o papel da união na modernização dos estados brasileiros...

X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

O papel da União na Modernização dos estados brasileiros: os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula em perspectiva comparada

Fernando Luiz Abrucio

Introdução País federativo de amplas proporções territoriais e grandes desigualdades regionais, o Brasil tem

na modernização da administração pública dos governos subnacionais um dos maiores desafios do processo de reforma do Estado. A trajetória histórica das elites locais é outro empecilho, já que ela se constituiu por práticas de patrimonialismo e dependência financeira e administrativa do Governo Federal. Com a redemocratização, contudo, novas esperanças surgiram com a crença de que a descentralização alteraria este cenário.

Os primeiros anos de redemocratização e descentralização trouxeram boas novidades na gestão local, incluindo aí principalmente o aumento da participação da sociedade na deliberação e controle das políticas públicas. Novas elites, mais comprometidas com a modernização política e socioeconômica do país, surgiram e ajudaram a criar a chamada “Constituição-cidadã”, em 1988. Entretanto, os governos estaduais não só mantiveram antigas práticas de uso patrimonial dos recursos públicos, como criaram uma dinâmica federativa predatória, marcada pelo crescente endividamento e competição fiscal entre os estados (ABRUCIO, 1998). Neste cenário, a necessária reforma da administração pública dos estados foi, mais uma vez, adiada.

A partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, eleito em 1994 no bojo do sucesso do Plano Real, o Governo Federal começou a atuar mais ativamente como indutor do processo de reforma das máquinas públicas estaduais. A destruição das características predatórias das finanças subnacionais foi o principal objetivo desse período. Mas houve pouco progresso na construção de novas instituições estaduais, capazes de melhorar a qualidade das políticas públicas, modernizar a gestão pública e aumentar a accountability. Diante deste diagnóstico, o Governo Lula, eleito em 2002, procurou ir além – mas sem deixá-la de lado – da estratégia mais fiscalista de auxílio da reforma dos governos estaduais, particularmente por meio da elaboração do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE) e do o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX).

O presente trabalho procura comparar a participação da União no processo de modernização das administrações públicas estaduais nos governos FHC e Lula. O intuito da comparação é avaliar as mudanças realizadas nos projetos de reforma do Estado no plano subnacional nos dois períodos. Como o Governo Lula ainda está em andamento, a análise sobre o seu desempenho será mais sintética e voltada a mostrar o que mudou em relação à gestão anterior, com poucas preocupações de comprovar se este novo modelo está sendo ou não bem sucedido.

1) A Era do Real e a reforma do Estado contra o modelo estadual predatório: os anos

FHC Ao longo da redemocratização até 1994, os governadores ascenderam politicamente e ganharam

um enorme poderio, interno e externo aos estados. Disso resultou, do ponto de vista positivo, o impulso para o fim do regime autoritário. Mas também surgiram problemas, principalmente o aumento da desorganização financeira da Federação, ancorada numa prática ainda patrimonialista que dominava o plano estadual e a incapacidade de o Governo Federal estabelecer um novo modelo de relações intergovernamentais.

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A partir da promulgação do Plano Real, houve uma crise do antigo federalismo estadualista. Após vários fracassos, este foi o primeiro projeto de estabilização econômica bem sucedido no país. Muitas das razões que possibilitaram isso advieram do período em que Fernando Henrique Cardoso, como ministro da Fazenda, atuou como se fora um primeiro ministro do presidente Itamar Franco. A melhora das condições externas de financiamento, a aprovação de um colchão fiscal – o Fundo Social de Emergência – e a criação, com extrema virtù de uma aliança contra a possibilidade da vitória de Lula nas eleições presidenciais de 1994 levaram a um realinhamento do estabilishment, em sua dimensão política, social e econômica. Em poucas palavras, pode se dizer que, com este cacife e sua virtú conciliatória, Fernando Henrique conseguiu formar uma grande aliança, a qual se reforçou com o sucesso do Real.

Mas o próprio contexto eleitoral de 1994 trouxe novidades. Pela primeira vez desde o início da redemocratização, as eleições presidenciais ocorreram concomitantemente ao pleito estadual e à disputa para o Congresso Nacional. Essa “eleição casada” vinculou os congressistas, o presidente e os governadores ao mesmo manto de legitimidade, ao contrário do que ocorria antes, quando o presidente era escolhido num pleito “solteiro” ao passo que os parlamentares elegiam-se tendo como carro-chefe a eleição de governador de estado – o que contava a favor da atuação dos chefes dos Executivos estaduais junto às bancadas de seus estados. Decorreu, daí, um dos fatores do fortalecimento da Presidência da República vis à vis os governos estaduais.

Não foi apenas o caráter concomitante da eleição que sinalizou positivamente à União no seu relacionamento com os estados. Neste aspecto, a eleição de 1994 foi marcada por uma outra peculiaridade: em unidades estaduais estratégicas da Federação foram eleitos governadores fiéis ao presidente e cujas vitórias derivaram do apoio ao Plano Real. Marcello Alencar (Rio de Janeiro), Eduardo Azeredo (Minas Gerais), Antonio Britto (Rio Grande do Sul) e, embora com maior independência partidária e calibre político somados a certas desavenças intergovernamentais ao longo do mandato, Mário Covas (São Paulo), governaram extremamente afinados com o Palácio do Planalto;

O fortalecimento do Governo Federal completa-se e se estrutura no estupendo êxito do Plano Real. Sua legitimidade garantiu a eleição e a reeleição do presidente Fernando Henrique, bem como um grande apoio de importantes setores da sociedade, dos governadores e, até o último suspiro do Real, da comunidade internacional. Além da legitimidade, a arquitetura do Plano Real derrubou o aspecto inercial da inflação e, o que é mais interessante aos nossos propósitos, praticamente liquidou os mecanismos que os estados detinham anteriormente para produzir, autônoma e predatoriamente, recursos financeiros.

Ao mesmo tempo em que se fortalecia o Governo Federal, os estados entravam numa grave crise financeira. O estopim disso, sem dúvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque com o fim da inflação os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no mercado financeiro, possibilitando assim uma elevação artificial dos recursos e uma diminuição igualmente artificial de boa parte das despesas dos governadores.

