FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

Os Planos de Ordenamento

do Território e o Regime de

Avaliação Ambiental Estratégica

Relação entre o Direito do Ambiente e o Direito do Urbanismo

Direito do Ambiente

Regência: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

.

Ana Margarida Tavares Nº17980

Subturma 9

Maio de 2012

2

Índice

Breve exposição da relação entre o Direito do Ambiente e o Direito do

Urbanismo

3

Os planos de ordenamento do

território

Natureza jurídica 5

Conceito 7

Função 8

Tipos 9

Avaliação Ambiental Estratégica

Enquadramento histórico da

temática da Avaliação Ambiental Estratégica em Portugal

11

Os Princípios subjacentes à Avaliação Ambiental Estratégica

13

O que é a Avaliação Ambiental Estratégica?

14

Regime jurídico 15

Conclusões 17

Bibliografia 19

3

Breve exposição da relação entre o Direito do

Ambiente e o Direito do Urbanismo

O Princípio ius-ambiental do Desenvolvimento Sustentável,

expressamente consagrado no nº2 do artigo 66º da Constituição da

República Portuguesa, exige por parte dos poderes públicos a garantia da

continuidade de uma utilização qualitativa e quantitativa dos recursos

naturais, procurando uma conciliação entre o desenvolvimento

socioeconómico e a preservação do meio ambiente. A política ambiental

deve portanto pautar-se por uma otimização da intervenção do Homem no

Ambiente por forma a garantir elevados índices de produção e

simultaneamente de qualidade de vida e estabilidade dos recursos

disponíveis ao longo dos tempos. Neste campo, as políticas de ordenamento

do território e do urbanismo assumem especial importância por

“assegurarem a melhor estrutura das implantações humanas em função dos

recursos naturais e das exigências económicas, com vista ao

desenvolvimento harmónico das diferentes regiões que compõem o quadro

geográfico do país”1 procurando obter uma ordenação racional das cidades

e da sua expansão.

De facto, apesar de estarem dogmaticamente separados, os três

domínios do ordenamento do território, do ambiente e do urbanismo não

deixam de estar de algum modo associados no nosso ordenamento jurídico.

Como aponta o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA são inúmeros os casos

na lei em que estes surgem como meios ou fins uns dos outros. Por

exemplo, no nº2 do artigo 9º da Constituição onde se considera como

tarefa fundamental do Estado “defender a natureza e o ambiente, preservar

os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território”, ou

o artigo 66º nº2 alínea e) que determina que para assegurar o direito ao

ambiente é dever do Estado “ordenar e promover o ordenamento do

território”. Também na Lei de Bases do Ambiente, no artigo 27º, prescreve

como instrumentos de política do ambiente e do ordenamento do território,

o ordenamento integrado do território e os planos em matéria urbanística.

Quando por seu turno, na Lei de Bases da Política do Ordenamento do

Território e do Urbanismo aduz como finalidade, na alínea c) do artigo 3º,

“assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação

do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade dos

espaços edificados.” Por tudo isto, não podemos deixar de admitir a

imiscuidade destas três áreas que se complementam em torno de objetivos

comuns.

Por isso se defende que uma verdadeira política integrada de

ambiente e desenvolvimento nunca será conseguida se a temática do

1 Freitas do Amaral, “Ordenamento do Território, Urbanismo e Ambiente: Objeto,

Autonomia e Distinções”

4

Ordenamento do Território estiver separada das questões ambientais e da

qualidade de vida. Sabemos que um dos maiores problemas ambientais

português é efetivamente o desordenamento do território, com a população

concentrada no litoral do país, levando a que este esteja cada vez mais

invadido, poluído e desordenado. Ora, o solo é um recurso natural com

importantes funções ecológicas, económicas e sociais, desempenhando um

papel-chave em inúmeros ciclos naturais e fornecendo o suporte para os

habitats naturais. E, sendo o espaço um recurso escasso deve ser

perspetivado em função das aspirações dos cidadãos e tender para

aproximar o homem quer da natureza quer do seu local de trabalho,

assegurando a valorização da natureza, a estabilidade social e a realização

cultural dos cidadãos. Nesse sentido justifica-se a implementação de

mecanismos eficientes de Ordenamento do território por forma a conservar

e proteger as potencialidades, recursos e valores naturais do solo e dos

ecossistemas. Ora, o desordenamento do território só pode ser combatido

através de um correto planeamento que leve a um desenvolvimento

sustentado, atendendo aos diversos cenários alternativos e criando

condições para um correto uso do solo.

