PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA

* Gerson Gomes da Silva

RESUMO

O Planejamento Estratégico passa por mudanças na Administração Pública, porém, ainda

permanece como uma ferramenta imprescindível na execução de planos de ação

objetivando o alcance de resultados. Este trabalho analisa como a Administração Pública

vem acompanhando o processo de adaptações dessa ferramenta de gerenciamento.

Tratando-se de um Estudo de Caso, o presente estudo traz como vantagem a

possibilidade de se extrair de suas interações, os resultados práticos adquiridos pela

entidade pública da experiência das organizações privadas.

Palavras-chaves: Planejamento Estratégico e Administração Pública.

*Professor de Metodologia Científica.

Coordenador de Trabalhos Científicos do Curso

de Ciências Contábeis das Faculdades Integradas

Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de

Educação. Contador. Especialista em Auditoria

Governamental e Gestão de Negócios. Formando

em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

2

1. INTRODUÇÃO

A condução dos negócios públicos já passou, ao longo dos séculos, por diversas fases,

às quais se denominaram sistemas. Tivemos, então, o sistema patrimonialista e o sistema

burocrático. Sem nos atermos ao sistema patrimonialista que ficou muito para trás na

história, vamos levar em conta este último, o que mais caracteriza (ou caracterizava) as

entidades responsáveis pela administração da coisa pública.

Assim, burocracia correspondia a uma empresa, uma organização estatal ou mesmo o

exército. Para Mannheim, organização é “um tipo de cooperação na qual a função de

cada parte do grupo são precisamente reordenadas e estabelecidas e há uma garantia de

que as atividades planejadas serão executadas sem maiores fricções”. De nossa parte

optamos em sermos mais enfáticos: a burocracia era sinônimo de organização, de

sistema social.

Porém, mais recentemente e, em história, recentemente pode ser entendido como um

apanhado de décadas tem-se falado muito num novo sistema denominado gerencialista, o

qual agrega uma terminologia peculiar, de onde se extrai termos como o estado

inteligente, o governo empreendedor, o estado empresa... Enfim, norteando para novas

características de se governar como quem administra uma empresa, já que é por

intermédio das entidades públicas, seus órgãos descentralizados que o governo chega

até o cidadão. Nesse contexto, a administração pública, de acordo com AKTOUF (1996),

“É uma prática, uma ação concreta, contínua, e o gestor é um ente de

ação. O gestor é alguém que se baseia (idealmente) num máximo de

saberes (científico ou tirados da reflexão sobre experiências) para melhor

assentar sua percepção das situações e melhor fundar as instituições que

guiarão no exercício, o mais adequado possível, de sua atividade”.

Vemos então que estamos vivenciando uma mudança radical na condução dos negócios

públicos e esta mudança se dá através do Modelo de Administração Pública Gerencial,

3

que tem como princípios básicos à descentralização, a horizontalização das estruturas,

ênfase nos cidadãos – usuários e concentração nos resultados

Chegamos, portanto, ao que nos interessa no que concerne ao Curso de Gestão Pública.

Pudemos apreender durante todo o transcorrer dos módulos que compunham o referido

Curso de que, na Administração Pública o Planejamento Estratégico, a Tecnologia da

Informação e a Qualidade Total formam uma tríade que pugna pelos mesmos objetivos:

os resultados junto aos seus clientes diretos que, no que concerne à gestão pública, são

os seus usuários, a população em geral, ou, mais especificamente, aqueles que pagam

os impostos.

É nesse contexto, o de que a gestão pública precisa reverter os impostos pagos pela

população em prestações de serviços de qualidade que encontramos subsídios para a

elaboração do presente trabalho. É oportuno ressaltar que, fechando essa tríade, temos

uma nova legislação balizando todos os resultados obtidos com essas ferramentas de

gestão administrativa. Referimo-nos a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei

Complementar nº 101, de 2000 que procura ajustar os problemas decorrentes de um

profundo desajuste fiscal, caracterizado pela presença, entre outras, de uma poupança

negativa e de déficits públicos reiterados; colapso dos modelos de substituição de

importações e, por fim, e o que interessa ao presente estudo, uma crise da forma e dos

métodos de administrar o Estado.

Daí se interpreta que o equilíbrio das contas públicas representa um passo decisivo na

redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, em essência, da introdução de

mudanças fundamentais no regime fiscal do País, com o objetivo de promover o equilíbrio

definitivo nas contas públicas. Dessa forma, o grande fator diferenciador da Lei de

Responsabilidade Fiscal - a LRF, é o de estabelecer um novo padrão fiscal para o País.

Logo, temos um padrão de conduta pública que deve fazer parte do cotidiano daqueles

que se prestam à elaboração de planos e planejamentos de curto, médio ou longo prazo.

Diante do exposto, escolhemos o Planejamento Estratégico como objeto de nosso estudo.

É assim, pois que, embora o Planejamento Estratégico seja considerado a principal

ferramenta de gerenciamento de uma organização, seja ela pública ou privada, ela

4

necessita de revisões periódicas que possam ajustá-lo à realidade, num mundo

globalizado em que as mudanças bruscas das metas e objetivos governamentais

impossibilitam a sua eficácia.

De forma genérica planejar significa que a organização seleciona objetivos e determina os

meios para atingi-los. Os planos visam obter a melhor utilização dos recursos

organizacionais num ambiente futuro e são também a base para o controle e a direção da

organização pela gerência no seu ambiente atual.

Daí decorre a questão de como os planejadores e os responsáveis pela tomada de

decisões enfrentam a mudança nos seus ambientes.

Algumas premissas nos revelam que existem quatro etapas essenciais para um processo

racional de planejamento e administração:

1. Primeiro se definem as metas. Estas devem refletir os resultados ou direções gerais

para os quais se espera que a organização caminhe.

2. Em segundo lugar, identificam-se as alternativas em termos dos caminhos para atingir

essas metas e se estimam custos e benefícios (conseqüências) para cada alternativa.

3. Em terceiro lugar, faz-se a escolha das alternativas com a proporção mais favorável de

benefícios em relação a custos que se possa encontrar.

4. Em quarto lugar, as alternativas escolhidas são traduzidas em enunciados claros,

operacionais ou no que anteriormente se classificou como objetivos.

