política social i

Política Social I

Carmen Lúcia Neves do Amaral Costa

Enedina Maria Soares Souto

Jouberto Uchôa de MendonçaReitor

Amélia Maria Cerqueira Uchôa Vice-Reitora

Jouberto Uchôa de Mendonça JúniorSuperintendente Geral

Ihanmarck Damasceno dos SantosSuperintendente Acadêmico

Eduardo Peixoto RochaDiretor de Graduação

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Ana Maria Plech de BritoCoordenadora Pedagógica de Projetos Unit EAD

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Equipe de Produção de Conteúdos Midiáticos:

AssessorRodrigo Sangiovanni Lima CorretoresAncéjo Santana ResendeFabiana dos Santos

DiagramadoresAndira Maltas dos Santos Claudivan da Silva SantanaEdilberto Marcelino da Gama Neto Edivan Santos Guimarães

IlustradoresGeová da Silva Borges JuniorMatheus Oliveira dos Santos Shirley Jacy Santos Gomes

WebdesignersFábio de Rezende CardosoJosé Airton de Oliveira Rocha JúniorMarina Santana MenezesPedro Antonio Dantas P. Nou

Equipe de Elaboração de Conteúdos Midiáticos: SupervisorAlexandre Meneses Chagas

Assessoras PedagógicasKalyne Andrade Ribeiro Lívia Lima Lessa

Redação:Núcleo de Educação a Distância - NeadAv. Murilo Dantas, 300 - FarolândiaPrédio da Reitoria - Sala 40CEP: 49.032-490 - Aracaju / SETel.: (79) 3218-2186E-mail: [email protected]: www.ead.unit.br

Impressão:Gráfica GutembergTelefone: (79) 3218-2154E-mail: [email protected]: www.unit.br

Banco de Imagens:Shutterstock Copyright © Sociedade de Educação Tiradentes

C837p Costa, Carmen Lúcia Neves do Amaral. Política social I. / Carmem Lúcia Neves

do Amaral Costa, Enedina Maria Soares Souto. – Aracaju : UNIT, 2011.

168 p.: il.

Inclui bibliografia.

1. Política social. 2. Projetos sociais. I. Souto, Enedina Maria Soares. II. Univer-sidade Tiradentes – Educação à Distância III. Titulo.

CDU : 36:304.4

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e a educação não pode ficar para trás. Prova disso são as nossas disciplinas on-line, que possibilitam a você estudar com o maior conforto e comodidade possível, sem perder a qualidade do conteúdo.

Por meio do nosso programa de disciplinas on-line

você pode ter acesso ao conhecimento de forma rápida, prática e eficiente, como deve ser a sua forma de comunicação e interação com o mundo na modernidade. Fóruns on-line, chats, podcasts, livespace, vídeos, MSN, tudo é válido para o seu aprendizado.

Mesmo com tantas opções, a Universidade Tiradentes

optou por criar a coleção de livros Série Bibliográfica Unit como mais uma opção de acesso ao conhecimento. Escrita por nossos professores, a obra contém todo o conteúdo da disciplina que você está cursando na modalidade EAD e representa, sobretudo, a nossa preocupação em garantir o seu acesso ao conhecimento, onde quer que você esteja.

Desejo a você bom aprendizado e muito sucesso!

Professor Jouberto Uchôa de Mendonça

Reitor da Universidade Tiradentes

Apresentação

Sumário

Parte 01: Principais teorias sobre Políticas Sociais . . . . 11

Tema 01: Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.1 Política Social: significado e função na sociedade

capitalista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.2 A origem da Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.3 Principais Teorias da Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . 281.4 O processo de construção de uma Política Social . . . . . . 35Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Tema 02: Os Modelos de Políticas Sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .432.1 Aspectos e Tipologia das Políticas Sociais . . . . . . . . . . . . 442.2 O Liberalismo e a Política Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522.3 Os fundamentos do Estado de Bem- Estar Social . . . . . . 622.4 A Política Social e o Estado de Bem – Estar Social . . . . . .71Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Parte 02: A Política Social no Brasil: Significado, Função e Evolução . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Tema 03: Política Social na República . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .853.1 Surgimento da Política Social no Brasil . . . . . . . . . . . . . . 863.2 A Política Social no Brasil no Estado Novo . . . . . . . . . . . 933.3 O Estado Autoritário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023.4 O Período de Transição Política (Regime Militar para

Democracia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Tema 04: O Brasil Contemporâneo: Políticas Sociais em Debate . . . . 1214.1 Em Tempos de Nova República e Brasil Novo: A política

social de Sarney, Collor e Itamar Franco . . . . . . . . . . . . . .1224.2 O Estado Mínimo ou Estado do Mal-estar “Liberal”: Novo

contexto e políticas sociais nos governos FHC e Lula . .1334.3 Política Social: as instâncias de controle democrático 1424.4 Sobre a política social e atuação do Serviço Social nos

governos de FHC e Lula . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Concepção da Disciplina

Ementa

Política Social: Política Social: significado e função na sociedade capitalista; A origem da Política Social; Principais teorias da Política Social; O processo de cons-trução de uma Política Social. Os modelos de Políticas Sociais: Aspectos e Tipologia das Políticas Sociais; O Liberalismo e a Política Social; Os fundamentos do Es-tado de Bem – Estar – Social; A Política Social e o Estado de Bem – Estar Social; A Política Social e o Estado de Bem – Estar Social .Política Social na República: Surgi-mento da Política Social no Brasil; A Política Social no Brasil no Estado Novo; O Estado Autoritário; O Período de Transição Política (regime militar para democracia). O Brasil Contemporâneo: Políticas Sociais em Debate: Em Tempos de Nova República e Brasil Novo: A política social de Sarney, Collor e Itamar Franco; O Estado Mínimo ou Estado do Mal-estar “Liberal”: Novo contexto e políticas sociais nos governos de FHC e Lula; Política Social: as Ins-tâncias de Controle Democrático; Sobre a política social e atuação do Serviço Social nos governos de FHC e Lula.

Objetivos:

Geral

Possibilitar conhecimento sobre o significado, função e evolução das políticas sociais na sociedade capitalista.

Específicos

• Compreender as razões do surgimento da política social na sociedade capitalista.

• Possibilitar apreender os diversos conceitos sobre política social.

• Refletir criticamente os tipos de políticas sociais desenvolvidas no Brasil.

• Compreender a relação da atuação do Serviço Social nas políticas sociais.

Orientação para Estudo

A disciplina propõe orientá-lo em seus proce-dimentos de estudo e na produção de trabalhos científicos, possibilitando que você desenvolva em seus trabalhos e pesquisas o rigor metodo-lógico e o espírito crítico necessários ao estudo.

Tendo em vista que a experiência de estudar a distância é algo novo, é importante que você observe algumas orientações:

• Cuide do seu tempo de estudo! Defina um horário regular para acessar todo o conteúdo da sua disciplina disponível neste material impresso e no Ambiente Virtual de Aprendi-zagem (AVA). Organize-se de tal forma para que você possa dedicar tempo suficiente para leitura e reflexão.

• Esforce-se para alcançar os objetivos propostos na disciplina.

• Utilize-se dos recursos técnicos e humanos que estão ao seu dispor para buscar escla-recimentos e para aprofundar as suas re-flexões. Estamos nos referindo ao contato

permanente com o professor e com os co-legas a partir dos fóruns, chats e encon-tros presenciais, além dos recursos disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem – AVA.

Para que sua trajetória no curso ocorra de forma tranquila, você deve realizar as atividades propostas e estar sempre em contato com o profes-sor, além de acessar o AVA.

Para se estudar num curso a distância deve-se ter a clareza que a área da Educação a Distância pauta-se na autonomia, responsabilidade, coope-ração e colaboração por parte dos envolvidos, o que requer uma nova postura do aluno e uma nova forma de concepção de educação.

Por isso, você contará com o apoio das equipes pedagógica e técnica envolvidas na operacionaliza-ção do curso, além dos recursos tecnológicos que contribuirão na mediação entre você e o professor.

Parte 1

PRINCIPAIS TEORIAS SOBRE POLÍTICAS SOCIAIS

1 Política Social

Estamos dando início ao estudo sobre a política social consi-derando os fatos que favoreceram o seu surgimento, significado e função no contexto da sociedade capitalista.

Para tanto, será abordado desde a caracterização dos aspectos históricos, econômicos e sociais da sociedade capitalista e a trajetória percorrida na construção da política social no mundo, abordado na primeira parte deste livro, partindo na segunda parte para a compreensão da política social no contexto brasileiro.

Bons estudos!

Política Social I14

1.1 Política Social: significado e função na sociedade capitalista

Prezado aluno, a discussão acerca da política social deve contemplar um aspecto fundamental, trata-se do fato de compreender a natureza da po-lítica social, que como já mencionamos constitui a desigualdade social produzida pelo sistema capita-lista. De imediato, devemos reforçar a estreita rela-ção entre a constituição da sociedade burguesa e, por consequência, das relações de produção capi-talistas. Dessa forma, a política social está intima-mente relacionada à categoria trabalho, como sen-do este determinado pelo modo como os homens produzem e reproduzem sua vida – determinado pelo modo de produção social. Ou seja, a política social tem sua história e surgimento intimamente ligados ao tipo de sistema produtivo.

Para Marx (1818-1883), é pelo trabalho que o homem reproduz sua subsistência ao mesmo tem-po em que se relaciona com outros homens. Na realidade, trata-se das consequências originadas por um sistema produtivo que não tem como foco o plano social. Esta situação desencadeia as desi-gualdades sociais dentro de um contexto histórico-social. Então, a política social, do ponto de vista da máquina estatal aparece como uma tática de des-mobilização e controle das classes trabalhadoras que, por outro lado, inicia lutas travadas nas rela-ções sociais de produção. Percebam que a política social tem sua origem nas lutas sociais e no enfren-tamento da exploração do trabalho, como uma po-lítica do Estado que tem por objetivo circunscrever os limites da exploração do trabalho pelo capital e colocar como prioridade as necessidades sociais.

Esta reflexão é peculiar do modo de produção capitalista, considerado pela maioria dos teóricos marxistas das Ciências Sociais como o regime que mais produziu exclusão e desigualdades sociais na

15Tema 1 | Política Social

história da humanidade, apesar de todo o caminho traçado pela Modernidade para se encontrar a de-mocracia.

O fenômeno da democracia aparece no ca-pitalismo, principalmente na América Latina, parte da África e Ásia como uma forma camuflada de domesticação do poder, uma vez que, nestas socie-dades o processo democrático deu-se por relações autoritárias de formação do Estado e de ausência de políticas de desenvolvimento social. Todavia, reconhece-se que toda política social é política de Estado, o fato é que elas emergem face aos re-clames da classe trabalhadora, e, portanto, con-templam interesses opostos do Estado, das clas-ses hegemônicas e da própria sociedade. Deve ser compreendida em um contexto paradoxal de lutas de forças contraditórias.

Sua gênese e desenvolvimento marcam o fi-nal do século XIX com a criação e multiplicação das primeiras legislações e medidas de proteção social, generalizando-se após a Segunda Guerra Mundial, com a construção do Welfare State nos países da Europa Ocidental, o New Deal nos EUA, com o pla-no Beveridge - Inglaterra, 1942, e com os diversos padrões de proteção social tanto nos países de ca-pitalismo central, quanto nos países de periferia.

Outras causas também contribuíram para a implementação das políticas sociais:

• Surgimento do fascismo em 1919 na Itália.

• Ameaça do comunismo, tendo em vista a ascensão, fortalecimento e difusão das teorias socialistas no mundo.

• Crescimento econômico dos Estados Unidos no Pós-guerra.

• Segunda Guerra Mundial.


Em Demo (1995), entende-se que a promessa de igualdade social vem de uma classe dominante para amansar as classes subalternas. Por isso, ela em geral, não reduz o espectro das desigualdades que permanece intocável, nem desconcentra renda e poder, impedindo o Estado de assumir e ocupar o espaço para equalizar as oportunidades. Toda esta questão se apresenta como fundamental, mas, ao mesmo tempo contraditória, tendo em vista a limi-tação do alcance, além de não ultrapassar a lógica do sistema. Todavia, enfatiza o autor, à medida que conseguirem acionar iniciativas mais estruturais nos setores da educação, cidadania, ciência e tec-nologia, poderá aumentar sensivelmente a oportu-nidade de algum redirecionamento no sentido de potencializar a superação.

Neste contexto, sabe-se que toda política so-cial é política de Estado, mas, este não se encon-tra alheio aos interesses das classes, contradito-riamente, ele assume a aliança com várias frações de classe que exercitam o poder, todavia, o Estado assegura o domínio, tornando-se expressão do po-der dominante. Mas, ao mesmo tempo, incorpora interesses e necessidades das classes subalternas.

Porém, em toda a história da humanidade, os registros apontam para uma inclinação sempre pre-sente do Estado nesses processos. Isto tem registro comprovado pela trajetória de acontecimentos, tais como: a decadência da sociedade feudal e da lei divina entre os séculos XVI e XVII discutindo sobre o papel do Estado; em Maquiavel (1469-1527) tam-bém podemos constatar uma mesma preocupação, este teórico aborda em sua análise o exercício do poder político por meio do Estado; Hobbes (1588-1679) aponta as ações voluntárias dos homens, que, com intuito de preservar a liberdade natural e com o receio da violência e da guerra, renunciavam


à liberdade individual em favor do líder, o monarca absoluto. Outras contribuições se fizeram presen-tes, com Locke (1632-1704) na origem do poder como num pacto estabelecido pelo consentimen-to mútuo dos indivíduos no sentido de preservar a vida, a liberdade e a propriedade; Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) reitera sua ideia de que a sociedade civil é imperfeita porque foi corrompida pela propriedade.

O liberalismo trouxe consigo novas ideias para o contexto de modernidade, a partir do rom-pimento do clero e a aristocracia ou o Estado Ab-soluto, a visão social de mundo do liberalismo, adequava-se ao papel revolucionário da burguesia que Marx tão bem explorou em seu livro: “O Ma-nifesto do Partido Comunista”, publicado em 1848, esgotando-se quando o capital volta a se tornar he-gemônico e os trabalhadores começam a formular seu projeto autônomo desconfiando dos limites da burguesia a partir das lutas de 1848.

Porém, nos fins do século XIX e início do século XX a ideologia liberal é enfraquecida pelo crescimento do movimento e lutas operárias, que acabou ocupando espaços políticos importantes, reconhecendo direitos de cidadania política e social mais amplos para esses segmentos; a ascensão e fortalecimento do movimento socialista em 1917, repercutiu em todo o mundo trazendo ameaças ao capitalismo; foi notória mudanças no mundo da pro-dução, com o advento do Fordismo, conferindo maior poder coletivo aos trabalhadores; a concentração e monopolização do capital.

Contudo, a intervenção do Estado só se efe-tivou com o Plano Beveridge, elaborado durante a Segunda Guerra Mundial (1942), cujo sistema de Seguridade Social tinha um caráter universal e de-fendia o atendimento das necessidades sociais de todo e qualquer cidadão. Dessa forma, surge o Estado do Bem-Estar Social.


Com a crise do capitalismo em 1929, causada pela superprodução adquirida através do processo produtivo no modelo fordista e a consequente de-terioração da classe trabalhadora, pois se registra 15 milhões de desempregados, o tema da política social ganha um novo estatuto teórico, destacando-se o padrão de bem-estar social, nas postulações liberais em que a educação era o único direito so-cial incontestável, tendo sido esta, categoricamen-te definida como uma igualdade humana básica. Os programas sociais Welfare State, na Europa e o New Deal nos EUA, surgiram em resposta ao padrão de alcance das lutas sindicais e apresentaram o conceito de cidadania, sendo ampliado com par-ticipação e direitos sociais, caracterizados como o acesso a um mínimo de bem-estar econômico e de segurança. No contexto neoliberal, acentua-se o de-semprego por decorrência da mudança no processo de produção nos moldes do Toyotismo e conse-quentemente, aumentam os programas sociais. Os interesses em torno do desenvolvimento capitalista geram fortes críticas aos gastos sociais com políti-cas públicas e o Estado é chamado para diminuir sua intervenção na liberdade do mercado.

As práticas das políticas sociais no regime liberal atuantes são subsidiárias, ou seja, residem em ajudar pessoas em situação de necessidade e cuidar da previdência contra essas situações, mas não em igualar diferenças sociais. A política social se constitui para atender as demandas da popula-ção que não dispõem das condições mínimas ne-cessárias para a sua reprodução e sobrevivência. Tal assistência se efetiva tanto pela ajuda direta por meio de impostos arrecadados, como qualquer previdência coletiva contra riscos que não possam ser superados individualmente devem se guiar ex-clusivamente por esse objetivo.


Para o liberalismo, como discutiremos mais adiante, a desigualdade na distribuição de bens materiais é considerada como algo normal por de-correr da condição de liberdade dos indivíduos de, pelos seus esforços, atingir sua ascensão social ou insucesso. Portanto, não deve ser de responsabili-dade do Estado garantir benefícios. Esta concepção liberal leva à centralização do discurso autoritário do liberalismo e, consequentemente, ao agrava-mento da questão social, em vez de levar a solu-ções descentralizadoras.

INDICAÇÃO DE LEITURA COMPLEMENTAR

A fim de agregar mais informações sugere-se que sejam realizadas as seguintes leituras:

PASTORINI, Alejandra. Quem mexe os fios da po-lítica social? Avanços e limites da categoria “con-cessão-conquista”. Serviço Social e Sociedade. Ano XVIII, n. 53, mar. 1997, p. 80-101.

Este trabalho procura discutir o que se encontra por trás das variadas e novas respostas dadas às expressões da “questão social” mediatizadas pe-las transformações sofridas pelas políticas sociais a partir do início da década de 1990 por ocasião do processo de reorganização centrado nas estra-tégias neoliberais. A leitura recomendada é impor-tante porque discute a questão social de forma didática e possibilita ao aluno a primeira aproxi-mação acerca da matéria prima de intervenção do Serviço social.


DEMO, Pedro. Política Social, Educação e Cidadania. 2. ed. Campinas, SP: Papirus, 1996.

No Capítulo 1 e 2 (Coleção Magistério: Formação e Trabalho Pedagógico), o autor focaliza a fundamen-tação da participação como referência central da política social.

PARA REFLETIR

Analise e discuta com seus colegas e com o tutor a partir da reflexão sobre conceitos e significados de cidadania – social, cultural e política, de que forma as políticas sociais se articulam com a reprodução das desigualdades sociais numa sociedade globalizada.

1.2 A origem da Política Social

Como foi mencionado anteriormente, existe uma estreita relação da existência da política so-cial com o surgimento da sociedade burguesa. O surgimento da política social foi fortemente influen-ciada pelos princípios iluministas de constituição do Estado de direitos. Ao mesmo tempo, foi impul-sionada pelos desdobramentos das mudanças nos processos produtivos e da urbanização acelerada na questão social. A segunda metade do século XIX provocou uma série de inquietações na ordem so-cial burguesa e na idealização de uma sociedade considerada ideal para acabar com os problemas sociais. Diante da desigualdade social e da paupe-


rização intensificada pelas relações de produção in-dustrial e dos crescentes levantes populares contra a exploração do trabalho assalariado, foram inicia-das as primeiras experiências de regulação estatal para enfrentamento da questão social.

Segundo Pereira e Bravo (2001), data de 1883 a primeira intervenção do Estado alemão por meio de um sistema previdenciário assegurado para as re-lações de trabalho industrial no governo de Bismar-ck1 (1815-1898) e posteriormente adotado por ou-tros países europeus. O então chanceler do governo Alemão instituiu um sistema de previdência social e contou com o apoio de vários setores ligados ao operariado. A iniciativa de Bismarck surgia em um contexto de fortes lutas sociais encabeçadas pela classe operária que pressionavam os patrões e as autoridades públicas no sentido de garantir algumas melhorias na condição de trabalho. Esse modelo de previdência social era caracterizado por direito con-cedido a trabalhadores que tiveram uma contribui-ção direta e os benefícios calculados de acordo com o tempo de contribuição realizada. As chamadas cai-xas de aposentadoria ou caixas de seguro segundo Behing e Bochetti (2007), eram geridas pelos con-tribuintes através de descontos nas folhas de paga-mento. Entretanto, o modelo original de seguro so-cial foi tomando formatos e alcances diferentes em cada contexto social, muito embora algumas ações estivessem presente na sociedade de Estado liberal como: implantação de seguros para os trabalhado-res; surgimento de seguro-saúde e pensão para os idosos e mecanismos de proteção ao desemprego.

Conforme Behing & Bochetti (2007, p. 65), as iniciativas tomaram a forma de seguro social públi-co obrigatório, destinado a algumas categorias es-pecíficas de trabalhadores e tinham como objetivo desmobilizar as lutas. Algumas ações sociais foram

1 Otto Leopold Edvard von Bismar-ck-Schönhausen Schönhausen foi o estadista mais importante da Alemanha do século XX. Fonte: http://educaterra.terra.com.br/voltaire/mundo/ottobismarck.htm


ainda lançadas por iniciativa privada e destinada a poucas categorias trabalhistas. Nos trinta anos seguintes, iriam se intensificar medidas de prote-ção social em várias sociedades como resposta a ampliação da exploração do trabalho intensificado pelas mudanças no processo produtivo; pelas lutas sociais motivadas pelas condições de trabalho e como resposta também às ameaças que o ideário socialista provocava nas sociedades capitalistas. Na França, a política social teve seu germe também no século XIX com a constituição do Estado-provi-dência2, que procurou assegurar aos trabalhadores assistência às vítimas de acidentes de trabalho.

Nas primeiras décadas do século XX, profun-das mudanças políticas, econômicas e sociais re-fletiram no avanço de medidas de proteção social e por consequência, da transformação do Estado liberal para o Estado social, como iremos tratar a seguir. No campo da economia, as transformações no processo de produção Fordista levaram a uma série de mudanças no campo das relações sociais e políticas. O modelo de produção Fordista, nome relacionado ao criador do processo de produção por esteira - o americano Henry Ford (1863-1947) – consistia na produção em massa que revolucio-nou a indústria automobilística no início do século XX, através da primeira linha de montagem auto-matizada. Aliado a contribuição dos estudos de Frederick Taylor (1856-1915), considerado o pai da administração científica e que desenvolveu a teoria de “tempos e movimentos” que permitiu a intensi-ficação da produção e do consumo.

No campo social houve um desdobramento das relações trabalhistas ocasionado pelas mu-danças no processo produtivo. Segundo Behring (2009, p. 7), “tais mudanças ofereceram maior po-der coletivo aos trabalhadores, que passaram a

2 “A expressão foi forjada por pensadores liberais contrários a intervenção do Estado, justamente para criticar a ação estatal, pois con-sideravam que, ao intervir para minorar as situações de pobreza o Estado se atribuía uma ‘sorte de providência divina” (Rosavallon, 1986 apud Behing; Bochetti , 2007, p. 66)


requisitar acordos coletivos de trabalho e ganhos de produtividade, o que vai se generalizar apenas no pós-guerra. Aliados ainda a influência do mo-delo socialista implantado na Rússia em 1917, os trabalhadores organizam as lutas sociais e o for-talecimento dos sindicatos nas disputas por maior acesso a direitos da seguridade social reivindica-dos com a redução do tempo de trabalho, saúde, educação, entre outras satisfações fundamentais. Neste sentido, vale a pena reforçar a importância que os mecanismos de mobilização e fortalecimen-to das lutas operárias constituiu para as mudanças sofridas no Estado liberal para a constituição de um Estado de bem-estar social.

Antes de debruçar sobre o campo político (espaço por excelência de atuação do poder público e, portanto, do Estado) vale a pena apontar dois fe-nômenos históricos, econômicos e políticos que vão, juntamente com as lutas populares, exigir mudanças no modelo de intervenção do Estado. Em primeiro lugar, as crises econômicas decorrentes do acúmulo da produção, em especial a depressão econômica de 19293 que gerou um grave problema de desemprego, intensificando a desigualdade social.

Esse quadro de estagnação da acumulação capitalista e a generalização do desemprego atingi-ram outros países ligados comercialmente com os Estados Unidos, lugar, de origem da crise de 29.

Em segundo lugar, os efeitos das duas Gran-des Guerras Mundiais (respectivamente 1914-1918 e 1939-1945) nas sociedades que foram palcos das batalhas e que gerou uma maior condição de po-breza da sua população, mas que permitiu, por ou-tro lado, o aumento dos negócios e concorrência de grandes empresas norte-americanas para aten-der o mercado europeu devastado pelas guerras (BEHING; BOCHETTI, 2007).

3 Foi uma crise que se iniciou no sistema fi nanceiro americano, a partir do dia 24 de outubro de 1929, quando a história registra o primeiro dia de pânico na Bolsa de Nova Iorque. A crise se alastrou pelo mundo, reduzindo o comércio mundial a um terço do que era antes. (Behring, 2006, p. 8)


O conjunto dos fatos econômicos e sociais citados anteriormente irá acionar, no campo da política, mudanças na organização do Estado com a finalidade de atender novas demandas: buscar mecanismos de controle dos conflitos com os tra-balhadores garantindo alguns benefícios e atuar no mercado para diminuir os efeitos das crises. En-tre estas temos o New Deal adotado pelo gover-no americano do presidente Roosevelt (1882-1945) entre 1933 e 1937 e com o objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana e dar assis-tencia às vítimas da depressão de 29. Neste sen-tido, o Estado liberal passa a sofrer mudanças no sentido de atender esse novo contexto no moldes do que ficou conhecido como Estado Keynesiano4, com base na doutrina desenvolvida pelo economista britânico Jonh Maynard Keynes (1889-1943) que forne-ceu as bases para a implantação inovadora da mais durável e prestigiada forma de regulação da atividade econômica que o sistema capitalista conheceu (PEREI-RA, in: BRAVO & PEREIRA, 2001, p. 32).

Sua doutrina vai se contrapor a teoria econo-mica clássica, para qual o mercado deve ser auto-regulado seguindo a lei da oferta e da procura. Keynes defende a ideia de que o Estado deveria investir mais em obras públicas com a finalidade de combater o desemprego e por meio das relações comerciais e do estímulo ao consumo garantir o pleno emprego. Trata-se da intervenção do Estado no sentido de garantir aos trabalhadores sua so-brevivência por meio da ampliação de ofertas de trabalho pelo setor público. Segundo Behing e Bo-chetti (2007, p. 86), o programa criado por Keynes para atender o pleno emprego e maior igualdade nos moldes do Estado seria: a geração de emprego por meio da produção de obras públicas e o au-mento da renda através de políticas públicas.

4 Refere-se a teoria econômica que irá infl uenciar em im-portantes mudanças no Estado e sua relação com a eco-nomia, defendendo um maior controle do primeiro em relação ao segundo. Entretanto, o keynesianismo não deve ser confundido com os princípios socialistas, uma vez que Keynes consi-dera a importância da iniciativa privada para desenvolvi-mento da economia, desde que continue assegurando o bem-estar dos trabalhadores.


