polÍticas pÚblicas e processos...
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POLÍTICAS PÚBLICAS E PROCESSOS DECISÓRIOS
DEFINIÇÃOAnálise de Políticas Públicas entendida geralmente como o Estado em ação – está ligada à tradição anglo-saxônica.
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DEFINIÇÃOFundada no suposto do bom governo – onde os problemas de governo podem ser melhor dimensionado pelo uso do conhecimento social.
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DEFINIÇÃOSeparação entre assessoria
independente e responsabilidade política –
enraizada na cultura política e na limitação do governo.
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OUTROS PAÍSESo discurso político se fundamenta na ação do Estado. Na França esta produção foi internalizada no aparelho de Estado e converteu-se em problemas de gestão governamental a cargo de burocracias especializadas.
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ESTADOS UNIDOSInstitucionalização recente◦ James Wilson◦ Theodore Lowi◦ Arnold Wilenki
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Caráter interdisciplinar
ciência política, economia, direito, administração
análise de especialistas setoriais (por. ex., saúde pública e previdência social)
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POPULARIZAÇÃO DO TERMOtem a ver com o processo de democratização e institucionalização refletindo a interpretação entre estado e sociedade apontando para novos valores na cultura política relativos à publicização de decisões e à noção da esfera pública como distinta da esfera estatal. Relação entre governo e atores governamentais de um lado e os cidadãos de outro.
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NO BRASILA institucionalização do
campo das políticas públicas é recente, se
detendo basicamente em três áreas
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1) Regime político, instituições políticas ou o Estado-brasileiro em termos de seu traço constitutivo(patrimonialismo, clientelismo ou o autoritarismo) para analisar políticas específicas, centradas na agenda do Estado desenvolvimentista, planejamento econômico, políticas industriais ou as políticas de desenvolvimento regional;
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2) Políticas setoriais que combinam a análise do processo político com a análise dos problemas internos às próprias áreas setoriais. Padrão de intervenção do estado, em que as questões de natureza institucional ou políticas são pouco exploradas, Maior diálogo com a sociologia e o debate com a ciência política centra-se, sobretudo, nas questões relativas à cidadania e participação política, processos decisórios e grupos de interesse.
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3) Políticas públicas de corte social: comparação com os Welfare States – processos de acumulação e legitimação –análise da especificidade do sistema brasileiro de proteção social.
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Draibe (1986) aponta para a maturidade institucional da política social brasileira – complexidade organizacional, estrutura de financiamento e diversidade de benefícios estabelecendo a clivagem entre essa estrutura e os níveis de bem-estar social e as patologias que afligem o sistema – clientelismo, centralização decisória, fragmentação institucional e escassos controles sociais.
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MARCO NA ÁREACidadania e Justiça –Wanderley Guilherme dos Santos (1979) cidadania regulada – demandas de base ocupacional.
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Destaque para estudos setoriaisPolítica de terras
Política industrial
Política de energia
Planejamento Urbano
Previdência Social
Política de Saúde
Política de Segurança Pública
Política Educacional
Política Ambiental
Política de Comunicação
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Pouco uso da literatura sobre sociologia das
organizações mesmos nos estudos sobre expansão da
burocracia pública e agências burocráticas.
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Avaliação de políticas públicas
Débil relação com a ciência política mais associado à contribuição de especialistas setoriais – que produzem seus trabalhos na burocracia pública. Avaliação de programas governamentais – relação estreita com a área de administração pública mas também com a tradição disciplinar da sociologia e da economia.
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RECENTEMENTE
DEBATE ENTRE CULTURA POLÍTICA /
DESENHO INSTITUCIONAL
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QUESTÃOA cultura política é anterior ao desenho institucional ou se o desenho institucional (regras e procedimentos ao longo do tempo) produz uma cultura política específica.
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QUESTÃOIncidência da cultura política sobre a efetividade e eficácia de políticas.
