Dissertação Mestrado: O Orçamento Participativo como mecanismo de accountability - as experiências de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife

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  1. 1. PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS MESTRADO EM CINCIAS SOCIAIS GESTO DAS CIDADES DIMAS ENAS SOARES FERREIRA O ORAMENTO PARTICIPATIVO COMO MECANISMO DE ACCOUNTABILITY: AS EXPERINCIAS DE PORTO ALEGRE, BELO HORIZONTE, GOINIA, SO PAULO E RECIFE Dissertao apresentada ao Curso de Ps- graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre. Linha de pesquisa: Polticas Pblicas e Cidades. Orientador: Carlos Aurlio Pimenta de Faria. Belo Horizonte 2004
  2. 2. AGRADECIMENTOS A Deus, em primeiro lugar, por ter me dado a fora e a sabedoria necessrias para terminar mais essa etapa de minha vida acadmica. minha famlia, que foi sacrificada de meu convvio por um longo tempo, especialmente minha Esposa Mrcia, que soube conduzir nosso lar muitas vezes sozinha, e aos meus filhos, Bruno, Lvia e Guilherme, que pacientemente esperaram por minha presena em casa. Ao meu orientador, Professor Carlos Aurlio, que o tempo todo soube me incentivar, clareando os caminhos da pesquisa, sempre atento qualidade do trabalho. Ao Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais e ao Centro de Estudos Superiores Aprendiz, que me apoiaram atravs da concesso de bolsa de estudos, fundamental para o custeio de parte do Curso. Pr-reitoria de Pesquisa e Extenso da Unipac, na figura do seu Pr-reitor, Professor Jos da Paz, e de suas funcionrias Cla, Elizeth, Valquria, Cida, Rita, Alessandra, Isabel e tantos outros que auxiliaram na concluso das tarefas do Curso. Ao Comando da Escola Preparatria de Cadetes do Ar, que me concedeu a dispensa de parte das aulas para que pudesse me dedicar ao curso. A todos meus amigos e companheiros de trabalho, de Partido e de Sindicato que sempre me incentivaram em mais essa conquista.
  3. 3. SUMRIO INTRODUO .....................................................................................................................................11 CAPTULO 1 - Os limites e o potencial da accountability sobre a gesto pblica ...............................20 CAPTULO 2 Mecanismos de controle social sobre o processo de oramentao pblica................30 CAPTULO 3 - O Oramento Participativo...........................................................................................37 CAPTULO 4 - Caracterizao dos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife ................................................................................................................................................................46 CAPTULO 5 - O Oramento Participativo como produtor de accountability......................................71 CAPTULO 6 - Os fundamentos e os mecanismos de accountability do OP........................................79 6.1 Os fundamentos da accountability nos OPs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife...............................................................................................................................87 6.1.1 A participao poltica popular..................................................................................87 6.1.2 O poder de agenda .....................................................................................................91 6.1.3 A discusso e a deliberao pblica...........................................................................95 6.2 - Os mecanismos de accountability dos OPs..........................................................................99 6.2.1 Acompanhamento e fiscalizao..............................................................................103 6.2.2 Prestao de contas ..................................................................................................107 6.2.3 Transparncia e publicizao...................................................................................112 7 CONSIDERAES FINAIS.........................................................................................................124 BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................................138 ANEXO I Quadro Sntese: Caracterizao dos processos de OP .....................................................147 ANEXO II - Quadro Sntese: Mecanismos de accountability dos OPs ...............................................158 ANEXO III - Relao de entrevistados................................................................................................172
  4. 4. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AAC - Assessoria de Assuntos Comunitrios. CALOS Comisso de Acompanhamento das Licitaes e Execuo das Obras e Servios. CEM - Coordenadoria Especial da Mulher. CJ - Coordenadoria da Juventude. CONCA - Conselho da Criana e do Adolescente. CONE - Coordenadoria dos Assuntos da Populao Negra. COMFORA Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao do OP-BH. COP - Coordenadoria do Oramento Participativo. CPP - Coordenadoria de Participao Popular. CRC Coordenao de Relaes com a Comunidade. GAPLAN Gabinete de Planejamento. GLBT Gays, Lsbicas, Bissexuais e Transgneros. IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana. IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano. OAB Ordem dos Advogados do Brasil. ONG Organizao No-governamental. OP Oramento Participativo. OP-BH Oramento Participativo de Belo Horizonte. OP-POA Oramento Participativo de Porto Alegre. OP-SP Oramento Participativo de So Paulo. PI Plano de Investimentos. PC do B Partido Comunista do Brasil. PDT Partido Democrtico Trabalhista. PFL Partido da Frente Liberal. PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro. PP Partido Progressista. PPB Partido Progressista Brasileiro. PPS Partido Popular Socialista. PREZEIS Zonas Especiais de Interesse Social (regies da cidade com elevadssimos nveis de carncia de servios sociais e de infra-estrutura). PSB Partido Socialista Brasileiro. PSDB Partido da Social Democracia Brasileira.
  5. 5. PSF Programa de Sade da Famlia. PT Partido dos Trabalhadores. SAS - Secretaria de Assistncia Social. SCOPLAM Secretaria Municipal da Coordenao de Planejamento, Oramento e Informao. SDTS - Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade. SEAI - Secretaria de Aes Integradas. SEFIN Secretaria de Finanas. SEHAB - Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano. SEMAB - Secretaria Municipal de Abastecimento. SEME - Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreao. SEMPLA - Secretaria Municipal de Planejamento Urbano. SEPLAN Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente. SF - Secretaria de Finanas e Desenvolvimento Econmico. SIAFE Sistema de Administrao Pblica Federal. SIMPA Sindicato dos Municiprios de Porto Alegre. SIS - Secretaria de Implementao Subprefeituras. SIURB - Secretaria Municipal de Infra-Estrutura Urbana. SMC - Secretaria Municipal de Cultura. SME - Secretaria Municipal de Educao. SMS - Secretaria Municipal de Sade. SMSP - Secretaria Municipal das Subprefeituras. SMSU - Secretaria Municipal de Segurana Urbana. SMT - Secretaria Municipal de Transportes. SOPGC Secretaria do Oramento Participativo e Gesto Cidad. SSO - Secretaria de Servios e Obras. SUDECAP Superintendncia de Desenvolvimento da Capital. SVMA - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente. UAMPA Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre. URBEL Companhia de Urbanizao de Belo Horizonte.
