a secção 5.3.2 acima, “Oferta de subornos”).


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6.1.3 Procedimentos administrativos para a investigação de corrupção suspeita Existe uma série de passos a ser tomados caso algo vá de uma maneira em que não deveria ir num projecto ou programa ou se os casos óbvios de má utilização de fundos forem encontrados. A escolha dos procedimentos a adoptar depende da seriedade dos abusos praticados. Em certa medida, esses procedimentos também dependem de se a pessoa que é culpada de corrupção é Finlandesa ou estrangeira ou se se trata de um oficial ou de alguém que trabalha no projecto a título privado. De igual modo, os passos que se tomam quando apenas existe uma forte suspeita de desmandos sem que haja clara evidência não podem ser os mesmos que os que se tomam nos casos claros e indiscutíveis de suborno ou outra forma de corrupção. A cooperação para o desenvolvimento é uma parte da política externa da Finlândia e as acusações de corrupção não podem ser feitas contra um outro país sem que existam fundamentos fortes e uma consideração cuidada. Forte suspeita, sem evidência clara É notavelmente difícil provar a corrupção. Contudo, em vez de prova directa, muitas vezes pode-se mostrar que:

- Os preços de compra são mais elevados do que a média - A qualidade das compras e das operações é baixa - As contas do projecto não são claras e encontram-se mal documentadas - As contas do projecto estão atrasadas e incompletas - Os recursos do projecto foram utilizados para outros objectivos que não são os

que são importantes para a condução do projecto - As pessoas seleccionadas para o projecto não possuem as melhores

qualificações possíveis Caso se suspeite apenas de comportamento corrupto sem que haja evidência directa, é possível agir da seguinte forma: - Quando os representantes do Ministério dos Negócios Estrangeiros visitam o

projecto ou o programa para ver os progressos feitos, eles podem enfatizar as questões que a Finlândia considera serem importantes. Nessas ocasiões é natural exprimir preocupação em torno de assuntos que não estejam a progredir de acordo com o plano. Pode-se colocar maior ênfase na importância da apresentação regular e abrangente de relatórios.

- Pode-se dar início a um processo activo de publicitação do projecto e

particularmente dos seus objectivos no país parceiro em si. A missão Finlandesa no referido país pode acompanhar a circulação de informação ou pode-se envolver os serviços de um consultor com este objectivo. O objectivo dessa publicidade é o de mobilizar o interesse das pessoas no projecto e o de fortalecer o controle social sobre os funcionários públicos e dos políticos que são responsáveis pelo mesmo

Caso a corrupção não seja passível de ser claramente demonstrada num projecto enquanto parecer que os relatórios de auditoria e outras avaliações externas indicam que os recursos do projecto estão a ser utilizados de forma ineficaz (por exemplo na escolha do pessoal, na utilização de modelos da administração susceptíveis à corrupção ou compras duvidosas) a adequação dos outros factores envolvidos no projecto pode ser avaliada com base em rotinas normais de administração do projecto:


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- As preocupações relacionadas com o progresso do projecto devem ser proferidas na reunião anual do Conselho de Supervisão. Devem ser avançadas sugestões relacionadas com as medidas correctivas necessárias. Caso seja necessário pode-se pôr em andamento uma investigação independente ou pode-se apressar o calendário para um relatório ou uma avaliação interinos.

Com base nas investigações pode-se alterar o documento do projecto que regula o projecto e nos casos mais sérios o projecto pode ser terminado mais depressa. Fortes suspeita que podem também ser provadas Caso existam suspeitas muito fortes de actividade corrupta ou se o país parceiro de cooperação for incapaz de prestar contas acerca da utilização dos fundos na forma acordada, pode se considerar levar a cabo as seguintes acções:

• O envio de uma carta oficial respeitante à situação com um pedido para a clarificação do preocupante estado de cosias.

• Caso a carta não seja respondida de forma satisfatória a missão Finlandesa no

país pode pedir ao ministério responsável para agir, por exemplo organizando uma reunião do Comité de Gestão do projecto ou do programa acerca do assunto. Na reunião o representante da missão pode fazer referência ao acordo e reclamar uma auditoria especial do assunto. Sempre que possível a auditoria especial deve ser levada a cabo pelas autoridades de auditoria estatais do respectivo governo, particularmente se a questão se relacionar com as actividades dos oficiais do governo. Caso exista uma razão particular para não se fazer uso dos auditores especiais do governo, pode-se escolher uma empresa de auditoria de confiança do respectivo país ou, como última alternativa, da Finlândia ou de um outro país estrangeiro.

• A realização de uma auditoria.

• Caso numa auditoria se torne evidente que têm existido más práticas, a

organização da cooperação tem que primeiro ter a possibilidade de corrigir os abusos ocorridos. As autoridades do país parceiro têm que se comprometer a agir contra os que são culpados da corrupção, quer nos tribunais quer de uma outra forma eficaz. Se o país parceiro não quiser rectificar a situação, ao abrigo do acordo inter governamental, a Finlândia tem o direito de suspender o seu financiamento ao projecto ou programa ou outras das suas contribuições ou mesmo todo o projecto até que as questões problemáticas sejam remediadas.

• Caso não exista desejo de tomar medidas que afectem todo o projecto ou

programa, por exemplo quando algum dos indivíduos que trabalha no projecto seja culpado de corrupção (como pode ser o caso de um dos funcionários públicos do país parceiro), a Finlândia pode propor que o país parceiro encete passos contra o referido indivíduo. O país parceiro deve então exigir que a parte culpada devolva o dinheiro em falta ou se necessário demitir esse indivíduo do seu posto. O princípio da boa governação em relação ao qual o país parceiro da cooperação se encontra comprometido dá, à Finlândia, o direito de intervir nos assuntos internos de um outro país.

• Caso a parte que é culpada de más práticas seja um empregado do consultor

que estabeleceu o acordo de consultoria com o Ministério ou que seja do lado do subcontratado, a Finlândia pode fazer uso da cláusula do acordo que dá à


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Finlândia e ao país parceiro direitos individuais para exigir mudanças no pessoal procedendo à informação da outra parte acerca disto.

Os consultores que fornecem serviços de apoio estão em boa posição de notar casos de más práticas. Contudo o consultor incorre em custos e perdas de rendimento nos casos em que o projecto termina prematuramente devido a razões que estejam fora do controle do consultor. Nos casos em que um acordo é cancelado, o Ministério dos Negócios Estrangeiros é responsável pelos custos incorridos pelo consultor que fornece os serviços apenas dentro dos limites estabelecidos no acordo. O Ministério compensa os custos directamente incorridos com o término do projecto até à sua cessação. Mesmo assim situa-se no âmbito dos interesses do Ministério interpretar isto de forma flexível e oferecer ao consultor uma compensação razoável pela perda de rendimentos. Isto constitui-se num importante incentivo para assegurar o compromisso da empresa de consultoria na tomada de medidas contra a corrupção a partir do começo. 6.2 COOPERAÇÃO MULTILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO Quando se fazem os acordos de cooperação para o desenvolvimento com organizações internacionais e com ONGs internacionais elas incluem cláusulas Anti-Corrupção sempre que o receptor da assistência seja responsável pela aquisição de bens e serviços. A excepção a isto inclui as Nações Unidas, o Banco Mundial e a OMC, que têm os seus próprios regulamentos de compras e as organizações comprometidas a trabalhar contra a corrupção. Quando se fazem acordos eles fazem referência aos regulamentos sobre “procurement” das organizações envolvidas nesses processos. As cláusulas Anti-Corrupção das NU em matéria de “procurement” e outros acordos Uma parte significativa do financiamento da Finlândia para a cooperação para o desenvolvimento é canalizada para os países em desenvolvimento por intermédio das Organizações das NU. Quer a Finlândia quer as NU tentam assegurar que os fundos sejam utilizados para os propósitos para os quais se destinam. Os acordos entre a Finlândia e as NU incluem a condição de que os fundos sejam utilizados em conformidade com o acordo. Também incluem uma condição segundo a qual as aquisições devem ser feitas em conformidade com a boa prática nesta esfera. Quase todas as organizações das NU têm os seus próprios regulamentos de “procurement” que estabelecem as regras para os procedimentos relacionados com aquisições. As regras de compras referentes a organizações particulares devem basear-se nos princípios gerais das NU sobre “procurement” tal como estipulado no manual sobre Guia Geral de Negócios para os Fornecedores Potenciais de Bens e Serviços com Directrizes Comuns para o “Procurement” para as Organizações do Sistema das NU (20.ª edição, Setembro de 2001). As regras gerais de “procurement” das NU não especificam de forma separada as regras cujos propósitos são os de prevenção da corrupção. Contudo, os princípios visam estabelecer procedimentos de aquisições que são boas e isentas de corrupção. De acordo com os princípios gerais de “procurement” das NU, as aquisições devem basear-se em:

• Integridade (sem corrupção), imparcialidade e abertura que devem ser atingidas pela via da competição


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• Economia e eficiência • Esforços para obter o melhor retorno pelo dinheiro gasto

As ofertas têm que ser tratadas de forma imparcial. Todos os empregados das Nações Unidas que participam nos procedimentos de compras têm que ser incorruptíveis. Eles não podem abusar da sua posição, fazendo avançar os seus interesses, por exemplo. Qualquer parte que apresenta uma proposta que de forma consciente forneça informação falsa ou enganadora é desqualificada. O Banco Mundial Nos projectos financiados pelo Banco Mundial, o receptor do empréstimo é responsável pela preparação e implementação do projecto e desse modo por fazer a aquisição dos bens, serviços de consultoria e outras aquisições relacionadas com o projecto. O Banco é responsável pela monitorização do processo de “procurement” e por assegurar que os fundos são utilizados para os objectivos a que se destinam. Por esta razão o Banco tem directrizes para o “procurement” e para a consultoria, incluindo regras sobre procedimentos de aquisição e selecção de consultores e sobre a supervisão desses procedimentos. As directrizes de “procurement” e de consultoria do Banco encontram-se enraizados no facto de a compra ser um procedimento aberto baseado em concurso competitivo. Um importante objectivo destas directrizes é a protecção dos projectos financiados pelo Banco contra a corrupção. As directrizes de “procurement” e de consultoria também contêm uma secção separada acerca da corrupção. A política do Banco exige que os receptores e beneficiários de empréstimos mantenham os padrões de ética o mais elevado possível no que diz respeito ao “procurement” e na implementação de acordos referentes a aquisições. De acordo com esta política o Banco pode, por exemplo: - cancelar a porção do empréstimo designada para um consultor ou para outras

aquisições caso em um determinado momento se achar que houve práticas corruptas por parte dos representantes do beneficiário do empréstimo sem que este tenha encetado acção atempada e adequada, satisfatória para o Banco, no sentido de remediar a situação.

- exigir que, nos contratos financiados por um empréstimo do Banco, se inclua uma disposição que exija que os consultores, fornecedores e outras partes semelhantes permitam que o Banco inspeccione as suas contas e registos relacionados com o cumprimento do contrato e que os possa sujeitar a auditoria com base em auditores indicados pelo Banco.

Em Outubro de 1988 o Banco Mundial estabeleceu uma linha de telefone que o público em geral e o pessoal do Banco poderia utilizar, a título de anonimato, para apresentar alegações de fraude e de corrupção dentro do Banco Mundial ou em conexão com os projectos financiados pelo Banco.


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7 Acordos e recomendações internacionais 7.1 AS REGRAS ANTI-CORRUPÇÃO DA OCED As actividades de combate à corrupção da Organização de Cooperação Económica e Desenvolvimento também, tal como o nome indica, preocupam muito a cooperação para o desenvolvimento e projectos relacionados com isso. Em Maio de 1996 o Comité de Apoio ao Desenvolvimento da OCED (OCED/CAD) aprovou uma recomendação, DCD/CAD (96) 11/Final, segundo a qual os países membro deveriam fazer uso ou exigir o uso de regras Anti-Corrupção nas aquisições feitas com fundos da cooperação para o desenvolvimento. A CAD também recomenda que os países membros encorajem a implementação adequada de cláusulas Anti-Corrupção e chama a atenção das organizações multilaterais para a importância de agir em conformidade com as regras Anti-Corrupção. Em função da recomendação da OCED/CAD, as cláusulas Anti-Corrupção encontram-se incluídas em todos os acordos e documentos de “procurement” de projectos e programas inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento. Ao se delinear a recomendação foi enfatizado que ao incluir essas cláusulas nos acordos de cooperação para o desenvolvimento não existia a intenção de querer dizer que a outra parte de um acordo estivesse envolvida em más práticas, mas que tinha o objectivo de fortalecer a parte no esforço conjunto de combate à corrupção. Em 1997 o Conselho da OCED adoptou uma recomendação acerca da acção contra a corrupção nas transacções comerciais internacionais. Da mesma forma que a recomendação da OCED/CAD, esta outra recomendação exige que as cláusulas Anti-Corrupção sejam usadas nos acordos referentes a projectos bilaterais financiados com fundos da cooperação para o desenvolvimento. Em Dezembro de 1997 os países membro da OCED assinaram uma Convenção de Combate ao Suborno de Funcionários Públicos nas Transacções de Negócios Internacionais. Para além dos estados membro da OCED a convenção foi assinada por 5 países não membros (Argentina, Brasil, Bulgária, Chile e República Eslava, de entre os quais a República Eslava depois se tornou membro da OCED). A convenção entrou em vigor a 15.2.99 na Finlândia (SopS) e internacionalmente. Quando a convenção foi delineada ela também tomou em consideração a recomendação contra a corrupção do Conselho da OCED, acima referida, que exigia acção efectiva para travar, prevenir e combater o suborno de funcionários públicos estrangeiros e particularmente para dar estatuto de crime a esse suborno de uma forma efectiva. O acordo acerca da convenção foi influenciado pela necessidade real de lidar com a poderosa ameaça que o suborno de oficiais estrangeiros nos negócios externos coloca ao desenvolvimento, boa governação, crescimento económico e instituições democráticas das sociedades baseadas no estado de direito. Um importante efeito da convenção é o de que ele impõe um dever de os países signatários criminalizar o suborno dirigido aos oficiais estrangeiros. A legislação de muitos países sobre o suborno apenas se preocupa com os seus próprios oficiais. Um dos objectivos da convenção é o de coordenar as leis de diferentes países no sentido de erradicar o suborno das autoridades e dos funcionários públicos que provém do comércio internacional.


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De acordo com a convenção a oferta intencional, promessa ou doação de quaisquer valores monetários ou de outras vantagens indevidas, quer de forma directa quer com recurso a intermediários, a um funcionário público internacional, para que esse funcionário ou uma terceira pessoa ajam ou se coíbam de agir em relação ao desempenho de deveres oficiais, tem que ser vista como ofensa criminal. Tem que ser também tratado como acto criminal, por exemplo, dar suborno para obter uma relação de negócios desejável. A convenção também estipula que se uma pessoa, empresa ou outra entidade legal com direitos e obrigações não puder ser trazida para a justiça, o país signatário tem que encetar outros arranjos suficientes e efectivos para que haja punição, como é o caso de impor sanções económicas a uma empresa envolvida. A convenção também estipula outras medidas para além das que constam na lei criminal que o país signatário tem que tomar no sentido de prevenir e combater a corrupção, de uma forma efectiva. De entre essas deve-se mencionar a possível utilização mais efectiva do acordo para que haja apoio jurídico mútuo e outros arranjos para se investigar ofensas de suborno nesses países e para que os culpados sejam trazidos à justiça, as regras de extradição e as exigências de abertura e franqueza entre os estados signatários. A convenção também exige que os estados signatários tomem as medidas que sejam necessárias no quadro das suas próprias leis e regulamentos de contabilidade para impedir as empresas dentro da sua jurisdição de, por exemplo, registar despesas inexistentes com o objectivo de subornar oficiais públicos estrangeiros ou para ocultar esse suborno. Ao adoptar a convenção, a Finlândia modificou o seu próprio código penal de modo a que a ofensa de suborno pudesse ser estendida para cobrir o suborno de funcionários públicos estrangeiros. Nos restantes aspectos considera-se que as leis finlandesas correspondem, de modo significativo e largamente, aos regulamentos correspondentes da convenção. A proibição do suborno por parte da convenção também significa que, no que diz respeito ao recipiente, a oferta de subornos ao nível internacional é proibida e que não é aceitável na condução de acordos de negócios. Têm-se também formulado iniciativas na OCED com respeito à parte que recebe um suborno, como é o caso da iniciativa referente às directrizes de comportamento ético na administração pública. 7.2 MEDIDAS E ACORDOS ANTI-CORRUPÇÃO DA UE No trabalho de combate à corrupção da UE põe-se ênfase nos aspectos criminais da corrupção e a atitude rigorosa da UE em relação ao facto de o suborno ser um crime. Por exemplo o protocolo e convenção da UE de 1997 sobre o combate à corrupção envolvendo oficiais das Comunidades Europeias ou oficiais dos Estados Membro da União Europeia, exige que a aceitação de subornos por oficiais da Comunidade Europeia, oficiais nacionais e oficiais de outros estados membro e a oferta de subornos a estes oficiais sejam considerados ofensas criminais nos códigos criminais de cada estado membro. A Finlândia aprovou a Convenção da UE de 1998. Contudo, a Convenção ainda não está em vigor na Finlândia ou internacionalmente. Em função do Código Penal da Finlândia a criminalização que se aplica à oferta e recepção de subornos também se aplica às pessoas a serviços da União Europeia e aos oficiais de outros estados membro. Em 1997 a Comissão Europeia emitiu uma Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu acerca da Política da União contra a Corrupção que se aplica quer à UE quer às suas relações com outros países. O programa de acção da União