O Plano Real produziu outro grande impacto nas finanças estaduais com a elevação das taxas de juros, que atingiram em cheio as dívidas estaduais, sobretudo no que se refere aos títulos e dívidas dos Bancos estaduais (SOLA, GARMAN & MARQUES, 1998: 28). Depois de terem sido o grande instrumento financeiro dos governadores, especialmente na fase áurea do federalismo estadualista, os Bancos estaduais entraram em verdadeira bancarrota. Sofreram mais os grandes estados e seus Bancos, sendo os casos mais graves o do Banerj e, principalmente, o do Banespa. Neste último, estava em sua carteira a própria dívida do Estado de São Paulo, a maior dentre as unidades estaduais. A crise dos Bancos estaduais ocorreu também porque eram essas as instituições financeiras que mais retiravam seus recursos do jogo inflacionário. Com a elevação de suas dívidas e por vezes do passivo dos estados que estavam em suas carteiras, o fim da inflação e a reestruturação do sistema financeiro, aumentando a competitividade, o sistema bancário dos estados praticamente se inviabilizou.

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Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoção de medidas tributárias centralizadoras. Primeiro, aumentando-se a participação das contribuições sociais no bolo de recursos do Governo Federal. Ora, essas contribuições sociais não entram na partilha constitucional de recursos, ficando somente nos cofres do Tesouro Nacional. Neste sentido, a criação do IPMF – depois CPMF – foi a medida mais relevante, mas não a única, uma vez que desde 1988 as contribuições sociais foram, proporcionalmente, a parte que mais aumentou na receita da União.

A centralização tributária esteve presente em outra medida importante, já citada, que foi o Fundo Social de Emergência (FSE), o qual reteve 20% dos recursos dos Fundos de Participação nos cofres da União. O FSE teria validade provisória, mas foi posteriormente prorrogado e alterado o seu nome para Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), mostrando que o Executivo Federal não precisava mais esconder o verdadeiro propósito desta medida. Mais do que a alocação em si dos recursos, a aprovação do Fundo Social de Emergência teve uma importância simbólica reveladora: foi a primeira vez que a União teve uma vitória tributária contra os estados desde o início da redemocratização. Isso abriu politicamente as portas para alterações federativas no plano tributário, como a Lei Kandir, que praticamente extinguiu a tributação estadual sobre as exportações.

Os efeitos e o esgotamento do modelo predatório constituíram-se também em elementos decisivos para a crise financeira dos estados. Não se pode, portanto, creditar as causas dos desequilíbrios das contas públicas estaduais apenas às ações e ao fortalecimento do Governo Federal. As dívidas estaduais e o descalabro criado pelos Bancos estaduais foram primeiramente obra das próprias elites estaduais. E a despeito do aperto financeiro e da elevação dos juros, os governos estaduais continuaram a optar pela obtenção de empréstimos de curto prazo, mesmo sabendo do maior risco dessas operações, fato devidamente comprovado pelo Relatório da CPI dos Precatórios, em 1996 (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 78).

Outro grave problema dos governos estaduais relacionava-se ao excessivo gasto com pessoal. Esse padrão administrativo foi reforçado pelos estados ao longo da redemocratização, particularmente com a promulgação das Constituições estaduais. Caso analisemos mais pormenorizadamente o período mais recente, concentrando-se na comparação União versus estados, fica ainda mais evidente a elevação dos gastos dos governos estaduais com funcionalismo. Tomando como base somente as despesas com o pessoal ativo em relação à receita total, constata-se que do período 1990-1993 para o de 1994-1995 ocorreu uma pequena redução de 18,8% para 17,7% na União ao passo que, em média, os estados elevaram os seus gastos de 46% para 50,2% (BELTRÃO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1997: 11).

A aceleração do aumento dos gastos com servidores públicos derivou, em boa medida, das regras estabelecidas pelas Constituições estaduais. Guerzoni Filho (1996) mostrou como vários estados criaram normas que flagrantemente contrariavam a Constituição Federal no que se refere à concessão de estabilidade. Na Bahia, Rio Grande do Norte, Maranhão e Ceará foram estabilizados os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista; em Santa Catarina, tornaram-se estáveis servidores admitidos em caráter transitório, enquanto no Piauí todos aqueles admitidos até seis meses antes da promulgação da Constituição estadual, inclusive a título de prestação de serviços, ganharam estabilidade. É bem verdade que alguns governos estaduais posteriores conseguiram reverter estes dispositivos constitucionais, mas o custo deste processo já havia se instalado nos montante de dívidas dos estados (GUERZONI FILHO, 1996: 55).

Além disso, determinadas categorias do funcionalismo obtiveram enormes privilégios, o que pode ser verificado nas folhas salariais de quase todos os governos estaduais, nas quais um pequeno contingente da burocracia representa um volume gigantesco da despesa com pessoal, enquanto no restante do quadro há baixíssimos salários, acompanhados de grande desqualificação profissional.

Portanto, foi muito grande a importância dos governos estaduais em impulsionar a sua própria crise. O resultado não foi só a derrocada financeira, mas também uma grande deterioração dos serviços públicos. As greves das Polícias Militares, em 1996 e 1997, talvez tenham sido a sinalização clara de

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que ou se fazia uma reforma do Estado ou se entraria num caos social. Diante desta crise dos estados, O Governo FHC comandou reformas a partir do Executivo

federal. Sem essa intervenção, provavelmente as reformas não teriam ocorrido e a situação dos estados seria ainda pior. As ações iniciais voltaram-se ao problema dos Bancos estaduais, particularmente pelos efeitos deletérios que sua crise poderia causar em termos macroeconômicos. O balanço da reestruturação do sistema financeiro estadual revela que o Banco Central conseguiu liquidar, sanear, extinguir, privatizar ou preparar o terreno para privatização de 31 das 33 instituições financeiras estaduais. Esse sucesso do Governo Federal teve um custo alto: através do Proes (Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária), foram gastos cerca de R$ 51,2 bilhões para o ajuste do sistema financeiro estadual. Somente no caso do Banespa, a União despendeu cerca de R$ 24,4 bilhões.

O Governo Federal, por meio principalmente do BNDES, também atuou fortemente no programa de privatizações dos estados. A importância desta medida decorre de os governos estaduais só começarem a privatizar suas empresas a partir de 1995, enquanto na União o processo avança a partir de 1990, com a aprovação do Programa Nacional de Desestatização (PND). De 1995 até outubro de 1998, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais 13 houve venda de participação acionária, alcançando um valor de US$ 21 bilhões, cerca de 37% dos quase US$ 70 bilhões movimentados por todas as privatizações e concessões realizadas no período, excluídas as transferências de dívidas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 101).