Apesar de todas as ferramentas e mecanismos que o planejamento possui, ele não é

infalível, ou seja, está sujeito a não dar certo, caso deixe-se de efetuar determinados

critérios operacionais. Em verdade, nas empresas privadas, por exemplo, o planejamento

estratégico em muitos casos acaba por ser abandonado, surgindo inclusive uma nova

abordagem a qual se dá o nome de administração estratégica, em virtude de algumas

dessas ferramentas se tornarem inadequadas ou mesmo obsoletas diante de novos

modelos gerencialistas.

5

Assim, de acordo com as principais mudanças que vem ocorrendo no cenário

administrativo público é que demonstramos esses enfoques no intuito de analisar de uma

forma genérica o Planejamento Estratégico na Administração Pública.

Dessa forma, o seguinte questionamento que é objeto desta pesquisa: Como está sendo

aplicado atualmente o Planejamento Estratégico na Administração Púbica? Pela

bibliografia pesquisada para o estudo monográfico, algumas hipóteses surgiram, como

por exemplo, o de que o Planejamento Estratégico está sendo aplicado, porém sem

nenhuma revisão e que, talvez já esteja ultrapassado diante das novas diretrizes de

Gestão Governamental.

Assim, nosso objetivo com o presente estudo é: Avaliar a Situação do Planejamento

Estratégico na Administração Pública. Não se pretende realizar uma análise profunda,

mas apenas contrapor os ensinamentos do Curso de Gestão Pública diante das diversas

correntes de doutrinadores, destacando os pontos fortes, fracos, oportunidades e

ameaças do atual Planejamento Estratégico; verificar se a Missão do Planejamento

Estratégico está sendo atingida na Administração Pública e verificar se existe novo

diagnóstico para um novo Planejamento Estratégico.

Para o desenvolvimento do presente estudo, utilizaremos os métodos qualitativo e

quantitativo, partindo do método indutivo, ao considerar as observações particulares para

as gerais, porém, em muitos momentos recorreremos ao método dedutivo, pois,

"considerando aquilo que conhecemos, o raciocínio nos permite descobrir coisas

adicionais afins" (Lipman, 1995).

Adotou-se como procedimento para desenvolvimento da pesquisa monográfica a técnica

de documentação direta, a partir de bibliografia acerca do tema proposto.

Neste trabalho abordaremos, do Capítulo I ao Capítulo IV, a falência da burocracia, o

Estado Empreendedor, as Tecnologias da Informação, a Qualidade Total, a Terceirização.

Finalizaremos cedendo espaço para um comentário a respeito da Lei de

Responsabilidade Fiscal – LRF.

Não se trata, entretanto, de um ponto final acerca do assunto, pois muito ainda pode ser

explorado e estudado a esse respeito, devido à sua abrangência. Trata-se de uma

6

contribuição para aqueles desejosos pelo entendimento do assunto e, especialmente, em

se tratando de organizações públicas.

2. DESENVOLVIMENTO

ADMINISTRANDO A ORGANIZAÇÃO PÚBLICA

Com o propósito de destacar a importância do Planejamento Estratégico para

administração pública, os autores Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays nos

proporcionam algumas contribuições relevantes na elaboração do presente estudo,

primeiramente ao tratar dos benefícios do planejamento.

Os Benefícios do Planejamento

Para Jr. E Hays, as maneiras de determinar se uma organização é eficiente e o próprio

significado de eficiência varia de organização para organização. Os autores citam

Cameron (1980: 67) que identifica quatro abordagens básicas para avaliar a eficiência: l)

quão satisfatoriamente uma organização atinge suas metas; 2) a extensão da aquisição

dos recursos de que necessita; 3) o grau em que reduz a tensão interna nos funcionários;

e 4) seu sucesso no relacionamento com importantes grupos externos ou grupos de

constituintes estratégicos que a influenciam.

Em contraste com organizações eficientes, as "anarquias organizadas" têm metas mal-

definidas, são ligadas internamente de forma vaga e confusa por muitas definições

diferentes de sucesso, usam variadas estratégias para conseguir os mesmos resultados e

realmente não têm um rendimento efetivo que possa ser ligado analiticamente aos

recursos (Cameron, 1980: 70-71).

Mesmo sob condições de incerteza e imprecisão, contudo, o planejamento ajuda na luta

por se obter clareza nos propósitos organizacionais e aprimoramento organizacional. Os

7

planos refletem as informações e a atenção que os analistas planejadores são capazes

de dirigir para escolhas práticas de ação (Forester, 1989: 19-20).

O principal benefício do planejamento é o estabelecimento de um futuro curso de ação

que promova a coordenação dos recursos internos dá organização com seus desafios

políticos e externos. O processo de planejamento integra as funções da organização com

seus recursos voltados para a finalidade de alcançar seus objetivos (Sord e Weisch, 1964:

13).

Um segundo benefício do planejamento é que ele ajuda os administradores públicos a

tomar as decisões atuais que têm a melhor chance de produzir as conseqüências

desejadas — tanto no presente como no futuro. Ele permite aos administradores saber

onde a organização está hoje em dia, quais são ou poderiam ser os seus recursos e para

onde desejam ir os dirigentes ou detentores do poder na organização.

Uma perspectiva de longo prazo, apoiada por análises e capacidades organizacionais

aprimoradas, é necessária para se conseguir resolver uma crise tal como um problema

que envolva o meio ambiente e os recursos naturais (Henning e Mangun, 1989).

Um terceiro benefício do planejamento provém da avaliação das condições futuras e

presentes e do encorajamento e apoio ao\ administradores para tentarem estabelecer

objetivos. As decisões racionais são reforçadas quando os administradores têm a visão

ampliada de um grupo de alternativas entre as quais podem escolher. Reduzem-se as

reações baseadas na emoção, na adivinhação e na intuição.

Os administradores são capazes de fazer mais do que efetuar alterações marginais.

Planejar evita um estado perpétuo de emergência e provê diretrizes para ações

ponderadas, controladas. Conseqüentemente, a organização está em melhor posição

para desenvolver oportunidades e evitar ameaças.