DIRECTRIZES

visa a implementação de programas Anti-Corrupção nos países fora da UE com os quais a UE coopera e tem acordos de ajuda. Existem cláusulas Anti-Corrupção nos acordos entre a UE e países terceiros. Por exemplo a decisão do Conselho do ano 2000 acerca do acordo de cooperação entre a EU e os Países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP), faz notar que o acordo diz respeito ao compromisso da boa governação como um elemento fundamental da cooperação e também a um processo de discussão em casos de corrupção séria. Ao abrigo do acordo a sua aplicação pode ser parcial ou completamente suspensa caso exista corrupção séria. Contudo, essas medidas são apenas para ser utilizadas como um procedimento de último recurso em casos de corrupção. Os acordos entre a UE e os países terceiros individuais também têm disposições Anti-Corrupção. 7.3 CONVENÇÕES DO CONSELHO DA EUROPA A Finlândia ratificou as Convenções do Conselho da Europa de 1999 acerca da corrupção nomeadamente a Convenção da Lei Criminal sobre a Corrupção e a Convenção da Lei Civil sobre a Corrupção. A Convenção da Lei Criminal entrou internacionalmente em vigor a 1.7.2002 e entrará em vigor na Finlândia a 1.2.2003 (SopS 107-108/2002). A Convenção da Lei Civil ainda não está em vigor na Finlândia ou internacionalmente. Só se torna efectiva quando é ratificada por 14 estados. A Convenção da Lei Criminal sobre Corrupção enfatiza que a corrupção ameaça o estado de direito, democracia e direitos humanos, mina a boa governação, honestidade e justiça social, distorce a competição, cria obstáculos ao desenvolvimento económico e põe em perigo a estabilidade das instituições democráticas e as fundações morais da sociedade. O objectivo da Convenção é o de criminalizar o suborno de forma ampla nas suas diferentes manifestações. A Convenção cobre por um lado o suborno nas suas formas activas (a promessa e a oferta de subornos) e por outro nas suas formas passivas (pedir ou receber subornos). A Convenção exige que os subornos, nas suas formas activa e passiva, sejam estabelecidas como uma ofensa criminal em relação às seguintes pessoas: oficiais públicos internos e externos, membros internos e externos das assembleias públicas que exercem poderes legislativos ou administrativos, oficiais de organizações internacionais, membros de assembleias parlamentares internacionais bem como juizes e oficiais de tribunais internacionais. No sector privado o suborno deve também ser estabelecido como uma ofensa criminal. Para além disso a Convenção estipula uma obrigação de estabelecer como ofensa criminal certas actividades ligadas ao abuso da autoridade (tráfico de influências), lavagem de dinheiro e ofensas de contabilidade. A Convenção especifica em maior detalhe as características do suborno activo e passivo e o conteúdo substantivo das formas tomadas pelo suborno. Os estados que são parte da Convenção devem tomar as medidas legislativas ou outras necessárias para assegurar que a corrupção seja tornada numa ofensa criminal e para que se criem sanções efectivas. A Convenção tem estipulações relacionadas com as medidas contra a corrupção a ser tomadas e as investigações a ser feitas dentro dos estados participantes e também estipula as medidas de cooperação jurídica entre os estados. Ao adoptar a convenção a Finlândia alterou o seu próprio Código Penal, por exemplo, de modo a que receber subornos pelos membros do parlamento seja criminalizado.


DIRECTRIZES

O objectivo da Convenção da Lei Civil sobre a Corrupção é o de contribuir para os meios de combate à corrupção que se encontram à disposição por intermédio da lei civil. A Convenção da Lei Civil diz respeito aos direitos das pessoas que sofreram prejuízos como resultado da corrupção e visa compensar-lhes pelo prejuízo sofrido. “Cada parte terá na sua lei interna remédios efectivos para as pessoas que sofreram prejuízos como resultado de actos de corrupção, de modo a permitir que eles defendam os seus direitos e interesses, incluindo a possibilidade de obter compensação pelo prejuízo”. As actuais leis da própria Finlândia são consideradas como satisfazendo as exigências da Convenção. A aplicação das duas convenções dentro dos estados membro é vigiada por um grupo inter-estatal estabelecido em 1999 no quadro do Conselho da Europa, o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO1). A Finlândia é membro do GRECO. 7.4 RESOLUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DAS NU Ao nível internacional o projecto mais significativo de desenvolvimento da legislação de combate à corrupção consiste no esforço das NU de criar uma convenção de carácter legalmente forçoso sobre a acção contra corrupção nos finais de 2003. O objectivo de desenvolvimento desse instrumento legal é mencionado, por exemplo, na Resolução 55/61 da Assembleia Geral 4.12.2000. As NU já adoptaram uma resolução contra a corrupção em 1999 e mais tarde, pela primeira vez, a Declaração do Milénio aprovou oficialmente o princípio da “boa governação”. Assim sendo, as pré-condições para o desenvolvimento de um instrumento legal obrigatório melhoraram nos anos mais recentes. Nas NU, o trabalho prático preparatório é levado a cabo por um grupo de especialistas que presta contas à Comissão de Prevenção do Crime e esta por sua vez presta contas à Assembleia Geral. O Centro Internacional das NU para a Prevenção Internacional do Crime coordena o trabalho do grupo dos especialistas. Uma área importante que será tratada pelo instrumento legal planificado é a lavagem do dinheiro. 7.5 RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A HARMONIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE COOPERAÇÃO Os procedimentos complicados envolvidos na cooperação para o desenvolvimento e as práticas administrativas que existem umas ao lado das outras, fornecem muitas oportunidades para que a corrupção aconteça. A longo prazo, a “harmonização” dos procedimentos constitui-se num dos meios mais efectivos de redução da corrupção. As recomendações das organizações internacionais individuais (tais como a UE e o Banco Mundial) foram apresentadas acima com respeito, por exemplo, aos arranjos de “procurement” e de auditoria. A “harmonização dos procedimentos” significa delinear recomendações cujos signatários incluem todas as partes activas mais importantes, como é o caso da OCED, o Banco Mundial, as NU e a UE. Os padrões internacionais de auditoria fornecem um exemplo de um conjunto de regras aprovadas internacionalmente. Quando a maioria dos países aceita os padrões internacionais de auditoria torna-se possível conduzir auditorias de uma forma que seja de confiança e fácil de compreender. No que diz respeito à cooperação para o desenvolvimento, ainda que seja devagar, a harmonização dos procedimentos está a progredir. A estrutura da cooperação bilateral Finlandesa para o desenvolvimento foi formulada em conformidade com as recomendações da OCED. Contudo, estas recomendações são tão genéricas que 1 Abreviatura retirada da língua Inglesa não traduzida.