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Definição de Políticas Públicas
o conjunto de orientações e ações de um governo com vistas ao alcance de determinados objetivos. (BELLONI, 2000, p.10)
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Existe uma diferença entrePolítica Pública – conceito abrangente
Programa – desdobramento de uma política
Projeto – unidade menor de ação
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POLÍTICAS PÚBLICASExistem vários modelos explicativos para as diferentes etapas ou fases das políticas públicas. Trata-se de um esforço para explicar a difícil interação de intenções, constituídas na fase de formulação de política se ações, presentes na fase de implementação. Trata-se ainda de discutir a relação que se estabelece entre atores governamentais e atores não governamentais no processo de “fazer política”.
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ESTES MODELOS...examinam mais detidamente as fases de formulação e implementação de políticas, procurando superar a tendência de visualizá-las tão somente como a atividade de decidir e executar, identificando assim a fase de formulação com a análise e teoria política e a fase da implementação com a teoria administrativa.
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Procura-se superar a idéia recorrente de que o sujeito da ação governamental são os atores governamentais e os cidadãos apenas objeto deste tipo específico de ação.
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Formação de Assuntos Públicos e de Políticas Públicas - formação da agendaÉ o instante em que as questões públicas surgem e formam correntes de opinião ao seu redor – que contribuem para a formação de agendas com questões que merecem políticas definidas. (SILVA & PEDONE, 1988, p.206)
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Políticas Públicas – Políticas Sociais“Estamos convencidos de que a absolutaliberdade deixada a interessesindividuais parcialmente rivais e de poderdesigual não garante o bem dacoletividade e que, muito pelo contrário,as reivindicações dos interesse coletivos eda humanidade devem afirmar a sualegitimidade, mesmo na vida econômica,e que a intervenção do Estado paraproteger os interesses legítimos de todosos participantes deve ser tambémsuscitada no momento oportuno”.
Manifesto de Eisenach - 1872
Cidades na Revolução Industrial – Século XIX
Políticas Públicas – Políticas Sociais
Política Pública - Conjunto de decisões ou de não decisões,interrelacionadas, concernentes à seleção de metas e aos meios paraalcançá-las, visando o atendimento de demandas públicas e de interessecoletivo, de acordo com uma situação especifica.
Política Social - Conjunto de medidas tomadas visando melhorar oumudar as condições de vida material e cultural da sociedade ou parcelada sociedade, buscando uma progressiva tomada de consciência dosdireitos sociais e tendo em conta as possibilidades econômicas epolíticas num dado momento.
P
PP
S
DEMANDAS
DOUTRI
NACENÁRI
O
AÇÕE
S
As Poor Law (de 1601 a 1834)
Os seguros obrigatórios (Bismarck)
Estado do Bem Estar (Welfare State)
O Modelo Neo-Liberal
A Terceira Via
O Estado Paternalista (Getúlio Vargas)
As Reformas de Base (João Goulart)
O Estado Centralizador (Militares)
O Modelo Neo-Liberal
O Estado Social
A EVOLUÇAO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A EVOLUÇAO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASILGETÚLIO VARGAS – PAI DOS POBRES
JANGO – REFORMAS SOCIAIS DE BASE
MILITARES – ESTADO CENTRALIZADO
FHC – MODELO NEOLIBERAL
LULA – VISÃO SOCIAL
CONSTITUIÇÃO FEDERAL - 1988
BRASIL – RECONSTRUÇÃO DO PACTO
FEDERATIVO E DESCENTRALIZAÇÃO DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS (1988)Constituição da República Federativa do Brasil:
Art 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Art 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma dessa Constituição.
PIRÂMIDE DAS NECESSIDADES HUMANAS –
MASLOW (1975)
No Brasil, como uma nação em construção social, as
prioridades de atuação do Estado devem seguir, em linhas
gerais, a formulação da Pirâmide de Maslow.