Para AUGUSTO FERREIRA DO AMARAL2, a lógica da problemática do

ambiente é exaustiva porque tudo na natureza tem relação com tudo, sendo

a lógica dos planos de ordenamento genuína e radicalmente ambiental

porque “se não houvesse preocupação ambiental não existiriam planos de

ordenamento, o ambiente é efetivamente predominante em relação a

qualquer dos demais sectores administrativos.”

Hoje em dia a relação entre estes domínios é notoriamente aceite

cabendo as decisões políticas nesta matéria ao Ministério da Agricultura,

Mar, Ambiente e Ordenamento do Território (mais especificamente à

Secretaria de Estado do Ambiente e do Ordenamento do Território).

Nestes termos, faz todo o sentido a utilização da expressão

“planeamento ambiental” quando estamos perante procedimentos em que

são tomados em consideração os efeitos ambientais, designadamente,

durante a elaboração de um plano ou programa e antes da sua aprovação,

contribuindo, assim, para a adoção de soluções inovadoras mais eficazes e

sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos

negativos significativos no ambiente, decorrentes da sua execução. Por

outras palavras, os eventuais efeitos ambientais negativos de uma

determinada opção de desenvolvimento passam por uma fase de

ponderação prévia, assegurando a integração global das considerações

biofísicas, económicas, sociais e políticas relevantes que possam estar em

causa.

2 “Os Planos de Ordenamento do Território e o Direito Português do Ambiente”,

Revista do Direito Português do Território, nº1, Setembro de 1995

5

Os Planos Administrativos

Natureza Jurídica dos Planos

Questão que suscita alguma divergência doutrinária é a de saber qual

a natureza jurídica dos planos. A sua importância resulta de que na prática

se verificam significativas diferenças relativamente ao regime contencioso a

seguir. A dúvida surge relacionada com o tipo de estrutura normativa que

estes planos apresentam, e assenta mais especificamente em saber se as

disposições-plano têm carácter geral e abstrato, ou concreto, ou seja, se

estamos perante regulamentos ou, por outro lado, atos administrativos.

A tese maioritária, tanto na doutrina como na jurisprudência, é a que

considera os planos urbanísticos como regulamentos administrativos. Um

dos partidários desta tese é o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA que,

apoiando-se num critério prático de distinção das formas de atuação da

Administração, o qual prescreve que só os atos administrativos têm de

gozar simultaneamente de individualidade e concretude (de acordo com o

artigo 120º do CPA), inferindo o Professor que a contrario sensu todas as

disposições unilaterais que sejam só gerais ou só abstratas, e ainda as que

possuam ambas as características serão de considerar como regulamentos.

Outros autores que também defendem a normatividade destes atos

sustentam apenas que o grau de abstração dos mesmos decorre da ideia de

que os planos disciplinam todas as hipóteses de uso, transformação e

destino do solo e não uma utilização concreta, estendendo a sua eficácia a

todas as situações de facto que se verificarem durante a sua vigência3. O

Professor remata acrescentando que nos casos em que os planos

contenham decisões individuais e concretas, essas deverão ser tratadas,

inclusive no âmbito da sua impugnação contenciosa como atos

administrativos “destacáveis”.

Outros argumentos apontados na defesa desta tese são que os planos

resultam de uma incumbência da Constituição e do legislador ordinário

dirigida aos órgãos da Administração não podendo ser revogados pura e

simplesmente pela Administração, mas apenas alterados, revistos ou

substituídos por outros. Apontam ainda o seu carácter vinculativo não

apenas em relação aos particulares mas também à Administração, já que se

encontra obrigada a respeitá-los tanto nos atos de controlo das operações

urbanísticas dos particulares (como os licenciamentos e autorizações de

obras e de operações de loteamento urbano), como nas operações

urbanísticas de sua iniciativa no respeito do princípio da inderrogabilidade

singular dos regulamentos, nos termos do qual a Administração pode

modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e

3 Neste sentido, García Enterría/L. Parejo Alfonso.

6

abstrata, mas não pode derrogá-los, sem mais, em casos isolados. Estando

ademais sujeitos, sob pena de ineficácia jurídica, ao princípio da publicidade

(como todos os regulamentos) e não ao princípio da notificação). E ainda

um argumento no sentido de que os planos são atos criadores de direito, na

medida em que fixam ex novo regras jurídicas respeitantes ao regime do

uso, destino e transformação do solo.

