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AUDITORIA OPERACIONAL
Receita Própria dos Municípios Cearenses
GERÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - TCE/CE
PROCESSO Nº 06265/2018-7
RELATOR: CONSELHEIRO ERNESTO SABOIA
Antecedentes
1964• Lei nº 4.320, de 17/03/1964 (Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro)
1966• Lei nº 5.172, de 25/10/1966 (Código Tributário Nacional)
2000
• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
• Impôs uma nova conduta ao administrador público mediante o estabelecimento de normasque fundamentalmente buscam o equilíbrio entre receitas e despesas.
2000
•O art. 11 da LRF estabelece como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional. Cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base tributária.
Objetivo da Auditoria
Objetivo
Averiguar a eficiência dos Municípios cearenses quanto à instituição, previsãoe arrecadação dos tributos de sua competência constitucional.
Em especial a arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana - IPTU, Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis - ITBI,
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN, taxas e as
contribuições de melhoria de competências municipais.
Escopo
Exercícios 2016/2017
Questões de Auditoria
1
•Em que medida a legislação tributária municipal está aderente à legislação vigente,consolidada em texto único para cada um dos tributos de sua competência?
2
•Os processos de trabalho estabelecidos pelo município nas atividades da administraçãotributária, nas dimensões do planejamento, arrecadação, fiscalização e cobrança dos tributosde sua competência, tem contribuído para maximizar o potencial da receita pública própriamunicipal? (previsão, fiscalização e cobrança)
3
•Como estão dispostos os recursos organizacionais para as atividades da administraçãotributária? (estrutura física, tecnológica e pessoal)
4•De que forma o município tem atuado para uma efetiva cobrança da dívida ativa?
Procedimentos e Metodologia
1
• Auditoria operacional (Levantamento), com objetivo de apresentar DIAGNÓSTICO em relação asestruturas e boas práticas de gestão relacionadas à atividade tributária dos municípios cearenses.
2
• O planejamento da auditoria foi uma ação iniciada pelo extinto TCM, incluindo aplicação das técnicas dediagnóstico, finalizando com a delimitação do escopo e redefinições dos instrumentos de Planejamentopela equipe da GEAPP do TCE/CE.
3
• 184 municípios - Resultados do IEGM-2018 (I-Fiscal) e dados do SICONFI e SIM
• Amostra – 1) entrevistas com os Secretários de Finanças, 2) aplicação de questionários com Agentespúblicos lotados na arrecadação e 3) observação direta por meio de checklist da estrutura física dosmunicípios selecionados.
4
• Amostra: 12 Municípios que apresentaram o pior e melhor resultado, dentro de cada classe de tamanhoda população dos municípios (IBGE), para o índice de esforço tributário, medido pela proporção entrereceita própria arrecadada e receita corrente (2017).
Amostra
•QUADRO 2
•Relação dos Municípios a serem visitados
MUNICÍPIO
População
Estimada 2017 -
IBGE
Classes de
tamanho da
população dos
municípios - IBGE
% Arrec. Mun.
Própria/Rec.
Corrente -
2017
Granjeiro 4.425 1 0,45%
Guaramiranga 3.547 1 5,68%
Ererê 7.163 2 0,55%
Jati 7.847 2 20,11%
Aratuba 11.244 3 0,24%
Jijoca de Jericoacoara 19.510 3 12,97%
Itapiúna 20.014 4 0,55%
São Gonçalo do Amarante 48.265 4 29,31%
Itapajé 51.945 5 1,41%
Aquiraz 79.128 5 20,86%
Itapipoca 127.465 6 2,54%
Caucaia 362.223 6 8,46%
índice - Receita própria arrecadada pela receita corrente (2017)
Apenas 6 municípios apresentaram o índice acima de 10%.Em 2016 foram 8 municípios.
Um total de 41 municípios (22,28%) apresentaram o índiceabaixo de 1,0%.
Os municípios apresentaram uma piora no índice médioentre 2015/2017 - 9,21%(2015); 9,05%(2016) e 8,73%(2017)
Achados de Auditoria
ACHADO
Não consolidaçãoda legislaçãovigente, relativa acada um dos tributosda competência dosmunicípios, nostermos do Art. 212do Código TributárioNacional (Lei nº5.172, de 25 deoutubro de 1966).
EFEITO
Comprometimento datransparência dagestão tributária;
Deficiência na gestãotributária;
Dificuldade de acessoà legislação tributáriapelo contribuinte.