Neste sentido, fundos púbicos são criados e o Estado passa ser um elemento ativo na adminis-tração das atividades econômicas. Observa-se uma mudança de paradigma político em que as classes trabalhadoras passam a ganhar um maior espaço no campo da cidadania, em contrapartida do recuo da acumulação capitalista e a concentração de lu-cro para as classes burguesas. Percebam que, neste contexto, passam a prevalecer os direitos sociais em relação ao original dos direitos individuais de-fendido pelo ideário do liberalismo, como veremos no próximo tema. A incompatibilidade e as tensões entre direitos sociais e direitos individuais nos em-bates do espaço público são destacados por Perei-ra (BRAVO; PEREIRA, 2001) em três aspectos:

1. A dinâmica diferenciada desses direitos: enquanto o direito individual que se constitui como o status quo5 do Estado liberal busca a permanencia dos interes-ses das classes burguesas, o direito so-cial, fortemente influenciado pelos ideais socialistas, buscam, por meio dos movi-mentos sociais, as transformações para conquista de uma maior justiça social.

2. A identificação dos dois tipos de direitos com o Estado: este passa não mais repre-sentar exclusivamente a classe burguesa, uma vez que a conquista da cidadania, pressumpõe a participação de todas as classes na esfera pública, incluíndo a classe trabalhadora.

3. Aplicabilidade e eficiência dos tipos de direitos: para os liberais a efetivação dos direitos sociais demanadam de um

5 Expressão em latim que signifi ca o estado atual das coisas, seja em que momento for. Em relação a sociedade burguesa liberal, refere-se a perma-nência da estrutura econômica, política e social capitalista.


grande volume de recursos para garantir às políticas de proteção social e do inte-resse dos governantes em atender essas demandas.

A autora conclui apontando que estaria na base dos interesses diferentes das classes o des-pojamento e alcance do direito individual ou social afirmando que “a prática da regulação social capi-talista, sob a égide do direito, não se deu livre de tensões e conflitos de interesses que acabaram por fazer prevalecer, nos últimos vinte anos, os direitos individuais sobre os sociais e sobre sua base insti-tucional – O Estado Social” (PEREIRA apud BRAVO; PEREIRA, 2001, p. 35).

De fato, a sinalização de mudanças no mode-lo estatal foi resultado, como já foi visto anterior-mente de uma série de crises econômicas e políti-cas a exemplo da crise de 29 e as consequências das Grandes Guerras na questão social. É nesse cenário de empobrecimento e desigualdade social que o Estado é chamado, seja por meio das reivin-dicações dos movimentos sociais e de certa forma da influência dos ideiais socialistas experimentado na Rússia, para ampliar o campo dos direitos so-ciais passando a se chamar de Welfare State6.

Os estudos de Pierson (apud BEHING; BOCHET-TI, 2007) apontam para três elementos importantes para a extensão das políticas sociais no período do Welfare State: o aumento significativo no orçamento social, maior gasto com a população idosa crescente e a gradativa extensão dos programas sociais.

Embora as reivindiações por direitos sociais e trabalhistas tiveram sua origem nas lutas sociais e trabalhistas do século XIX a consolidação só irá acontecer com as mudanças do estado para o modelo do Welfare State, ou seja, ao estado de

6 Expressão inglesa que se refere ao Estado de Bem-estar Social. Esse modelo de organização do Estado na forma de maior investimento em políticas sociais, foi infl uenciado pela doutrina keynesiana para minimizar os efeitos das crises no capitalismo europeu. É também conhecido como Estado-proveidência no política francesa.


bem-estar, em epecial, com a universalização das leis de seguridade social, conhecido como Plano Beneveridge, que será tratado no tema seguinte.

No campo da política, por sua vez, o modelo de Estado adotado por Keynes e estendido pelo Wel-fare State serão alvos de muitas críticas, em especial pelo aumento dos gastos públicos com a questão social na tentativa de minimizá-la e por conta tam-bém da crise econômica provocada pela inflação.


Para uma compreensão da política social, os livros abaixo trazem uma rica discussão acerca do surgi-mento, conceitos e questões centrais da política so-cial, categoria fundamental para o Serviço Social e instrumento de trabalho do Assistente Social, como é construída no contexto da sociedade capitalista e o papel das lutas sociais para sua constituição.

BOCHETTI, Ivanete et al. Política social no capi-talismo: tendências contemporâneas. São Paulo: Cortez, 2009. p. 130-148.

BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Trabalho e seguridade social: percursos e dilemas. São Paulo: Cortez, 2008. p. 252.


PARA REFLETIR

Assista ao filme “Germinal”, baseado na obra de Emile Zola, e observe as primeiras iniciativas de tra-balhadores nas minas de carvão na França no final do século XIX, em mobilizar contra a exploração do trabalho que garantia o lucro dos patrões. Comente e discuta as suas reflexões com os colegas e tutor.

1.3 Principais Teorias da Política Social

Como vimos anteriormente, à política social tem sua origem nas últimas décadas do século XIX com as primeiras legislações de amparo ao traba-lhador e entendido na primeira metade do século seguinte com a constituição do Welfare State. A pre-ocupação com a questão da política social sugere antes de tudo as disputas entre as classes sociais no campo da sociedade do direito. É no esforço que seguem as primeiras tentativas de constituir a sociedade burguesa, além da produção industrial e da expansão comercial a formação do Estado de direitos. Portanto, é nesse contexto inicial da so-ciedade burguesa que são pensadas e realizadas as primeiras experiências de políticas sociais. Mas, onde estaria a base do pensamento que atua na justificativa da existência das políticas sociais?

Na literatura existente sobre o assunto, é possível observar que não existe um consenso entre os tipos de teorias ou abordagens sobre a política social existindo um extenso número de ex-pressões que tentam dar conta do tema seja numa perspectiva analítica das políticas existentes, seja


normativa, no sentido de lançar as bases para polí-tica social. Entretanto, para efeito da compreensão de algumas abordagens que são mais expressas no caso brasileiro e considerando os limites do nosso livro apresentaremos a seguir três abordagens para o estudo da política social: Durkheim (1858-1917) e a função do Estado; Weber (1864-1920) e o Estado racional e Marx (1818-1883) : o Estado burguês e as lutas de classes. Para efeito comparativo e uma melhor compreensão das ideias defendidas pelos três autores, usaremos como elemento condutor da apresentação a relação entre sociedade e indivíduo e, por consequência, o papel do Estado nessa rela-ção, e no meio destes a política social.

Durkheim e a função do EstadoO francês Émile Durkheim7 (1858-1917) sofreu

influência do pensamento difundido pelos Iluminis-tas que pregavam o avanço da humanidade através da ideia de liberdade dos indivíduos, bem como as ideias positivistas que defendiam que o progresso tecnológico impulsionava a vida social através da tecnologia, sem que a ordem (regras e instituições) fosse abalada. Isso explica o seu debruçar sobre os estudos das instituições sociais e suas funções. Para ele a sociedade é constituída pela interdepen-dência dos indivíduos ou o que ele chamou de so-lidariedade, entendida como um conjunto de laços que prendem os indivíduos ao grupo. Observou que nesses laços existiam dois tipos de solidariedade: mecânica e orgânica8. Para ele, a vida social deve ser constantemente estimulada à união e aproxi-mação dos indivíduos, com a intenção de manter a coesão e o equilíbrio social.

Embora não tenha teorizado sobre o Estado é possível observar algumas ideias a respeito desta instituição. Para ele, caberia ao Estado funcionar

7 Durkheim é considerado um dos pais da sociologia moderna. Foi o fundador da escola francesa de sociolo-gia, que combinava a pesquisa empírica com a teoria socioló-gica. É amplamente reconhecido como um dos melhores teóricos do conceito da coesão social e a função da escola.(http://www.culturabrasil.org/

durkheim.htm)

8 A solidariedade mecânica refere-se ao fato de que os indivíduos estão ligados à sociedade, através de um conjunto mais ou menos organizado de crenças e senti-mentos comuns a todos (coletividade) e a orgânica, em os indivíduos estão ligados pelas diferenças que são complementares no processo de produção. (individualidade)


como agente para garantir a organização moral da sociedade bem como atuar como centro de orga-nização mental dos grupos secundários, referindo-se aos grupos que refletiam os objetivos da coleti-vidade (GIDDENS, 2008).

Para Durkheim, seriam esses grupos que cria-riam o Estado e atribuiria a esta instituição a fun-ção de representar a autoridade soberana. Entre-tanto, embora o Estado exercesse forte repressão no comportamento dos indivídos com a finalida-de de manter o equilíbrio da coletividade, os in-divíduos teriam seus direitos respeitados. Embora Durkheim esteja se referindo a sociedade burguesa que tem como uma das características ideológicas a liberdade dos indivíduos, alerta para importância do caráter coercitivo para garantir a harmonia so-cial, controlando o comportamento dos indivíduos.

É importante ressaltar que Durkheim tinha uma preocupação com a harmonia social e, portanto, se distanciava dos anseios das classes trabalhado-ras. Aliás, percebam que Durkheim não faz referência a expressão “classes sociais” e sim grupos sociais, deixando de lado em suas análises, a condição de desigualdade que gera a questão social.

O idealismo de Weber: o Estado racionalNosso segundo pensador, o alemão Max Weber9

(1864-1920), criou uma teoria diferente daquela proposta por Durkheim para o estudo da sociedade e, para o que nos interessa, sobre o Estado. Dife-rente da Sociologia da Inglaterra e França, forte-mente influenciadas pelas ideias Positivistas, a so-ciologia na Alemanha10 sofre influência da História e da Antropologia. Diferente da visão evolutiva dos Positivistas, a sociedade passa ser estudada numa perspectiva histórica. Vejamos incialmente como se dão as relações sociais. Para Weber, a sociedade é

9 Foi um intelectual alemão, jurista, economista e con-siderado um dos fundadores da Socio-logia. É considerado um dos fundadores do estudo moderno da sociologia, mas sua infl uência tam-bém pode ser sentida na economia, na fi losofi a, no direito, na ciência política e na administração(http://www.culturabrasil.org/weber.htm)

10 Essa infl uência é explicada pela constituição tardia do pensamento e Estado burguês, levando a Alemanha ampliar o interesse pela história como ciência da integração, da memória e do nacionalismo. O pensamento alemão, portanto, irá se distinguir das outras formas de pensa-mento social, pela preocupação com o estudo da diferença (SELL, 2006).


definida como uma rede de ações sociais que se reproduzem de forma dinâmica e diferenciada. O motivo que mobiliza internamente os indivíduos é consciente, embora os efeitos ultrapassem a meta inicial.

Para Weber, o Estado é uma instituição que faz o uso legítimo da força física para a administra-ção da vida social e que garante a obediência por parte da coletividade (QUINTANEIRO, 2010). A au-toridade do Estado é reconhecida pelos indivíduos que compartilham, legitimando o poder instituído. Segundo Weber, existem três tipos puros11 de legi-timidade da autoridade:

• Dominação Tradicional: quando as pesso-as se submetem a autoridade tradicional-mente reconhecida e a dominação perpe-tuada pela cultura local.

• Dominação Caristática: quando os indi-víduos que obedecem atribuem a auto-ridade qualidades superiores do líder, como caráter sobrenatural, coragem ou inteligência que se sobressai sobre ou-tras pessoas.

• Dominação Legal: se refere ao tipo de dominação baseada na existência de leis que foram criadas pela convensão social e que os indivíduos se submetem porque legitimam e seguem as regras sociais que orientam as condutas.

Este último tipo de dominação se refere prin-cipalmente a constituição da sociedade que legi-timou a autoridade a partir do direito. Dessa ma-neira, o Estado configura-se como uma autoridade

11 O tipo puro é um recurso metodológi-co criado por Weber para a análise da diversidade social e cultural. Trata-se de uma construção teórica abstrata a partir dos casos par-ticulares analisados.


hieraquicamente constituída (ou o que Weber cha-mou de burocracia), baseada num conjunto de leis que é legitimado pela obediência dos indivíduos as mesmas. Neste sentido, Weber defende a ideia de que a sociedade moderna teria desenvolvido um maior número de ações sociais, (entre elas a rela-ção entre Estado e povo) baseda na racionalidade.

Como já foi discutido anteriomente, a política social surge justamente nesse contexto de racionaliza-ção da sociedade capitalista (seja pelo processo de in-dustrialização, seja pela constituição dos direitos civis).

Marx: o Estado burguês e as lutas de classesPor fim, vamos conhecer mais sobre o pen-

samento do alemão Karl Marx12 (1818-1883) e, de antemão, já indicamos como pensamento que mais se aproxima dos estudos sobre a política social e, por sua vez, também influenciou decisivamente na formação do assistente social com o perfil crítico no Brasil, a partir da teoria social crítica de Marx.

Na história recente do Serviço Social, regis-tra-se um crescimento

Vejamos como o marxismo ou as ideias de Marx dão maior suporte para o estudo das políticas sociais. Partindo da concepção de sociedade, Marx define a sociedade capitalista a partir das relações sociais de produção entre trabalhadores e proprie-tários dos meios de produção.Para ele a posição que os indivíduos ocupam no processo de produ-ção definiria também a condição social dos indivídu-os tanto relação ao acesso ao capital (lucro) como aos direitos.

As classes vivem em constante conflito pelas diferenças de interesses: enquanto os capitalistas buscam o lucro e a defesa da propriedade priva-da e, consequentemente, a exploração da força de trablalho, os trabalhadores procuram garantir

12 Marx foi um intelectual e revolucionário alemão, fundador da doutrina comunista moderna, que atuou como economista, fi lósofo, historiador, teórico e jornalista.http://www.brasiles-cola.com/biografi a/karl-marx.htm


a sobrevivência pelo trabalho, que segundo Marx, não tem a remuneração adequada para garantir a sobrevivência do trabalhador e sua família. Do ponto da alienação política por meio da ideologia liberal, criou a ideia de que o Estado passa a re-presentar os interesses de todas as classes sociais, quando na verdade, defende os interesses da clas-se dominante (SELL, 2006).

Na concepção de Marx, o Estado seria cons-tituído a partir dos interesses da classe burguesa em garantir o desenvolvimento das relações econô-micas. Essa relação denominada de estrutura (con-junto das forças produtivas que movem o acúmulo do capital) e a superestrutura (onde estaria o Esta-do formado por instituições jurídicas e políticas).

Uma vez em que o capital se sobrepõe ao trabalho, é possível antecipar que a dificuldades e alcances das políticas sociais no enfrentamento da questão social irá marcar profundamente a relação entre Estado e as classes sociais.

A contradição dos interesses das classes so-ciais – o que Marx chamou de dialética - produz ao mesmo tempo a tensão das forças entre capital e trabalho na conquista dos direitos individuais (para os defensores do capital e da propriedade privada) e dos direitos sociais (que motiva as lutas dos tra-balhadores e o sindicalismo).

De outro modo, como veremos nos capítulos seguintes, a política social sugere principalmente a compreensão da sociedade capitalista em sua formação e estrutura e na condição desigual das classes em relação ao acúmulo do capital.

O pensamento de Marx influenciou o movi-mento operário e o sindicalismo no seculo XIX e operou nas tensões entre capital e trabalho que favoreceu a emergência de políticas para o enfren-tamento das questões sociais. Veremos no decorrer


do livro como as políticas sociais se originam na sociedade capitalista e no conflito entre as classes sociais, que resultará em formas diferenciadas de contituição do Estado.

INDICAÇÕES DE LEITURA COMPLEMENTAR

Para a compreensão do pensamento dos clássicos da Sociologia, os livros de Quintaneiro e Sell apre-sentam a contribuição sobre o estudo da sociedade de um modo geral e do capitalismo, em especial pelo olhar de Durkheim, Marx e Weber. Leituras fun-damentais para a formação do Assistente Social.

QUINTANEIRO, Tania; BARBOSA, Maria Ligia de Oli-veira; OLIVEIRA, Márcia Gardênia de. Um toque de clássicos: Durkheim, Marx e Weber. 2. ed., 4. reimp. Belo Horizonte, MG: UFMG, 2010. p. 220.

SELL, Carlos Eduardo. Sociologia clássica. 4. ed. Itajaí, SC: UNIVALI, 2006. p. 05-33

A respeito da teoria social estas obras apresentam as abordagens funcionalista de Durkheim, o idealis-mo de Weber e a tradição do pensamento Marxista.


PARA REFLETIR

Reflita e discuta com seus colegas sobre a dife-rença entre os três pensadores sobre o papel do Estado e identifique aquele que mais se aproxima da defesa pelas políticas sociais.

1.4 O processo de construção de uma Política Social

Observa-se no decorrer no livro a origem e função das políticas sociais, as teorias que funda-mentaram sua existência, bem como os tipos exis-tentes. Agora que já percorremos uma visão das políticas sociais, iremos apresentar neste tema como se dá o processo de construção de uma po-lítica social. A primeira questão a ser observada é que o surgimento da política social acontece na sociedade capitalista que criou o Estado de direito. Neste sentido deve se levar em consideração não só as características do sistema econômico e polí-tico, mas os próprios anseios de forças favoráveis a efetivar a justiça social. Lembre-se que no campo das conquistas de direitos as lutas sociais sempre atuaram como mecanismo de força contra o capital e a favor da justiça social.

No curso da constituição de políticas sociais, entretanto, deve ser ainda considerado as dife-rentes formas de organização da sociedade capi-talista como ritmos de produção e crescimento, tecnologias empregadas e a forma como o Estado encontrava-se estruturada no sentido de garantir uma maior ou menor intervenção na economia. Em relação às organizações da produção, desde o pro-


cesso de industrialização, o capitalismo apresentou duas variações significativas que decorreu em mu-danças nas relações da produção que atingem dire-tamente os trabalhadores: a produção Fordista, que gerou um aumento na produção e a especialização do trabalho, e o Toyotismo caracterizado principal-mente pela produção por encomenda.

Em relação a organização do Estado se cons-titui na sociedade moderna inicialmente pelo mode-lo liberal caracterizado pela ação mínima do Estado no mercado e, consequentemente, na questão so-cial e no decorrer do século XX passa a prevalecer o modelo social-democrata caracterizado pela consti-tuição direitos sociais e a universalização destes, nos moldes do keynesianismo e do Welfare State. No caso brasileiro, como veremos na segunda parte do nosso livro, há ainda o modelo conservador de Estado patrimonialista13 em que as relações com a coisa pública se efetiva por meio de relações pri-vadas de mando e obediência e, principalmente, no apadrinhamento.

Há ainda um elemento de grande impor-tância nas sociedades democráticas - a pressão causada pelas lutas sociais. No decorrer histórico da sociedade moderna, as conquistas e extensão dos direitos sociais estiveram sempre atreladas a força exercida pelos movimentos sociais. Confor-me afirmou Sader (BRAVO; PEREIRA, 2001, p. 16), a cada forma de organização do sistema políti-co corresponde uma relação entre governantes e governados. Num sistema democrático, os gover-nados – constituídos como cidadania organizada – intervém diretamente na formulação, colocação em prática e controle das políticas, incluídas, prio-ritariamente, as políticas sociais.

13 A expressão “Estado patrimo-nialista se refere à ausência de distin-ção entre público e privado nas relações governamentais. Os governantes e funcionários tratam da coisa pública a partir de inte-resses pessoais e familiares. Segundo Faoro (2001), o patrimonialismo tem sua origem no Brasil colonial através da concessão de terras e privilégios e se estende nos períodos seguintes, e na reprodução do “jeitinho brasileiro” nos dias atuais.


Percebam que o surgimento das políticas sociais e sua extensão têm uma estreita relação com um conjunto de forças econômicas, políticas e sociais que justificam a necessidade de sua existên-cia. Como já foi dito antes, as políticas sociais são criadas para atender os grupos ou classes sociais que sofrem com a condição de desigualdade social e exclusão provocada pelo modelo econômico e político do capitalismo. Agora, feita a apresentação dos aspectos que influem na constituição de uma política social, iremos tratar de uma política social concreta, no sentido de identificar os três elemen-tos citados anteriormente, através da política social do idoso.

Trajetória da seguridade social: o caso da política social do idoso.

Com objetivo de demarcar a constituição de uma política social, apresentaremos a seguir a trajetória de construção da seguridade social, espe-cificamente, aquela destinada aos idosos. A escolha da política social do idoso é arbitrária, não tendo ligação direta com o marco da política da segurida-de social, mas apenas para efeito de identificação dos passos de construção de uma política social.

A origem das preocupações com os idosos na sociedade moderna tem fundamentos nas mudan-ças na relação de produção industrial que passa a fazer uma nova divisão social do trabalho14 que passou a separar a família do trabalho. Se na so-ciedade tradicional o trabalho era produzido pela família e todas as idades envolvidas nos diferentes ofícios, na era industrial passou a limitar o ingresso no trabalho pelas condições de produtividade. No capitalismo as condições do corpo e das capacida-des produtivas passam a ser selecionados para o trabalho, ampliando a condição de exclusão social

14 Expressão utili-zada por Durkheim (1978) para explicar as diferenças nas relações sociais de trabalho em que as tarefas eram divididas inicialmente pelo sexo. A medida em que a sociedade foi intensifi cando as formas de trabalho categorias como idade e compe-tências passam a dividir o acesso dos indivíduos ao trabalho.


dos não considerados aptos a produção. Por outro lado, os idosos que antes eram

cuidados pela família, passaram paulatinamente a ser tratado por instituições filantrópicas de amparo, uma vez que os indivíduos passam agora a exercer trabalho fora de casa. São os asilos as primeiras iniciativas de institucionalização da velhice.

A institucionalização da velhice nos moldes da previdência social não só permitiu a inserção dos idosos na esfera pública, mas também a especifica-ção de uma identidade própria – a de aposentado.

O campo da disputa pelos direitos à aposen-tadoria envolve os três elementos constitutivos das políticas sociais: as lutas sociais dos trabalhadores organizados em sindicatos para melhorias das con-dições de trabalho, o reconhecimento por parte do Estado através da criação de políticas públicas de amparo ao trabalhador e, por consequência, aos aposentados e pelo patronato com objetivo de as-segurar a produção através de acordos com os tra-balhadores.

Segundo Boschetti (BOSCHETTI et all, 2009), o modelo previdenciário orientada pela lógica do seguro social foi a forma adotada pelo capitalismo para garantir um mínimo de segurança social dos trabalhadores que não dispõem do capital, por sua condição de assalariado.

No Brasil, o processo de institucionalização da velhice é marcado pela criação e implementação da Lei Eloi Chaves, Decreto Lei 4682 em 24 de abril de 1923, que é caracterizado como forma privada de fundo de aposentadoria e pensão. As primeiras “cai-xas de pensão e aposentadoria” foram criadas para trabalhadores ferroviários em que tinham o benefício por invalidez, tempo de serviço, assistência médica e pensão por morte. Posteriormente, os benefícios foram estendidos para outras categorias de traba-lhadores, mas sempre desenvolvida pelas empresas.


A partir de 1933, em decorrência da quantida-de de ações privadas de constituírem suas próprias “caixas de pensão e aposentadorias”, são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões que acomodavam várias categorias de trabalhadores para o recebimento ao benéfico de seguridade so-cial. Foram os trabalhadores marítimos os primeiros a criarem o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM) por meio do decreto 22.273, de 29 de junho de1933, seguido dos comerciários e bancários (1934), industriários (1946) e dos fer-roviários juntamente com os funcionários públicos (1953). Em cada instituto, portanto, operavam for-mas de benefícios e direitos diferenciados.

No decorrer de 1945 e nos anos seguintes, foram lançadas algumas tentativas de unificação desses benefícios com o Instituto de Serviço Social do Brasil (ISSB) que não chegou a concretizar seus esforços. Entretanto, só no ano de 1960, com a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), Lei 3.807, aconteceu à unificação dos benefícios anteriores e incluindo os benefícios de auxílio-reclusão, auxílio-funeral e auxílio-natalidade, estendidos a um nu-mero maior de beneficiários como empregadores e profissionais liberais.

No ano de 1963, foi criado também o Fun-do de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) para atender aos trabalhadores rurais e em 1966 foi realizada a unificação da administração dos fundos de pensões e aposentadorias através da criação do Instituto Nacional de Previdência Social.

Nos anos 70, a Previdência Social passa por uma reestruturação ampliando os benefícios como: seguro-família, seguridade obrigatório dos empre-gados domésticos e o salário maternidade, trans-formando-o em um novo decreto (7.077) em 1976, passando a ser chamando Consolidação das Leis


de Previdência Social (CLPS). No ano seguinte, uma nova reestruturação cria o Sistema Nacional de Pre-vidência e Assistência Social, subordinado ao Mi-nistério da Previdência e Assistência Social (MPA).

No período da redemocratização brasileira, mais uma mudança ocorre na Previdência Social com as normativas da constituição de 1988 com um modelo integrado de ações que envolvem não somente os poderes públicos, mas também a par-ticipação da sociedade como um todo. Outra dife-rença foi integrar a Previdência Social às políticas da Saúde e da Assistência Social.

É importante destacar no decorrer de todas as conquistas pelos trabalhadores em relação a se-guridade social não aconteceu distante das mobili-zações e lutas sindicalistas e de outras categorias de trabalhadores, influenciados pelos ideias socia-listas que pairam na sociedade brasileira por decor-rência da experiência da União Soviética.

Percebam como as lutas sociais são impres-cindíveis na construção de políticas sociais porque atuam como pressões para conquista de direitos sociais em regimes democráticos. Essas manifesta-ções tiveram uma forte influência na implantação da Política Nacional do Idoso.

Em reconhecimento à importância do enve-lhecimento populacional no Brasil, em 4 de janeiro de 1994, foi aprovada a Lei Nº 8.842/1994, que esta-belece a Política Nacional do Idoso, posteriormente regulamentada pelo Decreto Nº 1.948/96. Esta Lei tem por finalidade assegurar direitos sociais que garantam a promoção da autonomia, integração e participação efetiva do idoso na sociedade, de modo a exercer sua cidadania. Como previsto nes-ta lei, estipula-se o limite de 60 anos ou mais, de idade, para uma pessoa ser considerada idosa (RO-DRIGUES et al, 2007, p. 537).


No contexto neoliberal, que trataremos mais adiante, intensifica os problemas com a Previdência Social, decorrentes por um lado da precarização do trabalho, diminuindo o próprio fluxo de contribui-ção da qual dependem os cofres públicos e das abundantes críticas feitas ao Estado nos moldes do keynesianismo.

INDICAÇÕES DE LEITURA COMPLEMENTAR

Para complementar a discussão sobre nosso tema em questão, as leituras de vários autores nas duas coletâneas abaixo ajudarão na compreensão do per-curso que as lutas sociais e, em especial, os idosos fizeram para a conquista de direitos sociais na forma de políticas sociais destinados a essa população.

BARROS, Myrian (Org.). Velhice ou terceira idade? Estudos antropológicos sobre identidade, memória e política. Rio de Janeiro: FGV, 2007.

Nesta coletânia, as leituras de Debert, Simões e Stucchi ajudam a compreender o processo de tras-formação da velhice em problema social.

BOSCHETTI, Ivanete et al. Política social no capi-talismo: tendências contemporâneas. São Paulo: Cortez, 2009.

O segundo capítulo traz uma discussão importante sobre o papel das lutas sociais para a conquista de direitos sociais.


PARA REFLETIR

A partir da leitura do tema 1.4, discuta sobre o pa-pel das lutas sociais para a construção de políticas sociais na relação entre capital e trabalho. Compar-tilhe suas reflexões com os colegas.

RESUMO

Observa-se no decorrer do tema 1 que as políticas sociais atendem as demandas das desigualdades produzidas pela relação capital e trabalho. As polí-ticas sociais são construídas a partir de demandas específicas sejam elas pelas conjunturas das forma-ções sociais particulares, seja pelas conjunturas in-ternacionais que operam segundo a ordem mundial das relações políticas e econômicas. Neste sentido, sofrem influência das orientações da ideologia libe-ral, encarregada de justificar a lógica de acumula-ção capitalista. São elaboradas para assegurar um bem estar social, mas vinculadas às necessidades das relações sociais capitalistas. Por outro lado, deve-se ressaltar aqui que as alterações verifica-das nas políticas sociais também são fruto de uma contra tendência organizada pela sociedade civil, sobretudo a classe trabalhadora.

