os desafios da cidadania: as perspectivas do desenvolvimento region al e local em análise nas...

Crises do Capitalismo, Estado e Desenvolvimento Regional

Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 4 a 6 de setembro de 2013

OS DESAFIOS DA CIDADANIA: AS PERSPECTIVAS DO

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E LOCAL EM ANÁLISE NAS

REGIÕES DO NOROESTE COLONIAL E CELEIRO

Alex Sander Retamoso Barcelos1

Sérgio Luís Allebrandt2

Resumo: O estudo trata do planejamento do processo de desenvolvimento local e regional, com foco na gestão social e cidadania deliberativa, por meio da verificação da existência de elementos que caracterizem a presença desses conceitos nos processos que envolvem o Programa Territórios da Cidadania, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento e o Orçamento Comunitário Participativo, três instâncias responsáveis pela seleção e aplicação de políticas públicas e pelo desenvolvimento no noroeste colonial. É uma pesquisa qualitativa que utilizou entrevistas em profundidade com sujeitos ligados a segmentos e entidades vinculadas aos arranjos institucionais. Ao longo das análises foi observada uma série de problemas relacionados a estas categorias. Concluiu-se que fica evidente a precariedade dos vestígios de gestão social e cidadania deliberativa com base na percepção dos atores entrevistados. As análises apontam ainda para a falta de sinergia entre as instâncias públicas, o que dificulta o processo de desenvolvimento, formando projetos isolados e sem integração. Assim as politicas públicas acabam não sendo efetivadas com as qualificações propostas, percebend0-se também a desmotivação por parte de alguns entrevistados pela falta de cultura participativa por parte da maioria da população. Palavras-Chave: Participação Social; Gestão Social; Cidadania; Conselhos Regionais de Desenvolvimento; Territórios da Cidadania.

Introdução

Este estudo procurou realizar um levantamento, compreensão e análise da

existência de elementos que caracterizem a presença dos conceitos de gestão social e de

cidadania deliberativa nos processos que envolvem o Programa Territórios da Cidadania, os

Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Corede Celeiro e Corede Noroeste Colonial) e o

Orçamento Comunitário Participativo de Ijuí, três instâncias responsáveis pela seleção e

aplicação de políticas públicas e pelo desenvolvimento do território noroeste colonial,

destacando uma experiência em nível estadual, uma em nível federal e outra experiência

1 Mestre em Desenvolvimento pelo PPGDES/UNIJUÍ, técnico na UNIPAMPA/São Borja

2 Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/UNISC; mestre em Administração pela EBAPE/FGV; professor do PPGDRS/UNIJUÍ



em nível municipal. Assim, a pesquisa foi realizada com o Programa Territórios da

Cidadania Noroeste Colonial (PTC-Norc); os Conselhos Regionais de Desenvolvimento

(Coredes) do Noroeste Colonial e Celeiro e o Orçamento Comunitário Participativo de Ijuí

(OCP), estabelecendo níveis de interpretação sobre o material coletado. Constitui-se numa

pesquisa qualitativa, mais especificamente um estudo de caso com uma análise descritiva

sobre esses três partícipes tão relevantes para o Desenvolvimento Local/Regional. Trata-se

de arranjos institucionais voltados ao planejamento e à gestão do desenvolvimento e de

políticas públicas com o protagonismo e/ou participação da sociedade civil, em que se

estabelecem relações entre atores sociais e agentes públicos e privados vinculados a

diferentes segmentos e organizações.

Estabeleceu-se como objetivo geral do estudo a verificação de existência de

elementos que caracterizem a presença dos conceitos supracitados nos processos destas

institucionalidades, verificando também a existência de esforços sinérgicos em prol do

planejamento e da gestão do desenvolvimento local e regional. Optou-se por um estudo

qualitativo e interpretativo realizado com base em categorias e subcategorias de análise

construídas a partir de modelos consolidados de outros grupos de pesquisa contendo os

princípios que integram os conceitos de gestão social e de cidadania deliberativa, com vistas

ao entendimento dos arranjos institucionais voltados à promoção do desenvolvimento local e

regional, e das interfaces que se estabelecem entre tais arranjos a partir da percepção dos

atores e agentes envolvidos nas dinâmicas analisadas.

Este estudo foi organizado em três seções, sendo que a primeira seção traz a

metodologia proposta para esta pesquisa. Expõem-se os pressupostos metodológicos

orientadores do estudo, explicitam-se as opções metodológicas assumidas, e as categorias

de análise, definindo o lócus e os sujeitos da pesquisa além dos demais procedimentos

metodológicos.

Na segunda seção apresenta-se a discussão e os resultados da pesquisa. Parte-se

de uma caracterização dos lócus da pesquisa e na sequência descreve-se e analisa-se, com

base na matriz de análise proposta na metodologia, a práxis efetiva a partir das percepções

dos atores e agentes que participaram da pesquisa, tendo-se como elementos de

interpretação e argumentação os referenciais teóricos.

Por fim, apresentam-se as conclusões do estudo e as referências bibliográficas.



Metodologia

Para a execução da pesquisa, procurou-se realizar um levantamento, análise e

compreensão dos arranjos escolhidos, por meio da verificação de existência de elementos

que caracterizem a presença dos conceitos de gestão social e cidadania deliberativa no

Programa Territórios da Cidadania, nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento

(COREDE Celeiro e COREDE Noroeste Colonial) e no Orçamento Comunitário Participativo

de Ijuí, entidades vinculadas a um recorte geográfico comum, dessa forma, estabelecendo

níveis de interpretação sobre estas características e suas consequências para o

desenvolvimento local/regional (Quadro 1).

Desta maneira formula-se da seguinte forma o problema de pesquisa: existem

aplicados nos processos que envolvem estes três agentes do planejamento regional e

local, características efetivas de gestão social e cidadania deliberativa?

