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OS DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS
NAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE
INTERESSE PÚBLICO (OSCIP): UM ESTUDO DO
CASO DE MINAS GERAIS
Frederico de Morais Andrade Coutinho Gerlainne Cristine Diniz Romero
Íria Pereira de Melo
II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 45: Parcerias com a sociedade: a experiência das OS e OSCIP
OS DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS NAS ORGANIZAÇÕES DA
SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP): UM ESTUDO DO CASO
DE MINAS GERAIS
Frederico de Morais Andrade Coutinho Gerlainne Cristine Diniz Romero
Íria Pereira de Melo
RESUMO O objetivo deste artigo é investigar os desafios do controle de resultados das parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), por meio da análise da evolução de quatro anos na execução, acompanhamento e avaliação do modelo no Estado de Minas Gerais, que combina os paradigmas da Nova Gestão Pública com a Governança. Primeiramente desenvolve-se a noção de parceria de resultados no contexto internacional, passando pela experiência brasileira, até se chegar à iniciativa de Minas Gerais. Em uma segunda seção faz-se uma indagação quanto à suficiência do controle de resultados, apresentando-se a possibilidade da assimetria informacional se configurar em risco moral com comportamentos patrimonialistas. Em um terceiro momento apresentam-se as os novos institutos que Minas Gerais adotou para agregar valor ao controle de resultados, além de se fazer uma análise crítica dessa evolução, embasando-se em uma avaliação efetuada com todas as OSCIPs e representantes de Órgãos Estatais que possuem parcerias em vigência, apresentada em uma quarta seção. Por final, espera-se argumentar acerca da importância em se promover a accountability das parcerias por meio da combinação entre controle de resultados, social e de procedimentos.
SUMÁRIO
1 PARCERIAS DE RESULTADOS............................................................................ 03
1.1 Contexto internacional......................................................................................... 03
1.2 Visão nacional...................................................................................................... 05
1.3 Iniciativa mineira.................................................................................................. 06
2 DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS................................................... 08
3 EVOLUÇÃO DA APLICAÇÃO DO MODELO DE PARCERIAS DE RESULTADOS EM MINAS GERAIS.........................................................................
10
3.1 Panorama geral 2003-2009................................................................................. 11
3.2 Refinamento do modelo....................................................................................... 12
4 AVALIAÇÃO DA EVOLUÇÃO DO MODELO MINEIRO DE PARCERIA................ 18
4.1 Controle social..................................................................................................... 19
4.2 Gestão do Modelo pela SEPLAG......................................................................... 20
5 CONCLUSÃO......................................................................................................... 22
6 REFERÊNCIAS....................................................................................................... 23
3
1 PARCERIAS DE RESULTADOS
1.1 Contexto internacional
Em meados da década de 70, o modelo de Estado de Bem Estar Social
entrou em crise, haja vista o abalo econômico mundial diretamente ligado à crise do
petróleo, à crise fiscal (déficits governamentais), à ingovernabilidade e aos
problemas advindos da globalização (ABRUCIO, 2006). O modelo burocrático
weberiano, tido como ineficiente, moroso, e apegado aos procedimentos, cujo
controle administrativo estava voltado para o controle dos processos e dos
procedimentos, sofreu diretamente com a crise. Surgiram, portanto, reformas
estatais visando diminuir o tamanho do Estado, ligando-o diretamente às suas áreas
estratégicas. Essa geração de reformas teve como resultados, entre outros, o
estabelecimento de parcerias entre o governo e a iniciativa privada. O Estado passa
de executor para indutor de políticas públicas, sendo que, novas técnicas de gestão,
utilizadas pelo setor privado, entraram em cena como uma espécie de remédio
infalível para os problemas da administração pública. Entre os países pioneiros no
processo de modernização da Administração pública, no que tange à introdução de
novos modelos de gestão, cita-se Inglaterra, Nova Zelândia, Austrália e EUA.
Brevemente se contextualizará as duas primeiras experiências.
Margareth Thatcher elegeu-se na Grã Bretanha apresentando um modelo
de governo ligado à reforma, com ênfase na implantação do modelo gerencial puro1.
Como saída aos problemas do modelo burocrático inglês, esse governo propôs que
as responsabilidades dos funcionários, dentro das agências governamentais, fossem
claramente definidas; que os objetivos organizacionais fossem analisados quanto à
substância, e não enquanto processo administrativo; e que os recursos públicos
fossem mais valorizados, maximizando a relação financeira entre os recursos iniciais
e os gastos realizados com políticas públicas. Para cumprir os objetivos deste novo
modelo, quais sejam introduzir a visão empresarial na administração pública,
buscando sanar os problemas ligados ao modelo burocrático, novos instrumentos
gerenciais foram incorporados ao modus operandi da administração pública, como
1 O modelo Gerencial Puro possui seu foco no aumento da produtividade e na eficiência do serviço público, com o objetivo de sanar problemas ligados ao modelo burocrático (JENKINS, 2006).
4
técnicas de avaliação de desempenho, de resultados, além do controle orçamentário
(ABRUCIO, 2006).
