o processo administrativo...

FACULDADE DE DIREITO

ELIZABETE PEREIRA DA SILVEIRA

O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

CANOAS

2013

ELIZABETE PEREIRA DA SILVEIRA

O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

TRABALHO DE CONCLUSÃO de curso apresentado à Faculdade de Direito do Centro Universitário RITTER DOS REIS, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.

Orientador: Professor Felipe Camilo Dall’Alba.

CANOAS

2013

DEDICATÓRIA

Ao meu esposo Valcir e ao meu filho Lucas,

por todo apoio ao longo dessa caminhada em

busca de conhecimento, pelo carinho, pelo

incentivo, e por acreditarem em mim, dedico-

lhes essa conquista.

AGRADECIMENTOS Ao meu orientador Professor Felipe Camilo

Dall’Alba, pela incansável atenção e disposição, meu agradecimento e minha admiração. Aos demais professores, que ao longo deste curso compartilharam seus conhecimentos com imensa alegria e dedicação.

RESUMO

O presente trabalho tem como escopo analisar o Processo Administrativo instaurado perante

os órgãos da Previdência Social, fazendo um estudo dos princípios que são aplicados no

âmbito administrativo. O trabalho tratará, também, de todas as fases processuais por que passa

o processo administrativo previdenciário, quais sejam: da fase do inicial, da fase instrutória,

da fase decisória, da fase recursal, da fase executória e da conclusão do processo

administrativo previdenciário. No capítulo final, abordar-se-á a relação entre o processo

administrativo previdenciário e o processo judicial, em especial nos efeitos da propositura de

ação judicial no curso do processo administrativo, da necessidade de prévio requerimento

administrativo, para ajuizar a demanda previdenciária e por fim, se há coisa julgada no âmbito

administrativo.

Palavras-chave: Processo administrativo previdenciário. Interesse de agir. Coisa julgada

administrativa.

Sumário

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 6

2 NOÇÕES GERAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. .............................................. 8

2.1 PRINCÍPIOS APLICADOS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO .................................. 12

2.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ...................................................................................... 15

2.3 PRINCÍPIO DA FINALIDADE ........................................................................................ 16

2.4 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE .............................................................................. 17

2.5 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ...................................................................................... 18

2.6 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ...................................................................................... 19

2.7 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA .......................................................................................... 20

2.8 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL............................................................... 20

2.9 PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO ................................................................................ 22

2.10 PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA ................................................................................. 23

2.11 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ....................................................................................... 23

2.12 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE / PROPORCIONALIDADE .................................. 24

2.13 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA .................................................................... 26

2.14 PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO ........................................................................ 27

3. DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ......................................... 29

3.1 DAS FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ........................ 33

3.2 DO INÍCIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ......................... 34

3.3 DA FASE INSTRUTÓRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO .. 35

3.3.1 Da justificação administrativa ..................................................................................... 36

3.3.2 Da pesquisa externa...................................................................................................... 38

3.4 DA FASE DECISÓRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ....... 39

3.5 DA FASE RECURSAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ....... 40

3.5.1 Da fase executória do processo administrativo previdenciário ................................... 42

3.6 DA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO .............. 43

4 DA RELAÇÃO ENTRE O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO E O PROCESSO JUDICIAL. .................................................................................................. 46

4.1 DA PROPOSITURA DA AÇÃO JUDICIAL DURANTE O CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ............................................................................................................. 48

4.2 DO INTERESSE DE AGIR EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA ..................................... 50

4.3 DA COISA JULGADA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO ........ 64

5 CONCLUSÃO .................................................................................................................... 70

REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 74

ANEXO A – Fluxograma Do Processo Administrativo Da Previdência Social ................... 77

6

1 INTRODUÇÃO

O Processo Administrativo é garantido no texto constitucional, tendo o princípio da

legalidade como essencial para o controle dos atos da Administração. A Lei 9.784/1999

estabelece regras gerais e princípios para o Processo Administrativo no âmbito Federal, de

maneira que a Administração só pode praticar atos previstos em Lei.

Por sua vez, o Processo Administrativo Previdenciário Federal é regido por princípios

constitucionais e princípios elencados na legislação específica. Uma vez que serão abordados

no presente trabalho, os princípios que consideram-se relevantes para o Processo

Administrativo Previdenciário, porquanto serão analisados de forma sintética, tanto os

princípios constitucionais quanto os infraconstitucionais. É fundamental esclarecer que o

Processo Administrativo Previdenciário tem caráter alimentar, sendo um dos motivos, pelo

qual o segurado deve procurar primeiramente a via administrativa para requer o benefício a

que tem direito, pois, via de regra, o pedido pleiteado diretamente na esfera administrativa

seria atendido com mais agilidade.

A primeira parte deste trabalho dedica-se a fazer uma explanação acerca de noções

gerais de Processo Administrativo, expondo em que pontos encontram-se catalogado na

Constituição Federal, bem como na legislação específica, esclarecendo a diferença existente

entre processo e procedimento, analisando os conceitos, e observando quais das

nomenclaturas são utilizadas no âmbito administrativo. Dando sequência ao estudo, serão

abordados de forma abreviada os princípios norteadores do Processo Administrativo, que se

estendem ao âmbito do Processo Administrativo Previdenciário.

Seguindo a pesquisa, na segunda parte, as fases processuais do Processo

Administrativo Previdenciário, serão objeto de estudo dando ênfase a Lei 8.213/1991, Lei dos

Benefícios e a Instrução Normativa 45/2010, pois esta Instrução é base para o processo

Administrativo Previdenciário.

Na sequência, na terceira parte do trabalho, será explanado o Processo Administrativo

Previdenciário e Processo Judicial, qual a relação entre os dois institutos. Analisando a

necessidade ou não do prévio requerimento na via administrativa como condição de

admissibilidade para o ingresso na via judicial, analisando se é necessário o requerimento ou o

7

exaurimento da via administrativa como condição para o ingresso no judiciário.

Ainda nesse tópico, também será objeto de análise a jurisprudência dos Tribunais

Regionais Federais das cinco regiões, expondo qual é o entendimento de cada Tribunal, bem

como, será objeto de estudo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Ainda será

verificado se há repercussão geral sobre a matéria em tela no Supremo Tribunal Federal, a

cerca da necessidade ou não do prévio requerimento administrativo, se a falta do mesmo

configura carência de interesse processual.

Seguindo a explanação, será analisado se as decisões no âmbito administrativo têm

caráter de coisa Julgada material, se as decisões estão revestidas da imutabilidade ou se as

mesmas podem ser objeto de revisão pela Administração.

Por conseguinte, a última parte é dedicada às conclusões, que foram observadas no

decorrer do estudo, o que discorremos em cada tópico da pesquisa realizada.

8

2 NOÇÕES GERAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.

O Processo Administrativo está estampado no texto constitucional como instrumento

de garantia dos direitos fundamentais dos administrados. A própria Constituição Federal faz

por mais de uma vez referência à expressão Processo Administrativo, conforme encontramos

tipificados nos artigos; 5°, LV; LXXII, “b”; LXXVIII; 41.§ 1°, II CFRB/19881.

Primeiramente, faz-se necessário definir o conceito de processo. Para Clóvis Juarez

Kemmerich, “o Processo é um conjunto de atos que se interligam e coordenam com o objetivo

de chegar a um resultado.”2 Conforme explica o referido autor, “quando uma decisão

administrativa depende de um encadeamento de atos, uma vez provocado o inicio desses atos,

temos o que se chama de um processo administrativo”.3 Coaduna do mesmo entendimento

José dos Santos Carvalho Filho, “o termo processo indica uma atividade para frente, ou seja,

uma atividade voltada a determinado objetivo”.4 Podemos entender que é uma sucessão de

atos para determinado fim.

Em se tratando de processo administrativo, leciona Clóvis Juarez Kemmerich, que

“pouco importa se quem toma a iniciativa do processo é o administrado (requerimento,

denúncia, representação etc.) ou a administração (edital, portaria, despacho etc)”.5 A Lei

9.784/1999 determina que “o processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de

interessado”6, visto que tem uma finalidade declarada, de acordo com as palavras do autor

supracitado, “[...] pode ser assumida como sendo a finalidade geral do processo

administrativo em todas as esferas: ‘Visando, em especial, proteção dos direitos dos

administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração’ (art. 1°).”7

1 BRASIL.Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2013. Artigo 5, LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; LXXII - conceder-se-á "habeas-data": “b” para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação; Art. 41. § 1 O servidor público estável só perderá o cargo: II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.

2 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012. p.1. 3 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012. p.1. 4 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.811. 5 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O Processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012. p.1. 6 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Artigo 5. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 01 jun. 2013. 7 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012. p.2.

9

Destarte, conforme disposto na Lei 9.784/1999, o Processo Administrativo pode ser

instaurado pelo interessado, bem como por iniciativa da Administração, caracterizando a

relação bilateral do processo administrativo. De um lado está a Administração, e de outro o

Administrado, uma vez que a Administração decide, mas não na condição de terceiro

imparcial, mas sim como parte. Nesse condão, leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro;

O processo administrativo, que pode ser instaurado mediante provocação do interessado ou por iniciativa da própria Administração, estabelece uma relação bilateral, inter partes, ou seja, de um lado o administrado, que deduz uma pretensão e, de outro, a Administração que quando decide, não age como terceiro, estranho à controvérsia, mas como parte que atua no próprio interesse e nos limites que lhe são impostos por lei.”8 [grifos do autor].

Logo, a Administração só pode praticar atos previstos em Lei, não tendo

discricionariedade para escolher o caminho a ser percorrido, nesse sentido, são vários os

diplomas legais que são utilizados no ramo do direito administrativo.

Nessa seara expõe Odete Medauar que “[...] o direito administrativo é um direito não

codificado. Ou seja, não tem suas normas englobadas num único texto, como ocorre com o

direito civil e o direito penal, por exemplo.”9 Resumindo, não tem matéria definida e

compilada em uma única lei específica, como as existentes para o processo judicial, por isso,

não se pode esperar uma rigidez absoluta para os processos administrativos.10

Todavia, mesmo sem sistematização uniforme, o processo administrativo recebe força

de princípios e normas jurídicas. A Lei 9.784, de 29 de janeiro 1999, estabelece regras para o

processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, posto que essa lei tem

caráter federal. Nesse viés, explica José dos Santos Carvalho Filho, que a Lei 9.784/1999 “[...]

tem caráter federal, e não nacional, vale dizer, é aplicável apenas na tramitação de

expedientes processuais dentro da Administração Pública Federal, inclusive no âmbito dos

Poderes Legislativo e Judiciário.”11 [grifo do autor] Conforme determina o artigo primeiro do

referido diploma, “Esta Lei estabelece normas básicas sobre processo administrativo no

8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.622. 9 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010.

p.40. 10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris 2006. P.813. 11 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.821.

10

âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos

direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.”12 Sendo

assim, tem caráter federal, destina-se a incidir apenas sobre a Administração Federal. Salienta

ainda José dos Santos Carvalho Filho, expondo que;

Vale a pena destacar, ainda que as normas da Lei n° 9.784/99 têm caráter genérico e subsidiário, ou seja, aplicam-se apenas nos casos em que não haja lei especifica regulando o respectivo processo administrativo, ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especificas.13

Mesmo valendo-se de diversos diplomas legais como norteadores, para o Processo

Administrativo, “a Lei 9.784/1999 estabelece regras gerais e princípios para o processo

administrativo no âmbito federal”.14 Porquanto, é o entendimento doutrinário, e, nesse mesmo

viés, é o entendimento de Clóvis Juarez Kemmerich, que afirma,“o estabelecimento de regras

básicas para o processo administrativo federal não exclui os ‘processos administrativos

específicos,’ que ‘continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas

subsidiariamente os preceitos desta Lei’(art. 69).”15 Em que pese, a Lei 9.784/1999 será

utilizada como complemento, posto que, só será utilizada, caso não haja lei específica, e

havendo poderá ser utilizada para complementar as regras existentes para o caso concreto.

Nesse ponto, também é de suma importância deixar evidente a diferença entre

processo e procedimento, pois não se pode confundir um e outro. Processo e Procedimento

são conceituados de forma diversa, todavia, intrínsecos. Conforme lição de Hely Lopes

Meirelles, “processo é o conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma

controvérsia no âmbito judicial ou administrativo; procedimento é o modo de realização do

processo, ou seja, o rito processual”.16 Entretanto, José dos Santos Carvalho Filho discorda de

parte do conceito apresentado por Hely Lopes Meirelles, pois para José dos Santos Carvalho

Filho, “o processo judicial encerra o exercício de função jurisdicional e sempre há conflito de

interesses, ao passo que o processo administrativo implica o desempenho de atividade

12 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 01 jun. 2013. 13 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.821. 14 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.

p.3. 15 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.

p.3. 16 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24.ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p.614.

11

administrativa, nem sempre se verificando qualquer tipo de conflito”.17 Em síntese, o processo

administrativo muitas vezes é utilizado para simplesmente regularizar uma situação já

existente, independe de lide, nesse ponto que o autor supracitado discorda, pois no âmbito

administrativo nem sempre há controvérsia. Destarte, assevera José dos Santos Carvalho

Filho: “O processo judicial vai culminar numa decisão que pode tornar-se imodificável e

definitiva, ao passo que no processo administrativo as decisões ainda poderão ser hostilizadas

no poder judiciário.”18 Ainda, no mesmo sentido, leciona o autor supracitado,“no processo

judicial, a relação é trilateral, porque além do Estado-Juiz, a quem as partes solicitam a tutela

jurisdicional, nela figuram também a parte autora e a parte ré.”19 Nesse mesmo sentido

leciona Maria Sylvia Zanela Di Pietro;

O processo judicial se instaura sempre mediante provocação de uma das partes (o autor) que, por ser titular de um interesse conflitante com o de outra parte (o réu), necessita da intervenção de terceira pessoa (Juiz), o qual, atuando com imparcialidade, aplica a lei ao caso concreto, compondo a lide: a relação jurídica trilateral: as partes (autor e réu) e o juiz.20

Sintetizando, o processo judicial necessita de um terceiro imparcial para resolver a

controvérsia, sendo este terceiro o Juiz. Quanto ao procedimento, leciona Maria Sylvia Zanela

Di Pietro: “O procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a

prática de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se

desenvolve dentro de um processo administrativo.”21 Em síntese, o processo para

desenvolver-se deve obedecer uma série de procedimentos inerentes ao processo. Podemos

até entender que o processo seria mais amplo que o procedimento, todavia intrínsecos.

Nesse diapasão, Odete Medauar realizou estudo bastante acurado para definição de

processo e procedimento utilizando de vários critérios, porquanto, de acordo com a autora

supracitada, “as controvérsias em torno do processo e do procedimento ocorrem há muito

tempo no âmbito do direito processual e do direito administrativo e dizem respeito tanto a

aspectos terminológicos quanto a aspectos substanciais”.22 Em vista disso, Odete Medauar,

17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.812. 18 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.813. 19 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.812. 20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2008. p.588. 21 DI PIETRO,Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas 2008. p.589. 22 MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo: Editora Revista

12

resume que, “o procedimento consiste na sucessão necessária de atos encadeados entre si que

antecedem e preparam um ato final. O procedimento se expressa como processo se for

prevista também a cooperação de sujeitos, sob prisma contraditório”.23 Em síntese, o processo

para desenvolver-se deve seguir todos os procedimentos intrínsecos ao processo, não podendo

ser suprimidas fases processuais. Ainda na visão de Odete Medauar, “se todo processo

implica, para o seu desenvolvimento, um procedimento, nem todo procedimento é um

processo”.24 Outrossim, leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, “sem embargo, cremos que

a terminologia adequada para designar o objeto em causa é ‘processo’, sendo o

‘procedimento’ a modalidade ritual de cada processo”.25 Em outras palavras, procedimentos

são os degraus dentro do processo. Destarte, não podemos dizer que processo é mais amplo

que procedimento, pois o procedimento é o caminho que deve ser percorrido para chegar ao

fim culminado.

Nesse ponto, foi abordado de forma sintética noções gerais do processo

administrativo, de forma que, para complementar o estudo, no ponto seguinte, analisaremos

os princípios aplicados ao processo administrativo, que podemos dizer que são lastreadores e

balizadores do Processo Administrativo, já que este ramo do direito utiliza de várias

legislações para poder atender às necessidades dos administrados.

2.1 PRINCÍPIOS APLICADOS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO

O processo administrativo federal, bem como o processo judicial, são regidos por

princípios constitucionais e princípios infraconstitucionais. É importante tecer algumas linhas

para esclarecer a noção de princípios. Para Humberto Ávila a noção de princípios, é que:

Os princípios são normas imediatamente finalísticas, primeiramente prospectivas e com pretensão de complementariedade e de parcialidade, para cuja aplicação demandam uma avaliação de correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção.26

dosTribunais,1999. p.29.

23 MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p.40.

24 MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p.40.

25 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.27.ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p.488.

26 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda. 2010. p.183.

13

Os princípios são finalísticos, de modo que, um princípio é violado quando

determinada ação não conduzir para aquele fim almejado. Os princípios sempre fizeram parte

do direito, haja vista, “quando a Lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com analogia,

os costumes e os princípios gerais de direito”.27 Assim determina o artigo 4°da Lei de

Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Consoante ensinamento de Pablo Stolze Gagliano

e Rodolfo Pamplona Filho, “[...] os princípios gerais são postulados que procuram

fundamentar todo sistema jurídico, não tendo necessariamente uma correspondência

positivada equivalente.”28 Isto é, no ramo do direito civil, quando a lei é omissa o juiz deve

seguir o que reza o artigo 4° da Lei de Introdução às Normas do Brasileiro, decidindo de

acordo com analogia, os costumes e os princípios gerais do direito.

Nesse diapasão, afirma José dos Santos Carvalho Filho que “princípios

administrativos são postulados que inspiram todo o modo de agir da Administração

Pública”.29 Por conseguinte, o processo administrativo federal deve observar todos os

princípios elencados no artigo 2° da Lei 9.784/99, sendo eles, o princípio da legalidade,

finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,

contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.30 Alguns desses princípios,

como os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, também são princípios

constitucionais expostos no caput do art. 37° da Constituição da República Federativa do

Brasil de 1988. Segundo ensinamento de Wagner Balera, “o arcabouço normativo,

especialmente na esfera do processo administrativo, gira em torno da legalidade”.31 Logo, o

processo administrativo federal deve observar todos os princípios elencados na lei

9.784/1999, bem como, os princípios constitucionais tipificados no caput do artigo 37° da

CFRB/1988.32 Nessa senda, assevera Wellington Pacheco de Barros:

27 BRASIL. Decreto Lei n°. 4.657 de 4 de setembro de 1942. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 01jun. 2013. 28 GAGLIANO, Pablo Stolze. Novo curso de direito civil. Volume I: parte geral/Pablo Stolze Gagliano, Rodolfo

Pamplona Filho; 11.ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p.21. 29 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p.15. 30 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Artigo 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, os

princípios da legalidade, finalidade, motivação, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 01 jun. 2013.