Relativamente à outra parte da doutrina, nomeadamente a italiana,

que nega o carácter normativo dos regulamentos, temos os que o tratam

como um ato administrativo individual e concreto e outros que consideram

tratar-se de uma decisão administrativa destinada a um número

indeterminado de pessoas reconhecendo-lhe portanto um cariz geral. Nesse

sentido, aludem, os primeiros, ao objeto dos planos, o qual incide sobre

bens determinados e às suas estatuições que dizem respeito aos bens em si

e só indiretamente aos proprietários e futuros adquirentes.

Cabe ainda referir uma outra parte da doutrina4 que opta pela

qualificação dos planos como atos mistos constituídos por determinações de

natureza concreta – que têm natureza de ato administrativo geral- e

previsões que regulam para o futuro, tendo um cariz mais abstrato e

abrangendo um número indefinido de situações concretas – que têm

carácter regulamentar.

Da nossa parte reconhecemos aos planos, na senda do Professor

PEREIRA DA SILVA, uma natureza regulamentar.

4 Nomeadamente, Alves Correia em “Manual de Direito do Urbanismo”.

7

Planos administrativos – um conceito

A elaboração de um conceito de plano administrativo suscita também

várias dúvidas na doutrina pelo facto de existirem múltiplos tipos de planos,

por vezes sem qualquer relação entre si do ponto de vista dogmático, pelas

questões já referidas da dificuldade de enquadrar o plano nos instrumentos

clássicos do direito administrativo (regulamentos e atos administrativos), e

por ser uma matéria relativamente moderna para que se possa elaborar um

sólido conceito de plano.

Não obstante, é possível encontrarmos, especialmente na literatura

jurídica alemã, algumas tentativas que vão no sentido de encontrar um

conceito jurídico unitário de plano administrativo. Por exemplo, K.

OBERMAYER entende que os planos têm duas características essenciais.

Primeiramente, todos eles visam a realização de um determinado fim. Como

refere também o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, são atuações

administrativas que constituem, na sua estrutura, “normas finalmente

programadas” permitindo à Administração uma ampla discricionariedade de

escolha dos meio necessários para alcançar esses fins. A segunda

característica é o facto de todos os planos preverem um leque de medidas,

que se posicionam numa relação indissolúvel de complementaridade e

dependência recíprocas.

Assim, com base nestas duas características, o autor alemão propõe

a seguinte noção de plano – ato de um órgão administrativo que, através de

diferentes medidas discricionárias, e interligadas, visa a realização de uma

determinada situação de ordenamento.

8

Funções dos Planos

A pluralidade de funções realizadas pelos planos pode ser

decomposta em quatro grandes grupos, de acordo com a divisão de

Fernando Alves Correia. A primeira função será a da inventariação da

realidade ou da situação existente, sob o ponto de vista do ordenamento do

espaço. Esta função implica que todos os planos devem fazer um

levantamento da situação existente, bem como das respetivas causas, e

vem expressamente contemplada no Decreto-Lei 380/99, de 22 de

setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão

territorial, nomeadamente no artigo 37º nº2 que determina que o plano é

“acompanhado por um relatório que procede ao diagnóstico da situação

territorial sobre o qual o instrumento de política sectorial intervém e à

fundamentação técnica das opções e objetivos estabelecidos”. Também no

artigo 45º nº2, alínea a), estabelece que os planos de ordenamento do

território são acompanhados por um “relatório que justifica a disciplina

definida”. Por sua vez, no artigo 85º, alínea a), prescreve que o plano

diretor municipal define um modelo de organização municipal do território,

estabelecendo “a caracterização económica, social e biofísica, a dinâmica

demográfica, a estrutura do povoamento e as perspetivas de

desenvolvimento social e cultural da região”.

A segunda função apontada é a da conformação do território. Esta é

uma função inerente a todos os planos visto que todos eles pretendem

programar, influenciar e organizar a ocupação e a transformação do

território e desenvolver harmoniosamente as diferentes parcelas do espaço.

Esta consiste numa definição de regras e princípios respeitantes à

organização do território e à racionalização da ocupação e utilização do

espaço. Podemos encontrar esta função implicitamente na definição e nos

objetivos dos vários tipos de planos disciplinados no DL 380/99

(nomeadamente nos artigos 26º, 27º, 42º, 43º, 52º, 60º, 61º, 69º e 70º).

Uma terceira função é a da conformação do direito de propriedade do

solo. O que quer dizer por outras palavras que o plano tem como um dos

principais efeitos o estabelecimento de prescrições que tocam na essência

do direito de propriedade, através da classificação e destino do solo, da

divisão do território em zonas e da definição dos parâmetros a que deve

obedecer a ocupação, uso e transformação destas. Esta função é

especialmente exercida pelos planos mais específicos e intensos e que

incidem em áreas singulares, como os planos especiais e municipais de

ordenamento do território.