Um quarto benefício do planejamento é que ele toma os administradores capazes de

decidir de antemão o que fazer, como e quando fazê-lo e quem deve fazê-lo. Com os

planos, os administradores podem assegurar que cada operação está na área de

responsabilidade de alguém e decidir se cada função está adequadamente identificada e

se o indivíduo responsável tem e usa a indispensável autoridade. Inversamente, o

8

planejamento aprimora a confiabilidade ao esclarecer as funções organizacionais e definir

as responsabilidades (Reinharth, Shapiro e Kallman, 1981:4-5).

Finalmente, o planejamento provê o controle organizacional através do estabelecimento

de padrões de desempenho. Os níveis individuais e organizacionais de realização podem

ser comparados com esses padrões, como se faz usualmente, por exemplo, ao comparar

as despesas com o orçamento.

Planejamento e administração são inseparáveis, pois as decisões de planejamento

fornecem um referencial pelo qual se podem avaliar ações, realizações e realidades

subseqüentes e tomar então as medidas corretivas necessárias. Mesmo um problema

básico como a administração de instalações apresenta um avanço quando se usa uma

abordagem planejada para custos de energia e manutenção preventiva (Lewis, 1991).

Sem o conhecimento de um futuro curso planejado de ações e eventos, os

administradores não têm base para decisões. O sucesso na implementação de planos

está constantemente ameaçado por problemas de controle organizacional, pelo

comportamento dos funcionários na organização e pela tendência geral desta a resistir a

mudanças (Gordon, 1992: 410-14).

Por que a Organização existe?

Conforme Jr. e Hays nos argumenta, definir a missão de uma organização filantrópica é

difícil, penoso e arriscado. Mas apenas isso permitirá que você estabeleça as metas e os

objetivos e ponha mãos à obra. A menos que a missão seja claramente expressa,

compreendida e apoiada por todos os membros da organização, o empreendimento ficará

à mercê dos acontecimentos. Os responsáveis pela tomada de decisões agirão com base

em idéias diferentes, incompatíveis e contraditórias.

Eles partirão em direções contrárias, até mesmo sem estar atentos a essa divergência, e

o desempenho geral é que vai sofrer. Uma mesma visão, um mesmo entendimento e uma

mesma unidade de direção e esforço de toda a organização dependem de qual deve ser a

missão.

9

Organizar

Apesar de tendências burocráticas serem encontradas por toda parte tanto no setor

público quanto no privado, parece que os governos gostam especialmente de criar

organizações hierárquicas que carecem de vitalidade e espontaneidade. A tendência de o

governo criar burocracias é geralmente atribuída a duas vantagens inter-relacionadas que

o modelo burocrático oferece, teoricamente, em relação aos esquemas organizacionais

concorrentes.

Esse modelo, que será examinado com maiores minúcias mais adiante neste capítulo,

sustenta que a eficiência é mais facilmente conseguida em organizações estruturadas

hierarquicamente, monocráticas (que têm um dirigente), presas a normas (isto é, que

contam principalmente com normas para executar seu trabalho e fazer seus membros

obedecerem) e impessoais no seu comportamento em relação a funcionários e clientes.

Esses fatores combinados fornecem aos dirigentes de tais organizações um alto grau de

controle sobre as atividades dos subordinados. Em segundo lugar, as burocracias são

capazes de tomar os funcionários públicos confiáveis, perante as autoridades políticas.

Por oferecer os benefícios complementares de confiabilidade e eficiência na prestação de

serviços, a burocracia tomou-se a forma organizacional predominante nos governos

através do mundo industrializado.

Entretanto as estruturas burocráticas também têm suas desvantagens. Como já se

observou, o ambiente de trabalho dentro de uma burocracia pode ser asfixiante.

Vantagens e Limitações da Burocracia

Durante mais de 50 anos, o ponto de partida da maior parte dos cursos introdutórios de

administração pública tem sido a burocracia do "tipo ideal" de Max Weber. Weber,

sociólogo alemão, tornou-se "o fundador do estudo sistemático da burocracia" (Merton et

alii, 1952: 17) ao publicar, em 1922, uma série de ensaios intitulada Teoria da

Organização Social e Econômica.

10

Nesse trabalho magistral, Weber traçou a evolução da moderna administração pública a

partir de suas raízes mais remotas. Observou que, à medida que industrialização e o

capitalismo se expandiam, os tipos de práticas administrativas que surgiam se

diferenciavam de várias maneiras importantes dos do passado.

A mais importante das mudanças foi a tendência dos governos modernos de recrutar para

suas agências públicas pessoal, selecionado com base na competência técnica, em vez

de critérios pessoais como parentesco ou patrocínio político. Esse importante

desenvolvimento, junto com uma série de alterações intimamente relacionadas na

maneira como funcionavam as agências públicas, foi visto como necessário para manter o

crescimento das modernas sociedades industriais.

Para florescer, a indústria necessitava de maquinaria governamental efetiva e digna de

confiança que cuidasse do sistema postal, inibisse a competição destrutiva e executasse

uma miríade de funções de apoio correlatas.

Os Pontos Fracos da Burocracia

Na verdade, a insensibilidade é apenas uma manifestação de fraquezas muito mais

fundamentais das organizações burocráticas. De acordo com muitos teóricos

organizacionais, as burocracias têm dois calcanhares-de-aquiles inter-relacionados. Em

primeiro lugar, as burocracias tendem a ser estáticas. Essa resistência à mudança

origina-se da sua natureza autoritária e monocrática.

Devido ao fato de o sistema de autoridade ser inteiramente de cima para baixo (isto é,

toda autoridade é investida no dirigente da organização, em vez de ser dividida com os

subordinados), qualquer mudança tem de ser iniciada de cima. Mas, novamente devido à

rígida estrutura hierárquica da burocracia, os dirigentes muitas vezes não recebem

informações que indiquem a necessidade de mudança.

Como a informação abre seu caminho através da hierarquia, está sujeita a supressão e

distorção em níveis sucessivos. Os burocratas não estão dispostos a passar adiante

informações que possam ser desagradáveis aos seus superiores ou que não se reflitam

11

favoravelmente sobre eles mesmos. Outro importante desencorajamento à inovação e à

mudança é que a preocupação com normas e procedimentos favorece o conformismo

entre os funcionários. Seguir as normas torna-se um ritual.