A administração por objetivos (Management by objectivies) foi adotada
com o intuito de desenhar mais claramente as ações desenvolvidas pelas
agências governamentais, possibilitando instituir uma avaliação de desempenho
baseada na comparação dos resultados obtidos com aquilo que foi pactuado. Da
evolução deste modelo surgiu um modelo gerencial marcado pela ênfase nas
preferências dos consumidores, o Consumerism. As demandas dos consumidores
passaram a ser priorizadas, e estes ansiavam cada vez mais por serviços de
qualidade, sendo introduzida a lógica da qualidade total (Total Quality
Management) no setor público. Um novo modelo contratual foi introduzido no
setor público, modelo este que possibilitou a extensão das relações contratuais
no fornecimento de serviços entre o setor público, o privado e o voluntariado/não
lucrativo (CLARKE apud ABRUCIO, 2006)
Na Nova Zelândia, a situação do setor público era semelhante à da
Inglaterra, com problemas advindos da aplicação do modelo burocrático. Os
objetivos da reforma eram, então, melhorar a eficiência na produção de bens e
serviços, tornar o setor público mais atento ás necessidade dos consumidores,
estimular o controle social e constituir uma política fiscal responsável
(RICHARDSON, 2006). A reforma na Nova Zelândia se pautou, também, na corrente
teórica do managerialism, que enfatiza os princípios da administração privada.
Buscou-se o aumento da eficiência dos departamentos, por meio da instituição de
um regime baseado no desempenho e na accountability, sendo que a remuneração
dos funcionários passou a refletir o desempenho alcançado. No que tange à
execução de atividades rotineiras, tendo em vista o pressuposto de que o setor
privado é mais eficiente, houve uma grande difusão da tendência da terceirização no
núcleo do setor estatal. Já as atividades comerciais do Estado foram retiradas por
completo do campo institucional e dos departamentos e reconstituídas como
Empresas Estatais.
5
1.2 Visão nacional
O tema reforma do Estado foi reavivado no Brasil no Governo
Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Na esfera da União, os objetivos desta
reforma eram, em curto prazo, facilitar o ajuste fiscal. Em médio prazo, tornar
mais eficiente a administração pública, que deveria se voltar ao atendimento das
necessidades dos cidadãos.
Nesse Governo, foi elaborado pelo então criado e já extinto Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), o Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE). A reforma partiu da identificação de quatro setores
dentro do Estado, sendo eles: o núcleo estratégico, onde são definidas as leis e a
política; as atividades exclusivas do Estado, em que é exercido o poder de Estado,
como fiscalização e polícia; os serviços não exclusivos ou competitivos, tais como
educação, saúde e cultura, que deveriam ser realizados por organizações privadas
de interesse público, e; a produção de bens e serviços para o mercado, que deveria
ser afeta ao setor privado lucrativo.
A reforma deveria se pautar na celebração de contratos de gestão2 com
o setor privado lucrativo e com o setor das entidades de interesse social,
concedendo-lhes maior autonomia gerencial, em troca de compromissos com
resultados (PACHECO, 2004). O objetivo destes contratos é conceder
flexibilidades aos procedimentos administrativos amarrados pela burocracia
pública. O PDRAE introduziu, então, o conceito de Organizações Sociais (OSs)3,
que são entidades de direito privado, não lucrativas, qualificadas mediante juízo de
conveniência e oportunidade do poder público, para celebrar contratos de gestão,
absorvendo atividades antes executadas pelo Estado nas áreas de ensino,
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio
ambiente, cultura e saúde.
2 Segundo Lima (1998), Contrato de Gestão seria uma forma de relacionamento entre Governo e sua administração, por intermédio de um contrato formal, com o intuito de fixar objetivos, metas e indicadores de desempenho. 3 As Organizações Sociais foram introduzidas no ordenamento jurídico nacional pela Lei Federal n° 9.637/98.
6
Em perspectiva diversa das OSs, mas de matriz relacionada, foi se
desenvolvendo o papel exercido pela sociedade civil propriamente dita, num espaço
de intensificação democrática. Liderado pela antropóloga Ruth Cardoso, o Conselho
da Comunidade Solidária, iniciou discussão acerca do marco legal que regia as
organizações de interesse social, culminando com a publicação em 1999 da lei n°
9.790, que introduzia a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), com o objetivo de articular a ação do Estado junto às instituições
do Terceiro Setor. Estas instituições teriam condições de atuação mais flexíveis e
legítimas, devido ao maior controle social. O instrumento através do qual se institui
vínculo de cooperação entre o poder público e as OSCIPs é chamado de Termo de
Parceria.
1.3 Iniciativa mineira
Em 2002, de acordo com diagnóstico apresentado pelo Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), o panorama mineiro era de uma grave
crise fiscal, com uma máquina estatal quase obsoleta, bastante morosa e com
políticas públicas que não apresentavam resultados (CUNHA JR, 2004).
Para lidar com essa situação, o governo então empossado apresentou
uma estratégia de reforma de Estado denominada “Choque de Gestão”. Este
incorporou e incrementou algumas inovações e iniciativas de modernização da
gestão iniciadas pelo governo federal. Buscou-se avançar na elaboração de um
novo marco legal para a construção de uma administração voltada para resultados,
com ênfase no fortalecimento do capital social e no conceito de governança4. Novos
arranjos institucionais foram concebidos, entre eles o Acordo de Resultados5 e os
Termos de Parcerias com as OSCIPs. A Lei Estadual n° 14.870/03 dispõe sobre a
qualificação de entidades de direito privado sem fins lucrativos como OSCIP e
disciplina o Termo de Parceria em âmbito estadual.