Por último, os planos desenvolvem a função de gestão do território,

no sentido de que no próprio plano estão incorporadas prescrições

relacionadas com a execução ou concretização dos mesmos. As suas

disposições dizem respeito à execução concreta das suas previsões,

9

dispondo não só sobre o processo urbanístico em si mas também pelo modo

como os modelos que encerram são executados.

Tipos de Planos

A legislação portuguesa prevê uma multiplicidade de planos

territoriais que podem ser classificados de acordo com dois critérios. O

primeiro critério tem por base a finalidade, ou por outras palavras, a

natureza dos objetivos prosseguidos por eles. Dentro desta categoria

teremos os globais, os sectoriais e os especiais. Os planos globais que

estabelecem um ordenamento integral do território por eles abrangido e

disciplinam todos os usos e destinos do espaço estabelecendo modelos de

evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas

urbanos assim como os parâmetros de aproveitamento do solo (de acordo

com a alínea b) do artigo 8º da Lei de Bases de Ordenamento do Território).

São espécies de instrumentos de planeamento territorial global o programa

nacional de política de ordenamento do território, os planos regionais de

ordenamento do território, os planos intermunicipais de ordenamento do

território e os planos municipais de ordenamento do território (Plano Diretor

Municipal que “estabelece a estrutura espacial, a classificação básica do

solo, bem como parâmetros de ocupação, considerando a implantação dos

equipamentos sociais, e desenvolve a qualificação dos solos urbano e rural”

– artigo 9º nº2 alínea a) da LBOTU; o Plano de Urbanização que

“desenvolve, em especial, a qualificação do solo urbano” - artigo 9º nº2

alínea b) da LBOTU; Plano de Pormenor que “que define com detalhe o uso

de qualquer área delimitada do território municipal” - artigo 9º nº2 alínea c)

da LBOTU).

Os planos sectoriais que têm por objetivo a programação e a

concretização de diversas políticas de desenvolvimento económico-social

com repercussão na organização do território (artigo 8º alínea c) da

LBOTU). As espécies de planos sectoriais vêm indicadas no artigo 9º nº3 da

LBOTU e no artigo 35º do Decreto-Lei 380/99, de 22 de setembro, e são “os

planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos sectores

da administração central, nomeadamente nos domínios dos transportes, das

comunicações, da energia e recursos geológicos, da educação e da

formação, da cultura, da saúde, da habitação, do turismo, da agricultura, do

comércio e indústria, das florestas e do ambiente” e os planos de

ordenamento sectorial e os regimes territoriais definidos ao abrigo de lei

especial e ainda as decisões sobre a localização e a realização de grandes

empreendimentos públicos com incidência territorial.

Ainda os planos especiais que visam a tutela de interesses públicos

específicos, através do estabelecimento de regimes de salvaguarda de

recursos e valores naturais, de modo a assegurar a permanência dos

10

sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. Integram esta

categoria, de acordo com o nº3 do artigo 42º do Decreto-Lei 380/99, os

planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de

albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira. E

ainda, previsto no nº7 do artigo 75º da Lei 107/2001, de 8 de setembro

(Lei do Património Cultural), o plano de ordenamento de parque

arqueológico.5

O segundo critério tem a ver com o âmbito espacial de aplicação. De

acordo com este critério é possível distinguir cinco níveis: o nacional,

regional, supramunicipal, municipal e submunicipal. No primeiro nível situa-

se o programa nacional da política de ordenamento do território, que

estabelece as grandes opções com relevância para a organização do

território nacional (artigo 9º nº1 alínea a), da Lei 48/98 e os artigos 26º a

34º do Decreto-Lei 380/99). No segundo nível estão os planos regionais de

ordenamento do território (PROT), correspondendo o seu âmbito de

aplicação à divisão do território efetuada pelo NUTE II. No nível

supramunicipal enquadram-se os planos intermunicipais de ordenamento do

território (artigo 9º nº1 alínea c), da Lei 48/98 e os artigos 60º a 68º do

Decreto-Lei 380/99). No nível municipal temos o plano diretor municipal

que abarca todo o território do município (artigo 84º do Decreto-Lei

380/99). No quinto e último nível teremos então os planos de urbanização e

os planos de pormenor já que apenas abrangem uma parte do município

(artigos 87º e 90º do Decreto-Lei 380/99).