  6. 6. LISTA DE QUADROS 1 A Accountability Horizontal e sua rede de instituies e/ou agncias................................22 2 A Accountability Societal Vertical e a Sociedade Civil......................................................23 3 Critrios e/ou frmulas para diviso dos recursos destinados ao OP.................................51 4 rgo gestor responsvel pelo OP e grau de vinculao com o Executivo...................................................................................................................................56 5 Frmula para definio da pauta das assemblias do OP...................................................61 6 Coordenao das assemblias e/ou plenrias do OP...........................................................62 7 Prerrogativas e competncias dos delegados do OP...........................................................62 8 Pontos de pauta das reunies dos Conselhos do OP...........................................................69 9 Coordenao das reunies dos Conselhos do OP...............................................................70 10 Prioridades temticas eleitas pelo OP para a cidade.........................................................98 11 Exigncia regimental de prestao de contas e de fiscalizao......................................108 12 Outros agentes de accountability e controle social presente no OP...............................110 13 Exigncias regimentais de publicizao do OP..............................................................112 14 Portais na Internet e endereos eletrnicos dos OPs.......................................................115
  7. 7. LISTA DE TABELAS 1 Caractersticas geogrficas, demogrficas e scio-econmicas (2000) de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife...........................................................................48 2 Recursos destinados ao OP em valores percentuais e absolutos 2003.............................50 3 Nmero e frmula de clculo dos delegados do OP...........................................................54 4 Nmero de assemblias e/ou plenrias regionais e temticas do OP..................................59 5 Composio dos Conselhos do OP (2003)..........................................................................63 6 Frmula de seleo e escolha dos conselheiros do OP.......................................................64 7 Freqncia e durao das reunies do Conselho do OP.....................................................65 8 Mandato dos conselheiros do OP........................................................................................67 9 Evoluo da participao popular no OP (no de participantes)...........................................88 10 Participao popular no OP 2003...................................................................................89 11 Evoluo do no de Delegados e Conselheiros do OP........................................................90 12 Nmero de assemblias e/ou plenrias do OP..................................................................91 13 Empreendimentos aprovados e concludos atravs do OP................................................93
  8. 8. RESUMO Nesta pesquisa, procura-se analisar a capacidade de o Oramento Participativo funcionar como mecanismo de accountability da gesto pblica municipal. Primeiramente, foi feito um levantamento da bibliografia a respeito do tema, isto , accountability, controle social e OP. Posteriormente, foram colhidos dados e informaes sobre o processo de oramentao participativa nas cinco cidades escolhidas como objeto de anlise (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife), atravs de documentos produzidos pelos respectivos rgos municipais responsveis pelo OP, como regimentos, atas de reunies e assemblias, dados estatsticos oramentrios e de participao poltica popular, entre outros. Foram feitas, tambm, entrevistas com cidados ligados direta ou indiretamente ao processo, como polticos, tecnocratas, delegados, conselheiros e pessoas que simplesmente participaram do OP. A sistematizao da enorme quantidade de dados e informaes colhidas ao longo da pesquisa deu origem a dois grandes quadros comparativos que apresentam uma caracterizao de cada um dos OPs e os mecanismos de accountability neles identificados. Atravs da anlise desses dados, foi possvel, ento, comprovar a grande capacidade do OP tornar mais accountable os governos municipais permitindo no s maior controle social sobre a gesto da coisa pblica, mas, sobretudo, submetendo parte da mquina administrativa do Estado vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos da accountability nos OPs (participao poltica popular, poder de agenda e discusso e deliberao pblica) vo se cruzar com os mecanismos de accountability dos OPs, como o acompanhamento e a fiscalizao, a prestao de contas e a transparncia e a publicizao, demonstrando, portanto, a intensa capacidade do OP constranger o poder pblico a atender realmente as demandas e prioridades levantadas em assemblias, fruns e reunies de delegados.
  9. 9. ABSTRACT It is a research on the capacity of the OP act like accountability mechanism of the municipal public administration. A rising of the bibliography concerning about the theme was firstly done, that is, accountability, social control and OP. Afterwards, they were harvested data and information on sharing the budget process in the five chosen cities as analysis object (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo and Recife) through documents produced by the respective responsible municipal organs for OP, like regiments, meetings and assemblies record, budgetary statistical data and of popular political participation etc, and also through interviews together to that direct linked citizens or indirectly to the process, as political, technocrats, delegates, advisers and people who simply took part in OP. For systematization of the data and information enormous quantity harvested along the research gave origin to two great organized comparative pictures second the characterization of each one of OPs and second accountability mechanisms in them identified. through the analysis of these pictures was possible then prove OPs great capacity turn more accountable the municipal governments allowing not only larger social control about the administration of the public thing, but, above all, submitting state administrative at ease popular machine. In this sense, the foundations of accountability in OPs (popular political participation, agenda power, and discussion and public deliberation) are going to cross with accountability mechanisms of OPs, like the accompaniment and the inspection, by installment of accounts, and the transparency and to make it public, demonstrating, therefore, OPs intense capacity compel the public power to really attend the demands and priorities lifted in assemblies, forums and delegates' meetings.