Direitos Civis – igualdade de
oportunidades e liberdades
individuais;
Direitos Políticos – liberdade
de expressão, eleger e ser
eleito;
Direitos Sociais – provisão
de bens e serviços essenciais
à vida, justiça social.
Marshall
O Governo Federal deuprioridade absoluta àspolíticas de combate àfome e à pobreza. Paraisso, valoriza os direitosbásicos da população,como o acesso àalimentação, educação,saúde, habitação ecultura. Está levando,também, o debate sobre odesafio da inclusão social edo combate à fome aosorganismos internacionais.
Bolsa Família
Territórios da Cidadania
Um MIlhao de Cisternas
ProJovem - Pronasci
Educação em Desenvolvimento
PAC Funasa
Povos Indígenas
Pessoas com deficiências
Mais Cultura
Mulheres, Criancas e Adolescentes
Mais Saúde
Conselhos e Conferencias Nacionais
Os rendimentos dos trabalhadores brasileiros estão quase 7% menos desiguais na comparação do
quarto trimestre de 2002 e o primeiro de 2008, aponta levantamento inédito do Ipea divulgado em
23/06. O presidente do Ipea, Marcio Pochmann, informou que o levantamento mostra a queda do
índice de Gini, que é o parâmetro internacional para medir a desigualdade. "O índice de Gini vai de
zero a 1, quanto maior ele é, mais próximo está da desigualdade extrema", disse. Pochmann
afirmou que "até o final do mandato do presidente Lula o índice de Gini deve chegar a 0,49, o
menor desde 1960". O levantamento mostra, conforme tabela abaixo, que o Índice de Gini caiu de
0,540 em 2002 para 0,509 em 2007.
Está tudo muito bom, mas....E as crianças nas ruas?
E os jovens sem escola e trabalho?
E a violência generalizada?
E a dramática situação dos hospitais?
E a dengue e a febre amarela?
E os trabalhadores rurais?
E...e....e....?
Aí....isso é da
competência dos
Estados e
Municípios...As perversidades do nosso
Pacto Federativo
Estados
Municípios
Empresas
Terceiro Setor...
FORMAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
É o processo de elaboração de políticas no Executivo, no
Legislativo e em outras instituições públicas.
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FASES DO PROCESSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1) Formação de agendas – formação de assuntos públicos e de políticas públicas. Determinam os objetivos imediatos do conflito, aqueles que estão em jogo e indicam quais indivíduos ou grupos irão participar, levando à composição dos blocos de interesse e as alianças possíveis.
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Construção da agenda
Estudar a construção da agenda é importante porque revela a natureza da relação entre o meio social e o processo governamental.
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Agenda PolíticaSão os compromissos assumidos pelo governo, seus objetivos ou
interesses imediatos, suas prioridades ao lado de suas
restrições. Falar em estabelecer uma agenda é falar em
estabelecimento de prioridades
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CONSTRUÇÃO DA AGENDAPode ser sistêmica ou não governamental, governamental e de decisão. A primeira diz respeito à lista de assuntos que são, há anos, preocupação do país, sem merecerem atenção do governo, as segunda inclui os problemas que merecem atenção do governo e a última a lista dos problemas a serem decididos.
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ARENAS DECISÓRIASLowi, 1992. Parte do pressuposto de que reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas tem um efeito antecipativo para o processo de decisão política e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivas para configuração do processo político.
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ARENA DISTRIBUTIVAsão caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos – distribuem vantagens e não acarretam custos – pelo menos perceptíveis para outros grupos. Característica “consenso e indiferença amigável”. Em regra geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários em escala pequena, enquanto potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição dos serviços e benefícios.
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ARENA REDISTRIBUTIVA
Costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Desvio e deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
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ARENA REGULATÓRIA
Diz respeito a ordem e proibições, decretos e portarias. Os custos e benefícios podem ter efeitos específicos para determinados grupos ou podem atingir a população de forma ampla e igual. Os processos de conflito, consenso e de coalização podem se modificar de acordo com a configuração específica das políticas.