5 Apondo algumas reservas à classificação deste como plano especial, atendendo ao

princípio da tipicidade das modalidades dos planos especiais, Alves Correia, Manual

de Direito do Urbanismo p.296

11

Avaliação Ambiental Estratégica

Enquadramento histórico da temática da Avaliação

Ambiental Estratégica em Portugal

Como temos vindo a enfatizar, existe uma íntima convivência entre o

Direito do Urbanismo e o Direito o Ambiente, no sentido de que, quando

articulados, almejam a promoção da qualidade ambiental das povoações e

da vida urbana. Neste sentido, a avaliação ambiental constitui um

instrumento importante de integração das considerações ambientais na

preparação e aprovação de determinados projetos, planos e programas que

possam produzir efeitos significativos no ambiente, uma vez que garante

que os efeitos ambientais da aplicação destes são tomados em consideração

durante a sua preparação antes da sua aprovação.

Desde cedo se tornou notório que a existência de um mecanismo

único de avaliação do impacte ambiental de projetos não era suficiente para

a prossecução destes objetivos. Com efeito, este instrumento permitia a

avaliação do impacto ambiental num momento em que a capacidade de

tomar medidas diferentes e outras alternativas, no que toca ao

desenvolvimento do projeto, eram já muito restritas. O que acontece é que,

no momento de avaliação dos efeitos que determinado projeto repercutirá

no meio ambiente, estão já pré-determinados em planos ou programas as

condições a que estes se encontram sujeitos esvaziando de utilidade e

alcance a própria avaliação de impacte ambiental. Para fazer face a este

problema, a Convenção da ONU/Comissão Económica para a Europa relativa

à avaliação do impacto ambiental num contexto transnacional, de 25 de

Fevereiro de 1991, que se aplica tanto aos Estados-Membros como a outros

Estados, encorajava as partes na Convenção a aplicarem os princípios da

mesma aos seus planos e programas.

Na segunda reunião das partes na Convenção, que se realizou em

Sofia a 26 e 27 de Fevereiro de 2001, decidiu-se elaborar um protocolo

juridicamente vinculativo sobre as avaliações de impacto ambiental, o qual

complementaria as disposições sobre a avaliação de impacto ambiental num

contexto transfronteiras. Nesse sentido, foi aprovado e assinado em Kiev

(no ano de 2003) um Protocolo relativo à avaliação ambiental estratégica,

no seio da UNECE6. Este protocolo requeria que as partes que o assinassem

promovessem a criação de um mecanismo de avaliação de impacte

ambiental relativamente a planos e programas. Reforçando a ideia de que

este instrumento, a que se recorre numa etapa prévia do processo de

decisão, tem uma especial importância, relativamente ao AIA, no sentido de

um desenvolvimento sustentável. Mencionava nesse sentido que o

AAE permite a identificação e prevenção de um possível impacto

ambiental desde o início, no processo de decisão, promovendo o

6 Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa

12

desenvolvimento de política de transportes mais sustentável, em vez de

apenas minimizar o impacto ambiental da construção de uma estrada, por

exemplo- permitindo que os objetivos ambientais sejam considerados em

pé de igualdade com as condições socioeconómicas.

Entretanto, foi aprovada em 2001 a Diretiva nº 2001/42/CE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, que previa a avaliação

dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente. O propósito

da referida diretiva é o de assegurar que, através da adoção de um modelo

procedimental e da participação do público e de entidades com

responsabilidades em matérias ambientais, as consequências ambientais de

um determinado plano ou programa produzido ou adotado por uma

entidade no uso de poderes públicos são previamente identificadas e

avaliadas durante a fase da sua elaboração e antes da sua adoção.

A transposição desta Diretiva, por parte do poder legislativo do

Estado português, não foi imediata o que fez com que Portugal fosse

condenado pelo Tribunal Europeu, em Maio de 2007, por esse

incumprimento. No acórdão-sentença o tribunal refere que o Governo

português não pôs em causa a justeza do incumprimento que lhe era

censurado, sustentando que «está a desenvolver esforços no sentido de

aprovar e publicar rapidamente o decreto-lei de transposição». Posto isto, é

publicado a 15 de Junho de 2007 em Diário da República, o Decreto-lei

232/2008 que transpunha a tal Diretiva da União Europeia e com um

“timing” perfeito, sobretudo por causa do QREN 2007-2013, já que para os

Programas apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e/ou

pelo Fundo de Coesão, que fazem parte do conjunto dos programas

operacionais, do próximo período de programação financeira, seria

obrigatório haver uma avaliação estratégica ambiental.