  10. 10. Talvez no tenhamos conseguido fazer o melhor, mas lutamos para que o melhor fosse feito... No somos o que deveramos ser, no somos o que queramos ser, mas graas a Deus, No somos o que ramos. Martim Luther King
  11. 11. 11 INTRODUO Esta pesquisa parte da anlise sobre as vrias formas de controle social presentes nos processos de oramentao participativa dos municpios de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife, de forma que se possa discutir como o OP gera accountability da gesto pblica de uma maneira mais ampla. Para tanto, toma-se como eixo de discusso e anlise trs fundamentos da accountability, isto , a participao poltica popular, o poder de agenda e a discusso e deliberao, que perpassam todo o tempo os trs grandes mecanismos da accountability, ou seja, a prestao de contas, a fiscalizao e o acompanhamento, e a transparncia e publicizao da gesto pblica. Todos esses fundamentos e mecanismos so analisados no mbito dos fruns, das plenrias e das reunies de Delegados, de Conselheiros e de outros agentes sociais que possam ter algum tipo de protagonismo na arena poltica do Oramento Participativo (OP). Relacionam-se, portanto, a diferentes valores e aspectos que, ao variarem, produziro significativas diferenas na capacidade do OP gerar a accountability do poder pblico. J os mecanismos, por sua vez, ligam-se ao processo de funcionamento da accountability no mbito do OP. O primeiro passo do trabalho de pesquisa foi definir claramente, atravs de levantamento bibliogrfico a respeito do tema, os conceitos que envolvem a accountability, especialmente a partir da tipologia adotada por ODonnell, que fala em trs tipos de accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability). Em seguida, no segundo captulo, faz-se uma anlise dos mecanismos formais de controle social sobre o processo de oramentao pblica existentes no Brasil, especialmente dos trs agentes institucionais de controle social, quais sejam, o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno, o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem tambm o controle externo, porm ex-post. Discute-se tambm o controle subjetivo, que exercido pela sociedade civil, organizada atravs de ONGs, mdia e outras instituies de carter privado. O captulo terceiro enfoca o Oramento Participativo sob o ponto de vista de sua definio, descrio e caracterizao como instituto poltico participativo. Em seguida, com os dados e informaes coletados a respeito dos cinco OPs enfocados, junto aos documentos produzidos pelos respectivos rgos responsveis pela institucionalizao do processo de oramentao participativa ou por outros rgos municipais ligados participao poltica popular e ao oramento pblico, bem como atravs de entrevistas realizadas com polticos,
  12. 12. 12 tecnoburocratas, delegados, conselheiros e outros envolvidos no OP, foi possvel sintetizar em dois grandes quadros o resultado da acumulao de um universo enorme de informaes. Quadros esses, que, posteriormente, para melhor visualizar o objeto de anlise, bem como suas distines e semelhanas em cada uma das experincias de OP, permitiram a discusso em torno da chamada accountability. O objetivo central da pesquisa , avaliar a capacidade do OP gerar accountability da gesto pblica. Ento, quais so os mecanismos e fundamentos desse controle social sobre o processo de oramentao pblica? claro que o OP no o nico instrumento de accountability sobre a gesto do oramento pblico. possvel identificar outros elementos e instncias que induzem prestao de contas, transparncia, responsabilizao e responsividade do poder pblico, como os Tribunais de Contas, as Cmaras de Vereadores, as normas legais vigentes, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, bem como a imprensa, as ouvidorias, a Controladoria Geral da Unio etc. A introduo de novos mecanismos de participao popular na gesto pblica das cidades brasileiras trouxe tona uma srie de questes que ainda no foram respondidas de modo satisfatrio. Uma delas como tornar a accountability em algo realmente eficaz e, conseqentemente, satisfazer as comunidades e os diversos setores sociais quanto ao real atendimento de suas demandas e prioridades? Essa eficcia da prestao de contas do Poder Executivo frente sociedade civil local existe quando h um verdadeiro controle social sobre os governantes e sobre a burocracia estatal. Na Amrica Latina, em geral, a sociedade civil, no embate contra os regimes autoritrios, fortaleceu-se a ponto de tornar-se relativamente capaz de estabelecer alguns pequenos limites ao poder do Estado, at ento monopolizado pelas elites conservadoras. Criou-se, assim, ao longo das ltimas dcadas, um novo formato institucional no mbito da organizao e mobilizao da sociedade civil e da engenharia poltica.1 Entre 1977 e 1985 ocorreu, no Brasil, o surgimento de novos atores sociais dispostos a limitar e controlar as aes do Estado, resultado de uma onda de democratizao surgida no ps-guerra, mas que s nos atingiu nos anos 1980/1990.2 Esse processo de democratizao est ligado descentralizao poltico-administrativa do Estado e ao fortalecimento da participao em 1 De acordo com Avritzer (2003), em meados dos anos 1970 comeou a surgir no Brasil uma sociedade civil autnoma e democrtica, com a crescente multiplicao das associaes comunitrias e de suas respectivas relaes com o Estado. 2 O processo poltico que ocorreu no Brasil entre 1977 e 1985 estava relacionado com a redemocratizao, aps longos anos de Ditadura Militar. J a onda de democratizao que atingiu a Europa Ocidental no perodo do ps-guerra foi resultante da derrota do nazi-fascismo. Em ambos os casos, o que se percebeu foi tambm um movimento em direo descentralizao poltico-administrativa do Estado.