DETERMINAÇÃO
Aos Municípios, paraque cumpram o Art.212 do CTN,consolidando alegislação vigente,relativa a cada um dostributos de suacompetência, pormeio de decreto, acada ano, garantindoa transparência dagestão tributária.
Achados de Auditoria
ACHADO
O cálculo daprevisão da receitanão é realizado deacordo com oscritérios impostospela Lei deResponsabilidadeFiscal – LRF (LeiComplementar nº101, de 4 de maiode 2000).
EFEITO
Inconsistências nasprojeções dasreceitas própriasmunicipais.
RECOMENDAÇÃO
Aos Municípios, paraprojetar adequadamenteo montante dearrecadação própria,apoiada na legislaçãovigente e em uma basede dados de referênciaconsistente e atualizada,considerando as metasfiscais propostas nosorçamentos, conjugadacom a real capacidadecontributiva doscontribuintes.
Achados de Auditoria
ACHADO
Desconhecimentodo potencial dearrecadaçãoprópria pelosmunicípios e, porconsequência, anão otimização dorecolhimento dasreceitas próprias desua competência.
EFEITO
Baixo nível dearrecadação própria;
Limitação aoequilíbrio da gestãofiscal;
Elevadadependência dosrecursos provenientesdas transferênciasintragovernamentais.
RECOMENDAÇÃO 1
Aos Municípios, paraadotar mecanismos comvistas a obter dados einformações consistentese atualizadas, elevando ograu de confiabilidadedo cadastro decontribuintes eidentificando a potencialcapacidade contributiva,adequada à realidadelocal.
RECOMENDAÇÃO 2
Aos Municípios, para
aperfeiçoar o gerenciamento
do seu sistema tributário,
adequando a capacidade
tecnológica, mediante a
reavaliação e adequação dos
sistemas de informação
utilizados, e dispondo de
recursos humanos, técnicos e
gerenciais devidamente
qualificados para
desempenhar as funções
inerentes à arrecadação.
RECOMENDAÇÃO 3
Aos Municípios, para
desenvolver programasde educação fiscal
e/ou de informação ao
contribuinte com o
intuito de promover e
estimular o
cumprimento voluntáriodas obrigações fiscais.
Achados de Auditoria
ACHADO
Deficiência dasações defiscalizaçãoquanto aocumprimento dasobrigaçõestributárias porparte doscontribuintes.
EFEITO
Aumento dos níveisde evasão fiscal porinadimplência;
Descumprimento dasobrigações tributáriaspor parte doscontribuintes;
Comprometimentoda gestão e doacompanhamentodo recolhimento dasobrigações tributáriasdos contribuintesmunicipais.
DETERMINAÇÃO
Aos Municípios que ainda nãoimplantaram a atividade defiscalização na área deadministração tributária, paraque cumpram o mandamentocontido no art. 194 do CódigoTributário Nacional, no sentidode efetivamente realizar açõesde fiscalização em relação aocumprimento das obrigaçõestributárias pelos contribuintes,de forma contemporânea aofato gerador do tributo, nointuito de otimizar aarrecadação em relação asua previsão.
RECOMENDAÇÃO
Aos Municípios, para que
incrementem o uso datecnologia da informação,
incluindo processamento de
dados e sistemas de
informação, como forma de
dar suporte ao pleno exercício
da atividade de fiscalização
na medida em que permite a
identificação de indícios
concretos de evasão e
direciona as ações de formamais eficiente.
Achados de Auditoria
ACHADO
Ineficiência nacobrançaadministrativa doscontribuintesinadimplentes, como intuito de evitar ainscrição destes nadívida ativa.
EFEITO
Aumento dos níveisde evasão fiscal porinadimplência;
Não realização daarrecadação próprianos termos previstosno orçamento;
Desequilíbrio nagestão fiscal.
RECOMENDAÇÃO
Aos Municípios, para queincrementem o uso datecnologia dainformação, incluindoprocessamento de dadose sistemas de informação,como forma de darsuporte ao plenoexercício da atividade decobrança, na medida emque permite aidentificação ágil doscontribuintesinadimplentes.
Achados de Auditoria
ACHADO
Inadequação daestrutura física etecnológica paraas atividades daadministraçãotributária.
EFEITO
Limitação dodesempenho dosagentes em suasatividades laboraisno âmbito daarrecadação.