31 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.107. 32 BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2013.. Artigo 37° A Administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados , do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

14

A lei e a doutrina não são uniformes quando (sic) aos princípios constitucionais de

processo administrativo que enumeram. O elenco que apresentam, portanto, é

sempre exemplificativo porque incompleto, diante da possibilidade de criação

derivada das várias autonomias legislativas que existe.33

Outrossim, leciona Wagner Balera, “de duas normas, que se expressam em princípios,

dimana a luz especial que deve iluminar a interpretação das diversas regras processuais em

matéria previdenciária. São elas a da isonomia e a da legalidade”.34 Porquanto, o referido

autor deixa claro que estes dois princípios não podem, em hipótese alguma, deixarem de ser

observados. Corrabora, do mesmo entendimento, José dos Santos Carvalho Filho, expondo

que, além dos princípios o Processo Administrativo também deve seguir critérios, “dentre

eles, merecem destaque o que impõem seja a conduta administrativa dotada de probidade,

decoro e boa-fé, e o que exige congruência entre meios e fins, vedando-se sanções, restrições

e obrigações além das necessárias para atender ao interesse público.”35 Posto que, o processo

administrativo deve percorrer os caminhos sem causar embaraços para o administrado, nesse

sentido assevera o autor supracitado; “insere-se também como critérios a proibição de

cobrança de despesas processuais (ressalvadas as hipóteses legais) e o impulso ex officio dos

processos para evitar paralisação e retardamento das soluções”,36 respeitando o artigo 5°,

XXXIV, alínea “a” da CFRB/1988.37

Nos tópicos seguintes, estudaremos de forma sintética alguns princípios que regem o

Direito Administrativo, sendo os princípios constitucionais e infraconstitucionais, conforme

elencados no caput do artigo 37° do texto constitucional, são: os princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.38 Bem como fazem parte dos princípios

constitucionais, sendo que também são observados na seara de processo administrativo

previdenciário os princípios do devido processo legal, contraditório e da ampla defesa,

33 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado ed.

2005. p.48. 34 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.108. 35 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.16 ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p. 822. 36 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16 ed. Rio de Janeiro: Editora

Lumen Juris, 2006. p. 822. 37.BRASIL.Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. promulgada em 5

de outubro de 1988 Disponível em: em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm.> Acesso em: 01 fev. 2013.Artigo 5, inciso, XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

38.BRASIL Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 fev. 2013. Artigo 37.

15

elencados no artigo 5° da Magna Carta, também serão estudados os princípios elencados na

legislação específica, pois, do mesmo modo, no âmbito do processo administrativo

previdenciário, devem ser respeitados, sendo o princípio da motivação, o princípio da

razoabilidade, o princípio da segurança jurídica e o princípio do interesse público.

2.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

Inicialmente, vamos abordar o princípio da legalidade, já configurado na Carta Magna

como direito e como garantia. Uma vez que, podemos extrair do texto constitucional a

garantia da legalidade, que está exposto no art. 5°, II “ninguém será obrigada a fazer ou deixar

de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”39 Não obstante, é importante destacar que a

noção de legalidade que decorre do artigo 5°, II é diferente do princípio da legalidade

estampado no caput do art. 37°, que é a base da ação administrativa. Nesse sentido, leciona

Wagner Balera:

Pode-se dizer que no contexto administrativo, esse preceito imprime eficácia a todos os demais. De tal arte que, nessa seara, o Estado não pode atuar com impessoalidade, com imoralidade ou, ainda, expressar publicamente o seu agir, sem lançar mão do instrumento normativo e sem que o seu poder de mando se expresse tendo como esteio a legislação.40

Por conseguinte, o princípio da legalidade impõe limites à administração, pois a

administração só pode praticar o que está previsto em lei. Nessa banda, Maria Sylvia Zanella

Di Pietro, leciona que “[...] na relação administrativa a vontade da Administração pública é a

que decorre da lei.”41 Logo, a Administração Pública só pode realizar atos que estejam

previstos em lei. Na opinião de Odete Medauar, que leciona no mesmo sentido, “[...] o

princípio da legalidade obriga a Administração a cumprir normas que ela própria editou.”42

Ou ainda, de acordo com, Hely Lopes Meirelles, “enquanto na administração particular é

lícito fazer tudo que a lei não proíbe , na Administração Pública só é permitido fazer o que a

lei autoriza”.43 Destarte, para o administrado a inexistência da lei implica em poder fazer,

39 BRASIL. Constituição(1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 fev. 2013. Artigo 5, II. 40 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.114. 41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.63. 42 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009.

p.127. 43 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24.ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p.82.

16

enquanto para o agente público a inexistência da lei vai representar o inverso, isto é, não

poder fazer.

Portanto, na análise de Clóvis Juarez Kemmerich, “o princípio da legalidade permeia

todo processo administrativo: ele deve ser instaurado nas hipóteses legais, deve seguir o

procedimento previsto em lei, deve respeitar as garantias legais e deve ser decidido com base

na lei”.44 Não obstante, leciona Aloísio Zimmer Júnior, “o princípio da legalidade não é

absoluto e, para muitos casos, pode ser afastado por outros princípios de maior força, diante

das peculiaridades do caso concreto”.45

2.3 PRINCÍPIO DA FINALIDADE

O princípio da finalidade não é um princípio constitucional explícito, sendo um

princípio infraconstitucional, mas que merece atenção nesse ponto. Para Clóvis Juarez

Kemmerich, “o princípio da finalidade exige que a Administração atue sempre com finalidade

pública, isto é, para atender ao interesse público”.46

O princípio da finalidade dirige-se às escolhas estratégicas da Administração. Nesse

sentido expressa Clóvis Juarez Kemmerich, “[...] pois mesmo no espaço de escolhas da

Administração, ela deve sempre buscar os fins almejados por lei.”47 Mesmo tendo a

discricionariedade a Administração sempre deve pautar e exercer seus atos conforme a lei e a

sua finalidade. Conforme já foi abordado anteriormente, “o princípio da finalidade dirige-se

especialmente as escolhas estratégicas da administração, nas mais diversas áreas como por

exemplo, na economicidade dos projetos e na qualificação do atendimento ao administrado”48.

Nesta senda, Aloísio Zimmer Júnior ensina que, “é necessário recordar que todos os atos

administrativos apresentam uma finalidade, e essa é uma outra relação necessária, pois todo

44 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.

p.7. 45 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São

Paulo:Método, 2009. p.108. 46 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.



p.7.

17

desvio de finalidade traz consigo a quebra da ideia de impessoalidade”.49 É importante

ressaltar, que a Lei 9.784/1999 no parágrafo único, inciso terceiro, determina “objetividade no

atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades.”50

2.4 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

Por sua vez, o princípio da impessoalidade é um princípio constitucional explícito, está

entre os princípios elencados no caput do artigo 37° da CFRB/1988. Para tecer algumas linhas

sobre o princípio da impessoalidade, primeiramente precisamos entender o significado da

palavra impessoal, que, conforme descrito no dicionário da língua portuguesa, significa: “o

que não se refere ou não se dirige a alguém em particular, mas às pessoas em geral”.51 Em

outras palavras, não pertence a uma pessoa em especial. Consoante José dos Santos Carvalho

Filho, “o princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos

administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica.”52 A Administração deve

voltar-se para o interesse público, vedando o favorecimento de alguns indivíduos em

detrimento de outros.

Outrossim, o entendimento de Odete Medauar é que “em situações que dizem respeito

a interesses coletivos ou difusos, a impessoalidade significa a exigência de ponderação

equilibrada de todos os interesses envolvidos, para que não se editem decisões movidas por

preconceitos ou radicalismos de qualquer tipo.”53 Nesse mesmo enfoque, leciona Aloísio

Zimmer Júnior, “o princípio da impessoalidade é, sob certo aspecto, o princípio da igualdade

no Direito Administrativo, ou da isonomia, isto é, todos são iguais perante a lei e a

Administração.”54 Uma vez que a Constituição Federal de 1988 tem como diretriz a isonomia

estampada no caput do artigo 5°, no entanto, leciona Wagner Balera;

Dado que os homens não são iguais- cada um, no meio de realidades sociais, econômicas e culturais em que vive está sujeito a distintas situações de risco (e é

49 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São

Paulo:Método.2009. p.114. p.115. 50 BRASIL.Lei 9.784 de 29 janeiro de 1999.Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 01 jun. 2013. 51 FERREIRA, Aurélio Buarque de Hiolanda. Miniaurélio: O dicionário da língua portuguesa. Curitiba:

Positivo, 2005. p.464. 52 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris; 2006. p.17. 53 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13.ed. São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2009.

p.120. 54 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo:

Método, 2009. p.112.

18

para ampará-lo nessas situações que existem as normas previdenciárias) –as regras jurídicas devem operar a fim de que ocorra a redução das desigualdades individuais e sociais.55

A ação administrativa sempre objetiva o interesse público e deve tratar a todos com

igualdade, mesmo existindo a desigualdade social. Também coaduna desse entendimento

Celso Antônio Bandeira de Mello, “nele se traduz a ideia de que a Administração tem que

tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem

favoritismo nem perseguições são toleráveis.”56 Nesse mesmos sentido salienta Aloísio

Zimmer Júnior, lecionando que “ é importante comentar que a finalidade, como elemento

essencial da validade dos atos administrativos, corresponde ao princípio da impessoalidade.”57

Assevera ainda o referido autor, “pela finalidade, não se admite outro objetivo para o ato

administrativo que o interesse público, por isso, por vezes, ocupam o mesmo espaço.” 58 De

maneira que, podemos entender que, o princípio da impessoalidade é intrínseco ao princípio

da finalidade.

2.5 PRINCÍPIO DA MORALIDADE

Conforme os demais princípios já abordados, o princípio da Moralidade, também está

garantido expressamente no texto constitucional, no caput do artigo 37°, sendo que esse

princípio é de difícil tradução, por ter conteúdo amplo e impreciso.59 Para Aloísio Zimmer

Júnior, “é, sem dúvida alguma, muito difícil delimitar o objeto do princípio da moralidade,

sendo, contudo, possível, em inúmeros casos, flagrar-se o ato que contrasta com um padrão

aceitável de moralidade administrativa.”60 Uma vez que, é difícil dizer o que é moralidade por

ter sentido amplo, todavia, é possível apontar os atos considerados como de imoralidade, uma

forma de compreende-lo é tentar identificar situações em que não existe uma lei proibindo a

conduta, mas, certamente, existe uma reprovação social, não alcançada pelo legislador.

Outrossim, a moralidade deve complementar a aplicação da lei, conforme determina o artigo

55 BALERA, Wagner.Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.109. 56 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27.ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

p.114. 57 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo:

Método, 2009. p.116. 58 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo:

Método, 2009. p.116. 59 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 14.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010.

p.130. 60 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: Paulo: Método,

2009. p.119.

19

2° parágrafo único, inciso IV da Lei 9.784/1999. “Nos processos administrativos serão

observados, entre outros, os critérios de: padrões éticos de probidade, decoro e boa fé.”61

Critérios estes que podem ser caracterizados e reconhecidos como o agir com moralidade.

Ainda no mesmo viés, assevera Celso Antônio Bandeira de Mello, “a Administração e seus

agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Viola-los implicará violação ao

próprio Direito.”62 Visto que, assevera o autor supracitado;

Além disto,o princípio da moralidade administrativa acha-se, ainda, eficientemente protegido no artigo 5°,LXXIII, que prevê o cabimento de ação popular para anulação de “ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de que o estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente...”etc.63

Portanto, probidade, decoro e boa fé, não deixam de estar interligados também com o

princípio da publicidade.

2.6 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

Por sua vez, esse princípio reforça a necessidade de transparência dos atos praticados

pela Administração. Nesse condão, Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que “ o princípio

da publicidade, que vem agora também inserido no caput do artigo 37 da Constituição Federal

de 1988, exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública,

ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.”64 Porquanto, a própria Constituição

Federal traz em alguns artigos restrições ou confirmações do referido princípio. O artigo 5°,

inciso XXXIII, traz a confirmação que reconhece que “todos têm direito a receber dos órgãos

públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral.”65 Destarte,

a Administração não pode negar informações de interesse difuso ao administrado. O mesmo

artigo, no inciso X traz restrições a informações de interesse da vida privada do particular,

assuntos ligados à intimidade do indivíduo, que são declarados invioláveis, pois, nesses casos,

o sigilo deve predominar sobre a publicidade, para preservação dos direitos fundamentais do

cidadão. Uma vez que, o princípio da publicidade, ganha força, através do inciso LX do artigo

61 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. 62 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27.ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

p.119. 63 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

p.120. 64 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2008. p.70. 65 BRASIL.Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2013.

20

5º da CFRB/1988, “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a

defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.”66 Isto é, os atos processuais da

administração, de regra são públicos. No entendimento de Aloísio Zimmer Júnior, “a

centralidade do conteúdo do princípio da publicidade, está relacionada à transparência exigida

nas relações que se estabelecem entre Administração e administrados e, sob o ponto de vista

formal, é evento que significa validade e eficácia para o ato administrativo.”67 O atos

administrativos devem ser colocados a disposição de todos os interessados .

2.7 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Com a Emenda Constitucional 19/1999, referente à reforma administrativa, foi

acrescentado ao caput do art. 37°, o princípio da eficiência. Destarte, esse princípio norteia

toda atuação da Administração Pública.68 Nesse diapasão, Odete Medauar leciona que,

“associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração

deva agir de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades

da população.”69 Todavia, não significa que deva desconsiderar os demais princípios, pelo

contrário, o princípio da eficiência deve coadunar-se com os demais princípios norteadores do

processo administrativo. Consoante entendimento de Wellington Pacheco de Barros, “o

Estado tem por finalidade produzir o bem comum [...] O bem comum está disperso em vários

tópicos como saúde, educação, proteção ao menor e ao idoso”.70 Diante de tal entendimento,

podemos entender que a Administração deve agir com eficiência e de maneira célere, com a

finalidade de proteger o bem comum.

2.8 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL

A emenda constitucional 45 de 08 de dezembro de 2012, acrescentou ao rol de direitos


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 06 fev. 2013. Artigo 5, inciso LX.

67 ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo: Método, 2009. p.119.

68 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 14.ed.São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p.133.

69 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 14.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. p.132.

70 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed.2005. p.66.

21

fundamentais, inserindo no artigo 5° da CFRB/1988, o inciso LXXVIII, o qual veio garantir

que o devido processo legal, deve assegurar a razoável duração do processo e os meios que

proporcionem a celeridade de sua tramitação. De acordo com Rui Portanova, “pelo princípio

do devido processo legal, a constituição garante a todos os cidadãos que a solução de seus

conflitos obedecerá aos mecanismos jurídicos de acesso e desenvolvimento do processo,

conforme previamente estabelecido em lei”.71 O princípio em tela, está elencado no inciso

LIV do artigo 5° da CFRB/1988, esse princípio é tão amplo, que, intrínseco a ele, estão outros

princípios. Conforme o autor supracitado, o princípio do devido processo legal “aplica-se

tanto na jurisdição civil e na penal como nos procedimentos administrativos”.72 Ademais,

assevera Humberto Theodoro Júnior:

A garantia do devido processo legal, porém, não se exaure na observância das formas da lei para tramitação das causas em juízo. Compreende algumas categorias fundamentais como a garantia do juiz natural (CF,art. 5º, inc.XXXVII) e do juiz competente (CF, art. 5º, inc. LIII), a garantia de acesso à justiça (CF, art. 5º, inc. XXXV), de ampla defesa e contraditório (CF, art. 5º, inc. LV) e, ainda, a de fundamentação de todas as decisões judiciais (art.93, inc. IX)73

. Vale frisar que o princípio do devido processo legal deve ser observado em todas as

searas de direito, de forma que, no âmbito do processo administrativo previdenciário, é

princípio indispensável. Por iguais razões, leciona Humberto Theodoro Júnior:

O devido processo legal, no Estado Democrático de direito, jamais poderá ser visto como simples procedimento desenvolvido em juízo. Seu papel é o de atuar sobre mecanismos procedimentais de modo a preparar e proporcionar provimento jurisdicional compatível com a supremacia da Constituição e a garantia de efetividade dos direitos fundamentais.74

O princípio, em análise, impõe que seja garantido, e que sejam observados os

princípios da ampla defesa e do contraditório, em decorrência do princípio da isonomia

estampado no texto constitucional. Ainda nesse sentido, Humberto Theodoro Júnior, afirma

que, “o devido processo legal é apenas um único principio que liga indissociavelmente o

71 PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008.

p.145. 72 PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008.

p.146. 73 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual Civil

e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.26. 74 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual Civil

e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.27.

22

processo às garantias outorgadas pela Constituição, em matéria de tutela jurisdicional”.75

Corrabora do mesmo entendimento Wellington Pacheco de Barros, quando leciona que, “o

princípio do devido processo legal é o princípio maior que rege o processo administrativo. É a

própria base da existência do instituto”76 Esse princípio é absolutamente formal, e pode ser

demonstrado, conforme exemplifica Wellington Pacheco de Barros: “existe lei processual?

Não? Então, a Administração não pode submeter a constrangimento direitos individuais. Se o

faz, pratica abuso de direito”,77 ferindo o princípio constitucional do devido processo legal.

2.9 PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO

Nesse princípio, temos a essência do devido processo legal, uma vez que, está no rol

dos direitos fundamentais, elencado no artigo 5°, LV da CFRB/1988.78 Segundo Rui

Portanova, “o princípio do contraditório é elemento essencial ao processo. Mais do que isso,

pode-se dizer que é inerente ao próprio entendimento do que seja processo democrático, pois

está implícita a participação do indivíduo na preparação do ato de poder.”79

Para Humberto Theodoro Júnior, submetem-se ao contraditório “tanto as partes como

o próprio juiz, que haverá de respeitá-lo mesmo naquelas hipóteses em que procede a exame e

deliberação de ofício acerca de certas questões que envolvam matéria de ordem pública.”80

Nesse sentido, o processualista supracitado assevera, “que quando se afirma o caráter absoluto

do princípio do contraditório, o que se pretende dizer é que nenhum processo ou

procedimento pode ser disciplinado sem assegurar às partes a regra de isonomia no exercício

das faculdades processuais,”81 sintetizando, à todos cabem direitos iguais. O contraditório é a

75 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual Civil

e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.28. 76 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

Ed.2005. p.51. 77 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed.

2005. p.51. 78BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 fev. 2013. Art. 5 LV- aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

79 PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. p.160.

80 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual Civil e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.34.


23

comunicação que possibilita a ampla defesa, é a oportunidade que a parte tem para contradizer

o que lhe foi imputado.

2.10 PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA

Também incluído no rol dos direitos fundamentais, descrito no artigo 5°, LV,

conforme já citado acima, o princípio da ampla defesa, consoante Rui Portanova, que explica

que “a defesa não é uma generosidade, mas um interesse público.”82 Haja vista que todo e

qualquer cidadão tem direito de defender seus interesses, alegar fatos e propor provas. Posto

que, leciona o referido autor, “o princípio da ampla defesa é consequência do contraditório,

mas tem características próprias.”83 Quer dizer, além de tomar conhecimento de todos os

termos do processo, a parte também tem direito de alegar e provar o que alega.

Nesse diapasão, leciona Rui Portanova que “não basta o só direito de defender-se; é

indispensável, para que a defesa seja plena, que a parte tenha a liberdade de oferecer

alegações e meios de uma defesa efetiva,”84 pois a defesa é garantia fundamental, e todo

cidadão tem direito a defesa, uma vez que, o princípio da ampla defesa está elencada no rol de

direitos fundamentais, no artigo 5° da Magna Carta, sendo considerado como direito

inviolável. Nesse sentido, é o entendimento de Wellington Pacheco de Barros, “[...]o princípio

da ampla defesa importa na possibilidade de argumentação contrária a uma imputação

administrativa quer através de peças processuais ou provas.85 Ou seja, o litigante pode

defender-se tanto com provas documentais quanto com testemunhas.

2.11 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO

A Administração Pública também deve observar, princípios elencados na legislação

especifica, como o princípio da motivação, de maneira que primeiramente precisamos

82 PORTANOVA, Rui. Princípios do Processo Civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008.



p.127. 85 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

Ed.2005. p.61.