O êxito financeiro e programático alcançado pelo Executivo Federal nas privatizações nos estados não respondeu a todos os problemas envolvidos neste tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas não para o pagamento de suas dívidas com a União, mas para gastos correntes. É claro que houve um ganho importante em termos de abatimento de débito, sem no entanto levar a maioria dos estados à realização de um verdadeiro ajuste estrutural das contas públicas – os que conseguiram fazê-lo, como o Ceará, Bahia, São Paulo e Maranhão, precisaram fazer cortes e racionalização dos gastos, bem como aumentar a receita.

Mais do que isso: a política de juros praticada pelo Governo Federal, em si, dificultou qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de privatização. Em termos estruturais, a receita da privatização seria mais bem utilizada como capital para criação de Fundos de Pensão ao funcionalismo estadual, com efeitos benéficos maiores no curto e longo prazos.

Obviamente que as privatizações são fundamentais para diminuir redes clientelistas estabelecidas entre as empresas estatais, a classe política e as empresas privadas, constituindo-se assim num aspecto essencial para mudar a gramática política brasileira (NUNES, 1997). Ademais, sem as empresas estatais, os estados tendem a não fazer determinados gastos que levariam ao aumento de seu déficit. Colocados estes aspectos positivos à mesa, deve-se ter cuidado para não transformar o programa de privatizações em uma ação a partir da qual o Estado objetiva apenas sair dessas esferas econômicas.

E aqui se encontra o maior problema do programa de privatizações dos estados nos anos FHC: faltou um marco regulatório para as atividades recém privatizadas. Pouquíssimos estados criaram agências regulatórias. Os poucos que o fizeram não construíram um modelo adequado. Bahia e Rio Grande do Sul, por exemplo, montaram agências intersetoriais, isto é, que lidam com as diversas áreas privatizadas. Com isso, aumento o número de setores a controlar e concentram-se as demandas dos consumidores num único órgão.

Além disso, raros foram os governos que, na criação de um marco regulatório, montaram fóruns para os consumidores, perdendo-se a oportunidade de mudar a relação entre o Estado e a sociedade, o que deveria ser um objetivo básico das reformas. Em resumo, os governos estaduais não estão completamente preparados para controlar as ações das novas empresas e não abriram canais de participação aos cidadãos em serviços que devem ser sempre públicos, embora não necessariamente estatais.

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Ainda no que tange à questão financeira dos estados, a renegociação das dívidas foi outro evento fundamental do período. Pela primeira vez desde a Constituição e depois de sete negociações nos últimos dez anos, o Governo Federal conseguiu fazer um acordo de renegociação das dívidas com praticamente todos os estados (WERNECK, 1998). Tal contrato federativo é fundamental, em primeiro lugar, para dar credibilidade externa para a União e para os próprios governos estaduais. Segundo, se cumprido, o acordo vai estabelecer um accountability intergovernamental capaz de evitar novos endividamentos predatórios dos estados, cujos impactos no déficit público global são enormes, com efeitos para todos os cidadãos. Por fim, esta medida é parte integrante de qualquer reforma do Estado, uma vez que o equilíbrio fiscal tem sido essencial em todas as experiências bem sucedidas de reforma e o será ainda mais no caso brasileiro.

A precária situação fiscal dos estados não é um problema de curto prazo e este é mais um obstáculo ao sucesso da renegociação das dívidas. Dois fatores contribuem decisivamente para isso: o déficit estrutural da Previdência pública estadual e o recrudescimento da guerra fiscal. Só em 1997, oito estados concederam benefícios fiscais no valor de R$ 9 bilhões1. Soma-se a este problema a deterioração do nível de atividade econômica no curto prazo. Essa é uma equação explosiva e sua não resolução ao longo dos próximos anos dificultará muito o pagamento dos débitos estaduais junto à União. A promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000, é uma garantia de que não haverá novos desarranjos financeiros, mas, se não houver uma melhoria da gestão pública estadual, isso se dará a custo da diminuição do investimento público, com reflexos na qualidade de vida dos cidadãos, principalmente em razão da grande descentralização das políticas sociais ocorrida desde 1988.

O aspecto político do federalismo é, finalmente, um empecilho à melhora do accountability intergovernamental. Isto porque não há controles eficazes no plano estadual às ações dos governadores. Desse modo, sempre podem ser criadas novas “torneirinhas” fornecedoras de recursos. Além disso, os contratos financeiros da Federação são referendados pelo Senado, casa política em que as elites regionais têm um grande peso. Para dar um exemplo deste efeito estadualista nas contas públicas, em 1997 os senadores aprovaram 50 operações de crédito aos estados, acrescentando mais R$ 11, 7 bilhões à divida de 19 governos estaduais, apesar de já terem sido aprovadas restrições ao endividamento2.

O que as questões da privatização e da renegociação das dívidas revelam é o predomínio do ângulo financeiro reformas estaduais realizadas sob a pressão da União durante o Governo FHC. Não que este ponto não seja fundamental. O problema é que para resolvê-lo é preciso não só ajustar gastos mas fundamentalmente criar novas instituições. O episódio dos gastos com pessoal é revelador neste sentido.

No início de 1995, constatou-se um elevado gasto com pessoal nos estados. Para resolver este problema no curto prazo, o Governo Federal incentivou os estados a fazer programas de demissão voluntária (PDVs), inclusive financiando-os. Porém, esta medida não teve os resultados esperados. Segundo estudo feito por Beltrão, Abrucio e Loureiro, de 1995 até 1997 foram dispensados 100 mil funcionários pelos PDVs, atingindo apenas 4,5% do pessoal ativo e tendo impacto menor ainda no que se refere à redução da folha de pagamento. Os estados com diminuição proporcional mais efetiva foram exatamente os que tinham menos servidores – Alagoas e Piauí – e, inversamente, nos com maior contingente – São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro – houve um impacto menor destes programas (BELTRÃO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1997: 15-16).

Havia dois grandes problemas nos PDVs realizados pelos estados. Um, quem normalmente entrava no programa de dispensa tinha uma melhor qualificação e deste modo tenderia a conseguir um bom emprego no mercado, ao passo que a administração pública ficaria com aqueles que têm menor capacidade gerencial, enfraquecendo-se. Ou então ficava fora dos PDVs outro grupo, composto pelos

1 Folha de São Paulo, 14/09/1997: A-12; reportagem de Márcio Aith e Célia Gôuvea de Franco. 2 O Estado de São Paulo, 08/03/1998: B-1.