  13. 13. 13 nvel local (SANTOS, 2002: 56). Houve, ento, uma recuperao do conceito de sociedade civil, abandonado propositalmente pelas elites polticas durante o perodo de autoritarismo. De todo esse processo surgiu um novo associativismo no Brasil, que naquele momento histrico era quase que exclusivamente reivindicatrio (BOSCHI, 1987). Santos (2002) fala em reivindicaes por direitos de moradia, por direitos de participao, por direitos a bens pblicos distribudos localmente, pelo reconhecimento das diferenas entre outras. Pois, nessa conjuntura, ento, que nascem os movimentos sociais urbanos, construdos sob o prisma das grandes contradies urbanas. Ligavam-se insatisfao da populao em relao s decises dos governos quanto s polticas pblicas relacionadas melhoria das condies de vida da sociedade. Um problema, portanto, de responsividade que s teve uma soluo parcial atravs da institucionalizao da participao poltica popular na formulao das polticas e na gesto pblica. Isso significava tornar a esfera pblica permevel s reivindicaes dos movimentos sociais urbanos, incorporando-os ao processo decisrio (DIAS, 2002: 73), agregando a participao poltica popular ao processo governativo. Para Paul Singer (1998), a populao mais pobre precisa mobilizar as foras urbanas vivas, buscando abrir espaos para o debate e a negociao, de forma a dividir o poder de deciso com a sociedade civil organizada. Havia, portanto, a necessidade premente de se efetivar no mbito dos municpios uma democracia verdadeiramente participativa. Nesse contexto, era crucial garantir o controle social sobre as polticas pblicas e democratizar o acesso aos bens, servios e equipamentos pblicos. A redemocratizao brasileira, assim, ocorrida entre o final dos anos 1970 e meados da dcada de 1980, trouxe tona novos paradigmas de democracia, sendo que na dcada seguinte esse processo de modernizao e de consolidao da democracia obrigou o Estado a se ver frente a frente com inditos modelos de gesto pblica, de vis participativo e popular, produzindo, ento, um choque com o modelo de gesto centralizador e impositivo tpico dos Anos de Chumbo.3 Esse novo modelo foi gestado pela ao de novos atores sociais e polticos que emergiram na resistncia ao regime militar. No Brasil, o processo de luta contra o autoritarismo e de transio para a democracia foi marcado pelas seguintes caractersticas: a construo de uma esfera de prticas sociais mais democrticas, em que prticas dominantes e excludentes foram questionadas; a reavaliao de uma tradio cultural ambgua em relao democracia; e a defesa de um campo de demarcao entre sociedade civil e Estado. Desse modo, novos potenciais culturais de construo democrtica emergiram e novas prticas, movimentos e instituies tornaram-se possveis (AVRITZER, 2002: 17). 3 A historiografia recente do Brasil tem adotado esse termo Anos de Chumbo para indicar o perodo em que vigorou no pas a Ditadura Militar (1964-1985).
  14. 14. 14 Posteriormente, a Constituio de 1988 fomentou a descentralizao poltico- administrativa, dando aos municpios atribuies at ento exclusivas das esferas federal e estadual. Dessa forma, introduziram-se mecanismos que tornaram o municpio o principal executor de polticas sociais pblicas. Alm disso, foram criados outros instrumentos democrtico-participativos como o plebiscito, o referendo, os projetos de iniciativa popular e o controle do oramento pblico. Claro que o processo de descentralizao poltico-administrativa, por si s, no representou a democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade civil, sendo um processo que ainda est restrito a alguns poucos municpios (CORREIA, 2003: 154-155), especialmente aqueles governados por foras polticas de esquerda. Entretanto, mesmo levando-se em considerao a existncia de eleies peridicas em todos eles e independente do partido poltico de quem esteja no poder, a partir desse instante, os municpios foram provocados a realizar transformaes qualitativas nos seus mtodos de gesto pblica. Os movimentos sociais urbanos estiveram a maior parte do tempo envolvidos com a luta por uma gesto urbana mais democrtica e menos clientelstica, o que culminou com uma emenda popular encaminhada, em 1987, Assemblia Nacional Constituinte propondo uma profunda reforma urbana, mas que resultou em apenas dois artigos na nova Constituio: o artigo 182, que assegura que o objetivo da poltica de desenvolvimento urbano dispor sobre as funes sociais da cidade, garantindo o bem-estar de sua populao, e o artigo 183 que prev o usucapio especial. Somente em 2001 foi sancionada a Lei 10.257/01, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabeleceu diretrizes gerais da poltica urbana, ficando conhecida como Estatuto da Cidade. No seu artigo quarto, inciso III, prev a democratizao dos oramentos municipais. Dessa forma, tornou-se necessria a abertura das caixas pretas das peas oramentrias dos municpios brasileiros, obrigando o poder pblico a tornar transparente a gesto da coisa pblica. Assim, em decorrncia do Estatuto da Cidade, o poder pblico passou a ter que conviver com inditos mecanismos de accountability, at ento desconhecidos no cotidiano poltico-administrativo brasileiro, produzindo em muitos municpios um grande choque, pois, no Brasil, ainda predomina uma cultura poltica clientelista e fisiolgica, sustentada por uma mquina administrativa burocrtica e corporativa, em especial nos pequenos municpios (CORREIA, 2003: 160). O artigo 44 do Estatuto das Cidades define que a gesto oramentria participativa dever promover a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre
  15. 15. 15 as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Ainda como mecanismo de accountability tem-se a Lei 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que no seu captulo IX trata da transparncia, do controle e da fiscalizao oramentria. No seu artigo 48 diz que so instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, e as verses simplificadas destes documentos. Ainda no seu pargrafo nico, a LRF diz que a transparncia ser assegurada tambm mediante o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (CORREIA, 2003: 158). nessa conjuntura de mudanas poltico-institucionais, ocorridas no Brasil com a redemocratizao e com a Constituio de 1988, que surgiu o processo de oramentao participativa. Ele foi, como salienta Avritzer (2003: 17), a mais inovadora prtica de gesto democrtica em nvel local surgida no Brasil ps-autoritrio, junto, claro, com os conselhos populares. Trata-se de um experimento de participao poltica popular que abre espao para a gradual construo da cidadania e para a reduo das desigualdades sociais, especialmente porque seu fundamento bsico a inverso de prioridades, alm de democratizar o processo decisrio na esfera do oramento municipal. Wieland Silberschneider, coordenador do OP de Belo Horizonte durante a gesto de Patrus Ananias (1993-1997), destaca a importncia do oramento participativo: (...) at ento, dada a condescendncia da legislao oramentria brasileira, o registro de programa de investimentos da prefeitura era feito, de forma geral, de modo bastante genrico. A partir da edio do OP em Belo Horizonte, a Secretaria Municipal de Planejamento passou a consignar no oramento um cdigo de aplicao acompanhado da respectiva fonte de recursos. Alm disso, passou a constar da mensagem do projeto de lei do oramento um quadro discriminando cada interveno programada, sua localizao e seu valor previsto, dando transparncia indita ao governamental e, por conseqncia, elevando o grau de vinculao do compromisso governamental (In: LESBAUPIN, 2001: 74). Alm disso, o OP introduziu um novo modelo de gesto dos recursos pblicos em nvel municipal. Claro que as experincias de oramentao participativa muitas vezes