Os Modelos de Políticas Sociais2

Agora que você já conhece sobre a origem da política social, sua relação com o capitalismo, os tipos de políticas existentes e como se constrói é hora de avançar mais um pouco na discussão. Este tema irá apresentar as tipologias das políticas sociais, a relação com a ideologia liberal, os fundamentos do Estado de Bem-Estar Social e a política social nesse modelo de Estado. Pronto para continuar?


2.1 Aspectos e Tipologia das Políticas Sociais

Política social é um tema complexo e muito discutido no âmbito das ciências sociais, em espe-cial da sociologia, da ciência política e da economia política. Também o serviço social brasileiro, a partir de meados dos anos 80, isto é, após a validação do Projeto Ético Político do Serviço Social, passou a ter um consistente debate e produção sobre essa categoria que é tão relevante para o Serviço Social, visto que, é uma profissão interventiva que atua diretamente com as expressões da questão social e conta com as políticas sociais enquanto mecanis-mos para minimizar as disparidades sociais.

Para a maioria dos teóricos sociais a política social tem sua origem atrelada ao modo capitalis-ta de produção da vida social. Evidentemente que não desde os seus primórdios, mas quando se tem um reconhecimento da questão social inerente às relações sociais nesse modo de produção. Todavia, a política social não aparece como uma política do capital, mas, sim, como um resultado condicionado pela luta dos trabalhadores em direção à conquista da cidadania, num ambiente cultural de predomínio do liberalismo. Na sua origem, não é uma política para atender ao “mercado”, mas para se contrapor a ele e garantir espaços de consolidação de atendi-mentos a necessidades sociais. Reside aí o caráter público atribuído à política social.

Isso quer dizer que, as políticas sociais não são estáveis, mas permanentemente dinâmicas, pois seu campo de ação é definido no confronto, na luta entre as classes sociais. Pode-se ressaltar, na contribuição de Augusto (1989, p. 109), que as políticas sociais são um conjunto de ações governamentais que afirma, “exercem – pelo menos em tese – um impac-to sobre o bem-estar dos cidadãos”. Isto se refere

45Tema 2 | Os modelos de políticas sociais

a ação interventiva do Estado na esfera da saúde, educação, assistência social, habitação, previdência social, segurança, comunicação, transportes, ciência e tecnologia, entre outros setores. Então, o Estado, ao assumir a aliança com segmentos sociais de in-teresses conflitantes, incorpora interesses e necessi-dades das classes subalternas, extrapolando assim, suas atividades para além do domínio político.

De acordo com a contribuição de Novaes (2011), existem dois elementos que condicionam e definem a forma de política social implantada pelos Estados:

a) A organização do Estado pelo tipo de go-verno, as características da sociedade na-quele tempo, as orientações ideológicas, a disponibilidade de recursos financeiros para sua execução; e

b) as conjunturas internacionais.

No primeiro tipo, observa-se a contribuição da Maingón (1992). Esta autora apresenta uma trí-plice tipologia de formas de Estado na relação com as mazelas da sociedade.

• Estado Liberal ou neoliberal: as políticas sociais são compensatórias e comple-mentares das políticas econômicas de ajuste, entendendo que o Estado é inefi-ciente e ineficaz para atender a todas as demandas sociais;

• Estado Neo-estruturalista: entende que o Estado tem o papel principal na busca da equidade social e que as políticas sociais é fator determinante para o bem-estar social e a qualidade de vida dos setores menos privilegiados da população.


Tipo de Economia Social de Mercado: trata-se de uma combinação das premissas anteriores, que reconhece que o sujeito das políticas sociais deve ser o setor considerado mais pobre da sociedade. Implica modificar a estrutura do gasto social, de forma seletivista, o que entende contribuir para elevar a eficiência dos serviços públicos. A política social se sustenta na desigualdade social, e nela se mantém, sendo um dos instrumentos de garantia de manutenção da desigualdade política – da sub-sunção do trabalho ao capital.

Em se tratando do segundo elemento, que con-diciona as políticas sociais, têm-se na contribuição de Esping-Andersen (1996 apud Novaes 2011) três modelos que determinam a elaboração das mesmas, ou ainda, encontra-se Estados que mesclam os três tipos, como é o caso do Brasil. São eles:

• Regime Liberal: Onde a figura do Estado é minimizado, individualizando-se os riscos e fomentando as soluções de mercado.

• Regime Social-Democrata: Tem uma orien-tação universalista, igualitarista e compro-metida com a noção de direitos, bem ca-racterístico de países europeus nórdicos.

• Regime Conservador: Possui característica fortemente corporativista. Evidencia o viés conservador na repartição dos riscos e no familiarismo, entendendo que a família tem um caráter central, portanto, é mere-cedora da atenção, sendo esta a respon-sável pelo bem-estar dos seus membros.


Tais opções serão sempre resultado de um processo conflituoso de negociação e luta de clas-ses e seus segmentos, que se colocam em condi-ções desiguais nas arenas de negociação disponí-veis no Estado democrático de direito, o que leva a conflitos também extra-institucionais.

Outra reflexão em torno das políticas sociais vem da contribuição de Franco (2003), onde ele enfatiza três grandes tipos de elementos que defi-nem as políticas sociais. Esses elementos apresen-tam distinção entre si por apresentarem “lógicas” e racionalidades próprias: o Estado, o mercado e a sociedade civil (ou a comunidade).

A ênfase excessiva no papel de um desses tipos de agenciamento em detrimento dos demais gera ideologias que Claus Offe, em “A atual transi-ção da história e algumas opções básicas para as instituições da sociedade”, (1999), com clareza cris-talina, qualificou como “doutrinas puras da ordem social”. Assim, como exemplos dessas “doutrinas puras”, temos o ‘estatismo social-democrata’, o ‘li-beralismo de mercado’ e o ‘comunitarianismo con-servador’ que constituíam os três tipos de filosofia pública que estavam presentes e em competição no final do século 20 e, aduzo agora, que continu-am em disputa nestes primeiros anos do século XXI (FRANCO, 2003).

Com base nesta classificação, Augusto de Franco fala em três gerações para o Brasil, sendo a primeira com início na década de 30 indo até o início dos anos 80, de políticas centralizadas; uma segunda que se inicia com a Constituição de 1988, no Governo Fernando Henrique Cardoso e continu-am com o governo Luis Ignácio da Silva, com a descentralização dos serviços sociais, adotando um modelo participativo, mas ainda, sob a orientação e o financiamento do governo central; e uma terceira


fase, descrita como formada por políticas multi e intersetoriais de desenvolvimento social, de inves-timento em ativos e não apenas de gasto estatal para satisfazer necessidades setoriais.

Todavia, a teoria social reconhece não haver solução em curto prazo para os problemas da pobreza no Brasil. Para que a pobreza seja supera-da, é necessário vontade política e compromisso com os valores da igualdade social e dos direitos humanos; uma política econômica adequada, que gere recursos; um setor público eficiente, compe-tente responsável no uso dos recursos que recebe da sociedade; e políticas específicas na área da educação, da saúde, do trabalho, da proteção à infância, e do combate à discriminação social e ou-tras. Tudo isto é complexo e exige esforços os mais variados possíveis. A construção de uma sociedade com setores equilibrados e comprometida com os valores de equidade de justiça social, e que não caia na tentação fácil do populismo e do messianis-mo político, é uma tarefa de longo prazo.

Em Demo (1995), podem-se observar três ho-rizontes teóricos e práticos da política social que se interpenetram. Este autor aborda que uma política social deve contemplar propostas de redução da desigualdade social, então, ela precisa ser emanci-patória. Logo, não pode e não deve ter um caráter de ajuda, piedade ou voluntariado.

“Mas o processo social, por meio do qual o necessitado gesta consciência política de sua neces-sidade, e, em consequência, emerge como sujeito de seu próprio destino, aparecendo como condição essencial de enfrentamento da desigualdade sua própria atuação organizada” (DEMO, 1995, p. 25).

Para ele, o processo de emancipação histórica pode ser atingido através de duas vias: a econômica, expressa pelo trabalho e pela produção de sua


sustentação; e a via política, expressa pela forma-ção da cidadania organizada, que pode garantir a autogestão.

Dessa forma, Demo (1995) discute a política social à luz de três horizontes:

• Políticas assistencialistas.• Políticas sócio-econômicas.• Políticas participativas.

No primeiro caso, o autor analisa a assistên-cia como direito de cidadania. Em outras palavras, o Estado é o elemento encarregado de prover e assistir às necessidades dos cidadãos, visto que estes não se auto-sustentam e têm garantido pela Constituição o direito à assistência, englobado no conceito de seguridade social. Este direito faz parte da conquista da democracia e da cidadania. Deve ser ressaltado o problema da distinção fundamen-tal entre assistência e assistencialismo. Enfatiza o autor que, não se podem confundir os dois planos, pois, assistencialismo se refere sempre ao cultivo do problema social sob a aparência de ajuda. As limitações do assistencialismo estária ancorada em termos gerais: porque soa como sobras ou esmolas; porque provoca dependência do doador; porque desmobiliza o potencial de cidadania no assistido; porque escamoteia o contexto de desigualdade so-cial; e, porque vende soluções sob a capa de meras compensações. Logo, o assistencialismo se traduz como uma estratégia de manutenção das desigual-dades sociais, enquanto que a assistência corres-ponde a um direito humano, porque é um direito devido (estrutural), tendo em vista o fundamento de democracia e cidadania; é um direito conjuntural de pessoas ou grupos vítimas de emergência grave, tendo aí a finalidade de recompor as condições de


sobrevivência; assistência significa direito à sobre-vivência, em sua essência; no combate à pobreza é mister que se introduzam componentes que visem processos emancipatórios.

Quanto aos grupos com direito à assistência permanente ou emergencial, estão: os adolescen-tes e as crianças pobres, ou seja, aquelas que são estigmatizadas pela dificuldade de sustentação; os deficientes, tolhidos de trabalhar e produzir, e que estejam dentro da categoria “pobre”, já que seria uma imposição privilegiada obrigar o Estado a manter componentes ricos desse grupo; cabe nes-te espaço o idoso em condições sociais precárias, após os anos de vida útil que não possa mais se dedicar a tarefas produtivas.

Demo (1995) ainda enfatiza que a Legião Brasileira de Assistência (LBA), inclui assistência a inúmeros outros grupos, tais como: migrantes, ges-tantes, pedintes, enfermos e até microprodutores.

O segundo caso foi analisado pelo autor e diz respeito as políticas socioeconômicas. Está rela-cionada à interação dos horizontes social e político da sociedade. Demo (1995, p. 32) sinaliza que este tipo de política

Volta-se para o enfrentamento

da pobreza material (pobreza

socioeconômica), partindo,

de modo geral, da relevância

do emprego e da renda para

qualquer tentativa de reduz-

ir as desigualdades sociais.

Estão relacionadas às políticas socioeco-nômicas, as políticas de emprego; de apoio às formas de microprodução; de profissionalização; de habitação; de saúde; nutrição; saneamento;


previdência; transporte urbano; urbanização e fundos sociais. A lógica deste espaço é agir numa das vias emancipatórias que é o trabalho.

Para finalizar, Demo (1995) descreve o ter-ceiro caso, que são as políticas participativas. Pos-sui teor democrático.

Trata-se de iniciativas volta-

das ao enfrentamento da po-

breza política da população,

dentro do reconhecimento de

que não se pode enfrentar a

pobreza sem o pobre. Política

social tem nos pobres não seu

alvo, objeto, paciente, mas,

seu sujeito propriamente, en-

trando o Estado, ou qualquer

outra instância, como instru-

mentação, apoio, motivação.

Esta oportunidade confere ao cidadão au-

tonomia, identidade, consciência e organização, capacidade para definir o seu destino e adquirir discernimento para compreender a pobreza como injustiça social.


A fim de proporcionar um maior conhecimento sobre o tema abordado indicam-se as seguintes leituras:

VASCONCELOS, Eduardo Mourão. Estado e Políticas Sociais no Capitalismo: Uma Abordagem Marxista. In: Revista Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, 1988. n. 28.


VASCONCELOS, Eduardo Mourão. Políticas Sociais no Capitalismo Periférico. In: Revista Serviço Social e Sociedade São Paulo: Cortez,1989. n. 29. p. 67-104

Nestas obras, o autor elabora uma análise em torno dos elementos que condicionam a elaboração das políticas sociais em países capitalistas.

PARA REFLETIR

No Brasil, o debate sobre pobreza, desigualdades e políticas sociais tem amadurecido nos anos recen-tes, levando a algumas importantes constatações. O Serviço Social tem amadurecido esta questão em estudos e debates produtivos, e isto se deve aos objetivos do Projeto Ético-Político do Serviço So-cial. Analise a questão e discuta as suas reflexões com seus colegas e com o tutor.

2.2 O Liberalismo e a Política Social

Levando em consideração que a política so-cial surge no contexto da sociedade capitalista, se faz necessário retomar os princípios da ideologia15 que da sustentação ao sistema capitalista de pro-dução – o Liberalismo. O Liberalismo é um sistema político-econômico que teve sua origem a partir de um movimento que surge com o descontentamento do modelo de sociedade medieval e consolidado

15 Marilena Chauí defi ne a ideologia como “um conjunto lógico, sistemático e coerente de representações (ideias e valores) e de normas ou regras (de conduta) que indicam e prescre-vem aos membros da sociedade o que devem pensar e como devem pensar, o que devem valorizar e como devem valorizar, o que devem sentir e como devem sentir, o que devem fazer e como devem fazer.” (CHAUÍ, Marilena. O que é ideologia. Col. Primeiros Passos. São Paulo: Brasiliense, 1984)


com o pensamento iluminista do século XVII, prin-cipalmente com os escritos do filósofo ingles Jonh Locke (1632-1704) e economista e filósofo escocês Adam Smith (1723-1979) sobre liberdade política e econômica dos indivíduos.

De um modo geral, o Liberalismo basea-se na defesa de princípios da liberdade, do individu-alismo, da igualdade de direitos, na democracia e principalmente da defesa da propriedade privada. Lembre-se que tais princípios foram criados com o sentindo de produzir uma nova ordem social que se diferenciasse do modelo medieval caracterizado principalmente por um forte controle da economia agrária, do comércio e das relações sociais pelos mandos arbitrários da monarquia e da Igreja Católica. Conforme Behring (2009, p. 23), nos:

primórdios do liberalismo no

século XIX, existia um claro

componente transformador

nessa maneira de pensar a

economia e a sociedade: trata-

va-se de romper com as amar-

ras parasitárias da aristocracia

e do clero, do Estado absoluto,

com seu poder discricionário.

É, portanto, na tentativa de ruptura do mode-lo medieval que se desenvolve a ideia de liberdade dos indivíduos defendido pelo liberalismo. Vejamos em seguida o significado de cada princípio que torna possível a ação cotidiana da ideologia liberal.

O princípio da liberdade refere-se a plenitude do indivíduo exercer sua liberdade de expressão, de escolhas religiosas e políticas. Na perspectiva econômica, é aquela que difundiu a máxima capita-lista da livre concorrência ou o livre mercado, que


sugere a pouca intervenção do Estado nas inicia-tivas do mercado. O princípio da individualidade, estreitamente relacionado com a liberdade, suge-re a possibilidade de ascensão social do indivíduo independente da sua condição social de origem, considerando que no modelo medieval era pratica-mente impossível à mobilidade de uma classe para a outra. Tal mobilidade social no contexto do libe-ralismo seria possível pelas conquistas econômicas que o trabalho pode proporcionar aos indivíduos, como por exemplo, o direito de possuir a proprie-dade privada.

O princípio da igualdade de direitos, estrei-tamente associado ao princípio da democracia, refere-se a constituição da sociedade do direito, que deixa de ser orientada pela vontade divina (te-ocentrismo) representada pela autoridade legítima do monarca e passa a ser construída a partir de um pacto entre indivíduos e o Estado, na figura das constituições, o qual confere a todos os cidadãos “direitos iguais”. Segundo Bravo e Pereira (2001, p.30), “fortalece-se o conceito de igualdade formal e jurídica, que por assim ser, não assumia compro-missos com a desigualdade real, substantiva”. Per-cebam que o princípio de igualdade não pode ser confundido com igualdade social. Para os liberais a existência de ricos e pobres é uma condição natural das nossas diferenças enquanto indivíduos. Cabe a cada indivíduo, os esforços para conquistar as riquezas e de melhor posicionamento social, bem como é de sua responsabilidade sua condição de fracasso e pobreza. Isso explica porque, para os liberais o Estado deve ser mínimo no investimen-to de benefícios sociais e porque, muitas vezes, políticas sociais de transferência de renda são al-vos de críticas dos que defendem essa ideologia. A democracia, assim como na versão dos romanos,


concedia aos cidadãos o direito de participação nas decisões políticas por meio do voto, da liberdade de expressão e da participação popular nos mais diferentes seguimentos.

Por fim, o princípio da propriedade privada que se refere a capacidade e direito que qualquer indivíduo tem de possuir bens. Talvez pareça des-necessário pensar na necessidade de um princípio que venha garantir um direito considerado natural, mas, se nos reportarmos a sociedade anterior ao capitalismo, veremos que todos os bens produzi-dos no interior dos feudos eram naturalmente e inquestionavelmente propriedades dos monarcas ou pertencentes da Igreja Católica.

Percebam que em todos os princípios encon-tram-se associados a ideia de liberdade dos indiví-duos (de opinião, de mobilidade social ou de pos-suir bens) e esta, por sua vez, ligada a existência de uma instituição que venha regulamentar o bem-estar social. Ainda relacionado às características do liberalismo, Behing e Bochetti (2007) destacam al-guns elementos essenciais que melhor explicam a baixa intervenção do Estado nas políticas sociais:

• Predomínio do individualismo: já comenta-do anteriormente, trata os indivíduos e não a coletividade, como sujeitos do direito.

• O bem-estar individual maximiza o bem-estar coletivo: cabe ao indivíduo por meio do trabalho assegurar o seu susten-to e da sua família, isentando o Estado de assegurar bens e serviços públicos.

• Predomínio da liberdade e competitivi-dade: reconhecem liberdade e competiti-vidades como formas de autonomia dos indivíduos na busca pela sobrevivência e ascensão social.


• Naturalização da miséria: entendida como condição natural dos homens em suas diferentes capacidades e habilidades reprodutivas.

• Predomínio da lei da necessidade: as ne-cessidades básicas humanas não devem ser totalmente atendidas para que os in-divíduos se sintam motivados a buscar seu sustento.

• Manutenção de um Estado mínimo: cabe ao Estado regular as relações sociais e garantir o princípio das liberdades indi-viduais.

• As políticas sociais estimulam o ócio e o desperdício: os liberais acreditam que a implantação de políticas sociais pode gerar acomodação dos indivíduos e por em risco o equilíbrio do mercado.

• A política social deve ser um paliativo: o Estado deve assegurar assistência míni-ma para os indivíduos incapacitados de garantir por meio do trabalho seu próprio sustento como no caso de idosos, crianças e deficientes.

No jogo de assegurar as liberdades individu-ais e, por consequência, também a liberdade de mercado, encontra-se o dilema de, ao mesmo tempo, garantir benefícios sociais as classes trabalhado-ras, a exemplo da remuneração regulamentada, das férias e da previdência social. A tensão ou a chamada “contradição do capital” reside no ponto em que o Estado liberal deve garantir a liberdade


das atividades do mercado com a configuração de um Estado mínimo, ao mesmo tempo em que deve assegurar alguns benefícios sociais as camadas me-nos abastadas pelo princípio da sociedade de direi-tos. Para Bobbio (2009, p. 128-130):

A doutrina liberal econômico-

política tem como característica

a concepção negativa do Esta-

do, reduzido a puro instrumento

de realização dos fins individ-

uais, e por contraste uma con-

cepção positiva do não-Estado,

entendido como esfera das

relações nas quais o indivíduo

em relação com os outros indi-

víduos forma, explicita e aper-

feiçoa a própria personalidade.

Segundo Bobbio (2009), uma das contradi-ções do capitalismo no que se refere à relação en-tre capital e trabalho seria o fato de que ao mesmo em que se investe na acumulação do capital por meio da exploração do trabalho, depende-se da cir-culação da mercadoria por meio do consumo. Nes-tes temos, a circulação de mercadorias e consumo, em tempos de desemprego, se efetiva na própria constituição das políticas sociais. Ou seja, ao mes-mo tempo em que a produção capitalista gera um exército de reserva que não é absorvido pelo mer-cado de trabalho, necessita também da existência de consumidores para a circulação da mercadoria produzida. Dessa maneira, as políticas sociais per-mitem aos trabalhadores que estão inseridos ou não no mercado de trabalho, o consumo mínimo.

Podemos perceber essa questão a partir do exemplo da difusão dos princípios do liberalismo


na educação escolar e permeando todas as rela-ções sociais que termina por mascarar as expli-cações dadas a condição de desigualdade social. É comum explicações sobre condição de pobreza responsabilizando indivíduos pelo seu fracasso ao mesmo tempo do investimento do Estado em po-líticas públicas ser alvo de crítica dos defensores do liberalismo. Ao mesmo tempo, a reprodução in-consciente de tais explicações é consolidada por meios de comunicação e outras instituições sociais que estão em conformidade com os interesses do capital e, portanto, da ideologia liberal. A função clássica do surgimento da política social ganha as-sim, contornos históricos resultado de lutas sociais em defesa da questão social. A respeito da socie-dade burguesa Behring (2009, p. 6) afirma que:

“Trata-se de uma sociedade

fundada no mérito de cada

um em potenciar suas capaci-

dades supostamente naturais.

O liberalismo, nesse sentido,

combina-se a um forte darwin-

ismo social16, em que a inserção

social dos indivíduos se define por

me-canismos de seleção natural”

É essencial destacar que a questão da de-sigualdade e da pobreza é explicada pela ideologia liberal como resultado das diferenças de habilidades e desprendimento da natureza de cada indivíduo. Ou seja, a sociedade burguesa lançou as bases de sobrevivência dos indivíduos através dos princípios de liberdade, da igualdade de direitos e da proprie-dade privada, responsabilizando esse pela sua con-dição social. Em nenhum momento, segundo essa ideologia, são atribuídos as desigualdades sociais

16 Expressão que se refere à adequação da teoria da evolução das espécies do biólogo Charles Darwin para explicação das desigualdades nas condições sociais. Para darwinistas sociais a proteção social do Estado implicaria em um desquilíbrio na sociedade uma vez que a lei de sobre-vivencia dos mais aptos prevaleceria sobre os menos afortunados por sua propria disposição.


produzidas na relação capital e trabalho. Dito de outra maneira foi a sociedade burguesa liberal te-nha de fato criando as condições de ascensão so-cial, a exemplo da educação pública para todos. Cabe ao esforço individual procurar se qualificar para melhor se colocar no mercado de trabalho. Parece-lhe familiar? Pois bem, lembrem-se que re-produzimos valores da ideologia liberal porque vi-vemos numa sociedade em que o valor do trabalho e ascensão social estão estreitamente relacionadas a qualificação ofertada pela educação escolar. Mas o que fazer quando o Estado não garante o direito constitucional de acesso à educação escolar? Neste momento acionamos nossos esforços pessoais para adquirir aquilo em que o Estado não consegue atender. Pereira afirma que:

Os liberais põem acento na au-

tonomia individual como um

dique contra a intromissão do

Estado nas liberdades, ditas

negativas (por negarem a in-

terferência estatal nos assun-

tos privados) e nas instituições

de defesa dessas liberdades

(BRAVO; PEREIRA, 2001,p. 29)

Entretanto, numa perspectiva marxista bem diferente da ideologia liberal a desigualdade social é explicada inversamente pela estrutura política e econômica do capitalismo em que os interesses do capital e a produção do lucro para o donos do capital prevalecem sobre os interesses sociais e coletivos. Voltemos à questão da educação esco-lar, valor social imperativo para inserção no merca-do de trabalho. Uma vez que a escolarização não é igualmente distribuída (seja do ponto de vista


quantitativo ou da qualidade da escola pública) di-ficulta a trajetória de escolarização dos indivíduos assalariados.

Podemos perceber então que, enquanto a ideologia liberal defende as políticas sociais por considerar responsabilidade do Estado atenuar as desigualdades sociais produzidas pelo capital, o li-beralismo nega as políticas sociais pelo princípio da individualidade que responsabiliza o indivíduo e não o Estado, nem o mercado, por sua ascen-são social ou fracasso. O liberalismo irá predomi-nar principalmente entre meados do século XIX até a terceira década do século XX, pelo investimento na liberdade de mercado e exploração do trabalho. Conforme afirma Behing e Bochetti (2009, p. 34):

É o funcionamento livre e ili-

mitado do mercado que asse-

guraria o bem-estar. É a mão

invisível do mercado livre que

regula as relações econômicas e

sociais e produz o bem comum.

Veremos no decorrer do livro que as mu-danças ocorridas no interior do capitalismo prin-cipalmente no que se refere a forma como se encontra estruturado o Estado parte justamente das conquistas de espaços e tensões provocadas nessas conquistas das classes trabalhadoras e da acumulação do capital. O modelo keynesiano de Estado, como já tratamos anteriormente promove maior numero de políticas sociais justamente no momento em que a ampliação da cidadania em defesa das classes trabalhadoras, ao passo que observa um maior controle estatal do capital. A política social surge, portanto, dentro da socie-dade do direito e em momentos que o Estado se


torna uma instituição de maior controle no merca-do e nos interesses econômicos. O fortalecimento do mercado em detrimento da constituição mí-nima do Estado, como vivemos na contempora-neidade, sugere o fortalecimento dos princípios liberais, nos contornos do que se convencionou chamar neoliberalismo, que discutiremos na segunda parte deste livro.


Para uma melhor compreensão do conceito de liberalismo e a relação com a política social ler as obras seguintes:

BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2009.

No capítulo 3, Noberto Bobbio discute não só as características do liberalismo como faz uma discussão sobre as teorias do Estado na modernidade

BEHRING, Elaine; BOCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, 2009.

Para uma maior compreensão, leia o capítulo sobre o liberalismo. As autoras Behing e Bochetti discu-tem principalmente a partir do conceito de política social a relação com o serviço social.


PARA REFLETIR

Reflita sobre os princípios liberais e a negação das políticas sociais pelo capital. Não esqueça de compartilhar com seus colegas e como tutor.

2.3 Os fundamentos do Estado de Bem-Estar Social

Os fundamentos do Estado de Bem Estar Social, (tradução na língua portuguesa do nome Wefare State em inglês), estão inteiramente atrelados à criação do Sistema de Proteção Social, o qual as-sume várias configurações na história da sociedade quando se tem reconhecimento da questão social como fruto das relações sociais do modo de produ-ção capitalista.

Após a segunda Guerra Mundial, os países da Europa Ocidental adotam medidas anticrise e formulam uma ação reguladora de Estado, orien-tados pela Teoria Keynesiana, com finalidades de investir em ações públicas para o enfrentamento da questão social. São inúmeras medidas de proteção social para reerguer a lógica de acumulação de ca-pital seguida da concepção de que era necessário conter os conflitos sociais.