A partir do problema formulado desenvolvem-se três reflexões básicas:

Primeiro, existem características efetivas de gestão social e cidadania deliberativa no

planejamento e execução das políticas públicas do programa Território da Cidadania, do

OCP de Ijuí e dos Corede Noroeste Colonial e Celeiro;

Segundo, existe sinergia suficiente entre estas instâncias para que o planejamento

local/regional e a aplicação das politicas públicas sejam bem sucedidos;

Terceiro, se existem ruídos e conflitos entre a comunidade em geral, as lideranças

regionais e os níveis institucionais de poder, e se em caso afirmativo, atrapalham ou

estimulam a cooperação dos atores definidos.

Esta pesquisa de natureza aplicada, basicamente um estudo descritivo analítico com

um tratamento qualitativo interpretativo buscando gerar conhecimentos sobre os objetivos

propostos, proporcionou um levantamento de informações que buscaram comparar opiniões

e pontos de vista de pessoas ligas as instituições estudadas.

Desta forma definiu-se uma amostra de 24 entrevistas com: 1) gestores institucionais

(do governo); 2) participantes da sociedade civil, todos, membros dos colegiados das

instancias pesquisadas. Os entrevistados foram distribuídos conforme o Quadro 2, além, de

análise documental como fonte de consulta.



Quadro 1 – Principais características dos mecanismos analisados

Mecanismo de planejamento

e nível Definição Objetivos

PTC (Federal) Espaço de promoção da aceleração da superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável.

I - integração de políticas públicas com base no planejamento territorial; II - ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios; III - ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania; IV - inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais; V - valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações.

Coredes (Estadual)

Ser espaço plural e aberto de construção de parcerias sociais e econômicas, em nível regional, através da articulação política dos interesses locais e setoriais em torno de estratégias próprias e específicas de desenvolvimento para as regiões de Rio Grande do Sul.

Formular e executar estratégias regionais, consolidando-as em planos estratégicos de desenvolvimento regional;

Avançar a participação social e cidadã, combinando múltiplas formas de democracia direta com representação pública;

Constituir-se em instância de regionalização das estratégias e das ações do Executivo, Legislativo e Judiciário do Rio Grande do Sul, conforme estabelece a Constituição do Estado; Avançar na construção de espaços públicos de controle social dos mercados e dos mais diversos aparelhos do estado;

OCP (Municipal)

Espaço de definição publica a partir da participação popular da elaboração e execução do orçamento público municipal de Ijuí.

Proporcionar a participação direta dos cidadãos na definição da aplicação dos recursos públicos municipais, democratizando o processo de planejamento e gestão, através de metodologia participativa, com a implantação do PPA Comunitário Participativo.

Fonte: elaboração do autor



O universo da pesquisa envolveu participantes das principais representações dos

fóruns do Programa Territórios da Cidadania Noroeste Colonial, COREDE Noroeste Colonial

e Orçamento Participativo de Ijuí sejam eles representantes de órgãos regionais ou

representações diretas do povo. Foi adotado como critério de seleção dos entrevistados:

todos envolvidos diretamente com os colegiados das instancias analisadas.

Quadro 2 – Sujeitos da Pesquisa

Grupo PTC COREDE –Norc

COREDE - Celeiro

OCP-Ijuí Total

Gestores institucionais 3 3 3 3 12

Participante da sociedade civil (lideranças)

3 3 3 3 12

Total 6 6 6 6 24 Fonte: elaboração do autor

A técnica de pesquisa - entrevista de profundidade com roteiro semiestruturado

aberto - foi elaborado para conduzir as entrevistas. De acordo com o rumo do diálogo, foram

acrescentadas mais questões que ajudaram a cercar e entender o tema. Foi utilizado

gravador para o registro das entrevistas, posteriormente transcritas com a devida

autorização dos entrevistados3.

Além disso, a técnica de análise que foi utilizada foi a análise temática comparada:

as respostas foram agrupadas em temas previamente definidos (unidades temáticas). As

perguntas previamente selecionadas serviram para realizar uma comparação entre a

percepção dos diferentes atores e estabelecer um diálogo desta percepção com as

questões orientadoras.

3 Dentre as entrevistas realizadas, seis foram cedidas pela Mestra em Desenvolvimento Cristieli Tomm Deckert, à qual foi parte fundamental na construção deste estudo e que faz parte do acervo do grupo de pesquisa GPDeC/Unijui.



Como base para a análise dos diferentes propósitos desta pesquisa, chama-se a

atenção para o Quadro 3, onde se apresenta a matriz das categorias e critérios analisados

nesta pesquisa e que nortearam o diagnóstico comparativo, categorizando os elementos a

partir desta metodologia descritiva.

Segundo Vieira et al. (2004), Roesch (1999) e Vergara (2008), a pesquisa qualitativa é

apropriada para avaliação formativa quando se trata de melhorar a efetividade de um

programa ou plano, ou mesmo quando é o caso da proposição de planos, ou seja, quando

se trata de selecionar as metas de um programa e construir uma intervenção.

Categorias de análise de espaços de promoção da cidadania

De posse destas reflexões, foram analisadas as entrevistas realizadas a luz de

categorias de análise desenvolvidas pelo autor (Quadro 4) baseadas em duas propostas,

uma do grupo de pesquisa do IGOP e outra do PEGS da EBAPE/FGV (Quadro 3). No

decorrer deste trabalho também se procurou estabelecer conhecimento sobre: a) identificar

e analisar os principais objetivos e características do Programa Território da Cidadania; b)

identificar e analisar os principais objetivos e características dos COREDES Noroeste

Colonial e Celeiro; c) identificar e analisar os objetivos e características do OCP do

município de Ijuí; d) analisar as possíveis interfaces destes agentes, sua sinergia e suas

dinâmicas para o planejamento do desenvolvimento local regional.



Quadro 3 – Categorias e critérios de análise

Categorias Critérios

Cid

adan

ia D

elib

era

tiva

Pluralismo: multiplicidade de atores (poder público, mercado e sociedade civil) que, a partir de seus diferentes pontos de vista, estão envolvidos no processo de tomada de decisão nas

políticas públicas.