RECOMENDAÇÃO
Aos Municípios, para quepromova a adequação doparque tecnológico para asatividades da administraçãotributária, mediante aaquisição de equipamentosde informática e oincremento do uso datecnologia da informação,incluindo processamento dedados e sistemas deinformação, como forma dedar suporte ao plenoexercício da atividade dearrecadação própria.
Achados de Auditoria
ACHADO
Deficiência nasações de gestãode pessoasrelacionadas àAdministraçãoTributária.
EFEITO
Limitação à qualificaçãoprofissional dos agentesem suas atividadeslaborais no âmbito daarrecadação;
Insatisfação do corpofuncional quanto àremuneração e ofertade treinamentos;
Comprometimento dopotencial dearrecadação própria dosmunicípios.
RECOMENDAÇÃO 1
Aos Municípios, paraque adeque aestrutura de pessoalda área deadministraçãotributária, promovendopermanentementeprogramas detreinamento,atualização equalificaçãoprofissional, com oobjetivo de melhordesempenhar suasfunções;
RECOMENDAÇÃO 2
Aos Municípios, para que
promova a adequação da
remuneração dos
servidores públicos lotados
na área de administraçãotributária, mediante a
implementação de plano
de cargos, carreira eremuneração, condizente
com a complexidade e
responsabilidade das
atividades, incluindo
incentivo proporcional à
produtividade.
Achados de Auditoria
ACHADO
Ausência deprocedimentos decobrançaadministrativa(amigável) dadívida ativa peloFisco
EFEITO
Morosidade narecuperação decréditos tributários;
Comprometimentodo nível dearrecadação dareceita própriamunicipal;
Prescrição e aconsequenteextinção do créditotributário.
RECOMENDAÇÃO
Aos Municípios, para queadotem instrumentosextrajudiciais decobrança de créditostributários inscritos emdívida ativa, mediantecobrança administrativa(amigável), a partir danotificação sistemáticados contribuintesinadimplentes, e/ouprotesto em cartório deprotestos e títulos, nostermos da Lei nº9.492/1997.
Boas Práticas
Programa deEducação Fiscalrealizado pelaSecretaria deFinanças e ExecuçãoOrçamentária doMunicípio de Aquiraz,regulamentado porforça do DecretoMunicipal n° 26/2015,cujo foco principal deatuação são osestudantes
Disponibilização, viaportal eletrônico dosmunicípios, deserviços web aoscontribuintes, visandofacilitar o pagamentodos tributos, nosmunicípios de Aquiraz,Caucaia, Jijoca deJericoacoara,Itapipoca, Itapajé eGuaramiranga.
Celebração do Convênionº 001/2018 pelosmunicípios de Aquiraz,Caucaia, Euzébio,Fortaleza, Guaiuba,Horizonte, Itaitinga,Maracanaú,Maranguape, Pacajus,Pacatuba, Pindoretama,São Gonçalo doAmarante e Trairi visandoà cooperação mútua decontrole, fiscalização epermuta de informaçõespara a cobrança detributos municipais.
Inferências Relevantes
1
• Não há como atribuir um comportamento linear para o desempenho tributário dos 184municípios do Estado do Ceará.
2• A renda é indutor da otimização do recolhimento de tributos próprios municipais na
medida em que interfere diretamente no nível de urbanização.
3
• O comprometimento da capacidade de alguns municípios de gerar impostos decorreda Incipiente atividade econômica local.
4
• Ausência de apoio político indispensável na aprovação das leis que afetempositivamente a capacidade contributiva municipal.
5
• Não se pode concluir que municípios que obtém os piores resultados de arrecadação própria possam necessariamente incrementar a sua tributação sem que sua realidade local seja averiguada.
Mensagem Final
Considerando a heterogeneidade existente nas
administrações tributárias dos municípios cearenses,
também demonstrada nesse diagnóstico, o alcance das
ações a serem realizadas na implementação das
recomendações ora elencadas, deverão observar
necessariamente a proporcionalidade em relação a realcapacidade de tributação, cabendo a cada um dos
jurisdicionados aplicá-las de acordo com a sua pertinência
em relação à realidade local.
AUDITORIA OPERACIONALReceita Própria dos Municípios Cearenses
José Ricardo Moreira Dias - Gerente
Giovanna Augusta Moura Adjafre – Técnico de Controle Externo
Priscila Lima Castro – Analista de Controle Externo
Luiz Gonzaga Dias Neto – Analista de Controle Externo
Francisco das Chagas Evangelista – Auxiliar de Controle Externo
[email protected] - (85) 3218-6590