As autoras Behring e Boschetti (2007, p. 67) apontam fatores para o surgimento do Estado de Bem Estar Social que vão além da guerra:

• Crescimento do movimento operário.• Crescimento do movimento socialista.


Pereira (2009) associa o surgimento do Es-tado de Bem Estar Social à transformação das técnicas de produção no período da Revolução In-dustrial, à eclosão de democracias de massa e à constituição dos Estados Nacionais.

Todas essas características de conjunturas políticas, econômicas e sociais expressam elementos que promovem a formulação de um novo perfil de Estado numa sociedade em mutação.

Tais mudanças impuseram uma

nova lógica de exploração, na

divisão de toda a sociedade em

duas classes diretamente contra

postas: a burguesia e o prole-

tariado (PEREIRA, 2009, p. 31).

O pensamento de John Maynard Keynes (1883-1946) constituiu-se como referência para es-tratégia de regulação social no século XX, diante das crises econômicas, política e social. Havia a concepção de entregar os anéis para não perder os dedos, isto é, assumir direitos sociais como atitude defensiva do capital com acordos coletivos de tra-balho. Isso significa que a elite do capital reconhe-ce os limites do capital.

A Ação reguladora do Estado é impres-cindível em face das crises do capital. E o investimento em obras públicas é uma forma de reduzir o desemprego. O nível de emprego depende dos sa-lários, mas o desemprego estrutural depende dos investimentos e do con-sumo (SILVA, 2007, p. 59).


O Estado de Bem Estar Social pode ser de-finido como um conjunto de benefícios e serviços sob responsabilidade do Estado destinados à po-pulação a fim de garantir uma harmonia entre o mercado e o desenvolvimento social, atendendo as necessidades das demandas sociais. Propicia segu-rança à sociedade civil com mínimo de condições necessárias para enfrentamento da questão social.

Fiori (1995) explicita que diante dessa con-cepção político- econômica, há não apenas uma preocupação com a ordem do trabalho, com o dis-ciplinamento, mas também com assistência à po-pulação. Houve uma concentração de caos sob os trabalhadores, institucionalizando procedimentos complementares de assistência.

Nascia ali um novo paradigma, conservador e corporativo, onde os direitos sociais, definidos de forma contratual, eram outorgados “desde cima” por um governo autoritário que ainda não reconhe-cera os direitos elementares da cidadania política. Modelo que se generalizou pela Europa, como no caso do assistencialismo inglês, mas que acabou tendo, também, enorme influência na construção conservadora dos sistemas de assistência e prote-ção social que se multiplicaram na periferia latino-americana durante o século XX, mas, sobretudo de-pois de 1930 (FIORI, 1995, p. 03).

A Teoria Geral de Keynes é encarada como uma concepção teórica e intelectual mais estra-tégica para o sistema de regulação social e con-sequentemente para o mercado. Pode-se afirmar também que surge nesse contexto as primeiras ideias da necessidade do crescimento econômi-co acompanhado do desenvolvimento social.

Os fundamentos do Estado de Bem Estar Social (Welfare State) sai da postura conserva-dora do mercado auto-regulável e passa para


uma economia-política associada ao bem estar co-letivo. Era necessário realizar investimentos sociais, legitimando um Estado totalmente intervencionista nas relações sociais. A política social e a cidadania tornam-se categorias relevantes para o processo de acumulação de capital. Os direitos sociais são con-figurados como acesso ao bem estar econômico e de segurança na civilização moderna.

O Estado Liberal do século XIX orientado pelo pensamento de Adam Smith (1723-1790) que acreditava que o mercado era capaz de regular o bem estar coletivo – Regulação pelo Livre Mercado é substituído pela regulação social.

Com o processo de ascensão do comércio e, sobretudo da industrialização essa nova classe social – burguesa – buscava uma autonomia nas relações comerciais e trabalhistas. Lutou por um Estado forte nos incentivos econômicos, mas sepa-rava o Estado da Sociedade Civil. Assentava-se na ideia de que “a mão invisível” regula as relações econômicas e sociais, produzindo assim o bem co-mum. Essa concepção liberal foi impulsionada pela burguesia que buscava o fim da natureza feudal.

No liberalismo, o Estado era mínimo sob a sociedade civil e forte sob os negócios.

O liberalismo era elitista, restrito aos cidadãos de posses, burgueses.

Somente com a crise da segunda Guerra Mundial é que há a compreensão de que o mer-cado não supria por si só as necessidades sociais. Era necessária a intervenção do poder público na questão social de modo que assegurasse condi-ções mínimas de bem estar social para a regulação do mercado. Nesse cenário de crise econômica pós-guerra, o liberalismo perde espaço para a concep-ção Keynesiana. Se no liberalismo o Estado não participava da regulação social, no Estado de Bem


Estar Social de Keynes os governos são atuantes e intervencionistas no processo de regulação das relações sociais.

Para Keynes, no Estado de Bem Estar Social, o Estado precisa possuir legitimidade para agir e intervir com medidas sociais por meio de políti-cas sociais em que os direitos civis são ampliados para os direitos políticos (de votar e ser votado) e direitos sociais (de bem estar econômico e social). Nesse contexto, a política social é colocada como condição para amenizar os conflitos de classes so-ciais na sociedade capitalista.

A lógica do Welfare State nos países de-senvolvidos e industrializados para me-lhor compreensão sobre esse sistema de proteção social que consolidou as políti-cas sociais na sociedade capitalista (ME-DEIROS, 2001, p.07).

O conjunto das políticas sociais, ao tempo que contribui para o aumento da capacidade de consumo das famílias e se revertem em gastos por parte do governo em políticas públicas de habita-ção, saúde, educação e transporte e o que incentiva a expansão da demanda agregada e o desenvolvi-mento tecnológico, e, por outro, ao socializarem os custos referentes aos riscos do emprego industrial e à reprodução da força de trabalho, contribuem para a liberação de reservas de capital privado para investimentos assegurando, assim, uma reserva de mão-de-obra.

Os gastos sociais representam uma parcela da demanda decidida por mecanismos políticos; nesse contexto, o Welfare State se configura como um mecanismo de reação contracíclica às oscila-ções da demanda típico de políticas keynesianas.


Então o Estado de Bem Estar Social além de regu-lar a economia de mercado, devia responder pela provisão de serviços sociais universais, serviços de assistência social e aliviar a pobreza. O poder público torna-se provedor de benefícios sociais (SILVA, 2007).

É essencial destacar que a mobilização e or-ganização da classe trabalhadora, ao final do século XIX e início do século XX, foi de extrema importân-cia para o surgimento das medidas de proteção so-cial a toda a população. Behring e Boschetti (2007) relatam que pautada na luta pela emancipação hu-mana e na socialização da riqueza a classe traba-lhadora é responsável por importantes mudanças no contexto do bem estar social, obtendo conquis-tas na dimensão dos direitos políticos e sociais. Diante disso, pode-se considerar que o Estado de Bem Estar Social não é apenas fruto de medidas de interesses econômicos, mas, na complexidade e contraditoriedade do sistema capitalista, a política de bem estar coletivo também é resultado de lutas sociais, é conquista da sociedade por melhoria das condições de vida.

Assim sendo, o modelo estatal de intervenção (o Estado de Bem Estar Social) fortaleceu e expan-diu o setor público e criou o sistema de proteção social em que o Estado precisou fazer uma media-ção legal e política, ou seja, ocupou lugar entre a organização política e o sistema econômico. E a sociedade civil percebe o Estado como espaço de lutas e conquistas sociais (PEREIRA, 2009).

O Bem Estar Social é associado à cidadania em que o conceito de proteção social pré-industrial paternalista é revertido em um sistema promissor na ampliação da cidadania.


Tudo isso repercutiu no âmago do Es-tado e de suas políticas, propiciando mudanças significativas. A instituição estatal deixou de ser simples “guardiã do quadro político ou sustentadora do mecanismo produtivo (Estado Liberal), para ser centro de regulação do processo de acumulação, da relação poupança-in-vestimento que os instrumentos normais do mercado capitalista não conseguiam mais controlar”, configurando um Estado com crescentes funções sociais (INGRAO, 1980 apud PEREIRA, 2009, p. 35).

O surgimento do Estado de Bem Estar no Brasil acompanhará as características do capita-lismo tardio desenvolvido de forma diferente dos países da Europa. A implantação do capitalismo no país perpassa pelo seu sentido de colonização que se constituiu como instrumento para mover a eco-nomia dos países desenvolvidos do século XVI ao século XIX. Os valores, a política e economia do Brasil possuíam ritmos diferentes. A cultura, a es-cravidão, o desenvolvimento desigual, a desquali-ficação da população e o processo industrial tardio caracterizam a sociedade brasileira. Apesar da in-dependência dos países colonizadores, os compo-nentes conservadores permaneceram no novo perfil Estatal. Influenciados pelo liberalismo o Estado in-ternaliza as decisões políticas voltadas para eco-nomia separada das questões sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).

Behring e Boschetti (2007) relatam que o Estado brasileiro nasce sob o “signo forte da am-biguidade entre o liberalismo formal [...] e o patri-monialismo como prática no sentido da garantia de privilégios das classes dominantes” (2007, p. 75).


Os interesses externos e internos da oligarquia pre-dominavam em detrimento das ações sociais. Por-tanto, o surgimento do Estado de Bem Estar Social no Brasil não segue o mesmo tempo histórico dos países da Europa ocidental, assim como não assu-me as mesmas características na sua implantação.

Medidas de proteção social no país seriam verificadas somente no século XX a partir dos anos de 1930 diante da forte pressão da massa trabalha-dora e da dificuldade de assegurar a regulação do capital. As medidas democráticas anticrise no Brasil são amplamente discutidas por diversos autores que afirmam a implantação do Estado de Bem Es-tar Social e outros que desconsideram que de fato foram implementadas.

Até os anos de 1930, a questão social era encarada como questão de polícia. Foi a partir dos anos 30, com a política de substituição de impor-tações, que se observa a adoção de medidas de proteção social no país, inspiradas nas ideias de Keynes. No governo de Vargas (no período de 1930 – 1945) é que se visualiza um sistema de gestão e regulação de conflitos sociais (SILVA, 2007).

Alguns acontecimentos expressam o surgi-mento do Estado de Bem Estar Social no Brasil (BEHRING; BOSCHETTI, 2007):

• A crise na produção do café.• A crise mundial de 1929.• Organização da massa popular.

A Consolidação das Leis Trabalhistas, frente à organização sindical nos anos de 1930 é um marco nas medidas de cunho social do país. No entanto, é correto afirmar que o Estado Social brasileiro pos-suiu um caráter corporativo e fragmentado distante da inspiração de Bem Estar Social de Keynes. O


que leva à compreensão de alguns autores sobre a implantação distorcida ou até mesmo a não im-plantação do Estado de Bem Estar Social no Brasil. Pelo menos não com as características adotas pela Europa, pois, conforme Pereira (2009) esse desen-volvimento foi restrito e incompleto.


Para aprofundar os fundamentos do Estado de Bem Estar, o Estado de desenvolvimento social faça lei-tura dos seguintes textos:

GOMES, Fábio Guedes. Conflito social e Welfare State: Estado e desenvolvimento social no Brasil. In: RAP. Rio de Janeiro, n. 40, v. 02, março-abril de 2006. p. 201-234. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a03.pdf.

Esse texto traz as definições e concepções sobre o Estado de Bem Estar Social. O autor faz considera-ções sobre a implantação da política de Proteção Social no Brasil e discute a constituição ou não do estado de Bem Estar Social no Brasil.

WIECZYNSKI, Marineide. Considerações teóricas so-bre o surgimento do welfare state e suas implica-ções nas políticas sociais: uma versão preliminar. In: Portal Social. UFSC. Santa Catarina. Disponí-vel em: http://www.portalsocial.ufsc.br/publicacao/consideracoes.pdf


Nesse texto, a autora retrata a expansão do capita-lismo no processo de implantação do Welfare Sta-te, entendendo-o como transformação do Estado às estruturas de seguranças sociais, mas, sobretudo sociais como respostas às dificuldades de regulação do mercado por conta própria.

PARA REFLETIR

Agora que temos a compreensão do que é Estado de Bem Estar Social. Reflita com seus colegas e com o tutor qual o significado do Estado de Bem Estar Social na relação entre o Estado e a Sociedade Civil.

2.4 A Política Social e o Estado de Bem–Estar Social

O Estado de Bem Estar Social cria uma rede social constituída de medidas para assegurar a ordem social no pós-segunda guerra mundial. As reformas ocorridas no início do século XX são apontadas como resposta à crise econômica, mas também como medidas de controle social por parte da classe burguesa diante das inquietações e ques-tionamentos da grande massa trabalhadora.

A questão social não era mais amenizada com ações filantrópicas, assistencialistas e focali-zada. As negociações com os empresários não mais satisfaziam os trabalhadores. Os sindicatos ganha-ram fôlego, questionando as estruturas trabalhistas


e as relações de poder no local de trabalho, pro-movendo uma pressão nas relações entre capital e trabalho.

Nogueira (2001) afirma que essas ameaças criaram políticas, estatutos e garantias jurídicas de proteção social como direito do cidadão. Fez o Estado desembolsar fundos públicos, alterando princípios e valores do processo de acumulação de capital. O que chama a atenção para compreender que: o sistema capitalista de produção ganha uma nova dimensão no que se refere à vida social.

O capital não é auto-suficiente. Sua lógica de acumulação só é possível com a circulação e consumo. Sem consumo a taxa de acumulação não acontece. Além disso, a sua hegemonia, ou seja, o seu poder sob o trabalho não é inabalável. O movi-mento organizado da classe trabalhadora demons-tra que esse sistema que organiza a vida social pode ser abalado pela própria sociedade.

Deste modo a classe capitalista dá respostas à classe trabalhadora e o Estado é requisitado a enfrentar os conflitos sociais e as manifestações da questão social que também eram expressas fora do local de trabalho. Saneamento, infra-estrutura, moradia, saúde tornaram-se elementos de medida política, situando-as como direito social e respon-sabilidade do poder público.

O Estado capitalista tenta desempenhar as suas duas funções básicas que, via de regra, são paradoxais. Ou seja, manter um processo contínuo de acumulação de ca-pital, e ao mesmo tempo garantir ou criar condições de harmonia social, favorecen-do as suas bases de legitimação. Essas duas funções determinam os gastos que o Estado tem: investimento e consumo


social – capital social e dispêndio e des-pesas sociais necessárias para manter a legislação social e a harmonia social exi-gida para a acumulação de capital.

A questão social é então enfrentada como questão de política. “O capital teve que fazer frente ao aumento da popularidade do Estado de Bem Estar Social e ao crescimento do movimento so-cialismo” (LAURELL, 2008, p. 97). Pereira (2009) afirma que a política social ganha densidade com o Welfare State (Estado de Bem Estar Social). O Welfare State como foi visto no conteúdo anterior caracterizava-se por um conjunto de medidas do poder público em todos os elementos políticos, econômicos, sociais e culturais a todas as esferas da sociedade.

Foram mudanças na produção e nas relações de trabalho. No que se refere ao social, as ações governamentais de cunho assistencialista que an-tes eram minimamente para o segmento da socie-dade mais pauperizado, sofreram reformas e trans-formaram-se em assistência, em direito social por meio da política social. O que ocorreu foram regu-lações sociais assumidas pelo Estado, uma vez que a caridade não continha mais os conflitos sociais (PEREIRA, 2009).

A política social é a mediação para se ter acesso aos direitos sociais. Foram inúmeras as ini-ciativas adotadas pelos países a nível mundial para a efetivação do modelo de Bem Estar Social:

• Grã Bretanha: cria o Stature of Labourers (Lei dos trabalhadores) com objetivo de controlar relações de trabalho.


• França: regulamentações que ampliavam o acesso dos trabalhadores à assistência médica e previdência.

• Estados Unidos: criou as políticas sociais devido a necessidade de integração so-cial e aumentou a população sem seguro saúde.

• Alemanha: diante do aumento do desem-prego e da pobreza assume uma respon-sabilidade social para possibilitar melho-res condições de vida à população.

O que pode se destacar aqui é que houve uma humanização do capitalismo com finalidade de de-monstrar que este sistema de produção era mais eficiente que o socialismo (modelo de sociedade que estava sendo difundido entre a classe traba-lhadora). Fiori (1995) diz que se instalou no mundo após a segunda Guerra Mundial um “clima” de soli-dariedade nacional em que países vencedores e ven-cidos, investiram-se de solidariedade social diante dos conflitos sócio-econômicos. Todos os governos orientaram-se para uma nova postura política.

Nogueira (2001) coloca que mais do que funcional as políticas sociais se colocam como necessárias na sociedade. E ao ci-tar Marshall (1967, p. 1113) diz que os direitos sociais significam um mínimo de bem estar econômico e de segurança, ao direito de participar, por completo na he-rança social e levar a vida de uma ser civilizado de acordo com os padrões que se estabelecem na sociedade.


Na política do bem estar social, houve a im-plantação de legislações de controle social, finan-ciando assistência, saúde, previdência, segurança à sociedade civil. Vale frisar aqui que a maioria das medidas de regulação social era destinada à população ativa, ou seja, trabalhadora devido ao fortalecimento dos movimentos dos trabalhadores e formação de sindicatos, mas a política de Bem Estar Social, ao longo de sua existência, ampliou os serviços e benefícios a toda população. Pois era forte a concepção de garantir mínimos sociais para assegurar o consumo.

Pode-se analisar também que o Estado de Bem Estar Social e a criação das políticas sociais estiveram sempre acompanhadas das ameaças dos movimentos organizados, mas também pela neces-sidade econômica de assegurar a lógica de acu-mulação de capital. O que se destaca nessa nova forma de enfrentar as expressões da questão social é o caráter da política social enquanto direito social seguido da concepção de cidadania.

Pereira (2009, p. 86), ao analisar a política social do Welfare State, faz uma importante reflexão:

A política social por não ser só

uma forma de regulação, mas

um processo dinâmico result-

ante da relação conflituosa en-

tre interesses contrários, pre-

dominantemente de classes,

tem se colocado, como mostra

a história, a serviço de quem

maior domínio exercer sobre ela.

Deste modo, reconhece-se que a política so-cial do Estado de Bem Estar Social está associada à sociedade de classes do modo de produção ca-


pitalista a partir das expressões da questão social em que a classe trabalhadora manifesta seu poder político e a classe burguesa percebe os limites do mercado sem o desenvolvimento social.

A política social no contexto do bem estar so-cial surge como mecanismo de classes na disputa do poder. A classe burguesa pela ordem econômica e a classe trabalhadora por maior participação nos lucros e melhores condições de vida. Daí a com-preensão das políticas sociais no espaço público possuírem um caráter contraditório, uma vez que pode ser utilizada como instrumento da reprodu-ção das relações sociais ou produção de uma nova formação social.

Essas medidas tratadas como iniciativa do sistema de bem estar social se referem ao siste-ma de seguridade social criado na Inglaterra em 1942, chamado Plano Beveridge constituído de um conjunto de padrões de proteção social a fim de responder todas as problemáticas explicadas no conteúdo anterior.

As Teorias de Keynes, que criticava o liberalis-mo, são provenientes das ideias desses padrões de proteção social que é considerado o início do Wel-fare State nos países da Europa ocidental. Na visão marxista, a política social (aqui explicitada) está situ-ada na era Keynesiana que cria modelos de gestão e de intervenção do Estado com fins sociais.

A respeito da política social chamamos a atenção quando Faleiros (2009) afirma que as po-líticas sociais se referem à reprodução da força de trabalho estruturada pelo Estado capitalista como mecanismo das relações de produção capitalista. A política social, em todos os países quer seja de-senvolvidos ou periféricos, expressa a dinâmica das forças política, mas também das forças sociais na história da sociedade.


Estabelece definitivamente uma relação do Estado com a sociedade civil e a disputa de bloco hegemônico entre classe dominante e classe domi-nada. Ou seja, desde então haverá a relação entre Estado e sociedade civil, havendo apenas altera-ções nas formas de regulação social.

Isto quer dizer que a cada nova crise do capi-tal ou inquietações da população novas estratégias serão criadas no espaço público como resposta a disputa entre classes sociais. Essa relação pode ser percebida nos dias atuais com as novas políticas como, por exemplo, as reformas do Estado, a re-dução de gastos públicos, reformas na previdência, criação da política neoliberal etc.

Mas, ao contrário dos dias atuais que a me-dida é de redução do papel do Estado na questão social, no sistema de proteção social do Estado de Bem Estar no mundo o poder público era totalmen-te intervencionista e participante no enfrentamento dos conflitos sociais.

Na Europa e Estados Unidos, a ação regula-dora do Estado significou socialização de bens e serviços, possibilitando acesso a riquezas o que representou um importante progresso no acesso a conquistas sociais alavancando a economia políti-ca dessas regiões. O sistema de Seguridade Social constituiu-se com base na cidadania.

O sistema de Seguridade Social, como já foi colocado, surge na Inglaterra por William Beveridge (1879-1963) e por isso é denominado de Plano Beveridge – de proteção social – berço de toda a constituição da política de bem estar social. Ele é fundado sob os princípios de universalidade com serviços e benefícios numa lógica contributiva (com participação dos trabalhadores) e não contributiva (sob financiamento do Estado).


O plano Beveridge é sucessor ao Plano Bis-marckiano, que também foi um modelo de prote-ção social criado na Alemanha por Otto Bismarck (1815-1871) na metade do século XIX. Neste modelo de caixas de aposentadorias (o primeiro modelo de previdência social no mundo), não havia inter-venção do Estado, sendo financiado somente pelos empregados e empregadores.

O plano Beveridge é que de fato é o ponto de partida para a criação do sistema de seguridade social no Estado de Bem Estar Social. Serviu de inspiração e modelo para o sistema de proteção social do século XX do Welfare State, sendo que este é instituído de forma mais ampliada devido ao reconhecimento da questão social.

A seguridade social é a provisão estatal para todos os cidadãos para superar a vulnerabilidade social. É a mobilização do capital por meio de po-líticas sociais para alcançar a estabilidade econô-mica e o controle social. Caracteriza-se pela uni-versalização de direitos, pela desmercantilização, por cobertura de subsídios contra riscos sociais e viabilização de serviços de bem estar. Mas não se pode esquecer que esse modelo de proteção social denominado seguridade social, em cada país, assu-miu características diferentes conforme suas priori-dades econômicas e sociais.

A seguridade social representa o conjunto de ações dos poderes públicos e da sociedade, cujo objetivo é garantir os direitos sociais à assistência social, a saúde e a previdência social.

O conceito de seguridade social foi amplia-do no Brasil, com a Constituição Federal de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã.


Você sabia?

As políticas sociais existentes e que constituem os sistemas de seguridade social em diversos países apresentam as características dos dois modelos (Be-veridge e Bismarckiano), com maior ou menor intensidade. No caso do Brasil, os princípios do modelo Bismarckiano pre-dominam na previdência social, e os do modelo Beverigiano orientam o atual sis-tema público de saúde [...] e de assistên-cia social o que faz com que o sistema de seguridade brasileiro se situe entre o seguro e a assistência social (BOSCHET-TI, 2009, p. 325).Não se pode negar que as políticas so-ciais do Estado de Bem Estar foram me-didas de contenção de conflitos sociais criadas para manter o sistema de acumu-lação de capital, mas todos esses planos e políticas também foram pensados sob o olhar e opção da classe trabalhadora que impôs a necessidade de participar das decisões políticas e da distribuição e redistribuição das riquezas socialmente produzidas.



Sobre o redimensionamento do Estado diante da criação do Estado do Bem Estar Social e a instituição da Política Social recomenda-se a leitura de:

POCHMANN, Marcio. Proteção social na periferia do capitalismo considerações sobre o Brasil. In: SÃO PAULO EM PERSPECTIVA. São Paulo, v. 18, n. 2, 2004. p. 3-16. Pochmann trata sobre a diferença entre países do centro do capitalismo e aqueles da periferia, quan-to à proteção social e relata a dificuldade em com-pletar o Estado de Bem Estar Social nos países periféricos na década de 30.

SILVA, Maria Ozanira Silva; YAZBEK, Maria Carme-lita; GIOVANNI, Geraldo Di. A política social Brasi-leira no século XXI: a prevalência dos programas de transferência de renda. 4 ed. São Paulo: Cortez, 2008. p. 224.

Nesta obra, as autoras realizam uma releitura do sistema de proteção social brasileiro e expõe os programas da contemporaneidade no país que são fruto da política de bem estar social. Desvendam as intenções e os impactos na vida social do pro-gramas nacionais de assistência. Essa leitura con-tribui para compreender a dinâmica da política so-cial no Brasil enquanto instrumento de produção e reprodução de relações sociais.


PARA REFLETIR

A política social no Estado de Bem Estar Social configurou-se como um sistema de proteção social em que o Estado oferecia serviços e benefícios à população. A partir de então a política social tam-bém passou a ser apontada como local de lutas e resistência da população na busca pela efetivação de direitos sociais.

Analise com seus colegas e com o tutor o redimen-sionamento do Estado quanto ao reconhecimento da questão social no século XX e as possibilidades de resistência no espaço público. Discuta as suas reflexões.

RESUMO

Observa-se, no decorrer do tema 2, que as políticas sociais atendem as demandas das desigualdades produzidas pela relação capital e trabalho. As polí-ticas sociais são construídas a partir de demandas específicas seja ela pelas conjunturas das forma-ções sociais particulares, seja pelas conjunturas in-ternacionais que operam segundo a ordem mundial das relações políticas e econômicas.

Neste sentido, sofrem influência das orientações da ideologia liberal, encarregada de justificar a lógi-ca de acumulação capitalista. São elaboradas para assegurar um bem estar social, mas vinculadas às


necessidades das relações sociais capitalistas. Por outro lado, deve-se ressaltar aqui que as alterações verificadas nas políticas sociais também são fruto de uma contra tendência organizada pela sociedade civil, sobretudo a classe trabalhadora.

A POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL: SIGNIFICADO, FUNÇÃO E EVOLUÇÃO

Parte 2

Política Social na República3O tema 3 apresenta uma análise das políticas sociais no Brasil.

Ele relata o caráter das políticas sociais adotas pelos diferentes tipos de governo ao longo da história política brasileira. Explica os dife-rentes momentos do governo político brasileiro estabelecido antes e após o governo militar, denominados República e Nova República, respectivamente. Explica de que forma esse momento de governo estipulou um programa de reformas com vistas no processo de demo-cratização. Os primeiros anos de governo democrático revelou a pre-cariedade de suas propostas, pois a desigualdade social continuou gerando pobreza. Não houve investimentos consideráveis com vistas no estabelecimento da cidadania e dos direitos humanos promulga-dos pela constituição de 1988, no governo desta nova república. A Nova República assumiu um duplo desafio de restaurar a estabilidade monetária e assegurar a retomada do crescimento sustentado que estavam de antemão fadados ao insucesso. Dessa forma, o aprofun-damento das questões acerca da relação entre o Estado e as políticas adotadas ao longo do século XX, bem como da hegemonia das insti-tuições sociais, é fundamental ao entendimento das políticas sociais no Brasil.