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que se encontram em carreiras protegidas pelo emaranhado de leis do funcionalismo, com grandes privilégios e cujos salários ocupam um volume enorme da folha de pagamento. É bem verdade que parte deste grupo tinha ótima qualificação profissional e papel estratégico no funcionamento do Estado; mas sem se alterar a abissal diferença de salários que há entre eles e o restante do funcionalismo, será muito difícil modificar o perfil atual de gastos com pessoal. Logo, saíam bons funcionários com salário razoável, ficavam servidores com baixíssimos rendimentos e as categorias com alta remuneração. Descobre-se assim porque os PDVs tiveram papel irrisório na redução dos gastos com folha de pagamento.

O Governo Federal procurou atuar em outras frentes para ajudar no ajuste fiscal dos estados. Sua estratégia foi, num primeiro momento, induzir coletivamente, por meio do Fórum dos Secretários Estaduais de Administração – assim pensava o ministro Bresser Pereira, do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare). Mas depois, e muito rapidamente, consagrou-se a fórmula mais individualista, defendida pela equipe econômica e pela Casa Civil, os dois polos mais fortes do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Esta última estratégia foi incorporada pela área administrativa e resultou na visita programada em vários estados. O intuito geral desta estratégia foi, basicamente, fiscalista.

Conclusão geral da estratégia de reforma adotada na Presidência de Fernando Henrique Cardoso: houve um predomínio do ângulo financeiro sem se pensar em reconstruir as instituições estaduais. Deste modo, caminhou-se para diagnóstico equivocado e, por conseguinte, acreditou-se num remédio cujos efeitos revelaram-se praticamente nulos. Ou seja, é preciso uma boa burocracia estadual, em rede com a federal, para fazer a reforma do próprio aparato burocrático. É este, aliás, o diagnóstico geral do Relatório do Banco Mundial de 1997: para fazer as reformas do aparelho estatal, paradoxalmente, é preciso aumentar as capacidades institucionais do Estado.

Foi também a ausência de uma burocracia estadual profissional que ajudou o Governo Federal a cometer outro equívoco no que tange aos gastos com pessoal. Constatando que os estados estavam com despesas altíssimas com funcionalismo, o Governo Federal buscou resolver isso, no médio prazo, aprovando a reforma administrativa que permitiria a dispensa de funcionários quando um nível de governo gastasse mais do que 60% da receita líquida com folha de pagamento. No seu sentido geral, a medida é correta – embora o próprio ministro Bresser Pereira dissesse, com razão, que a dispensa por insuficiência de desempenho fosse mais importante estruturalmente para a reforma do Estado, em contraposição à visão da equipe econômica, enfim vencedora no jogo político.

Havia, no entanto, dois problemas neste diagnóstico. O primeiro deles foi depositar a responsabilidade toda na conta dos Executivos estaduais. Ao não discriminar os gastos entre os Poderes, a Lei Camata colocou para o governador de estado uma tarefa que em parte ele não pode atuar. Isto porque cresciam, cada vez mais, os gastos com pessoal do Legislativo e, sobretudo, do Judiciário. E em relação a este último, só colocando claramente na lei quanto cada Poder pode gastar para se mudar a situação, uma vez que o Judiciário estadual tem resistido e vencido com facilidade à qualquer medida que possa limitar suas despesas.

O maior erro de diagnóstico foi outro: não perceber que o maior problema do excesso de gastos com pessoal provinha do pagamento de inativos. Novamente, isto não foi detectado porque faltava uma burocracia competente nos estados. Somente depois de dois anos e meio que os governadores e a União se deram conta da magnitude deste problema. Não só os gastos eram altos como está se acelerando o crescimento dessa conta. Na tabela 1, ao final do artigo, relacionamos a despesa com inativos dos estados em 1998, na passagem do primeiro para o segundo Governo FHC.

Além de demorarem a detectar este problema, os governos estaduais e mesmo o Governo Federal não constituíram a resposta adequada a ele, que seria a constituição de Fundos Previdenciários. Poucos estados criaram ou estão em vias de criá-los, tais como a Bahia, o Ceará, o Maranhão, o Paraná e São Paulo. O que os governos estaduais fizeram foi criar ou elevar alíquotas previdenciárias de ativos e inativos, medida que pode ser um passo importante, mas que adotada isoladamente, sem a

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constituição de Fundos verdadeiramente capitalizados e controlados pela sociedade, não resolverá a questão, criando apenas um “sentimento de confisco” e, assim, deslegitimando a reforma.

A melhor atuação conjunta dos estados com a União, na Era FHC, talvez tenha sido o programa de modernização das receitas estaduais – o chamado PNAFE –, financiado em boa parte por recursos de instituições internacionais. Neste caso, o ângulo financeiro esteve alicerçado em reformas institucionais. Sem isso, o ajuste fiscal continuará sendo marcado pelo curto prazo, por prováveis erros de diagnóstico e pela possível descontinuidade de políticas, afinal é preciso se ter uma burocracia e um aparato organizacional efetivo e eficiente nos governos estaduais.

Todavia, mesmo a modernização das receitas e/ou outras medidas institucionais para atacar o déficit dos estados serão improdutivas caso não se acabe com a guerra fiscal em seus componentes mais predatórios. E aqui é importante repensar a reforma, não a concebendo tão somente como uma política de mudanças nos estados. Ou seja, é preciso mudar algumas questões federais que afetam as unidades estaduais. No caso da guerra fiscal, além da urgência da reforma tributária, é fundamental estabelecer uma cooperação entre a União e os estados no que se refere à política industrial e aos investimentos em infra-estrutura, de modo a evitar a lógica do “salve-se quem puder” que tem imperado.

O relato dessa experiência de reformas comprova que deve haver uma alteração no eixo de ação da União, com o objetivo de evitar que passemos de uma era na qual os problemas nacionais não importavam a cada estado em sua estratégia predatória, para outra em que as dificuldades dos estados são ignoradas em nome dos interesses gerais do país, sobretudo os macroeconômicos. Em suma, os acertos e erros do período FHC mostram que não basta forçar os estados a fazer reformas e acertar suas contas públicas; o fundamental é reconstruir o pacto federativo, tornando as relações intergovernamentais mais cooperativas e estruturadas em rede e reforçando – ou, por vezes, criando – as capacidades institucionais dos governos estaduais.