4 De acordo com Eli Diniz apud Justino (2008, p. 26), governança é definida como “conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de interesses”. Para Guy Peters (2005), a lógica que subjaz o enfoque da governança é a de que maior participação cidadã trará consigo maior qualidade na tarefa de governar. 5 Instrumento de pactuação de resultados, mediante negociação entre órgãos do executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico.
7
O Governo de Minas instituiu essa forma de contratualização por
resultados com o intuito de conferir maior eficiência, eficácia e efetividade às
políticas públicas do Estado, além de induzir um aumento da participação numa
arena de governança. A justificativa para o desenvolvimento desse tipo de parceria
se deve ao fato de o poder público ter perdido, em parte, sua capacidade de dar
respostas às crescentes demandas da sociedade por si próprio, e ainda, devido ao
entendimento de que o trabalho intersetorial gera externalidades positivas. Verifica-
se que o Terceiro Setor possui uma expertise não disponível no setor público, maior
autonomia operacional, além de estar em contato direto com o público-alvo, sendo
que este diferencial pode proporcionar ganhos de eficiência e de escala no
provimento de soluções em iniciativas de interesse público.
Desse modo, a iniciativa mineira busca no modelo de parcerias as suas
potencialidades, combinando eficiência com participação, transparência com
flexibilidade, accountability com adaptabilidade (COUTINHO; BERNARDO;
SILVA, 2008).
8
2 DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS
O novo paradigma da gestão, denominado de New Public Management
(NPM) introduziu na administração pública novos arranjos de gestão, que foram
disseminados por todo o mundo. Esse modelo ganhou fôlego num momento de
recessão da economia, ingovernabilidade e crise fiscal, apontando para uma
possível falência do modelo weberiano.
Modelos de avaliação de desempenho, novas formas de controlar o
orçamento e serviços públicos direcionados às preferências do público-alvo são
parâmetros fundamentais desse novo paradigma. Dentre os objetivos propostos pela
NPM, o que interessa ao presente trabalho é o que indica a necessidade de se
retirar o foco do controle de processos e procedimentos, transferindo-o para os
resultados a serem alcançados (HOOD apud NICKSON, 2002).
O modelo de controle por resultados implica na redução dos controles
formais, enfatizando a eficiência. O controle das políticas públicas é realizado
através de indicadores de resultados, construídos em conjunto pelos signatários do
instrumento de gestão.
Necessário é relembrar que além da flexibilização administrativa proposta
pelo NPM, sua outra base de sustentação está na accountability, esta entendida
como a obrigação de prestar contas. Em que pese os dois pilares, flexibilização e
accountability, verifica-se pela experiência que o primeiro tem avançado em
descompasso ao segundo, que permanece menos explorado.
Nesse contexto, o controle de resultados pode não responder totalmente
aos anseios da sociedade levando a utilizações distorcidas dos novos arranjos de
gestão. Primeiramente cabe atentar que em qualquer processo de contratualização
há determinados graus de assimetria informacional. No que tange ao provimento de
políticas públicas de cunho social, somente muito recentemente iniciou-se o
processo de mensuração do custo dessas políticas, de modo que a sua execução
por meio de uma parceria, caso seja acompanhada somente pelo viés do resultado
poderia induzir a comportamentos oportunistas induzidos pelo risco moral. Não se
trata aqui de uma cultura do medo patrimonialista, como Martins (2002) afirmaria,
trata-se apenas de uma constatação de que, por exemplo, uma política de
protagonização juvenil pode não ter paralelos ou precificação no mercado, e dessa
forma, o controle de resultados não poderia ser a única forma de accountability para
9
se repousar. Concorda-se com Willianson (1985), segundo o qual é possível atenuar
o risco moral com um incremento do um monitoramento da execução dos contratos.
Outro aspecto a relevar é sobre o real desenvolvimento do controle social,
outra possibilidade importantíssima do conceito de responsabilização. Diz-se
possibilidade, pois o que se vê é a dificuldade de acesso a informações básicas
sobre cada instrumento de contratualização e seus resultados. Como verificam Sano
e Abrucio (2008), ao estudar as diversas experiências de contratualização de
resultados em nível estadual e do Governo Federal, quando informações são
publicadas, o veículo mais utilizado são os diários oficiais, que há muito deixaram de
ser (se alguma vez o foram) um canal de comunicação e transparência acessado
pela população. Ou seja, há falta de incentivo à participação dos cidadãos, tornando
fraca a possibilidade de complementar o controle de resultados somente com o
controle social.
O argumento que aqui se expõe, embasa-se fortemente no aspecto do
aprendizado organizacional, para que se seja cauteloso com as novas formas de
arranjos reformistas, mesmo porque, devido ao seu baixo enraizamento na
sociedade, um descuido pode desacreditar estes instrumentos de gestão, que são
tão valiosos, na medida em que podem traduzir reais ganhos de eficiência,
efetividade e participação para a gestão da res publica. Na seqüência ver-se-á como
o Estado de Minas Gerais tem enfrentado estes questionamentos.