24

elucidar o que significa motivação, motivar significa expor as razões de fato e de direito, pois

o princípio da motivação tem um rol exemplificativo, sendo eles elencados no artigo 50°da

Lei 9.784/1999, de modo que, nem todos os atos administrativos precisam ser motivados. De

acordo com Clóvis Juarez Kemmerich;

O princípio busca tornar os atos administrativos controláveis (quanto à sua legalidade, moralidade, impessoalidade etc.) e, juntamente com o princípio da publicidade, dar transparência ao funcionamento da Administração, em respeito tanto ao administrado –interessado como às demais pessoas.86.

Os três parágrafos do artigo 50° da Lei 9.784/1999 são importantes, sendo que o

parágrafo primeiro determina que a motivação deve ser explícita, de forma clara e

congruente.87 Nas palavras de Rui Portanova, “[..] é possível dizer que a obrigatoriedade de

motivação se estende tanto a despachos como a sentenças, tanto as decisões de caráter

administrativo como eminentemente jurisdicionais e em qualquer grau de recurso.”88

Este princípio também está tipificado na Instrução Normativa 45/2010, no artigo 564,

X, que está expressamente previsto que a “fundamentação das decisões administrativas,

indicando os documentos e os elementos levaram à concessão ou ao indeferimento do

benefício ou serviço”89 são requisitos que devem ser observados no processo previdenciário.

2.12 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE / PROPORCIONALIDADE

A Administração pública também está vinculada ao princípio da razoabilidade,

entende-se por razoável aquilo que não é absurdo, que tem lógica, que não é exagerado ou


p.8. 87 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm>. Acesso em: 06 fev. 2013. Artigo 50, parágrafo primeiro. § 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

88 PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. p.249.

89 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45.htm.> Acesso em:: 06 abril. 2013.Art. 564. Nos processos administrativos previdenciários serão observados, entre outros, os seguintes preceitos: X - fundamentação das decisões administrativas, indicando os documentos e os elementos que levaram à concessão ou ao indeferimento do benefício ou serviço;

25

excessivo.90 Segundo esse contexto, as leis devem ser interpretadas e aplicadas com

razoabilidade.

Consoante ensinamento de Humberto Ávila, “a razoabilidade estrutura a aplicação de

outras normas, princípios e regras. A razoabilidade é usada com vários sentidos”.91 Em suma,

é utilizada em vários contextos e finalidades, pois nem sempre o que é razoável para um,

também será entendido como razoável para outro, bem como o Princípio da

Proporcionalidade, que, de acordo com Humberto Ávila, “ na Teoria Geral do Direito fala-se

em proporção como elemento da própria concepção imemorial de Direito, que tem a função

de atribuir a cada um a sua proporção.”92 Em que pese, o princípio não possui aplicabilidade

ampla, conforme explica o autor supracitado, “sua aplicação depende de elementos sem os

quais não pode ser aplicada. Sem um meio, um fim concreto e uma relação de causalidade

entre eles não há aplicabilidade do postulado da proporcionalidade”.93

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, a proporcionalidade é composta por

três elementos; adequação, exigibilidade e proporcionalidade em sentido strito.94 Sendo que,

em algumas palavras José dos Santos Carvalho Filho explica que:

Adequação significa que o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim colimado; a exigibilidade , porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio escolhido é o que causa menor prejuízo possível para os indivíduos;e a proporcionalidade em sentido strito, quando as vantagens a serem conquistadas superarem as desvantagens.95

O princípio da proporcionalidade, sgundo Wellington Pacheco de Barros, por vezes “a

doutrina e a jurisprudência brasileira o confundem com o princípio da razoabilidade e os

aplicam como sinônimos.”96 Logo, o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade,

podemos dizer que seriam princípios, que dependem da interpretação do contexto de cada

90 FERREIRA, Aurélio Buarque de Hiolanda. Miniaurélio: O dicionário da língua portuguesa. Curitiba:

Positivo. 2005. p.682. 91 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda. 2010. p.153. 92 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda. 2010. p.163. 93 ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda. 2010. p.164. 94 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris, 2006. p.31. 95 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris, 2006. p.31. 96 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado. Ed.

2005. p.57.

26

caso concreto, posto que, muitas vezes o que é razoável e proporcional para alguns, poderá

não ser para outros, tudo dependerá da análise de cada caso concreto.

2.13 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

Este princípio está esculpido no artigo 2° da Lei 9784/1999, bem como em outras leis

específicas. Porquanto, esse princípio tem forte relação com a ideia de boa fé. Destarte, para

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “se a Administração adotou determinada interpretação como a

correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o

pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação.”97 Nesse

condão, leciona Clóvis Juarez Kemmerich:

Além do princípio, inserido no art. 2° da Lei 9.784/199 contém também duas regras, que abrangem aspectos importantíssimos do princípio: (1) a regra sobre alteração de entendimento administrativo (art. 2°, parágrafo único, XIII); e (2) a regra que estabelece prazo decadencial para a revisão de atos administrativos ( art. 54°).98

Nesse diapasão, Maria Sylvia Zanella di Pietro expõe sobre a mudança de

interpretação de normas na seara administrativa.

O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública.99

Ainda assevera a autora supracitada, “o princípio tem que ser aplicado com cautela,

para não levar ao absurdo de impedir a Administração de anular atos praticados com

inobservância da lei”.100 É importante observar o entendimento de Wellington Pacheco de

Barros, “no campo do processo administrativo, o princípio da segurança jurídica se estrutura

no respeito às regras que o regem. Dessa forma, respeita o princípio quando se age conforme

as disposições previstas para instauração do processo [...]”.101

97 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2008. p.80. 98 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.

p.15. 99 DI PIETRO,Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.84. 100 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.84. 101 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

Ed.2005. p.63.

27

2.14 PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO

Por fim, analisaremos o princípio do interesse público que está previsto no caput do

artigo 2°, da Lei 9.784/1999, sendo especificado no parágrafo único, inciso II.102 Uma vez

que, esse princípio, nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “evidencia que fica muito

claro que no dispositivo o interesse público é irrenunciável pela autoridade administrativa”.103

Dessa forma, a autora leciona, “esse princípio está presente tanto no momento da elaboração

da lei, como no momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele

inspira o legislado [grifos do autor] e vincula a autoridade administrativa em toda sua

atuação”.104 Afirma Celso Antônio Bandeira de Mello, “o princípio do interesse público é

inerente a qualquer sociedade”.105

Ainda do ponto de vista de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar de interesse

público, a autora assevera que:

[...]as normas de direito público, embora protejam reflexamente o interesse individual, tem o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente começou a se desenvolver quando, depois de superados o primado do Direito Civil (que durou muitos séculos) e o individualismo que tomou conta dos vários setores da ciência, inclusive a do Direito, substituiu-se a ideia do homem com fim único do direito (própria do individualismo) pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Administração em todas as suas decisões: o de que os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais.106 [grifo do autor]

Nesse condão, ainda leciona Maria Zanella Di Pietro, que “o Direito deixou de ser

apenas instrumento de garantia dos direitos do indivíduo e passou a ser visto como meio para

consecução da justiça social, do bem comum, do bem-estar coletivo”.107 Na seara do processo

administrativo, é possível aplicar o princípio, conforme leciona Wellington Pacheco de

Barros, “na motivação da decisão a ser proferida, vier existir dúvidas quanto ao interesse

dominante – se o da Administração Pública ou do interessado, inclinando-se a autoridade ou

102 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm.>. Acesso em: 10 mar. 2013. Art. 2 Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

103 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.67. 104 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.64 105 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27.ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

p.96 106 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.65. 107 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.65.

28

órgão processante pelo interesse público”.108 Isto quer dizer que o interesse público tem

supremacia sobre o interesse privado.

Nesse tópico, encerramos a exposição dos princípios relevantes para o Processo

Administrativo, no ponto seguinte analisaremos de forma sintética o Processo Administrativo

Previdenciário para melhor compreender as discussões existentes nessa seara.

108 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado

Ed.2005. p.64.

29

3. DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Quanto ao Processo Administrativo no campo previdenciário, conforme leciona José

Antonio Savaris, “[...] deve guardar respeito ao devido processo legal desde sua instauração,

com imediata cientificação do titular ou representante.”109 Sendo que, o devido processo legal

está dentre o rol de direitos fundamentais do cidadão, segundo o qual “ninguém será privado

da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.”110 Nesse sentido, não pode

ocorrer, por exemplo, o cancelamento de um benefício previdenciário, sem que o segurado

seja informado, sem que o mesmo tenha o direito de comprovar que faz jus ao benefício. A

pretensão de um processo previdenciário é diferente da pretensão de um processo comum,

sendo que, em um processo previdenciário, de acordo com o professor, supracitado, busca-se:

O direito material cuja satisfação se pretende no processo previdenciário é um bem de índole alimentar, um direito humano fundamental, um direito constitucional fundamental. Um bem jurídico previdenciário corresponde à ideia de uma prestação indispensável à manutenção do individuo que a persegue em juízo.111

Diferentemente do processo comum, o processo previdenciário tem caráter alimentar,

destina-se a suprir as necessidades fundamentais do segurado e às de sua família. Para José

Antonio Savaris, “é o direito de não depender da misericórdia ou auxílio de outrem”.112 Ainda

nesse mesmo sentido afirma o autor supracitado, “o direito à previdência social é um direito

constitucional fundamental e temos de reconhecer, assim, que a negação de tal direito em

juízo pode conduzir a graves consequências humanas e sociais.”113 Ou seja, o segurado é

presumidamente hipossuficiente e leigo, e, nem sempre no âmbito administrativo está

amparado por defensor, pois a “relação jurídica processual previdenciária é caracterizada pelo

desequilíbrio das partes.”114 O segurado não dispõe de conhecimento suficiente para entender

e atender as exigências da Administração.

Do ponto de vista de José Antônio Savaris, “o processo comumente chamado de

verificação da regularidade de concessão de benefício, isto é, o exercício da autotutela

administrativa pressupõe, assim, uma sequência de atos com conteúdo próprio de

109 SAVARIS, José Antonio. Direito processual previdenciário. Curitiba: Juruá, 2008. p.152. 110 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm.. Acesso em: 06 fev. Artigo 5, LIV. 111 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.56. 112 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.56. 113 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.58. 114 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.60.

30

processo”.115 O Processo Administrativo Previdenciário tem início pelo requerimento na via

administrativa, haja vista esta exigência é condição para verificação de início de concessão do

benefício previdenciário, de modo que o segurado é obrigado a ingressar com o pedido na via

administrativa. Nesse sentido, leciona Marisa Ferreira dos Santos:

O INSS tem a função típica de processar e julgar os requerimentos Administrativos de concessão e revisão de prestações previdenciárias do RGPS. Sobre esse conceito funda-se o entendimento segundo o qual o beneficio e /ou sua revisão devem ser requeridos ao INSS antes de ser o pedido feito ao Poder Judiciário.116

O debate que se instaura em torno do requerimento administrativo ocorre quando o

segurado não observa a ordem, e logo de início vai buscar o direito ao benefício diretamente

no Judiciário.

Consoante José Antônio Savaris, que leciona neste sentido, “com o indeferimento

administrativo deflagra-se uma controvérsia que abre ao particular, dois caminhos: a

interposição de recurso administrativo ou a invocação de tutela jurisdicional.”117 Resumindo,

somente com o indeferimento administrativo deveriam se abrir as portas do judiciário.

Portanto, para Wagner Belera, “as prestações administrativas de benefícios constituem

o objeto da relação jurídica na qual o beneficiário é o sujeito ativo e o Instituto Nacional do

Seguro Social é o sujeito passivo”.118 Ou seja, é uma relação bilateral, entre a Administração e

Segurado.

Ainda de acordo com o referido autor, o prévio requerimento administrativo é

necessário, diante de tal entendimento, leciona no sentido que:

O pedido de beneficio é medida prévia que alguém deve apresentar para que lhe seja satisfeita, na forma e nos termos da lei, mediante processo administrativo regrado a prestação. A decisão que concede o benefício, ou aquela que resolve denegá-lo, é ato unilateral do órgão administrativo. Identificando, claramente, dois atos unilaterais: I)o requerimento e; II) a decisão do Poder Público.119

115 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.152. 116 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado; São Paulo: Saraiva, 2011. p.554. 117 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.156. 118 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.37. 119 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.38.

31

Em síntese, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) deve processar e julgar o

requerimento para atender a necessidade do segurado, confirmando a característica bilateral

do processo administrativo com a expedição de dois atos unilaterais por parte da Autarquia.

Quando ocorrer o indeferimento do pedido do benefício previdenciário, se o segurado

entender que o seu direito foi violado e que faz jus ao benefício pleiteado, tem o direito de

recorrer ao Poder Judiciário. Destarte, afirma Marisa Ferreira dos Santos, que “o interesse de

agir só surge quando o requerimento administrativo é indeferido, ou em caso de omissão do

INSS, quando não profere decisão deferindo ou indeferindo o requerimento”.120

Nesse condão, explica José Antônio Savaris, “[...] o processo judicial existe porque a

Administração Previdenciária em tese violou o direito material do autor, indeferindo o

benefício na esfera administrativa.”121 Uma vez que, a trajetória do processo administrativo

vai depender do segurado.

De acordo com Wagner Balera, “se o postulante vier a se rebelar contra a decisão

proferida pelo Instituto, poderá instaurar o litígio e, via de consequência, sujeitará a Autarquia

aos termos do contraditório processual que, como é curial, estabelece a igualdade normativa

entre as partes”.122 Por conseguinte, como já mencionado, o Processo Administrativo deve

respeitar o devido processo legal que corresponde a um feixe de direitos e princípios

aplicados nessa seara, os quais já foram abordados no presente trabalho. Em vista disso, é

livre o acesso à justiça, devendo ser respeitado o princípio da inafastabilidade de jurisdição

elencado no inciso XXXV, do art. 5° da magna carta 123.

Ainda nesse tópico, é importante salientar que o Direito, no âmbito Previdenciário é

disciplinado pelas fontes formais, Constituição, Emenda Constitucionais, Leis

Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Decretos Legislativos, Medidas

Provisórias, Resoluções do Senado, Legislação Subsidiária, Regulamentos, Instruções

designadas portarias e regras menores expedidas pelos órgãos previdenciários, das quais

120 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado; São Paulo: Saraiva, 2011. p.555. 121 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.61. 122 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.38. 123 BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 04 maio 2013. Art. 5°, XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; Brasil.

32

merecem destaques as Instruções Normativas e a Lei 8.213/1991, de acordo com Wagner

Balera.124

Diante da importância de procedimentos específicos para agilizar o processo no

âmbito administrativo previdenciário, a Instrução Normativa 45 descreve no artigo 1° que

veio para “estabelecer critérios, disciplinar procedimentos administrativos e regulamentar o

processo administrativo previdenciário aplicável nas unidades administrativas do Instituto

Nacional do Seguro Social – INSS”.125 Respeitando o texto da Lei 8.213/1991.

Podemos destacar que a Instrução Normativa 45/2010 dispõe sobre a administração

de informações dos segurados, o reconhecimento, a manutenção e a revisão de direitos dos

beneficiários da Previdência Social, disciplinando o processo administrativo previdenciário o

INSS. A Instrução supracitada é detalhada, normatiza o processo administrativo no âmbito

previdenciário para todas as hipóteses de segurados. No artigo 2° há o rol dos segurados

obrigatórios da Previdência Social; sendo as pessoas físicas elencadas nos artigos. 3º ao 7º.

Este rol é exaustivo, dessa maneira, todos os segurados tipificados entre os artigos 3° e 7° da

IN 45/2010, são segurados obrigatórios do INSS,126 Bem como os elencados na Lei

8.213/1991, e por conta disso, fazem jus ao benefício pleiteado.127

Também foram estabelecidas na Instrução Normativa 45/2010 as regras relativas à

concessão de benefícios em geral, tais como carência, apuração da renda mensal inicial,

aposentadoria por invalidez, aplicação do fator previdenciário, tempo de contribuição, quem

são os beneficiários e seus dependentes, pedido de revisão, prescrição, decadência,

Justificação Administrativa (JA), pensão alimentícia, recursos das decisões proferidas pela

Previdência Social, entre outros assuntos. Para tanto, o objeto de estudo do presente trabalho,

está catalogado no capítulo VII da Instrução Normativa 45/2010, que vem a disciplinar o

Processo Administrativo Previdenciário entre os artigos 563 a 657 da referida Instrução

Normativa.128

124 BALERA,Wagner. Direito Previdenciário; 8.ed. Rio de Janeiro: Forense;São Paulo:Método, 2011. p.46. 125 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_1.htm#cp1>. Acesso em: 04 maio 2013. 126 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Artigo 2°.Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em:: 04 fev. 2013. 127 BRASIL. Lei n° 8.213 de 24 de julho de 1991. 128 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Artigo 2°.Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 04 fev. 2013.

33

No ponto seguinte, detalharemos as fases processuais do Processo Administrativo no

âmbito previdenciário.

3.1 DAS FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

De início, vamos trazer o conceito de Processo Administrativo Previdenciário que está

elencado no artigo 563 da Instrução Normativa 45 de 06/08/2010.

Considera-se o processo administrativo previdenciário o conjunto de atos administrativos praticados através dos canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de oficio pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo. Parágrafo único. O processo administrativo previdenciário contemplará as fases inicial, instrutória, decisória, recursal e de cumprimento das decisões administrativas.129

Conquanto, verifica-se que o Processo Administrativo Previdenciário pode ser

instaurado de ofício pela administração, pelo interessado ou ainda por terceiro legitimado,

conforme estabelece o artigo 394: “O instrumento de mandato poderá ser outorgado a

qualquer pessoa, advogado ou não.”130 Isto é, não há necessidade de esse terceiro ser um

advogado. Sendo que esse processo contemplará todas as fases, inicial, instrutória, decisória,

recursal e de cumprimento das decisões administrativas, conforme tipificado no parágrafo

único do artigo 563 da referida Instrução.131 Porquanto no artigo 564º da Instrução Normativa

45/2010, está elencado todos os preceitos que devem ser observado nessa seara.

As partes que compõem o Processo Administrativo Previdenciário são a

Administração e o Segurado, compondo a característica de processo bilateral, ou seja, a

Autarquia e Segurado. O artigo 565 estabelece o rol de legitimados como interessados no

processo administrativo.132

129BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Artigo 563.Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 04 fev. 2013. 130 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Artigo 563.Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 04 fev. 2013. Artigo 564.

131 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010.Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp>. Acesso em: 04 fev. 2013. Artigo 563§ único.

132 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 565 - São legitimados como interessados no processo administrativo os usuários da Previdência Social, podendo o requerimento do benefício ou serviço ser realizado:I - pelo próprio segurado, dependente

34

Nos pontos seguintes, serão analisados de forma sintética o Início do processo

administrativo, a formalização, a fase instrutória, fase decisória, fase recursal e cumprimento

dos acórdãos.

3.2 DO INÍCIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

O artigo 572 determina a forma como se inicia o processo administrativo, que pode ser

por meio do requerimento ou do agendamento de benefícios e serviços, que poderão ser

solicitados pelos canais de atendimento, Internet, pelo endereço eletrônico

www.previdencia.gov.br; por telefone, por meio da Central 135; e pelas unidades de

atendimentos, agência da previdência social, agência da previdência móvel e pela previdência

cidade, sendo que conforme estabelece o parágrafo 1° do artigo 572. Qualquer que seja o

canal remoto de protocolo, será considerado como data da entrega do requerimento (DER) a

data do agendamento do benefício ou serviço, observado o disposto no art. 574.133 Dispõe o

artigo 574 da Instrução Normativa 45/2010: “Qualquer que seja a forma de protocolo, será

considerada como DER do benefício à data da solicitação do agendamento, ressalvas algumas

hipóteses.”134 Hipóteses essas que se encontram dirimidas nos incisos e parágrafos do

respectivo artigo 574, que seguem como nota explicativa.

ou beneficiário; II - por procurador legalmente constituído; III - por representante legal, tutor, curador ou administrador provisório do interessado, quando for o caso; e IV - pela empresa, o sindicato ou a entidade de aposentados devidamente legalizada, na forma do art. 117 da Lei nº 8.213, de 1991. Parágrafo único. No caso de auxílio-doença, a Previdência Social deve processar de ofício o benefício, quando tiver ciência da incapacidade do segurado, mesmo que este não o tenha requerido.