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ARENA ESTRUTURADORAPolíticas modificadoras de regras. Determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos. As condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias (novas instituições (regulação) modificação no sistema de governo e no sistema eleitoral).
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Formulação de Políticas Públicas
Na formulação de Políticas Públicas entram◦Definição da agenda
◦Formação de assuntos públicos
◦Formação de políticas públicas
◦Processo decisório
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FORMULAÇÃO
A fase de formulação pode ser desmembrada em três subfases: primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informações relevantes, segunda, quando valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações factuais para produzir conhecimento sobre ação orientada e última quando o conhecimento empírico e normativo é transformado em ações públicas, aqui, agora.
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O processo de formação de políticas deve responder a três questões
como os assuntos chamam a atenção dos fazedores?
como são formulados?
como uma determinada proposição é escolhida entre outras alternativas?
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Existem três modelos de formulação de políticas públicas
a) racionalidade econômica: critérios de escolha pública e de economia do bem-estar social sem entrar no julgamento de valores. Critérios tecnocráticos contidos na análise custo-benefício (alternativas que produzem o maior impacto com o mesmo gasto);
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Modelos cont....b) racionalidade político-sistêmica: acordo entre os atores do jogo do poder. A sociedade e os decisores aceitam o que é viável e o que surge do labirinto político (partidos, Congresso, Executivo), não questionando a responsabilidade moral das políticas;
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Modelos cont....c) formulação responsável: sujeita o processo decisório ao debate e ao escrutínio público. Engloba considerações étnicas à respeito da responsabilidade na formulação de políticas públicas. O debate inclue questões à respeito da igualdade, liberdade, solidariedade e democracia.
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O processo decisório envolve sempre duas questões
onde surge a demanda e
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• quem
participa
PROCESSO DECISÓRIOé o produto do livre jogo de influência e de poder entre os grupos de pressão organizados que defendem interesses quase sempre individuais declarados publicamente. Quanto maior o alcance da pressão sobre os decisores, é mais provável que a decisão seja favorável ao grupo que a exerce.
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O processo decisório brasileiro é influenciado por
prestígio pessoal, reputação, políticas clientelísticas, cooptação e corporativismo
influência dos economistas, administradores e técnicos
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PROCESSO DECISÓRIOA escolha se dá entre as várias alternativas em ação. Normalmente, procedem ao ato de decisão, processos de conflitos e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração. Em regra geral, a instância de decisão responsável decide sobre um “programa de compromissos” negociado já anteriormente entre os atores políticos mais relevantes.
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A formulação e
implementação de uma
política não podem
estar desconectada do
público alvo.
Implementação de Políticas Públicas
É a fase cuja ação é estipulada durante a formulação das políticas e que produz do mesmo modo certos
resultados e impactos. Quase sempre os resultados e impactos projetados
não correspondem à fase de formulação.
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Implementação
No processo de implementação pode-se distinguir entre abordagens dirigidas ou a programas ou a estruturas e atores.
Comparando-se os fins estipulados na formulação dos programas com os resultados alcançados examina-se até que ponto foi cumprida a encomenda de ação e quais as causas dos eventuais déficits de implementação.
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IMPLEMENTAÇÃOCom relação a implementação a elaboração das características mais gerais que envolvem o processo de decisão são:
◦ quantidade de mudança envolvida
◦ extensão do consenso sobre os objetivos e as metas da política
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DISPOSIÇÃO DOS IMPLEMENTADORES
Depende da:◦compreensão da política
◦resposta (aceitação, neutralidade e rejeição)
◦ intensidade da resposta
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Desempenho da Política depende:
das características das agências implementadoras
das condições políticas, econômicas e sociais
da forma de execução de atividades
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Características das Agências Implementadoraspodem ser examinadas de acordo com o tamanho e a competência da equipe:
graus de hierarquia, sistemas de controle, graus de autonomia, vitalidade da equipe, redes de comunicação e encadeamento que promovem.