10
3 EVOLUÇÃO DA APLICAÇÃO DO MODELO DE PARCERIAS DE RESULTADOS EM MINAS GERAIS
O modelo de Termo de Parceria no Estado de Minas Gerais foi instituído
com o intuito de se criar um vínculo de cooperação entre o poder público e as
OSCIPs, haja vista que o Terceiro Setor consolida um “espaço de articulação e
participação social” (SALOMON & ANHEIER apud COSTA E DAVOLI, 2002), sendo
constituído de entidades que transcendem seus papéis de executora de atividades
para auxiliar a comunidade, passando a atuar como formuladoras e
implementadoras de políticas públicas. Além desta perspectiva de incremento da
Governança, os modelos de parceirização com OSCIPs também expressariam maior
agilidade e ganhos de eficiência para o provimento de políticas públicas, alinhando-
se com o NPM.
Busca-se, nas OSCIPs, a “expertise” do setor privado, culminando na
excelência na gestão dos recursos e na operacionalização das atividades. Salienta-
se que quando da elaboração do modelo, em 2003, a preocupação estatal era
desenvolver indicadores que pudessem mensurar os resultados, sem se ater aos
processos e procedimentos, caracterizando-se a aplicação do modelo gerencial com
o controle resultados. Entretanto, com a execução dos primeiros Termos de
Parceria, percebeu-se certa carência por parte das entidades qualificadas como
OSCIPs no que tange a conhecimentos das normas e dos princípios da
administração pública, até mesmo falta de mecanismos consolidados de controle de
recursos, o que afeta a transparência da gestão dos mesmos, além de incipiência de
conhecimento sobre assuntos trabalhistas, de prestação de contas e gestão
organizacional. Isso se explica em face da heterogeneidade do Terceiro Setor, com
instituições de todos os portes e especialidades, que muitas vezes mantiveram foco
exclusivo em sua atividade fim, de atendimento à comunidade, em detrimento de
uma gestão profissional da área meio.
Dessa forma, o modelo de parcerias de resultados no Estado de Minas
Gerais tendeu a evoluir no sentido de se perquirir um equilíbrio entre a busca
contínua dos resultados para a sociedade e a observância das normas privadas e
dos princípios ético-administrativos pelas OSCIPs, além de tentativas de minimizar o
11
risco moral envolvido na contratualização, justificando-se, nesse sentido, a
introdução de novos mecanismos de apoio às entidades, como o Comitê de Apoio à
Gestão dos Termos de Parceria (CGTP), o fortalecimento do papel da Auditoria-
Geral do Estado (AUGE) e a introdução de nova normatização (Decreto Estadual n°
44.914/08).
3.1 Panorama geral 2003-20096
Nesta seção dar-se-á tratamento a alguns dados numéricos para
evidenciar o porte da experiência de Minas Gerais.
Em relação à qualificação de entidades como OSCIP em Minas Gerais,
ressalta-se que é ato vinculado aos requisitos da Lei Estadual n° 14.870/03, ou seja,
uma vez observados os dispositivos legais, o administrador público fica obrigado a
proceder à qualificação, não cabendo nenhum juízo de valor ou de conveniência
(TORRES, 2007).
A entidade que pleiteia o título deve verificar se seu estatuto está
adequado às exigências legais e, após esta verificação, deverá enviar os
documentos arrolados no art. 7o da referida lei para a Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão (SEPLAG-MG).
De dezembro de 2003 a março de 2009 foram qualificadas 145 entidades
da sociedade civil, sejam associações ou fundações, sem fins lucrativos, com o título
de OSCIP, nas diversas áreas descritas no art. 4o da citada lei.
Nesses últimos quatro anos já foram formalizados 25 Termos de Parceria,
em praticamente todas as áreas de políticas públicas sociais, como educação,
cultura, esporte, meio ambiente, defesa dos direitos estabelecidos, assistência
social, prevenção à criminalidade e saúde, estando 14 em vigência. Em termos de
recursos totais, desde 2003 foram destinadas a tais parcerias R$ 135.977.580,76
para a realização de diversos projetos estratégicos com o Estado, como Fica Vivo!
(prevenção à criminalidade), Minas Sem Lixões, gestão do canal de televisão Rede
6 Todas as informações desta seção estão disponíveis no sítio eletrônico: www.planejamento.mg.gov.br/governo/ choque/oscip/oscip.asp.
12
Minas7, gestão da Orquestra Filarmônica de Minas Gerais, Jogos Escolares de
Minas Gerais (JEMG), entre outros. Quanto ao número de beneficiários e
distribuição regional de municípios atendidos com estas políticas, há que se perquirir
caso a caso, pois as atividades em parceria distinguem-se enormemente em escopo
e objetivo.
3.2 Refinamento do modelo
A prática vivenciada pela parceirização entre Estado e OSCIPs faz com
que mecanismos de aprimoramento sejam elaborados, de forma a possibilitar a
evolução dos Termos de Parceria em consonância com a transparência da
execução do que fora pactuado, bem como pela busca da efetividade nos seus
resultados. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG-MG) possui
esta obrigação, de coordenar o modelo e uniformizar os avanços setoriais.