  16. 16. 16 dependem da vontade poltica dos governantes, algo que na grande maioria das vezes vincula- se ao projeto poltico do PT e de mais alguns poucos partidos de centro-esquerda e esquerda.4 Se o OP fez com que, se por um lado ajudasse na co-gesto, na co-responsabilizao, na transparncia e no controle social, por outro lado abriu a possibilidade para se dar uma roupagem nova s formas tradicionais de gesto (GRAZIA, 2003: 44), disfarando prticas patrimonialistas, clientelistas e eleitoreiras. Mas, ainda assim, no deixa de ser uma possibilidade de interveno eficaz no oramento pblico. Essa nova formatao da gesto da coisa pblica permite o monitoramento de parte do oramento e dos investimentos, transformando de fora para dentro a administrao municipal com a introduo do conceito de co-gesto, compartilhando parte da responsabilidade pela alocao oramentria com a sociedade civil. O OP , portanto, uma instncia decisria no processo de distribuio oramentria voltada para a democratizao da aplicao dos recursos pblicos. Uma articulao entre o OP e os conselhos de polticas pblicas pode significar um aumento considervel do controle social, o que ainda no ocorre efetivamente, mas que pode vir a se tornar uma realidade na medida em que as duas instncias participativas estabeleam mecanismos de controle social mtuo, com troca de informaes e dados pertinentes administrao pblica e com aes conjuntas de acompanhamento e fiscalizao do poder pblico. Na essncia do OP est a idia de criao e fortalecimento dos conselhos populares, fazendo com que o poder pblico estabelea canais de comunicao e de consulta populao, ampliando dessa forma a accountability (DIAS, 2002), j que ambos, OP e conselhos populares, so mecanismos que ampliam a esfera de participao popular, injetando na complexa mquina estatal novos atores sociais alm da tradicional burocracia, conduzindo assim a uma relativa co-gesto dos negcios pblicos, o no se d somente pela introduo de novos atores no processo, mas pela mudana no trato da coisa pblica acrescentando-se mais responsabilizao e responsividade ao processo de gesto. O OP uma instituio hbrida, ou seja, trata-se de uma formatao poltico- institucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre os agentes estatais e as entidades da sociedade civil (AVRITZER, 2003). Sua composio, portanto, mista e plural, ocorrendo assim uma soberania compartilhada entre atores estatais e da sociedade civil, envolvendo deliberaes sobre questes antes de competncia exclusiva do Estado, sendo que suas deliberaes so argumentativas e fruto de decises coletivas, ou seja, atravs da discusso em torno de contrapontos e propostas construdas coletivamente. O vnculo 4 As cinco experincias de OP analisadas na presente pesquisa (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife) foram implantadas pelo PT.
  17. 17. 17 institucional dos participantes do processo de oramentao participativa liga-se predominantemente s organizaes de base territorial (associaes de bairros ou comunitrias), no caso de Porto Alegre, s associaes temticas (mulheres, negros, gays etc), no caso de So Paulo, e aos partidos polticos (especialmente PT, PSB, PPS e PC do B), no caso de Belo Horizonte (CUNHA, 2003).5 Nele, a representao dos diversos interesses coletivos se d por meio da participao direta e da representao, sendo que sua formatao institucional (sistemtica e metodologia) engloba prticas tpicas da sociedade civil, como assemblias e reunies, e do Estado, como os conselhos e a produo de polticas pblicas. Segundo Avritzer (2003), o processo de oramentao participativa relaciona de maneira peculiar a ampliao da participao popular e o estabelecimento de critrios de justia no processo deliberativo. Enfim, o OP significa a democratizao de parte da gesto pblica. Alm de todas essas questes mais ligadas prxis do processo de oramentao participativa, preciso tambm discutir teoricamente, no plano das idias, o papel do OP como real e eficaz instrumento de accountability, isto , de prestao de contas e controle social sobre a alocao dos recursos oramentrios, sobre a implementao de projetos e obras, sobre o resultado de polticas pblicas, especialmente aquelas voltadas para as grandes demandas urbanas sejam elas sociais ou de infra-estrutura fsica das cidades, pois, o OP mostra-se, pelo menos teoricamente falando, um mecanismo de accountability sobre as aes do Estado. Muitas vezes, o tema da participao poltica popular tratado de maneira simplista, isto , ele colocado como sinnimo de co-gesto ou de auto-gesto. Isso extremamente perigoso, porque a participao pode, muitas vezes, ser usada como forma de legitimar o controle do Estado sobre as tenses decorrentes de conflitos sociais. Logo, a participao pode servir apenas como mecanismo de neutralizao dos conflitos. O Estado pode induzir a sociedade a cooperar e, assim, fazer crer que h integrao entre ambos, mas no fundo apenas encobre o papel centralizador e excludente de suas polticas pblicas. O processo de oramentao participativa, ao contrrio, privilegia a participao poltica popular ampliada ou neocorporativa6 , isto , uma participao que ocorre por meio de entidades da sociedade 5 Essa diferena no vnculo institucional dos participantes dos OPs de Porto Alegre, de So Paulo e de Belo Horizonte se explica pelos diferentes processos histricos de lutas e de organizao social em cada uma dessas cidades. 6 Neocorporativismo fruto de um conjunto de mudanas ocorridas nas relaes entre Estado e organizaes representativas dos interesses particulares, nos pases capitalistas com regime democrtico. Essas associaes tm uma estrutura interna centralizada e hierrquica, e pertencer a elas muitas vezes uma obrigao, de fato quando no de direito. o Estado que d a essas associaes o reconhecimento institucional e o monoplio na representao dos interesses do grupo, assim como o Estado que delega a elas um conjunto de funes pblicas. O fenmeno do neocorporativismo tem suas razes na refundao da Europa burguesa, ocorrida entre as