Contingências da Estrutura Organizacional

Durante grande parte de sua curta história, o estudo da administração tem sido suscetível

a caprichos. Administradores públicos e privados caíram figurativamente sobre a

administração científica, as relações humanas e outras teorias grandiosas, as quais

pregam o dogma do único melhor caminho.

Os princípios teóricos passaram a ter prioridade tanto sobre a evidência empírica quanto

sobre o senso comum, deixando a teoria da administração num estado estéril. Os

administradores praticantes, forçados a trabalhar com um número limitado de

instrumentos e conceitos administrativos, pagaram o preço, muitas vezes c dispendiosos

experimentos de tentativa e erro.

No entanto, no começo da década de 1960, começou a emergir uma abordagem mais

complexa da administração. Essa abordagem, chamada teoria da contingência, baseia-se

em duas conclusões fundadas em estudos empíricos: "l) não há um único melhor caminho

para organizar; e 2) nem toda forma de organizar é igualmente eficiente" (Galbraith, 1973:

2). O foco básico desses estudos era a identificação dos fatores ou contingências que

influenciavam o projeto organizacional.

Treinamento e Desenvolvimento de Empregados

A necessidade de enfatizar "a perpétua aquisição de novas informações" foi reconhecida

há muito (Sylvia e Meyer, 1990: 132). A resposta governamental tem sido, de modo geral,

impressionante, com a proliferação de treinamentos e programas de desenvolvimento de

empregados ocorrendo nos últimos anos.

Nos Estados Unidos, desde 1958 a Lei de Treinamento de Empregados do governo

federal tem promovido programas educacionais sistemáticos e contínuos, enfatizando as

habilidades técnicas e administrativas. Novos programas se adicionaram ao longo dos

12

anos, levando a aumentos exponenciais no número de trabalhadores treinados e na

sucessão de tópicos que são discutidos nos programas contínuos.

Crescimento similar ocorreu no nível estadual, estimulado em parte por iniciativas

federais. Por exemplo, programas financiados pelo governo federal devem ser

administrados dentro de limites e normas claramente definidos.

Para assegurar a concordância de programas, a maior parte dos Estados desenvolveu

programas de treinamento para trabalhadores estaduais e locais, administrando fundos do

governo federal (Sylvia e Meyer, 1990).

Outra contribuição aos esforços de treinamento estaduais e locais nos Estados Unidos

veio através da Lei Intergovernamental de Pessoal (LIP), que objetivava expandir e

aperfeiçoar os sistemas de mérito nos governos estaduais e locais. Muitos Estados

usaram a magnitude desses novos recursos para estabelecer centros de treinamento, a

maioria dos quais sobreviveu ao fracasso do programa da LIP.

Atualmente o treinamento é direcionado para qualquer uma destas quatro amplas metas:

produção (para aprimorar a prestação de serviços melhorando as habilidades técnicas e

gerenciais), adaptação (para ajudar os empregados a se ajustarem às mudanças de

demandas dos seus ambientes), socialização (para modelar os valores e percepções dos

trabalhadores e assim orientá-los quanto a normas e atribuições) e coordenação (para

reduzir o conflito interno, estabelecer uma orientação de equipe e reforçar a comunicação)

(Sylvia e Meyer, 1990).

Esses objetivos são perseguidos através de uma variedade de esquemas de treinamento

focalizando assuntos como habilidades técnicas (por exemplo, tecnologia de computador),

competência gerencial (estratégias decisórias, delegação), solução de problemas,

planejamento, administração de conflitos, estabelecimento de metas, estruturação de

equipes e outros.

Embora a maior parte do treinamento seja feita pelas agências ou departamentos, o

governo federal e a maioria das unidades federais dos Estados Unidos também mantêm

instalações e programas de treinamento centralizados.

13

Um fenômeno importante no campo do treinamento é a simbiose existente entre os

objetivos do desenvolvimento de empregados e o rápido avanço em direção.

Dessa forma, aos abordarmos os benefícios do planejamento para as organizações

públicas e todo o delineamento de sua aplicação na esfera pública, passamos a destacar

o fenômeno da terceirização que vem sendo aplicado naqueles setores em que o governo

necessita relegar para se abster das funções mais precípuas.

Para essa abordagem, baseamo-nos no livro Terceirização – Uma Abordagem

Estratégica, de Lívio A. Giosa (São Paulo: Pioneira, 1997).

A Questão da Terceirização

Como processo e técnica de gestão administrativa-operacional corrente nos países

industrialmente competitivos, a Terceirização originou-se nos n EUA, logo após a eclosão

da II Guerra Mundial. As indústrias bélicas tinham como desafio concentrar-se no

desenvolvimento da produção de armamentos a serem usados contra as forças do Eixo, e

passaram a delegar algumas atividades de suporte a empresas portadoras de serviços

mediante contratação.

Este conceito básico de horizontalização foi sendo aplicado, em tempos de mutação

administrativa, que variou/migrou posteriormente para a verticalização, com a empresa

concentrando assim, sob sua coordenação, todas as atividades técnicas e administrativas

referentes à sua operação.

Vamos, então, falar das grandes organizações localizadas nos países do primeiro mundo.

No final da última década, o mercado sinalizou novas mudanças para as empresas. O que

se retratava era uma questão máxima: cada vez mais o cliente se tornava o "centro das

atrações" das empresas, que tentavam dirigir a ele todas as atenções.

Este "voltar-se ao cliente", conhecer realmente o seu perfil, pegou em cheio as grandes

organizações, acostumadas a dirigir o mercado, praticamente impondo o seu produto ou

serviço.

14

Assim, as pequenas e médias empresas, mais ágeis e percebendo o momento de

mutação, aproveitaram-se da situação e começaram a conquistar fatias significativas

deste mesmo mercado.

Pode-se imaginar empresas, por exemplo, como a Pan Am e a IBM, nos seus respectivos

segmentos, reagiram a este processo. Hoje, já sabemos o que aconteceu com a primeira,

e dos esforços que a segunda está fazendo, a nível mundial, para sair da "sua crise".