O modelo pensado inicialmente para a implementação de Termos de
Parceria tem no resultado o grande vetor favorável para a sua utilização. No entanto,
este não é o único interesse do Estado. Deve-se cogitar o uso dessa modalidade de
gestão a partir do senso legal e principiológico que permeia a administração pública
de um modo geral.
Não se pode permitir a evolução de um modus operandi sem favorecer o
mesmo alcance no que tange à transparência, controle e efetividade. A eficácia não
pode suprir a ausência da legalidade e do controle.
Assim, parece claro que no sistema administrativo brasileiro a eficiência não configura um fim em si mesma, assim como a atividade da Administração Pública não pode ser dividida tão somente em razão dos resultados alcançados. (JUSTINO, 2008. p. 182)
Contudo, as inovações contratuais estabelecidas dentro do contexto da
administração pública não podem ser repelidas pelo receio da flexibilização de seus
princípios, pois eles não o serão. Nesse sentido, manifesta-se o Professor Canotilho
da seguinte forma:
7 Esta parceria completará quatro anos ao final de 2009.
13
Ao reconhecer-se (...) à administração, um papel criativo de modo a adaptar-se a evoluções inesperadas, impõem-se, como corolário do Estado de Direito, o reforço, relativamente a esta administração, do controlo político e jurídico. Trata-se, portanto, de conciliar o princípio da legalidade da administração como o princípio da oportunidade ou optimidade, de forma a administração poder assegurar com eficiência a realização do bem comum sem comprometer as garantias do Estado de Direito. O princípio da eficiência da administração ergue-se a princípio constitutivo do princípio da legalidade, desde que isso não signifique preterição das dimensões garantísticas básicas de um Estado de direitos. Estas garantias ficariam, por exemplo, comprometidas se as tarefas atribuídas à administração se transformassem em ‘cheque em branco’ a uma burocracia ou tecnocracia sem transparência democrática (...) e isentas de quaisquer mecanismos de controlo da natureza política ou jurisdicional. (CANOTILHO apud JUSTINO, 2008, p.183)
Transparência, efetividade e controle, formam a tríade de sustentação do
modelo de OSCIP em Minas Gerais. A partir desse raciocínio alguns mecanismos de
aprimoramento já se encontram em uso, como os que se destaca na seqüência.
Ressalta-se que não serão mencionados no escopo deste trabalho mecanismos já
consolidados de controle de resultados, como as Comissões de Avaliação, devido
ao foco que se pretende dar8.
3.2.1 Comitê de Apoio à Gestão dos Termos de Parceria (CGTP)
A partir da Resolução SEPLAG No. 037, de 02 de outubro de 2007,
instituiu-se o CGTP, cuja formação se dá por servidores responsáveis pela
coordenação central do modelo de parcerias, integrantes da Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão, que também estão engajados nas Comissões de Avaliação
de cada Termo de Parceria.
Como finalidades do Comitê se elencam a promoção da efetividade no
alcance dos resultados com a replicação de boas práticas, o apoio e a orientação
aos supervisores dos Órgãos Estatais Parceiros, o aprimoramento do controle e
monitoramento das parcerias, e a promoção de orientações acerca da racionalidade
da aplicação dos recursos públicos.
Para tanto, o Comitê se propõe a realizar visitas bimestrais na sede da
OSCIP ou local de desenvolvimento de suas atividades, com a participação
obrigatória do supervisor do Termo de Parceria, representante do Órgão Estatal
Parceiro (OEP), o órgão finalístico da parceria. Nestas visitas se estabelece uma 8 A orientação para resultados já está se consolidando por uma importante mudança cultural nos órgãos e instituições parceiras de Minas Gerais, como pode ser visto em Peci e colaboradores (2008).
14
relação de confiança entre os atores, pois se discutem aspectos que possam
aprimorar cada parceria, num esforço contínuo de aprendizado organizacional.
Quando possível elaboram-se planos de ação para atacar determinada oportunidade
de melhoria, sendo feito o monitoramento de sua execução em uma visita posterior.
Todas as visitas são estruturadas com temas pré-definidos, mas não se
impede que outras matérias sejam discutidas, só se garante que aquele tópico da
rodada será analisado por todos. Como assuntos de destaque que já foram tratados
ao longo de 2008 e 2009, pode-se identificar:
� transparência das ações da parceria como forma de incentivar o
controle social;
� discussão acerca do regulamento de compras e contratações,
enfatizando-se a razoabilidade na instituição de tais procedimentos,
mas também a imperatividade de sua observância após publicados;
� orientação sobre aspectos trabalhistas inerentes às entidades privadas
de interesse social;
� necessidade de obtenção e manutenção de fontes de comprovação
fidedignas dos resultados alcançados;
� orientação sobre administração de patrimônio de forma segura e
eficiente;
� orientação sobre a necessidade de aplicação dos recursos ainda não
despendidos no mercado financeiro de forma responsável, além da
identificação de possibilidades de economia em transações bancárias.