  18. 18. 18 civil, organizada como associaes de moradores, comunitrias ou de bairros, sindicatos, igrejas, comisses pastorais, universidades, organizaes no governamentais etc. No objetivo do processo de oramentao participativa privilegiar a participao restrita ou instrumental, voltada apenas para o atendimento de questes pontuais ou de microprioridades, apesar de isso tambm ocorrer. Nesse sentido, seria o OP capaz ou no de produzir, atravs da participao poltica popular, um novo modelo de gesto da coisa pblica, onde a accountability se faa uma constante? Boa parte da bibliografia que trata do processo de oramentao participativa analisa o desenho poltico desse mecanismo de gesto pblica, especialmente sob o ponto de vista da participao popular, como Avritzer (2003), Santos (2002) e Navarro (2002), ou ainda sob o ponto de vista do confronto entre a democracia direta e a democracia representativa, como Fedozzi (1998 e 2000), Genro (1997) e Dias (2002). Da a importncia dessa pesquisa sobre os mecanismos de accountability do OP, que busca analisar no s a participao popular ou o conflito poltico-institucional dele decorrente, mas, atravs do desenho dos OPs de Belo Horizonte, Porto Alegre, So Paulo, Goinia e Recife, procura identificar os pontos comuns e as diversidades entre os mesmos, vendo ento como o OP capaz de funcionar como mecanismo de prestao de contas e de controle social. Este , portanto, um trabalho que inova no sentido de que seu objeto de pesquisa ainda muito pouco estudado. Enfocando a accountability no processo de oramentao participativa e a conseqente responsabilizao e responsividade do poder pblico. Como forma de organizar os dados levantados e de organizar a nossa discusso, foram elaborados dois grandes quadros comparativos. O primeiro deles busca caracterizar o contexto, isto , os aspectos geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, eleitorais e polticos das cinco cidades estudadas. Alm disso, este primeiro quadro tambm caracteriza os processos de oramentao participativa sob o ponto de vista de seu desenho e regras, seja identificando os percentuais e valores de recursos destinados ao OP, seja apresentando as frmulas e os mtodos de escolha dos delegados e conselheiros. E buscando marcar as semelhanas e distines do funcionamento e do desenho institucional dos distintos processos de oramentao participativa. No segundo quadro, o objetivo identificar os fundamentos e os mecanismos de accountability dos cinco OPs estudados, como a prestao de contas, a duas guerras mundiais e na passagem do capitalismo liberal para o capitalismo organizado na virada do sculo XIX. Mas grande parte da literatura relativa ao neocorporativismo se refere a um momento de mediao de interesses entre a sociedade civil e o Estado. O neocorporativismo visto, neste caso, como uma maneira especfica de formao de opes polticas por parte da mquina do Estado. No neocorporativismo as grandes organizaes representativas dos interesses no se limitam a exercer presses externas, como acontece no modelo pluralista, mas so envolvidas diretamente ou incorporadas no processo de formao e de gesto das decises (ROVERSI-MONACO, 1994).
  19. 19. 19 fiscalizao e o acompanhamento, e a transparncia e publicizao da gesto pblica. Permitindo visualizar os resultados prticos da accountability no processo de oramentao pblica. Estes dois grandes quadros comparativos podem ser encontrados em anexo dissertao. Trata-se, portanto, de uma pesquisa que, primeiramente, discute os limites e o potencial da accountability sobre a gesto pblica, bem como o controle social sobre o processo de oramentao pblica a partir de levantamento bibliogrfico, momento no qual se construiu o referencial terico bsico de toda a discusso em torno da accountability, do controle social e do processo de oramentao pblica. Em seguida, a pesquisa busca definir o OP sob o ponto de vista conceitual e, logo depois, faz-se a caracterizao especfica dos processos de oramentao participativa de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife. ento a partir do grande universo de dados e informaes coletados sobre as experincias de OP nos cinco municpios estudados que, aps serem devidamente filtradas e tratadas, foi possvel construir um arcabouo para, finalmente, identificar e analisar os mecanismos de accountability presentes no OP. A concluso final da pesquisa se d com a identificao dos fundamentos e mecanismos de accountability do OP, buscando ver se ele capaz de gerar accountability da gesto do oramento pblico de maneira geral, alcanando assim o objetivo principal da pesquisa. Dessa forma, ser possvel verificar se o OP produz maior accountability, levando o poder pblico a se sentir constrangido pela mobilizao poltica popular. Ou seja, a sociedade civil, ao participar da oramentao pblica, obriga os agentes pblicos a adotarem uma conduta de responsabilizao em relao ao trato para com a coisa pblica e de responsividade poltico-administrativa. Isso claro, tendo-se a certeza de que a accountability no gerada somente de fora para dentro. Existem mecanismos normativos e institucionais presentes no interior do prprio poder pblico que o obrigam a estar permanentemente prestando contas, sendo transparente e publicizando suas aes em relao ao tratamento dado coisa pblica, logo, tanto o OP como outros mecanismos internos e externos de accountability e de controle social obrigam o Estado a ser responsivo e ter maior responsabilizao.
  20. 20. 20 Captulo 1 OS LIMITES E O POTENCIAL DA ACCOUNTABILITY SOBRE A GESTO PBLICA A accountability pode ser considerada a obrigao da prestao de contas do poder pblico sociedade civil e s autoridades competentes. Traduz-se pela existncia de mecanismos de cobrana e de controles recprocos que constituem fator favorvel ao xito da gesto pblica, permitindo evitar a apropriao da mquina por interesses privados, o desperdcio, alm da alocao de recursos para fins no previstos (DINIZ, 1995). Essa prestao de contas pressupe no s a participao poltica popular nos processos de discusso e de deliberao pblica, o poder da sociedade civil definir a agenda pblica em conjunto com o poder pblico, o acompanhamento e a fiscalizao da gesto pblica, e a transparncia e publicizao das contas pblicas, mas tambm a responsabilizao e a responsividade do Estado perante a sociedade civil. Os mecanismos de accountability foram introduzidos no Brasil no s por fora da Constituio de 1988, mas tambm como resultado das transformaes sociais e polticas ocorridas no pas a partir da queda do regime autoritrio e da redemocratizao nos anos 1980 e 1990, com o crescente fortalecimento da sociedade civil e das organizaes no governamentais. Esse processo fez com que se construsse uma malha de instituies responsveis pela cobrana da prestao de contas e do controle social sobre o Estado e sobre os atos de sua burocracia, malha essa formada pelos sindicatos, a Igreja Catlica, a mdia, as organizaes de direitos humanos, a OAB, as entidades de classe e corporativas, as centrais sindicais, as associaes comunitrias e, at mesmo, pelos indivduos altrustas e indignados (ODONNELL, 1998: 51). Aliado a isso, a Constituio Cidad instituiu mecanismos legais de accountability, como a criao do Ministrio Pblico, as Aes de Inconstitucionalidade (ADINs), os referendos e as consultas populares. Estes so mecanismos que abriram a possibilidade da sociedade civil denunciar atos ilcitos praticados pelo poder pblico e tambm de se manifestar contrariamente sobre algum procedimento poltico-administrativo. Com isso, a sociedade brasileira pde caminhar mais seguramente em direo consolidao de um regime democrtico de direito, construindo uma sociedade relativamente mais politizada e participativa, bem como possibilitou novas e inditas experimentaes de mecanismos da democracia direta e participativa convivendo com as tradicionais instituies da democracia representativa, como o Oramento Participativo, por exemplo.