2) Uma proposta de federalismo cooperativo: a experiência do Governo Lula de

modernização da administração pública estadual Três circunstâncias históricas estabeleceram um contexto diferente nas relações entre a União e

os estados logo no início do Governo Lula. A primeira se refere ao aprendizado institucional adquirido ao longo dos oito anos da Presidência de FHC, a partir do qual se percebera, por um lado, a importância da agenda fiscal, mas, por outro, sua insuficiência como mecanismo para tornar as máquinas públicas mais eficientes e efetivas. No fundo, estava-se numa situação em que havia piorado o panorama das contas públicas subnacionais (principalmente por conta da questão previdenciária), o que levava a continuidade do ajuste, porém, seria preciso construir instituições capazes de melhorar a qualidade do gasto.

Em segundo lugar, o presidente Lula tinha menos poder político do que o presidente FHC no front federativo, particularmente porque a maioria dos governos estaduais estava agora nas mãos de partidos oposicionistas ou independentes do bloco apoiador do Governo Federal. Desse modo, a necessidade de fazer alianças, pactos e compartilhar melhor as decisões e seus custos se colocaram como essenciais para o Governo Lula. A reforma da Previdência pública, mais necessária financeiramente aos governos estaduais do que para a União, é o maior exemplo disso: o presidente procurou tomar decisões conjuntas com os governadores e torná-los os principais aliados neste processo – estratégia esta que foi fundamental para a aprovação dessa reforma.

Em fevereiro de 2003, o presidente conseguiu realizar uma reunião com os 27 governadores de estado, com o intuito de articular uma aliança em prol da reforma da Previdência. Desse encontro, resultou a chamada Carta de Brasília, uma espécie de contrato federativo a favor das reformas, incluindo aí a questão tributária – propondo particularmente a modificação do ICMS, imposto estadual

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com grande poder de arrecadação e responsável pela chamada guerra fiscal, o conflito predatório mais acirrado da Federação brasileira. Este compromisso viabilizou a realização das mudanças previdenciárias, com um sucesso que o Governo FHC não teve. Porém, o compromisso em prol das alterações tributárias fracassou. Daí pode-se concluir que o pacto federativo proposto pelo presidente Lula deu certo quando esteve em jogo a redução das despesas, mas não teve a mesma sorte na redistribuição de receitas, pois os governos estaduais preferiram manter a possibilidade de competir entre si a criar um mecanismo fiscal de cooperação.

Uma última condição a se destacar: o PT levava para Brasília uma concepção de governança em rede que sempre defendera e praticara em suas gestões no plano subnacional. É bem verdade que tal modelo só deu certo, por enquanto, nos nichos em que o Governo Federal sofreu pressões para compartilhar poder ou naqueles em que conseguiu definir bem os objetivos e os atores envolvidos. Muitas vezes as redes petistas se transformaram ou em assembleísmos excludentes de outros agentes, ou então na proliferação de comissões sem metas e tempo de decisão bem determinados.

Na área federativa, mais especialmente no processo de modernização dos governos estaduais, houve um exemplo bem sucedido de rede. Trata-se do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE) e o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX), dois projetos cujo principal objetivo é modernizar a administração pública do país, especificamente de suas instâncias subnacionais. Embora suas primeiras formulações tenham sido feitas no segundo governo FHC, a efetiva montagem e implementação de ambos vem ocorrendo desde 2003, com o início do mandato do presidente Lula. Provavelmente a concepção mais voltada para redes da administração petista, ao contrário do modelo indutivo verticalizado que predominou na gestão anterior, foi a principal causa que permitiu a efetiva instalação destes dois programas.

O PNAGE e o PROMOEX não são os primeiros programas de modernização das instituições subnacionais comandados pelo Governo Federal3. No Governo FHC houve o avanço, já comentado, do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), que teve um caráter pioneiro no auxílio aos governos estaduais na área financeira. No entanto, os dois programas supracitados são diferentes – e mesmo representam um corte no projeto de reforma do Estado coordenado pela União – em razão de tratarem basicamente da temática da gestão pública. Em poucas palavras, trata-se de um projeto de reforma institucional com reflexos na qualidade das políticas públicas.

Aqui está o sentido básico do PNAGE e do PROMOEX: priorizar a melhora da gestão pública e torná-la uma tarefa imprescindível na modernização do Estado brasileiro em suas ramificações subnacionais. Depois de duas décadas de reformas nas quais a redução ou o aumento da eficiência do aparato e dos gastos estatais constituíram os fios condutores do processo, há uma consciência cada vez maior de que a reconstrução da administração pública ganhou o status de assunto mais relevante, em suas variáveis vinculadas ao planejamento, aos Recursos Humanos, à sua interconexão com as políticas públicas e ao atendimento dos cidadãos, neste último em termos de produção de serviços e de criação de mecanismos de accountability.

Há seis inovações presentes no modelo PNAGE/PROMOEX levado adiante pelo Governo Lula. São elas:

a) Primazia do aspecto da gestão pública; b) Centralidade do diagnóstico e inovações associadas a ele; c) Proposta de Programa Nacional para a heterogênea Federação brasileira; d) Caráter participativo dos dois projetos; e) Nova forma de relacionamento com os organismos internacionais; f) Novo modelo de gestão pública, proposto a partir dos resultados da pesquisa;

3 A parte a seguir se baseia extensamente em ABRUCIO, 2004a.

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A prioridade dada ao tema da gestão pública acontece após os temas da privatização e ajuste fiscal terem dominado a agenda reformista nos últimos dez anos. Embora os antecedentes desta preocupação possam ser localizados no chamado Plano Diretor da Reforma do Estado, formulado pelo ministro Bresser Pereira no primeiro governo FHC, o fato é que suas idéias impulsionaram um importante debate, mas, infelizmente, não se tornaram o núcleo do modelo de reformas. Cabe destacar, para finalizar este ponto, que a prioridade dada à gestão pública é mais inovadora aqui porque se concentra na modernização das instâncias subnacionais, as quais, como comentaremos mais adiante, foram historicamente menos atingidas por processos de reforma do que o Governo Federal. Curiosamente, o Executivo federal sob a batuta do presidente Lula tem sido pouco inovador na reformulação da própria gestão pública federal.

A segunda inovação é um dos aspectos mais importantes deste processo. Ela se concentra na centralidade dada ao diagnóstico na montagem das ações do programa, bem como na forma como ele foi desenvolvido.