Em 2011, foi alterado uma parte do regime da AAE pelo Decreto-lei

58/2011, de 4 de Maio, que visou tornar mais transparente o processo de

divulgação de informação relativa à avaliação e aprovação de planos e

programas com significativo impacto ambiental.

13

Os Princípios subjacentes à Avaliação Ambiental

Estratégica

No contexto europeu e em vários textos de direito internacional tem

vindo a ser introduzida a expressão “boa governação”. A boa governação ou

good governance desconstrói-se em vários princípios, nomeadamente, os

da abertura, participação, transparência, responsabilização, eficácia e

coerência. O princípio da abertura traduz-se numa maior disponibilidade por

parte dos diferentes poderes para a negociabilidade das decisões; o

princípio da participação reconhece aos cidadãos a possibilidade de intervir

nos procedimentos, numa crescente interação entre todos os participantes

democráticos; o princípio da transparência promove o caráter público da

atuação dos órgãos políticos; o princípio da responsabilização; o princípio da

eficácia impõe que as políticas seguidas respondam às necessidades

sentidas pelas populações, e que sejam as mais adequadas e proporcionais;

e, o princípio da coerência que pretende a existência de políticas contínuas,

de forma a aumentar a sua qualidade e, consequentemente, a sua

legitimação).

Estes princípios manifestam-se, sem dúvida, no regime de avaliação

ambiental de planos e programas, sendo que o princípio da eficácia

corresponde à verdadeira essência deste sistema, a sua base norteadora, e

há uma ampla participação do público neste procedimento (nomeadamente

através do mecanismo da consulta pública), o que evidencia a aplicação dos

princípios da abertura, transparência e participação.

Pergunta-se por outro lado se o RAAE contraria outro princípio da boa

governação – o da redução das despesas públicas. Se é verdade que com a

exigência de um procedimento de avaliação prévio à aprovação de planos e

programas estamos a conferir mais um encargo à entidade pública que o

elabora e aprova, também não podemos deixar de notar que existem outros

valores em equação, designadamente, os ambientais. Há que ter em vista,

conjugando com o princípio do desenvolvimento sustentável, que estes

custos iniciais poderão, no longo prazo, traduzir-se em benefícios para as

populações e para o meio ambiente.

Cremos então que o procedimento de avaliação ambiental estratégica

é fundamental para a prossecução de valores como o desenvolvimento

sustentável e a promoção da solidariedade geracional no sentido de que os

custos suportados no presente poderão traduzir-se no futuro numa melhor

qualidade de vida para as populações e na preservação do meio ambiente.

14

O que é a Avaliação Ambiental Estratégica?

A Avaliação Ambiental Estratégica é um meio de avaliação de

impactes que atua a níveis estratégicos e contribui para a inclusão das

questões e objetivos ambientais e de sustentabilidade nos planos e

programas sujeitos à sua aplicação. No fundo, consiste na identificação,

descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no Ambiente

resultantes de um plano ou programa, sendo realizada durante um

procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de

o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo,

concretizando-se na elaboração de um relatório ambiental e na realização

de consultas, na ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o

plano ou programa e na divulgação pública de informação respeitante à

decisão final.

Tem como ponto-chave garantir o controlo do projeto assim que seja

elaborado o plano ou programa onde se insere (ou seja antes da sua

concretização). Apresentando-se como um mecanismo bastante adaptável e

amplo, conjugando as novas componentes do direito administrativo com

preocupações ambientais. A longo prazo, espera-se que leve a uma redução

dos custos administrativos, assim como à redução da ocorrência de

possíveis conflitos ao resolver os problemas na fonte (nos planos e nos

programas). Nas palavras de CARLA AMADO GOMES, “o seu posicionamento

prévio e independente da existência de um qualquer projeto deixa-lhe

campo aberto para uma verdadeira ponderação de alternativas, de

hipóteses de aproveitamento de uma determinada zona” o que

inevitavelmente possibilita uma maior eficiência e sustentabilidade na

utilização de recursos.

15

Regime Jurídico

A pedra-toque deste procedimento é o relatório ambiental da

competência da entidade que aprova o plano ou programa (artigo 6º do

Regime de Avaliação Ambiental Estratégico, doravante RAAE). Não devendo

este constituir uma descrição final da situação ambiental, mas sim uma

análise inicial de base a todo esse procedimento de elaboração e cujo

conteúdo se deve ter em consideração na redação da versão final do plano

ou programa em apreço. Este relatório é posteriormente sujeito a discussão

pública por período não inferior a 30 dias (salvo circunstâncias excecionais

reconhecidas em despacho conjunto do Ministro do Ambiente e do Ministro

competente em razão da matéria) — artigo 7º do RAAE —, devendo as suas

conclusões, aditadas do resultado da consulta pública, ser levadas à

ponderação na elaboração do plano ou programa (artigo 9º do RAAE).