DIRECTRIZES

oferecem uma série de outras possibilidades para a variação na planificação e implementação de projectos. Um exemplo concreto de harmonização de procedimentos é oferecido pelos esforços do Banco Mundial e pelas instituições regionais de financiamento no estabelecimento de um procedimento uniforme de “procurement”. Existe a intenção de estender as regras comuns acerca de “procurement” para também cobrir outros doadores de ajuda. As regras uniformes de “procurement” – particularmente no que diz respeito ao “procurement” de serviços locais – constituem-se numa grande ajuda do ponto de vista do combate à corrupção. Um dos problemas que se coloca à harmonização dos procedimentos relaciona-se com a influência negativa das práticas de comércio internacional na cooperação para o desenvolvimento. Existem muitos aspectos do comércio internacional que alimentam a corrupção. Subornar e oferecer subornos nem sempre foi transformado em ofensa criminal. O desmantelamento de barreiras ao comércio internacional – especialmente as barreiras comerciais não tarifárias – por sua vez reduz a susceptibilidade dos procedimentos administrativos à corrupção. À medida que a harmonização de procedimentos progride nos fóruns internacionais, a Finlândia por sua vez visa pôr em prática procedimentos administrativos uniformes.


DIRECTRIZES

8 Auditoria interna na cooperação para o desenvolvimento A tarefa da auditoria interna é a de assegurar que a cooperação para o desenvolvimento seja conduzida de acordo com os objectivos desta e que não envolva actividade criminal. Os principais canais da cooperação para o desenvolvimento são constituídos pela cooperação bilateral, organizações internacionais e instituições financeiras de desenvolvimento, ajuda humanitária e ONGs. Até ao presente momento o controle tem estado centrado sobre a cooperação bilateral para o desenvolvimento em formas que correspondem a projectos, que é uma categorização que também serve para incluir actividades das ONGs. Normalmente as responsabilidades de auditoria envolvem a administração, funcionamento e as finanças dos projectos nas instalações dos consultores na Finlândia, mas em alguns casos também pode envolver auditorias dos projectos em si nos países em que eles estão a ser implementados. As actividades de cooperação para o desenvolvimento da Finlândia baseiam-se em parceria e na responsabilidade dos países em desenvolvimento pelo seu próprio desenvolvimento. Assim sendo, a administração e a contabilidade deveriam ser integradas nos sistemas próprios do país parceiro. Isto quer dizer que o país envolvido tem que estar familiarizado com as rotinas administrativas e com a prática internacional de contabilidade, tem que saber acerca das possíveis práticas de corrupção e tem que estar pronto para tomar contramedidas. A auditoria interna constitui-se num processo independente e objectivo de avaliação, verificação e de consulta que, ao fornecer um enfoque sistemático, traz valor acrescentado para uma organização, neste caso o departamento de cooperação para o desenvolvimento, atingir as suas metas pela via da avaliação do risco de gestão e a eficácia dos processos de supervisão e de administração e por propor modelos de desenvolvimento. As auditorias internas deveriam também investigar e avaliar a adequação e a eficácia dos sistemas de monitorização e a qualidade do trabalho que está a ser feito. O objectivo da investigação da adequação do sistema interno de monitorização é o de descobrir se o sistema criado assegura, de forma suficiente, que a organização irá atingir as suas metas e objectivos. A auditoria interna carece de cuidados profissionais e precisão de modo a que os procedimentos errados, a negligência, a ineficiência, as perdas e a inadequação possam ser descobertos. A realização física das tarefas de auditoria é levada a cabo, como uma operação especial, por uma empresa externa ou, em alguns casos, pela VTY, a unidade de supervisão e de auditoria do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia. Para além das que estão ligados à organização em si, as entidades mais importantes com um interesse na auditoria interna do departamento da cooperação para o desenvolvimento do Ministério são os auditores estatais escolhidos pelo Parlamento, o Gabinete de Controle da Economia do Estado, o Conselho de Aconselhamento para a Relações com os Países em Desenvolvimento (KESU), as universidades e as instituições de investigação assim como os implementadores do projecto e empresas associadas à cooperação para o desenvolvimento. A cooperação para o desenvolvimento é também objecto de auditorias externas. Os auditores do governo podem verificar as actividades dos projectos de cooperação para o desenvolvimento caso assim o desejem, de modo a certificar-se de que os fundos públicos Finlandeses estão a ser utilizados tal como deveria ser.


DIRECTRIZES

9 A formação de oficiais e de consultores no trabalho Anti-Corrupção De modo a se prevenir efectivamente a corrupção quer os oficiais quer os consultores têm que estar completamente informados acerca de obrigações legais e têm que ser capazes de as implementar na sua letra e espírito. O que significa que tem que haver formação. Prevenir a corrupção, descobri-la e lidar com os casos que surgem, exige que oficiais interessados na cooperação para o desenvolvimento e que as partes envolvidas na sua implementação (as empresas de consultoria), recebam a formação necessária. A formação pode, em grande medida, ser organizada fazendo uso das condições de instrução que já existem, expandindo-as ou elevando-as. Fornecimento de informação A informação acerca de medidas a ser tomadas para prevenir a corrupção que são objecto deste manual devem ser disseminadas de forma abrangente. A informação não se deve encontrar apenas em forma escrita, mas ser apoiada, por exemplo, por breves apresentações do tipo seminário no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e da mesma forma em missões no exterior. Os representantes de empresas de consultoria podem participar nesses seminários assim como o pessoal que se ocupa pela cooperação para o desenvolvimento. Formação do pessoal da cooperação para o desenvolvimento na Finlândia A instrução em trabalho Anti-Corrupção pode ser incluída como parte da formação que o Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia fornece aos oficiais recém admitidos ao serviço, por exemplo como parte do Curso de Formação em Assuntos Internacionais (KAVAKU) e no Curso Básico para os Funcionários Públicos (TOIVI). Pode ser particularmente útil fazer com que a prevenção da corrupção seja parte do currículo de educação contínua na administração financeira geral e na gestão de projectos. Esta formação suplementar deveria concentra-se na implementação prática das directivas estabelecidas neste manual. Formação do pessoal em missões e de consultores no exterior O pessoal das missões e de empresas de consultoria envolvido na cooperação para o desenvolvimento no exterior pode ser formado recorrendo, por exemplo, à organização da formação regional. Essas regiões poderiam ser a África, América do Sul, o Médio Oriente e a Ásia e a formação deveria ser organizada em cooperação com as missões nas zonas. Os cursos incluiriam os principais aspectos tratados no manual Anti-Corrupção assim como a gestão financeira e de projectos. O objectivo seria o de uma orientação prática para a prevenção da corrupção. O número de pessoas a ser formado poderia ser limitado fazendo com que os beneficiários sejam responsáveis por assegurar que a informação que eles recebem é passada para os outros. De qualquer modo ao pessoal chave deveria ser permitido participar nas oportunidades de formação. A questão da corrupção pode também ser incluída num nível geral nos programas de conferências regionais e em ocasiões tais como o Dia dos Embaixadores e nos encontros e seminários do pessoal de gestão intermédio. Contudo, nessas conferências ou reuniões, que tratam de temas gerais ou diferentes, não é possível lidar com a corrupção de forma profunda ou a um nível prático.


DIRECTRIZES

Formação de especialistas Finlandeses que vão trabalhar na cooperação para o desenvolvimento no exterior A prevenção da corrupção pode ser incluída no programa de formação da VALKU da Finlândia, que é dirigido a especialistas Finlandeses que vão trabalhar na cooperação para o desenvolvimento no exterior e para o pessoal das missões nos países em desenvolvimento. O objectivo seria o de ensinar a todas as pessoas que estão a sair para se ocupar pelo trabalho da cooperação para o desenvolvimento. As unidades de formação do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e o Departamento da Administração do Ministério deveriam participar na organização de modo a que o pessoal necessário frequente os cursos. A formação das ONGs As ONGs têm estado a tomar consciência da necessidade de adquirir formação adicional na gestão financeira de projectos e na prevenção da corrupção. A unidade das ONGs no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento pode, por sua vez, coordenar e apoiar a necessária formação para satisfazer estas necessidades.


DIRECTRIZES

Anexo 1: Banco de recursos de directrizes para a prevenção da corrupção que é mantida no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia.