O ponto de partida do PNAGE (em maior medida) e do PROMOEX foi primeiro – e essencialmente – detectar os problemas existentes, por meio de um diagnóstico extenso e que ressaltou as particularidades presentes nos governos estaduais e nos Tribunais de Contas subnacionais, para só depois, mediante o marco lógico e os projetos de cada instância, propor metas e meios para atingi-las. Não obstante possa parecer auto-evidente, esta estratégia difere da comumente adotada pela América Latina nos últimos vinte anos, quando foram “comprados” modelos prontos (blueprint) e implantados nos países sem que houvesse, como ponto de partida, a existência de diagnósticos mais acurados. Em poucas palavras, prevalecia uma lógica solução-problema, em vez de se conhecer melhor a realidade para só então propor medidas reformistas.

À primazia do diagnóstico sobre as soluções se somam duas outras características positivas do PNAGE e do PROMOEX relacionadas ao próprio estudo. Uma foi a transformação do diagnóstico num elemento de agregação e aprendizado dos governos estaduais e, em menor medida, dos Tribunais de Contas, envolvendo os agentes na produção do conhecimento sobre sua realidade. A outra diz respeito à adoção de uma metodologia de pesquisa múltipla, capaz de captar aspectos quantitativos e qualitativos, do lado dos resultados do estudo, e de juntar atores institucionais distintos, do lado do processo de realização do estudo.

O diagnóstico teve um forte elemento agregador porque envolveu os governos estaduais e os TCs na formulação da metodologia e na implantação da pesquisa propriamente dita – fato tanto mais verdadeiro no caso dos estados. Com isso, evitou-se que os estudados criassem obstáculos ao trabalho ou que o diagnóstico seguisse uma linha muito distante das preocupações dos entes analisados, algo que é muito comum nas consultorias que adotam o padrão solução-problema. O aspecto mais interessante, contudo, relaciona-se ao sentido de aprendizado intrínseco ao trabalho. Quer dizer, o propósito do diagnóstico foi incorporar as descobertas da pesquisa muito rapidamente à reflexão e ação dos atores.

A adoção de uma metodologia múltipla para o diagnóstico foi outro aspecto que melhorou a qualidade do instrumento de pesquisa. Isto significou, em primeiro lugar, utilizar métodos quantitativos e qualitativos combinados. No primeiro caso, por meio da compilação de dados estruturais – como os do IBGE – com a quantificação das informações repassadas pelos próprios governos estaduais, ou então por intermédio do survey realizado com os atores que avaliaram os Tribunais de Contas. No segundo caso, as entrevistas com atores-chave foram o elemento fundamental.

Também houve uma multiplicidade de atores e instituições envolvidas no diagnóstico, algo que requereu uma atenção especial da metodologia, prevendo espaços para diálogo constante, como o GT PNAGE e o GT PROMOEX, e o plantão de dúvidas da pesquisa. Cabe frisar que, tradicionalmente, os programas de modernização governamental consideram que a existência de muitos agentes pode ser uma dificuldade para o seu sucesso. No caso dos dois programas em questão, aconteceu o inverso. Dada a percepção de que todos estes atores e instituições eram peças-chave, a hipótese norteadora do

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trabalho foi de que quanto mais eles participassem do processo, melhor. Em adição à primazia da gestão pública e à centralidade do diagnóstico, encontramos um

terceiro aspecto inovador. Trata-se da construção de um Programa Nacional voltado às unidades da Federação brasileira, com coordenação da União. A importância desta abordagem se deve, primeiramente, à natureza de nosso federalismo, marcado por uma grande heterogeneidade regional e por um embate entre o centralismo – muitas vezes autoritário – do Governo Federal e a descentralização centrífuga defendida pelas elites regionais em diversos momentos da história. Desse modo, a necessidade de políticas de combate à desigualdade teve historicamente como obstáculo o conflito vertical ou horizontal entre os entes da Federação.

A redemocratização do país recolocou a questão federativa na ordem do dia, principalmente por conta da combinação de dois fatores: a realização de uma grande descentralização de tarefas e recursos e a continuidade do fenômeno da desigualdade entre os estados e regiões brasileiras. Diante disso, o Governo Federal tem de cumprir um papel importante de coordenação de ações nacionais para auxiliar os governos subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta tarefa respeitando e levando em consideração a autonomia dos outros entes. Este é o desafio do federalismo brasileiro e que foi enfrentado com bastante sucesso pelo PNAGE e pelo PROMOEX, pois ambos estabeleceram programas nacionais com ampla e igual participação dos atores subnacionais, em parceria com a União.

Nos últimos anos, ocorreram algumas ações de coordenação federativa efetuada pela União com participação dos governos subnacionais, mormente os estados. Tais iniciativas são mais comuns nas políticas sociais nas quais haja incentivos para a cooperação no desenho institucional que as define – o caso mais emblemático é o da Saúde, com o modelo SUS (ARRETCHE, 2004). No entanto, tem sido mais difícil alcançar a cooperação intergovernamental no plano da gestão pública, seja porque o assunto não ganhou a devida importância na esfera subnacional ao longo das reformas dos anos 1990, seja porque a temática financeira dominou a agenda das ações em prol de mudanças na administração pública. É bem verdade que houve experiências bem sucedidas na área previdenciária e, em especial, aconteceu o PNAFE, programa que modernizou a administração tributária e financeira de várias unidades estaduais, com bons resultados em vários deles, como constatou a pesquisa do PNAGE.

Todavia, há duas diferenças importantes entre o PNAFE e o PNAGE. A primeira é que o PNAFE não teve abrangência completa, isto é, ocorreu em muitos, mas não em todos os estados, ao passo que o PNAGE – como o PROMOEX, no que se refere aos TCs subnacionais – abarcou todo o universo estadual. Ressalte-se que tal distinção não se refere apenas a uma variável numérica, e sim a um modo de construir a ação reformista. A concepção do PNAGE era de necessariamente abarcar todos os estados, ao contrário do que historicamente tem ocorrido neste tipo de programa, no qual se privilegiam os mais ricos e/ou mais preparados e depois se procura incorporar alguma parcela a mais, partindo do pressuposto de que certo número de administrações públicas estaduais não está preparado para participar de um processo de modernização.