Foi, então, a oportunidade para que as grandes organizações praticassem um exercício

de reflexão, "olhando para dentro" e descobrindo saídas que a colocassem novamente no

mercado, de forma competitiva.

Este primeiro esforço de mudança foi feito com a introdução do "downsizing" que consiste

na redução dos níveis hierárquicos, providência necessária para se "enxugar" o

organograma, reduzindo o número de cargos e agilizando a tomada de decisões — o que

não implica, necessariamente, em cortes de pessoal.

Este processo permitiu, numa primeira etapa, uma evolução parcial, na tentativa das

empresas se tornarem mais ágeis, eliminando níveis intermediários, que acabavam

restringindo a corrente decisória.

A prática do "downsizing" determinou uma reorientação empresarial que correspondeu a

enfrentar um outro paradigma: questionar as atividades secundárias executadas

internamente e redefinir a verdadeira missão da empresa.

Com isso, o próximo passo foi responder à questão: Por que não reexaminar o papel da

organização, transferindo para terceiros a incumbência pela execução das atividades

secundárias, passando a empresa a concentrar todos os seus esforços na sua atividade

principal, gerando com isso mais resultados?

O "outsowzing" expressão em inglês, que significa "terceirização” ‘, foi, então, desbravado

e adotado de forma plena pelas empresas, referenciado sempre pela concepção

estratégica de implementação.

15

Ainda abordando a questão da terceirização, Peter F. Drucker, na sua obra Terceiro

Setor, (São Paulo: Futura, 2001) nos fornece argumentações a respeito da missão de

uma organização.

Para Drucker (Futura, 2001), as instituições sociais existem para fazer diferença na vida

das pessoas e na sociedade. Fazer essa diferença constitui a missão — o propósito — de

uma organização do terceiro setor e sua própria razão de ser. Só nos Estados Unidos

existe mais de um milhão de entidades sem fins lucrativos, cada uma delas com uma

missão única. Porém, transformar vidas sempre é o ponto de partida e o de chegada.

Uma missão não pode ser impessoal; ela tem de ter um significado profundo, ser algo em

que se acredita, algo que se sabe que é certo. Uma responsabilidade fundamental da

liderança é assegurar que todos conheçam a missão, sejam capazes de entendê-la e de

vivê-la.

Em sua obra “Terceiro Setor”, Peter Drucker nos revela uma passagem interessante. De

acordo com o autor, certa vez se reunira com os administradores de um importante hospi-

tal para refletir sobre a missão da sala de emergência. Como faz a maioria dos

administradores hospitalares, eles começaram dizendo: "Nossa missão é cuidar da

saúde". Para Drucker, essa é uma definição errada, pois, em um hospital não se cuida da

saúde, mas se tratam doenças. É por isso que levamos tempo demais para chegar à

declaração muito simples e (segundo várias pessoas) muito óbvia de que a sala de

emergência deveria transmitir confiança aos aflitos.

Então, Drucker salienta que, para fazer isso bem, era preciso saber o que realmente

acontecia lá. E, para surpresa dos médicos e enfermeiras, a função de uma boa sala de

emergência na comunidade deles era dizer a oito em cada dez pessoas que não havia

nada de mal que uma boa noite de sono não resolvesse. "Você ficou abalado" ou "O bebê

tem uma gripe". "Tudo bem, ele teve convulsões, mas não há nada de muito grave com a

criança". Médicos e enfermeiras transmitiam confiança.

Enfim, segundo Drucker, chegou-se a um acordo, mas isso soava terrivelmente óbvio.

Todavia, traduzir a missão em ação significava que todos que chegassem deveriam ser

16

examinados por uma pessoa qualificada em menos de um minuto. O primeiro objetivo era

que todos fossem vistos quase imediatamente — única maneira de transmitir confiança.

A Terceirização no Brasil

A recessão como pano de fundo levou também as empresas a refletirem sobre sua

atuação. O mercado, cada vez mais restrito, acabou determinando a diminuição das

oportunidades, possibilitando que novas abordagens fossem aplicadas para buscar a

minimização das perdas.

O exemplo da aplicação em outros países rapidamente foi acolhido pelas nossas

empresas, pois o ambiente era propício.

Ao mesmo tempo, a Terceirização demonstrava o outro lado da moeda: o fomento para a

abertura de novas empresas, com oportunidades de oferta de mão-de-obra, restringindo

assim, de certo modo, o impacto social da recessão e do desemprego.

Ainda mais: o brasileiro, amplamente pesquisado, definiu há alguns anos atrás seu perfil,

respondendo que o "seu principal sonho" era abrir uma empresa, ser o dono do seu

próprio negócio. Pronto! O cenário estava completo para permitir, em nosso país, o rápido

aceleramento da Terceirização, invadindo manchetes, sendo matéria expressiva e

constante de vários jornais e revistas especializadas.

Importante destacar as palavras-chave desta última definição e que serão motivos

básicos de conhecimento nos capítulos seguintes, mas que, assegurado o seu

entendimento, abrem perspectivas certas de sucesso da aplicação da Terceirização, e

que são:

• PROCESSO DE GESTÃO

• PARCERIA

O conceito de processo de gestão, entendido como uma ação em si:

17

O conceito de parceria, entendido como uma nova visão de relacionamento comercial,

onde o fornecedor migra de sua posição tradicional, passando a ser o verdadeiro sócio do

negócio, num regime de confiança pleno junto ao cliente, refletindo a sua verdadeira e

nova função de parceiro.

Por que Terceirizar?

Ênfase na Abordagem Estratégica

• A empresa, com a Terceirização irá voltar-se totalmente para atividade principal,

otimizando os seus recursos, desenvolver práticas precisas para o atingimento das

metas e treinando os talentos humanos para conquistar os resultados e desafios

propostos.

• Porque agiliza...

• A empresa, voltada para a sua missão básica, irá estar presente todas as

operações que levem-na a se adequar ao novo modelo organizacional. Com isso,

sem preocupar-se operacionalmente com as ditas "atividades secundárias", as

empresas terão mais competividade e agilidade na consecução de suas operações

e mais certeza na tomada de decisão em razão dos novos objetivos.

• Porque é estratégico...