133 .BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 572 parágrafo 1°.

134 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 574. I - caso não haja o comparecimento do interessado na data agendada para fins de protocolo do benefício, exceto nos casos fortuitos ou de força maior, devidamente comprovado; II - nos casos de reagendamento por iniciativa do interessado, exceto se for antecipado o atendimento; e III - incompatibilidade do benefício ou serviço agendado com aquele efetivamente devido, diante da situação verificada, na forma do art. 621, hipótese na qual a DER será considerada como a data do atendimento. § 1º Nas hipóteses em que o atendimento não for realizado por questões não atribuíveis ao interessado, permanecerá garantida a DER na data do agendamento.§ 2º No caso de falecimento do interessado, os dependentes ou herdeiros poderão formalizar o requerimento do benefício, mantida a DER na data do agendamento inicial, hipótese em que, obrigatoriamente, deverá ser comprovado o óbito e anexado o extrato do sistema de agendamento eletrônico no processo de benefício.§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo aos casos de agendamento de requerimento de recurso e revisão.

35

O processo no âmbito administrativo previdenciário também deve cumprir uma série

de requisitos, pois o artigo 578 determina que o processo administrativo será

obrigatoriamente formalizado, com os documentos elencados nos incisos do respectivo

artigo,135 Posto que estão disposto como nota explicativa.

3.3 DA FASE INSTRUTÓRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Depois de reunidas todas as exigências da fase inicial, será avançado para fase

instrutória, observando todos os requisitos elencados no artigo 586 da Instrução Normativa

45/2010:

Não apresentada toda a documentação indispensável ao processamento do benefício ou do serviço, o servidor deverá emitir carta de exigências, com observância do § 1º do art. 576, com prazo mínimo de trinta dias para cumprimento, com o registro da exigência no sistema corporativo de benefícios.136

Não cumprido todos os requisitos, o prazo também poderá ser prorrogado, conforme

determina o parágrafo 1º do artigo 586: o prazo poderá ser prorrogado, mediante pedido

justificado do requerente.137 Passada a fase de início do processo, de formalização e a fase

instrutória, o artigo 587 regulamenta as atividades de instrução destinadas a averiguar e

comprovar os requisitos legais para a concessão dos benefícios e serviços da Previdência

Social, serão realizadas por provocação do requerente ou pelo servidor responsável pela

condução do processo.138Ainda no parágrafo único do referido artigo fica determinado que:

135 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 578. Realizado o requerimento dos benefícios ou serviços, o processo administrativo será formalizado, obrigatoriamente, com os seguintes documentos: I - requerimento formalizado e assinado, na forma do § 1º do art. 572; II - procuração ou documento que comprove a representação legal, se for o caso; III - comprovante de agendamento, quando cabível; IV - cópia do documento de identificação do requerente e do representante legal, quando houver divergência de dados cadastrais; V - declaração de não-emancipação do dependente, se for o caso; VI - extrato das informações extraídas de outros órgãos, obtidas por meio de convênios, que contribuam para a decisão administrativa; VII - contagem do tempo de contribuição utilizado para decisão, informação sobre salários-de-contribuição e resumo de benefício, vedada a inclusão no processo de simulações, sem que esta hipótese esteja devidamente ressalvada; e VIII - informações dos membros do grupo familiar, quando se tratar de processo relacionado a benefício assistencial de prestação continuada e nos requerimentos formulados por segurado especial.

136 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 586.

137 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 586, parágrafo primeiro.

138 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013.

36

“O não cumprimento de um dos requisitos legais para concessão do benefício ou serviço não

afasta o dever do servidor de instituir o processo quanto aos demais.”139 No mesmo capítulo, o

artigo 588 traz a regra que “São admissíveis no processo administrativo todos os meios de

prova que se destinem a esclarecer a existência do direito ao recebimento do benefício ou

serviço, salvo se a lei exigir forma determinada.”140

Passando a fase instrutória se ficar configurada falta de algum documento ou prova, o

segurado dispõe da figura da Justificação Administrativa, que será explanada no próximo

ponto.

3.3.1 DA JUSTIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA

A Justificação Administrativa às vezes é necessária, e o segurado precisa fazer a

Justificação para o INSS por motivos diversos, visto que, normalmente ela é necessária em

casos de insuficiência ou falta de algum documento junto ao INSS. Vale frisar que a

justificação funciona como meio para produzir provas que beneficiam o segurado, de modo

que pode ser feita com documentos ou testemunhas, ou podem ser utilizadas as duas opções.

De acordo com o exposto no artigo 596 da Instrução Normativa 45/2010; “A

Justificação Administrativa – JA é o procedimento destinado a suprir a falta de documento ou

fazer prova de fato ou circunstância de interesse do beneficiário perante o INSS.”141

Vale lembrar que, consoante parágrafo único do referido artigo, “a JA poderá ser

processada, sem ônus para o interessado, de forma autônoma para efeito de inclusão ou

retificação de vínculos no CNIS, à pedido do interessado, na forma prevista nos arts. 142 a

151 do RPS [...]”. 142 Porquanto, entende-se que o segurado poderá suprir a falta de

documentos por meio da JA.

Artigo 587.

139 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 587 parágrafo 1.


141 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 596

142 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013.

37

Ademais, “não será admitida a JA quando o fato a comprovar exigir registro público

de casamento, idade ou de óbito, ou de qualquer ato jurídico para o qual a lei prescreva forma

especial”,143 conforme tipificado no artigo 597 da Instrução normativa 45/2010.

Além disso, “a JA e a Justificação Judicial, para fins de comprovação de tempo de

contribuição, e de dependência econômica, de união estável, de identidade e de relação de

parentesco, somente produzirão efeitos quando baseadas em início de prova material [...]”144,

conforme determina o artigo 598 da Instrução Normativa 45/2010.

Consoante, parágrafo 4º do artigo supracitado, “a JA para provas subsidiárias de

filiação, de maternidade, de paternidade ou de qualidade de irmão é sempre complementação

de prova documental não suficiente, já exibida, mas que representa um conjunto de elementos

de convicção”.145 Dessa forma, para este caso a JA será mera complementação de documentos

já entregues à Autarquia, ela vai meramente complementar os documentos já existentes.

Em que pese, a Justificação Administrativa é procedimento interno do INSS, sendo

realizada por servidor especialmente designado pelo gerente da APS para tal,146 posto que, “a

homologação da JA, quanto à forma, é de competência de quem a processou, devendo este

fazer relatório sucinto dos fatos colhidos, [...] não sendo de sua competência analisar o início

de prova material apresentado”.147 Interessante se faz mencionar que “a homologação da JA

quanto ao mérito é de competência da autoridade que autorizou o seu processamento”.148 Bem

Artigo 596 parágrafo único.

143 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 597


145 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 598, parágrafo 4.




38

como, vale ressaltar que, “não caberá recurso da decisão da autoridade competente do INSS

que considerar eficaz ou ineficaz a JA”.149

Não obstante, o artigo 614 da Instrução Normativa 45/2010 traz a possibilidade de o

segurado apresentar documentos contemporâneos, mesmo após a conclusão da JA, de forma

que poderá ser efetuado termo aditivo, desde que autorizado por quem de competência.150

Conquanto, não será admitido “novo pedido de JA para prova de fato já alegado e não

provado e a reinquirição das testemunhas não serão admitidas”.151

A Justificação Administrativa é sem dúvida um instrumento previsto, com

normatização, na Instrução Normativa 45/2010, e que deve ser utilizada pelos segurados, que

buscam o reconhecimento do seu direito nas agências do INSS. Em alguns casos a JA não

suprirá a falta de documentos. Todavia, o INSS pode valer-se da pesquisa externa, que será

analisada de forma sintética, no ponto subsequente.

3.3.2 DA PESQUISA EXTERNA

O próprio artigo 618 da Instrução normativa 45/2010 define o que significa a pesquisa

externa. Nada mais é que “as atividades externas exercidas pelo servidor do INSS,

previamente designado para atuar nas empresas, nos órgãos públicos ou em relação aos

contribuintes em geral e beneficiários”.152

Em que pese, a pesquisa externa tem alguns objetivos, conforme os descritos nos

incisos do artigo 618, quais sejam:

149 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 612, parágrafo único.


151 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010.Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 617.

152 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010.Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 08 jun 2013. Artigo 618

39

I - a verificação da veracidade dos documentos apresentados pelos requerentes, bem como a busca pelos órgãos do INSS de informações úteis à apreciação do requerimento formulado à Administração; II - a conferência e o incremento dos dados constantes dos sistemas, dos programas e dos cadastros informatizados; III - a realização de visitas necessárias ao desempenho das atividades de Serviço Social, perícias médicas, de habilitação, de reabilitação profissional e o acompanhamento da execução dos contratos com as unidades pagadoras pelo Serviço de Acompanhamento ao Atendimento Bancário - SAAB, ou para a adoção de medidas, realizada por servidor previamente designado; IV - o atendimento de programas revisionais de benefícios previdenciários e de benefícios assistenciais previstos em legislação; e V - o atendimento das solicitações da PFE junto ao INSS e demais órgãos de execução da Procuradoria Geral Federal e do Poder Judiciário para coleta de informações úteis à defesa do INSS.153

É importante ressaltar, que, conforme dispõe o parágrafo 3º do respectivo artigo,

somente deverão ser adotados estes procedimentos, após ser verificada a impossibilidade do

segurado ou dependente apresentar os documentos solicitados pelo INSS ou de se apresentar

para a realização de perícia médica na unidade de atendimento do Instituto.154

Terminada a análise da fase instrutória passaremos a analisar no tópico seguinte a fase

decisória do Processo Administrativo Previdenciário.

3.4 DA FASE DECISÓRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Todos os documentos, estando de acordo com os preceitos estabelecidos para

concessão do benefício, o artigo 621 estabelece: “O INSS deve conceder o melhor benefício a

que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientar nesse sentido.”155 E ainda determina o

artigo 622: “Se por ocasião do atendimento, sem prejuízo da formalização do processo

administrativo, estiverem satisfeitos os requisitos legais, será imediatamente reconhecido o

direito, e comunicando ao requerente a decisão.”156

153 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010.Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 08 jun 2013. Artigo 618, incisos I-II-III-IV-V.

154 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010.Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 08 jun 2013. Artigo 618 § 3.

155 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigos 621-622.


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Entretanto, conforme estabelece o parágrafo único do artigo 622. “Não evidenciada a

existência imediata do direito, o processo administrativo terá seu curso normal, seguindo-se à

fase de instrução probatória e decisão.157

As decisões administrativas devem ser fundamentas e motivadas, conforme determina

o artigo 624 e seus respectivos parágrafos, da Instrução Normativa 45/2010.

Art. 624. A administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações em matéria de sua competência.

§ 1º A decisão administrativa, em qualquer hipótese, deverá conter despacho sucinto do objeto do requerimento administrativo, fundamentação com análise das provas constantes nos autos, bem como conclusão deferindo ou indeferindo o pedido formulado, sendo insuficiente a mera justificativa do indeferimento constante no sistema corporativo da Previdência Social.

§ 2º A motivação deve ser clara e coerente, indicando quais os requisitos legais que foram ou não atendidos, podendo fundamentar-se em decisões anteriores, bem como notas técnicas e pareceres do órgão consultivo competente, os quais serão parte integrante do ato decisório

§ 3º Todos os requisitos legais necessários à análise do requerimento devem ser apreciados no momento da decisão, registrando-se no processo administrativo a avaliação individualizada de cada requisito legal.

§ 4º Concluída a instrução do processo administrativo, a unidade de atendimento do INSS tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

§ 5º Para fins do § 4º deste artigo, considera-se concluída a instrução do processo administrativo quando estiverem cumpridas todas as exigências, se for o caso, e não houver mais diligências ou provas a serem produzidas.

Por sua vez, o artigo 625 determina que, “O requerente será comunicado da decisão

administrativa, da qual caberá recurso no prazo de trinta dias”.158 Todavia, nada impede que o

segurado inconformado com a decisão encaminhe seu pedido para fase recursal, que será

objeto de análise no próximo tópico.

3.5 DA FASE RECURSAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Cabe ao segurado insatisfeito com a decisão ingressar na esfera recursal, conforme

determina o artigo 628 da Instrução Normativa 45/2010: “Das decisões proferidas pelo INSS

poderão os interessados, quando não conformados, interpor recurso ordinário às Juntas de

157 BRASIL Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigos 622 parágrafo único.

158 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 625.

41

Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS).”159 Consoante parágrafos

primeiro, segundo e terceiro do artigo 628, “os titulares de direitos e interesses têm

legitimidade para interpor recurso administrativo”.160 De forma que, conforme estabelece o

parágrafo segundo: “Os recursos serão interpostos pelo interessado, preferencialmente,

perante o órgão do INSS que proferiu a decisão sobre o seu benefício, que deverá proceder a

sua regular instrução.161 Por sua vez, o parágrafo 3° regulamenta que, “o recurso interpõe-se

por meio de requerimento no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de

reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes”.162

Cabe ressaltar que, das decisões proferidas no julgamento do recurso ordinário,

ressalvadas as matérias de alçadas das Juntas de Recursos, poderão os segurados, as empresas

e os órgãos do INSS, quando não conformados, interpor recurso especial [grifo nosso] às

Câmaras de Julgamento, na forma do Regimento Interno do CRPS, conforme expresso no

artigo 629 da Instrução Normativa 45/2010.163

Interessante se faz mencionar, o artigo 638 da Instrução Normativa 45/2010, que

possibilita a uniformização de entendimento da jurisprudência administrativa.

O INSS poderá suscitar junto ao Conselho Pleno do CRPS a uniformização em tese da jurisprudência administrativa previdenciária, mediante a prévia apresentação de estudo fundamentado sobre matéria a ser uniformizada, na qual deverá ser demonstrada a existência de relevante divergência jurisprudencial ou de jurisprudência convergente reiterada, nos termos do Regimento Interno do CRPS.

164

Nessa seara, poderá ser utilizada a jurisprudência administrativa em matéria de


<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 628..

160 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 628, parágrafo 1.

161 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 628, parágrafo 2.

162 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 628, parágrafo 3



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direito.

O prazo para o recurso vem tipificado no artigo 633 e seus respectivos incisos, uma

vez que, cabe salientar que tanto para a Administração quanto para o Administrado o prazo

para interpor recurso é de trinta dias, em conformidade como o exposto no artigo 633 e

incisos da Instrução Normativa 45/2010, que estabelece:

Art. 633. É de trinta dias o prazo comum às partes para a interposição de recurso e para o oferecimento de contrarrazões, contados:

I - para o segurado e para a empresa, a partir da data da intimação da decisão; e II - para o INSS, a partir da data da protocolização do recurso ou da entrada do

recurso pelo interessado ou representante legal na unidade do INSS que proferiu a decisão, devendo esta ocorrência ficar registrada nos autos, prevalecendo a data que ocorrer primeiro.165

O artigo 634 descreve o caminho a ser percorrido pelo segurado ou pela empresa, caso

ultrapassar o período de trinta dias sem interposição de contrarrazões, os autos serão

encaminhados para julgamento pelas Juntas de Recursos ou Câmara de Julgamento do CRPS,

conforme o caso, sendo considerados como contrarrazões do INSS os motivos do

indeferimento.166 Dessa maneira, caso o segurado não manifestar-se serão consideradas como

contrarrazões a justificativa do indeferimento do INSS.

3.5.1 DA FASE EXECUTÓRIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Por sua vez, o artigo 636 da Instrução Normativa 45/2010, traz de que forma se dará o

cumprimento dos acórdãos, em que pese o artigo supracitado, determina que:

É vedado ao INSS escusar-se de cumprir diligências solicitadas pelo CRPS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões definitivas daquele colegiado, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-las de maneira que contrarie ou prejudique o seu evidente sentido.167


<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 633 e incisos.

166BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 634.

167BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigos 636.

43

O prazo para cumprimento das decisões do CRPS é de trinta dias, em conformidade

com o parágrafo primeiro do artigo 636,168 posto que, conforme está descrito no parágrafo

segundo do artigo 636, “a decisão da instância recursal, excepcionalmente, poderá deixar de

ser cumprida se, após o julgamento, for demonstrado pelo INSS ao interessado que foi

deferido outro benefício mais vantajoso, desde que haja opção expressa do interessado, na

forma do art. 642.”169 O artigo 642 prevê que:

Constatada a existência de outro benefício concedido ao recorrente e havendo o reconhecimento do benefício recorrido após decisão de única ou última e definitiva instância, a APS (Agência da Previdência Social) deverá facultar ao beneficiário o direito de optar, por escrito, pelo benefício mais vantajoso.170

Nesse caso, quer dizer que o segurado tem o direito de escolha, podendo optar pelo

melhor benefício.

Ainda nesse enfoque, é importante ressaltar o disposto na Lei 8.213/1991, parágrafo

terceiro do artigo 126, que deve ser observado e obedecido: “a propositura, pelo beneficiário

ou contribuinte, de ação que tenha por objeto idêntico pedido sobre o qual versa o processo

administrativo importa renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistência

do recurso interposto”.171 Em síntese, o segurado que ingressar com mesmo pedido na esfera

judicial está abrindo mão do processo na via administrativa, independentemente da fase em

que se encontre o mesmo.

3.6 DA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

Por conseguinte, consoante artigo 649 da Instrução Normativa 45/201, “Conclui-se o

processo administrativo com a decisão administrativa não mais passível de recurso,


<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigos 636, parágrafo 1.

169 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigos 636, parágrafo 2.


171 BRASIL. Lei n° 8.213 de 24 de julho de 1991. Artigo 126, parágrafo 3.

44

ressalvado o direito do requerente pedir a revisão da decisão no prazo decadencial previsto na

lei de benefícios.”172 Destarte a Lei 8.213/1991 no artigo 103 estabelece o prazo 173

Diante do estudo realizado, das fases do processo administrativo previdenciário, foi

observado que, no artigo 564 da Instrução Normativa 45/2010, estão elencados todos os

preceitos que devem ser respeitados nessa seara. De forma que, dentre estes preceitos

encontramos vários princípios, como o da presunção de boa fé, que é intrínseco ao princípio

da segurança jurídica, o dever de prestar ao interessado esclarecimentos, que nada mais é que

o princípio da publicidade, e a fundamentação das decisões administrativas, que é o princípio

da motivação, que está expresso no inciso X do artigo 564.174

Outrossim, é importante destacar que a Instrução Normativa 45/2010, passou a

determinar que na decisão administrativa, não basta uma motivação sucinta, informado apenas

o motivo genérico do indeferimento do pedido do segurado, essa instrução trouxe regra

indispensável para o processo administrativo, estabelecendo a necessidade de fundamentação

específica e detalhada, estando elencada no artigo 624 e seus respectivos parágrafos, com

estas regras fica determinado que não basta fundamentação com mera indicação do motivo

genérico.175


<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 649.

173 BRASIL. Lei n° 8.213 de 24 de julho de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm> Acesso em:11 jun 2013. Artigo 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.

174BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo564.