Em poucas palavras, enquanto os modelos anteriores davam maior importância ao sucesso dos mais qualificados – além de pensarem em “não desperdiçar recursos e esforços com quem não tinha condições” –, o PNAGE foi verdadeiramente o primeiro programa nacional, incluindo desde o início todas as unidades, pois seu ponto de partida era de que a desigualdade regional brasileira implica tentar incorporar, sobretudo, os que têm piores condições.

A segunda diferença reside na aplicação inicial de um diagnóstico geral, e depois de um especifico a cada estado, antes de colocar em prática o programa de modernização. É bem verdade que o PNAFE partia de uma percepção empírica do problema financeiro dos governos estaduais, porém, ele não tinha um efetivo mapa das dificuldades e ações dos estados nos últimos anos. O PNAGE estruturou-se por meio do diagnóstico, o que lhe deu mais capacidade de estabelecer uma articulação nacional de reforma do Estado.

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É evidente que o PNAFE trouxe lições para o PNAGE. A mais interessante diz respeito à ênfase no compartilhamento e aprendizado entre os estados. Foi por esta linha que as boas práticas tributárias e fiscais se espalharam por vários governos estaduais. Esta forma de atuação foi reforçada pelo PNAGE com a possibilidade, dentro do projeto de financiamento do BID, de os governos estaduais poderem atuar em conjunto e/ou repartirem soluções administrativas.

Finalizando a discussão sobre a inovação federativa, o PNAGE procurou repensar também o papel coordenador do Governo Federal. Dada a diversidade de situações entre os governos estaduais, a União tem uma função extremamente relevante de diminuir a assimetria entre eles. Além disso, cabe ao Executivo Federal, no caso representado pelo Ministério do Planejamento, a incumbência de atuar como árbitro diante dos conflitos entre as unidades estaduais, além de auxiliar na programação da ação coletiva. Todas estas atividades foram exercidas pelo Governo Federal no processo de construção do PNAGE.

Uma quarta ordem de inovação se refere ao caráter participativo deste projeto de modernização. Tanto o PNAGE como o PROMOEX aproveitaram e reforçaram fóruns federativos previamente existentes, ademais terem criados novas instâncias de decisão. Trata-se da concepção de rede citada anteriormente.

As principais medidas e os rumos do trabalho foram definidos nestas arenas coletivas, com a palavra final ficando para os estados, com ressalva para os tópicos que estavam a cargo, por determinação de competência funcional, à União ou ao BID. Constatou-se que a utilização de tais fóruns fortaleceu a interligação e a cooperação entre os governos estaduais e os Tribunais de Contas subnacionais.

A construção de uma nova forma de relacionamento com os organismos internacionais financiadores, no caso o Banco Interamericano de Desenvolvimento, constitui outra inovação a se destacar. Normalmente, há um relacionamento entre os governos subnacionais e o BID muito atomizado e baseado em projetos padrão, em vez de se estabelecer uma ação desde o início voltada para a Federação como um todo e, ademais, norteada por diagnósticos específicos da realidade local. Com o PNAGE, o modelo de projeto, suas prioridades e formas de operacionalização passaram por uma discussão conjunta e gradual com os entes que o implementariam. A adoção deste modelo não só dá mais legitimidade e base técnica a ação do BID, como facilita a futura avaliação da ações de modernização.

A maior novidade dos projetos PNAGE e PROMOEX teve origem nos diagnósticos realizados junto aos governos estaduais e aos Tribunais de Contas estaduais. Em ambos os casos, surgiram novas leituras do processo de reforma do Estado, particularmente no aspecto da gestão pública. No caso dos TCs, o ponto mais importante foi revelar, por meio dos survey junto aos atores externos, que a modernização administrativa deve ser orientada pelo sentido que a sociedade brasileira quer dar ao controle externo, com maior preocupação em relação à linguagem utilizada, aos propósitos do controle – fiscalizar mais metas e resultados do que a mera legalidade administrativa –, à forma de nomeação dos Conselheiros e à criação de novos mecanismos de accountability.

Vários foram os pontos descobertos pelo diagnóstico PNAGE, com destaque para questões que envolvem aquilo de Peter Evans chama de “capacidades estatais” (1993), isto é, os instrumentos institucionais e a qualidade da burocracia como elementos capazes de garantir a produção contínua e efetiva de políticas públicas. Neste sentido, devem ser realçados quatro problemas dos governos estaduais4.

O primeiro deles se refere à precária organização dos dados dos governos estaduais. Para muitas questões simplesmente não há informações disponíveis, tornando impossível o planejamento das políticas públicas – a presença deste problema, dada a sua magnitude, chega a ser uma situação de “calamidade pública” dos estados. Noutros casos, também em grande quantidade, as informações estão 4 Para uma análise mais exaustiva do diagnóstico PNAGE, ver ABRUCIO, 2004.

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extremamente fragmentadas e há dificuldades operacionais (ausência de equipamentos de informática e/ou de sistemas informacionais) e de cultura gerencial para mudar tal cenário. Em vários existem dados e os sistemas de informação, mas eles são inconsistentes ou não há a acessibilidade e o compartilhamento entre as bases existentes (ABRUCIO, 2004).

Em segundo lugar, encontra-se o problema da ausência de políticas consistentes de Recursos Humanos na maioria dos estados. Devido à crise fiscal e ao peso dos gastos com pessoal (mormente com inativos) nos últimos anos, políticas de RH terão de ser realizadas com muita inteligência e estratégia, para redefinir o perfil da força de trabalho nos seus dois planos básicos: no quantitativo, com o reforço de servidores em certas áreas (núcleo de gestão e formulação, sobretudo) e o melhor aproveitamento em outras, mas especialmente com a montagem de uma estrutura profissional e multifuncional de cargos e carreiras; e no qualitativo, com o investimento planejado em capacitação para as tarefas realmente requeridas pelo Estado, bem como com a revisão dos princípios motivadores da ação administrativa.

À maioria dos governos estaduais falta também uma maior articulação entre planejamento, gestão e políticas públicas. Princípio basilar da Administração Pública, o ciclo Orçamento-Planejamento-Gestão teve avanços nos últimos anos, especialmente na melhoria orçamentária e no incremento do Planejamento Plurianual (PPA). Todavia, dois aspectos dificultam a integração sistêmica entre estes elementos: os problemas de coordenação setorial e regional e, sobretudo, a falta de instrumentos de avaliação institucional. De um lado, as ações intersetoriais ainda constituem exceção e as estruturas administrativas estão mais para obstáculo do que para atalho às atividades regionalizadas e intergovernamentais. De outro, os programas e as metas geralmente não são acompanhados por indicadores ou qualquer instrumento avaliador capaz de orientar a gestão pública mais por resultados do que por normas burocráticas ou, pior, pela mera relação de autoridade dentro do setor público estadual. Este terceiro tema (fragilidade na integração sistêmica entre Orçamento-Planejamento-Gestão) tem como maior conseqüência a dificuldade de articular, primeiro, o macro e o microplanejamento, e, segundo, a formulação e a implementação das políticas. Sem resolver esta questão, será muito difícil transformar as intenções políticas em melhoria da qualidade dos serviços públicos.