Formalmente, esta ponderação merecerá autonomização através de uma

declaração ambiental, a enviar à APA aquando da aprovação do plano ou

programa, devendo ser publicitada na página da Internet da entidade que

aprovou o plano ou programa e também na página da APA (artigo 10º do

RAAE). Carla Amado Gomes considera que a integração deste relatório

ambiental na fundamentação das opções assumidas no plano lhe confere a

natureza jurídica de um parecer. Não obstante ser a entidade que elabora o

plano a mesma responsável pela elaboração do relatório, o seu carácter

opinativo decorre da própria “fragilidade” das declarações inseridas no

relatório já que estas, nos termos do nº4 artigo 13º do RAAE, podem ser

afastadas por uma DIA relativa a projeto que esteja previsto de forma

suficientemente detalhada em plano ou programa submetido a

procedimento de avaliação ambiental, desde que devidamente

fundamentado.

Quanto ao âmbito de aplicação do RAAE, no seu artigo 3º nº 1,

determina quais os planos e programas sujeitos a avaliação ambiental

estratégica. Na alínea a), vêm previstos planos e programas para diversos

sectores de atividade e que constituam enquadramento para a futura

aprovação de projetos enunciados nos anexos I e II do D.L. 69/2000. Na

alínea b), os planos e programas que venham a produzir efeitos em sítios

da Rede Natura 2000 e que, por isso, devam ser sujeitos a uma avaliação

de incidências ambientais nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei 140/99,

de 24 de Abril, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 49/2005, de 24

de Fevereiro. Por último, na alínea c), os planos e programas, não incluídos

nas alíneas anteriores, que constituam enquadramento para a futura

aprovação de projetos (contenham disposições relevantes para a

subsequente tomada de decisões de aprovação, nomeadamente

respeitantes à sua necessidade, dimensão, localização, natureza ou

condições de operação, vem concretizado no n.º 5) e que sejam

qualificados como suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente,

cabendo essa qualificação às entidades mencionadas no n.º 6. O legislador

16

optou por introduzir no diploma uma delimitação legal do conceito de plano

ou programa considerando que estes serão os planos e programas,

incluindo os cofinanciados pela União Europeia, cuja elaboração, alteração

ou revisão por autoridades nacionais, regionais ou locais ou outras

entidades que exerçam poderes públicos, ou aprovação em procedimento

legislativo, resulte de exigência legal, regulamentar ou administrativa, e

que não respeitem unicamente à defesa nacional ou à proteção civil, não

revistam natureza financeira ou orçamental ou não sejam financiados ao

abrigo dos períodos de programação abrangidos pelos Regulamentos (CE)

n.os 1989/2006, de 21 de Dezembro, e 1257/99,do Conselho.

Numa formulação semelhante ao regime de dispensa de AIA, também

no RAAE (artigo 4º) se prevê que determinados planos e programas possam

estar isentos da avaliação de impacte ambiental. Tal sucederá apenas

quando esteja em causa a utilização de pequenas áreas a nível local e

pequenas alterações aos planos e programas indicados nas alíneas a) e b)

do n.º 1 do artigo 3º e que, cumulativamente, não sejam suscetíveis de

produzir efeitos significativos no ambiente. Nestes casos, deve a entidade

responsável pela elaboração do plano ou programa solicitar a emissão de

parecer, no prazo de 30 dias, às entidades às quais, em virtude das suas

responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos

ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa.

Quanto à avaliação de impacte ambiental de planos e programas,

prescreve o artigo 11º do RAAE que a entidade que aprova o plano deve

avaliar e controlar os efeitos significativos no ambiente, decorrentes da sua

aplicação e execução, verificando a adoção das medidas previstas na

declaração ambiental, a fim de identificar atempadamente e corrigir os

efeitos negativos imprevistos. Podemos admitir por esta via uma relação de

complementaridade entre a AAE e a AIA. Esta complementaridade é

especialmente notória no artigo 13º do RAAE, que tem por epígrafe

“Articulação com o regime da avaliação do impacte ambiental de projetos”.