Participação de diferentes atores: atuação de associações, movimentos e organizações, bem como cidadãos não organizados, envolvidos no processo deliberativo.

Perfil dos atores: características dos atores em relação as suas experiências em processos democráticos de participação.

Igualdade participativa: isonomia efetiva de atuação nos processos de

tomada de decisão nas políticas públicas.

Forma de escolha de representantes: métodos utilizados para a escolha de representantes.

Discursos dos representantes: valorização de processos participativos nos discursos exercidos por representantes.

Avaliação participativa: intervenção dos participantes no acompanhamento e na avaliação das políticas públicas.

Autonomia: apropriação indistinta do poder decisório pelos diferentes

atores nas políticas públicas.

Origem das proposições: identificação da iniciativa das proposições e sua congruência com o interesse dos beneficiários das políticas públicas adotadas.

Alçada dos atores: intensidade com que as administrações locais, dentro de determinado território, podem intervir na problemática planejada.

Perfil da liderança: características da liderança em relação à condução descentralizadora do processo de deliberação e de execução.

Possibilidade de exercer a própria vontade: instituições, normas e procedimentos que permitam o exercício da vontade política individual ou coletiva.

Bem comum: bem-estar social alcançado através da prática

republicana.

Objetivos alcançados: relação entre os objetivos planejados e os realizados.

Aprovação cidadã dos resultados: avaliação positiva dos atores sobre os resultados alcançados.

Fonte: Tenório et al., 2009 (grifos dos autores); PEGS, elaborado a partir de Tenório (2007), Castellà e Jorba (2005), Jorba, Martí e Parés (2007), Parés e Castellà (2008), in Allebrandt 2010.

A categoria de análise igualdade participativa se apoia no nivelamento das

oportunidades de atuação efetiva nos processos de tomada de decisão segundo os autores.

Pressupõe-se que, dotados de informação e com acesso livre aos canais de deliberação,

qualquer cidadão, segmento ou organização é passível de influenciar as decisões tomadas



via processo deliberativo. Igualdade participativa é condição de manter nas sociedades

contemporâneas a possibilidade de um espaço de deliberação.

Quanto à autonomia, é fundamental para que os problemas locais possam ser

avaliados e resolvidos pelas próprias comunidades que vivenciam os mesmos. Já com

relação ao que se refere ao bem comum, denota-se que ele representa os benefícios

tangíveis ou intangíveis para comunidade ou localidade, oriundos da política pública.

(TENÓRIO et al., 2009).

Quadro 4 – Matriz de categorias e critérios de análise

Categorias: Critérios Aspectos a avaliar: Perguntas:

Coordenação. Parés e Castella (2008) e Parés i Franzi,

Castellá Josa Galdós in Allebrandt

(2010).

Sistema de

Integração

Relação com outros processos

1. Você acha que existe interface entre estas instancias? De que tipo? 2. Este tipo de interface é suficiente? Por quê?

3. Qual o tipo de impacto que gera a relação entre os três programas 4. Fale-me sobre a coordenação do processo?

Uso de organismos

existentes

5. Quais as diferenças fundamentais entre as três esferas ? Estas diferenças

ajudam ou atrapalham?

Clareza Análise dos objetivos 6. Há ruídos de comunicação/ quais? 7. O que conheces das outras instancias?

Cumprimento dos

objetivos

8. De exemplos de impactos positivos e negativos . 9. Qual a tua opinião sobre o

resultados destas instâncias?

Autonomia. (TENÓRIO, 2010).

Independência (possibilidades de exercer a própria

vontade)

10. Há autonomia? Como acontece? 11. O que achas do recorte territorial

utilizado?

Igualdade participativa.

(TENÓRIO, 2010).

Avaliação participativa

12. Fale um pouco de sua participação na instância- quais os objetivos e a

quanto tempo participa? 13. O que te motivou a participar?

Fonte: Allebrandt (2010, p. 70;84); o primeiro bloco (Coordenação) foi proposto pelo IGOP/UAB e os demais integram a matriz de análise proposta por Tenório (2010).

Desta forma pretendeu-se estabelecer uma relação entre as respostas analisadas a

luz das categorias elaboradas pelo autor, relacionando suas características sob um ponto de

vista teórico apropriado as pretensões deste estudo.



Resultados do estudo

Neste item apresentam-se os principais resultados obtidos na pesquisa e analisados

sob a ótica dos critérios preestabelecidos para este estudo.

Categoria Coordenação

Quando se analisa o PT-NORC, os Coredes e o OCP de Ijuí no que se refere à

coordenação de suas estruturas (Quadro 5), considerando e existência de transversalidade,

podem ser classificados pelo grau de envolvimento e pela disponibilização de espaços de

transversalidade, onde outras áreas e outros atores efetivamente participam do processo

sistematicamente.

Quadro 5 – Categoria de análise coordenação x sistema de integração

Categorias: Critérios: Aspectos a avaliar: Perguntas:

Coordenação. Parés e Castella (2008) e Parés i Franzi,

Castellá Josa Galdós in Allebrandt

(2010).

Sistema de

Integração

Relação com outros processos

1. Você acha que existe interface entre estas instancias? De que tipo? 2. Este tipo de interface é suficiente? Por quê? 3. Qual o tipo de impacto que gera a relação entre

os três programas 4. Fale sobre a coordenação do processo?

Uso de organismos existentes

5. Quais as diferenças fundamentais entre as três esferas? Estas diferenças ajudam

ou atrapalham?

Clareza Análise dos

objetivos 6. Há ruídos de comunicação/ quais? 7. O

que conheces das outras instancias?

Cumprimento dos

objetivos

8. De exemplos de impactos positivos e negativos. 9. Qual a tua opinião sobre os

resultados destas instâncias?

Fonte: Elaboração do autor.