3.1 Surgimento da Política Social no Brasil

Para pontuar a política social, se faz necessária uma explanação acerca do significado e do papel do Estado e do governo. Então, uma compreensão sintética compatível com os objetivos deste texto, é possível se considerar Estado como o conjunto de instituições permanentes – como órgãos legisla-tivos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente – que pos-sibilitam a ação do governo; e governo refere-se a um conjunto de programas e projetos que partem de setores da sociedade (políticos, técnicos, ONG’s e outros) em direção dela própria como um todo, configurando-se na orientação política de um de-terminado governo que assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período. Dessa forma, Políticas públicas são aqui entendidas como “a ação do Estado”; significam ações voltadas para setores específicos da sociedade. Assim, o Esta-do implanta um programa de governo. A visão clássi-ca de políticas sociais aponta para a criação dessas políticas como forma de evitar extrema desigualdade e, com isso, assegurar a coesão interna da sociedade.

As políticas sociais usualmente entendidas como as de educação, saúde, previdência, habita-ção, saneamento etc. possuem fatores envolvidos para a aferição de seu “sucesso” ou “fracasso”, estes são complexos, variados e exigem grande esforço de análise.

No Brasil a criação e o estabelecimento das políticas sociais têm influência direta dos caminhos traçados pelo regime de Estado adota-do pelos países da Europa Ocidental através do Welfare State e pela América do Norte por meio do New Deal. Porém, percebe-se imperativa a dominação dos interesses econômicos. Além de

87Tema 3 | Política social na república

instrumento de política macroeconômica, o Wel-fare State é também um mecanismo de regulação política da sociedade. O Welfare State surgiu como mecanismo de controle político das classes traba-lhadoras pelas classes capitalistas: a intervenção no processo de barganha limita institucionalmen-te a capacidade de organização extra estatal dos trabalhadores. Ele é resultado da relação e de um complexo desenvolvimento das forças produtivas e das forças sociais. A reversão desta tendência de-penderia de uma recolocação nas agendas políti-cas da questão das políticas sociais, diretamente relacionada com a sobrevivência da democracia. Goodim (et al 2002 apud Sobottka 2006) mencio-nam logo seis razões para a existência de políticas sociais: apoiar eficiência econômica; minimizar a pobreza; fomentar a integração e evitar a exclusão social; assegurar estabilidade; fomentar a igualda-de social e proteger a autonomia individual.

No caso brasileiro, as políticas sociais no período anterior à Revolução de 1930 eram des-conectas, fragmentadas e emergencialistas, apesar de haver uma tendência para a disposição de uma atuação mais global por parte do Estado, como o aparecimento de alguns Departamentos Nacionais do Trabalho e da Saúde e a promulgação, em 1923, do Código Sanitário e da Lei Eloy Chaves, essa últi-ma sobre assuntos previdenciários. Os conflitos en-tre capital e trabalho eram regulados por legislação esparsa, e tratados basicamente pelo aparato poli-cial. A literatura registra que não havia por parte do governo central um programa de ação no sentido de atendê-las. A atuação do Estado restringia-se a situações emergenciais, como as epidemias em centros urbanos. A educação era atendida por uma rede escolar muito reduzida, de caráter elitista e acadêmico, que visava preparar alunos para a


formação superior. As reformas eram parciais, pois, não faziam parte de uma política global de educa-ção. Como se pode constatar em Barcellos (1983, p. 17-18) “a previdência era predominantemente priva-da, organizada por empresas e categorias profissio-nais, e a questão habitacional não era considerada objeto de política pública”.

A partir de 1930 as políticas sociais no Brasil tinham um caráter conservador. Desenvolvia-se um ideal de sociedade harmônica em que os conflitos e antagonismos das classes eram vistos e tratados como nocivos ao bem comum representado pelo Estado. Assim, de acordo com Barcellos (1983), uma marca do surgimento do Welfare State brasi-leiro é o autoritarismo, evidente na repressão aos movimentos de trabalhadores. Contudo, os péssi-mos salários, as jornadas de trabalho abusivas e condições insalubres e perigosas, fizeram com que o operariado começasse a se organizar e buscar al-ternativas para se proteger das injustiças sociais. Nesse momento, a influência dos trabalhadores imigrantes fora decisiva. Os imigrantes trouxeram consigo percepções de mundo e valores, suas ex-periências de vida, mas também a participação em organizações e movimentos políticos simpatizantes do anarquismo e comunismo.

A Igreja Católica também terá um papel mar-cante no processo de organização do proletariado brasileiro, uma vez que irá influenciá-lo a substi-tuir o confronto direto com seus empregadores e adotar o Estado como interlocutor, intermediando a relação capital-trabalho. Todavia, esta década e a década de 40 é marcada por um movimento de criação da base institucional-legal para as políticas sociais. De acordo com Medeiros (2001), foi neste contexto que o Brasil definiu e implementou as bases modernas de seu sistema de seguridade so-cial, as quais permaneceram relativamente intactas até 1966.


Entretanto, em 1929 o “crash”17 que atingiu a bolsa de valores de Nova York trouxe repercus-sões em todos os países de economia dependente. Este foi um momento em que o Brasil passou pela maior crise da história republicana, tendo em vis-ta que a base das exportações brasileiras era de produtos agrícolas, e estes constituíam a principal fonte de renda brasileira. A maior parte da popu-lação brasileira vivia no campo e era dependente do café, principal produto brasileiro de exportação. Em decorrência deste acontecimento houve queda para o preço do café diminuindo as exportações e isso alterou substancialmente a vida daqueles que dependiam do café para a sobrevivência. Mas, foi a partir de 1930 que o governo brasileiro exerceu um forte domínio, não somente no âmbito da política econômica, sobretudo no campo da política social como alargamento dos recursos para operar nes-tas áreas, inclusive com a criação de um conjunto de instrumentais legais que permitiam às camadas populares maior poder para reclamar perante o Es-tado pelos seus direitos.

A partir da atuação do regime militar no Brasil, os programas sociais foram delineados em formatos centralizados e verticais. Tal formato ins-titucional era compatível com o tipo de Estado vi-gente durante a ditadura militar. Então, o Estado brasileiro, como sendo liberal, se posiciona como o “protetor dos fracos”, visando satisfazer as ne-cessidades sociais, utilizando-se de medidas legais que compensem as debilidades da sociedade, pela introdução dos direitos sociais. Assim, ele se con-figura como “agente principal” agindo pela socie-dade civil, tornando acessível a todos um conjunto de bens essenciais, em nome de uma justiça distri-butiva e da equidade de oportunidades. A partir da substituição do regime militar pelos governos civis

17 Nas bolsas de valores, um crash é uma queda profun-da e inesperada do preço das ações.


na década de 80, observa-se, embora avançando a diferentes velocidades, contudo é inegável, que há um processo de redefinição de atribuições e compe-tências na área social que, se mantido, modificará radicalmente o padrão centralizado característico do formato prévio de nosso Sistema de Proteção Social, constituído ao longo dos anos 60 e 70. Trata-se do processo de democratização iniciado pelas nações latino-americanas nas últimas décadas do século XX.

Na realidade, os anos 90 apresentaram uma profunda discrepância no campo do bem-estar so-cial no Brasil. Se por um lado a descentralização e a participação social representaram um avanço no plano político institucional, por outro lado, tem-se um movimento condicionado por posturas restritivas com critérios de rebaixamento do poder aquisitivo da população. Além disso, verifica-se nessa época um desmonte dos direitos sociais conquistados.

É importante ressaltar que, na visão de Aure-liano e Draibe (1989) a construção da democracia no Brasil, a partir da década de 90, registrou para-lelamente um Estado de Bem-Estar Social marcado por uma base meritocrática, com traços corporati-vistas e clientelistas. Foi a partir da década de 90 que o programa transferiu recursos para serem alo-cados na municipalização, além disto, exigiu baixos custos de instalação — bastava criar um colegiado nos termos previstos pelo governo federal — e con-feriu forte poder decisório aos executivos estaduais e municipais, uma vez que estes detêm o poder de convocar os membros da comissão e podem com facilidade obter “uma maioria” no resultado. Des-sa forma, a estratégia de descentralização adotada pelo Governo Federal, cujo desenho institucional levou em consideração os elevados custos finan-ceiros a serem assumidos para o exercício destas políticas e o legado das políticas implementadas


previamente, implicava elevados benefícios e custos reduzidos aos governos estaduais. A resposta dos governos locais foi aderir rápida e completamente.

O fenômeno denominado descentralização diz respeito às estratégias de democratização, apoiada em valores de universalização, equidade e controle social. Encontra-se atrelado à redistribui-ção do poder entre Estado e Sociedade, mediante maior participação e controle social no planejamento e ações governamentais.

No Brasil, o fenômeno da descentralização é amparado pela Constituição de 1988. Este, ao se ins-talar, produziu reestruturações no aparelho estatal, procurando torná-lo mais ágil e eficaz, democrati-zando a gestão no nível de estados membros e mu-nicípios, através do controle social, dividindo-a por diferentes instâncias de poder

Um ponto central das discussões acerca da “descentralização das políticas sociais” é o grande desafio a enfrentar quando se trata de transformar essas políticas em um eixo estruturador do desen-volvimento social, tendo em vista que a adminis-tração pública no Brasil possui entraves no que diz respeito à consolidação de uma estrutura horizontal ou setorial. No entanto, do final da década de 80 até a atualidade, as mudanças que ocorreram por ocasião do processo de Globalização interferiram di-retamente nas relações de trabalho pós-modernas. Mas, para se entender a organização, a gestão e o financiamento das políticas públicas no Brasil, é necessário observar algumas questões centrais, as quais nos ajudam a entender as formas de imple-mentação das políticas públicas no Brasil, tais como: a organização do Estado brasileiro como Federação, o conceito de Seguridade Social e o orçamento par-ticipativo. Todavia estes pontos serão mais ampla-mente tratados no conteúdo 4.3 deste estudo.



Para maiores informações acerca da realidade so-cial que desencadeou o surgimento das políticas sociais no Brasil leia a obra de

VIEIRA, Evaldo. Estado e Miséria Social no Brasil: De Getúlio a Geisel. 4. ed. São Paulo: Cortez, 1995, p. 240.

KAMUJAMA, Nobuco. Articulações da Política Social com o Desenvolvimento Econômico e o Serviço So-cial. In: Debates Sociais. n. 43, ano XXII, 2. sem. Rio de Janeiro: CBCISS, 1986, p. 41-53.

Nestas obras os autores enfocam um estudo das di-ferentes políticas sociais adotadas pelos governos no Brasil, de Getúlio Vargas a Ernesto Geisel. Entre outros assuntos, as alterações ocorridas no país, as lutas políticas, os partidos, as eleições, as tentati-vas (e consumação) de golpe de Estado, os chefes militares, os planejamentos e as reações a eles.

PARA REFLETIR

Reflita e discuta suas considerações com seus cole-gas sobre as desigualdades sociais do sistema ca-pitalista que possibilitaram a criação das políticas sociais no Brasil.


3.2 A Política Social no Brasil no Estado Novo

Algumas considerações acerca do desenvol-vimento histórico brasileiro se fazem necessárias para se compreender o contexto político-social do Brasil do Estado Novo. Tomando as concepções de Bresser-Pereira (1972), entende-se que a crise ca-pitalista de 1929, causada pela superprodução do modelo fordista, nos EUA e a Grande Depressão que a seguiu, além de debilitar o poder da política “café com leite”, hegemônica durante a República Velha (1889-1930), desautorizou o dogma liberal do não-intervencionismo estatal. Desde então, os re-gistros históricos do Brasil marcam que os destinos do Brasil foram traçados pela ascensão do Estado desenvolvimentista, movido pela missão de fazer a transição de uma economia eminentemente agrária para uma industrial, tendo como foco o ‘nacional’.

Claramente percebe-se a adoção da concep-ção hegeliana. Nesta concepção. observa-se a ar-ticulação dialética entre as influências do pensa-mento moderno e contemporâneo, Hegel analisa o comportamento humano como produto do meio, do momento histórico e dos costumes. Sua concep-ção expressa que o Estado é a grande alavanca do progresso econômico e social do país. Este caráter possibilitou o reforço conferido pelas políticas key-nesianas aplicadas em diversas partes do mundo a partir de 1930. Mas, as transformações não se de-ram apenas em nível tecnológico, evidenciou-se a necessidade da criação de uma moderna estrutura burocrática – na verdade uma tecnocracia forma-da por profissionais, civis e militares, engajada em serviço integral, que atuou como o principal agente da transformação econômica do país. Isto conferiu organização, eficiência, agilidade e maior eficácia aos processos introduzidos pelo sistema industrial.


Diante das circunstâncias que antecederam o surgimento da política social no Brasil, marcadas pela derrocada do café, bem como pelos movimen-tos populares e pelos contextos econômico, social e político que marcaram as primeiras décadas do século XX, levando o Estado a adotar uma postura intervencionista, é necessária uma reflexão em tor-no de como se deu a institucionalização das políticas sociais e sua evolução, desde o Estado Novo18 até o Estado Autoritário, período que começa com os governos de Getúlio Vargas e vai até a Ditadura Militar, procurando destacar a correlação entre a adoção de políticas sociais, política econômica e atuação do Serviço Social.

Ficou clara a necessidade da industrialização, a qual era concebida nos moldes da nacionaliza-ção, e através do auxílio e intervenção do Estado, expresso, inicialmente, em uma política de controle cambial e em seguida pela proibição de importação de produtos industrializados. As ações do governo eram nitidamente protecionistas da atividade in-dustrial até a eclosão da Segunda Guerra Mundial. A modernização capitalista acelerada desencadeou um processo avassalador de migração, urbanização e burocratização, próprios do capitalismo em todo o mundo e isso marcou os alicerces nacionais.

Esse processo de modernização no país pro-vocaram rupturas dos laços de solidariedade pre-sentes na sociedade brasileira, alargando os espa-ços de privatismo e de clientelismo já presentes na estrutura política brasileira e caracterizado pela ló-gica do proveito próprio, com baixíssima capacida-de de suporte e normas de convívio, ou seja, uma plataforma de legalidade nas interações sociais, acaba por consolidar o imediatismo do presente, sem valores do passado e perspectivas de futu-ro. A luta do proletariado pela sua cidadania social

18 Estado Novo é o tipo de Estado com regime centralizado e autoritário desen-volvido no Brasil por Getúlio Vargas.


se configura como uma contradição entre o setor industrial e a fração hegemônica. O Estado clara-mente assume uma posição anacrônica aos objeti-vos como interlocutores legitimados para promover uma contratualização social, pois há carência estru-tural de compromissos institucionalizados no Brasil. Após a guerra, no período 1946 a 1950 a política vol-tou-se exclusivamente para a defesa do liberalismo econômico, deixando de tomar medidas adequadas para acelerar o desenvolvimento nacional.

Em primeiro lugar, é importante enfocar que a grande preocupação do momento, era assegurar as transformações necessárias à modernização do país e a expansão das ocupações relativas ao mer-cado interno. Partindo de uma análise da conjuntu-ra internacional, observa-se que, qualquer política social aplicada por um governo expressa uma cor-relação de forças sociais seguindo as determina-ções do tipo de desenvolvimento adotado e repre-senta, de certa maneira, as relações entre o Estado e a economia. Todavia, este foi um período históri-co no início do século XX e após a Primeira Guerra Mundial, onde os ideais humanísticos estavam em evidência e paralelamente começaram a se fortalecer na Europa as tendências políticas que se opunham aos ideais burgueses difundidos na Europa após a Idade Média: o liberalismo e a democracia.

Tendo em vista os valores humanísticos da Modernidade, a ideologia burguesa sofreu inúme-ros ataques tanto dos regimes políticos de direita, tais como o fascismo e o nazismo, como do pró-prio marxismo que se configurava como ideologia esquerdista. A primeira crítica, dos fascistas e na-zistas não era revolucionária e utilizava-se de uma ditadura para atingir seus objetivos. Esse regime era ultranacionalista, belicoso e ditador. Ele traçava uma saída para a crise do capitalismo sem, contudo, o destruir.


A crítica marxista, pelo contrário, era revolucio-nária, e preconizava a superação do capitalismo, com a ascensão do proletariado ao poder e a completa transformação da sociedade extinguindo as classes sociais através de um programa governamental ba-seado numa plataforma de igualdades. Nas décadas de 20 e 30 o contexto político partidário no Brasil sofreu mudanças com o nascimento de dois partidos políticos: Ação Integralista Brasileira (tendência fas-cista) e da Aliança Nacional Libertadora (tendência esquerdista). Esses partidos apresentavam ideolo-gias opostas ao longo das suas atuações.

O Brasil, neste período, foi abalado pelo “crash” de Nova York. Com a chegada de Getúlio Var-gas no poder estava diante de uma nova conjuntura política da pós-crise mundial e teve um caráter re-novador. A industrialização foi o ponto chave de seu governo, notando-se, assim, o interesse de fortalecer a iniciativa privada nacional. Ele também deu atenção à legislação trabalhista e à relação entre o capital e o trabalho; segundo, a intervenção do Estado na es-fera econômica e, terceiro, o papel da agricultura que tratou de manter ativa a relação com o exterior e de suprir as necessidades das massas urbanas.

Logo no início do seu governo, entre os anos 1932 e 1935, fase mais crítica da crise econômica de 1929 que assolou o mundo, se fazia sentir com intensidade a atuação dos esquerdistas. Estas mani-festações começavam a tomar corpo e, paralelamente, os integralistas adotaram posturas idênticas às ocor-ridas na Itália através de violência de grupos parami-litares com o objetivo de dissolver as manifestações esquerdistas da Aliança Nacional Libertadora.

No Brasil, o Estado Novo assistiu a um conjunto de reformulações bem marcantes do Poder Executivo. Aliás, este poder extraordinário constituía-se um dos componentes mais importantes de Getúlio Vargas.


O governo de Vargas não tolerava as diferenças, fossem elas de natureza religiosa, étnica ou política. Getúlio Vargas, através da supremacia do executivo combateu veementemente qualquer tipo de levante, especialmente os levantes comunistas. Para regu-lamentar suas práticas, ele decretou o “estado de sítio” em novembro, que se prolongou até o ano seguinte. A literatura indica que ele utilizou-se des-ta justificativa para conduzir o país à ditadura. Na realidade Vargas sabia de antemão dos projetos de rebeliões do PCB através de espionagem feita por elementos da polícia infiltrados no partido.

A superioridade do executivo se fez acompa-nhar da ampliação da burocracia responsável pela elaboração e pela execução da política social, e também da política econômica, cuja importância parecia a cada dia mais evidente. Trata-se de uma burocracia governamental voltada para a formula-ção e aplicação da política social em patamares mais complexos, sendo criadas, implementadas e geridas por organismos de níveis de importância dentro do poder executivo a fim de exibir maior modernidade e eficiência.

Do ponto de vista étnico e religioso, registra-se a ocorrência no período do Estado Novo que corres-ponde aos anos entre 1937 e 1945, e mais especi-ficamente o período da Segunda Guerra Mundial, a predominância de interpretações que enfatizam o antissemitismo19. O preconceito e a perseguição fo-ram a marca dominante da vida dos imigrantes em todo o mundo. No Brasil, registra a história que a co-munidade judaica foi marcada por ameaças e pressões.

Mas, a Revolução de 30 acalentou a ideia en-tre os excluídos e marginalizados socialmente pelo poder, que poderiam empreender transformações sociais em prol de reduzir as desigualdades sociais. Estes foram duramente combatidos pelo Governo

19 é o preconceito ou aversão aos judeus baseada em ódio contra seu histórico religioso. Esta aversão atribui aos judeus o adjetivo de raça inferior.


de Vargas, que apesar de ser um revolucionário de 30, quando chefiou o movimento que depôs o Pre-sidente Washington Luís (1869 – 1957), não preten-dia dividir o poder, pelo contrário, o seu discurso era o de aglutinar as classes sociais homogeneizan-do-as. Dessa forma, Vargas procurou manter-se no poder através da censura e da repressão através da institucionalização de Aparelhos de Estado, tais como a polícia especializada e de um conjunto de órgãos de propaganda. A fim de controlar a massa operária ele criou uma política trabalhista de cunho populista. Populismo é uma política de massas, na realidade ele é um fenômeno vinculado à proletari-zação dos trabalhadores diante da complexidade da sociedade moderna. Porém, é notória a inexistência de consciência de classe em tais trabalhadores.

Diante do exposto, o populismo varguista ca-muflava o regime paternalista, tendo em vista que, na realidade a política responde ao econômico. Não se encontra registros em que o setor político esteja desvinculado do setor produtivo. É inegável que a sobrevivência e a expansão do capitalismo estejam relacionadas à sobrevivência do trabalho, que por sua vez está intimamente ligada ao setor social. Diante disto identifica-se uma retórica democrática política popular presente nos meios de comunicação de mas-sa e no senso comum, como forma de facilitar seu poderio. Observa-se que a popularidade de Getúlio Vargas em seu governo deve-se ao fato de que ele incorporava programas envolvendo as massas.

Apesar do empreguismo e favoritismo, o sa-lário aumentava, e havia a possibilidade de alguma negociação que promovia um ganho social conquis-tado pelo próprio povo. Bernardes chama a atenção para 3 momentos da ação política de Vargas: o pri-meiro, quando chefiou o movimento que depôs o Presidente Washington Luís; o segundo momento,


O segundo momento vai de

outubro de 1930 à sua de-

posição, em 29 de outubro de

1945, com três fases distintas:

a primeira, como Chefe do Gov-

erno Provisório, que vai de 1930

a 1935. Nesta fase a legitimidade

de sua investidura surge do

movimento revolucionário. A se-

gunda, como presidente con-

stitucional, mas eleito de forma

indireta, como previa a Constitu-

ição de 1934, para esta primeira

eleição constitucional, pós-

revolução. Fase curta, encer-

rada com o golpe de Estado

de 1937, que instaura o Estado

Novo e a terceira fase da ação

política de Vargas, neste seg-

undo momento. Fase que vai

até sua deposição em outubro

de 1945. Finalmente, o terceiro

momento de sua ação política

compreende sua eleição como

senador, em 1945, mas, sobre-

tudo, sua volta ao poder como

presidente da República, eleito,

como já lembrado, de forma di-

reta, em 1950, para um mandato

que deveria vigorar até 1955. É

destes dois últimos momentos

que emerge A Era Vargas e aos

quais está diretamente vincu-

lada. (BERNARDES, [s.d.] [s.p.])


Contudo, no Governo Vargas sabe-se que, fortaleceu-se enfim o Ministério do Trabalho, que, com o decorrer do tempo, se transformou em um órgão político estratégico para a construção da imagem de Vargas como o “pai dos pobres”, amigo e protetor dos trabalhadores. Houve a legalização dos sindicatos, inclusive com a institucionalização do imposto destinados aos mesmos para a sua manutenção, mas, assim apenas os sindicados le-galizados poderiam defender os direitos da catego-ria que representavam perante o Estado e só era reconhecido um sindicato por categoria profissio-nal. Porém, toda a legislação trabalhista baseou-se em validar as práticas do americanismo a partir do padrão fordismo/taylorismo, que é uma referência fundamental para a recomposição das bases polí-tico-culturais da hegemonia do capital nos marcos da sociedade contemporânea com destaques para os seus desdobramentos autoritários, sobretudo nos países dependentes, como é o caso do Brasil.

Cabe ressaltar que é nos marcos da organi-zação do americanismo que se engendram as con-dições histórico-culturais em que se intensifica o processo de institucionalização do Serviço Social, ou seja, é justamente nas primeiras décadas do século XX que a profissão consolida-se e expande-se. Nesse período, o assistente social foi incorpo-rado à máquina estatal, sendo um dos principais executores da política social. Para tanto, exerceu uma função desmobilizadora, integradora e regula-dora, na medida em que objetivava corrigir anoma-lias sociais, por meio da prestação de serviços so-ciais a pessoas, grupos ou comunidades carentes. Esse processo dá início a um conjunto de inovações tanto na produção como no trabalho, principalmente pela introdução da linha de montagem fordista, que caracterizou o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Da mesma forma foram criadas estratégias de controle social dada a necessidade de racionalização


das práticas assistenciais vigentes no Brasil. Mas, a história do Serviço Social no Brasil foi marcada por tendências construídas e reconstruídas histori-camente pelas bases político-culturais dos projetos hegemônicos em confronto na organização da cul-tura da sociedade e da história desses profissionais que é fortemente influenciada pelas relações entre o Estado e a sociedade civil no enfrentamento da questão social.


LEITE, Márcia de P. O Movimento Grevista no Brasil. 1. ed. São Paulo: Brasiliense, 1987, p. 76.

SAWAIA, Bader (Org.). As artimanhas da exclusão: análise psicossocial e ética da desigualdade social. 1. ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 1999, p. 156.

Estas duas leituras possibilitam a compreensão da política e dos princípios que se mostram indispen-sáveis à realização de um governo, tanto mais per-feito, quanto seja o desejo de conduzir o Estado ao cumprimento de suas precípuas finalidades, isto é, uma prática governamental direcionada em melhor proveito dos governados.

PARA REFLETIR

Com base nas leituras discuta com seu tutor e com seus colegas sobre as políticas sociais adotadas no governo de Getúlio Vargas.


3.3 O Estado Autoritário

A discussão do Estado autoritário instituído e desenvolvido pelos militares no Brasil remete à compreensão dos fundamentos políticos dessa ca-tegoria política. Após o exílio de João Goulart, a Presidência da República foi entregue em 2 de abril ao Deputado Ranieri Mazilli (1910 – 1975). Alguns dias depois, no dia 09 do mesmo mês, o Supremo Comando Revolucionário, composto por 3 minis-tros militares, sendo eles: General Arthur da Costa e Silva (1899 – 1969), Brigadeiro Francisco de Assis Correia de Mello (1903 – 1971) e o Vice-almirante Augusto Hamann Rademaker Grünewald (1905 – 1985), publicou o Ato Institucional nº 1 (AI1). Este Ato dizia que: a “revolução vitoriosa se investe no exercício do poder constituinte”. Mas, a justificativa do AI1 dizia o seguinte:

Para demonstrar que não pre-

tendemos radicalizar o processo

revolucionário, decidimos man-

ter a Constituição de 1946, lim-

itando-nos a modificá-la apenas

na parte relativa aos poderes

do Presidente da República, a

fim de que este possa cumprir

a missão de restaurar no Brasil

a ordem econômica e financeira

e tomar as urgentes medidas

destinadas a drenar o bolsão

comunista, cuja purulência já se

havia infiltrado não só na cúp-

ula do governo como nas suas

dependências administrativas.


A predominância das eleições durante todo o Regime Militar no Brasil foi a forma indireta de escolha dos governantes. O Congresso Nacional foi responsável pela aprovação da lei, em menos de 12 horas, estabelecendo normas para a eleição indire-ta do Presidente e do Vice-Presidente da República. Realizada com o colégio eleitoral antecipadamente escolhido. O Presidente Castelo Branco foi eleito com o apoio do Supremo Comando Revolucionário e pela preferência do General Costa e Silva, e assim sucessivamente, Marechal Arthur Costa e Silva, o General Emílio Garrastazu Médici, o General Ernesto Geisel (1907 – 1996) e o General João Baptista de Figueiredo (1918 – 1999), trilharam o mesmo ca-minho para a Presidência da República. Em todos eles uma característica peculiar: o vencedor nunca exerceu oposição à linhagem política ora em poder. Nota-se que o exercício do voto popular foi reprimi-do durante o Regime Militar.