Nos termos do seu nº 1, deve ocorrer, simultaneamente, a realização da

AIA dos projetos sujeitos a impacto ambiental que sejam enquadrados, de

forma detalhada, num plano ou programa, com a sua própria AAE. Ainda no

que toca a estes projetos que sejam previstos de forma suficientemente

detalhada num plano ou programa, determinam os nºs 2 a 4 que os

resultados da AAE devem ser levados em conta aquando da elaboração do

EIA em relação àqueles projetos e na DIA emitida no mesmo procedimento.

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Conclusões

Ao contrário das regras jurídicas ambientais que são intrinsecamente

orientadas à satisfação dos fins de tutela do ambiente, para as regras

urbanísticas não existe um fim direto e imediato de proteção do ambiente.

Não obstante, é indiscutível que a relação entre estes dois ramos de Direito

é de complementaridade e, no limite, podemos considerar também de

dependência.

No processo decisório do poder público é, nos dias de hoje,

imprescindível que os valores ambientais sejam equacionados com vista a

uma melhor prossecução do interesse público pela promoção da qualidade

ambiental das populações e da vida urbana.

Os planos de ordenamento do território, que considerámos terem

natureza de regulamento administrativo, são um exemplo de como se pode

conjugar os interesses socioeconómicos, urbanísticos e de gestão racional

dos recursos atendendo aos valores naturais. São sistemas indispensáveis à

utilização sustentável do território, nomeadamente por estabelecerem as

medidas básicas e os limiares de utilização que garantem a renovação e

valorização do património natural.

Os planos executam funções de inventariação, conformação do

território e do direito de propriedade, e de gestão do território, no sentido

de que no próprio plano estão incorporadas prescrições relacionadas com a

execução ou concretização dos mesmos.

Tendo como finalidade a proteção dos componentes ambientais, a

execução dos planos implica a existência de proibições, mas sobretudo

limitações ao uso habitual do espaço, quer por proprietários, quer por

visitantes. A intensidade destas limitações é determinada pelo estado do

meio ambiente, pela capacidade de regeneração dos recursos que se

sediam nesses espaços, pela sua capacidade de absorção de poluição, pela

sua maior ou menor fragilidade perante a presença humana e as atividades

em que se traduz. É a avaliação dos potenciais efeitos negativos

potenciados pelo uso dado determinada parcela do território que permite

garantir a adoção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de

medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos

no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa.

A criação de um mecanismo de controlo do impacte ambiental prévio

à elaboração e aprovação de um plano ou programa justifica-se, dado que

apenas com a AIA de projetos era mais difícil proceder a uma análise eficaz

e realista dos possíveis efeitos ambientais. Com a identificação e avaliação

prévias das consequências ambientais torna-se mais fácil proceder

posteriormente à tomada de decisões, mais condicionadas é certo, mas

também mais ponderadas no que às consequências concerne.

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A relação entre o AAE e a AAI deve ser, de acordo com o Decreto-Lei

232/2007, articulada sendo certo que ambas desempenham funções

diferentes. Se a primeira executa uma função estratégica de análise de

grandes opções, a segunda, por seu lado, tem a função de avaliar o impacte

dos projetos tal como são executados em concreto. No entanto, pode

acontecer que, no âmbito da avaliação de planos e programas, se produzam

elementos que possam ser aproveitados no âmbito da avaliação ambiental

de projetos que se insiram nesses mesmos planos ou programas. Daí que

no artigo 14º do RAAE se consagre o dever de ponderar o resultado da

avaliação ambiental de um plano ou programa na decisão final de um

procedimento de AIA relativo a um projeto que materialize escolhas

tomadas em sede do supracitado plano ou programa. Assim, a AAE não

pode ser obrigatória na ponderação a fazer em sede de AIA, não obstante

cabe à administração justificar eventuais divergências entre essa AAE e a

decisão do procedimento de AIA.

Do exposto resulta que relativamente ao recurso a estes

instrumentos de ordenamento do território estará sempre presente uma

ideia de racionalização dos recursos disponíveis e de proteção do ambiente.

Estão então estreitamente ligadas neste contexto as matérias do urbanismo

e ordenamento do território e a do ambiente.

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Bibliografia

ALVES CORREIA, Fernando, MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO,

volume I, 2ª edição, Almedina;

LOPES DE BRITO, António José dos Santos, A PROTEÇÃO DO

AMBIENTE E OS PLANOS REGIONAIS DO ORDENAMENTO DO

TERRITÓRIO, Almedina;

ALVES CORREIA, Fernando, ESTUDOS DE DIREITO DO URBANISMO,

Almedina;

PEREIRA DA SILVA, Vasco, VERDE A COR DO DIREITO, Almedina;

GOMES, Carla Amado, DIREITO ADMINISTRATIVO DO AMBIENTE.