Declarações de Política • Declaração da política Finlandesa de cooperação para o desenvolvimento de

15.10.1998 • Decisão relacionada com a cooperação para o desenvolvimento de 12.9.1996 • Objectivos da política relacionada com os países em desenvolvimento na

implementação da cooperação Finlandesa para o desenvolvimento. Resolução Governamental de 22.2.2001

Quadro de acção administrativa e financeira

• Planos operacional e financeiro do Ministério dos Negócios Estrangeiros • Orçamento para o Ministério dos Negócios Estrangeiros

Instruções administrativas obrigatórias

• Regras e normas para a administração financeira e para a facturação • O regulamento financeiro do Ministério dos Negócios Estrangeiros (norma 21) • Directrizes para a preparação de negociações da cooperação Finlandesa com

os países em desenvolvimento (HELD 2630-4/4.6.2001) • Directrizes para os acordos da cooperação para o desenvolvimento (HELO274-

2/26.8.2002, norma 21/2002) • Directrizes relacionadas com a publicação de documentos administrativos da

cooperação para o desenvolvimento (HELD 2692-24) Instruções para aplicações específicas

• Cooperação Económica, Industrial e Tecnológica (Compilação dos regulamentos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, No. 7/15.4.1996)

• Projectos e programas • Planificação e Monitorização do Programa • Manual para a aquisição de Serviços na Cooperação Internacional para o

Desenvolvimento (12.12.2001, norma 25/2001) • Termos padronizados para o pagamento de salários e a compensação dos

custos (1.3.1987, versão revista de 15.5.1995) • Condições Gerais para os Serviços de Consultoria disponibilizados por firmas,

empresas e corporações na área da cooperação para o desenvolvimento (1.6.1998)

• Fundos para a Cooperação Local (HELD2662-32/16.7.2002, norma 18/2002) Acordos obrigatórios relacionados com casos individuais

• Acordos referentes aos procedimentos • Acordos referentes a projectos individuais • Acordos de consultoria, incluindo a documentação do projecto • Acordos referentes a financiamentos

Directrizes em forma de recomendações

• Manuais directivos (“Navigators”) para cada um dos objectivos chave • Publicações de sectores individuais • Manual de gestão financeira (em curso) • Manual de “Controlo da Corrupção”


DIRECTRIZES

• Descrições do processo para a gestão da cooperação para o desenvolvimento (em curso)


DIRECTRIZES

Anexo 2: Prevenção da corrupção em projectos bilaterais ao longo do ciclo de vida do projecto Tarefa Problema potencial Parte principal /

responsável Programação do país Monitorização de

indicadores de corrupção Vulnerabilidade na administração da corrupção por parte dos países

Divisão geográfica da região

Monitorização da situação financeira e a consistência da planificação económica

Fraca disciplina orçamental, a volatilidade dos fundos de assistência


Planificação do projecto Concepção imparcial dos documentos do projecto

Se as regras para exclusão legal das partes interessadas incompetentes não forem respeitadas, a competição não será justa e transparente


Implementadores localmente estabelecidos; clara denominação de responsabilidades

As partes escolhidas podem pôr os interesses privados acima dos interesses comuns

Planificadores do projecto

Preparação de orçamentos O orçamento que não seja suficientemente rigoroso poderá dar lugar à sobre- facturação


Precisão e validade dos planos

Caso os indicadores sejam insuficientes em relação ao progresso e com os resultados, o plano do projecto não é obrigatório para os consultores e implementadores


Auditoria e inspecção das operações

As pré-condições ou recursos para auditorias podem não existir


Concursos e acordo do projecto para os serviços de apoio

Competição aberta para os serviços de consultoria de apoio

Suborno dos assessores do processo de competição

Divisão geográfica da região; assessores para os concursos

Concepção do acordo do projecto

Compreensão por parte de todos das consequências das cláusulas do acordo de Anti-Corrupção


Implementação do projecto Eficiente fornecimento de equipamentos

O procedimento de aquisição não garante a competição

Garantia de competição entre os subcontratados

Os procedimentos de aquisição não garantem a competição

Gestão das autorizações, licenças, impostos e seguros

Corrupção na administração do país parceiro ou na empresa de consultoria

Oficiais Locais

Administração financeira Possível abuso das fraquezas na administração financeira

Consultor e implementador do projecto

Auditoria Auditoria não levada a cabo de forma adequada. Consultor do projecto e implementador; responsabilidade de supervisão do projecto

Conselho de Supervisão


DIRECTRIZES

Anexo 3: Auditoria externa de projectos bilaterais

O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia é a entidade autorizada a aprovar as propostas de auditores. As questões sujeitas a auditoria devem ser claramente definidas. Abaixo são indicados alguns exemplos de termos de referências para auditorias. A auditoria deverá incluir quer uma avaliação financeira (onde se mostra que as contas estão em ordem) quer uma avaliação física (onde se demonstra que as compras feitas no âmbito do projecto foram correctamente conduzidas e que os bens do projecto estão bem protegidos). A auditoria também deverá incluir uma avaliação da competência (onde se demonstra que as contribuições do projecto são de elevada qualidade e de grande utilidade nas principais áreas, tendo em conta um ponto de vista operacional). É possível estipular que o campo de actuação da auditoria seja restrito por forma a cobrir apenas uma parte das operações do projecto. Isto torna possível manter dentro das fronteiras os inconvenientes assim como os custos da auditoria. Por outro lado, a auditoria pode ser largamente estendida por forma a cobrir as operações relacionadas com aspectos organizacionais da implementação total e completa dos recursos directamente relacionados com o projecto. Este procedimento tem dupla explicação. Em primeiro lugar, os aspectos organizacionais da implementação poderão usar ambos os recursos do projecto, optando por uma via que dificulte a distinção separada dos recursos. Em segundo lugar, a auditoria da implementação é a única maneira de garantir que os insumos do projecto não são duplamente facturados, isto é, que um carro não é facturado tanto no projecto assim como na própria organização implementadora. O relatório da auditoria deverá ser preparado pelos gestores seniores do projecto, pelo Conselho de Administração ou pelo Comité de Gestão. Todas as anomalias detectadas pela auditoria devem ser imediatamente corrigidas. O relatório de auditoria deve ser preciso e de fácil compreensão. Deve dispor de informação suficiente por forma a permitir uma fácil verificação das conclusões ali plasmadas. Deverá disponibilizar factos que permitam aos responsáveis pela gestão financeira do projecto tirar lições assim como guiar-se por ele. A auditoria não é apenas um meio de controlo, mas também uma forma de fortalecer as capacidades. UM EXEMPLO DE TERMOS DE REFERÊNCIA PARA A AUDITORIA DE UM PROJECTO Estes termos de referência constituem um modelo de procedimentos de contabilidade, auditoria externa e de controlo interno referentes às instruções do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) a ser utilizados em relação aos fundos Finlandeses de ajuda ao desenvolvimento. O MNE recomenda que quer o próprio MNE assim como o estado parceiro sigam todos os passos para garantir que as leis, regras e práticas relacionadas com os procedimentos de contabilidade, auditoria externa e com o controlo interno estejam em conformidade com os princípios que se seguem e, que estes sejam completamente


DIRECTRIZES

usados na prevenção e detecção da corrupção na gestão de projectos de desenvolvimento. Requisitos para uma Contabilidade Adequada

(i) O MNE e os estados parceiros deverão assegurar-se de que o projecto mantém registos adequados das somas de dinheiro usadas e recebidas, identificar as transacções em relação às quais as receitas e as despesas se fazem. Paralelamente, deverá haver uma disposição para prevenir, de forma explícita, a existência de contas não registadas e a realização de transacções não registadas.

(ii) Tanto o MNE assim como os estados parceiros deverão aprovar sanções adequadas para os casos de omissões, falsificações e fraude na contabilidade.

Termos de referência básicos 1. ANTECEDENTES (Descrição do programa na situação actual) (Listagem da documentação chave para a orientação do programa) 2. OS OBJECTIVOS DA AUDITORIA EXTERNA INDEPENDENTE Espera-se que o auditor apresente um ponto de vista independente sobre a forma como os fundos desembolsados pelos financiadores foram aplicados. As opiniões patentes nos relatórios financeiros do projecto serão usadas pelo coordenador do programa, MNE e estados parceiros como um instrumento para a prossecução das suas responsabilidades, assegurando que os fundos do projecto são usados para os fins para que foram concebidos e em conformidade com a lei e regulamentos. Os termos de referência aqui apresentados não são tidos como um manual completo de procedimentos, mas, espera-se que suplantem o julgamento do auditor com vista ao alcance dos objectivos da auditoria. Estes termos de referência poderão não cobrir todas as circunstâncias encontradas durante a realização da auditoria específica do projecto e, similarmente, nem todos os procedimentos poderão ser aplicados para todas as situações. Os auditores deverão usar todo o seu profissionalismo na determinação do trabalho necessário para canalizar as suas opiniões

3. A VISÃO DO PROJECTO 3.1 Responsabilidades do auditor A auditoria e inspecção independente poderão constatar e assegurar informação, opinião e recomendações de cariz profissional, concernentes a:

• Procedimentos financeiros, transações, recibos e relatórios de receitas, desembolso ou aumento de fundos do doador válidos e pagos de acordo com as regras, regulamentos e sistemas de contabilidade.

