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O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE TRANSFORMAÇÃO DO ESPAÇO URBANO-REGIONAL
Autor: Rodolfo dos Santos Silva
Doutorando do Programa de Pós Graduação em Geografia da UFPR
e-mail: [email protected]
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE TRANSFORMAÇÃO DO ESPAÇO URBANO-REGIONAL
1. INTRODUÇÃO
A globalização e as dificuldades colocadas pela rapidez das transformações
sociais, culturais e econômicas apresentam desafios e reflexões sobre a ocupação das
cidades. A precarização e informalização do trabalho, o crescimento do desemprego,
da pobreza, da exclusão social, a ampliação e generalização da violência nos centros
urbanos, de um lado, e a emergência de novas demandas, novos atores e movimentos
sociais, de outro, recolocam na ordem do dia a questão dos direitos humanos e
dacidadania como resultados de uma ampliação do capitalismo em sua base flexível.
Essa nova fase de expansão do capitalismo inaugurada a partir da segunda
metade dos anos de 1980 estabeleceu mudanças significativas em todos os setores
da sociedade, em âmbito mundial, modificando as estruturas econômicas, políticas e
sociais e impactando sobre as diversas escalas geográficas, estabelecendo sob os
preceitos ideológicos do neoliberalismo o fortalecimento do capital financeiro e
especulativo frente ao capital produtivo, facilitando o livre jogo do mercado e da
acumulação do capital influenciando sobre as funções que devem cumprir as
metrópoles nesse novo contexto internacional.
No primeiro momento, diante de uma realidade que se apresenta cheia de
contradições e complexidades serádiscutido o modelo de reestruturação geográfica e
de globalização, que impactaram sem precedentes sobre o papel das cidades e das
metrópoles. Em um contexto de competitividade por empresas internacionais,
instituições financeiras, representantes do capital internacional, as maiores e melhores
universidades, recursos e muito poder dentro de uma lógica baseada em um discurso
neoliberal as metrópoles se destacam, acompanhadas por aumentos populacionais
que transcendem seus limites territoriais.Neste contexto,élevantado as mudanças
ocorridas na Região Metropolitana de Curitiba, que teve intenso crescimento
populacional a partir da década de 1970, um processo de internacionalização com a
vinda de duas grandes montadoras e de seus fornecedores na década de 1990, que
passa por uma nova fase de inserção como metrópole internacional.
Na sequência é abordada a experiência de participação popular na destinação
dos recursos públicos na Região Metropolitana de Curitiba. A partir da metodologia do
Orçamento Participativo discute-se a forma de participação popular na definição da
aplicação do orçamento público especificamente no município de Pinhais, que com o
objetivo de promover uma maior participação da população na definição da aplicação
dos recursos do orçamento municipal, o executivo municipal implantou um programa
ao qual denominou de “Orçamento Participativo”, tendo como referência o modelo
adotado pela primeira vez na prefeitura de Porto Alegre- RS em 1989.
2. O PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO E O PAPEL DA METRÓPOLE NO
NESSE NOVO CONTEXTO DE INTERNACIONALIZAÇÃO
O processo de globalização se intensifica na América Latina quando a
população urbana ultrapassa a população do campo em número de habitantes com
impactos diversos sobre a moradia, emprego e meio ambiente. No Brasil, até a década
de 1970, a maioria da população brasileira se concentrava na área rural, a partir desse
período há um aumento da população urbana e uma grande concentração da
população nas metrópoles, acentuado pela migração do campo para as cidades
decorrentes da introdução de relações capitalistas de produção no meio rural e pelo
forte atrativo exercido pelo marketing das cidades. Além disso, a introdução de
processos inovadores e mecanização no campo produzem um aumento da
produtividade do trabalho e reduzem drasticamente o nível de emprego. A falta de
uma política agrária que mantenha o trabalhador no campo e a concentração de áreas
cultiváveis nas mãos de grandes latifundiários contribui para esse processo migratório.
Para Santos (1994) esse processo leva a ocorrência de um aglomerado urbano
nas metrópoles, que tem como principal causa o modelo econômico exportador que ao
incrementar culturas agrícolas modernas e o consequente processo migratório
introduz uma nova forma de regulação ao território. Esta nova forma de regulação e
controle estrito dos processos de produção, da distribuição e do processo de trabalho
vem ampliando a demanda por urbanização.
O deslocamento da população para os grandes centros urbanos vem de
encontro ao novo papel das metrópoles que objetivam atender à demanda das
empresas e ao consumo de parcela da população a elas associadas, que exigem
produtos e serviços diferenciados em escala mundial. Para se adequar a essa
realidade, a cidade passa por uma reformulação nas atividades existentes se
apresentando como centro distribuidor de emprego e renda. Porém, as mudanças
provocadas por um discurso de globalização e de reestruturação produtiva, com
abertura econômica e processo de estabilização monetária não foram capazes de
reduzir as disparidades socioeconômicas existentes.