Quando se analisa atores diferentes e as dinâmicas de suas interações em prol do

desenvolvimento, é inevitável refletir sobre o grau de articulação destes atores entre si, o

processo de planejamento e execução dos objetivos de cada ator, deve ser de

conhecimento do outro para que haja sinergia o suficiente para esforços conjuntos, ou seja,

o nível de cooperação entre os atores depende do grau de envolvimento destes com seus



processos e com os processos que coexistem no mesmo espaço físico, sob a ótica do

desenvolvimento territorial. “Eu questiono muito assim, e a ideia até pode ser muito

interessante, mas a capacidade de articulação é muito fragilizada.” CNOR2.

Observando as entrevistas, constata-se que algumas falas discorrem sobre a

existência de sistemas de integração com relação a outros processos, dentro das três

instancias mencionadas neste estudo, entretanto ainda em um grau bastante aquém para

produzir resultados efetivos no cotidiano regional/local.

[...] e municípios e Coredes se movem com uma lógica de território enquanto provavelmente os territórios da cidadania se movem por lógica de seguimento. Então a convergência desses processos não são claras. Alguma interface há, mas, eu diria assim, muito aquém talvez do que fosse necessário. CNOR1

Percebem-se também em alguns trechos das entrevistas, esforços a fim de proceder

com levantamentos sobre quais são os atores ou representações pertinentes ao território

específico.

[...] os critérios naquela época, bom tem alguns que são próprios da politica da questão da politica do MDA, que é a primeira questão dos territórios rurais né em segundo a dos territórios da cidadania que estabelece um processo de paridade né, então tem que ter a mesma quantidade de representantes do setor governamental e a mesma quantidade da sociedade civil né. Então um pouco o principio básico foi esse. O segundo princípio, bom como é um colegiado territorial né, que abrange 34 municípios tu, não dá pra botar, como se dizer pra ter uma representação de cada das representações municipais né. Então tem que partir de um principia de representação regional né, ai a partir disso foi, como se diz, mapeado diversas organizações presentes dentro do território com representação regional. PTC-Nor1.

Além disso, alguns entrevistados comentam sobre as dificuldades na participação de

outros agentes, alegando diferenças de pontos de vista, “Pode ser inclusive, uma visão de

cima, uma visão do Território sobre a região e não da região sobre a região.” CCEL2; e a

não participação de atores formalmente convidados a participar das instancias de discussão.

“Na elaboração desse plano nosso, que o Território não participou, ele foi convidado, muito

convidado, eu liguei inclusive, convidei pessoalmente, mandei convites e eles não

participaram.” CCEL3.

O Território é que é o problema, não se integra. Tanto é que o diagnóstico que foi feito pelo Território, está sendo feito, foi feito a capacitação, o pessoal saiu aqui estudar a região, montou, foi apresentado, isso lá por março ou abril, sentamos e discutimos, vimos, contribuímos, a região participou. Agora foi feito em Santo Augusto uma apresentação. Ainda não é o fechamento, ainda estão enrolando. Aí fica difícil. O diagnóstico é uma coisa, mas quando é que vão discutir? [...] E até porque nós já fizemos o



plano estratégico e tem muito que... É retrabalho. Pega e, de diagnóstico em diagnóstico, já faz vinte anos que a gente faz diagnóstico. CCEL3.

Disputas oriundas de conflitos de poder são percebidas como fatos desestimuladores

da participação, o que acaba interferindo na própria percepção interna da instância. Há

ainda as diferenças ideológicas das instituições que potencializam os conflitos já inerentes

ao processo participativo. “Mas o que eu percebi é que muita visão do MDA, e o MDA tem uma

corrente política e acaba havendo uma articulação muito setorizada.” CCEL1.

Nós somos um território marcado né por disputas, disputas fortes, se for ver assim nós temos assim duas disputas que são para mim centrais: uma delas é a região mais ligada a Ijuí pra lá com a região ligada mais pra cá, Celeiro né o antigo Corede e vejamos assim, nós quando construímos isso e eu ate ajudei a formatar ele a ideia era nos te um Corede né e nos anexamos Cruz Alta para fazer a ponte com os assentados. CNOR5.

Na percepção de alguns entrevistados, a falta de conhecimento sobre o os objetivos

e metodologias de funcionamento de algumas entidades, principalmente aquela de caráter

participativo cidadão, que tem por função orgânica a busca pela homogeneidade com a

sociedade civil.

É possível, talvez o que não esteja claro pra sociedade nem pras outras instituições que atuam na região, quais são então os objetivos do Território da Cidadania, quais são os projetos, como foi isso conformado. E eu acho que há um grande desconhecimento sobre isso. CNOR5. Começa por aí a ignorância total do papel e da natureza dos Coredes. Corede não é Poder Público, Corede é sociedade organizada, nós não temos nenhum vínculo administrativo com o Governo. Os Coredes são uma organização da sociedade e que também buscam o governo para defender interesses pra atender necessidades das sociedades. Mas o Corede não é órgão Público não. CNOR5

Limitações quando a visão regional de projetos e ações que descaracterizam o

envolvimento territorial dos agentes, ou seja, a falta de esforço e sinergia na elaboração de

projetos de amplitude regional, em caráter cooperativo, que desestimulam a visão sistêmica

do território dando a impressão de individualismo e de prevalecimento dos interesses

particulares a revelia dos públicos.

E o que ocorreu? Muito, 90% dos projetos, não tinham visão territorial (de não desenvolver o território). Tinham visão especifica de resolver um problema especifico de dois ou três. Nem era de desenvolver o problema do município, era de grupos. Grupos de tal município que chegaram e falavam. Nós vamos resolver aquela questão especifica de um grupo lá, ou que vão trabalhar lá, não sei o que, uma máquina. PTC4.



Percebe-se em um trecho da entrevista com um dos membros do colegiado do PT-

NORC, que ao referir-se ao Corede Celeiro, o qual sua região pertence, faz questão em

frisar o completo desconhecimento sobre a forma de participação nesta instancia.