Por fim, os instrumentos de transparência e accountability são, no geral, pouco utilizados. Muitos avanços foram obtidos com o aumento da transparência – via governo eletrônico e comissões com participação da sociedade civil – e o incremento da agilidade na prestação dos serviços públicos, por meio dos Centros de Atendimento Integrado. Entretanto, é preciso perseverar nesta linha de atuação para renovar constantemente a legitimidade social do Estado, por intermédio de Ouvidorias fortes e independentes, parcerias com o Terceiro Setor e a iniciativa privada, pesquisas regulares de avaliação da satisfação dos usuários de serviços públicos e maior acessibilidade das informações governamentais. Nas relações com o funcionalismo o panorama é mais preocupante, pois faltam instrumentos efetivos para evitar os desvios de conduta ética, poucos são os casos onde há uma institucionalização na relação com os servidores (ausência de políticas de comunicação interna e de canais de diálogo e arbitragem junto aos sindicatos), bem como a totalidade dos governos estaduais diz desconhecer a cultura organizacional que orienta a ação de seus funcionários. Somadas as fragilidades de governança, cria-se um cenário em que não há uma gestão para a mudança, capaz de produzir, com apoios internos e externos, uma coalizão reformista em prol da reforma administrativa, como a criada na questão da responsabilidade fiscal e no que diz respeito ao SUS (ABRUCIO, 2004).

Ao propor uma nova visão de reforma do Estado, ambos os programas de modernização das estruturas estaduais levados a cabo pelo Governo Lula redundaram num salto de qualidade no processo de modernização da administração pública brasileira, com a apresentação de diagnósticos e propostas fundamentais para melhoria das instituições subnacionais.

Ao final do trabalho, os governos estaduais (e os Tribunais de Contas) produziram juntos com a União e o BID o marco lógico do programa de financiamento e, diante do tamanho da dívida dos

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estados, o Governo Federal assumiu, na primeira etapa, o papel de emprestador. A implementação do programa começará sob este novo estilo de relações intergovernamentais, baseado mais em redes do que apenas na indução vertical.

BREVES COMENTÁRIOS FINAIS Ainda é cedo para fazer uma comparação estrita da ação dos dois governos, já que o mandato do

presidente Lula não terminou. Ademais, embora bem sucedido em sua etapa inicial, o PNAGE e o PROMOEX são programas que só poderão ser efetivamente avaliados depois de sua implementação integral.

Entretanto, é importante ressaltar três aspectos que revelam diferenças e mudanças. O primeiro é a passagem de uma visão meramente fiscalista para outra que, sem ignorar o peso da variável fiscal, preocupa-se mais com a construção de novas instituições e com a reformulação da burocracia estadual Este passo foi dado pelo Governo Lula em relação ao período anterior. No entanto, tem faltado ao Governo Federal na atual gestão uma visão mais clara de como deve ser o novo perfil da administração pública para enfrentar tanto o tradicional patrimonialismo como os desafios recentes da gestão pública. Certa aversão ao conceito de reforma do Estado (identificado de antemão com o “neoliberalismo”), sem explorar suas potencialidades, tem atrapalhado o governo petista em sua importante ação cooperativa e indutora de modernização dos governos estaduais.

A criação de mecanismos em rede, em contraposição à mera indução vertical, foi o grande avanço da coordenação federativa do Governo Lula em prol da reforma do Estado no plano estadual. A este avanço, devem ser somados, também, a realização de diagnósticos antes da proposição de soluções prontas – ao contrário do ocorreu nos processos reformistas da América Latina – e a maior independência em relação aos organismos internacionais.

O aprendizado institucional brasileiro no campo da modernização das administrações públicas estaduais avançou no decorrer dos dois últimos governos, mas sem fazer uma reforma política que ataque os males do clientelismo fortemente presentes no plano subnacional faltará uma parte importante neste processo de reforma do Estado. E no aspecto da reforma política, tanto o governo FHC como o governo Lula deixaram muito a desejar.

Fernando Luiz Abrucio E-mail: [email protected]: (5511) 3872-4254 (residencial) e (5511) 3281-7805 (comercial – da Fundação

Getúlio Vargas). Fax (5511) 3281-7805. Endereço: Rua João Ramalho, 296, apto. 11. Perdizes. São Paulo. SP. Brasil. CEP: 05008-001. Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo. Professor Doutor adjunto da Fundação Getúlio Vargas (SP) e da Pontifícia Universidade

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Tabela 1

O Peso dos Inativos e Pensionistas dos Três Poderes na folha Mensal dos Estados

Estado

Gastos com inativos e

pensionistas (em R$ milhões)

Quanto representa da folha (em %)

Comprometimento da receita com o total da folha (em %)

Alagoas 14** 41 76 Amazonas 18 29 56 Bahia 43 28 54 Ceará 17 18 62 Espírito Santo 23 24 90 Goiás 32 33 73 Maranhão 15 28 58 Mato Grosso 12 22 68 Mato Grosso do Sul 10 36 70 Minas Gerais 163 38 74 Pará 20 25 63 Paraíba 17 33 67 Paraná 77 30 74 Pernambuco 35** 33 71 Piauí 9 16 76 Rio de Janeiro 151 40 84 Rio Grande do 15 29 67 Rio Grande do Sul 110 39 85 Santa Catarina 40 31 51 São Paulo 400 33 61 Sergipe 8 20 64 TOTAL

MÉDIA

R$ 1,229 bilhão 30% 69% 1. Os ex-territórios de Rondônia, Roraima, Acre e Amapá, o distrito Federal e o estado do Tocantins estão fora

desta relação por terem números inexpressivos de inativos e pensionistas. ** Percentual apenas do Executivo. Fonte: “O Estado de São Paulo”, 01/02/1998.

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o papel da união na modernização dos estados brasileiros...

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