175 BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 11 maio 2013. Artigo 624. A administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações em matéria de sua competência ;§ 1 A decisão administrativa, em qualquer hipótese, deverá conter despacho sucinto do objeto do requerimento administrativo, fundamentação com análise das provas constantes nos autos, bem como conclusão deferindo ou indeferindo o pedido formulado, sendo insuficiente a mera justificativa do indeferimento constante no sistema corporativo da Previdência Social§ 2 A motivação deve ser clara e coerente, indicando quais os requisitos legais que foram ou não atendidos, podendo fundamentar-se em decisões anteriores, bem como notas técnicas e pareceres do órgão consultivo competente, os quais serão parte integrante do ato decisório.§ 3 Todos os requisitos legais necessários à análise do requerimento devem ser apreciados no momento da decisão, registrando-se no processo administrativo a avaliação individualizada de cada requisito legal § 4 Concluída a instrução do processo administrativo, a unidade de atendimento do INSS tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

45

Destarte, percebe-se que a Instrução Normativa 45/2010 vem reforçar e complementar

que o Processo Administrativo Previdenciário deve obedecer aos princípios constitucionais e

infraconstitucionais já comentados no tópico anterior, bem como vem para garantir agilidade

processual às demandas previdenciárias determinando prazos mais céleres para que o

segurado tenha por atendido o pedido pleiteado em período menor, favorecendo o segurado,

pois pressupõe-se a hipossuficiência do mesmo.

Segue em anexo o fluxograma da previdência social, para que seja visualizada as fases

processuais de forma abreviada.

No ponto seguinte, será analisado o processo administrativo previdenciário e o

processo judicial, se há alguma relação entre o primeiro e o segundo.

46

4 DA RELAÇÃO ENTRE O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO E O PROCESSO JUDICIAL.

Primeiramente, precisamos deixar evidente o significado da expressão Processo

Administrativo, que o mesmo é caracterizado pelo envolvimento de duas partes, conforme

leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O processo administrativo, que pode ser instaurado mediante provocação do interessado ou por iniciativa da própria Administração, estabelece uma relação bilateral, “inter partes”, ou seja, de um lado, o administrado, que deduz uma pretensão e, de outro, a Administração que, quando decide, não age como terceiro, estranho à controvérsia, mas como parte que atua ano próprio interesse e nos limites que lhe são impostos por lei.176 [ grifo do autor]

Diante de tal entendimento, podemos entender que o processo administrativo,

normalmente, é um processo com característica bilateral, em síntese, entre a Administração e

Administrado. Consoante entendimento Wellington Pacheco de Barros é que, “o processo

administrativo pauta a conduta da Administração Pública quando, com sua manifestação,

puder atingir direitos dos administrados”.177 Ainda nesse mesmo diapasão, assevera o autor

supracitado:

Ora, se um dos princípios basilares e vinculadores da Administração Pública é o

respeito à lei, mais precisamente o princípio da legalidade – art. 37, caput, da CF, a

necessidade de que a ação administrativa que produza efeitos contra o administrado

só se perfeitabilize se antecedido de um processo, é regra que não pode ser afastada

pela administração, que, agregada ao princípio da eficiência, deve resultar em regra

de comportamento obrigatório, de autotutela administrativa.

Portanto, o processo administrativo é pautado na lei, devendo ser observados todos os

princípios atrelados a ela, pois pode ser caracterizado como garantia fundamental do

segurado. Conforme José dos Santos Carvalho Filho, “[...] o processo administrativo implica

o desempenho de atividade administrativa, nem sempre se verificando qualquer tipo de

conflito.”178

176 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.622. 177 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado ed.

2005. p.16 178 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris, 2006. p.812.

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Destarte, o processo judicial envolve a presença de um terceiro, para atuar de forma

imparcial para resolver o conflito, nesse diapasão leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O processo judicial se instaura sempre mediante provocação de uma das partes (o autor) que, por ser titular de um interesse conflitante com o de outra parte (o réu), necessita da intervenção de terceira pessoa (o juiz), o qual, atuando com imparcialidade, aplica a lei ao caso concreto, compondo a lide: a relação jurídica é trilateral: as partes(autor e réu) e o juiz.179

Assim sendo, o processo judicial sempre será instaurado mediante provocação de uma

das partes, que tem um interesse lesado, posto que esse interesse é conflitante com o interesse

da outra parte, consoante lição de Enrico Tullio Liebamn:

A existência do conflito de interesse fora do processo é a situação de fato que faz nascer no autor interesse de pedir ao juiz uma providência capaz de resolvê-lo. Se não existe o conflito ou se o pedido do autor não é adequado para resolvê-lo, o juiz deve recusar o exame do pedido como inútil, antieconômico e dispersivo.180

Configurada a não satisfação do interesse do segurado na seara administrativa, o

segurado tem a discricionariedade para ingressar com o processo no âmbito judicial, de modo

que, é o processo judicial que vai ser o meio utilizado para sanar a controvérsia.

Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, “o processo judicial encerra o

exercício de função jurisdicional e sempre há conflitos de interesses [...],”181 Assevera o autor

supracitado: “no o processo judicial, a relação é trilateral, porque além do Estado Juiz, a quem

as partes solicitam a tutela jurisdicional, nela figuram também a parte autora e a parte ré”.182

Haja vista, essa terceira pessoa deve atuar de maneira imparcial para resolver o conflito, no

caso, o Juiz, compondo a relação trilateral, que é característica do processo judicial.

Resumindo, autor, réu e Juiz.

Destarte, afirma Wagner Balera: “o Juiz tomará conhecimento direto do litígio, se

proposta a competente ação, por parte do interessado. Como é cediço entre nós, ninguém é

obrigado a exaurir a via administrativa para que leve o litígio à apreciação do Poder

179 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23.ed. São Paulo: Atlas, 2010. p.622. 180 LIEBMAN, Enrico Tullio, Estudos sobre o processo civil brasileiro, Editora distribuidora Bestbook,

Ed.2001. p.106. 181 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris; 2006. p.812. 182 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro; Editora

Lumen Juris; 2006. p.812.

48

Judiciário”.183 Nessa banda leciona Marisa Ferreira dos Santos, “não se deve exigir que o

interessado esgote as vias administrativas, interpondo todos os recursos cabíveis, para depois,

então, ingressar com a ação,”184 pois tal exigência ofenderia o princípio constitucional de

acesso à justiça elencado no artigo 5° inciso XXXV da CFRB/1988

No ponto seguinte, será analisado se o segurado tem a possibilidade de ingressar no

judiciário pleiteando o mesmo benefício que ora tramita na via administrativa.

4.1 DA PROPOSITURA DA AÇÃO JUDICIAL DURANTE O CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.

O segurado que tenha o seu direito lesado ou que entenda que a via administrativa

esteja causando morosidade para a solução do caso concreto, tem a possibilidade de ingressar

na via judicial pleiteando o mesmo benefício que está tramitando na via administrativa.

Conforme disposto na Lei 8.213/1991, parágrafo terceiro do artigo 126, “a propositura, pelo

beneficiário ou contribuinte de ação que tenha por objetivo idêntico pedido sobre o qual versa

o processo administrativo importa renúncia ao direito de recorrer na esfera administrativa e

desistência do recurso interposto”.185 Reforçando o que já foi explanado no tópico anterior, o

segurado, mesmo com o pedido tramitando na esfera administrativa, pode valer-se da via

judicial, porém implica na desistência do processo na via administrativa, independentemente

da fase em que se encontre o mesmo.

Com a determinação que traz o artigo 126, parágrafo terceiro da Lei 8.213/1991,

Clóvis Juarez Kemmerich entende que :

O legislador busca, com esse dispositivo, a economicidade na utilização dos escassos bens a disposição do Estado brasileiro. Se aquele Poder do Estado que detém a última palavra em matéria de direito já esta examinando o pedido do segurado,não há razão prática para que outros órgãos, ao mesmo tempo, pratiquem diligências e decidam sobre ele. Além de atender ao princípio da eficiência, a norma evita decisões conflitantes.186

183 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.40. 184 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado; São Paulo: Saraiva, 2011. p.555. 185 BRASIL. Lei n° 8.213 de 24 de julho de 1991. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm> Acesso em:11 jun 2013. 186 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.

p.40.

49

Dessa forma, nada impede que o segurado venha a bater nas portas do judiciário

pleiteando o mesmo pedido que ora tramita na via administrativa, sendo que, segundo Clóvis

Juarez Kemmerich, de forma reiterada isso ocorre, sendo que na maioria das vezes o INSS

não tem conhecimento que o segurado ingressou no judiciário. 187 Sendo a decisão judicial

favorável ao administrado, conforme leciona o autor supracitado, “não importa, que o

processo administrativo tenha prosseguido, ao arrepio da desistência legal (art.126, citado), e

o requerimento tenha vindo a ser indeferido. O INSS terá que cumprir o que foi cedido na via

judicial.”188 Porém, caso o pedido seja julgado improcedente na via judicial, e procedente na

via administrativa a questão é mais complexa, nesse sentido Clovis Juarez Kemmerich leciona

que:

“[...] a vontade da Administração está vinculada pela lei e o judiciário, no caso concreto, disse qual é a vontade da lei. E mais, poder-se-ia sustentar que a norma do art. 126 leva a conclusão de que sempre deve prevalecer o que ficou decidido na via judicial: se a mera pendência de processo judicial é suficiente para encerrar a via administrativa, com muito mais razão a existência de coisa julgada nesse mesmo processo judicial impediria o exercício e os efeitos do julgamento administrativo.189

Logo, a Administração não poderia conceder o benefício, pois, a partir do momento

que o entendimento é que os atos administrativos são vinculados a lei, diante desse

entendimento a Administração não teria a discricionariedade para conceder o benefício, teria

que cumprir o que foi proferido na via judicial.

Todavia, a decisão administrativa beneficia o segurado, logo o mesmo não tem

interesse em reverter a situação, tampouco a Administração, porque tomou a decisão que

entendia correta.190 Ainda nesse enfoque, leciona Clovis Juarez Kemmerich que “[...] o fato

de a coisa julgada judicial não ter condenado o INSS é apenas uma declaração de que o INSS

não tem obrigação de conceder o benefício no caso concreto. A decisão que libera o INSS da

obrigação de conceder o benefício não equivale à proibição de que o conceda.”191 Dessa



p.40. p.41. 189 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social. São Paulo: Atlas, 2012.



p.41.

50

forma, o INSS tem a discricionariedade para conceder o benefício. Nesse mesmo sentido

assevera o autor:

[...] a transação entre as partes não ofende a coisa julgada. A questão aqui posta não

deve ser examinada, portanto, pela ótica da ofensa à coisa julgada. Ela se resume a

saber se a Administração tem ou não o poder de transigir. E a resposta é afirmativa:

a Administração tem o poder de transigir, que nada mais é do que dentro da estrita

legalidade, reconhecer a ocorrência de fatos que antes não havia reconhecido ou

aceitar uma determinada interpretação da lei que antes não havia aceitado.192

Em outras palavras, a Administração pode atuar de maneira diversa ao determinado na

via judicial, desde que seja mais benéfico para o segurado, que não o prejudique, pois o

segurado não é obrigado a exaurir a via administrativa para ter por satisfeito o pedido

pleiteado.

No próximo tópico será analisado o interesse processual, ou seja, o interesse de agir no

âmbito do processo administrativo previdenciário.

4.2 DO INTERESSE DE AGIR EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA

O interesse processual, ou interesse de agir, é uma das condições necessárias para

interposição da ação judicial, conforme determina o artigo 3° do Código de Processo Civil,

sendo que a falta de interesse processual pode extinguir o processo sem resolução do mérito,

de acordo com o artigo 267, VI do mesmo diploma legal.193 Consoante Humberto Theodoro

Júnior, “localiza-se o interesse processual não apenas na utilidade, mas especificamente na

necessidade do processo como remédio apto à aplicação do direito objetivo no caso concreto,

pois a tutela jurisdicional não é jamais outorgada sem uma necessidade”.194 Em síntese, não

basta a demanda ser útil, precisa ser necessária, ou seja, não haver outro meio para solucionar

o conflito. Ainda assevera o processualista, “o interesse processual, em suma, exige a


p.41. 193 BRASIL. Lei n° 5.869 de 11 de janeiro de 1973. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm> Acesso em: 08 jun 2013. Artigo 3° Para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade.2 67, VI.Extingue-se o processo sem resolução do mérito: VI- quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual.


51

conjunção do binômio necessidade e adequação, cuja presença cumulativa é sempre

indispensável para franquear à parte a obtenção da sentença de mérito”.195 É nesse sentido a

jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO CONCESSÓRIA DE BENEFÍCIO. PROCESSUAL CIVIL. CONDIÇÕES DA AÇÃO. INTERESSE DE AGIR (ARTS. 3º E 267, VI, DO CPC). PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE, EM REGRA. Hipótese em que, na origem, o segurado postulou ação com o escopo de obter benefício previdenciário sem ter requerido administrativamente o objeto de sua pretensão. 2. A presente controvérsia soluciona-se na via infraconstitucional, pois não se trata de análise do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF). Precedentes do STF. 3. O interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao Juiz. A necessidade da prestação jurisdicional exige demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, mormente em casos de direitos potestativos, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos. 4. Em regra, não se materializa a resistência do INSS à pretensão de concessão de benefício previdenciário não requerido previamente na esfera administrativa. 5. O interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas hipóteses de a) recusa de recebimento do requerimento ou b) negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada. 6. A aplicação dos critérios acima deve observar a prescindibilidade do exaurimento da via administrativa para ingresso com ação previdenciária, conforme as Súmulas 89/STJ e 213/ex-TFR. 7. Agravo Regimental provido. (AgRg no AREsp 152.247/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/05/2012, DJe 08/02/2013)196

O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido que fica configurada a

falta de interesse de agir se o segurado não passou pela via administrativa. O segurado que

busca concessão de benefício previdenciário necessita passar pela esfera administrativa, pois

o interesse de agir só fica configurado após o indeferimento administrativo, uma vez que o

segurado não precisa exaurir a via administrativa, consoante Súmula 89/STJ.

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. INTERESSE DE AGIR. EXISTÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DESNECESSIDADE. 1. O reconhecimento de repercussão geral pelo STF não sobresta o julgamento da mesma controvérsia por meio de recurso especial no STJ. Precedentes: EDcl no AgRg no REsp 1.240.892/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina; AgRg no REsp 1.255.688/SC, Rel. Ministra Assussete Magalhães; AgRg no AREsp 110.171/BA, Rel. Ministro Humberto Martins; AgRg no AREsp 166.322/PR, Rel. Ministro Castro

195 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual

Civil e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.73. 196 BRASIL Superior Tribunal de Justiça. Agravo regimental no recurso em agravo especial 152247/PE.

Agravado: Procuradoria Geral Federal-PGF e Cícera Maria da silva Calixto Agravante:Instituto Nacional do Seguro Social- INSS.Relator: Ministro Humberto Martins. Relator para acórdão Ministro Herman Benjamin. 17 de maio 2013.Disponível em:< https://ww2.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-eletronica-2013_229_capSegundaTurma.pdf>. Acesso em: 19 maio 21013.

52

Meira; AgRg no REsp 723.128/MG, Rel. Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª Região); AgRg nos EDcl no REsp 1.343.645/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques. 2. Conforme a jurisprudência reiterada do STJ, é desnecessário o prévio requerimento administrativo para o ajuizamento de ação que vise a implementação ou revisão de benefício previdenciário. Nesse sentido: AgRg no AREsp 139.361/PR, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho; AgRg no REsp 1.339.350/PB, Rel. Ministro Sérgio Kukina; AgRg no AREsp 74.707/PR, Rel. Ministra Marilza Maynard (Desembargadora Convocada do TJ/SE); AgRg no REsp 1.165.702/RS, Rel. Ministra Assussete Magalhães; AgRg no AREsp 41.465/PR, Rel. Ministro Og Fernandes. 3. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 119.366/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/04/2013, DJe 24/04/2013)197

O entendimento do Superior Tribunal de Justiça, é consolidado que fica caracterizada a falta de interesse de agir se não for postulado o pedido de concessão do benefício na seara administrativa.

Não é possível o ajuizamento de ação para fins de concessão de benefício previdenciário quando não for precedida de requerimento administrativo do benefício, não se havendo falar que a negativa sistemática do INSS aos pedidos administrativos justificaria esse ajuizamento direto, visto que, segundo estatísticas, de cada dez pedidos administrativos, a Autarquia defere seis, de sorte que, admitindo-se a corrente da desnecessidade de prévio requerimento administrativo, estar-se-ia acarretando ao Poder Judiciário o encargo de cuidar de atividades de natureza administrativa, ao atuar, metaforicamente, como agência do INSS.198

Coaduna desse entendimento Wagner Balera quando leciona que:

Para por em movimento o órgão previdenciário, o beneficiário deve demonstrar que o risco social (o evento ou contingência previsível, a situação de fato típica definida pelo direito objetivo) ocorreu e o atingiu concretamente, produzindo, como efeito, o direito a certo e determinado benefício. O pleito do interessado se expressa, via de regra, em formulário - o pedido de benefício-que, sob o aspecto formal, deve, a um só tempo, descrever o estado de necessidade (caracterizando a situação de fato definida em lei como risco social); demonstrar a qualidade jurídica do requerente e indicar a espécie de prestação que se postula.199

Nesse condão, segue o entendimento de José Antonio Savaris, lecionando que, “na

verdade o que caracteriza o interesse de agir não é a existência de um indeferimento

197 BRASIL Superior Tribunal de Justiça. Agravo regimental no recurso em agravo especial

119366/RS.(2012/0016277-8) Agravado: Oldemir Roque da Silva. Agravantes: Instituto Nacional do seguro social-INSS.Relator: Ministro Benedito Gonçalves. 18 abr 2013. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=Interesse+de+agir+em+processo+previdenciario&b=ACOR#DOC4.. Acesso em: 12 maio 2013.

198 BRASIL Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=Interesse+de+agir+em+processo+previdenciario&b=ACOR#DOC4>. Acesso em: 12 maio 2013.

199 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.28.

53

administrativo, mas a ocorrência de lesão ou ameaça de lesão ao direito do indivíduo”.200 Se

existe essa ameaça ao direito do segurado, é nesse momento que nasce o interesse de agir.

Consoante ensinamento de Vicente Greco Filho, que segue a mesma linha de

raciocínio, “o interesse processual é, portanto, a necessidade de se recorrer ao judiciário para

obtenção do resultado pretendido, independentemente da legitimidade ou legalidade da

pretensão”.201 Dessa maneira, o segurado, que tem o seu pedido indeferido, tem o direito de

pleitear o mesmo no judiciário, no mesmo sentido, assevera o professor supracitado, “não se

indaga, pois, ainda, se o pedido é legítimo ou ilegítimo, se é moral ou imoral. Basta que seja

necessário, isto é, que o autor não possa obter o mesmo resultado por outro meio

extraprocessual.”202 Nesse condão, se o segurado teve seu pedido indeferido, cabe recorrer ao

judiciário.

Destarte, leciona Vicente Greco Filho, “o interesse processual, portanto, é uma relação

de necessidade e uma relação de adequação, porque é inútil a provocação da tutela

jurisdicional se ela, em tese, não for apta a produzir a correção da lesão arguida na inicial”.203

Após análise sobre o interesse processual, fica configurado que ao segurado, que tenha

seu pedido indeferido na via administrativa, cabe o direito de recorrer ao judiciário, não sendo

necessário exaurir os recursos disponibilizados na esfera administrativa. Em que pese, se o

indeferimento do pedido não for motivado de acordo com os preceitos do artigo 564, X da

Instrução Normativa 45, presume-se lesão ao direito do segurado, podendo este recorrer ao

judiciário para ter o seu pedido apreciado. De forma que no momento que aciona o judiciário,

extingue-se o processo que ora tramita na via administrativa.