[...] alias no Corede, ate nem sei se tem essa possibilidade de participação através de, como movimento social ou como isso como aquilo. Eu não conheço bem a constituição do Corede, mas eu sei que uma das coisas na assembleia de instalação que, na realidade, foi uma das únicas que saiu ate hoje no nosso Corede celeiro ai, depois teve mais uma eu acho que teve mais uma mais de pra dar andamento no processo de planejamento e outras..., eu inclusive sou representante dentro do Corede e não em lembro ter recebido algum convite pra participação de alguma outra, como é que se diz de alguma outra assembleia que tenha sido do Corede. PTC-Nor6.

Outra informação importante que cabe salientar, e que está presente no depoimento

de um corediano do noroeste colonial, é sobre a importância histórica do movimento

comunitário de base do município de Ijuí, que deu origem a inúmeras instituições e

metodologias locais.

Por conta de resgatar um pouco a história local também aqui, né... a gente tem a história dos orçamentos participativos, do OP, né, e aqui tem uma trajetória do movimento comunitário de base dos anos 60 que resultou de mobilização da comunidade, principalmente da agricultura, no sentido de diagnosticar os problemas e [construir] soluções para a crise na agricultura que se estabeleceu naquele momento. E esse [movimento] comunitário de base deu origem aos sindicatos rurais às associações de bairros, deu origem às cooperativas, deu origem à própria universidade (Unijuí). CNOR3.

A falta de articulação e de planejamento de algumas ações oneram a sociedade

como um todo, no sentido de que, algumas ações sem monitoramento podem gerar

prejuízos financeiros ou administrativos para as comunidades, como é o caso do trecho

mencionado abaixo:

Pensando na área da saúde, uma coisa que me chegou agora: hoje em Ijuí existem dois equipamentos de elevado custo para uma área de abrangência, onde um só dá conta de toda uma macrorregião e ainda fica o outro equipamento ocioso. Esse equipamento é de Litotripsia extracorpórea. É aquele que, por bombeamento, desmancha o cálculo e elimina, evitando a cirurgia. Então assim, tem casos que têm indicações. Por falta de planejamento, acabou se colocando dois em Ijuí, para uma população que poderia ter um equipamento. Para uma referência, um equipamento desses dá para uma macrorregião e ainda sobra. Então se colocou os dois aqui. Na verdade, quase que se inviabilizam os dois. CNOR3.

Outro aspecto que foi apresentado como sendo um ponto bastante negativo para os

processos de planejamento, é quando os órgãos executivos não aplicam as ações

planejadas pelas instancias colegiadas por interesses político-partidários.

Exatamente. Três Passos fez um planejamento estratégico em 2000. Esse planejamento definiu as diretrizes que o município iria caminhar, e teria que



ser revisto, digamos, a cada quatro ou cinco anos – o planejamento teria que ser revisto e atualizado a cada quatro ou cinco anos. E isso as administrações municipais daqui, em nível de governo do estado aqui e em nível de governo federal aqui não respeitaram. Esse é o maior problema, o político que entra quer fazer do seu próprio jeito. CCEL3.

Desta forma, podemos observar que quando ao critério de análise liderança,

inúmeros são os fatores e problemas que interferem e dificultam tanto no que diz respeito ao

sistema de integração, que tem por parâmetros de efetividade a relação com outros

processos e organismos existentes no território. Quanto na clareza das instancias ao

estabelecer, analisar e cumprir seus objetivos perante o paradigma territorial.

Autonomia e independência

O processo de planejamento regional depende de um arranjo deveras dinâmico,

onde inúmeros atores são responsáveis por todo este dinamismo necessário a efetividade

democrático-cidadã neste contexto.

Na busca pela consolidação dos objetivos toda organização ou sistema organizado

passa pela capacidade autônoma de gerir seus processos, evidenciando a importância

desta variável no processo de desenvolvimento regional, conforme evidencia o Quadro 6.

Esta questão levantada aos entrevistados produziu algumas reflexões que levam a

crer numa dificuldade de manutenção operacional, por falta de autonomia própria na

execução dos recursos destinados, necessitando contar com outras entidades presentes no

local para sua subsistência.

O que a gente recebe do governo mal dá para fazer uma viagem e nós moramos tão longe de Porto Alegre, onde tem algumas reuniões. Então, mal dá para isso, quem dirá para pagar e manter um funcionário. Então tem essa dificuldade. Hoje em dia, você encontra quem para trabalhar voluntariamente? CCEL3.

Quadro 6 – A autonomia e as possibilidades de independência dos atores

Categorias/Critérios: Aspectos a avaliar: Perguntas:

Autonomia. (TENÓRIO, 2010).

Independência (possibilidades de exercer a própria vontade)

10. Há autonomia? Como acontece? 11. O que achas do

recorte territorial utilizado?

Fonte: Elaborado pelo autor.



Outro problema relatado, que segundo o entrevistado culminou com a separação o

atual Corede celeiro do Corede noroeste colonial, foi o descontentamento com a gestão dos

recursos sob a óptica territorial.

Nós tivemos um problema, nós, a região Celeiro era vinculada ao Corede Noroeste Colonial, e nós tivemos problemas com relação à distribuição dos recursos da forma que foi trabalhado isso aí, e com isso a gente procurou trabalhar para separar e criar o nosso Corede. CCEL2.

Há ainda, uma preocupação referente ao recorte territorial, e as características

comuns entre os participantes destes territórios, de acordo com alguns entrevistados, a falta

de características em comum gera pouca afinidade na percepção dos atores, levando ao

não reconhecimento de demandas compartilhadas.

Então nós ficávamos isolados dentro do Corede Noroeste Colonial. Nós ficávamos isolados por alguns motivos e, entre eles, a nossa população que era bem menor. Nós também não temos muito em comum com as regiões de Ijuí e Panambi... Panambi já é uma região desenvolvida e a nossa região é de pequenas propriedades, produção primária. Então a gente se viu nessa situação. CCEL2.