Do ponto de vista econômico, houve um pro-cesso de modernização nas mesmas vias autoritá-rias, ou seja, os governos promoveram o desen-volvimento, embora à custa do cerceamento das liberdades democráticas e com grande concentração de riquezas. No Brasil, foi instituída a Lei de Greve em junho de 1964, isso restringiu sobremaneira o direito de greve no país. Para que uma greve ocor-resse, o empregador deveria ser previamente noti-ficado, sendo fixados prazos para sua deflagração, além de ser considerada ilegal a paralisação que tivesse como intuito alterar acordos feitos pelos sindicatos, convenção coletiva do trabalho ou deci-são da Justiça do Trabalho. Na prática, significou a extinção do direito de greve, finalmente explicitada na Constituição de 1967, que proibiu a greve nos serviços considerados essenciais.


Outro fundamento que deu sustentação ao Governo Militar foi a posse e uso da mídia e da pro-paganda política como forma de difusão da ideia de que o crescimento econômico vivido pelo país entre os anos de 1969 a 1973 decorria do processo político iniciado pelo governo durante o regime mi-litar. Durante o regime militar, houve um percurso pontilhado por Atos Institucionais, por Atos Com-plementares, por Leis de Segurança Nacional e por Decretos secretos. Uma trajetória de fortalecimento do poder central, inegavelmente os Poderes Legisla-tivo e Judiciário atravessaram evidentes dificuldades no período compreendido entre 1964 e 1968. A partir do Ato Institucional nº 5, o Poder Executivo munido de enormes prerrogativas, delimitava uma situação muito delicada para ambos os poderes, pois, o Con-gresso Nacional teve que funcionar com normas não muito claras, pois o Executivo assumiu as três fun-ções, em detrimento dos outros poderes e contrarian-do o que foi estabelecido pela Constituição de 1946.

O Governo autoritário no Brasil teve origem a partir dos Atos Institucionais que foram substi-tuídos pelas situações de igual teor, tais como: o Estado de Sítio, as Medidas de Emergência, o Es-tado de Emergência. Todas essas práticas tinham a finalidade de perpetuar a situação criada desde 1964. Trata-se do papel hegemônico que o modelo político de desenvolvimento conservador desempe-nhou na trajetória brasileira. Não havia uma preo-cupação expressa em responder as reivindicações e lutas populares. Por outro lado, as políticas sociais brasileiras foram marcadas pela desconexão com os interesses organizados, de modo geral, pela im-plantação de um sistema de repressão aos movi-mentos sociais.

Na década de 60, das classes populares eco-avam gritos de revolta dando origem a movimentos


sociais em prol de melhor qualidade de vida, que marcaram a luta contra o modelo econômico con-centrador, excludente e elitista que caracterizou o regime pós-64. Mas, ao lado desta situação, os re-presentantes políticos da sociedade proferiam dis-cursos que deixavam a clara impressão de que se exercitava um conjunto de princípios democráticos. Todos os militares referiam-se a um governo para o povo, no sentido mais profundo da expressão. Afirmavam que a maior vitória da revolução empre-endida pelos militares, era ter encontrado soluções políticas e econômicas sem sair das vias da demo-cracia a fim de combater o comunismo e esquerdis-mo que ameaçavam o País naquela época.

A história política brasileira registra que o autoritarismo sempre esteve ocupando espaço, to-davia foi muito mais no regime militar do que no Estado Novo que o autoritarismo se fez presente. Em outras palavras, foi a partir do golpe de 64 que ele foi instaurado enquanto regime de governo. A ditadura foi decretada através do AI-5, ato insti-tucional nº 5, que veio legitimar o golpe de 64, sob a alegação de que o mesmo justificava-se por emanar da revolução. Entretanto, este regime se fir-mou ignorando e reprimindo as expressões sociais organizadas em lutas e reivindicações pela melho-ria de qualidade de vida. A repressão no país se estendia a todos que fossem contrários ao regime, independente de ligações com o crime. Cidadãos e criminosos eram tratados da mesma forma: como caso de polícia.

As políticas sociais desse período assumiam uma combinação: o máximo de desenvolvimento político, econômico e social, com o mínimo de se-gurança. As transformações sociais eram empreen-didas com vigorosa oposição que levaram muitos à tortura, ao desaparecimento e, em muitos casos,


à morte. Por outro lado, os grupos que gozavam dos privilégios políticos usufruíam na mesma me-dida dos benefícios econômicos promovidos pela máquina estatal. Trata-se da política do favoritismo. Este regime político põe em prática uma política que preservava e fortalecia as relações de depen-dência com os países hegemônicos e ao mesmo tempo reprimia os interesses organizados da so-ciedade, inclusive por meio da permissão da so-ciedade, que não nutria uma consciência de classe de combate ao regime. Trata-se do esvaziamento das ações do governo regional e local em gerir as políticas sociais.

Em contrapartida, foi enfatizado nesse go-verno o caráter nacionalista no plano econômico, então o resultado logrou desenvolvimento, mas, alijou as classes populares ou qualquer forma de organização, do processo de discussão e imple-mentação das políticas públicas. Marginalizados ou fora do processo político, abre-se o espaço para o estabelecimento dos privilégios da burguesia mo-nopolista e do capital estrangeiro. Como não podia ser diferente, foi acelerada a pauperização da clas-se trabalhadora, regada pelo caráter autoritário do regime militar.

É importante assinalar que, a questão do exercício da liberdade em desacordo com o poder aparece como fundamental para a compreensão do conceito de democracia. Com o governo militar os grandes problemas estruturais não foram resolvi-dos, mas aprofundados, tornando-se mais comple-xos e com uma dimensão ampla e dramática, tendo em vista a utilização do poder político pelos gover-nantes. O Estado, durante o regime militar, utilizou um mecanismo dúbio para sua intervenção. Pelo fato de o Brasil possuir algumas particularidades tais como o clientelismo e o patrimonialismo, ao


lado de estratégias repressivas para se manter no poder contra as resistências ao governo, ele pra-ticava uma política de assistencialismo de forma ampliada, burocratizada e modernizada pela má-quina estatal, cuja finalidade era combater aqueles que se posicionavam contrários, mas, ao mesmo tempo ganhar a opinião pública, reduzir e controlar as tensões sociais a fim de conseguir legitimidade para o regime, como também facilitar e apoiar o mecanismo de acumulação do capital.

Todavia, no plano trabalhista, constata-se, ainda, um quadro de demissões em massa, tanto em empresas privadas quanto públicas, num pro-fundo desrespeito aos direitos trabalhistas; solda-dos, oficiais contrários ao regime foram expulsos das fileiras militares; líderes camponeses foram da-dos como desaparecidos; foi também instaurada a censura contra a imprensa, cinema, teatro, música etc. Trata-se de um quadro de grande repressão que desvencilhava do desenvolvimento humano lo-grado no Século XVIII pela Revolução Francesa e consubstanciado pela Europa.

Observa-se uma prática pela ação dos instru-mentos de repressão e tortura instalados com os militares no poder. As práticas ganhavam fortaleci-mento e extensão em todo o Estado para promover a tortura e o assassinato como forma de garantir o poder. Os movimentos armados como a guerrilha, que usou de violência contra o regime, não obteve êxito, sua estrutura foi abalada com o assassinato de Carlos Lamarca (1937 – 1971) e Carlos Marighella (1911 – 1969). A Guerrilha do Araguaia, durou por 3 anos (1972-1975), foi uma das poucas ativida-des de oposição clandestina que logrou resistência. O ano de 1968 foi marcado por torturas a civis e registrou-se a morte do estudante Edson Luiz. Este estudante secundarista era natural de Belém


(PA) e foi baleado pela Polícia Militar num confronto no restaurante calabouço (Restaurante Central dos Estudantes), centro do Rio de Janeiro.

Em Silva (2007), registra-se que no final da década de 60, precisamente em 1969, assume a presidência o General Garrastazu Médici que em-preendeu uma relativa ampliação em seu programa de governo no que concerne às políticas sociais. Suas ações foram traduzidas com significante peso pela criação do FUNRURAL, da renda vitalícia para os idosos, do aumento do teto do benefício míni-mo, além da abertura da previdência social para os trabalhadores autônomos e empregados domésti-cos e da ampliação da assistência médico social. Observa-se em Silva (2007), que o Sistema de Pro-teção Social avançou rumo a sua consolidação e ex-pansão durante as décadas de 70 e 80, apesar do autoritarismo do regime militar, fazendo com que a expansão dos programas e serviços sociais passas-se a funcionar como compensação à repressão e ao arbítrio, aliada à grande demanda posta na conjun-tura anterior. Todavia, esta estratégia, através de programas sociais, não impediu a rearticulação da sociedade civil, via associações, sindicatos, igreja etc. Foi exatamente nesta época que eclodiram os denominados “novos movimentos sociais”. Decorre daí o plano de Reforma Agrária, para assentar famí-lias e para a instalação de grandes empresas. Em virtude do Plano de Integração, a história do Brasil registra uma prática secular: grandes proprietários se apropriaram das terras que seriam destinadas aos posseiros, fato que incitou a luta pela terra na Amazônia Legal, levando os posseiros, pela primei-ra vez no Brasil, a lutarem não só pela propriedade, mas pela posse da terra (KAMUJAMA, 1986).


O início da década de 80 traz mudanças substanciais, é marcado pelos sinais do colapso do milagre econômico brasileiro e, como forma de renovação da política nacional, se instaura a de-mocracia ao lado do ressurgimento da organização da classe trabalhadora, anteriormente reprimida e neutralizada devido aos instrumentos repressivos e à estratégia política. A eleição indireta, intitulada ‘bico de pena’ fora derrotada para sempre, as en-tidades sociais se ergueram com maior liberdade, com espaço de luta pela justiça social e civil. Na re-alidade, as pretensões do governo militar se viram estranguladas pela crise da economia mundial que resultou em recessão desencadeada pelo segundo choque do petróleo, em 1979. A frustração foi geral diante do quadro de pauperização da classe tra-balhadora, foi notória a deterioração da situação econômica das classes médias e populares, a pon-to de o governo perder as bases de apoio nessas camadas da população. Por outro lado, o governo, mergulhado numa situação de instabilidade, já não podia mais atender aos requisitos da classe capi-talista, visto a acentuação da crise, foi perdendo também o apoio político. Esta foi uma época de manifestações populares.

É a vez do General João Batista de Figueire-do. Em seus dois primeiros anos de governo, junto a ações repressivas contra os sindicatos, sobretu-do durante a greve de 1980 no ABC paulista, Fi-gueiredo decretou uma anistia política ampla, que permitiu o retorno ao país dos principais políti-cos de oposição, principalmente Leonel Brizola, herdeiro do trabalhismo de Vargas e Goulart, e Luiz Carlos Prestes, secretário-geral do Partido Co-munista Brasileiro; flexibilizou a legislação sindi-cal, abrindo espaço para a formação da Central Única de Trabalhadores (CUT) e da Central Geral


de Trabalhadores (CGT); restabeleceu as eleições diretas para os governos estaduais; extinguiu os partidos criados pela ditadura e promulgou lei que favoreceu a criação do multipartidarismo. Com ele foram retirados os militares do comando político para estabelecer o processo democrático no país. Resultaram eleitos onze governadores do PMDB e um do PDT.

Posteriormente, teve o início do processo da Campanha pelas Diretas-Já, onde se exigia eleições diretas imediatas para a presidência da República. Isto desencadeou manifestações multitudinárias em todo o país, forçou a adesão dos dirigentes da opo-sição e dos meios de comunicação de massa. Via-se um quadro de incerteza e introduziu a divisão nos círculos oficiais, para culminar com a tensa vota-ção de uma emenda constitucional pelo Congresso, a que faltaram apenas 52 votos para chegar aos dois terços requeridos. E pela via indireta foi eleito o Tancredo Neves que, impedido de assumir por um quadro grave de saúde acometido no dia da posse, e que o levou à morte, deu espaço para assumir a presidência da República o seu vice José Sarney. Dessa forma, inicia-se a transição democrática.


Para maiores informações acerca do contexto polí-tico que permeou o governo militar no Brasil reco-menda-se as obras de:

RAMOS, Deriscléia Rodrigues. A seguridade social brasileira: caminhos percorridos e a desbravar. IN-TERFACE - Natal/RN, v.1, n.1, jan/jun 2004. pp. 25-37.


BORGES, Adriana Cristina; NORDER, Luiz Antonio Cabello. Tortura e violência por motivos políticos no regime militar no Brasil. Disponível em: <http://www.uel.br/eventos/sepech/arqtxt/resumos- nais/AdrianaCBorges.pdf> acesso em 10 jul. 2011.

Estas obras mostram a política dos militares e suas manifestações formais na economia e vida social.

PARA REFLETIR

Discuta com o seu tutor e seus colegas suas con-siderações sobre os tipos de torturas praticadas durante o Regime Militar.

3.4 O Período de Transição Política (Regime Militar para Democracia)

O Brasil, bem como todos os países da Amé-

rica Latina, viveu um período governamental de Regime Militar. No Brasil este período ocorreu de 1964 a 1985 e se instalou através do Golpe Militar em 31 de março de 1964 com o apoio da classe média, da igreja, dos EUA e da elite brasileira, tendo em vista o receio que esta classe tinha do comunismo. Na ocasião, assume a presidência o Marechal Castelo Branco.

O Governo Militar estabeleceu um históri-co de prisões, acompanhado de tortura e exílio de vários artistas, intelectuais e políticos que


se expressaram contrários a esta Ditadura. Toda-via, em sua trajetória o Governo Militar contou com uma oposição armada ao Regime Ditador: a guerrilha urbana e guerrilha rural.

Do ponto de vista econômico registra-se que, após a implantação da ditadura em 1964 e com base na sua consolidação, mediante a der-rota da esquerda armada em 1972 e a expansão econômica do período 1968-73, houve uma fase da economia que ficou conhecida como “milagre brasileiro”20, o governo volta-se para a obtenção da institucionalização democrática, mas, isto não se processou por meio de revoluções ou insurreições político-sociais.

Daí resultou o documento elaborado com o título “Abordagem da descompressão política”, que preconizava a ampliação gradual da participação cidadã. Então, o general Ernesto Geisel (1974-79), assume a presidência cabendo-lhe formular a pro-posta de uma abertura política “lenta, gradual e se-gura”. Este resultado demonstra o quanto o Brasil evoluiu se distanciando de suas matrizes políticas arcaicas soterrando um legado político de uma cú-pula que manipulava o poder de acordo com os seus interesses.

A ruptura aconteceu em três momentos con-secutivos: a primeira empreendida pelas diretas-já fazendo emergir Tancredo Neves para a Presidência; a segunda promoveu a participação popular com suas pressões diretas sobre os constituintes du-rante a elaboração da nova Constituição, embora esta constituição tenha sofrido a influência direta dos parlamentares oriundos do ventre da ditadura formando o ‘Centrão’21. O terceiro momento culmi-nou com as eleições presidenciais. Os resultados denotaram que a conquista de um patamar efetiva-mente democrático é difícil e exige conflitos entre

20 O “milagre econômico brasi-leiro” é o período caracterizado por um crescimento acelerado ocorrido durante o Regime Militar.Fonte: http://pt.shvoong.com/social-sciences/economics/1662701-milagre-ico/#ixzz1UXdyKYzC

21 Um dos blocos mais relevantes, que compôs a Assembleia nacional Constituinte em 1988, levando em conta o contexto histórico, político e institucional.


segmentos sociais hegemônicos e a sociedade civil organizada. Convém assinalar que esse processo de descompressão política corresponde à participa-ção político-social que se torna imperiosa no caso brasileiro a fim de encontrar uma solução final que implica a implantação de uma igualdade social com liberdade e a democracia da maioria abrindo horizon-tes históricos. Entretanto, a história política do Brasil tem mostrado que as transformações estruturais pos-suem uma base social, política e ideológica fazendo emergir uma arena política que concilia e conflita in-teresses e valores grupais no seio de uma dominação imperialista da economia internacionalizada.

Após 21 anos da Ditadura Militar (1964-1985), poderíamos demarcar seu término com a eleição de Tancredo Neves pelo Colégio Eleitoral22, inicia-se um período chamado “democratização”, ou seja, de transição democrática. Porém, uma democracia não se instaura unicamente pelo estabelecimento das eleições diretas. Mas, a América Latina, diferen-temente do que aconteceu na Europa e nos EUA, passou nas últimas décadas por uma transição dos regimes autoritários dominados pelos governos mi-litares para a democracia. Contudo, esses países latino-americanos apresentam uma conjuntura de-pendente dos países de economia central que con-ta com o desmoronamento das nações comunistas.

A Transição Democrática é instaurada sem a oportunidade histórica de realizar suas próprias es-colhas marcada por uma sucessão de crises políticas emaranhadas em outras consequências de natureza econômica e social. Os países capitalistas também enfrentam crises e alterações substanciais, acresci-das pelos efeitos universais das grandes revoluções científicas e tecnológicas desencadeando a Reestru-turação Produtiva em processo. A situação histórica mundial compara-se à era dos descobrimentos e a

22 Conjunto de elei-tores de determinada circunscrição ou parte dela. Pode-se falar, também, do colégio eleitoral de uma ci-dade, um distrito, um bairro, etc.; Fonte: Colégio eleitoral. In: FARHAT, Saïd. Dicio-nário parlamentar e político: o processo político e legislativo no Brasil. São Paulo: Melhoramentos; Fundação Petrópolis, 1996. p. 130-131.


suplanta com a automação, a computação, a robo-tização, a energia nuclear, a conquista do espaço sideral etc. É claro que as transformações ocorridas no mundo conferem maior autonomia política nas nações capitalistas periféricas. No entanto, os cons-trangimentos econômicos, especialmente tecnoló-gicos, comerciais e financeiros, associados à inter-nacionalização do sistema capitalista mundial de poder, restringem a autonomia econômica e política dos países periféricos promovendo contradições no seio da sociedade que impedem uma transição de-mocrática plena. A esse respeito O’Donnell (1991, p.26) enfatiza que:

Na maioria dos casos não

se vislumbram ameaças imi-

nentes de uma regressão au-

toritária aberta, mas tampou-

co se vislumbram avanços em

direção a uma representativi-

dade institucionalizada; [...] Ao

contrário, os casos que men-

cionei no início desta seção nem

alcançaram progresso instituci-

onal nem eficácia governamen-

tal no enfrentamento de suas

respectivas crises sociais e

econômicas. A maioria desses

casos se enquadra na catego-

ria de democracia delegativa.

No Brasil a transição democrática adotou um caráter singular. Registra-se o tempo mais lon-go de transição na história política da América La-tina. A cientista política da USP Kinzo (2001) indica que essas bases sobre a qual se assentou o pro-cesso político originam-se de duas naturezas: uma


tem a ver com as instituições políticas sob as quais o governo militar operava; e a outra, no domínio econômico, refere-se ao modelo de desenvolvimento seguido de suas consequências.

O processo de transição configurou-se em uma arena política, onde os interesses de diferen-tes grupos entravam em constantes conflitos. Esses conflitos envolviam oficiais moderados e radicais que permearam os 21 anos de governo militar ocasionando instabilidade política.

Procurando definir uma democracia pura, no sentido da palavra, encontra-se na contribuição de O’Donnell (1991, p. 27) os pilares da compreensão:

Para começar, instituições de-

mocráticas são instituições políti-

cas num sentido amplo; elas têm

uma relação direta e reconhecív-

el com os principais temas da

política: a tomada de decisões

que são obrigatórias num dado

território, os canais de acesso a

essas decisões e às funções de

governo que possibilitam tomá-

las, e a moldagem dos interess-

es e identidades que reivindicam

acesso a esses canais e decisões.

Em Aravena (1997) observa-se que, em toda a América Latina, nos anos 60, havia grandes con-trastes, inclusive a persistência de dualidades e po-larizações no interior de suas sociedades nacionais. Ela era percebida como uma região que estava fren-te ao umbral de uma revolução. Enfoca o autor que, o Presidente John F. Kennedy ressaltava: “os que impossibilitam a revolução pacífica farão inevitá-vel a revolução violenta”. Mas, nos anos 90 ela


aparece no sistema internacional como uma região estável no mundo. Na região, não existem conflitos étnicos de significação. Na América Latina, tampou-co, produzem-se conflitos de classes e/ou grupos, seja por diferenças étnicas, religiosas ou de caráter cultural tal como ocorre em outras sociedades nesta etapa Pós-guerra Fria. Na realidade, a herança his-tórica de longo prazo, no que diz respeito à forma de colonização e ao processo de escravidão tem reforçado uma conduta mais pacífica e conformada da sociedade latino-americana. Contudo, no Brasil, a ‘Nova República’ possui práticas que tentam so-lapar o processo de democratização porque inicia um governo com o uso abusivo das medidas provi-sórias, as quais paralisam o Congresso e prejudica o funcionamento normal da Câmara dos Deputados e do Senado, bloqueando assim a elaboração de leis especiais e ordinárias. Em se tratando do Chile, surpreendentemente o processo obteve, à primeira vista, um resultado vitorioso.

O General Pinochet (1915 – 2006) definiu uma política com o apoio social das elites. A metodo-logia utilizada pelo governo foi aprender com os erros que cometia o Ocidente em sua luta contra o comunismo, mesmo que para isso fossem constru-ídas críticas ao sistema de globalização de merca-dos. Com o multipartidarismo, a oposição política a Pinochet foi capaz de derrotar o autoritarismo, adaptando-se às regras do jogo por ele impostas. Mas, o desencadeamento da transição se deu pe-las vias do autoritarismo do Presidente Pinochet no centro do poder político, exercendo, em toda a plenitude, sua dupla função de Presidente da Repú-blica e de Chefe das Forças Armadas. Posteriormen-te, observou-se que alguns enclaves autoritários próprios do regime autoritário, que perduraram na


experiência democrática que o sucedeu, impediram que esta se transformasse numa democracia políti-ca completa.

Os obstáculos que se interpõem em uma transição democrática e que afetaram os países latino-americanos são três: Do ponto de vista Ins-titucional são os elementos normativos, constitu-cionais e legislativos que satisfazem os anseios de participação política. Do ponto de vista Ético-sim-bólico, são os elementos que violam os direitos hu-manos sobre o conjunto da sociedade em contex-tos de ditaduras militares ou em situações de luta armada ou de guerra civil. E do ponto de vista dos sujeitos políticos. Trata-se de pessoas ou grupos que se aproveitam da sua posição política e social para satisfazer seus interesses em detrimento dos interesses da maioria, ultrajando a democracia e os direitos humanos, que são fundamentos univer-sais. Em decorrência disto, castram a possibilidade de estabelecer um regime plenamente democráti-co. Estes atores sociais, retrocederam à condição de ditadura, embora não-institucionalizada. Neste caso, há uma tendência que limita os horizontes temporais dos atores sociais, ou seja, a cultura da participação torna-se cada vez mais distante da so-ciedade, retornando à condição de meros especta-dores da política. Não possuem consciência que os leve à libertação dos entraves arcaicos no cenário político.

A esse respeito O’Donnell (1991, p.30) chama a atenção para:

Uma democracia não institu-

cionalizada é caracterizada

pelo escopo restrito (funda-

mentalmente de base classista),


pela fraqueza e pela baixa

densidade de suas institu-

ições. Outras instituições, não

formalizadas, mas fortemente

atuantes — especialmente o

clientelismo, o patrimonialismo

e, certamente, a corrupção —,

tomam o lugar daquelas, junta-

mente com vários padrões

de acesso direto e altamente

desagregado ao processo de

tomada de decisão e imple-

mentação de políticas públicas.

Isso explica a longa fase de transição de-mocrática delineada pela política brasileira. A esse respeito Nogueira (1986/87, p. 3) descreve através de suas análises, que as razões para a lentidão do processo de transição democrática se deve a duas razões: Ao caráter histórico, isto é, ao processo atra-vés do qual o Brasil se formou como Estado-Nação e como economia capitalista. A segunda diz respei-to ao processo de abertura controlada iniciado em 1974 e à crise do regime tecnocrático-militar, cujos efeitos e consequências chegam aos dias de hoje.


DALLARI, Dalmo A. A Ditadura Brasileira de 1964. disponível em: <http://ejp.icj.org/IMG/DITADU-RA1964.pdf>. Acesso em 24 jun. 2011.

O autor enfoca que, com o golpe militar de 1964, o comando político do país passou a ser exercido


pelas Forças Armadas que decretou o AI nº1 (Ato Institucional) e escolheu como presidente o Mare-chal Castelo Branco.

OMENA, Valéria Coelho de. O movimento de recon-ceituação do serviço social e o processo de reno-vação crítica da profissão a partir da década de 1980 no Brasil. Disponível em: <http://pt.scribd.com/doc/14943699/O-MOVIMENTO-DE-RECONCEITUACAO-DO-SERVICO-SOCIAL-E-O>. Acesso em 24 jun. 2011.

A autora chama a atenção para o momento histó-rico-social na ditatura militar que abriga as trans-formações ocorridas na profissão, traçando uma descrição dos pontos fundamentais que norteiam a prática profissional do assistente social.

PARA REFLETIR

Compartilhe com seus colegas a respeito do papel do serviço social em relação às solicitações de uma sociedade em transição democrática.


RESUMO

O tema 3 retrata a República caracterizada por um processo dramático de deslocamento populacional do campo para as grandes cidades e de estímu-lo às imigrações, devido ao parque industrial de grandes proporções que foi implantado na região Centro-Sul. Mas, do ponto de vista político a so-ciedade brasileira encontrava-se dependente para a obtenção de benefícios e empregos, delineando as políticas de seguridade social no Brasil como assistencialistas e autoritárias, tendo uma dinâmica no sentido vertical de cima para baixo. O Regime Militar assinalou uma dinâmica intensa de conflitos internos, desarticulando o setor civil quanto aos ímpetos renovadores dos movimentos sociais. Por outro lado, a fase da Transição Democrática contou com um processo de modernização implementado pela Ditadura. Esta modernização criou medidas nas quais incentivava a economia, a ciência e a cultura nacional, porém com algumas diferenças no que tangem a abordagem repressiva e sal-vacionista, demonstrando fortes vínculos com o esquema precedente.

O Brasil Contemporâneo: Políticas Sociais em Debate4

O tema a seguir remete um exame atento do contexto político, econômico e social brasileiro. Trata-se do fato de ser o Brasil uma das dez maiores economias do planeta e possuir indicadores sociais insatisfatórios. Apresenta-se o quadro geral das políticas sociais no âmbito federal implementadas no período a partir da década de 90. Neste período é destacado o papel que a sociedade vem assumindo na formação, implementação e no controle das políticas públicas. O conjunto dos estudos propõe uma reflexão sobre as interações entre desenvolvimento e política social. A discussão deste tema estimula uma análise em relação à posição do Estado frente aos desafios da democracia. Para isso é necessária uma compreensão histórica das políticas sociais focadas no exercício da cidadania e inclusão demo-crática à luz do novo modelo de desenvolvimento civilizatório, radi-calmente democrático e participativo, com vistas à sustentabilidade humana e planetária que garanta aos cidadãos um lugar como pro-tagonista na defesa e afirmação dos direitos humanos, econômicos, sociais, culturais e ambientais, em vista do bem comum.