• O relatório final e os extractos financeiros do projecto são válidos, objectivos e representam a situação do projecto para o período referente ao ano a ser auditado.

• Apropriadas e adequadas correcções assim como medidas de controlo conduzidas pelos gestores do projecto para verificar qualquer acto de


DIRECTRIZES

corrupção ou de uso inadequado dos fundos do projecto sob sua responsabilidade.

• Regras, regulamentos e sistemas administrativo-financeiros adequados, apropriados e eficientes.

• A gestão e administração do projecto é feita de forma económica, efectiva e eficiente

3.2 A tarefa dos auditores Os auditores realizam as seguintes acções:

• Verificam e fazem a revisão das transações e das operações do projecto por forma a poderem aferir se o mesmo está a cumprir com as suas obrigações tendo em conta uma gestão financeira e de contabilidade eficiente, sem descurar as leis, regras, regulamentos e sistemas administrativos;

• Expressam a sua opinião no que concerne à gestão financeira, procedimentos de contabilidade, auditoria ou com as leis, regras, regulamentos e sistemas administrativos do projecto

3.2.1 Gestão dos bens do projecto Procedimentos propostos para as inspecções

a. Verificar se o programa conta com um sistema fixo de recursos para identificar os equipamentos comprados, incluindo a fonte de financiamento para o equipamento, localização, custo e outra informação relevante.

b. Verificar se é anualmente feito um inventário físico. c. Verificar a remoção do equipamento adquirido no âmbito do projecto

durante o período de graça e determinar o cumprimento das instruções para efeito estabelecidas.

3.2.2 “Procurement” Procedimentos Propostos

a. Revisão das políticas escritas para as acções de “procurement” entre o projecto/estado parceiro. Verificar se as políticas estão em conformidade com os requisitos do MNE. Caso a auditoria específica do projecto não revele quaisquer problemas com os procedimentos para o “procurement” entre o projecto/estado parceiro, então, o passo seguinte consiste em apenas examinar as mudanças dessas políticas desde a última auditoria.

b. Testar uma amostra de transações de “procurement”. Determinar se a informação disponível é suficientemente detalhada para documentar de forma significativa a história do “procurement”, incluindo a justificação para os métodos de “procurement”, selecção dos tipos de contrato, selecção ou rejeição do fornecedor e a base dos preços do contrato.

3.2.3 Relatórios financeiros Procedimentos de verificação propostos

a. Testar se os relatórios são atempadamente arquivados. b. Obter um conhecimento geral dos procedimentos do estado parceiro no

que diz respeito à preparação e revisão dos relatórios financeiros e dos pedidos de adiantamento e de desembolso de fundos.


DIRECTRIZES

c. Seleccionar amostras de relatórios financeiros assim como de pedidos de adiantamento e desembolso de fundos por forma a apurar se os relatórios são feitos de acordo com as instruções de contabilidade dadas. Por exemplo, dispor de dados significativos para corroborar com a documentação (por exemplo, resumos de folhas de cálculo, classificadores, etc.) e determinar todas as diferenças entre os relatórios financeiros e os registos de contabilidade do projecto.

d. Rever os sistemas do projecto relacionados com a monitorização dos pedidos de empréstimos por parte dos trabalhadores e doutros beneficiários.

e. Rever os ajustes tidos como significativos que se tenham verificado na contabilidade geral ou noutros registos de contabilidade susceptíveis de afectar a avaliação do projecto.

3.2.4 Controlo interno do projecto O MNE e o estado parceiro deverão encorajar o desenvolvimento e a adopção de mecanismos adequados de controlo interno, incluindo padrões de conduta. O MNE e o estado parceiro deverão encorajar o programa a fazer declarações nos seus relatórios anuais relacionadas com os seus mecanismos de controlo interno, incluindo aqueles que contribuem para a prevenção da corrupção. O MNE e o estado parceiro deverão criar organismos independentes de monitorização da gestão do projecto, como é o caso do conselho de administração. O MNE e o estado parceiro deverão encorajar o surgimento de canais de comunicação de e para protecção de pessoas que não estejam comprometidas com a prática de actos que violem os padrões profissionais ou éticos sob instrução ou pressão de superiores hierárquicos. O auditor deverá analisar se estão em curso mecanismos adequados para o controlo interno do projecto. 3.2.5 A relevância e eficácia de custos das despesas do projecto Espera-se que o auditor avalie se os fundos foram usados para a prossecução das actividades adjacentes aos objectivos do projecto. Espera-se que o auditor analise até que pontos são razoáveis os custos necessários para a prossecução dos resultados definidos. (Na medida em que a análise da relevância e o custo- benefício se constitui numa tarefa exigente e consumidora de tempo o alcance da análise pode ser limitado a algumas actividades específicas.) 4. RELATÓRIOS DOS RESULTADOS DAS AUDITORIAS O auditor elabora muitos relatórios de auditoria, sendo que a natureza e o conteúdo dependem da natureza dos objectivos, tarefas, tipo de auditoria e das necessidades das autoridades competentes. O auditor produz os seguintes relatórios de auditoria:

• Relatórios dos resultados da auditoria submetidos aos representantes das autoridades competentes,

• Relatórios dos resultados de fraudes ou de actos de corrupção financeira ou administrativa, submetidos às autoridades competentes, a


DIRECTRIZES

ser enviadas às autoridades judiciais ou partes interessadas, conforme os casos,

• Outros relatórios de auditoria versando sobre diferentes questões públicas que o auditor considere relevantes para o projecto, submetidos às partes interessadas, de acordo com o estipulado no contrato,

• Calendário para a apresentação dos relatórios: (Data) (Número de cópias) (Língua do domínio de ambas as partes. Normalmente o Inglês)

5. MANDATO A missão tem mandato para discutir quaisquer questões relevantes para as suas actividades. Todavia, ela não está autorizada a assumir quaisquer compromissos em nome do Governo da Finlândia.


DIRECTRIZES

Anexo 4: Algumas abreviaturas comuns

- BAD: Banco Africano de Desenvolvimento - Países da ACP: Um grupo de 71 países da África, Caraíbas e

Pacífico com os quais a UE assinou um acordo de cooperação para o desenvolvimento.

- GC: Grupo Consultivo, é um grupo consultivo de países doadores que são conjuntamente convidados pelo Banco Mundial para discutir estratégias de assistência ao desenvolvimento e finanças.

- IPC: Índice de Percepção da Corrupção, é uma lista anual da Transparência Internacional sobre a percepção dos níveis de corrupção nos diferentes países.

- CAD: Comité de Assistência ao Desenvolvimento, o comité de ajuda ao desenvolvimento da OCED

- OSCE: Organização para Segurança e Cooperação Europeia - GRECO: O Grupo de Estados Contra a Corrupção - AID: Associação Internacional para o Desenvolvimento - BID: Banco Inter-Americano de Desenvolvimento - FMI: Fundo Monetário Internacional - HOMS (reuniões): Chefes das Missões representantes dos países

da UE - KESU: Conselho de Administração da Finlândia para as Relações com

os Países em desenvolvimento - AOD: Assistência Oficial para o Desenvolvimento, critérios de

satisfação concebidos pela OCED/CAD - OCDE: Organização para a Cooperação Económica e Desenvolvimento - OEA: Organização dos Estados Americanos - PCT: Programa para Corrupção e Transparência - PERP: Plano Estratégico para Redução da Pobreza - SPAI: Iniciativa do Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção - TI: Transparência Internacional - PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - OMC: Organização Mundial do Comércio


DIRECTRIZES

Anexo 5: Directrizes de políticas Anti-Corrupção adoptadas pelo Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia

5.12.2001 o grupo de gestão do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento Finlandês aprovou as seguintes directrizes de políticas para o combate à corrupção:

1. É objectivo da Finlândia harmonizar as leis e regulamentos administrativos com as recomendações internacionais. A Finlândia desempenha um papel relevante no trabalho de cooperação para o desenvolvimento das organizações internacionais, com especial destaque para as NU e para as instituições financeiras internacionais, para as quais, a prevenção da corrupção aos níveis nacional e internacional é um objectivo primordial.