  21. 21. 21 Esses fenmenos polticos de accountability e crescente participao poltica fizeram com que se processassem novas realidades institucionais e poltico-administrativas no Brasil, especialmente, nos municpios, onde a demanda por servios pblicos se fez sentir muito mais fortemente. Diante disso, alguns governos municipais de centro-esquerda eleitos a partir do final dos anos 1980 comearam a implementar projetos de gesto pblica participativa e popular, dentre eles o OP, o qual, se por um lado privilegiou a participao de camadas antes excludas do processo de decises polticas e da definio da alocao de parte dos recursos oramentrios disponveis, por outro criou novos mecanismos de prestao de contas e de controle social sobre os governos municipais e sobre as suas respectivas burocracias estatais. Permitindo, dessa maneira, vislumbrar a relativa capacidade de o OP gerar accountability da gesto pblica. Essa discusso em torno da accountability no tem sido muito contemplada pela comunidade acadmica brasileira. Talvez porque se trata de um fenmeno poltico- institucional muito recente na realidade cotidiana dos municpios brasileiros. Mas, antes de aprofundar na discusso central, ou seja, analisar o papel desse novo instituto poltico de gesto urbana participativa e popular denominado Oramento Participativo (OP), sob o ponto de vista da sua capacidade de servir como mecanismo de prestao de contas e de controle social, gerando a accountability da gesto pblica, preciso buscar os significados para o que se est chamando de accountability. Segundo ODonnell (2000), existem trs tipos de accountability: a accountability horizontal, a accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability) e a accountability societal vertical (Vertical Societal Accountability). A accountability horizontal pressupe a existncia de agncias estatais que tm autoridade legal e esto realmente dispostas e capacitadas a empreenderem aes que vo desde o controle rotineiro at sanes legais, ou inclusive impeachment em relao a atos e/ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que podem, em princpio ou presumidamente, ser qualificados como ilcitas (ODONNELL, 2000: 01), muito bem demonstrado no Quadro 1. Ele ainda afirma que os pressupostos para que a accountability horizontal seja eficaz em suas aes contra o Estado ou o governo so: (i) o funcionamento coordenado e convergente de uma grande malha de instituies que possuem legalidade, autonomia de decises e vontade poltica, sendo que em certas situaes mais graves resulta na ao da Justia, atravs do instrumento do impeachment; (ii) atitude preventiva; (iii) o Estado deve ser democrtico e de direito; (iv) carter republicano, na medida em que os
  22. 22. 22 governantes e a burocracia estatal devem respeitar os limites legais de suas competncias prprias. Quadro 1 A Accountability Horizontal e sua rede de Instituies e/ou Agncias Fonte: elaborao prpria J a accountability societal vertical pressupe, principalmente, a liberdade de expresso e de associao. Isto porque ela depende essencialmente da intensa participao poltica popular, assim como do poder fiscalizador da imprensa ou meios de comunicao, que devem estar vigilantes quanto conduo poltico-administrativa do Estado, estando prontos para denunciar possveis desvios de conduta tica e de casos de m gesto ou de corrupo. Os agentes desse tipo de accountability so, portanto, os indivduos, os movimentos sociais e as organizaes formais. ODonnell (2000: 07) diz que se trata de uma voz que espera e deseja ser ouvida, de tal forma que a agncia estatal adote ou deixe de adotar as decises a que se refere aquela voz. Para que esta forma de controle social possa ser exercida necessita-se de recursos pessoais e organizacionais, isto , uma combinao de tempo, informao, acesso mdia, capacidade de comunicao pblica e/ou interpessoal e, s vezes, dinheiro. Essa dimenso da accountability leva a um questionamento clssico da cincia poltica, qual seja: trata-se de se concentrar nas demandas (inputs), ou nos resultados (outputs)? No h um consenso sobre isso, mas a nica certeza a de que os agentes da accountability societal vertical principais so as ONGs (de direitos humanos, de luta pelas liberdades bsicas da populao, especialmente pobres e excludos, de politizao da AGNCIAS DO ESTADO e INSTITUIES PBLICAS SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA Corregedorias Tribunais de Contas Controladoria Geral da Unio (CGU) Polcia Federal Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) Ministrio Pblico (MP) Receita Federal Audincias Pblicas Ombudsman Partidos Polticos Sistema de Administrao Pblica Federal (SIAFE)
  23. 23. 23 populao, de fiscalizao do comportamento tico da burocracia estatal), as associaes de moradores, comunitrias e de bairros, os sindicatos de trabalhadores e de empresrios, as entidades de classe, entre outros, como demonstrado no Quadro 2. Entretanto, definir em que arena poltica se concentra a ao desses agentes uma tarefa que fica para um momento posterior do trabalho, quando discutiremos o Oramento Participativo e a accountability. Quadro 2 A Accountability Societal Vertical e a Sociedade Civil Fonte: elaborao prpria Por fim, o terceiro tipo de accountability segundo ODonnell, que ele chama de vertical eleitoral. Ela se resume s eleies como mecanismo peridico de prestao de contas e de controle social disposio da populao. Na realidade esse tipo de accountability vertical eleitoral se d na medida em que, de tempos em tempos (no caso brasileiro a cada quatro anos), os cidados tm a oportunidade de fazer o julgamento dos agentes pblicos eleitos no ltimo pleito. Dessa forma, o trabalho frente do poder pblico avaliado pelos eleitores que, se entenderem que os compromissos assumidos durante a campanha eleitoral foram cumpridos de forma