Ainda que a genealogia dos Termos de Parceria defenda a política por
resultados e o controle destes, a experiência vivenciada pelas parcerias pactuadas
em Minas Gerais trouxe à voga a necessidade de o Estado acompanhar a gestão
das OSCIPs, cuja finalidade é a de maximizar o potencial das parcerias, garantindo
o melhor alcance dos resultados pactuados, bem como o gerenciamento ideal dos
recursos públicos.
Ademais, “a noção de regime jurídico-administrativo brasileiro, cujas
bases encontram-se solidamente fixadas em nossa Constituição, exige a conciliação
da eficiência com os demais valores e princípios que desse regime fazem parte”
(JUSTINO, 2008. p. 182).
15
Ressalte-se, porém, que o CGTP não possui caráter fiscalizador e é
desprovido de qualquer poder de intervenção nessas entidades. O Comitê está
direcionando aos OEPs e às OSCIPs na construção de soluções para as
oportunidades de melhoria identificadas, num processo de aprendizado contínuo.
Fomentar a confiança entre OSCIP e Estado, embora pareça pressuposto
para a relação de parceria, não surge concomitantemente à celebração do Termo.
Das visitas pelo CGTP foi possível difundir e fomentar a idéia da
transparência pelas OSCIPs e OEPs, fazendo, por exemplo, com que o parceiro
privado disponibilizasse em seu sítio eletrônico os Termos de Parceria e seus
aditivos, relatórios gerenciais da entidade, estatuto social, divulgação das vagas de
emprego e estágio, divulgação de editais de compra ou seleção de fornecedores9.
Portanto, a principal função do CGTP é oferecer apoio aos dirigentes das
OSCIPs e aos supervisores dos Termos, a fim de que as parcerias sejam mais
transparentes e efetivas. O CGTP não possui cunho punitivo, mas informativo e
educativo, em que a confiança entre os parceiros é entendida como sendo a rocha
estrutural da parceria.
3.2.2 Grupo de checagem amostral
Dentre as obrigações dos Órgãos Estatais Parceiros (OEP), como
constam do parágrafo único do art. 23 do Decreto n° 44.914/08, é a indicação pelo
seu dirigente máximo de um representante da sua Assessoria Jurídica e outro da
área de Contabilidade e Finanças para auxiliarem o supervisor do Termo de
Parceria, no que tange às suas áreas de atuação.
Ressalta-se a obrigação específica, consignada no art. 42, parágrafo 4o
deste Decreto, referente à necessidade do grupo realizar visitas com periodicidade
trimestral para checar amostras de documentos fiscais, trabalhistas e
previdenciários da OSCIP, assim como de contratos e extratos bancários,
observando o cumprimento do regulamento de compras e contratações e a
adequação das despesas.
9 Já pode ser identificado que 70% das OSCIPs que possuem Termos de Parceria com o Estado divulgam em seus sítios eletrônicos institucionais um conjunto mínimo de documentos, como o instrumento de contratualização, o regulamento de compras da entidade e seus relatórios de resultados. Espera-se ampliar essa ação com a criação de um ranking de transparência no sítio da SEPLAG/MG.
16
Trata-se de verdadeiro controle de procedimentos, rechaçado pelos
doutrinadores mais enfáticos no abandono do modelo de administração burocrático
weberiano, mas visto com bons olhos na experiência mineira. A peculiaridade desta
verificação é a sua característica amostral, esta permite um controle que não
desgasta nem exaure a OSCIP, mas que também evita possíveis comportamentos
patrimonialistas, pois a entidade sabe que estará sob controle constante, não
sabendo a amostra a ser pesquisada. A partir dessa situação de aparente
permanência do controle, espera-se gerar comportamentos embasados nos
princípios norteadores do interesse público, diminuindo o risco moral.
Além desse ganho subjetivo, as visitas trimestrais também geram mais
espaço para o aprendizado contínuo da parceria, circularização de informações,
crescimento e colaboração mútua, pois a finalidade da parceria mantém-se no
atendimento ao objeto social pactuado, mas não é possível fechar os olhos para a
escorreita utilização dos recursos públicos.
Por se tratar de um grupo de servidores do Órgão Estatal Parceiro, há a
possibilidade de se aplicarem sanções à indevida utilização do recurso público,
como a solicitação de um estorno de um gasto que não se coadune como objeto do
Termo de Parceria. Em última análise, esse grupo pode subsidiar a autoridade
máxima do OEP nas suas decisões de manter ou finalizar a parceria.
3.2.3 Fortalecimento do papel da Auditoria-Geral do Estado (AUGE)
A Auditoria-Geral do Estado é o órgão que desempenha a função de
controle do executivo estadual mineiro. No que tange às parcerias com OSCIPs, a
AUGE atua em dois momentos, prévio e concomitante à execução. Para essa
execução, a Auditoria criou unidade específica10 para se especializar nos Contratos
de Gestão de Minas Gerais, quais sejam, os Acordos de Resultados11 e os Termos
de Parceria com OSCIPs.
O controle prévio12 se baseia na análise de documentos anteriores à
assinatura da parceria, como minuta do Termo e Programa de Trabalho, planilhas
financeiras, justificativa de escolha da OSCIP e certidões de regularidade fiscal, 10 Esta unidade se denomina Diretoria Central de Auditoria em Contratos de Gestão – DCACG. 11 Contratualização de metas baseado em indicadores de desempenho com o objetivo de alinhar os resultados do planejamento estratégico do governo com os órgãos melhorando o desempenho global da Administração Pública. 12 Está detalhado nos artigos 15 e 17 do Decreto n° 44.914/08.