2. Através do diálogo bilateral, a Finlândia procura influenciar o combate à corrupção, determinando as tendências de desenvolvimento quer positivas assim como negativas do fenómeno.

3. Visando a prevenção da corrupção na administração pública dos estados parceiros, os órgãos da lei e ordem e os sistemas de administração financeira são alvos de especial atenção.

4. A planificação dos projectos bem como das regras concernentes às acções de “procurement” contribuem para a prevenção da corrupção. Na fase de implementação dos projectos, deve-se prestar especial atenção a gestão financeira e auditoria. Uma administração financeira a funcionar correctamente e fiável é condição necessária para a participação em programas sectoriais e de redução da pobreza (incluindo financiamentos).

5. As actividades dos oficiais Finlandeses e das empresas que disponibilizam serviços de apoio são reguladas pelas leis da Finlândia. Na prevenção de actos de corrupção nos seus programas de cooperação para o desenvolvimento e na resolução de potenciais disputas, a Finlândia socorre-se das leis do direito internacional assim como dos acordos quer do sector estatal quer do sector privado. Esses meios são usados para os casos em que há a necessidade de se intervir para fazer face à corrupção.

6. Todas as instruções relacionadas com a prevalência das leis e regulamentos serão canalizadas aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros assim como a grupos de interesse com eles relacionados. A Unidade das Políticas Sectoriais do Departamento de Cooperação para o Desenvolvimento está a preparar o necessário material de instrução.

I O PONTO DE PARTIDA Tradicionalmente, a corrupção têm vindo a ser encarada através de medidas de curto prazo e tendo em conta caso a caso. Muito embora o facto de nos últimos anos ter estado a aumentar de forma clara a compreensão dos grandes transtornos que a corrupção causa para o desenvolvimento individual das sociedades e para o sistema económico internacional. Existe uma grande necessidade de se adoptarem medidas de longo prazo para fazer frente às estruturas da sociedade que permitem a existência da corrupção.


DIRECTRIZES

Nas estatísticas internacionais, a Finlândia tem estado a promover-se como um dos países menos corruptos. A administração pública Finlandesa tem-se mostrado capaz de operar de forma excepcional, efectiva e transparente quer com empresas assim como com representantes eleitos da sociedade Finlandesa, como forma de criar confiança e estabilidade social. O compromisso Finlandês caracteriza-se por ser um importante ponto de partida no campo da activação do trabalho de combate internacional da corrupção. Essas directrizes de políticas delineiam a estrutura das medidas para as acções de combate à corrupção em uso no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia. As directrizes estão baseadas numa revisão analítica e em material educativo preparado pela Unidade das Políticas Sectoriais do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, onde os vários componentes da luta Anti-Corrupção são analisados com maior detalhe. II DIFERENTES NÍVEIS DA LUTA ANTI-CORRUPÇÃO A luta Anti-Corrupção compreende cinco diferentes níveis:

1) Apoio às organizações internacionais e a participação na definição de acordos e recomendações de âmbito internacional

2) Diálogo político 3) Projectos em países em desenvolvimento que

enfatizam a prevenção da corrupção 4) Acções viradas para a luta Anti-Corrupção em

projectos de cooperação para o desenvolvimento 5) Melhoria de procedimentos e das habilidades pessoais

de cooperação para o desenvolvimento. I) Apoio às organizações internacionais e a participação na definição de acordos e recomendações de âmbito internacional A Finlândia participa no processo de definição de acordos e recomendações de âmbito internacional através da OCED, do Conselho da Europa, da União Europeia, das NU e de instituições financeiras de desenvolvimento internacional. Estão a ser estudadas todas as mudanças legislativas necessárias para que se alcancem acordos e, também, estão a ser envidados esforços para que o mais breve possível, possam fazer-se as mudanças nos regulamentos administrativos dos acordos e recomendações. A Finlândia tem disponibilizado grande apoio a iniciativas de combate à corrupção emanadas pela UE, pelas NU e também de instituições financeiras internacionais. A luta contra corrupção ganhou impacto significativo quando as NU aprovaram uma resolução para o combate contra a corrupção e todo o sistema internacional elevou-o à categoria de crime, incluindo a lavagem de dinheiro, como um importante alvo no desempenho das suas acções. O PNUD e o Banco Mundial, desenvolveram, com particular destaque, procedimentos concretos orientados para o combate à corrupção. O Centro das NU para a Prevenção Internacional do Crime (CIPC) é o responsável pelo desenvolvimento de sistemas, padrões e normas legais.


DIRECTRIZES

A Finlândia defende a harmonização de procedimentos na cooperação para o desenvolvimento pois este procedimento irá conduzir a um aumento da capacidade dos países em desenvolvimento e doadores de trabalhar de forma consistente e inequívoca como parceiros na cooperação para o desenvolvimento. A Finlândia também procura implementar com maior brevidade possível as mudanças nos regulamentos administrativos resultantes desse processo de harmonização. Meios:

a) Rápida condução das iniciativas internacionais. Manter a legislação e os regulamentos administrativos actualizados;

b) Apoiar as principais instituições internacionais que se dedicam ao combate à corrupção. A mais importante instituição de combate a corrupção é a Transparência Internacional (TI), uma ONG que se dedica exclusivamente à luta contra a corrupção.

2) Diálogo bilateral Através do diálogo bilateral é possível expressar as preocupações relacionadas com a possível difusão da corrupção e os seus efeitos na sociedade. A chamada de atenção para os desenvolvimentos tanto positivos assim como negativos do fenómeno da corrupção constitui-se num aspecto natural desse diálogo. É tarefa da missão Finlandesa estar bem informada e tomar parte em discussões sobre a incidência da corrupção no país. Meios:

a) Prestar atenção sistemática à corrupção, com evidência de sustentação clara, nas discussões relacionadas com a cooperação que o estado parceiro realizar. As evidências nessas conexões podem ser, por exemplo, o índice de corrupção da TI, avaliações independentes da administração pública assim como casos em tribunal que tenham a ver com a corrupção. É particularmente importante seguir os desenvolvimentos desde os anteriores processos de negociação para a cooperação até aos casos recentes, como forma de se poder determinar a tendência actual.

b) Garantia de apoio político aos líderes governamentais que demonstrem alto sentido de integridade.

c) Tomar parte activa em reuniões dos Chefes de Missões e Delegações da UE (CDMD) nos estados parceiros e, consequentemente, difundir a questão da prevenção da corrupção na agenda das discussões entre a UE e os estados parceiros.

d) Participar activamente em fóruns ao nível de políticas como do Grupo Consultivo, que são específicos aos países não obstante representarem, de forma conjunta, várias e importantes partes interessadas.

3) Projectos em países em desenvolvimento que enfatizam a prevenção da corrupção A Finlândia apoia projectos que fazem uso dos diferentes instrumentos para promover a boa governação, transparência administrativa, eficiência na administração pública assim como a garantia de direitos económicos básicos para os cidadãos nacionais. Normalmente, é apropriado canalizar, de forma coordenada, os apoios para projectos de nível nacional através de grupos multilaterais. Desde que vários e diferentes tipos de projectos estejam envolvidos, o país doador deverá definir os seus próprios critérios assim como deverá definir o tipo de projectos que serão viáveis e sustentáveis.


DIRECTRIZES

Meios:

a) Desenvolver os organismos nacionais da administração pública dos países em desenvolvimento ao mesmo tempo que se previne a corrupção. Deverá ser dada grande prioridade aos organismos chave da administração governamental (o sistema judicial, a polícia e os auditores do estado) e a prevenção da corrupção no seu seio. Só depois de pessoas de confiança serem estabelecidas nesses órgãos da “lei e ordem” é que as medidas Anti-Corrupção poderão levar a uma melhoria substancial da situação.

b) Apoiar aos organismo especiais estabelecidos para combater a corrupção (comités Anti-Corrupção), onde os seus programas se mostrem realistas e baseados num claro compromisso por parte do governo.

c) Apoiar as iniciativas aliadas ao desenvolvimento estatal da administração pública em países em desenvolvimento. É muito importante que o orçamento geral do estado seja realista, claro e fiável. A situação é monitorada, por exemplo, pela “Revisão da Despesa Pública” e “Avaliação da Contabilidade Pública” publicadas pelo Banco Mundial. Os mecanismos de monitorização e acompanhamento são um importante instrumento para garantir que os fundos estão a ser usados de acordo com o estipulado. Paralelamente, é importante assistir a capacidade das pessoas na gestão financeira do estado assim como as suas habilidades técnicas. Essa assistência poderá ser particularmente direccionada para projectos de longo prazo orientados para a melhoria da própria capacidade do país de avaliar e desenvolver a sua economia.

d) Apoiar as acções da luta Anti-Corrupção na sociedade civil, por exemplo, através da alocação de fundos para a cooperação internacional.