Devido a complexidade da necessidade ou da desnecessidade do prévio requerimento

administrativo para as ações de concessão, revisão ou implementação do beneficio

previdenciário, já que nessa seara são utilizados vários diplomas como norteadores para o

Processo Administrativo Previdenciário. Vamos analisar questões atinentes ao âmbito do

requerimento administrativo para concessão de benefício previdenciário, se só é possível o

ingresso na via judicial mediante o indeferimento do requerimento na via administrativa, pois,

200 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p 64. 201 GRECO FILHO,Vicente. Direito processual civil brasileiro; São Paulo: Saraiva, 2003. p 80. 202 GRECO FILHO,Vicente. Direito processual civil brasileiro; São Paulo: Saraiva, 2003. p 80. 203 GRECO FILHO,Vicente. Direito processual civil brasileiro; São Paulo: Saraiva, 2003. p 81.

54

como já foi visto, em análise da jurisprudência, o Superior Tribunal de Justiça entende que

fica configurada a falta de interesse de agir do segurado, se o mesmo ingressou diretamente

no judiciário sem que sua pretensão fosse resistida pala Autarquia, ficando solidificado o

entendimento do Superior Tribunal de Justiça, pela necessidade do prévio requerimento

administrativo para o pedido de concessão de benefício, quer dizer, o segurado precisa passar

antes pela via administrativa, podendo ingressar no judiciário somente quando ocorrer o

indeferimento do pedido de concessão de benefício previdenciário.

O entendimento do Tribunal Regional Federal da primeira região é no sentido de que é

desnecessário o prévio requerimento administrativo para ingressar na seara judicial buscando

concessão de benefício previdenciário, consoante jurisprudência colacionada.

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EXTINÇÃO POR AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESCABIMENTO. APOSENTADORIA POR IDADE. TRABALHADOR RURAL. INÍCIO RAZOÁVEL DE PROVA MATERIAL. PROVA TESTEMUNHAL. IDADE MÍNIMA. SOMA. ART. 48 § 3º, LEI 8.213/91.CARÊNCIA DE 180 CONTRIBUIÇÕES NÃO CUMPRIDA. IMPROCEDÊNCIA DA DEMANDA. 1. Nos moldes do entendimento jurisprudencial dominante, é prescindível a provocação administrativa antes do manejo da via judicial nas ações em que se pleiteia benefício previdenciário. Ressalva do entendimento pessoal do relator. 2. Afastada, a necessidade de prévio requerimento administrativo e com fulcro no disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 515, do Código de Processo Civil, acrescentado pela Lei n. 10.352/01, promovo a este Tribunal a apreciação direta do mérito, posto que a causa se encontra em condições de imediato julgamento 3. Início de prova material da atividade campesina: documentos referentes à imóvel rural do marido. Precedentes. 4. A prova oral produzida nos autos confirma a qualidade de trabalhador rural da parte autora. 5. Considerando que a autora completou o requisito etário para trabalhador rural em 07.09.2006 (55 anos) e para soma de tempo urbano em 07.09.2011 (60 anos), faz jus à aplicação do artigo 48, § 3º da Lei 8.213/91. 6. Carência necessária de 180 meses (15 anos), nos termos do art. 24, II da Lei 8.213/91, porquanto não comprovou vínculo com o regime geral da Previdência Social antes do advento da Lei 8.213/91. 7. Somadas às 95 contribuições vertidas na qualidade de contribuinte individual, com as 30 contribuições na condição de trabalhadora rural (computadas até a data da audiência) atinge o total de 125 contribuições, aquém, portanto, das 180 necessárias para cumprimento da carência. 8. Deferida a gratuidade de justiça requerida na inicial, fica suspensa a execução dos honorários de advogado arbitrados em R$ 678,00, enquanto perdurar a situação de pobreza da autora pelo prazo máximo de cinco anos, quando estará prescrita, com base no art. 12 da Lei nº 1.060/50. 9. Apelação provida para anular a sentença e em julgamento originário do mérito (art. 515 § 3º do CPC) julgar improcedentes os pedidos e condenar a autora a pagar honorários advocatícios (item 8). (AC 0079649-77.2012.4.01.9199 / RO, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO DE ASSIS BETTI, Rel.Conv. JUIZ FEDERAL CLEBERSON JOSÉ ROCHA (CONV.), SEGUNDA TURMA, e-DJF1 p.164 de 04/04/2013)204

204 BRASIL. Tribunal Regional Federal (1. Região). Apelação Civil 0079649-

77.2012.4.01.9199.Apelante:Neuza de Souza Gomes. Apelado: Instituto Nacional do Seguro Social-INSS. Relator: Desembargador Federal Francisco de Assis Betti. 04 abr. 2013. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf1.jus.br/busca/>. Acesso em: 12 maio 2013.

55

Nessa seara, o entendimento do Tribunal Regional Federal da primeira região é pela

desnecessidade do prévio requerimento administrativo, entendimento este que não se

coaduana com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, que já tem entendimento

consolidado pela necessidade do prévio requerimento administrativo, haja vista, nos casos de

revisão e implementação do benefício, sendo desnecessário o prévio requerimento

administrativo. A falta de prévio requerimento administrativo não caracteriza a falta de

interesse de agir, esse é o entendimento do Tribunal Regional Federal da primeira região.

Destarte, é importante destacar que a atual Constituição Federal tem o rol de direitos

fundamentais, elencados no artigo 5° e respectivos incisos. Sendo que, dentre o rol dos

direitos fundamentais, destaca-se o direito de acesso ao Poder Judiciário, descrito no artigo 5°

inciso XXXV, que assegura que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou

ameaça a direito.”205 Caracterizando, portanto, o princípio da inafastabilidade de jurisdição,

que nas palavras de Rui Portanova, “inafastabilidade é a inviabilidade de criar-se obstáculos

ao cidadão de buscar seu direito no judiciário”.206

Nesse diapasão é o entendimento do Tribunal Regional Federal da primeira região,

conforme julgado colacionado.

APELAÇÃO CÍVEL. PREVIDENCIÁRIO. CONSECTÁRIOS. PENSÃO POR MORTE. RURAL. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS ADVOCATICIOS. CABIMENTO. 1. A exigência de prévio requerimento administrativo como condição ao ajuizamento de ação judicial para a obtenção de benefício previdenciário não se coaduna com a garantia constitucional (art. 5º, XXXV) de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 2. Havendo a Autarquia oferecido resistência à pretensão deduzida na inicial, porquanto contestou o feito, ressai evidente o cabimento da condenação na verba honorária, forte no princípio da causalidade. 3. Honorários advocatícios mantidos nos termos da sentença, em R$1.000,00, vez que a aplicação da Súmula 111 do eg. STJ resultaria em majoração da verba honorária, o que configuraria reformatio in pejus. 4. Apelação do INSS a que se nega provimento. (AC 0002356-09.2011.4.01.3818 / MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES, PRIMEIRA TURMA, e-DJF1 p.804 de 26/03/2013)207


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 01 jun.2013. 206 PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008.

p.82. 207 BRASIL. Tribunal Regional Federal (1. Região). Apelação Cível 000235609.2011.4.01.3818. Relator:

Desembargador Federal Kassio Nunes Marques .Minas Gerais, 26 mar 2013. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf1.jus.br/busca/>. . Acesso em: 12 maio 2013.

56

Todavia, o direito de acesso ao Judiciário deve respeitar também o ordenamento

jurídico, de forma que, deve obedecer às chamadas condições da ação, que reza os artigos 3° e

267, VI, do Código de Processo Civil, que são a possibilidade jurídica do pedido, a

legitimidade das partes e o interesse processual.208 É Importante observar que, em matéria de

direito previdenciário, também se deve respeitar as determinações inseridas na Instrução

Normativa 45, de 6 de agosto de 2010, a qual disciplina o Processo Administrativo no âmbito

previdenciário. O início do processo administrativo se dá pelo requerimento ou agendamento

pelos canais de atendimento estabelecidos no artigo 572 da Instrução Normativa 45.209 E a

formalização do processo se dá respeitando os requisitos estabelecidos no artigo 578, I da

mesma Instrução, já abordados no tópico anterior.210

Nesse enfoque, segue julgado do Tribunal Regional Federal da segunda região, no

qual fica caracterizada a falta de interesse de agir por falta de prévio requerimento na via

administrativa, com fulcro no art. 267,VI CPC. Todavia, por se tratar de aposentadoria por

idade de trabalhador rural, o entendimento é pela desnecessidade do prévio Requerimento

Administrativo, sendo a análise realizada conforme cada caso.

APELAÇÃO CÍVEL- 562118.Processo:201202010162249,UF: RJ, Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA Ementa. PROCESSUALCIVIL Data de Decisão: 30/11/2012 Data de Publicação: 14/12/2012 Relator: ABEL GOMES PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE DE TRABALHADOR RURAL. CARÊNCIA DE AÇÃO POR AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NÃO CONFIGURAÇÃO. I - Objetiva a autora a reforma da sentença, cujo objetivo é a concessão do benefício previdenciário de aposentadoria por idade rural. II - Na sentença de fls. 77/80 o magistrado a quo julgou extinto o processo sem julgamento do mérito, nos termos do artigo 267, IV do CPC, sob o fundamento de que a ausência de prévio requerimento administrativo caracteriza a falta de interesse de agir. III - A sentença está correta, no entanto, no caso concreto, a questão referente a ausência de prévio requerimento administrativo restou superada, diante do julgamento do agravo de instrumento originário da presente ação (fls. 73/74), onde ficou consignado que embora a ausência de requerimento administrativo acarrete a carência da ação por falta de interesse de agir, na medida em que não se comprova a recusa do INSS em satisfazer a pretensão do segurado, não se pode simplesmente indeferir a petição inicial sempre que não houver prova material do prévio requerimento administrativo,

208 BRASIL. Lei n°5.869, de 11 de janeiro de 1973. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm> Acesso em: 08 jun 2013. 209 BRASIL. Instrução normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em:

<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 08 fev. 2013. Art. 572. O requerimento ou agendamento de benefícios e serviços poderão ser solicitados pelos seguintes canais de atendimento:I-Internet, pelo endereço eletrônico www.previdencia.gov.br; II-telefone, pela central 135; e III-unidade de atendimento:a)APS; b)APS Móvel - PREVmóvel; e c)PREVcidade.

210 BRASIL. Instrução normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45_2.htm#cp5>. Acesso em: 08 fev. 2013. Art. 578 Realizado o requerimento dos benefícios ou serviços , o processo administrativo será formalizado, obrigatoriamente, com os seguintes documentos:I-requerimento formalizado , na foram do §1° do art. 572.

57

devendo tal apreciação ser feita de forma ponderada, analisando os elementos fáticos de cada caso concreto. IV - E na hipótese dos autos, a parte autora mencionou em sua inicial que procurou o órgão previdenciário para requerer o benefício de aposentadoria, tendo obtido por parte do INSS a informação de não teria direito a qualquer tipo de aposentadoria, o que levou a mesma a ingressar no Judiciário, a fim de ver respeitado seu direito de percepção ao benefício pretendido. V - Nesse caso, está configurado o interesse de agir, razão pela qual não há que se falar em carência de ação por ausência de prévio requerimento administrativo. VI - Provimento da apelação para anular a sentença, a fim de afastar a ausência do requerimento administrativo nos termos decidido por esta Primeira Turma Especializada, determinando, outrossim, o regular prosseguimento do feito.211

No julgado seguinte, do Tribunal Regional Federal da segunda região, fica explícito

que o exaurimento da via administrativa é dispensável, não obstante, o requerimento é

indispensável;

PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. APOSENTADORIA RURAL POR IDADE. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. 1. Conforme decisão de nossos Tribunais, o prévio euxarimento das vias administrativas não pode ser requisito essencial de acesso ao Judiciário. 2. Por outro lado, a via judicial não pode substituir a via administrativa, passando a ser usada como meio mais eficaz de se conquistar o pleito, fazendo do Poder Judiciário um trampolim para a solução mais rápida, sem se quer utilizar-se da via administrativa, que é a regra. 3. Todavia, não se pode reconhecer a falta de interesse de agir sabendo-se que a parte não está adstrita ao exaurimento da via administrativa para que exercer seu direito de ação, sob pena de violação do princípio da inafastabilidade do poder judiciário, insculpido no art.5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 1988. 4. Não se pode esquecer que um dos institutos fundamentais do Direito Processual é o de fazer a entrega da tutela jurisdicional e que o processo, sob o ponto de vista científico, se compreende como o conjunto de atos tendentes à composição da lide, sob o ponto de vista da cidadania, instrumento de efetivação das garantias asseguradas na Constituição. Assim sendo, o Magistrado, antes de extinguir o feito, deve dinamizá-lo, procurando o seu melhor aproveitamento, atendendo aos princípios da economia processual e impulso oficial. 5. Nesse sentido, a presente ação não se encontra madura para julgamento, por versar somente sobre matéria de fato, e não, simplesmente de direito, deve o feito ser suspenso para que a parte autora requeira o benefício administrativamente. 6. Agravo interno desprovido. Relator: Desembargadora Federal LILIANE RORIZ. Votantes, NIZETE LOBATO CARMO , LILIANE RORIZ ,MESSOD AZULAY NETO Acórdão; Origem: TRF-2; Classe: AC - APELAÇÃO CÍVEL – 524891.Processo: 201102010080344 UF: RJ Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA ESPECIALIZADA Data Decisão: 15/12/2011 Documento:TRF- 2200273812 Fonte; E-DJF2R - Data:: 11/01/2012. Decisão A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno, nos termos do

voto da Relatora.212

211 BRASIL. Tribunal Regional Federal (2. Região). Apelação Cívil. Apelação civil 201202010162249.

Apelante: Antonia Serra. Apelado: Instituto Nacional do Seguro Social-INSS. Relator: Desembargador Federal Abel Gomes. Laranja da Terra – ES. 30 nov 2012. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf2.jus.br/v1/search?q=cache:bvUZR_F5znEJ:www.trf2.com.br/idx/trf2/ementas/%3Fprocesso%3D201202010162249%26CodDoc%3D273266+201202010162249++&client=jurisprudencia&output=xml_no_dtd&proxystylesheet=jurisprudencia&lr=lang_pt&ie=UTF-8&site=ementas&access=p&oe=UTF-8>. Acesso em: 05 maio 2013.

212 BRASIL. Tribunal Regional Federal ( 2. Região). região.Agravo Interno em Apelação Cível. Apelante: Maria Ilza Carvalho dos Santos. Apelado: Instituto Nacional do Seguro Social- INSS. Relator: desembargadora Federal Liliane Roriz . Pinheiro – ES. 11 jan 2011. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf2.jus.br/v1/search?q=cache:ZT2yJa8W0rcJ:www.trf2.com.br/idx/trf2/ementas/%3Fp

58

De acordo com José Antonio Savaris, “uma questão processual tipicamente

previdenciária diz respeito à necessidade de prévio indeferimento administrativo da pretensão

de obtenção de um benefício da seguridade social”.213 A falta de requerimento administrativo

caracteriza a falta de interesse de agir, sendo que o interesse de agir só surge quando é

indeferido o requerimento administrativo.214

Nessa banda, também leciona Wagner Balera, “o requerimento é pressuposto

indispensável à constituição do crédito previdenciário do beneficiário”.215 Conforme é sabido,

o exercício do direito de ação na via judicial deve obedecer aos requisitos estampados no

diploma legal, como também devem ser observadas as determinações da Instrução Normativa

45.

Seguindo o que determina a legislação, o prévio requerimento na esfera administrativa

constitui pressuposto para a existência de interesse processual como condição da ação: a

ausência deste requerimento não constitui a lide. O ingresso diretamente no judiciário carece

da composição necessária para o conflito de interesses, a resistência da outra parte, como o

segurado vai ingressar na esfera judicial sem ter passado pela esfera administrativa, sem o

INSS sequer ter conhecimento do pedido, para que pudesse ter deferido ou indeferido o

mesmo.

Por ser livre o acesso ao Poder judiciário, afirma Marisa Ferreira dos Santos,“tornou-

se hábito requerer diretamente ao Poder Judiciário o que deve ser providenciado pela

autoridade administrativa, com a justificativa de que, administrativamente, não há êxito por

parte do interessado”.216 Dessa forma, a concessão e a revisão de benefícios são requeridas

diretamente ao Judiciário, sem que o INSS tenha a oportunidade de processar o requerimento.

Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, já colacionado, é desnecessário

prévio requerimento administrativo para os casos de revisão e majoração do benefício,

todavia, para a concessão do benefício é imprescindível o prévio requerimento administrativo.

rocesso%3D201102010080344%26CodDoc%3D273812+Processo:+201102010080344+&client=jurisprudencia&output=xml_no_dtd&proxystylesheet=jurisprudencia&lr=lang_pt&ie=UTF-8&site=ementas&access=p&oe=UTF-8.>. Acesso em: 05 maio 2013.

213 SAVARIS, José Antônio. Direito processual previdenciário; Curitiba: Juruá, 2008. p.64. 214 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado; São Paulo: Saraiva, 2011. p.555. 215 BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário; benefícios. São Paulo: LTR, 1999. p.28 216 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado; São Paulo: Saraiva, 2011. p.555.

59

É importante salientar que requerimento e exaurimento têm conceitos distintos. O

requerimento é cientificar a Autarquia do pedido do benefício pretendido, sendo pressuposto

de admissibilidade para o ingresso na via judicial, podendo ser deferido ou indeferido. Já

exaurimento da via administrativa é percorrer todos os caminhos administrativos, ou seja,

esgotar todos os recursos administrativos, visto que, em processo administrativo

previdenciário, é prescindível exaurir a via administrativa para o ingresso na via judicial.

Consoante Súmula 89 do Superior Tribunal de Justiça. Quanto ao requerimento na via

administrativa, corrabora Fernando Rubin, lecionando que em matéria de concessão de auxilio

doença;

Por certo, não é possível qualquer participação do poder judiciário em estágio anterior à negativa de benefício na via administrativa, devendo ser oportunizado que a perícia, a cargo dos médicos do INSS, avaliem primeiramente a condição de saúde do trabalhador e se manifestem sobre os dois grandes objetos de questionamento: a extensão da incapacidade contemporânea (concluindo se o segurado está ou não inapto para o trabalho ao tempo da pericia) e o nexo causal (concluindo se o problema de saúde está ou não realmente vinculado ao trabalho). A partir daí, existindo inconformidade do segurado com a decisão administrativa tomada, poder-se ia admitir o ingresso na via judicial para discussão de lesão a direito (art. 5°,XXXV, CF/88), mesmo sem o exaurimento das instâncias recursais administrativa(sumula n°89/STJ).217

Destarte, Fernando Rubin leciona na mesma linha de entendimento do Superior

Tribunal de Justiça, pela necessidade do prévio requerimento administrativo para ingressar na

via judicial, pleiteando a concessão de benefício previdenciário, que a falta do mesmo

configura a falta de interesse processual.

No mesmo sentido, é o entendimento do Tribunal Regional Federal da segunda região,

conforme julgado colacionado.

PREVIDENCIÁRIO - PRETENSÃO DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA DIRETAMENTE PELO JUDICIÁRIO - AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO - CARÊNCIA DE AÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO - NÃO VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ENUNCIADO Nº 77 DO FONAJEF. 1. A ausência de prévio requerimento administrativo junto ao órgão previdenciário importa em ausência de interesse de agir, uma das condições da ação, não se confundindo com a desnecessidade de exaurimento da via administrativa. Como no presente caso não há requerimento administrativo formulado pela autora, constata-se que a Administração Pública não examinou a pretensão, não havendo como saber se esta poderia ser satisfeita sem a necessidade da via judicial, ainda que haja contestação pela

217 RUBIN, Fernando Benefícios acidentários e procedimento administrativo Revista Brasileira de Direito

Previdenciário, Porto Alegre: Magister, 2011-bimestral. P 65. Disponível em : <http://biblioteca.uniritter.edu.br/imagens/035UNR89/000073/00007342.pdf.>. Acesso em: 29 mar. 2013.