De acordo com Casares (2009) as desigualdades sociais e seu reflexo na
distribuição de funções e de coletivos no território urbano não é um fenômeno novo, se
trata de um fenômeno intrínseco ao processo de urbanização do capitalismo que
adquire novas dimensões. Com a globalização se acentuam as transformações na
estrutura territorial como parte de um processo global crescente de interdependências
e um custo social elevado, uma nova geografia de centralismo e marginalidade, que
transforma a América Latina em uma estrutura de assentamentos urbanos que se
singulariza por sua amplitude metropolitana, heterogênea e de contrastes emergentes
entre condições urbanas radicalmente distintas com implicações profundas na forma e
funcionamento das cidades.
Para Moraes (2006, p.23) “a metrópole é uma forma histórica de organização
do espaço geográfico. Um tipo específico de habitat humano. A forma pela qual
expressa o maior nível de adensamento populacional existente na superfície terrestre”.
Sendo assim, as grandes metrópoles se organizam em torno de certas funções de
caráter global, menos em conformidade com as indústrias de transformação e mais em
função dos serviços e comércio voltados ao atendimento das empresas, mas não dão
conta de prover a todos os seus habitantes a infraestrutura urbana, entendida como o
conjunto de redes e serviços que compõe a moradia, além da edificação residencial.
A urbanização em larga escala provoca uma ordem social fragmentada
estabelecida em um determinado momento de nossa história pelo modelo fordista de
aliança entre sindicatos, empresa e coordenada pelo modelo econômico keynesiano
de intervenção estatal, com tendências a ser substituído pelo modelo econômico
shumpeteriano, de abertura ao privado, de velocidade e de incertezas, ditadas pelo
mercado, provocando uma reestruturação em esfera global sob a dinâmica financeira
das formas de gestão e realização da riqueza repercutindo sobremaneira nas
aglomerações urbanas.
Conforme Alonso e Carrion (1992) a modernização do sistema produtivo
através da adoção de novas tecnologias de informática e de comunicação ampliou o
conjunto de opções quanto à localização, notadamente no caso da atividade industrial
e, particularmente, da grande empresa transnacional, que, por atuar em escala
mundial, tende a beneficiar-se sobremaneira com as facilidades criadas pelos
modernos meios de comunicação e pela informatização de processos produtivos,
crescentemente automatizados. Essa economia de velocidade e de incerteza,
associada a uma demanda cada vez menos previsível, destrói e recria
permanentemente o território social, favorecendo setores da sociedade com maior
capacidade de mobilidade e adaptação. Dessa forma, alguns grupos sociais têm maior
poder de pressão, não só econômico-financeira, como também política, na distribuição
dos recursos existentes na cidade.
De acordo com os ensinamentos de Casares (2009) a cidade tem recebido
tradicionalmente conceitos dentro das distintas ciências sociais e técnicas, como
objeto espacial e como lugar, no qual as classes antagônicas se enfrentam como obra
de arte, expressão espacial de uma cultura, e na atualidade, como um sistema
constituído por elementos espaciais e sociais, próprios de ambientes mais amplos e
integrados como o território, transcendendo o objeto cidade e remetendo as noções de
simultaneidade e centralidade que correspondem a duas dimensões, a temporal e
espacial, de um mesmo fenômeno que evidencia a escassez de recursos.
Sassen (1998) destaca o fenômeno da metropolização através da cidade global
onde coexistem e emergem em um espaço regional, múltiplos tipos de economias de
aglomerações distribuídas ao longo de diversos espaços econômicos e escalas
geográficas, onde cada espaço representa distintas economias de aglomeração que
incluem desde a economia urbana, passando pelo rural até a economia global. Dessa
forma, há uma transformação no papel das cidades que a partir de mudanças na
estrutura produtiva e nos padrões organizacionais e tecnológicos passam a integrar as
redes de economia mundial.
Para Ascher(2012) a falta de uma definição precisa para metrópole, faz com
que o termo seja muito utilizado para qualificar as principais aglomerações urbanas de
um país, que contam com certo número de habitantes, que são multifuncionais e que
estabelecem relações econômicas com várias outras aglomerações estrangeiras. Para
esse autor, o fenômeno da metropolização representa não somente o crescimento e a
multiplicação das grandes aglomerações, mas, a concentração crescente em seu
interior de populações, de atividades de comércio e alta tecnologia e do grande capital
internacional.