4.1 Em Tempos de Nova República e Brasil Novo: A política social de Sarney, Collor e Itamar Franco

A Nova República foi o nome dado ao novo governo estabelecido no período sucessor ao Regime Militar (1985), e apesar dos acontecimentos, como a morte de Tancredo, ela começou difundindo uma forte esperança de mudanças qualitativas no contexto político e econômico do Brasil, ou seja, mudanças no quadro das relações entre o Estado e a sociedade civil através das políticas sociais. Trata-se da dinâmica da intervenção estatal na ‘questão social’23, sob uma nova roupagem: o pa-pel do Estado, neste sentido, é criar um conjunto de políticas públicas em resposta às reivindicações da sociedade que se encontra articulada com as representações sociais, tais como conselhos, sin-dicatos, associações ou quaisquer organizações sociais desde o final da década de 70. Semelhan-temente, destaca-se o setor previdenciário, que sofreu inúmeras reformas em resposta às críticas dos analistas sociais, especialmente os sociólogos. Apresentou uma concepção inovadora retratada em algumas propostas de implementação de garantias aos cidadãos. Este setor adotou um caráter mais amplo e inclusivo no que diz respeito à superação de suas carências.

Pode-se recorrer ao conceito de Seguridade Social, entendido como “[...] um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos rela-tivos à saúde, à previdência e à assistência social” (Art.194, CF) e, portanto, muito semelhante àque-le adotado pelos países desenvolvidos, expressou esse intuito de institucionalização de um Estado de bem-estar.

23 Segundo Iamamoto (2009), a Questão Social pode ser defi nida como: O conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que têm uma raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos se mantém privada, monopolizada por uma parte da sociedade.

123Tema 4 | O Brasil contemporâneo: políticas sociais em debate

Sem dúvida, a nova Constituição Federal Brasileira de 1988 representou um grande avanço na legitimidade das políticas sociais, porque obje-tivou instituir um Estado Democrático, como prevê a luta pelos direitos humanos universais em todo o mundo a partir da deflagração da Revolução Fran-cesa, tendo em vista a sua ampliação e inclusão das diretrizes em prol da conquista da cidadania. Apesar disso, o conjunto de leis não garante o cumprimento da sua implementação, são necessá-rias práticas vivenciadas na realidade da sociedade em prol do estabelecimento das mesmas. Porque possuir um governo democrático não significa ter um regime democrático. O primeiro diz respeito à forma de eleição através do voto direto, enquanto que o regime democrático está relacionado com as ações implementadas pelo governo, ou seja, trata-se de uma prática que valorize

o exercício dos direitos sociais

e individuais, a liberdade, a se-

gurança, o bem-estar, o desen-

volvimento, a igualdade e a

justiça como valores supremos

de uma sociedade fraterna, plu-

ralista e sem preconceitos (CFB,

1988, texto do preâmbulo).

Apesar dos anúncios de priorizar a área social, houve no texto da Constituição Brasileira de 1988, ini-ciativas ineficazes no enfrentamento das expressões da questão social. No Brasil os direitos sociais não são estabelecidos como práticas do Estado em dire-ção à sociedade civil. A dívida social agravada por uma recessão prolongada que aprofundou o desem-prego e o subemprego trouxe também consequências nefastas de grandes proporções, especialmente nos


setores de saúde, educação, habitação, alimenta-ção e transportes, e exigia dos gestores esforços no sentido de promover transformações estrutu-rais. Para isso, seria necessária uma revisão na for-ma de intervenção estatal que colocasse os direitos sociais como prioridade.

Diante da precária situação social da popu-lação, herdada pelos efeitos perversos do modelo econômico vigente, cabia ao Estado um planeja-mento para recuperar o tempo perdido. Tornava-se necessário romper com a estrutura anterior dos governos militares e criar estratégia econômica vin-culada à necessidade de mudar as prioridades no País. Para tanto, e em primeiro lugar, exigia-se a grande tarefa da descentralização política, institu-cional e financeira. Porém, a Nova República trouxe consigo resquícios do autoritarismo militar, como aparatos repressivos contra os trabalhadores, a lei de greve, a mesma estrutura sindical e a lei de se-gurança nacional.

O cenário político brasileiro apresentou a in-coerência ideológica de muitos parlamentares. Foi apresentado um Plano de Prioridades Nacionais pelo governo em 1985 que não teve exequibilida-de e o discurso de descentralização não passou de uma retórica vazia com a consequente perda de credibilidade, pois, considerados corruptos por preocuparem-se em obter lucros pessoais, aqueles que durante toda a ditadura estiveram ao lado dos militares, naquele período, por conveniência, arvoravam sentimentos democráticos. Mas, a con-quista da universalização dos direitos ainda não se tornara uma realidade, prevaleciam práticas as-sistencialistas em resposta às lutas trabalhistas, que não ofereciam propostas de combate à po-breza. Muito pelo contrário, é mais notório o re-trocesso em detrimento do avanço em termos de


acesso aos benefícios, à focalização das políticas e à diminuição dos recursos e investimentos. Na previdência social são registradas perdas salariais acompanhadas de uma ampliação do quadro de desempregados, além do crescimento do número de trabalhadores no mercado informal.

A partir da década de 90 ocorreu agravamen-to da pauperização da classe trabalhadora, acom-panhado de greves e intensificação dos movimen-tos sociais. O governo passou por uma crise de governabilidade, que tentou reverter através de políticas sociais emergenciais, que além de não re-solver o problema, ainda agravou o quadro social.

Na saúde, o fenômeno da privatização cres-ceu, fazendo com que o sistema de saúde pública fosse destinado àqueles que não tinham condições para serem inseridos na opção privada. Na realidade esta opção é adotada como forma de solução do problema que não tomou a via da luta política pelos direitos do cidadão à saúde. Isto vai desencadear um sistema de saúde pública precário e sucateado.

Em se tratando da assistência social, as polí-ticas sociais continuam a tentar escamotear os pro-blemas de desigualdades sociais, porque impõem a supressão da pobreza e a restrição à indigência apenas no momento dos programas. Isto é, ado-tam iniciativas de ação focalista e seletiva com caráter compensatório, ao presentear parcelas da população carente com produtos e benefícios con-cernentes às necessidades básicas emergenciais, sem a preocupação expressa de superar o estágio de subdesenvolvimento conjuntural e estrutural. Isso explica o governo estimular e regulamentar a responsabilidade social nas empresas capitalistas, bem como, o voluntariado e a criação das Organiza-ções Não-Governamentais (ONG’s), para prestarem um serviço de caráter paliativo que não tocam na estrutura política e econômica.


Alguma perspectiva de sucesso só seria vi-ável se se considerasse que a pobreza é fruto de um sistema que reproduz as desigualdades sociais e amplia a concentração das riquezas, e é nesse sistema capitalista que é engendrada a exclusão social. A esse respeito, assinala Serra (2000, p.67):

No governo Sarney, a recessão

e a inflação aprofundaram-se e

mantiveram-se as exigências do

FMI. O resultado desse quadro

implicou cortes nos investimen-

tos públicos, nas verbas com

destinação social para progra-

mas de saneamento, saúde,

educação e habitação, arrocho

salarial, em especial para servi-

dores públicos, manutenção

de taxas de juros para atender

às especulações do capital.

A contribuição de Behring e Boschetti (2007) garante que o carro-chefe da política social de Sar-ney foi o programa do leite. Estas autoras enfocam que os tickets eram distribuídos pelas associações populares e que geraram vantagens clientelistas.

O sucessor do Presidente Sarney, Fernando Affonso Collor de Melo foi eleito pelo voto direto após 25 anos de regime de exceção e tomou posse em 15 de março de 1990. Com Collor registra-se a entrada do projeto neoliberal no País, com inten-sos processos de desregulamentação, abertura dos mercados, incentivos à reestruturação produtiva nas empresas e a disseminação da ideologia por toda a sociedade brasileira de que a privatização deveria acontecer para solucionar os problemas mais cruciais do povo brasileiro. Então, o plano


Collor, coordenado pela ministra Zélia Cardoso de Mello, previa como medidas uma reforma no setor monetário que teve por base uma nova moeda de-nominada cruzado novo, acompanhado pelo confis-co da caderneta de poupança e o congelamento de preços e salários.

Esta década contou com as imposições do sistema neoliberal, logo, as aspirações da década de 80 referentes a um amplo sistema de proteção social foram frustradas. O governo brasileiro, na área das políticas públicas viu-se diante de um ce-nário de reprodução de práticas assistencialistas, tal como aconteceu com os governos antecesso-res. Mais uma vez assistiu-se à subordinação do plano social ao econômico e político. Esta é uma característica própria da cultura burguesa neo-liberal. Contudo, não houve reformas no sentido social-democrata, mas, o que aconteceu foi uma modernização conservadora ou de revolução pas-siva, como afirma Coutinho (1989 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2007), solapando a possibilidade po-lítica de reformas mais profundas no país, mesmo de forma limitada. Então, algumas medidas foram implantadas no Brasil, de forma inercial, enquanto outras o fizeram retroceder à condição de ditadura.

O governo de Fernando Collor não apresentou sensibilidade às questões da Previdência Social, pelo contrário, no período de campanha eleitoral para a presidência acusava a Previdência Social de ser um “sorvedouro de dinheiro” (FALEIROS, 2007). Este período foi marcado pela extinção da LBA, criada em 1942.

Outro fato marcante que contribuiu para acentuar o empobrecimento no Brasil foi o confisco da poupança que, não só tornou a população US$ 86 bilhões mais pobre, como também o congela-mento dos recursos dos agentes privados gerou


uma máquina de corrupção que funcionava paralela ao Estado, mercantilizando a liberação de recursos, obras e contratos. As políticas sociais configuraram-se em utopia para a maioria dos descamisados24, como eram rotulados pelo governo. Dessa forma, as políticas sociais no governo Collor não foram fo-calizadas pelas reformas estruturais na redução das desigualdades sociais. Vivia-se naquele momento uma forte crise fiscal, inflacionária e política, que terminou por resultar no seu processo de impeach-ment, mais adiante. Era necessária uma interven-ção estatal para minimizar os índices de pobreza.

Segundo Silva (2007), algumas propostas surgidas através da discussão sobre a introdução de um programa de renda mínima chegaram a in-fluenciar o projeto de lei nº 80/91 apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy para a instituição de um Programa de Garantia de Renda Mínima no Brasil, e com ele surge o primeiro momento desse debate. As propostas que influenciaram seu projeto tratava de um “programa governamental” que possibilitou a garantia de uma sociedade mais igualitária, tendo com isso que ferir os ideais liberais clássicos execu-tados pelo Estado, com a finalidade de restringir o papel das forças do livre mercado. Outra proposta, elaborada pelo economista e Professor Dr. da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro) e da FGV (Fundação Getúlio Vargas) Antonio Maria da Silveira (1944-2006), tratava de um programa que confe-ria importância à redistribuição de renda, mediante uma complementação monetária e foi denominado de projeto de democracia para o Brasil, destacan-do a importância da redistribuição de renda para a sobrevivência da democracia política, pois esta requer um limite aceitável para o nível de desigual-dade e de miséria. Ou seja, “a democracia política não é compatível com graus elevados de desigual-dade nem com a miséria da maioria dos cidadãos.” (SILVA, et. al, 2008, p.94).

24 Descamisados é uma expressão muito utilizada na área política para se referir aos pobres e miseráveis, desprovidos dos bens necessários à sobrevivência.


O Brasil estava diante da maior crise recessiva desde 1930, sendo toda a atenção do governo e da opinião pública representada por associações, sin-dicatos, ONG’s, entre outras instituições, voltadas para o combate à inflação galopante e sem controle e para os problemas decorrentes do endividamento externo. A centralidade das políticas sociais era o crescimento econômico e a política de exportação. Extinguindo a possibilidade de criação de progra-mas de combate à pobreza e de redistribuição de renda. Observa-se com isso o caráter neoliberal do governo.

Ainda em 1991 o debate sobre renda mínima ganha novo impulso, sendo o segundo momento quando o economista Camargo (1992; 1993) pas-sa a defender a proposta de Renda Mínima que contemple a articulação da renda familiar com a escolarização de crianças de 7 a 14 anos de idade, devido à sua saída para trabalhar fora de casa a fim de ajudar no orçamento familiar. Correspondeu uma transferência monetária equivalente a um sa-lário mínimo a toda família, independente da renda familiar. Mas, o termo de garantia para o foco era o vínculo com a escola pública. Esta conjuntura mudou a partir de 1992 com a instituição do Movi-mento de Ética na Política.

Ocorreram várias denúncias de corrupção, en-tre elas a do seu irmão Pedro Collor (1952 – 1994), em revista de cadeia nacional relatava que o ex-te-soureiro da campanha presidencial havia desviado milhões de dólares para contas fantasmas no exte-rior, fato que desencadeou o impeachment do pre-sidente Collor. A partir daí, assumindo o presidente Itamar Franco (1930 – 2011), foi dada prioridade à questão da fome e da pobreza. Destaca-se, nesse cenário, a Campanha nacional da Ação da Cidada-nia Contra a Fome, a Miséria e pela Vida, conhecida


pela Campanha da Fome liderada pelo sociólogo Herbert de Souza (1935-1997), o Betinho, sendo in-corporada pelo governo de Itamar Franco em 1993, intitulada Plano de Combate à Fome e à Miséria.

Em 1995 iniciou-se o terceiro momento do debate sobre a Política de Transferência de Ren-da no Brasil, baseado em experiências de âmbito municipal no estado de São Paulo (Campinas, Ribeirão Preto e Santos), Distrito Federal (Brasília), seguidas de outras experiências e propostas em vários muni-cípios e estados brasileiros, além de respostas na-cionais condicionadas pelas pressões sociais para o enfrentamento da pobreza. Neste momento a Política de Renda Mínima ultrapassa o patamar de mera uto-pia para se transformar numa alternativa concreta de política social. Paralelamente, desde 1993, já vinha ocorrendo o crescimento econômico no país e, a partir de 1994, iniciava-se o processo de estabilização da moeda nacional, através do Plano Real no governo do Presidente Itamar Franco.

Em meio a um contexto conturbado, assu-miu o vice-presidente Itamar Franco, que deveria dar continuidade à política de estabilização defini-da pelo capital internacional no Consenso de Wa-shington, isto é, promover a redução do Estado, desregulamentação dos mercados e privatização do setor público. Ao mesmo tempo, o atual governo deveria contemplar os interesses das elites que, temerosas de perderem ainda mais seus privilé-gios, criavam obstáculos para reformas estruturais. O governo Itamar Franco buscou promover “ajus-tes neoliberais”, através do lançamento do Plano Real, coordenado pelo então Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso. Dessa forma, segundo Alves (1998, p. 132-133),


[...] obtém sucesso em seus

objetivos deflacionários, mas

assentado numa política

monetária restrita e numa ab-

ertura comercial que, em lin-

has gerais, dá continuidade à

política neoliberal de Collor.

Além disso, conduz o país a

um processo recessivo que

atinge os setores de ponta

da indústria nacional, além de

promover o desemprego, de-

bilitando, portanto, a base de

mobilização operária e sindical.

Após o “impeachment” do Presidente Collor de Mello, assume o Presidente Itamar Franco, e com ele veio um novo plano econômico: o Plano Real. O plano de início criou uma unidade real de valor (URV) onde todos os produtos obedeceriam à nova unidade de valor monetário. Foi estabelecido pela equipe econômica que uma URV corresponde-ria a US$ 1. Após o prazo de vigência a URV passou a ser referência de cálculo para preços e contratos firmados após a sua criação, e automaticamente o Cruzeiro Real foi substituído aos poucos pela nova moeda denominada “Real”. Em 1994 foi eleito Fer-nando Henrique Cardoso, sociólogo e professor da Universidade de São Paulo (USP) e de outras uni-versidades estrangeiras.



KAMUJAMA, Nobuco. Articulações da Política Social com o Desenvolvimento Econômico e o Serviço So-cial. In: Debates Sociais, n. 43, Ano XXII, 2º sem, Rio de Janeiro: CBCISS, 1986, pp. 41-53.

BARROS et al. Desigualdade e Pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitável. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v15n42/1741.pdf>. Acesso em 09 ago. 2011.

Estas duas obras retratam através de uma análise da realidade das políticas sociais brasileiras a po-breza e a desigualdade no Brasil. Ambas, condicio-nadas pelo modelo de desenvolvimento econômico adotado no Século XX.

PARA REFLETIR

Discuta com seu tutor e colegas sobre os progra-mas de combate à pobreza em seu município.


4.2 O Estado Mínimo ou Estado do Mal-estar “Liberal”: Novo contexto e políticas sociais nos governos FHC e Lula

É importante compreender neste contexto político o dinamismo das novas tendências da economia no mundo. O Estado Mínimo, que foi criado principalmente nos governos latino-americanos a partir do Consenso de Washington (1989), é uma iniciativa do Fundo Monetário Internacional-FMI e do Banco Mundial. Trata-se do fenômeno da globalização e da reestruturação produtiva. É a tendência de atores econômicos operarem em escala global a despeito das limitações nacionais impostas até os meados do século passado pelos Estados Nacionais. Esta tendência caracteriza o neoliberalismo e corresponde a um conglomerado multinacional, formado por centenas de fábricas espalhadas em todo o mundo, dispondo de um controle central que opera em tempo real, dado o avanço e disseminação dos mecanismos das te-lecomunicações que penetram nos mercados vir-tuais independe das barreiras alfandegárias, que, aliás, inexistem neste âmbito.

Por outro lado, toda a economia em patamares globais inicia um movimento de reestruturação produtiva, envolvendo desde a extração, a produ-ção, o escoamento dos produtos, a comercialização e o consumo, além das práticas administrativas e o surgimento de outros setores e novas tecnologias que passam a compor o novo cenário da economia global. Este fenômeno é denominado de ‘Terceira Revolução industrial’. Com isso, mudanças impor-tantes estão acontecendo, além da globalização, conforme sinaliza Souza, (2010, p. 127):


A Terceira Revolução Indus-

trial é ainda denominada de

Revolução Tecno-científica.

Isso se dá principalmente

porque as atividades que

mais se destacam no mer-

cado estão diretamente

vinculadas à produção de

microeletrônica, softwares,

chips, computadores, transis-

tores, circuitos eletrônicos,

além da robótica com grande

aceitação nas indústrias, telecomu-

nicações, informática em geral.

Destaca-se ainda a expan-

são de transmissores de rá-

dio e televisão, telefonia fixa,

móvel e internet, indústria ae-

roespacial, biotecnologia, etc.

Diante desta situação, Tiezzi (2004, p. 49) adverte que:

Dotar o país de um sistema

eficiente e democrático de pro-

teção social é tarefa complexa

e difícil. Não se esgota nas

responsabilidades – funda-

mentais – do governo federal e

não se realiza de uma hora para

outra. Sobretudo, desmontar

desigualdades historicamente

construídas não é tarefa de

um governo, mas de gerações.

Este contexto é refletido no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), que assumiu o comando


do governo em condições de emergência no que diz respeito à situação social da população, desde a sua atuação como ministro de Itamar Franco, e foram exatamente suas propostas iniciais que garantiram a sua vitória para Presidente. FHC promoveu a de-sestatização, como a Companhia Siderúrgica Nacio-nal de Volta Redonda e a Companhia Vale do Rio Doce, e do sistema brasileiro de telefonia, como forma de diminuir os gastos públicos. Estas medi-das, iniciadas no governo de Collor, foram extre-mamente negativas, porque fizeram o número de desempregados triplicar em todo o País, tendo em vista que, a abertura da economia implicou a redu-ção de tarifas de importação, levando à entrada de muitos produtos estrangeiros no mercado nacional. Esse fato levou muitas empresas à falência ou aca-baram sendo incorporadas por grupos japoneses, norte-americanos ou europeus. Outras, enfrentaram crises seguidas de demissões do quadro de traba-lhadores, tendo em vista que a situação de crise estimulava as empresas brasileiras a serem mais competitivas no mercado mundial.

No Brasil, a maior parte da classe trabalhadora sofre de fome crônica, precárias condições de saúde e decadência cultural. Esses patamares de desenvol-vimento social se traduzem em práticas antiéticas desencadeando revoltas por parte da classe traba-lhadora. O processo de lutas trabalhistas objetiva impor ao poder público a aplicação de medidas ten-dentes a manter e melhorar as condições de traba-lho e de vida da força trabalhista. Mas, o modelo capitalista neoliberal corresponde a novas relações de classe e de poder na sociedade brasileira.

Trata-se de uma fase do capitalismo em que as empresas, numa busca desenfreada por merca-do consumidor, procuram realizar uma integração a nível global, submetendo economias e empresas nacionais às condições de produção, distribuição


e comercialização do mercado internacional. São os chamados monopólios capitalistas, que operam para a acumulação e valorização do capital mono-polista. Segundo Karl Marx (1818-1883), o capita-lismo monopolista eleva o sistema de contradições existentes nos seus traços de exploração e alienação ao longo dos séculos.

A Política do Trabalho no Governo FHC foi marcada por medidas anti-sindicais e reformas antipopulares, tais como: o desmonte do serviço público; fim da es-tabilidade do servidor público; arrocho salarial, possibilidade de legalização de contrato de trabalho temporário suge-riam a tentativa de iniciar um processo de “dessindicalização (LESBAUSPIN, 1999, p.12).

Fonte: Material impresso em 2005 do Núcleo de Educação a Distância da Universidade Tiradentes – Professora Dra. Marcia Tavares (Curso de Serviço Social).

As políticas sociais na globalização focalizam o indivíduo e não os direitos sociais, a fim de re-duzir a responsabilidade do Estado minimizando os gastos sociais através da descentralização e aumen-tando a eficiência e a eficácia do gasto social. Nesse processo, se aprofundam as desigualdades sociais e o conceito de cidadania se fragmenta numa demons-tração que os interesses do capital prevalece.

FHC resolve em primeiro lugar criar meca-nismo de estabilização da economia. Para isso foi necessária a introdução de inúmeras mudanças empreendidas numa tentativa de reformar a estru-tura do Estado sem perder o foco do capital que


é o crescimento econômico incluindo a elevada competição das empresas no mercado. Este inten-to seguiu-se de arrocho salarial, demissões, como consequência o trabalho infantil. Para escamotear esse problema o governo criou o PETI - Programa de Erradicação de Trabalho Infantil.

Em segundo lugar, era preciso concentrar todo esforço e atenção nos serviços sociais bási-cos enquadrados na universalização dos direitos sociais, tais como: educação, saúde e previdência social. E em terceiro lugar, para enfrentar estes pro-blemas que estrangulavam o setor social FHC re-solveu atacar algumas áreas tidas como prioridade em seu governo: a reforma agrária, a melhoria do ensino fundamental, a redução da mortalidade na infância, a renda mínima para idosos e deficientes de baixa renda e a erradicação do trabalho infantil, por exemplo. Por outro lado, surge o Programa Co-munidade Solidária como um novo mecanismo ca-paz de criar e coordenar as políticas voltadas para o enfrentamento de situações agudas de fome e de miséria, de situações sociais de emergência e de calamidade pública para regiões mais vulnera-bilizadas do país. E, em quarto lugar, foi a criação do Conselho da Comunidade Solidária, constituído pelos ministros das áreas econômica e social do governo e por pessoas representativas da socieda-de civil, encarregadas de criar, implementar e gerir as políticas sociais, conferindo, com isso, um cará-ter público às políticas. Estas ações foram criadas pela parceria entre o Governo Federal e a socieda-de civil. A partir desta parceria surgiram os progra-mas Alfabetização Solidária, Universidade Solidá-ria, Artesanato Solidário e Capacitação Solidária. Contudo, é importante destacar que as políticas sociais de FHC foram dotadas de um caráter emer-gencial, clientelista , assistencialista, circunstancial


e compensatório, direcionados aos segmentos mais vulneráveis da população, que em nada diminuíram os pontos de estrangulamento da estrutura social brasileira. Além do mais, grande parte dos serviços públicos foi assumida pelo terceiro setor, redimindo a responsabilidade do Estado que só reforçaram a fragmentação, descontinuidade desses programas, bem como o desmonte dos órgãos de assistência social. A reforma agrária não passou de uma polí-tica de assentamentos; a educação limitou o ho-mem a adotar um novo perfil que só atende aos interesses da ‘reestruturação produtiva’. O Projeto TV Escola introduziu os aparelhos da indústria de microeletrônica que serviu tão somente para esti-mular as vendas dos setores industriais envolvidos.

A contribuição de Silva (2007) chama a atenção que, a partir de 2001, no penúltimo ano do governo de FHC em seu segundo mandato (1999-2002) observa-se o quarto momento do Programa de Transferência de Renda no Brasil, marcado pela proliferação de programas por parte do Governo Federal. Nesta fase houve a implementação descen-tralizada em nível de municípios. Entre estes, tem-se a transformação do Programa Nacional de Renda Mínima – PNRM, “para toda criança na escola”, em Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação – “Bolsa-Escola”, e a criação do Programa Bolsa-alimentação, entre outros. Além disso, esse governo contou com a expansão de outros pro-gramas nacionais instituídos em 1996 – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e Benefício de Prestação Continuada.

Esses programas passam a ser o eixo central da “grande rede nacional de proteção social” im-plantada por FHC em quase todos os 5.561 muni-cípios brasileiros. Para finalizar, o quarto momento do desenvolvimento dos Programas de Transferência


de Renda, deu-se com a instituição de uma Renda de Cidadania. Este debate iniciou-se com o lança-mento do livro do Senador Eduardo Suplicy, reali-zando debates em diversas cidades brasileiras, e com a apresentação do Projeto de Lei nº 266/2001 ao Congresso Nacional. Trata-se de uma renda para todos os brasileiros e estrangeiros que residem no Brasil de 5 anos em diante. Dessa forma, é inserido um novo elemento no debate nacional. Portanto, um novo patamar qualificador desse debate. Con-cluindo, temos: No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o Programa Comunidade Solidá-ria é extinto, dando lugar a um novo programa so-cial chamado Comunidade Ativa. Esta substituição já era prevista pelo governo.

Em 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, o presi-dente Lula, foi eleito. De forma tradicional, herdou de seus antecessores profunda crise política, so-cial e econômica. Pobreza e desigualdade são os grandes desafios da sociedade brasileira no século XXI. Então, no Brasil seria necessário efetuar re-formas em todas as áreas. Porém, Lula priorizou a área econômica em detrimento da área social. O resultado foi aprofundamento da pobreza e mi-séria, provenientes dos altos índices de exclusão social. Em decorrência do projeto neoliberal, os di-reitos sociais são relegados à condição de inexis-tentes. Mais uma vez os brasileiros foram iludidos com falsas promessas que não se concretizaram na prática. Esta discrepância já motivou debates enor-mes sobre as virtudes e benefícios da incoerência política. Nem mesmo a reforma macroeconômica pretendida pelo ideal neoliberal gerou empregos. Um dos maiores desafios políticos e administrati-vos do futuro governo é a resolução das questões previdenciárias.


Na área social, o lançamento do Programa Bolsa-família aparece com um horizonte expandido, mas ainda incapaz de gerar mudanças substanciais na estrutura da sociedade brasileira. Na realidade, ele figura como uma tentativa de responder aos descasos provocados por uma política assisten-cialista e ineficaz quanto à solução de combate à pobreza e à miséria da sociedade. O plano para a educação era notoriamente irrealizável, pois não se sabia de onde viriam os recursos para tal investi-mento. Na área do trabalho não houve propostas consolidadas a fim de diminuir a pobreza. Muito pelo contrário, cresceu a informalidade e o subem-prego. Na área da reforma agrária registra-se que, durante a campanha, o setor de marketing do go-verno Lula não hesitava em anunciar ambiciosos aumentos de assentamentos e em assegurar que as reivindicações populares no campo seriam atin-gidas de forma pacífica sem maiores transtornos. Mais tarde, verificou-se um resultado desalentador com conflitos e morte nas áreas planejadas para a reforma agrária.