Neste contexto cabe destacar o comentário de um membro do Corede noroeste

colonial sobre a atual democracia de nosso Estado, que diz:

Talvez nesse sentido o Fernando Henrique Cardoso tenha razão em uma de suas entrevistas quando disse assim que “nós formamos a casca da democracia, mas falta muito de seu conteúdo” e isso significaria que o estabelecimento tem programas republicanos, ou seja, programas de estado ou da sociedade e não, basicamente, cem por cento do governo. Hoje de fato a gente vive uma pauta da sociedade que é feita pelo governo, o que demonstra a fragilidade da sociedade civil. CNOR3.

Outro ponto importante sobre autonomia, e que se refere a uma abordagem

anteriormente já analisada, diz respeito à utilização de recursos de outras entidades para a

operacionalização e manutenção das entidades colegiadas, sejam eles recursos materiais

ou humanos, “E eu estou há oito anos dentro da Amuceleiro. Então eu trabalho pela

Amuceleiro e pego o Corede junto.” CCEL4.

Com relação à autonomia, um dos entrevistados levanta também a hipótese de que

se os fóruns das diferentes institucionalidades tem praticamente as mesmas funções

estratégicas de debater e selecionar programas com metodologia participativa, porque não

são complementares?

[...] os Coredes existem faz quase 20 anos e hoje eles ainda não tem a participação de toda a sociedade e a sociedade não exerce sua forma cidadã.



Porque que tu vais, o dinheiro que está vindo do Território ou que está vindo do COREDE é dinheiro proveniente de taxas de impostos que o Governo arrecada ele está retornando para o contribuinte, porque isso voltar de duas formas porque não volta, porque não se juntam esse território e os COREDES se o dinheiro é o mesmo quem paga impostos somos nós, tu paga eu pago, todo mundo paga e está indo pra lá e dessa forma está retornando. Então o objetivo é atender o contribuinte tanto do Território quanto dos Conselhos. Porque ter dois fóruns, ter duas discussões? Porque que um não complementa a outro? Mas é resposta que a gente não tem, não tem muito interesse por trás [...]. PTC-Nor3.

A sociedade civil, por meio de suas organizações está diretamente envolvida com o

estimulo da autonomia das instancias colegiadas, injetando recursos e esforços para a

viabilidade operacional dos espaços de participação cidadã.

A autonomia do Corede é relativa. Ela depende do [...] que pra ter um bom funcionamento. E uma ou duas instituições locais – no nosso caso a FIDENE, uma [detentora] da Unijuí dá um apoio fundamental. Então há um apoio da sociedade civil importante. Poderia ser outro órgão, mas aqui, no caso da fundação... CNOR2.

Quando a autonomia observa-se ainda, na fala de alguns entrevistados que

adequações nos recortes geográficos podem facilitar o processo de discussão das

realidades locais e regionais em conjunto.

Eu acho que com onze municípios dá para você pensar um pouco mais a realidade. Quando tinha aquela abrangência de 32, era uma região um pouco maior. Eu acho que esse recorte ajudou. Tem uma população menor, eu acho que tem uma proximidade maior, uma semelhança maior da realidade. Não diverge muito a realidade de Ijuí da realidade de outros municípios. Eu acho que numa região menor, facilita para pensar o conjunto, porque a realidade é mais semelhante. CNOR5.

Outra questão que preocupa alguns dos entrevistados com a autonomia, é a falta de

equipes especializadas (capacitadas), para participar de captação de recursos públicos

através de projetos.

A gente consegue suprir algumas coisas porque o Governo Federal tem permitido acesso a recursos por meio de projetos. Mas se você tem uma central de projetos, uma equipe qualificada, daí se consegue acessar recursos por meio de projetos. Caso contrário... CNOR5.

Há também no rol de entrevistas, algumas sugestões que poderiam vir a despertar o

interesse e ampliar as motivações dos agentes regionais, como é o caso da criação de

projetos que estimulem o empreendedorismo por maio das instituições superiores de ensino

presentes no recorte territorial.

Já se levou em discussão a criação de projetos empreendedores, que a universidade trabalhe empreendedorismo dentro da universidade, que o aluno saia formado em algumas das áreas e que tenham uma visão empreendedora e com lógicas de sustentabilidade. CNOR1.



Outro problema apontado nas entrevistas, diz respeito a operacionalização do

repasse de verbas públicas para as instancias participativas, esta dificuldade, de acordo

com algumas opiniões dificultam na sustentabilidade das entidades.

... Para a realização da consulta popular também existe um recurso, que o processo está indo para final e até hoje não foi liberado. E você não pode ressarcir despesas a posteriori porque você só pode ressarcir despesas com data posterior à da assinatura da publicação da sumula do conteúdo no diário oficial. Então, no fim, o dinheiro vem e você termina tendo que devolver porque não tem como [.]. hoje criar artifícios de documentos que muitas vezes deixam a gente em situação de constrangimento [.]. CNOR2.

Conflitos de poder estão presentes nas argumentações de alguns entrevistados, e

são citados como empecílios para a autonomia das regiões, interferindo até mesmo na

mensuração das demandas regionais específicas.

Isso que originou a nossa cisão com Ijuí. Numa assembleia e Santo Augusto, um comandante do Corpo de Bombeiros foi querer impor que o município de Três Passos não poderia ter um Corpo de Bombeiros independente e estruturado. E isso foi a origem de toda a separação. Nós discutimos com ele – até não teve muitos dados, nós não tínhamos dados para levantar – nós só fomos confirmar depois, na medida em que ele começou a funcionar em Três Passos, quando começamos a controlar o número de ocorrências diárias que o Corpo de Bombeiros tinha e daí nós confirmamos que precisava. CCEL5.

De certa maneira, mesmo com inúmeros entraves e críticas realizadas pelos

entrevistados pode-se perceber que existe uma perspectiva de melhoria intrínseca em suas

falas, de modo que se pode observar resultados positivos com relação à autonomia das

instancias participativas, “Dentro de um gabinete, o executivo de Porto Alegre decidia o que

era importante para nós. Hoje, isso já mudou.” CCEL3.