Cobos e Lopes (2007), afirmam que o sistema urbano mundial e os nacionais
se estruturam hoje com a combinação desigual e hierarquizada de distintas formas
territoriais e seus diferentes graus de desenvolvimento: comunidades dispersas,
aldeias e povos rurais, cidades pequenas e medianas, metrópoles, cidades-regiões e
sistemas urbanos regionais. Para tais autores, durante o século XX, as formas
urbanas mudaram substancialmente no mundo, chegando a um modelo de
cidaderegido pelo neoliberalismo e, compondo a última fase do padrão de acumulação
de capital com intervenção estatal.
Os diferentes graus de desenvolvimento apresentado sob a égide do modelo
de acumulação capitalista de cunho neoliberal implicam e tornam necessárias
transformações importantes na concepção, produção e gestão da cidade e do
território. Assim, a sociedade necessita dotar-se de novos mecanismos e instrumentos
para obter vantagens dessa nova forma que as cidades estão assumindo em favor de
um novo urbanismo. Para estabelecer a amplitude do papel desempenhado pela
metrópole Ascher (2010) estabelece o conceito de Metápoles, Cidade Global é
utilizada por Sassen (1998) e Scott (2001) discute a Cidade Região. Novos estudos
destacam as cidades que envolvem aglomerações menores e dada a sua localização
e importância sobre a região concentram em seu território grandes indústrias,
empresas e serviços de grupos internacionais.
Para Dumont (2006) no âmbito da competitividade para atrair novos
investimentos e empresas, as metrópoles francesas se tornaram capacitadas,
possuindo aglomerações relacionadas ás economias de escalas e com as
externalidades, em razão de sua dimensão de metrópole que oferecem aos
investidores lucratividade suficiente a partir de uma logística dentro de um novo
modelo de organização da produção que se concentram sobre a trama metropolitana.
As firmas mundiais, que oferecem um grande número de serviços e necessitam de
uma ampliação de créditos, ante a atenção do tamanho dos mercados de produtos e
serviços, incluindo o acesso a mão de obra especializada, encontram nas metrópoles
o que procuram.
Na opinião de Dumont (2006), as metrópoles fornecessem externalidades às
empresas que exigem bens coletivos, infraestruturas materiais e sociais, mão de obra
qualificada, equipamentos diversos, infraestruturas tecnológicas como atrativos, o que
explica a localização das firmas dentro das metrópoles à partir de um certo
determinismo e não de estratégias voluntaristas de organizações empresariais. Em
razão de sua dimensão, a metrópole é também um redutor de incertezas tanto para as
empresas como para as atividades a elas ligadas. Incertezas essas ocasionadas pela
rapidez das mudanças e pela complexidade do meio ambiente, dada à concentração
da atividade nas zonas metropolitanas que se se constituem em um ambiente de
segurança superior a outros tipos de territórios. Ela permite, por exemplo, a
reestruturação dos custos mais baixos, socialmente e economicamente, dentro das
pequenas e médias cidades.
Orellana (2009), afirma que o fenômeno da metropolização, ultrapassa o papel
da metrópole, porque amplia as desigualdades aumentando as distâncias territoriais e
sociais, o que gera uma nova ordem sócia urbana sobre a base dos novos padrões de
estratificação social. Para esse autor, o crescimento da pobreza, da segregação
espacial, do empobrecimento da classe média e a explosão social dos subúrbios são
características da globalização que se impõe em escala planetária, marcada por
espaços contraditórios e conflitos, diferenciações internas e contínuas crises de
limites, onde as metrópoles conectadas na rede de cidades globais atraem o poder
corporativo global e são por sua vez regiões chaves para sua valorização. Por outro
lado, as metrópoles são os lugares onde se encontram as desigualdades e ao mesmo
tempo são os lugares onde a população mais desfavorecida pelo sistema econômico
encontram oportunidades para alcançarem maiores quantidades de empregos e de
desenvolvimento.
O fenômeno da metropolização pode ser caracterizado como produto do
processo de urbanização. Tida como centro provedor de alimentos manufaturados, a
Região Metropolitana concentra poder e atrai migrantes que veem nela a possibilidade
de acesso aos recursos e a cidadania. Esse movimento migratório revela a
constituição de disparidades e desigualdades espaciais. De acordo com Firkowski
(2012) no Brasil não há uma política metropolitana de âmbito nacional com critérios
que possam estabelecer a constituição de regiões metropolitanas no país, o que
provoca iniciativas para a sua constituição motivadas por interesses diversos,
dependendo de cada estado, demonstrando que o número de habitantes e o papel
desempenhado na região ou no país não são considerados. Dessa forma, “emergem
duas dimensões distintas quando das discussões das regiões metropolitanas no
Brasil: uma relacionada à dinâmica urbana nacional, com grandes cidades que
desempenham papel de comando na rede urbana e outra que se relaciona a escala
estadual, cujos critérios de constituição de regiões metropolitanas pautam-se na
realidade estadual” (FIRKOWSKI:2012,p. 25).