4) Acções viradas para a luta Anti-Corrupção em projectos de cooperação para o desenvolvimento Para além de se desenvolverem outras medidas particulares, os princípios orientados para o combate a corrupção deverão estar baseados na transparência de todas as suas acções de cooperação para o desenvolvimento. A cooperação para o desenvolvimento envolve a transferência de avultadas somas de dinheiro quer de uma organização para outra quer de um país para outro. Este processo é feito sob arranjos administrativos relativamente complicados e, logo, susceptíveis à corrupção. O combate à corrupção exige a existência de regras e regulamentos claros. É também de capital importância que os recursos sejam direccionados para os parceiros de cooperação e para formas de actividade reconhecidas como capazes de usar esses mesmos recursos de forma legal e apropriada. O termo “legal”, nesta acepção, significa o uso eficiente dos recursos e de forma adequada aos propósitos a que foram originalmente postos à disposição. Na discussão da problemática do uso dos recursos, a questão da sua correcta utilização é muito importante. Medidos em termos financeiros, assegurar que os recursos são correctamente usados é tão importante como a erradicação de casos concretos de corrupção. Meios:

a) Na fase de planificação do projecto, deverá ser feita uma avaliação da capacidade administrativa da organização proposta como parceira de cooperação por parte do país em vias de desenvolvimento. Com base em experiências anteriores, estará a organização em condições de desenvolver


DIRECTRIZES

as suas actividades de forma legal e apropriada? Ou será o seu desempenho afectado por interesses especiais, pelas suas deficientes capacidades administrativas, pela deficiente estratégia operacional ou por quaisquer outros problemas importantes? Será possível manter esses problemas controlados através dos recursos disponibilizados pelo programa de cooperação para o desenvolvimento? Se as respostas a estas perguntas forem negativas, não existem bases suficientes para a cooperação com a organização.

b) Desenvolvimento de um modelo claro e transparente de administração do projecto logo na fase de planificação. O modelo administrativo deverá ser tão claro e transparente de modo a que qualquer envolvido no processo possa identificar as principais tarefas e responsabilidades. Consequentemente, o projecto deverá contar com uma estratégia de informação que garanta a transparência das operações. Um modelo de administração claro e transparente é condição essencial para todas as actividades de acompanhamento.

c) Nas negociações, a assistência deverá ser direccionada para sectores e instrumentos que tenham demonstrado capacidade de reduzir a corrupção nas operações.

d) Em programas nacionais de redução da pobreza, deverá ser exigido compromisso e transparência na administração financeira por parte dos países parceiros como condição para a sua participação.

e) Em programas sectoriais, os ministérios dos países parceiros deverão demostrar uma clara política de boa administração financeira como condição para a sua participação, caso contrário, deverão ser capazes de desenvolver as necessárias estruturas para controlar os recursos no projecto.

f) Nos casos de projectos bilaterais de planificação, a questão da prevenção da corrupção deverá ser tomada como um ponto de partida consciente. É importante que se coloquem recursos suficientes para a gestão financeira, acções de “procurement”, auditoria e o acompanhamento das actividades relacionadas. Uma vez posto em prática o projecto, a monitorização das rotinas financeiras constitui parte crucial da luta contra a corrupção. Como parte integrante da avaliação geral da implementação financeira, deverão ser preparados relatórios prévios para todos os projectos bilaterais. Os grandes projectos bilaterais, têm, pelo menos (por exemplo, caso daqueles que envolvem mais de 1.6 milhões de euros por ano) uma auditoria por ano. Caso os recursos do projecto não estejam a ser devidamente usados e existirem indícios para se suspeitar de se estar perante um caso de corrupção, algo deverá ser imediatamente feito para resolver o problema. As linhas alternativas de acção incluem uma revisão/ inspecção extraordinária (onde a adequação e eficiência do projecto é avaliada) ou trazem as provas de corrupção para a consideração das autoridades competentes e, procede-se ao congelamento dos recursos do projecto.

g) Nas actividades de cooperação com as ONGs, deverá prestar-se particular atenção à missão Finlandesa, mas também à capacidade institucional da organização do país em desenvolvimento de poder implementar projectos (conselho de administração, responsabilidade financeira, etc.) e, as suas actividades anteriores. Deverão ser conduzidas avaliações, incluindo auditorias de todas as actividades de cooperação. As organizações com as quais se pretende desenvolver acções de cooperação de longo-prazo deverão merecer maior monitorização. Nos projectos de monitorização, deve-se prestar particular atenção à prestação de contas referente à situação das operações e aos relatórios financeiros.


DIRECTRIZES

h) Os projectos de assistência, por sua vez, deverão basear-se na convenção Anti-Corrupção definida pelo grupo de crédito e de garantia das exportações da OCED. O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia tem a possibilidade de mudar ou rever a decisão que aprova os projectos de interesse caso lhe pareça que o financiamento não foi usado para os propósitos a que a decisão de referiu.

i) Todos os modelos de acordos relacionados com a cooperação para o desenvolvimento contêm cláusulas Anti-Corrupção cujo principal objectivo é o de prevenir abusos e permitir que sejam tomadas medidas correctivas caso se verifiquem desvios.

6) Desenvolvimento de procedimentos e de habilidades no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia As formas e ambiente da cooperação para o desenvolvimento estão constantemente em mudança. A cooperação para o desenvolvimento deverá ser capaz de se adaptar à economia global, às transferências financeiras em tempo real, à internacionalização do crime e às complicadas mudanças da sociedade em geral. Esta situação também representa um desafio para o desenvolvimento de procedimentos administrativos e de instrumentos capazes. Na área da cooperação bilateral para o desenvolvimento, a Finlândia usa um modelo de controlo de ciclo de vida integrado do projecto. Este modelo inclui o controlo do uso legal e adequado dos recursos. Este modelo pode ser largamente desenvolvido, fazendo uso, por exemplo, da experiência internacional que está a ser feita pelo Banco Mundial e pela Transparência Internacional. Meios:

a) seguindo o desenvolvimento da legislação Finlandesa e informar os oficiais acerca das mudanças.

b) Actualizar as regras e as directrizes para as medidas a ser tomadas no combate à corrupção.

c) De forma sistemática informar o pessoal do Ministério e a outros grupos interessados acerca das regras e directrizes e organizar sessões de formação acerca disso para todas as unidades e missões que se encontram envolvidas na cooperação para o desenvolvimento.


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Anexo 6: Literatura e Interligações Transparência Internacional: Confrontando a Corrupção. Os Elementos do Sistema Nacional de Integridade. TI Source Book 2000.

- Uma descrição sistemática dos elementos do programa para a prevenção da corrupção ao nível nacional. Por exemplo, os papéis do sistema judicial, a polícia e o Provedor de Justiça.

Transparência Internacional: Relatório Geral sobre Corrupção 2003. http://www.globalcorruptionreport.org

- Uma compilação que descreve as várias iniciativas de sucesso e padrões de procedimentos.

http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt

- Página do programa do Banco Mundial para prevenção da corrupção

http://www.nobribes.org

- Ligações com os programas Anti-Corrupção da Europa do Leste

http://www l.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm

- Página dos programas de Anti-Corrupção da OCED http://www.worldbank.org/gender,prr

- Um resumo do relatório de pesquisa do Banco Mundial “Estimulando o Desenvolvimento”, que olha para a corrupção sob o ponto de vista de igualdade do género.

http://www.undp.org/governance/oslocentre.htm - Como uma habilidade temática global, o Centro joga um papel importante na promoção de um ambiente permissivo para a partilha de experiências e de conhecimentos na área Prática da Governação Democrática.

http://www.globalcorruptionreport.org/

http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt

http://www.nobribes.org/

http://www/

http://www.worldbank.org/gender,prr

http://www.undp.org/governance/oslocentre.htm

prevenindo a corrupção -...

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