Esta visão estratégica é fundamental para se entender a correta aplicação

do conceito da Terceirização, pois:

a) Toda uma nova filosofia organizacional deverá ser implantada na empresa;

b) Uma revisão da sua missão e valores permanentes será necessária;

c) Os objetivos e metas empresariais deverão ser revisados à luz de um plano de gestão

que contemple o novo processo;

18

d) Todo o corpo funcional, incluindo a alta administração, deve estar conscientizado para

os novos tempos que a empresa irá seguir;

e) Uma reestruturação interna ocorrerá com uma redistribuição de atividades e de

funções, passando da execução para a coordenação;

f) A visão de custeio deverá ser alterada, com uma adaptação e qualificação para estes

novos procedimentos;

g) Os recursos financeiros aplicados na gestão empresarial deverão ser revistos, pois,

com a Terceirização, o processo de planejamento orçamentário (despesas e receitas)

alcará condições mais objetivas em relação aos resultados esperados pela empresa;

h) Os recursos instalados (imóveis, máquinas/equipamentos, materiais diversos) deverão

merecer uma ampla reavaliação para otimização do seu uso;

i) Haverá, com a Terceirização, uma inevitável reestruturação funcional interna. Parte do

pessoal poderá ser reaproveitado em novas funções, e/ou parte deles poderá ser treinada

exatamente para a atividade-fim da empresa.

Com a concentração dos esforços e energia no seu negócio principal, a companhia

necessitará de funcionários habilitados, comprometidos com o novo conceito, e na

quantidade ideal para suportar os novos desafios;

j) O plano de investimentos da empresa irá se reformular por completo. A curto e médio

prazos, os fatores anteriormente definidos serão substituídos a partir da introdução

paulatina de processos terceirizados;

k) A visão global, enquanto postura empresarial, avaliação mercadológica, objetivos e

metas a curto, médio e longo prazos, logística de negócios, qualidade, competitividade em

relação à concorrência, recursos disponíveis, desenvolvimento e treinamento, estratégia

de marketing e política de investimentos, entre outros, merecerá ampla reflexão frente aos

novos padrões de crescimento e alavancagem que a organização atingirá através da

introdução e implementação da Terceirização;

19

l) As relações entre os fornecedores e parceiros refletirão na prestação dos serviços

contratados, dando ênfase especial à qualidade. Esta nova relação deverá estar

suportada por um contrato que preveja cláusulas de cumprimento de aspectos legais,

operacionais e que, através de um check-list, todos os itens de controles sejam copiados,

exatamente para garantir a qualidade da prestação serviços;

m) Poderá haver, para alguns segmentos empresariais e/ou para empresas localizadas

em regiões bastante politizadas, contatos de esclarecimentos com os sindicatos, que

requerem posicionamentos mais claros dos dirigentes frente ao plano de Terceirização

implantado;

Todos estes fatores descritos darão ao “empresário” visto sob o prisma privado e aos

“gestores públicos”, aqui entendidos aqueles que lidam com o gerenciamento das

organizações públicas, condições de entender os processos de mudanças decorrentes do

aperfeiçoam da gestão que a introdução da Terceirização irá deflagrar nas companhias

que a adotarem segundo esta ótica de abordagem estratégica, da qual se vale o presente

estudo para apresentar com o exemplo para a Administração Pública.

O PLANEJAMENTO NA ORGANIZAÇÃO PÚBLICA

Ao discorrermos no capítulo anterior sobre as dificuldades de conceituação de

planejamento estratégico e dúvidas a respeito de sua aplicabilidade em empresas de

grande porte ou de pequeno porte, estávamos, em realidade, pretendendo enfatizar seus

desdobramentos quando se realiza um planejamento estratégico numa organização

pública, onde a missão ou vocação, aspectos ambientais internos e externos possuem

características peculiares.

Dessa forma, fomos buscar elementos para nossas assertivas na obra Para Administrar a

Organização Pública, dos autores americanos Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays.

Evidentemente que seus embasamentos são os Estados Unidos da América, porém, as

20

teorias e ensinamentos são muito parecidos no que tange aos objetivos governamentais

ao tratar de políticas de curto e longo prazos e quais são as técnicas para esse

atingimento.

De acordo com esses autores, o plano de longo prazo nunca se torna realidade num

sentido literal; é antes como um alvo em movimento, sempre alguns passos fora de

alcance. O plano de longo prazo “define a direção em que a organização pretende

caminhar, não é um objetivo exato pelo qual se possa avaliar diretamente o desempenho

individual ou a realização organizacional”. (Jr. e Hays, 1994).

Os autores nos ensinam que o plano de longo prazo é revisado regularmente para manter

as metas atualizadas. Assim, o plano de longo prazo é um plano dinâmico, contínuo, para

a ação gerencial. Como tendemos a pensar em termos de etapas ("Se eu conseguir

resolver isso, então posso fazer o resto!"), é difícil ajustar-nos à idéia de que sempre há

algo mais a fazer.

Mas, acrescentam Jr. e Hays, há um benefício poderoso no planejamento de longo prazo:

há sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas

de longo prazo nunca são realizadas com precisão (há demasiados eventos e mudanças

intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitórias passadas ou mesmo

presentes. A perspectiva de longo prazo provê estímulos constantes para a criatividade e

a ação.

No que concerne ao planejamento de curto prazo para um período de um ano ou menos é

a segunda etapa da implementação, também tem sido chamado de planejamento de

ação, análise de situação e administração tática. Os administradores e seus subordinados

formulam objetivos de curto prazo dentro da estrutura de planejamento de longo prazo

para determinar as necessidades operacionais anuais.

Talvez os melhores exemplos sejam o orçamento anual para operações ou o plano anual

de despesas de capital para instalações físicas. Os assuntos de curto prazo são recor-

rentes, mas numa organização do setor público não pode haver planejamento específico

de longo prazo devido às mudanças na liderança política ou à perda do consenso político.

Por isso, decisões baseadas em questões de curto prazo podem assumir grande

21

importância e gerar muito debate público.

O plano de curto prazo nos é provavelmente o mais familiar. É muitas vezes o único plano

pelo qual se interessam as legislaturas. Com efeito, essa ênfase nos planos de curto

prazo é a razão por que muitas decisões sobre políticas públicas são caracterizadas mais

como incrementais do que como abrangentes.