Então, embora as políticas sociais do pre-sidente Lula tenham cumprido os requisitos dos postulados neoliberais, observam-se avanços no plano social. As ações do governo Lula garantiram sua sustentação política. Posteriormente, caminha-ram na direção da dinâmica das forças adversárias, procurando desmantelar suas estratégias políticas. Todavia, os determinantes estruturais da pobreza permaneceram nos mesmos níveis alcançados.



ARAÚJO, Tânia Bacelar. Ensaios sobre o Desenvol-vimento Brasileiro: heranças e urgências. 1. ed. Rio de Janeiro: Revan; FASE, 2000. p. 392.

FURTADO, Celso. Em Busca do Novo Modelo: reflexões sobre a crise contemporânea. 1. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p.102.

Estas obras discutem a herança histórica das políti-cas sociais no Brasil, destacando o papel do Estado nos diferentes momentos políticos e a dinâmica da economia internacional e seu relacionamento com os Estados Nacionais.

PARA REFLETIR

Discuta com o seu tutor e com seus colegas e dê exemplos de experiências em seu município de políticas públicas que você considere democráticas e inovadoras.


4.3 Política Social: as instâncias de controle democrático

A Modernidade trouxe intensas e profundas

transformações no seio da sociedade. A humani-dade e o mundo ganharam conotações diferentes. Elementos como: ideias, práticas, pensamentos e ações seguiram outro rumo, condicionados por al-gumas correntes de pensamento, entre as quais: o racionalismo, o empirismo e o iluminismo, e pelas duas grandes revoluções da história da humanida-de, a Revolução Francesa e a Revolução Industrial. Todas as conquistas destas revoluções foram se consolidando ao longo das décadas nos séculos XIX e XX. No Brasil, o processo de democratização foi se consolidando do ponto de vista jurídico, ten-do em vista que foi a partir da Constituição de 1988 que os conselhos gestores tornaram-se instituições fundamentais no âmbito das políticas públicas. Diz respeito, sobretudo, aos direitos fundamentais inseridos na Carta magna, como forma de prote-ção jurídico-constitucional dos cidadãos no papel de agente de transformação social. Estes direitos estão relacionados à participação concreta do ci-dadão na gestão das políticas da sua cidade, inclu-sive, no que concerne à participação e/ou decisão no repasse de recursos federais e no processo de descentralização nas esferas municipais e estaduais.

Dessa forma, na década de 1990 a criação dos conselhos se constituem como uma nova estratégia política de gestão democrática. Os modelos anterio-res de política social não apresentavam um espaço para a participação popular, muito pelo contrário, as políticas e os programas eram construídos e im-plementados sem a consulta e, muito menos, sem a participação da comunidade. Esta iniciativa dos governos ditos mais recentes justifica-se pelo fato


de a cidadania ocupar um lugar de destaque, não somente em termos de luta política, mas, sobretudo, no sentido de prática que conduz a sociedade a um real encontro com a melhoria estrutural das condições de existência humana em sociedade.

No Brasil as experiências com políticas se-toriais ainda são muito incipientes, enquadrando mais diretamente no quadro das políticas públicas. Mas, os conselhos se configuram como um novo espaço de participação político-democrática em re-lação ao Estado, porque oferece uma oportunidade de acesso à sociedade aos movimentos sociais, às instâncias decisórias, cumprindo, assim, a descen-tralização do poder.

Bravo e Pereira (2001, p. 88) enfocam a abrangência dos Conselhos de Política Social:

Em geral os conselhos de

política social atraem profis-

sionais, ativistas, usuários e

prestadores de serviços sociais

e pessoas envolvidas na de-

fesa dos direitos dos portado-

res de deficiências, dos idosos,

das crianças e adolescentes e

dos grupos mais expostos aos

riscos e inseguranças sociais.

Estes conselhos de política social asseme-lham-se aos conselhos “de direitos”, diferindo ape-nas em relação ao número de participantes. Ambos os conselhos motivam seus participantes de diver-sas áreas pelas expectativas de democratização por eles criadas. Eles são vinculados à máquina estatal e operam através da partilha de poder de plane-jamento e decisão. Na realidade os conselhos são espaços de interação e possuem uma dinâmica de interesse para a realização de uma responsabilida-de comum.


As bases da estrutura são as conferências realizadas a cada dois anos e vinculadas às secre-tarias de estado, que coordenam políticas de assis-tência nos municípios, Estados e Distrito Federal. Na visão da teoria marxista os conselhos corres-pondem às instâncias de controle democrático que emergem no bojo das contradições do sistema capi-talista quando o Estado capitalista, considerado fra-co, não consegue produzir transformações sociais. E, por outro lado, o esquema ideológico instrumental do neoliberalismo paralisa as classes subalternas di-ficultando a dinâmica dos conselhos deliberativos.

A municipalização é a esfera de fortalecimen-to e resolução dos problemas sociais, tendo em vista que todo desenvolvimento se realiza em pla-no local. Esta questão serve para amadurecer e/ou estimular a sociedade para uma discussão sadia e renovada no contexto de sua possível emancipação da pessoa e da sociedade do ponto de vista de participação política. O município é o lugar para onde devem se desenvolver as ações sociais que conferem um caráter voltado para o processo de instalação desse novo pacto social que promove o bem estar das pessoas. Qualquer dinâmica que não nos leve à coesão social e política se traduz por deterioração do caráter do ser humano.

O modelo de orientação internacional quan-to às perspectivas de cidadania e políticas sociais nos conduzem ao esfacelamento das lutas sociais em busca dos direitos universais. O IBGE reve-lou em sua pesquisa de 1999 uma média de 4,9 conselhos por município, totalizando 26,9 mil con-selhos presentes em 99% dos municípios do País. Destaca-se ainda a alta proporção de conselhos com prerrogativas deliberativas, o que sugere o po-der desta nova instituição: 82% dos conselhos de saúde, 78% dos de educação e 73% dos de criança


e adolescentes eram deliberativos (IBGE, 2001). No entanto, a sua expansão quantitativa não significa necessariamente seu sucesso em superar os desa-fios a eles interpostos. Ou seja, o aspecto qualita-tivo é desalentador, tendo em vista a existência de inúmeros obstáculos do ponto de vista estrutural, que impedem o pleno desempenho desses conse-lhos na atualidade.

Trata-se da complexidade das políticas de cunho participativo, tendo em vista seu caráter emancipatório, se esbarra ao papel contraditório do Estado, tendo em vista a pobreza política que se manifesta na precariedade da cidadania. Demo (1995) sinaliza que, a garantia do Estado é o cida-dão, não o contrário. Porém a história das políticas sociais tem apresentado o Estado como garantia do cidadão. Por outro lado, sabe-se que a cidada-nia organizada revela um alto grau de qualidade política da população.

Conforme a PNAS,

O controle social tem sua con-

cepção advinda da Constitu-

ição Federal de 1988, enquan-

to instrumento de efetivação

da participação popular no

processo de gestão político-

administrativa, financeira e

técnico-operativa, com caráter

democrático e descentrali-

zado. Dentro dessa lógica, o

controle do Estado é exercido

pela sociedade na garantia dos

direitos fundamentais e dos

princípios democráticos bali-

zados nos preceitos constitu-

cionais (PNAS, 2004, p. 56).


As instâncias de controle democrático trazem para si a participação da sociedade principalmente enquanto práticas de vigilância e controle sobre o Estado. A esse respeito Souza (2004), ao analisar esse tipo de controle social, ressalta que o mes-mo está alicerçado em uma realidade que combina a exclusão social e um Estado marcado pela heran-ça secular do clientelismo e privatismo do Estado brasileiro. Esta combinação traduz as práticas da assistência social no Brasil, ou seja, características peculiares de uma população usuária dos serviços sociais. Isto se constitui historicamente em objeto de práticas tutelares, assistencialistas e paternalis-tas, contrárias à noção de cidadania e democracia largamente abordada por diferentes autores a partir da década de 1980, entre os quais: Faleiros, Sposati, Yasbeck, Fleury, Demo, dentre outros.

A fim de reforçar a noção de participação po-lítico-democrática, Sposati (1994, p.10) enfoca que a

Assistência social como política

pública se ocupa do provimen-

to de atenções para enfrentar

as fragilidades de determina-

dos segmentos sociais, superar

exclusões sociais e defender e

vigiar os direitos mínimos de

cidadania e dignidade. É política

de atenção e defesa de direitos:

o direito à sobrevivência em

padrões éticos de igualdade

construídos historicamente

em uma dada sociedade.

Tem-se nos conselhos uma chave, ou instru-mento de participação político-democrática. Então, a orientação dos estudiosos e analistas das ciências


sociais é que a sociedade civil construa uma instância de representação dos seus interesses e necessidades realmente democrática e participa-tiva. Em outras palavras, é fundamental que os representantes criem canais de interlocução perma-nente com a comunidade, legalmente representa-da, bem como as suas lutas e ações práticas tenham ligação direta com as necessidades e carências da comunidade e/ou sociedade e pela defesa de inte-resses coletivos extinguindo os interesses particu-larizados ou elitistas.

Apesar de todas as circunstâncias na es-trutura da política brasileira, esses movimentos coletivos vão em direção à emancipação política. Eles têm conquistado importantes espaços de par-ticipação democrática em instâncias de controle e de deliberações sobre a condução das políticas públicas. Pode-se tomar como exemplos concretos no Brasil o Orçamento Participativo, as Conferên-cias Municipais, Estaduais e Nacionais criados para a elaboração das Políticas Públicas, bem como os conselhos deliberativos, que são importantes me-canismos democráticos de participação popular.

Emancipação social é, em seu âmago, descobrir-se capaz de realizar o processo emancipatório por si mesmo, dentro de circunstâncias dadas. Por isso participa-ção é a alma da educação, compreendida como processo de desdobramento cria-tivo do sujeito social. Porque educar de verdade é motivar o novo mestre, não repetir discípulos.

Vale ressaltar que as mobilizações e movi-mentos sindicais no início do século XX, bem como as lutas da sociedade civil, que ressurgiram no início


da década de 80 foram fundamentais para a am-pliação dos espaços de participação democrática. As conquistas no campo dos direitos sociais, con-sagrados na Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988 (Brasil, 1988), foram resultados da mobilização e pressão desses novos atores sociais que surgiram na plataforma política brasileira, conquistando espaços de participação popular e institucionalização democrática.

Ressalta Sposati (1989), que o texto constitu-cional contempla

A assistência social será pres-

tada a quem dela necessitar

independentemente da con-

tribuição à seguridade social

(Art. 203). E mais, além de ser

alçada à condição de direito

do cidadão e dever do Estado

passa a integrar, juntamente

com a saúde e a previdência

social, o tripé da seguridade

social brasileira, que se propõe

universal, uniforme e equiva-

lente para populações rurais

e urbanas, irredutível em seus

benefícios, com caráter de-

mocrático e descentralizado da

gestão (SPOSATI, 1989, p. 7).

Em Bravo (2001) registra-se o caráter da Constituição Brasileira. Ele chama a atenção para a denominação dela, “Constituição Cidadã”. Este autor explica que esta denominação deve-se ao re-conhecimento e à ampliação dos direitos sociais em todo o texto constitucional. O autor enfatiza a


importância das inovações no que tange a abertura de espaços significativos de participação popular na formulação, gestão e controle das políticas so-ciais. Acrescenta ainda que, a participação da so-ciedade nas decisões políticas garante um controle efetivo que se concretiza por meio da participação de organizações representativas nos conselhos de-liberativos em nível municipal.

A tendência atual das reformas sociais imple-mentadas nas últimas décadas, em todo o mundo, inclusive no Brasil, tem na gestão participativa a condição necessária para o estabelecimento da de-mocracia.

Nesse sentido a Modernidade, através da contribuição da Revolução Francesa, encontrou respaldo para a democracia na presença dos Con-selhos Populares e dos movimentos sociais no cenário político de uma sociedade. Este contexto mostra que o Estado está sofrendo pressão no sen-tido de abandonar as políticas de gabinete do ce-nário sóciopolítico para incluir em suas agendas a consulta dos segmentos sociais que cada vez mais se multiplicam em busca de mais equidade social. Vinculado a isso, propõe-se também uma renova-ção na forma de elaboração das políticas públicas, bem como o fortalecimento das interações sociais no seio da comunidade.

Dessa forma, conclui-se que a implantação de mecanismos de controle, acompanhamento e de gestão democrática na comunidade, implicam em uma ruptura com modelos tradicionais de gerencia-mento e implementação de programas e políticas sociais, ao tempo em que impõem mudanças subs-tanciais no processo político de uma sociedade quanto à corresponsabilidade da equipe, inclusive no padrão de planejamento e nas formas de orga-nização popular na comunidade.


Responder ao novo desafio da gestão demo-crática demanda dos atores sociais novos referen-ciais de formação, de desempenho e de liderança. Essa reconstrução exige tempo, aperfeiçoamento contínuo e decisão política. Malheiro (2005) enfa-tiza que o tema da autonomia da escola está em pauta nas agendas dos estudiosos e pesquisadores da educação brasileira, desde que entraram em vi-gor os mecanismos legais e normativos da reforma educacional brasileira a partir de 1996, através da Lei n° 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) (BRASIL, 1996), e abriram possibi-lidades e esperanças de mudanças. A qualificação do dirigente escolar perpassa por uma questão central: a definição do padrão do dirigente esco-lar requerido para as novas demandas da gestão participativa e autônoma da escola. Neste sentido a comunidade adota um novo significado na visão de Ferdinand Tönnies (1855-1936): diz respeito ao “movimento ativo de se reconhecer em associações com o fim de atuar juntos na esfera pública”. Comu-nidade é, portanto, um inter-relacionamento social criado para defender bens e valores em um espaço denominado público das democracias pluralistas.


AVRITZER, L. Teoria democrática e deliberação pública. Lua Nova, n. 50, 2000, p.25-46.

Nesta obra o autor explica a expectativa de partici-pação de organizações dos usuários nos mecanis-mos de gestão desta política em todos os níveis da federação, os conselhos. Inseridos no contexto de


descentralização do Estado brasileiro, os conselhos municipais se organizam em territórios para onde convergem diferentes indicadores e forças sociais ativas, compondo as dinâmicas de poder local.

DEMO, P. Cidadania Tutelada e Cidadania Assistida. São Paulo: Cortez, 1995, p. 171.

Este autor analisa as diferenças apresentadas em diferentes tipos de cidadania.

PARA REFLETIR

Discuta com seus colegas os limites e as possi-bilidades dos conselhos municipais para alcança-rem os objetivos propostos: a democratização da gestão das políticas públicas e maior eficiência no controle direto da sociedade sobre o governo em sua cidade.

4.4 Sobre a política social e atuação do Serviço Social nos governos de FHC e Lula

Antes da análise sobre as políticas sociais

dos governos de FHC e Lula, cabe ressaltar o cará-ter das políticas sociais que a Constituição Federal Brasileira de 1988 conferiu em seu texto. O modelo de proteção social vislumbrado pela Constituição traduz a universalização de direitos sociais. Isto exige a compreensão da construção de programas


sociais que visem à melhoria de qualidade de vida de forma equitativa e equilibrada para os diversos segmentos da sociedade. As políticas sociais, se orientadas por essa Carta Magna, iriam condicionar a superação do quadro de extrema pobreza e mi-séria, através de possibilidade de universalização dos direitos sociais. Porém, este governo fez opção pelo modelo neoliberal da globalização, destacan-do a ideia de que o país deveria se inserir no novo cenário internacional planejado através da partici-pação em blocos econômicos-políticos, contempla-dos numa perspectiva de ampla abertura aos fluxos comerciais e financeiros.

Todavia, é imprescindível registrar os avan-ços sociais importantes que ocorreram durante o governo FHC. Estes avanços sociais foram imple-mentados tanto na área da saúde como na área da educação, que resultou na queda nos índices de mortalidade infantil, na diminuição do analfa-betismo e a consequente redução do número de crianças fora da escola. Todavia, os programas so-ciais implementados não lograram o êxito dos ob-jetivos traçados. Mas, tendo em vista a natureza do desenvolvimento atrelado aos objetivos neoli-berais, o Brasil continuou apresentando uma defa-sagem quanto aos discursos políticos em relação à questão social: as grandes metrópoles brasileiras acentuavam cada vez mais o fenômeno da exclu-são social, do desemprego estrutural e da violência urbana em todos os sentidos. Por outro lado, o sa-lário mínimo continuou insatisfatório para atender às necessidades básicas, e isso atinge a maioria dos brasileiros.

Ao que tudo indica, por causa dessa situa-ção, a qualidade de vida no Brasil, medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano, elaborado por órgão da ONU - (IDC), está abaixo de alguns países


latino-americanos, tais como a Argentina, o Uruguai e o Chile. Há um consenso entre os teóricos que diz que o Brasil teve que pagar caro pela sua in-serção no contexto da Globalização de mercados. Apesar das abundantes discussões nesta área, não seria apropriado introduzir todo esse material. O importante, neste contexto, é assinalar a grande dificuldade do governo brasileiro em transformar as políticas assistencialistas propostas pelos governos ao longo do século XX em Direitos Universais, como são apresentadas no texto constitucional de 1988. Assistimos à máquina estatal embaraçada com inúmeros pacotes econômicos de impacto contun-dente, resultando em cortes nos gastos sociais e dando continuidade ao modelo clientelista e patri-monialista de proteção social.

A proposta inicial para o programa Comuni-dade Solidária era de caráter universalista, porém caracterizou-se em ação residual e emergente cen-trada na transferência de renda para a população pobre e no “solidarismo” da sociedade civil. Se-gundo Silva (et. al., 2001, p. 77) apud Tessarolo e Krolling (2011, p. 82). A mobilização social ao longo do século XX t-em se apresentado ineficiente no que tange um processo de mudança substancial, tem sido um processo lento e contraditório. Isto tem acentuado o caráter de violência, de miséria e de exclusão social.

De acordo com a orientação fornecida pela LOAS, o Estado tem o papel de reorganização da produção e gerência das políticas sociais. Todavia, as práticas políticas adotadas pelas imposições do neoliberalismo ainda evidenciam uma contradição com os fundamentos dos direitos sociais estabele-cidos pela Constituição Federal do Brasil desde 1988, que se fundamentam nos princípios da universalidade, qualidade e gratuidade.


A análise de Tessarolo e Krolling (2011) orienta a necessidade de uma reflexão no plano econômico com a desregulamentação trabalhista, abertura dos mercados, apoio total ao capital financeiro; no pla-no político, o Estado operou uma verdadeira dis-seminação ideológica, através da qual criou condi-ções para repassar a responsabilidade do Estado, transferindo para a sociedade civil – o “Terceiro Se-tor” – criando a “responsabilidade social”; no pla-no social, realizou um verdadeiro desmonte do que foi construído ao longo do período da “cidadania regulada”, desde 1930 até 1984; Na Saúde, mante-ve o boicote orçamentário ao SUS; na Previdência, realizou reformas no regime dos funcionários públi-cos e tornou mais rígidas as regras previdenciárias e, na Assistência Social, criou o Programa Comu-nidade Solidária em janeiro de 1995, passando ao largo do que a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) estabelece.

O Programa Comunidade Solidária recebia recursos, sem controle social do Conselho Nacio-nal de Assistência Social e configurou-se como uma política assistencialista, indo na contracorrente dos avanços inscritos na LOAS criada em 1993, e na Constituição Federal de 1988, conhecida como “constituição cidadã”, a qual ampliou os deveres sociais do Estado para com os cidadãos, introdu-zindo, entre outras coisas, as políticas constitutivas de Seguridade Social.

Tessarolo e Krolling (2011) analisam o caráter de continuidade e de rupturas das políticas sociais operadas no governo de FHC e LULA e apontam as diretrizes neoliberais que conduziram as trans-formações políticas, econômicas e sociais corres-pondentes aos governos em apreço. Estes autores enfatizam que as principais ideias neoliberais são,


por um lado, privatizar empresas estatais e serviços públicos e, por outro, de criar novas regulamen-tações, ou seja, “desregulamentar”, criando meca-nismos que diminuam a interferência dos poderes públicos sobre os empreendimentos privados. Se-gundo esses autores as políticas focalizadas são os pilares da ideologia neoliberal para a seguridade

O Programa de Focalização refere-se a um termo concernente às estratégias governamentais na direção ao atendimento das demandas emer-genciais gritantes da sociedade, ou seja, em con-dições imersas em situação de carência ou risco social. Encontram-se devidamente articuladas ao modelo econômico vigente, em particular à sua po-lítica econômica e aos seus impactos sociais. São políticas implementadas para produzirem respostas de curto prazo, conjunturais. Elas não estão funda-mentadas em direitos sociais constitucionais e, por isso, podem até ser extintas conforme mudanças de governo. (Op. Cit. p.77)

O governo Lula deu nova dimensão às rela-ções diplomáticas brasileira, reforçando a atuação internacional do país, especialmente em relação à América do Sul, aos organismos internacionais e às potências emergentes do Sul. A estratégia neolibe-ral propunha novas bases para orientar as políticas sociais, o Estado continuava forte para controlar os sindicatos e manifestações populares e fraco para enfrentar as imposições do neoliberalismo, confor-me sinaliza contribuição abaixo:

Em todos os países capitalistas subdesen-volvidos, especialmente na América Latina, as di-retrizes neoliberais foram impostas através da im-plementação dos “programas de ajuste estrutural”, conforme indica (CARCANHOLO, 1998 apud TESSA-ROLO E KROLLING, 2011, p. 76):


De modo geral, previu-se: (I)

a contenção dos gastos pú-

blicos (e, consequentemente,

de investimento em políticas

sociais); (II) a privatização do

patrimônio público para o

pagamento de dívidas estatais;

(III) uma reforma tributária que

diminuísse a intervenção es-

tatal no mercado e beneficiasse

o grande capital; (IV) a abertu-

ra às importações como forma

de garantir a concorrência; (V)

e a liberalização comercial.

As políticas sociais brasileiras aparecem como compensatória, perdendo a possibilidade de se tornar fruto da participação política efetiva da sociedade nas instâncias de poder político decisó-rio. Pois cada vez mais restringe seu alcance às ca-madas mais empobrecidas da população, as quais, em última instância, desmobilizam-se por recebe-rem benefícios estatais. Logo, no que diz respeito às gestões da década de 90, já foi destacado o predomínio do pensamento neoliberal sobre a in-tervenção social do Estado.

Em se tratando do Programa de Bolsa-Fa-mília, o órgão responsável pela sua execução é a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SE-NARC), do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza (MDS). À Caixa Econômica Federal cabe a função de operador e pagador. Este programa, o Bolsa Família, assim como o Comuni-dade Solidária, também se insere no debate mais amplo referente ao diagnóstico entre políticas uni-versais e focalizadas. Diante das ações exercidas através dos programas lançados, pode-se concluir


que o neoliberalismo exerceu forte influência sobre o modelo de proteção do Governo Lula, embora as estatísticas tenham revelado uma melhora nos ín-dices relativos à pobreza e à qualidade de vida no Brasil, mas, não exatamente diminuiu a desigualda-de social, apenas amorteceu os conflitos existentes entre a classe trabalhadora e o Sistema Neoliberal. Alguns estudiosos afirmam que a desigualdade vem crescendo, como se pode ver nas ideias de Francisco de Oliveira:

Defensor dessa ideia, Francisco de Oliveira, após criticar a metodologia das pesquisas do Ipea, as quais medem apenas as rendas do trabalho, afir-ma que “o simples dado do pagamento da dívida interna, em torno de 200 bilhões de reais por ano, contra os modestíssimos 10 bilhões a 15 bilhões do Bolsa Família [...]”sugere que, na verdade, a desi-gualdade vem crescendo. (OLIVEIRA, 2010, p. 374 apud TESSAROLO E KROLLING, 2011, p.86-87)

A esse respeito, é importante considerar as análises das pesquisadoras Sonia Fleury (2007) e Celia Kerstenetzky (2009 apud Tessarolo; Krolling, 2011, p. 85)

[...] defendem que a política de

combate à pobreza do Bolsa

Família ignora problemas mais

amplos e medidas mais abran-

gentes e inclusivas, o que, em

última instância, tenderia a

estigmatizar a população alvo

do programa. Essa crítica, em

suma, afirma que o PBF intervém

em problemas periféricos e não

no cerne do problema estrutural

da desigualdade de renda.


Cabe ao assistente social, enquanto categoria profissional, estimular a discussão e avaliação das ações governamentais e das ações desenvolvidas por meio de convênios e, também, promover a elei-ção de prioridades políticas para os respectivos ní-veis de governo e para as diferentes organizações da sociedade civil que representam os usuários, trabalhadores e as entidades de assistência social.

Neste contexto, na contribuição de Netto (2002) observa-se que a postura do assistente social

se fazia sentir uma força polêmi-

ca em face ao tradicionalismo

que, ancorada então por pro-

postas latino-americanas con-

testadoras, gestava discussões

de fundo em relação ao Serviço

Social (...) [e ] punha-se na or-

dem do dia a tematização teóri-

co-metodológica da profissão

vinculada ao debate nas

ciências sociais e aos dados

mais novos da conjuntura na-

cional. (NETTO, 2002, p. 198).

A trajetória das políticas sociais no Brasil e na América Latina apresentam um caráter que, pela sua própria origem e natureza, buscam a imple-mentação e a hegemonia a partir da negação dos direitos e das políticas sociais universais, através de um discurso que fere diretamente a seguridade e a assistência social pautadas na Lei Orgânica da Assistência Social, porém o Projeto Político Peda-gógico do Serviço Social tem traçado nestas últi-mas décadas um agir comprometido com a questão social no sentido de combater as contradições pro-movidas pelo tipo de desenvolvimento econômico.



A fim de aprofundar a compreensão do trabalho do assistente social inserido na política neoliberal recomenda-se as seguintes leituras:

ACOSTA, Ana Rojas (org). Família: redes lações e políticas públicas. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2009. pp. 1-6.

A leitura desta obra possibilita a compreensão das iniciativas públicas no âmbito da família frente à política neoliberal.

MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2008. p.264.

Esta obra é essencial para entender o papel do Estado no incentivo ao voluntariado e ao assis-tencialismo, criando espaço para a reprodução de relações sociais.

PARA REFLETIR

Discuta com seus colegas sobre o papel do Estado Neoliberal no enfrentamento da questão social que atinge o seu município.


RESUMO

O tema 4 ofereceu subsídios para uma análise das práticas políticas dos governos pós-64, tendo em vista o processo de democratização iniciado pelas nações latino-americanas no final do século XX. Este tema abordou a importância do momento po-lítico brasileiro após a Constituição Federal do Bra-sil de 1988, bem como os entraves decorrentes de uma crise recessiva que assolava o país, ao lado da adoção de um conjunto de políticas que herdava resquícios do autoritarismo militar, como aparatos repressivos contra os trabalhadores, a lei de greve, a mesma estrutura sindical e a lei de segurança na-cional que não atacava às expressões da questão social no Brasil, dada a prioridade do modelo eco-nômico global. Foram abordadas as novas tendên-cias da economia no mundo e a intervenção esta-tal, principalmente nos governos latino-americanos. Tudo isso resultou na crescente pauperização da classe trabalhadora e no aumento vertiginoso, nas últimas décadas do século XX, do mercado de tra-balho informal, engendrado pela exclusão social. Para finalizar, foram apresentadas algumas análises de programas políticos que tentavam timidamente suavizar os índices de pobreza e de desigualdades sociais e, paralelamente, foi analisada a funciona-lidade da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) no contexto neoliberal.

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