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Execução de Atividadesdepende da clareza com que metas e objetivos são fixados e da consistência com que são comunicados: da relação entre atividades que envolvem auxílios técnicos e de informação e da escolha do tipo de controle (coercitivo, remunerativo ou normativo) de acordo com o tipo de organização.
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Condições políticas, econômicas e sociais
dependem dos recursos econômicos disponíveis, do reflexo das condições econômicas e sociais, da opinião pública, da posição das elites, dos partidos de oposição e da posição dos grupos privados não institucionais.
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Implementaçãopode ser vista como um processo administrativo, portanto, um problema de consentimento, ou um problema de barganha intergovernamental ou uma complexidade de ações conjuntas, com múltiplas normas, perspectivas diversas e atores cambiáveis.
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Estudos de Avaliação
podem ser a investigação avaliativa e a avaliação propriamente dita que pode ser de dois tipos: avaliação de processo e de impacto.
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Estudos de AvaliaçãoA avaliação de processo estuda a fase de implementação de determinada política e a avaliação de impacto estuda o efeito dos resultados de uma política. Ambas são avaliações ex post – ocorrendo durante e depois da fase de implementação.
As avaliações ex ante compreendem o cálculo do custo benefício e do custo efetividade de uma política.
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Avaliação de PolíticasNesta fase apreciam-se os programas já implementados no tocante aos seus impactos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir disso conseqüências para ações e programas futuros.
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Segundo Arretche (1998)
podemos distinguir entre a avaliação da política, análise de políticas públicas e avaliação de políticas públicas
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Avaliação de política
análise dos critérios que fundamentam determinada política
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Análise depolíticas públicas
exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos dos programas
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Avaliação da política pública
tem como objetivo atribuir uma relação de causalidade entre um programa x e um resultado y (sucesso, fracasso e impacto sobre o problema anteriormente detectado)
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TENDÊNCIAS
A avaliação de Políticas Públicas utiliza do recursos da distinção entre eficiência, eficácia e efetividade.
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AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA
relação do esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados.
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AVALIAÇÕES DE EFICIÊNCIA
são necessárias porque a eficiência é um objetivo democrático pois o governo está gastando o dinheiro do contribuinte, necessidade de probidade, competência e eficiência para que haja confiança no Estado e nas instituições democráticas. O setor público busca reduzir desigualdades e o privado minimizar custos.
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AVALIAÇÃO DE EFICÁCIA
relação entre os objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa e seus resultados efetivos – metas propostas, metas alcançadas e instrumentos previstos.
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DIFICULDADE DE EFICÁCIA
consiste na obtenção e confiabilidade das informações obtidas. Pesquisa capaz de reconstruir o processo de implantação da política sob análise.
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AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE
Exame da relação entre a implementação de um programa e seus impactos e/ou resultados (houve efetiva mudança na população alvo?)
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EXEMPLOUma campanha de vacinação pode ser eficaz mas não efetiva. Atinge um número x de criança num prazo determinado, mas não reduz
incidência da doença ou a diminui substancialmente.
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AVALIAÇÃOA avaliação bem feita se constitui num importante direito democrático: o controle sobre as ações de governo.
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Bibliografia
ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação. RICO, Elizabeth M. (Org.). Avaliação de Políticas Sociais. São Paulo: Cortez, 1998.
COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Rio de Janeiro: Vozes, 1998.
DRAIBE, Sonia. O padrão brasileiro de proteção social. Análise Conjuntural, nº 2, Ipardes, 1986.
HOCHMAN, Gilberto. A era do Saneamento. São Paulo: Hucitec/Anpocs, 1998.
SANTOS, W. Guilherme. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
WERNECK VIANNA, Maria Lúcia Teixeira. A americanização perversa da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1998.
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