Técnicas de Planejamento

Na medida em que se faz o planejamento, o ambiente político (externo) e o ambiente

administrativo (interno) da organização passam por mudanças, e se emprega uma

variedade de técnicas gerenciais para enfrentar essas mudanças. A maior parte dos

ajustes resultantes, tais como tentativas de melhorar a produtividade.

Para a organização, o planejamento estratégico permite que se desenvolvam um sentido

de direção, um conceito do futuro e uma forma de controlar aspectos deste nos quais a

organização tem interesse. Seja ou não utopia, o planejamento estratégico gera as

informações preliminares com as quais se pode avançar no planejamento de longo prazo

para decisões organizacionais (Pennings et alii, 1985). O planejamento estratégico

oferece a possibilidade de melhorias significativas na administração e nos programas,

mesmo sem elaborar um planejamento de longo prazo (Eadie e Steinbacher, apud Jr. e

Hays, 1994: 59).

A Transição para o Planejamento de Longo Prazo

Depois de as alternativas preferidas terem sido identificadas pelos líderes da organização,

segue-se uma fase de avaliação, levando à conversão das questões maiores,

estratégicas, em medidas mais detalhadas, de cunho tático. A fase de avaliação envolve a

consideração de problemas como os efeitos secundários potenciais, as complexidades

das ações exigidas e os impactos sobre pessoas e recursos. Entre as questões

levantadas estão as seguintes:

22

1. Podem os objetivos ser alcançados da maneira como foram definidos? As definições

são precisas? Os objetivos são realistas?

2. Quais são os possíveis efeitos secundários, positivos ou negativos, de cada alternativa,

inclusive as possíveis conseqüências não-premeditadas?

3. As escolhas são complexas demais? Haverá problemas de disponibilidade de recursos,

custos ou tempo? Os principais atores envolvidos teriam objetivos políticos não-revelados

que fossem importantes para o plano estratégico?

4. Há flexibilidade nas alternativas estratégicas? Poderiam algumas das estratégias ser

combinadas? Poderia o trabalho humano ser substituído por máquinas na

implementação?

5. O pessoal existente está apto para implementar as alternativas?

6. A alternativa é jusficável em relação aos riscos potenciais? Quão remotos ou prováveis

são os riscos associados a cada alternativa?

Planejamento de Implementação em Longo Prazo

Depois de terem sido identificadas e selecionadas as alternativas estratégicas e

determinada uma abordagem estratégica, as previsões de longo prazo dão forma e

quantidade ao plano de implementação. A técnica Delphi, já mencionada como exemplo

de ferramenta gerencial para o planejamento estratégico, é igualmente útil no

planejamento de implementação de longo prazo. Esse método envolve a consultoria com

especialistas nas áreas de interesse para a organização (ver Bin-gham e Ethridge, 1982:

35-57).

A composição do painel de especialistas é determinada pela administração, mas inclui

usualmente autoridades de renome no campo geral, assim como pessoas que conhecem

os assuntos específicos da organização. Esses especialistas são entrevistados

individualmente, para que digam o que pensam, não apenas o que ouvem outras pessoas

23

falarem. Devido a essa ausência de interação entre as pessoas envolvidas, os grupos

Delphi são muitas vezes chamados de grupos nominais.

O conjunto de opiniões, inicialmente amplo, é estreitado através de entrevistas

subseqüentes, nas quais se dá aos especialistas algum tipo de feedback. O feedback

estimula a reconsideração e elaboração de primeiras avaliações, na tentativa de canalizar

opiniões para um consenso quanto à melhor estimativa ou previsão. O feedback pode

consistir em rankings derivados de um questionário ou usar uma abordagem descritiva.

Entrevistas sucessivas ou repetidas séries de feedback são geralmente necessárias para

produzir o consenso entre os especialistas. A versão do futuro finalmente alcançada pelo

painel Delphi depende da criatividade de seus membros, o que pode ser um fator limitador

(Jones, 1980: 14-20).

Através do planejamento estratégico e de longo prazo, a organização procura desenvolver

e esclarecer suas metas e definir as missões que deseja perseguir, de acordo com uma

análise dos fatores-chaves nos ambientes interno e externo da organização (Tichy, 1982).

As alternativas estratégicas tornam-se mais específicas na medida em que são traduzidas

em planejamentos de longo prazo com base em situações e circunstâncias previstas.

O planejamento de implementação em longo prazo baseia-se nas previsões de longo

prazo. Predição é a afirmação probabilística, em geral com um nível de confiabilidade

relativamente alto, de que um acontecimento especificado ocorrerá dentro de um tempo

especificado (Starling, 1979: 280-85). Na medida em que a estrutura temporal se estende

para um futuro mais distante, a chance de erro na predição aumenta, pois há mais tempo

para intervirem acontecimentos ou circunstâncias desconhecidos.

Previsão ou projeção é a estimativa de um acontecimento futuro ou de uma influência

ambiental sobre a qual o administrador da organização não tem controle direto. As

previsões podem capacitar os planejadores a criar expectativas do que irá acontecer aos

custos ou a outras variáveis relevantes fora do controle dos administradores (Ascher e

Overholt, 1983; Scott, 1972: 2). A utilidade de uma previsão é reforçada se o

administrador que a solicita fornece definições precisas das variáveis de interesse.

24

A função dos administradores públicos é tomar decisões criteriosas quanto ao projeto e à

disposição de uma técnica específica de modo a que os resultados estimados tenham

uma relação razoavelmente estreita com as realidades que a organização irá confrontar.

Muitas circunstâncias podem influenciar a precisão de uma previsão. A quantidade e a

qualidade das informações disponíveis podem mudar, muitas vezes com bastante

rapidez. Pode haver alterações nas condições econômicas: o início de uma recessão ou

de um período de inflação. Pode haver mudanças dentro da organização ou em fatores

demográficos, tais como a composição e a distribuição populacionais.

Finalmente, não há uma forma definitiva de determinar quais as mudanças tecnológicas

que podem ocorrer. Todas essas mudanças têm de ser harmonizadas dentro de

quantidades de tempo limitadas. Como regra empírica, podemos dizer que, quanto mais

longa a estrutura temporal da previsão, maior a quantidade de erros. Esses fatores,

separadamente e combinados, limitam a utilidade de quaisquer planos de longo prazo

(Makridakis e Wheelwright, 1983: 706-92).