60

autarquia ré, pois o interesse processual é condição da ação, e não sendo provado de plano, dá ensejo à extinção do processo sem julgamento do mérito. 2. Mesmo considerando que cada caso possui as suas próprias peculiaridades, e há precedentes, com base no princípio da celeridade e economia processual, em que se supera esta questão, especialmente quando o processo já tramitou por tempo razoável e chega ao Tribunal com uma sentença de mérito, o fato é que, in casu, restou evidenciado que a autora não pretendia, desde o início, ingressar com pedido administrativo para obter a concessão do seu benefício. A via judicial não pode ser usada para substituir a via administrativa como meio mais eficaz de se conquistar o pleito, fazendo do Poder Judiciário um trampolim para deixar de submeter o pleito à via administrativa, que é a regra. 3. De outra parte, não há violação ao preceito do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal (?a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito-), posto que não há necessidade de provocação do Judiciário ante a ausência de lesão ou ameaça a direito, eis que este ainda não foi examinado na via própria. É preciso que se compreenda que o Judiciário não é sempre a primeira ou única via para a obtenção de prestação que sequer foi solicitada perante o obrigado a cumpri-la. Este entendimento não se contrapõe ao princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da ação, em caso de negativa do pleito, demora excessiva ou exigência de documentação incompatível ou desnecessária, na esfera administrativa. 4. ?o ajuizamento da ação de concessão de benefício da seguridade social reclama prévio requerimento administrativo- (Enunciado 77 do FONAJEF). 5. No caso em tela, não há nenhuma situação excepcional que autorizaria superar a regra geral para os pedidos de concessão de benefício. 6. Apelação a que se nega provimento. Relator Desembargador Federal ANTONIO IVAN ATHIÉ Relator para Acórdão Desembargador Federal ABEL GOMES Votantes ANTONIO IVAN ATHIÉ PAULO ESPIRITO SANTO ABEL GOMES.218

O entendimento do Tribunal Regional Federal da segunda região, não se contrapõe ao

princípio constitucional do livre acesso à justiça, por não impedir um posterior ajuizamento da

ação, em caso de negativa do pleito. O ajuizamento da ação de concessão de benefício da

seguridade social reclama prévio requerimento administrativo.

Entretanto, o entendimento do Tribunal Regional Federal da terceira região é pela

desnecessidade do prévio requerimento administrativo, a falta do mesmo não configura

carência interesse processual, em conformidade com julgado colacionado.

EMENTA: DIREITO PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO LEGAL. PENSÃO POR MORTE. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. LC 11/71. QUALIDADE DE TRABALHADOR RURAL DO FALECIDO. COMPROVAÇÃO. INCAPACIDADE DO DEPENDENTE. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA DEMONSTRADA. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. NÃO CONFIGURADA. RECURSO DESPROVIDO.1. Entendimento da turma no sentido

218 BRASIL. Tribunal Regional Federal (2. Região). Apelação Cível – 534184..Apelante: Laudicéia Margarida

Pinto. Apelado: Instituto Nacional do Seguro Social-INSS. Relator: Desembargador Federal Antonio Ivan Athié. Resende-RJ.30 maio 2012. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf2.jus.br/v1/search?q=cache:ZGNo7OZyGIIJ:www.trf2.com.br/idx/trf2/ementas/%3Fprocesso%3D200851090004872%26CodDoc%3D272735+previo+requerimento+administrativo+em+processo+previdenciario+&client=jurisprudencia&output=xml_no_dtd&proxystylesheet=jurisprudencia&lr=lang_pt&ie=UTF-8&site=ementas&access=p&oe=UTF-8>. Acesso em: 12 maio 2013.

61

de que não há carência da ação pela falta de interesse de agir, à míngua de requerimento na via administrativa, porque as únicas exceções ao livre acesso ao Judiciário, conforme o disposto no inciso XXXV do Art. 5º da CF, estão previstas no § 1º do Art. 217. Superada a questão referente à necessidade do prévio requerimento administrativo do benefício como requisito para o ajuizamento da respectiva ação previdenciária. Precedentes do STJ. Súmula 09 desta Corte. 2. No caso em exame, a norma vigente na época do óbito, para a concessão da pensão por morte, é a LC 11/71, segundo a qual eram requisitos para a concessão do benefício: a qualidade de trabalhador rural do falecido e prova da qualidade de dependente, neste caso, o filho inválido, nos termos do Art. 11, I, da Lei 3.807/60. 3. A dependência econômica do filho está comprovada pela cópia da certidão de nascimento e cópia do laudo pericial realizado na ação de interdição que comprova ser o autor portador de deficiência mental - CID F70. 4. Quanto à comprovação da atividade rural do falecido, a prova oral produzida em Juízo corrobora a prova material apresentada, eis que as testemunhas inquiridas, em depoimento seguro e convincente, confirmaram que o falecido exerceu a atividade de lavrador até a data do óbito. 5. Ante o conjunto probatório apresentado, é de rigor a concessão do benefício, a partir da data do óbito, porquanto o Art. 198, I c/c Art. 3º, I, do Novo Código Civil (Lei 10.406/02), protege o absolutamente incapaz da prescrição ou decadência, exatamente como ocorria na vigência do Código Civil de 1916 (Art. 169, I), sendo aplicável em quaisquer relações de direito público ou privado, inclusive em face da Fazenda Pública. 6. Recurso desprovido. (TRF 3ª Região, décima turma, ac 0005559-69.2012.4.03.9999, rel. Desembargador Federal Baptista Pereira, julgado em 18/12/2012, e-djf3 judicial 1 data:09/01/2013)219

Por outro lado, o Tribunal Regional Federal da quarta região, entende pela necessidade

de prévio requerimento administrativo, porquanto, a falta do mesmo configura falta de

interesse de agir. É importante ressaltar o entendimento do Tribunal Regional Federal da

quarta região, que abre exceção, nos casos em que se tratar de benefício previdenciário

postulado por trabalhador rural boia-fria, diarista ou volante, circunstância que,

excepcionalmente, afastaria a necessidade de requerimento administrativo, conforme julgado

colacionado. Uma vez que, no caso em tela, o segurado não preenche estes requisitos, sendo

assim, fincando configurada a necessidade do prévio requerimento administrativo.

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL. regime de economia familiar. ausência de prévio requerimento administrativo. carência de ação. falta de interesse de agir. 1. há carência de ação, por falta de interesse de agir, se aforada demanda sem prévio requerimento administrativo e se a Autarquia Previdenciária não resistir, em juízo, à pretensão deduzida na inicial. 2. Ademais, na hipótese, o autor não postula o reconhecimento de tempo de serviço rural na condição de boia-fria, diarista ou volante, circunstância que, excepcionalmente, afastaria a necessidade de requerimento administrativo - segundo precedentes deste Tribunal -, mas, sim, em regime de economia familiar. 3. Apelação e remessa oficial providas para extinguir o processo sem julgamento de mérito, nos termos do art. 267, vi, do cpc. (trf4, ac 0020050-88.2011.404.9999, sexta Turma,Relator João Batista Pinto Silveira, 0013)220

219 BRASIL. Tribunal Regional Federal da (3. Região). Agravo Legal em Apelação Cível. Agravante: Instituto

Nacional do Seguro Social – INSS. Agravado:Jesus Flavio da Cunha incapaz. Relator: Desembargador Federal Baptista Pereira. Nazaré Paulista- SP. 18 dez. 2012. Disponível em: <http://web.trf3.jus.br/consultas/Internet/ConsultaProcessual/Processo?NumeroProcesso=00055596920124039999> Acesso em: 05 maio 2013.

220 BRASIL. Tribunal Regional Federal (4. Região). Apelação Cível 002005088.2011.404.999. Apelante

62

Quanto a revisão de benefício previdenciário, o entendimento do Tribunal Regional

Federal da quarta região é pela desnecessidade, posto que, em se tratando de revisão de

benefício previdenciário, já restou configurada a pretensão resistida da Autarquia, não sendo

necessário o prévio requerimento administrativo para ter configurando o interesse de agir.

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE. Em se tratando de revisão de benefício previdenciário, configura-se a pretensão resistida no momento em que a Previdência Social quantifica o valor a ser pago, disto derivando o interesse para agir, não havendo, por isso, a necessidade de prévio requerimento administrativo. (TRF4, AG 5018233-88.2012.404.0000, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Rogerio Favreto, D.E. 17/01/2013).221

Por conseguinte, o entendimento do Tribunal Regional Federal da quinta região é pela

necessidade do prévio requerimento administrativo para pleitear o benefício previdenciário,

impondo esse como condição para o ajuizamento da ação, razão pela qual sua ausência

acarreta a falta de interesse de agir e a extinção do processo, sem resolução do mérito, com

fulcro no artigo 267, VI do CPC. Ademais, o tribunal entende ser dispensado o referido

requerimento quando se tratar de benefício previdenciário postulado por trabalhador rural,

coadunando-se do mesmo entendimento dos demais Tribunais.

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APOSENTADORIA POR IDADE. RURAL. SENTENÇA QUE JULGOU O FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO É NECESSÁRIO PARA A CONFIGURAÇÃO DE UMA PRETENSÃO RESISTIDA E CONSEQUENTE INSTAURAÇÃO DA LIDE. SUPERADA A FASE DE ADMISSIBILIDADE DA EXORDIAL SEM O EXAME DA CARÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR E TENDO O INSS CONTESTADO O PEDIDO DE MÉRITO, RESTA SUPRIDA A FALTA INICIAL, EVIDENCIANDO-SE O CONFLITO DE INTERESSES QUALIFICADO ENTRE AS PARTES. NULIDADE DA SENTENÇA. APLICAÇÃO DO ART. 515, PARÁGRAFO 3º, DO CPC. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. APELAÇÃO PREJUDICADA. A prévia postulação administrativa é requisito necessário para a demonstração da existência de lide, caracterizada pelo conflito de interesses qualificado pela pretensão resistida do autor em face do réu. - A necessidade de prévio requerimento perante a Autarquia Previdenciária não se confunde com a exigência de esgotamento da via administrativa, o que não se coaduna com a garantia constitucional de acesso ao judiciário (art. 5º, XXXV, da CF), sendo, antes, essencial à demonstração de que

Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Apelado Vilmar Tomazzi. Relator: Desembargador Federal João Batista

Pinto Silveira. Lagoa Vermelha p RS.09 Jan. 2013. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/citacao.php?doc=TRF403508308>. Acesso em: 05 maio 2013.

221 BRASIL. Tribunal Regional Federal (4. Região). Agravo de Instrumento 50182338820124040000. Agravante: Paulo Renato Franck. Agravado: Instituto Nacional do Seguro Social- INSS. Relator: Desembargador Federal: Rogério Favreto. Rio Grande do Sul. 17 jan. 2013. Disponível em: <https://eproc.trf4.jus.br/eproc2trf4/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=41358434207770901030000000019&evento=41358434207770901030000000028&key=e19aa36a404e381d6815f19658b195ca69bb90d2b131b96d2cf88ad4aeff0355>. Acesso em: 05 maio 2013.

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é necessária a intervenção do Judiciário na solução de um conflito de interesses. - Cabe ao juiz, ao fazer o controle de admissibilidade da petição inicial, examinar, ainda que em caráter perfunctório, a presença das condições da ação, momento em que pode extinguir o processo sem resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, quanto a parte vem pleitear em Juízo a concessão de benefício previdenciário nunca antes solicitado sequer ao próprio INSS. - Recebida a petição inicial e citado o INSS, pode a Autarquia anuir com a pretensão, arguir tão somente a carência de ação, ou contrapor-se ao mérito do pleito autoral. Nesta última hipótese, resta suprida a carência de ação, porque controvertida, a partir de então, a pretensão do autor. - No caso, o INSS contrapôs-se ao pedido de mérito, tanto em sede de contestação como em audiência de instrução e julgamento (fls. 88). - Aplicação à espécie do art. 515, parágrafo 3º, do CPC, para julgar improcedente o pedido de mérito. - Apesar de devidamente intimada, a autora não produziu qualquer prova oral acerca de sua condição de rurícola, limitando-se a colacionar início de prova material significativamente enfraquecido pelo fato de receber pensão por morte de comerciário, em valor superior ao mínimo legal, o que afastaria a caracterização do regime de subsistência da atividade rural, a qual não foi, de mais a mais, devidamente demonstrada. - Nulidade da sentença de ofício. Aplicação do art. 515, parágrafo 3º, do CPC. Ação julgada improcedente. Apelação prejudicada. (PROCESSO: 00050940620124059999, AC551532/PE, RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL JOSÉ EDUARDO DE MELO VILAR FILHO (CONVOCADO), Segunda Turma, JULGAMENTO: 08/01/2013, PUBLICAÇÃO: DJE 24/01/2013 - Página 270)222

No mesmo sentido, segue julgado, com fulcro no art. 267, VI e 329, ambos do CPC.223

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. PENSÃO POR MORTE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ART. 267, I E 329, AMBOS DO CPC. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. AUSÊNCIA DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. 1. Em se tratando de benefícios previdenciários, necessário o prévio requerimento administrativo, a fim de gerar o conflito de interesses, legitimando, assim, o ingresso perante o Poder Judiciário, apesar do princípio constitucional da inafastabilidade da tutela jurisdicional. 2. Súmula n.º 213 do extinto TFR não dispensa o pedido prévio administrativamente, apenas dispõe que não é condição para propositura de ação o exaurimento da via administrativa, através dos recursos disponíveis. 3. Precedentes desta Corte. Correspondência maior com a realidade social e com o escopo das legislações constitucional, processual e previdenciárias pátrias. 4. Apelação não provida. (PROCESSO: 00048342620124059999, AC550858/SE, Relator: Desembargador Federal André Luisa Tobias Granja Convocado,3Turma,JULGAMENTO:.224

Pela análise das ementas, anteriormente colacionadas, percebe-se que o entendimento

da jurisprudência majoritária é no sentido de que é necessário o prévio requerimento 222 BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Região). .Apelação 551532. Apelante:Alaíde Severina da Silva.

Apelado: Instituo Nacional do Seguro Social- INSS. Relator: Desembargador Federal José Eduardo de Melo Vilar Filho. Comarca de Calçado- PE. 08 jan. 2013. Disponível em: <http://www.trf5.jus.br/archive/2013/01/00050940620124059999_20130124_4976377.pdf>.Acesso em: 06 fev. 2013.

223 BRASIL. Lei n° 5.869 de 11 de janeiro de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm>. Acesso em: 05 de maio de 2013.Artigo 329- Ocorrendo qualquer da hipóteses previstas nos arts.267 e 269, II a V, o juiz declarará extinto o processo..

224 BRASIL. Tribunal Regional Federal ( 5. Região). Apelação Cível. Apelante: Manoel Horácio dos Santos. Apelado. Instituto Nacional do Seguro Social-INSS. Relator: Desembargador Federal André Luis Maia Tobias Granja. Comarca de monte alegre do Sergipe – SE. Disponível em: <http://www.trf5.jus.br/archive/2012/12/00048342620124059999_20121218_4954135.pdf>. Acesso em: 06 fev. 2013.

64

administrativo quando for requerida a concessão de benefício previdenciário, sendo,

desnecessário o prévio requerimento quando o pedido pleiteado for referente a revisão ou

implementação do benefício. Nesse enfoque, o segurado pode ingressar diretamente no

judiciário, pois já teve a pretensão resistida.

Neste mesmo sentido, a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, é

pela necessidade do prévio requerimento administrativo para o pedido de concessão de

benefício previdenciário, visto que é desnecessário o prévio requerimento administrativo para

revisão e implementação do benefício.

O tema em tela não tem um posicionamento final do Supremo Tribunal Federal, visto

que ainda não foi julgado a Repercussão Geral do o Recurso Extraordinário interposto pelo

INSS de acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da primeira região, que considerou

ser desnecessária a prévia postulação de direito previdenciário perante a administração, como

requisito para postulação judicial. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de

Repercussão Geral da questão constitucional suscitada, visto que a decisão não foi unânime.

Decisão ainda não assentada no Supremo Tribunal Federal.

Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PREVIDÊNCIÁRIO. PRÉVIA POSTULAÇÃO ADMINISTRATIVA COMO CONDIÇÃO DE POSTULAÇÃO JUDICIAL RELATIVA A BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA. Está caracterizada a repercussão geral da controvérsia acerca da existência de prévia postulação perante a administração para defesa de direito ligado à concessão ou revisão de benefício previdenciário como condição para busca de tutela jurisdicional de idêntico direito.(RE 631240 RG, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, julgado em 09/12/2010, DJe-072 DIVULG 14-04-2011 PUBLIC 15-04-2011 EMENT VOL-02504-01 PP-00206 )225

No ponto seguinte, analisaremos se diante de toda a complexidade que gira em torno

do processo administrativo, há coisa julgada material nessa seara.

4.3 DA COISA JULGADA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO

225BRASIL.Supremo Tribunal Federal. Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 631240.

Requerente:Instituto Nacional do Seguro social-INSS. Requerido: Marlene de Araujo Santos. Relator: Ministro Joaquim Barbosa. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28631240%2ENUME%2E+OU+631240%2EPRCR%2E%29&base=baseRepercussao&url=http://tinyurl.com/bpts3vu.>. Acesso em: 01 jun. 2013.

65

Iniciando o estudo do instituto da coisa julgada administrativa, primeiramente

precisaremos examinar a coisa julgada judicial, que será exposta de forma sintética. O

conceito da res judicata, já está subtendido no próprio nome, que diz, é algo que já foi

julgado. Para analisarmos a Coisa Julgada Administrativa, precisaremos explorar o tema,

expondo o sentido de coisa julgada judicial, uma vez que se divide em material e formal.

Leciona, nessa seara, da res judicata, Fabrício dos Reis Brandão, expondo que:

A ideia desse instituto é evitar que seja julgada uma mesma lide com o mesmo

objeto duas ou mais vezes, tornando o que foi decidido imutável e indiscutível

(princípio da segurança jurídica), e ainda evitando que surjam decisões

contraditórias, aumentando a confiabilidade do sistema jurídico brasileiro.226

Nessa linha, podemos entender que a coisa julgada caracteriza-se pela imutabilidade, e

determina o fim do processo, garantindo a segurança jurídica. No mesmo diapasão, leciona

Eduardo Talamini, que “a coisa julgada é atributo que pode recair apenas sobre atos

jurisdicionais”.227 Logo podemos entender que os atos executivos não fazem coisa julgada

formal, nem coisa julgada material. Leciona Vicente Grecco Filho, que “para atender à

necessidade de segurança e estabilidade, existe o fenômeno da coisa julgada. Após serem

esgotados todos os recursos, a decisão judicial torna-se imutável, não podendo ser alterada

ainda que, objetivamente, tenha concluído contrariamente ao direito.”228 Ainda nesse mesmo

sentido, assevera o autor supracitado:

[...[ a garantia constitucional da coisa julgada nasce no processo, através da

imutabilidade dos efeitos da sentença, mas transformam-se, posteriormente, em

verdadeira garantia de direito material, porque incorpora ao patrimônio jurídico de

seu beneficiário o direito substancial definido na sentença. Essa garantia, aliás, atua

até contra as inovações legislativas, que não poderão retroagir para modificar a

situação consagrada por sentença transitada em julgado.229

Dessa forma, podemos extrair do ensinamento do autor supracitado que a coisa

julgada impede a revisão ou modificação de relações jurídicas transitas em julgado. É

importante destacar que, na seara judicial o instituto da coisa julgada se divide em dois: coisa

julgada material e a coisa julgada formal. 226 BRANDÃO, Fabrício dos Reis. Coisa julgada. São Paulo: MP Editora, 2005. p.24. 227 TALAMINI, Eduardo. Coisa julgada e sua revisão. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p.30. 228 GRECCO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. São Paulo: Editora Saraiva, 2003. p 53. 229 GRECCO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. São Paulo: Editora Saraiva, 2003. p 55.