Atuando como um chamariz, a Região Metropolitana atrai para si a contínua
movimentação espacial da força de trabalho a partir de um conjunto de estratégias de
captura facilitando dessa forma as articulações da dinâmica própria da reprodução
ampliada do capital. As facilidades com que o capital se expande e se desloca é
característica de mudanças estruturais ocorridas a partir da década de 1990, que
trouxe o advento de fatos que marcaram sobremaneira o destino da economia das
Metrópoles e uma nova hierarquização dos espaços envolvendo globalização, a
formação de blocos econômicos, fragilização do Estado-nação e liberdade para o
deslocamento de capitais privados.
A ausência de barreiras à mobilidade dos capitais privados enfraqueceu o
poder dos Estados e possibilitou mecanismos de fortalecimento da classe empresarial
que passou a por em dificuldades a gestão do Estado chantageando-o com o
fantasma das crises locais. Dessa forma, “em nome da modernidade e das
necessidades da globalização da economia, o poder público acaba aceitando uma
ordem de prioridades que privilegiam alguns poucos atores, relegando a um segundo
plano todo o resto: empresas menores, instituições menos estruturadas, pessoas,
agravando a problemática social” (SANTOS, 1996, p.245).
Para Baltrusis (2006, p.122) o principal desafio do Estado é administrar a
propriedade fundiária para que a mesma cumpra a sua função social, evitando a
especulação imobiliária e a apropriação privada da valorização de imóveis decorrente
de investimentos públicos. Para esse autor, a especulação imobiliária encarece o
preço da terra em áreas com infraestruturas, inviabilizando projetos residenciais para a
população de baixa renda. Essa população sem opção de mercado vai ocupar as
áreas periféricas e sem infraestrutura, geralmente em áreas ambientalmente frágeis,
como encostas de morros e áreas de preservação de mananciais. Nesse sentido, os
mercados da terra devem ser compreendidos e disciplinados, para que haja um
equilíbrio e oportunidades.
A lógica da apropriação do espaço urbano e distribuição de riquezas na
sociedade e os mecanismos do mercado imobiliário determinam a concentração da
propriedade privada nas mãos de quem possui um maior poder aquisitivo empurrando
para a periferia os mais pobres. Segundo Moura e Ultramari (2001; p. 37)
“urbanisticamente, a característica padrão das periferias podem ser entendidas como
áreas distantes do centro tradicional e a ele ligadas por meio de loteamentos, ora
densamente ocupadas, com a maioria dos lotes construídos, ora com lotes vagos-
terrenos baldios que podem somar-se a grandes espaços desocupados”.
Firkowski (2004) aponta para as mudanças marcantes no processo de
transição de Curitiba, que passou de cidade capital regional para uma metrópole, por
via de uma acentuada internacionalização, marcada pela ampliação de serviços e
comércio que passaram a ser controladas por grandes grupos internacionais, além da
instalação de duas grandes montadoras automobilísticas e um maior número de seus
fornecedores. Tais transformações introduziram em Curitiba funções metropolitanas
destinadas a servir a demandas estabelecidas por parte da população e pelo conjunto
das corporações que exigem atendimento e produtos diferenciados. Assim, Curitiba
passa a ser percebida como uma metrópole com capacidade de receber novos
conteúdos, novos grupos e empresas internacionais que veem nela possibilidades de
expansão de seus negócios.
Dado a intensidade do padrão de acumulação internacional, algumas cidades
são interligadas em redes de poder e de capital como Paris, Tóquio, Londres, Nova
York, São Paulo, Cidade do México e Buenos Aires se estabelecendo como cidades
globais que estão conectadas com outras grandes metrópoles internacionais, de
menor poder e influência como Rio de Janeiro e Belo Horizonte, que valorizam cada
centímetro do espaço urbano, integrando outras cidades, cidades-média e metrópoles
secundárias como Curitiba no Paraná provocando uma nova revolução urbana,
passando da sociedade urbano-industrial para uma sociedade da informação e do
conhecimento. Sendo assim, a sociedade precisa se apropriar de novos mecanismos
e instrumentos para aproveitar as oportunidades e vantagens que as metrópoles
oferecem.