17
trabalhista e previdenciária. Mais do que um controle formal, a prática tem mostrado
a grande valia da análise da Auditoria, uma vez que o parecer produzido por seus
técnicos geralmente conduz a um refinamento dos indicadores do Programa de
Trabalho, e a uma melhor atenção do OEP no momento de definir a OSCIP parceira
com base em critérios técnicos explicitados em sua justificativa de escolha, quando
discricionária.
O controle concomitante à execução do Termo de Parceria se
desenvolve em duas vertentes, a auditoria de gestão e a auditoria operacional. A
auditoria de gestão se preocupa em avaliar o desempenho da OSCIP em termos
da eficiência, eficácia e efetividade no alcance dos resultados pactuados.
Beneficiários são entrevistados, as fontes de comprovação de metas são
checadas, assim como a entrega dos produtos esperados. Já a auditoria
operacional faz um trabalho de análise de contas e procedimentos, verificando a
pertinência do gasto e a adequada observância do regulamento de compras e
contratações publicado pela própria OSCIP.
Este controle concomitante, de resultados e de procedimentos, gera
relatórios que são entregues aos Órgãos Estatais Parceiros e às OSCIPs com
recomendações para se elevar o patamar de qualidade da parceria. Novamente
trata-se de espaço para aprendizado e crescimento organizacional, que ao ver deste
artigo, corrobora para o incremento da accountability do modelo.
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4 AVALIAÇÃO DA EVOLUÇÃO DO MODELO MINEIRO DE PARCERIA
A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais
possui a atribuição de coordenar a política de parcerias com as OSCIPs de forma
central, erigindo as principais normatizações acerca do tema, e avaliando de
maneira sistemática a política como um todo para garantir a sua boa utilização, ou
seja, a sua aplicação em consonância com a estratégia de resultados do Estado e
balizada pelos princípios éticos reinantes na Administração Pública.
Para produzir um conhecimento efetivo acerca do modelo que lhe cabe
aprimorar, a SEPLAG realizou ao final de 2007 uma avaliação das experiências de
contratualização com as OSCIPs por meio da customização de uma metodologia
genérica de avaliação de experiências contratuais13. Ao final de 2008, esta
avaliação foi novamente aplicada, sendo possível estabelecer uma relevante base
para análises.
O diagnóstico foi obtido por meio de entrevistas com grupos de pessoas
dos Órgãos Estatais Parceiros e das OSCIPs, em momento separados, pois cada
parceiro, necessariamente, possui uma referencial distinto, não se devendo
confrontar diretamente essas óticas para não se perder a riqueza das
considerações de cada um.
O instrumento de avaliação continha 25 quesitos agrupados em cinco
categorias de condições: metas, meios, controle, incentivos e outros fatores
intervenientes. Cada quesito deveria suscitar um julgamento que oscilaria entre, num
pólo, “condições totalmente insatisfatórias” (que corresponde à pontuação um),
ilustrada por uma descrição desta situação, e, noutro pólo, “condições totalmente
satisfatórias”, (que corresponde à pontuação cinco), ilustrada por uma descrição
desta situação. O modelo conceitual subjacente está ilustrado na figura abaixo.
13 A metodologia que a SEPLAG tomou por base para customizar foi apresentada pelo pesquisador Humberto Falcão Martins no VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002.
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Para fins deste artigo, serão aqui apresentados os resultados sobre duas
das vinte e cinco variáveis analisadas.
4.1 Controle social
A variável ”Controle Social” se articula com o restante do trabalho uma
vez que um modelo de contratualização de resultados deve manter estreita relação
com o controle social para garantir a inocorrência de eventuais desvios na execução,
como apropriações patrimonialistas.
Nas entrevistas tentou-se identificar o grau de conhecimento, interferência
e principalmente questionamentos que a sociedade civil estaria exercendo em cada
parceria. O resultado revelou uma média de 47% sobre a possibilidade de
pontuação máxima, que corresponderia a uma sociedade civil atuante,
questionadora e participativa.
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O desempenho fraco desta variável corrobora a posição adotada pelo
modelo mineiro de fortalecer outros tipos de controles (CGTP, grupos de controle
amostral), que não estritamente o de resultados puro. Além disso, incentiva-se a
adoção de medidas de transparência nas parcerias mineiras, como forma de
possibilitar à sociedade civil, quando de sua participação, que tenha à sua
disposição informações qualificadas sobre a execução e avaliação de cada política.
4.2 Gestão do Modelo pela SEPLAG
A variável “Gestão do Modelo” tenta captar a percepção dos parceiros em
relação à coordenação central da política de parcerias exercida pela SEPLAG.
Relevante mencionar que no ano de 2008 foram implementadas mudanças
estruturais nessa condução, qual seja a publicação do Decreto 44.914/08 e a
introdução da rotina de visitas do CGTP.
Em um modelo de controle de resultados puro, no limite, não haveria
espaço para uma área de coordenação central, pois cada órgão finalístico poderia
controlar os resultados de suas parcerias de forma direta e descentralizada.