66

Desta forma, o artigo 467 do Código de Processo Civil conceitua a coisa julgada no

âmbito judicial, que “denomina-se coisa julgada material a eficácia que torna imutável e

indiscutível a sentença, não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário.”230 Conforme

leciona Fernando Rubin, “a coisa julgada, tradicionalmente subdividida pela doutrina em

material e formal, vincula-se especificamente às sentenças, não mais passíveis de exame”.231

Destarte, leciona Eduardo Talamini, que “a coisa julgada é instituto vinculado ao

princípio geral da segurança jurídica. Mereceu expressa menção no texto constitucional, no

rol de direitos e garantias fundamentais”.232 Estando descrito no artigo 5º, inciso XXXVI da

Carta Maior. “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa

julgada”.233 Outrossim, a res judicata também encontra-se disciplinada no Decreto Lei

N°4.657 de 4 de setembro de 1942, conhecida como, Lei de Introdução às Normas do Direito

Brasileiro, no artigo 6° , sendo definida a coisa julgada no parágrafo 3°.234

Cabe ressaltar que o artigo 467 do Código de Processo Civil, limitou-se a definir a

coisa julgada material. Não obstante, existe a coisa julgada formal, que, conforme Humberto

Theodoro Júnior, “difere-se daquele fenômeno descrito no Código Civil.”235 Desta forma,o

autor supracitado explica a coisa julgada formal e o que a diferencia da coisa julgada material:

Na verdade a diferença entre coisa julgada material e a formal é apenas de grau de um mesmo fenômeno. Ambas decorrem da impossibilidade de interposição de recurso contra sentença. A coisa julgada formal atua dentro do processo em que a sentença foi proferida, sem impedir que o objeto do julgamento volte a ser discutido em outro processo. Já a coisa julgada material, revelando a lei das partes, produz seus efeitos no mesmo processo ou em qualquer outro, vedando o reexame da res in iudicium deducta, por já definitivamente apreciada e julgada.236

230 BRASIL Lei n° 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 05 maio 2013. . Art. 467. 231 RUBIN, Fernando. A preclusão na dinâmica do processo civil, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.

p.69. 232 TALAMINI, Eduardo. Coisa julgada e sua revisão. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p.50. 233 BRASIL.Constituição Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de

1998. Art. 5°,XXXVI.Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 05 maio 2013.

234 BRASIL. Decreto Lei n° 4.657, de 4 de setembro de 1942. LINDB.. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm.>. Acesso em: 05 maio 2013. Art. 6°-A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. § 3°-Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.


236 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual

67

Destarte, entende-se que a coisa julgada formal pode ser objeto de outro processo, uma

vez que, a sentença da coisa julgada formal é terminativa, ou seja, extingue o processo sem a

resolução do mérito, consoante artigo 267 do Código de Processo Civil. Enquanto a coisa

julgada material, a decisão da sentença é definitiva, em outras palavras, extingue a sentença

com resolução do mérito, conforme artigo 269 do mesmo diploma legal. Desta forma, a coisa

julgada formal pode existir sozinha em determinado caso, porém a coisa julgada material só

pode ocorrer juntamente com a coisa julgada formal, pois toda sentença para transitar

materialmente em julgado, deve, também, passar em julgamento formal.237

Por conseguinte, após ter examinado a coisa julgada judicial, podemos adentrar na

seara do Processo Administrativo, com a finalidade de verificar se nesse âmbito existe coisa

julgada material e formal, ou se meramente existe uma decisão que pode ser alterada pela

própria administração ou somente pelo judiciário.

Nesse diapasão, de acordo com a lição de Hely Lopes Meirelles:

A denominada coisa julgada administrativa , que, na verdade, é apenas uma preclusão de efeitos internos, não tem alcance de coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.238

Portanto, o poder judiciário detém a jurisdição, isto é, o poder de decidir com força de

coisa julgada definitiva e irreformável por via recursal ou por lei subsequente. Porquanto, no

âmbito do processo administrativo, afirma o processualista Humberto Theodoro Júnior;

Os órgãos que julgam os procedimentos instaurados perante Tribunais como, o Tribunal de Contas e o Conselho de Contribuintes, proferem decisões definitivas a esfera da Administração. Não adquirem, entretanto, a indiscutibilidade própria da res iudicata, de sorte que, instaurado o processo judicial, o judiciário não estará impedido de reapreciar o conflito e dar-lhe solução diversa da decretada pelo órgão administrativo. Inexiste; entre nós, a verdadeira coisa julgada administrativa, porque, por força de preceito constitucional, nenhuma lesão ou ameaça a direito será excluída da apreciação do Poder Judiciário. (CF, art. 5°,XXXV) A este cabe o monopólio da jurisdição, perante a qual se alcançará sempre a última palavra em termos de solução dos litígios (inclusive os que envolvam a Administração Pública).239

Civil e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.536.


238 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24.ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p.612. 239 THEODORO JÚNIOR, Humberto.Curso de direito processual civil. Teoria Geral do direito Processual

68

Diante do exposto, podemos entender que as decisões proferidas na esfera

administrativa seriam terminativas, pois carecem da imutabilidade. Nesse condão, também

corrabora Clóvis Juarez Kemmerich:

A coisa julgada administrativa nada mais é do que o esgotamento dos recursos administrativos cabíveis contra uma determinada decisão. Ela não traz o traço da imutabilidade, que somente as decisões judiciais de mérito transitadas em julgado possuem. O esgotamento das vias recursais não gera sequer imutabilidade da decisão na esfera da Administração, pois esta permanece como o poder-dever de anular seus próprios atos “quando eivados de vícios que os tornaram ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitando os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”(STF Súmula n° 473).240

Nesse sentido, o pedido não satisfeito na via administrativa pode ser objeto de

apreciação do poder judiciário, pela falta de imutabilidade da decisão administrativa.

Conforme leciona Clóvis Juarez Kemmerich: “Portanto, as decisões administrativas estão

sujeitas a alterações pelo exercício da autotutela, respeitando o devido processo, excluindo os

casos de mera mudança de orientação administrativa e respeitando o prazo decadencial

previsto na Lei n° 8.213/1991(em matéria de benefícios).”241 Bem como na Instrução

Normativa 45/2010, que no artigo 649 determina que “Conclui-se o processo administrativo

com decisão administrativa não mais passível de recurso, ressalvado o direito do requerente

pedir revisão da decisão no prazo decadencial previsto na lei de benefícios.”242

Consoante Wellington Pacheco de Barros :

A expressão coisa julgada administrativa traduz a impossibilidade de se rever, de

ofício ou por provocação, o ato (ou decisão no processo administrativo) em sede

administrativa, após o percurso traçado no ordenamento jurídico. Na verdade, trata-

se de um imperativo dos princípios da Administração Pública em geral,

principalmente os da boa-fé, da moralidade e da segurança jurídica. Ao decidir o

processo administrativo, a administração manifesta um entendimento sobre a

legalidade (e, quando possível, da conveniência) que baliza a matéria em exame ou o

Civil e Processo de conhecimento. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p.534.

240 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social, 1.ed. São Paulo: Atlas, 2012. p.42.

241 KEMMERICH, Clóvis Juarez. O processo administrativo na previdência social, 1.ed. São Paulo: Atlas, 2012. p.42. p.43.


69

interesse em disputa. Não seria correto que uma mudança unilateral de opinião

pudesse desconstituir o que definido sobre o crivo do contraditório e a observância

do devido processo legal.243

Desse modo, como a administração é regida principalmente pelo princípio da

legalidade, e nesse viés, assevera o autor supracitado que “[...] se a lei estabelecer a

imodificabilidade da decisão final do processo administrativo tem se coisa julgada

administrativa”244 Não obstante, se o processo já percorreu todas as vias administrativas,

nesse diapasão leciona Wellington Pacheco de Barros:

Portanto, é plenamente factível que a lei que rege o processo administrativo

estabeleça que, se esgotado os recursos e tendo o processo transcorrido

regularmente, não possa a Administração Pública modificar o que foi estabelecido,

salvo por anulação ou revisão, ou quando o ato, por sua natureza possa ser

revogável.

Nesse sentido, fica configurado que uma vez o pedido apreciado pela administração,

passando por todas as vias administrativas, a administração não tem o poder de rever a sua

própria decisão, configurando a coisa julgada administrativa, mas o poder judiciário tem o

poder de modificar a decisão administrativa.

243 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

Ed.2005. p.173. 244 BARROS, Wellington Pacheco. Curso de processo administrativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

Ed.2005. p.173.

70

5 CONCLUSÃO

O escopo desta pesquisa teve como alvo o Processo Administrativo Previdenciário.

Buscou-se analisar o Processo Administrativo como um todo, no qual o segurado tem como

presumida a hipossuficiência pela característica alimentar do processo administrativo no

âmbito previdenciário.

Para a evolução da pesquisa, foram utilizados como fontes, a doutrina, legislações e

jurisprudência. Percebe-se que o Processo Administrativo Previdenciário tem muito a

percorrer, devido à falta de estrutura interna dos servidores, que por falta de análise correta

indeferem o pedido do segurado, muitas vezes sem a fundamentação adequada. Sem a

exposição dos motivos, há violação do artigo 564, X da instrução Normativa 45/2010, bem

como do princípio da motivação, sendo estes, princípios que devem ser observados e

respeitados nas decisões no âmbito administrativo.

Por ser uma seara complexa, que não tem legislação específica, utilizando-se de vários

diplomas legais, ocorrem questionamentos quanto a nomenclatura correta a ser usada,

processo ou procedimento, de modo que ficou elucidado que no âmbito administrativo o

entendimento majoritário é que a nomenclatura correta é processo, sendo o procedimento o

rito, o caminho a ser perseguido para chegar ao fim colimado.

Diferentemente do processo comum, o processo administrativo previdenciário tem

caráter alimentar, destina-se a suprir as necessidades fundamentais do segurado e às de sua

família, uma vez que o segurado ou o beneficiário só vai buscar o seu direto quando preencher

os requisitos autorizadores, que permitam que faça jus ao benefício, seja de aposentadoria por

tempo de contribuição, por idade, por invalidez, especial ou por averbação por tempo rural.

Ou ainda, se beneficiário, o direito à pensão, em decorrência do óbito do segurado.

Destarte, com o indeferimento administrativo, deflagra-se uma controvérsia que abre

ao particular, o caminho para a interposição de recurso administrativo ou a invocação de

tutela jurisdicional para buscar o bem material almejado.

No desenvolver da pesquisa, a linha de entendimento doutrinário é que somente com o

indeferimento administrativo deveriam se abrir as portas do judiciário, sendo que o

71

requerimento indeferido seria o requisito para se buscar o direito no âmbito do judiciário,

relacionado à postulação de concessão de benefício, pois em caso de pedido de revisão ou

implementação de benefício o Superior Tribunal de Justiça, já tem entendimento consolidado

pela necessidade do prévio requerimento.

É importante destacar que a atual Constituição Federal promulgada em 05 de outubro

de 1988 tem o rol de direitos e garantias fundamentais, elencados no artigo 5° e respectivos

incisos. Dentre o rol dos direitos fundamentais, destaca-se o direito de acesso ao Poder

Judiciário, elencado no artigo 5° inciso XXXV, que assegura que a lei não excluirá da

apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Em que pese, a exigência do

indeferimento na via administrativa como requisito para o ingresso com ação no judiciário,

não fere o direito do segurado, pois, só exige que o administrado siga a ordem cronológica, ou

seja, comunicando a Administração da sua pretensão por meio do requerimento, deixando

claro para Autarquia, o pedido que pretende ter por satisfeito, sendo que há a possibilidade de

o mesmo ser satisfeito, sem que seja manejada a tutela jurisdicional.

Não obstante, o segurado, que tenha o seu direito lesado ou que entenda que a via

administrativa esteja causando morosidade para a solução do caso concreto, é possível

ingressar na via judicial pleiteando o mesmo benefício que está tramitando na via

administrativa. Pois este direito está disposto e assegurado na Lei 8.213/1991, artigo 126,

parágrafo 3°. Todavia, o segurado pode valer-se da via judicial, posto que implica na

desistência do processo na via administrativa, independentemente da fase em que se encontre

o mesmo.

Nesse enfoque, vai caracterizar o interesse de agir do segurado, que não se refere

meramente à existência de um indeferimento administrativo, mas a ocorrência de lesão ou

ameaça ao direito do segurado, portanto há necessidade de recorrer ao judiciário para

obtenção do resultado pretendido. Dessa forma, deixa de ser um processo bilateral entre

Administração e Administrado, passando a ser um processo judicial, contendo uma relação

trilateral, característica do processo judicial, envolvendo uma terceira pessoa, o Juiz, que esse

terceiro, deve decidir o conflito de forma imparcial.

Ainda nesse viés, fica configurado o interesse de agir no momento em que o segurado

tem o seu pedido indeferido pela Administração. Pois o entendimento doutrinário majoritário,

72

é que há a necessidade do prévio requerimento na via administrativa, para caracterizar o

interesse processual, todavia, os Tribunais Regionais Federais não coaduanam do mesmo

entendimento doutrinário.

Nesse sentido, o Tribunal Regional Federal da primeira região, bem como, o Tribunal

Regional Federal da terceira região, entendem ser desnecessário o prévio requerimento

administrativo, suscitando que tal exigência fere o princípio constitucional da inasfatabilidade

de jurisdição, desta maneira entendendo pela desnecessidade de postulação na via

administrativa.

Não obstante, o Tribunal Regional Federal da segunda região, Tribunal Regional

Federal da quarta região, bem como o Tribunal Regional Federal da quinta região, entendem

pela necessidade do prévio requerimento administrativo, para o ingresso no judiciário,

buscando a concessão do benefício previdenciário, porquanto, a ausência do prévio

requerimento administrativo, caracteriza a carência de ação, configurando falta de interesse de

agir, acarretando a extinção do processo, nos termos do art. 267,VI, do Código de Processo

Civil, isto quer dizer, sem resolução do mérito.

Ademais, todos os Tribunais têm entendimento unânime acerca do prévio

requerimento administrativo, quando se tratar de benefício previdenciário postulado por

trabalhador rural, boia-fria ou diarista.

Diante as pesquisas realizadas, ficou elucidado que o Superior Tribunal de Justiça, tem

entendimento consolidado, de modo que o prévio requerimento administrativo é quesito

indispensável para o pedido de concessão de benefício previdenciária, sendo desnecessário

para o pedido de revisão e majoração do benefício.

O tema em questão ainda não foi consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. Já foi

admitido a Repercussão Geral do Recurso Extraordinário, entretanto ainda não foi julgado.

Por fim, a conclusão é de que no âmbito administrativo não há que se falar em coisa

julgada material, por ser a decisão, não revestida da imutabilidade, podendo o mesmo pedido

ser suscitado no judiciário. Entretanto, a administração não pode rever seus atos após

esgotados todos os recursos disponíveis na esfera administrativa.

73

Portanto, para que o segurado postule no judiciário pedido de concessão de benefício

previdenciário, é necessário que o mesmo requeira primeiramente junto a Administração. Esse

é o entendimento doutrinário majoritário, bem como do Superior Tribunal de Justiça, sendo

dispensável o prévio requerimento administrativo quando o pedido versar sobre revisão e

majoração de benefício previdenciário, a qual simpatizo com esta corrente, pois, caso

contrário, se for permitido o ingresso diretamente no judiciário vai ocorrer o excesso de

demanda, sem que seja realmente necessária a utilização da tutela jurisdicional para a maioria

dos casos concretos.

74

REFERÊNCIAS

ÁVILA, HUMBERTO. Teoria dos Princípios da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 10.ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2010. BALERA, Wagner. Processo administrativo previdenciário: benefícios. São Paulo: LTR, 1999. BALERA, Wagner. Direito previdenciário. 8.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 201l. BRANDÃO, Fabrício dos Reis. Coisa julgada. São Paulo, 2005. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 05 maio 2013. BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm> . Acesso em:06 fev. 2013. BRASIL. Decreto Lei n°. 4.657 de 4 de setembro de 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm>. Acesso em: 20 jan. 2013. BRASIL. Instrução Normativa 45 de 06 de agosto de 2010. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2010/45.htm>. Acesso em: 04 fev. 2013. BRASIL. Lei 8.213 de 24 de julho de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 04 fev. 2013. BRASIL . Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm>. Acesso em: 05 fev. 2013. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Fluxograma do INSS- anexo, disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104338-862.pdf>.Acesso em: 12 maio 2013. BRASIL. Súmula 89 STJ Disponível em: <http://www.dji.com.br/normas_inferiores/regimento_interno_e_sumula_stj/stj__0089.htm> Acesso em: 05 fev. 2013. BRASIL. Decreto Lei 4.657 de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm>. Acesso em: 05 maio 2013. BRASIL. Tribunal Regional Federal ( 1. Região). Disponível em: <http://jurisprudencia.trf1.jus.br>. Acesso em: 06 de fev. 2013. BRASIL. Tribunal Regional Federal (2. Região). Disponível em: <http://jurisprudencia.trf2.jus.br>. Acesso em: 23 de jan. 2013.

75

BRASIL. Tribunal Regional Federal (3. Região). Disponível em: <http://www.trf3.jus.br>. Acesso em: 24 de jan. 2013. BRASIL. Tribunal Regional Federal (4. Região). Disponível em: <http://jurisprudencia.trf4.jus.br>. Acesso em: 25 de jan. 2013. BRASIL. Tribunal Regional Federal (5. Região). Disponível em: <http://jurisprudencia.trf5.jus.br>. Acesso em: 06 de fev. 2013. BRASIL Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 12 maio 2013. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 01 jun. 2013. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2008. GAGLIANO, Pablo Stolze. Novo curso de direito civil. Volume I: parte geral/Pablo Stolze Gagliano, Rodolfo Pamplona Filho; 11.ed. São Paulo: Saraiva, 2009. GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003. KEMMERICH, Clóvis Juarez. O Processo Administrativo na Previdência Social. São Paulo: Atlas, 2012. LIEBMAN, Enrico Tullio. Estudos sobre o processo civil brasileiro. Editora distribuidora Bestbook, 2001. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MEDAUAR, Odete. A Processualidade no direito administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1999. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. PORTANOVA, Rui. Princípios do processo civil. 7.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. RUBIN, Fernando. A preclusão na dinâmica do processo civil. Livraria do Advogado Editora, 2010.

76

RUBIN, Fernando. Benefícios acidentários e procedimento administrativo: Revista Brasileira de Direito Previdenciário, Porto Alegre: Magister, 2011. SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2011. TALAMINI, Eduardo, Coisa julgada e sua revisão. Editora Revista dos Tribunais, 2005. THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. vl. I. 51.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Curso de direito administrativo. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.

77

ANEXO A – Fluxograma Do Processo Administrativo Da Previdência Social

82

(Obs: Havendo necessidade de sanear a decisão do órgão julgador, nos casos em que

houver obscuridade ou ambigUidade no acórdão proferido, ou ainda quando houver

contradição entre a decisão e os fundamentos do acórdão ou quando deixar de ser

apreciada matéria que deveria ser analisada, qualquer das partes poderá interpor

solicitação de esclarecimentos por meio de embargos).

o processo administrativo...

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