Avaliação da igualdade participativa

É notório que o critério de análise igualdade participativa (Quadro 7), como a própria

descrição já aponta, é o processo pelo qual os cidadãos exercem o mesmo direito e sem

distinções, sendo portadores de direitos iguais perante o Estado democrático.



Quadro 7 – A igualdade participativa

Categorias/Critérios Aspectos a avaliar: Perguntas:

Igualdade participativa. (TENÓRIO, 2010).

Avaliação participativa

12. Fale um pouco de sua participação na instância- quais os

objetivos e há quanto tempo participa? 13. O que te motivou a

participar?

Fonte: Elaborado pelo autor.

Os processos ou instrumentos de participação democrática baseados nos conceitos

de democracia deliberativa de Habermas dependem de do grau de participação que os

indivíduos têm nas instâncias coletivas, ou seja, do papel de cidadão portador de direitos e

deveres, protagonista de suas escolhas e responsabilidades, sejam representantes de

classes ou cidadãos individuais.

Para que o exercer pleno da democracia nos processos participativos é necessário

que haja proximidade entre os indivíduos com os processos em questão, desta forma

observamos o critério de igualdade participativa, procurando perceber qual é a avaliação

desta participação por parte dos entrevistados.

Ao abordar a inclusão, enquanto categoria de análise se supõe o grau de poder de

comunicação da sociedade como um todo e, em especial, a voz dos excluídos do sistema,

indivíduos historicamente excluídos do convívio das melhores possibilidades humanísticas,

marginalizados e desconsiderados. Significa a capacidade dos atores de estarem inseridos

nos espaços decisórios públicos e de representarem os interesses coletivos.

Percebe-se entre os entrevistados diferentes conclusões sobre a sua participação

nas diferentes instancias colegiadas.

Eu acho que no OCP é mais democrático, até por uma questão de tempo. Por exemplo, o OCP faz uma reunião na sede de um bairro e aí alguém lá na última cadeira da sala levanta e diz que tem uma proposta. Essa proposta desse alguém está certa se não for um absurdo, mas está correndo risco de ser votada e até ser aprovada, desde que tenha um fundamento para isso. Eu não vejo a mesma situação na questão do estado. E eu já tenho participado de outros não tão envolvidos quanto esse último que se passou, mas nos outros eu sempre fui no mínimo um eleitor assíduo e tentei contribuir no sentido de conseguir mais eleitores para a votação. Mas eu percebo que tem essa dificuldade. OCP1.



Torna-se evidente a necessidade de conselhos municipais mais atuantes, articulados

e mais independentes das forças políticas predominantes, pois como se evidencia pela fala

de um dos entrevistados, o poder político interfere na composição dos conselhos.

[...] em cada nova gestão ele da uma renovada também né, que cada governo tem já as suas pessoas, digamos o grupo mais próximo né é claro se envolve de todos os segmentos da sociedade né, mas tem um grupo que agente tem mais afinidade de convidar as pessoas pra fazer parte dos conselhos né, até pra a coisa evoluir. CCEL.2

Alguns entrevistados acreditam que a participação não acontece frente à cultura das

pessoas de “não participação”, todavia há um entendimento da necessidade de formação

dos participantes, proporcionando maturidade no processo por meio da qualificação das

pessoas.

Outro aspecto importante relacionado a avaliação da participação dos atores nas

instancias pesquisadas, diz respeito ao esvaziamento da participação de atores em algumas

destas instancias, como é o caso do depoimento de um dos participantes do Corede Celeiro

referindo-se a sua participação no PT-NORC.

Tem porque a última reunião que teve não tinha vinte pessoas e não pode o Território se reunir e ter menos de vinte pessoas. Assim, no início havia uma participação bem grande das entidades. Hoje, até na última reunião eu não fui convidado, eu não sabia dessa reunião e fiquei sabendo, inclusive a Marcia, secretária executiva da Amuceleiro, me ligou de manhã e me perguntou se eu estava indo para a reunião do Território, e eu disse que não estava sabendo. Na vinda, ela me disse que estava indo e perguntou se eu queria ir junto. CCEL4.

Ainda relacionado ao processo de participação, fica evidente que as instancias

colegiadas devem procurar meios de proporcionar reflexões que levem a consciência da

participação, pois: “E da forma como acontece, a participação aqui é muito questionável.

Você tem que ir até o cidadão para dizer para ele votar” CCEL4. Neste caso, parece não

haver interesse por parte do cidadão, no exercer de seus direitos.

Problemas de relacionamento interpessoal também aparecem como sendo

empecilhos para o processo de discussão territorial, assim, divergências pessoais parecem

servir de argumento para a não participação de alguns nas discussões colegiadas.

Teve um caso de uma pessoa lá, que o interesse era dele particular dele, nem era da entidade dele, e depois saiu falando que não iria participar mais, então ele queria atender o interesse particular dele, e aí depois sai falando, a, porque eu fui barrado no processo de discussão. PTC-Nor3.

Outro aspecto importante, e que foi abordado por um dos entrevistados diz respeito a

formação de grupos internos, de interesses específicos, que de certa maneira, repelem a



participação de outros atores, que se consideram deslocados do contexto ou deixados de

fora do processo dialógico.

Eu não fui porque eu vi muito político, muito grupo se formando dentro do Território e algumas colocações de algumas pessoas, bem! Eu me senti excluso no ninho lá como se a gente não tivesse, não era daquele grupo deles ai me afastei por algum período, ai voltei participei esses dias quando tinha a reunião do ATER fui lá normal. PTC-Nor2.

Alguns entrevistados consideram que alguns tipos de demandas estão sendo

discutidos em instâncias incorretas, assim, pode-se observar uma indisposição no processo

de discussão sobre a pertinência de demandas específicas.

E eu discursei para não passar mesmo porque nós não podemos passar construindo muros em escolas com dinheiro da consulta popular. Não é para isso aí, nem para comprar colete... não é desvalorizar eles, mas existem outras instâncias para isso... CCEL4.