A inserção de Curitiba e sua Região Metropolitana nesse processo de
internacionalização são acompanhadas por aumentos populacionais que transcendem
os limites territoriais da cidade. Segundo dados do IBGE- Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, Curitiba tinha em 2010, 1.751.907 crescendo 10,05% em
relação ao Censo de 2000. A Região Metropolitana de Curitiba (RMC) composta pelos
seus 29 municípios, possui 3.168.980 habitantes em uma área de 15.419 km²,
crescendo 3,5 vezes desde a década de 1970 quando possuía 907 mil
habitantes.Contando oficialmente com 29 municípios, conforme Pereira e Silva (2007)
apenas 12 municípios (Almirante Tamandaré, Araucária, Campina Grande do Sul,
Campo Largo, Campo Magro, Colombo, Fazenda Rio Grande, Pinhais, Piraquara,
Quatro Barras e São José dos Pinhais) mantém relações sócio- espaciais com a
Curitiba (cidade polo), formando uma extensa mancha urbana conurbada.
A cidade de Pinhais integra o aglomerado metropolitano de Curitiba e é
atingida pelas mudanças na topologia da paisagem e do território que se manifesta no
surgimento de novas entidades urbanas que se desenvolvemna trama metropolitana
com suas configurações recentes, manifestadas em novas urbanizações e
fragmentações e novas centralidades, testemunhas da condição cotidiana da
produção da cidade à luz da reestruturação imobiliária que funcionam como estratégia
de reprodução do capital. O aglomerado que envolve a conurbação da cidade pode
ser entendido como uma situação de conflito estrutural, com distintas manifestações
de análise. Nessa relação entre a cidade polo e as cidades conurbadas, são possíveis
evidenciar conflitos entre o passado e o futuro na medida em que o primeiro não é
capaz de explicar as crises que se vive e a que se pode observar; assim como a
ruptura entre os antecedentes e o depois. Os conflitos mostram as diferenças entre a
vocação potencial (como uma cidade com evidente qualidade e desenvolvimento
urbano, cuja importância não seja discutida e como centro de uma vasta região), e as
possibilidades certas de chegar a alcançá-las. Porém, o conflito que mais ocorre, a
partir de uma simples observação, é a desordem espacial e funcional que a
caracteriza e impede de consolidá-la como uma cidade exemplar, senão simplesmente
como uma cidade visível e minimamente eficiente. Tais características podem ser
observadas no processo de configuração da Região Metropolitana de Curitiba e
pincipalmente em Pinhais.
A evolução urbana dos últimos quarenta anos denota uma ocupação expansiva
do território, um espaço metropolitano quase espontâneo onde existe a percepção de
dificuldades encontradas para políticas de gestão territorial, no qual a população
urbana é cada vez mais privada e limitada, em virtude de suas particularidades
econômicas, sociais, culturais, étnicas, de gênero e idade, para satisfazer as suas
necessidades mais elementares. Dessa forma Curitiba,que já foi vista como uma
cidade planejada, se depara com uma integração marcada por um intenso processo
de internacionalização com o estabelecimento de grandes empresas de serviços
financeiros, econômicos e de comércio, universidades e indústrias e uma ocupação
desenfreada de áreas inundáveis que coloca a cidade com sérios problemas de
moradias, de mobilidade espacial, de segregação espacial, ampliado por projetos de
infraestruturas e arquitetônicos emblemáticos sujeitos a especulação imobiliária, que
coloca conflitos entre os interesses do capital e dos cidadãos que buscam melhores
condições de vida nas grandes cidades. Esse embate se reflete na elaboração da Lei
de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Participativo.
3. O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM PINHAIS E NA REGIÃO
METROPOLITANA DE CURITIBA
Com o fim da ditadura militar, surge a abertura à participação popular nos
governos que lutaram pela democratização do país e insistiam em realizações que
contemplassem os anseios daqueles que os elegeram. Há uma maior aproximação
das organizações populares do Estado, que passam a ser representadas por órgãos
governamentais que se constituíram como instâncias de tais entidades populares.
Com a criação dos Conselhos Populares e com fiscais nos bairros e nas vilas,
remunerados pelos órgãos da prefeitura ou do Estado, impactando sobre a
participação popular e suas representações que acabaram limitadas, quando não,
extintas.
Durante o final dos anos de 1980, os movimentos sociais e a sociedade
organizada conseguiram imprimir à Constituição Federal do Brasil alguns direitos e a
inclusão da participação popular através de conselhos. Os movimentos populares
avançaram em suas lutas pela posse da terra e conseguiram a afirmação de uma
cultura de direitos básicos e cidadania e buscaram fazer ver uma cultura de direitos e
não de benefícios do Estado. Em Porto Alegre, com a ascensão do governo da frente
popular ao poder em 1989, é implantado o Orçamento Participativo, voltado
integralmente à participação popular através de conselhos populares. De acordo com
Fedozzi (2007) no Orçamento Participativo a população define a aplicação dos
recursos do município debatendo e votando sobre as prioridades de investimentos em
obras e serviços a serem executados a cada ano e retira o poder de uma elite
burocrática repassando-o diretamente para a sociedade.