Planejamento de Curto Prazo ou Operacional

Além das questões maiores ou estratégicas, os administradores também enfrentam os

problemas menores ou táticos de tomar decisões sobre ações a serem empreendidas no

próximo mês ou no trimestre seguinte. Com efeito, esses "microproblemas" muitas vezes

ocupam a maior parte do tempo do administrador, pois o que lhes falta em amplitude é

mais do que compensado pela sua urgência. Embora algumas das técnicas do

planejamento de longo prazo possam ser adaptadas às necessidades de curto prazo, este

requer algumas técnicas distintas.

Assim, ao estabelecermos os parâmetros que consideramos relevantes na esfera pública,

passamos no próximo capítulo a tratar da utilização dessa ferramenta de gerenciamento

na administração pública.

25

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao finalizar o presente estudo que tratou do Planejamento Estratégico sob o enfoque dos

gestores governamentais, procuramos destacar as teorias acerca do tema escolhido, visto

que, a padronização objetivando uma prestação de serviços de qualidade aos clientes do

setor já está sendo contemplado e, enquanto são verificados os respectivos itens de

controle, sobressaem novas perspectivas para avaliações de planejamento de médio e

longo prazos.

É nesse particular que queremos destacar a importância das estratégias no momento em

que as políticas públicas são constantemente desviadas do foco de ação por problemas

de recursos e ingerência de varáveis externas.

Por assim dizer, aos gestores governamentais elas são o ponto de partida para que se

intente resultados exitosos. Conforme a nossa pesquisa pode observar, a palavra

estratégia significa, literalmente, "a arte do general", derivando-se da palavra grega

strategos, que significa estritamente general Estratégia, na Grécia Antiga, significava

aquilo que o general fez. Antes de Napoleão, estratégia significava a arte e a ciência de

conduzir forças militares para derrotar o inimigo ou abrandar os resultados da derrota.

Em verdade, além de ser um instrumento administrativo facilitador e otimizador das

interações da empresa com os fatores ambientais, as estratégias também têm forte

influência para com os fatores internos da empresa. No entanto, não obstante a sua

grande importância para a empresa, a estratégia não tem recebido muita atenção por

parte dos executivos, embora, deva-se ressaltar, a estratégia não é, evidentemente, o

único fator determinante no sucesso ou fracasso de uma empresa.

É por assim dizer, a competência de sua cúpula administrativa tão importante quanto a

sua estratégia, podendo sim, a sua adequação trazer extraordinários resultados para a

empresa cujo nível geral de eficiência seja apenas médio.

Daí porque a estratégia é extremamente importante para a empresa, e o executivo deve

saber que o momento propício aos movimentos estratégicos é tão importante quanto o

movimento em si.

26

Entretanto, deve-se considerar que no contexto empresarial, as batalhas e os inimigos

não são sempre claramente identificáveis, posto que, numa empresa, a estratégia está

relacionada à arte de utilizar adequadamente os recursos físicos, financeiros e humanos,

tendo em vista a minimização dos problemas e a maximização das oportunidades.

Dessa avaliação devem resultar a missão, os propósitos e a postura estratégica, que é o

ponto de partida para traçar o caminho voltado aos futuros objetivos e desafios,

escolhidos entre as opções estratégicas que a empresa consegue identificar como

preferenciais ou as mais adequadas em determinado momento.

Sejam quais forem os objetivos e desafios estabelecidos, as empresas formulam

estratégias para o seu alcance. Essas estratégias correspondem a procedimentos e

dispositivos que a empresa deve usufruir a maneira mais adequada possível para a

situação.

Portanto, a eficácia empresarial corresponde à maximização do rendimento da empresa

através de seus dispositivos técnico-econômico e político. A estes dispositivos

apresentados podem-se acrescentar outros que facilitarão a atuação do executivo no

desenvolvimento da ação estratégica mais apropriada para a empresa:

• Dispositivo organizacional: está baseado na estruturação das atividades internas da

empresa, através da estrutura organizacional, bem como na elaboração de normas,

rotinas e procedimentos para facilitar a coordenação das atividades. A situação procura

manter a empresa como um foco catalisador, ativo e integrado no processo estratégico.

• Dispositivo tecnológico: está baseado na evolução tecnológica ambiental, bem como nas

tecnologias mais adequadas para as operações da empresa.

Esperamos poder ter contribuído para oferecer uma breve contribuição para o estudo do

Planejamento Estratégico em Organização Pública, ressaltando que o presente trabalho

limitou-se ao processo desenvolvido na Superintendência de Modernização e

Desenvolvimento Organizacional – SAD, para a elaboração do Planejamento Estratégico,

não refletindo os procedimentos e processos desenvolvidos em outros órgãos.

27

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Martinho Isnard Ribeiro. Manual de Planejamento Estratégico São Paulo:

Atlas, 2001.

ANSOF, H. Igor e tal. Do Planejamento Estratégico à Administração Estratégica. São

Paulo: Atlas, 1981

ANSOF, H. Igor, MACDOWELL, Edward. Implantando a Administração Estratégica. São

Paulo: Atlas, 1993.

BASIL, Douglas, CURTIS, Cook O Empresário Diante das Transformações Sociais,

Econômicas c Tecnológicas. São Paulo: Macgraw-Hiil, 1978.

DRUCKER, Peter F. Terceiro Setor – Exercícios de Auto-avaliação para Empresas. São

Paulo: Futura, 2001.

GIOSA, Lívio A. Terceirização – Uma Abordagem Estratégica. São Paulo: Pioneira, 1997.

JR., Cole Blease Graham e HAYS, StevenW. Para Administrar a Organização Publica.

Tradução: Brita Lemos de Freitas. Rio de Janeiro: Zahar, 1994.

MARCONI, Marina de Andrade e LAKATOS, Eva Maria, Técnicas de Pesquisa. 4ª ed.

São Paulo: Atlas, 1999.

OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Planejamento Estratégico – Conceitos,

Metodologia e Práticas. São Paulo: Atlas, 2001.