No entanto, já em 2007 a avaliação desse quesito era positiva, atingindo
uma média de 70% da nota máxima, que corresponderia a uma situação em que os
parceiros percebem que a SEPLAG proporciona a devida assistência na
implantação do Termo de Parceria (da formulação ao monitoramento e avaliação) e
zela pela manutenção e aperfeiçoamentos (incluindo revisão e ajustes) da parceria,
promovendo iniciativas inovadoras e necessárias para o bom desenvolvimento do
modelo de parceirização.
Ao final de 2008, a nota média deste quesito é elevada para 77%, girando
os comentários, principalmente, em torno das inovações estabelecidas naquele ano.
Fazendo-se um corte na análise, verifica-se que os Órgãos Estatais Parceiros se
sentiram majoritariamente melhor guarnecidos pelas novas diretrizes. Ao se analisar
o pólo das OSCIPs, percebe-se uma divisão, em que um segmento identifica que o
modelo de parcerias estaria perdendo seus pressupostos iniciais de foco em
resultados, resultando num retrocesso, e outro segmento, o majoritário, que
percebeu as iniciativas de 2008 como necessárias e positivas para um
aprimoramento dos resultados.
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Em suma, esta variável denotou o apoio dos Órgãos Estatais Parceiros e
das OSCIPs às inovações capitaneadas pela SEPLAG, em que pese a doutrina
majoritariamente reformista provavelmente venha a questionar tais institutos recém
implementados.
Ressalta-se que esta avaliação foi feita para tentar compreender os
aspectos subjetivos do modelo de parceria, uma vez que a análise dos resultados
pactuados não evidenciaria a riqueza de informações obtidas por meio deste
instrumento de pesquisa.
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5 CONCLUSÃO
Ao longo deste artigo tentou-se desmistificar a idéia de que o controle de
resultados é incompatível com certo grau de controle de procedimentos em um
modelo de parcerias com o Terceiro Setor patrocinado por um Estado gerencial. A
estratégia adotada por Minas Gerais para as parcerias com OSCIPs envida esforços
para manter um ambiente de aprendizado organizacional que incentiva as práticas
de accountability, balanceando controle de resultados, de procedimentos e
incentivando o controle social.
Argumenta-se que a utilização única do controle de resultados pode levar
a comportamentos oportunistas, de risco moral, em virtude da assimetria de
informações entre os parceiros. Dessa forma, o monitoramento mais próximo, o
controle de procedimentos amostral, assim como o fortalecimento da transparência,
pode minorar as chances de que vicissitudes patrimonialistas venham a ganhar
espaço.
Ainda assim, acredita-se no foco que deve ser dado ao controle de
resultados, grande contribuição da última onda das reformas na Administração
Pública, preocupando-se verdadeiramente com as entregas ao cidadão. No entanto,
rechaça-se a idéia de que o modelo burocrático weberiano deve ser abandonado por
completo. Os estágios da Administração Pública (patrimonialista, burocrática e
gerencial) não são estanques, a todo o momento eles se interpenetram e se
combinam, devendo o gestor ser hábil a conceber um arranjo institucional que esteja
apto a lidar com o contexto em que suas experiências são vivenciadas.
A matriz teórica adotada pelo modelo mineiro recupera tanto elementos
da Nova Gestão Pública quanto da Governança, num escopo que combina
eficiência, flexibilidade, transparência e participação. Por meio dessas
considerações, não descuidando da accountability, espera-se que haja uma
institucionalização das parcerias no seio da sociedade, sua verdadeira legitimação,
de modo a perenizar esta experiência e a atingir cada vez mais e melhores
resultados para os cidadãos.
Ressalta-se que as mudanças empreendidas no modelo estadual
estudado ainda são extremamente recentes, sendo necessário aguardar o seu
maturamento para se confirmar mais veementemente as assertivas deste trabalho.
Importante é a avaliação contínua das experiências, de modo a gerar um
aprendizado que culmine em um aggiornamento dos arranjos institucionais, mais
adequados à realidade vivenciada, e como conseqüência, melhores parcerias.
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6 REFERÊNCIAS
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24
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AUTORIA
Frederico de Morais Andrade Coutinho – graduado em administração pública pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro – Belo Horizonte/Minas Gerais (2005), em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG (2008). É servidor da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Atualmente ocupa a função de diretor central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG. Filiação institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Endereço eletrônico: [email protected] Gerlainne Cristine Diniz Romero – graduada em administração pública pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro – Belo Horizonte/Minas Gerais (2008), e bacharelanda em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. É servidora da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Atualmente é setorialista da diretoria central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG. Filiação institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG).
Endereço eletrônico: [email protected] Íria Pereira de Melo – graduada em direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (2006), especialista em direito do trabalho pela Universidade Cândido Mendes – RJ/Praetorium – Instituto de Ensino, Pesquisa e Atividade de Extensão em Direito (2007), aluna da disciplina de atualidades do direito administrativo no mestrado da PUC/MG. Atualmente é setorialista da diretoria central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG e professora de direito do trabalho, instituições de direito público e privado, mediação e arbitragem da Faculdade Novos Horizontes – BH. Filiação institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG).
Endereço eletrônico: [email protected]