Para Avritzer (2003) as experiências do Orçamento Participativo se ampliaram
por diversas cidades do país e do exterior, o que também provocou alterações na sua
metodologia e modelo de aplicação, o que se tornou importante e enriquecedor para o
debate acadêmico e para a possibilidade de ampliação da participação popular e dos
espaços democráticos no país. Dado ao sucesso inicial de sua implantação na
Prefeitura de Porto Alegre em 1989, a experiência passou a ser copiada pelas
diferentes instâncias governamentais, independentes das cores partidárias.
Pires (2011) entende que a continuidade nas administrações petistas na
década de noventa, possibilitou a afirmação de uma experiência de democracia
participativa em Porto Alegre que passasse a ser referência internacional sobre o
Orçamento Participativo. Muitas prefeituras de todo o país e até mesmo de países
europeus passaram a utilizar o Orçamento Participativo para incentivar uma maior
intervenção da sociedade na execução das metas orçamentárias municipais. Para
esse autor, o discurso de implantação do Orçamento Participativo foi utilizado por
grupos neoliberais objetivando reduzir a participação do Estado nas decisões
municipais e abrir para uma maior interferência das grandes corporações e do
mercado.
A dinâmica de funcionamento do Orçamento Participativo em Porto Alegre é
realizada através de ciclos, que buscam ser instrumento de justiça social, em três
dimensões: tributária, distributiva e política. Que funciona através de rodadas de
Plenárias Regionais e temáticas, promovidas pela prefeitura, em conjunto com os
delegados e conselheiros. Na primeira rodada há uma prestação de contas ao Plano
de Investimento do ano anterior. A partir dai iniciam-se nos bairros a escolha dos
delegados das regiões e temáticas. Existem também as plenárias intermediárias entre
uma rodada e outra. Nas plenárias intermediárias são definidas as principais carências
e demandas, bem como os temas a serem priorizados pela comunidade. Na segunda
rodada, os participantes de cada plenária entregam as suas prioridades orçamentárias
para o ano seguinte e escolhem os membros do Conselho do Orçamento Participativo.
A próxima etapa é a formação dos Fóruns Regionais e Temáticos de
Delegados do Orçamento Participativo- FROP e o novo Conselho do Orçamento
Participativo-COP. Os conselheiros do Orçamento Participativo não podem ser
reeleitos por mais de dois anos. Após esse processo, ocorre à elaboração da peça
orçamentária para o qual são envolvidas todas as secretarias e órgãos do governo e,
depois, o Orçamento Participativo é colocado em votação na Câmara de Vereadores.
A participação da população e o papel que cumprem as organizações sociais e
seus representes no Orçamento Participativo, requer uma maior discussão teórica
sobre o sistema econômico no qual se sustentam os governantes, as organizações
sociais e suas implicações sobre as transformações necessárias para que de fato a
participação popular seja um instrumento de transformação da sociedade. Os
movimentos sociais necessitam de espaços deliberativos e decisórios e não apenas
instrumentos de cooptação oferecidos por parte de organismos de poder
institucionalizados por ideais progressistas, mas arraigados nos preceitos neoliberais.
A parte a seguir busca realizar tal discussão.
Na Região Metropolitana de Curitiba a participação da população na
destinação de recursos públicos vem ocorrendo de forma diversificada e nem sempre
seguindo as premissas estabelecidas no Orçamento Participativo implantado em Porto
Alegre em 1989. Muitos dos municípios que a integram realizam os debates e as
aplicações do orçamento público seguindo o que determina a Constituição Federal
sem mencionar o Orçamento Participativo. A partir da regulamentação da Constituição
Federal de 1988, através dos dispositivos da Lei Federal 257/71 – o Estatuto da
Cidade, e da Lei Complementar n° 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, ficou
estabelecida a obrigatoriedade da realização de debates, audiências e consultas
públicas, com relação a aplicação dos recursos orçamentários através do Plano
Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes e Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária
Anual. Tais mecanismos se estabeleceram como mecanismos obrigatórios de gestão
pública e buscam assegurar a transparência e incentivam a participação popular nas
audiênciaspúblicas sobre os mais diversos assuntos como as medidas de impacto
socioambiental e na elaboração dos planos para destinações orçamentárias.
Na Grande Curitiba apenas dois municípios utilizaram o termo Orçamento
Participativo para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias: Campo Largo e
Pinhais. O município de Campo Largo é um dos 29 municípios da Região
Metropolitana de Curitiba, está localizado à 30 km da capital do Estado e foi
emancipado territorialmente de Curitiba em 2 de abril de 1870. Segundo dados do
último censo de 2010, sua população era de 112.486 habitantes, sendo o 15° mais
populoso do Paraná. Iniciado em março de 2009, o Orçamento Participativo de Campo
Largo foi constituído a partir de uma coordenação geral e cinco coordenações
regionais com o acompanhamento de um técnico administrativo.