Para complementar a discussão, o trecho abaixo de uma entrevista de um membro

do colegiado do PT-NORC, ressalta a importância das articulações regionais entre os

atores, porém considera que existem segmentos da sociedade presente no território que

não possuem efetividade na sua participação no processo dialógico regional, ficando a

margem do referido processo.

Claro que a capacidade de aprovação vai depender da capacidade de articulação, é isso que eu te falei, por exemplo, assim, que ai é que eu posso considerar, é ele é democrático perante o processo, mas numa concepção mais radical de democracia nós temos essa dificuldade daqueles que são sempre excluídos que é o caso dos indígenas né, porque eles também são excluídos do colegiado, por ter pouco acento, eles têm dois ou três representantes, por ter dificuldade pra vir né, então esses ai, por exemplo, né no final das contas eles não acabam entrando. PTC-Nor3.

Para finalizar, percebem-se as inúmeras condicionantes que envolvem a dinâmica

participativa e dialógica das entidades envolvidas com o processo de planejamento do

desenvolvimento de um território, por um lado existem pontos fortes e fracos do processo

que compreende a funcionamento interno da instancia colegiada, porém, também deve se

levar em conta a falta de cultura participativa da população do território nestas instancias,

sejam por interesses motivacionais ou de classe.

Conclusão

A dinâmica que envolve o processo de desenvolvimento não abrange apenas os

interesses das comunidades pertencentes a um determinado território, no sentido de que,



não são somente as demandas regionais que definem que tipo de desenvolvimento terá e

que será feito para que ele se concretize. Existem outros fatores e elementos que interferem

no tecido do desenvolvimento.

Não se pode afirmar que existe desenvolvimento pleno de determinado território se

este desenvolvimento abranger apenas alguns atores do território, ou seja, o

desenvolvimento deve ser compartilhado, em virtude de que, vivemos em uma sociedade à

qual delegamos o poder de Estado enquanto cidadãos. Neste sentido cabe salientar

também a importância do exercer pleno da cidadania, por parte de cada individuo do

território, para que se faça valer o direito de opinar e o dever de se responsabilizar

solidariamente com as decisões tomadas.

Assim ao exercer uma cidadania deliberativa, o individuo não apenas reafirma o

caráter participativo tão sonhado pela democracia, mas também reafirma o papel

democrático do estado de direito. No entanto, com as perspectivas capitalistas que estão

ainda arraigadas no mundo da vida, devido a uma tendência natural de permanecia de um

paradigma cartesiano e fordista de nossa sociedade, onde segundo Ianni (1995)

predominam a ganancia e o individualismo competitivo, é deveras necessário se reflita sobre

novos paradigmas baseados em cooperação e interpretações sistêmicas.

A sustentabilidade de nossas ações são requisitos básicos para que as gerações

futuras possam ter um futuro adaptado as condições ambientais, sem utiliza-las de forma

irracional e predatória. Deste modo encontramos no conceito de gestão social em Tenório et

al. (2004) e Junior et al. (2008) elementos que nos permitem contrapor o paradigma

existente, de forma democrática e inclusiva permitindo com que todos os potenciais sem

discriminação de qualquer tipo possam ter sua opinião e seu direito de escolha sobre

determinado tema e arcar com as decisões coletivas.

Assim, é necessário que as instâncias participativas que expressam as dinâmicas

construídas pela sociedade em espaços/instrumentos delegados pelo Estado, estejam

integradas, de forma a permitir uma relação sistêmica, com sinergia suficiente para que,

articulando-se, possam realmente estabelecer politicamente um projeto de desenvolvimento

para o espaço territorial, de modo que seja possível elaborar planos de curto, médio e longo

prazo para a edificação e conquista das metas coletivas levantadas e discutidas nas

instâncias de forma integrada. Considera-se que a ausência de sinergia entre estes entes

dificulta o processo de integração regional, impossibilitando o estabelecimento de metas e

pactos sociais entre instâncias de poder, sejam do Estado ou da sociedade civil.



A presente pesquisa apontou para diferentes anseios e problemáticas vividas pelos

participantes das entidades estudadas, TC-Norc, Corede Norc, Corede Celeiro e OCP.

Dentre eles a falta de participação de representações de uma instancia na outra, ou seja,

não existe praticamente nenhum representante do TC-Norc em nenhum dos Corede,

demonstrando que de certa maneira as politicas públicas mapeadas por um provavelmente

são de desconhecimento do outro, além de que pode haver duplicidade de politicas e ações

desta forma.

Analisando os argumentos dos entrevistados nota-se também um problema com

relação à cultura participativa de maneira geral, pois muitos afirmaram que as pessoas não

procuram participar das discussões politicas, preferindo eximir-se dos processos de

discussão. No entanto, quando ocorrem problemas, agregam-se à massa de descontentes.

Instituições participativas sem a mínima autonomia. Ficou evidente em várias

entrevistas, a dificuldade de sustentabilidade financeira de algumas instâncias,

principalmente os Corede, pois os mesmos subsistem com recursos de entidades

apoiadoras e de seus próprios participantes, enquanto o Estado e o mercado investem

pesadas somas em seus processos, tornando a participação um investimento secundário

destas entidades.

Outra questão levantada foi sobre os conflitos de poder que ocorrem na região,

motivados por interesses políticos e econômicos. Muitas vezes as próprias estruturas

burocráticas do estado não obedecem a um padrão de atuação condicente com as

estruturas das entidades colegiadas, sem falar nos interesses corporativos e do mercado,

desta forma dificultando os diálogos políticos e os pactos sociais.

Porém, como se pôde perceber ao longo deste trabalho, inúmeras são as ações e

projetos que traduzem esforços, a fim de avançar na estruturação de um paradigma mais

sistêmico, democrático e participativo. Muitos são os avanços implementados desde as

primeiras conquistas democráticas, ocorre que toda mudança torna-se um processo lento de

adaptação e como o próprio homem, agente da mudança, se adapta justamente no próprio

processo de mudança, resta aguardar que o exercer da democracia desperte no ser

humano a solidariedade colaborativa de uma espécie racional e que assuma um coerente

papel no planeta.



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