Utilizando-se do discurso de inclusão social, o Orçamento Participativo de
Campo Largo, estimula a participação popular através de assembleias regionais
(Bateias, Ferraria, Partênope, Itaqui e Centro) onde através do voto são escolhidas as
prioridades estabelecidas por cada comunidade no município. Outras 24 localidades,
denominadas de microrregiões e núcleos do Orçamento Participativo, são locais onde
também são realizadas as plenárias. A dinâmica de participação popular no
Orçamento Participativo é realizada em cinco etapas distintas, mas que se
complementam, sendo a primeira, uma apresentação do programa orçamentário do
município á comunidade. A segunda, a votação das temáticas em cada comunidade. A
terceira etapa corresponde a escolha através de votações em uma assembleia
representativa das principais prioridades para composição do Orçamento Participativo.
A quarta fase consiste na eleição dos representantes no Conselho do Orçamento
Participativo – COP. A quinta e última fase é a aprovação, com acompanhamento do
COP, por parte do legislativo e sanção por parte do executivo e acompanhamento de
sua execução. Após a aplicação dos recursos, são realizadas plenárias com objetivo
de prestação de contas.
Pinhais é outro município da Região Metropolitana de Curitiba, que utiliza o
termo Orçamento Participativo na destinação orçamentária. Desmembrado do
município de Piraquara em 20 de Março de 1992 e conurbado com Curitiba, Pinhais é
o menor município do Estado do Paraná em extensão territorial, com uma área de
60,92 Km² e é o município mais próximo do Centro da Capital do Estado: 8,9 km. Na
pesquisa do Censo de 2010, o município apresentou uma população de 117.008
habitantes. Considerado pelo IBGE como um município 100% urbano.Em 2009, o
executivo municipal de Pinhais implantou um programa denominado de Orçamento
Participativo, primeiro com a participação da comunidade votando nas principais
demandas locais que seriam efetivadas pelo executivo, alguns meses após essa
iniciativa, o executivo local mudou a sua metodologia no processo de participação da
população, imprimindo e aplicando questionários junto aos moradores e depois
anunciando em audiência pública nos bairros as demandas mais votadas e que seriam
executadas pela Prefeitura.
A dinâmica do Orçamento Participativo de Pinhais é constituída da realização
de duas Audiências Públicas, sempre entre abril e maio de cada ano e ocorrem em
regiões diferenciadas da cidade, sendo a primeira reunindo os bairros Atuba, Jardim
Claudia, Emiliano Perneta, Alphaville, Centro, Pineville, Estância Pinhais e Alto
Tarumã, e a segundar reunindo os bairros Weissópolis, Vargem Grande, Maria
Antonieta, Jardim Amélia, Jardim Karla e Parque das Nascentes. Em uma primeira
etapa, são distribuídos questionários contendo 20 itens a serem assinalados que
poderiam, conforme o executivo municipal constituir-se em demandas por parte da
população. Havendo ainda, um item denominado outros, que possibilitaria a indicação
de outras prioridades. Os questionários são distribuídos em escolas municipais, no
prédio central da prefeitura, na portaria e nos gabinetes dos vereadores na Câmara
Municipal, no setor de tributação da prefeitura e é disponibilizado também no sitio da
Prefeitura Municipal de Pinhais.
Nas audiências públicas são apresentados os resultados obtidos a partir dos
questionários e apresentados à população e, após as exposições do prefeito e de
órgãos governamentais convidados e algumas intervenções da população presente, a
audiência é encerrada sem a ocorrência de nenhum processo de votação.
Em Curitiba, a participação popular na discussão sobre a destinação dos
recursos orçamentários também ocorre em Audiências Públicas. O executivo
municipal, entre 2004 e 2012, sem pretender abrir um processo decisório com
participação popular na destinação dos recursos orçamentários e, muito mais com a
preocupação de cumprir com as exigências legais da Constituição Federal de 1988, do
Estatuto das Cidades e da Lei de Responsabilidade Fiscal, realizou as Audiências
Públicas Orçamentárias com vistas à construção da Lei de Diretrizes Orçamentárias e
da Lei Orçamentária Anual em cada uma das nove regiões em que Curitiba está
administrativamente subdividida. As reuniões foram realizadas em duas etapas, no
qual na primeira etapa, a Prefeitura Municipal de Curitiba através de seus organismos
competentes apresenta á população prioridades, definidas pelo próprio executivo
municipal, que comporão a Lei de Diretrizes Orçamentárias do próximo ano. A seguir a
Lei de Diretrizes Orçamentárias é encaminhada à Câmara de Vereadores, votada e
depois vai à mesa do prefeito para ser sancionada.
A partir de 2013, um novo grupo político assumiu a Prefeitura de Curitiba e
mantém as consultas públicas, uma em cada administração regional da cidade, nas
quais os cidadãos participam através de sugestões sobre a destinação dos recursos
previstos para o orçamento do ano seguinte. Sempre realizadas entre março e abril, a
série de consultas abre a possibilidade para a participação popular através do
encaminhamento de sugestões e questionamentos pessoalmente nas plenárias das
Audiências Públicas, por meio das redes sociais ou através de telefone. Para o ano de
2014, a Prefeitura de Curitiba adotou um modelo de participação com a realização de
debates em grupos por assuntos afins, com técnicos e secretários de cada área
discutindo e esclarecendo dúvidas aos participantes.
CONSIDERAÇÕES
A globalização e as dificuldades colocadas pelas transformações sociais,
culturais e econômicas ampliam os desafios enfrentados por metrópoles como
Curitiba, que se destaca pela posição geográfica e funções que ocupa tanto regional,
como nacional e internacional. As transformações pelas quais a Região Metropolitana
de Curitiba passou e continua passando, sendo inseridos em um contexto de
internacionalização com amplos serviços financeiros, serviços de comércio,
comunicação, industriais e elevado padrão de tecnologia controlada por diferentes
grupos e corporações, favorecem o capital internacional que passa a impor seus
interesses em detrimento dos interesses de suas populações e do Estado.
A Região Metropolitana de Curitiba passou por um processo de
internacionalização, com a vinda das montadoras, de seus fornecedores e de outros
tantos serviços internacionais atraídos por uma expectativa maior de lucratividade
dado as facilidades de infraestruturas com vias de acesso a um dos principais portos
do país e de São Paulo, principal mercado consumidor e pela proximidade com o
aeroporto internacional, além do fraco poder de mobilização dos movimentos sociais e
sindicais. A farta mão de obra barata e a inexistência de barreiras às exigências
estabelecidas por tais grupos internacionais colocaram, por um lado, Curitiba no
caminho das grandes empresas internacionais. Por outro, contribuíram para o
aumento da população estimulado pelo marketing exercido pela cidade e pelas
modificações no processo de produção e tecnologia introduzidas no campo.
Como integrante da Região Metropolitana de Curitiba, localizando-se ao norte e
conurbada com a capital do Estado, Pinhais também passou por um período de
intensa ocupação populacional e vive um processo de reestruturação de sua
economia. A ocupação desenfreada próximaàs margens de rios e de mananciais
sujeitas a inundações constantes se apresenta como um dos principais entraves no
debate sobre a destinação de recursos do orçamento público municipal, assim como
espaços para lazer como parques e praças, já que dentre os 6.835 questionários do
Orçamento Participativo tais itens estão entre os mais solicitados. A diferente
metodologia utilizada para a participação popular na destinação dos recursos do
orçamento público tem como objetivo induzir a população e suas entidades
representativas a uma maior aproximação com o Estado. No Orçamento Participativo
de Pinhais ou nas Audiências Públicas de Curitiba é evidenciada a participação
voltada para os interesses do executivo municipal que tem o poder de conduzir as
reuniões, nas quais a população pode apenas opinar sobre o que deve conter o
orçamento, muito mais como consulta, sem poder de decisão. Além da utilização de
artifícios de cooptação de lideranças populares que tendem a colaborar com equipes
governamentais em trocas de avanços na melhoria da situação econômica geral e de
promessas de acesso ao modelo ideal de desenvolvimento econômico.
Esse modelo de desenvolvimento, sustentado pelo discurso de governos
progressistas e percebido por muitas lideranças de esquerda como avanços e
conquistas sociais, são reformulações das práticas capitalistas e neoliberais de
dominação, que abrem espaços para a participação popular através de conselhos
populares e de participações decisórias como o Orçamento Participativo. A
participação em tais Conselhos Populares deixa transparecer que o objetivo principal
do Estado ao abrir essa possibilidade é a redução de conflitos. O Orçamento
Participativo, que é apresentado como uma proposta que amplia a participação
popular, reduzindo os impactos do modelo desenvolvimento econômico vigente,
buscando deslegitimar o neoliberalismo pondo na defensiva aqueles que o propõe,
assim como as Audiências Públicas pode estar sendo utilizado como instrumento de
dominação da população com o objetivo de colocá-la a disposição do capital.
Faz-se necessária a continuidade de estudos mais avançados que possam
ampliar o debate sobre a participação popular através de instrumentos como o
Orçamento Participativo, verificando se de fato os mesmos funcionam como espaços
de participação e de transformação social.
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