satisfatria, ento o gestor pblico pode ser reeleito ou seu candidato pode sair vitorioso da disputa, isto , a populao estar assim aprovando aquela gesto. Caso contrrio, se o gestor pblico no cumpriu com seus compromissos de campanha e realizou uma administrao pfia ou ruim frente do poder pblico, muito provavelmente ele ser derrotado no pleito eleitoral ou seu candidato possivelmente no conseguir vencer, pois ser identificado com a gesto anterior. Esta tipologia proposta por ODonnell ser bastante utilizada nos diversos captulos da pesquisa, de forma que servir como importante subsdio para a anlise sobre a responsividade e a responsabilizao dos agentes pblicos municipais frente gesto do oramento pblico. Logo, ao buscar ver como o OP gera accountability da gesto pblica, essa classificao proposta por ODonnell ganhar papel relevante para a identificao dos SOCIEDADE CIVIL Conselhos ONGs Oramento Participativo OAB e outras Entidades de Classe Organizaes de Direitos Humanos Centrais Sindicais e Sindicatos Mdia Igreja Catlica Associaes Comunitrias INDIVDUOS VIRTUOSOS
  24. 24. 24 seus fundamentos e mecanismos, na medida em que possuem os elementos chave para definir a participao poltica popular, o poder de agenda e a discusso e deliberao pblica como fundamentos essenciais do controle social sobre a gesto pblica e, o acompanhamento, a fiscalizao, a prestao de contas, a transparncia e a publicizao como mecanismos da accountability no OP. Segundo Pinto (2001), h uma diferena substancial entre a accountability horizontal e a vertical, especialmente no que se refere origem do controle poltico e social sobre a gesto pblica. Diferena esta que pode ser demarcada quando se define em que arena os atores polticos e sociais que cobram a prestao de contas e a transparncia do governo esto inseridos. Portanto, falar em accountability horizontal no s pensar no respeito do poder pblico s normas legais e constitucionais, algo j consagrado por Montesquieu quando pensou na tripartio do poder do Estado, criando um sistema de checks and balances. pensar tambm no que muitos Estados democrticos tm adotado recentemente, ou seja, uma concepo de accountability horizontal fundada no estabelecimento de agncias de controle sobre a ao dos agentes pblicos, alm, claro, dos mecanismos de regulao. Por outro lado, a accountability vertical pressupe um mecanismo de controle eleitoral, por meio de eleies livres e diretas, o que, por si s, no garante uma significativa accountability sobre o poder pblico. Ela deve, sobretudo, enfatizar outros mecanismos de controle sobre a formulao das polticas (inputs) e sobre os resultados da ao dos governos (outputs), forando-os a agir conforme as preferncias dos cidados, expressas numa agenda pblica construda de forma conjunta, isto , a sociedade civil e o poder pblico discutem e deliberam sobre as polticas pblicas e sobre a aplicao dos recursos oramentrios. A convivncia institucional desses vrios tipos de accountability levou ao surgimento do que ODonnell (1998) denominou de accountability societal. Baseada na mescla dos trs tipos de accountability, esse novo tipo de controle poltico e social chamado de societal se estrutura a partir de uma ampla rede de agncias de controle estatais e civis ou sociais (ver quadros 1 e 2), como as ONGs, os sindicatos, as associaes comunitrias ou temticas, as entidades de classes, as igrejas, na busca por uma maior responsabilizao do Estado, ocorrendo, assim, uma aglutinao de setores no estatais que, conjuntamente com os mecanismos de controle j estabelecidos pelo aparato normativo e constitucional, obrigam o poder pblico a prestar contas de seus atos e gastos, a ser fiscalizado e ter seus atos e contas acompanhados, e a ser transparente e publicizar sua gesto. Constrangendo-o, dessa forma, a um forte controle social. Segundo vrios analistas, esse processo tem ajudado as democracias latino-americanas a superarem de forma gradual e relativa algumas caractersticas poltico-
  25. 25. 25 administrativas tpicas, como o populismo, o clientelismo, o corporativismo, o coronelismo, o caudilhismo, o cesarismo entre tantas outras caractersticas negativas que h muito vm predominando, especialmente devido ausncia desses mecanismos de accountability societria ou societal. Esse tipo de controle social permite uma vigilncia muito maior por parte dos cidados, que no ficam restritos somente ao controle do governo por meio de eleies peridicas. Podem exercer o controle sobre o poder pblico de forma continuada, ao longo de todo o perodo de vigncia dos mandatos, coibindo prticas ilcitas ou indesejveis dos detentores de mandatos eletivos e da prpria burocracia estatal. Mas prestao de contas e controle social ento so sinnimos? Trata-se da mesma coisa ou so diferentes? Para muitos cientistas sociais e polticos, a palavra accountability no possui traduo literal para a lngua portuguesa. Pode ser traduzida para nossa lngua como responsabilidade, obrigao e dever. Mas na cincia poltica pode significar tanto a prestao de contas dos governantes e da burocracia estatal perante a sociedade civil, como tambm o controle da sociedade sobre as aes polticas e administrativas dos governantes e da burocracia estatal. Portanto, a responsabilidade que as autoridades pblicas, eleitas ou no, devem ter no trato para com a coisa pblica, o que reflete o carter republicano do Estado. Segundo Grau (2000), o controle social um tipo de participao cidad que apela para o pluralismo poltico, chamando os principais atores sociais a participar da formulao e das decises em torno das polticas pblicas, com base na responsabilizao mtua entre todos os envolvidos e em negociaes que levem a acordos que garantam a efetiva implementao das mesmas, o que representa responsividade. Caracterizando-se como uma forma de co-gesto do Estado. Assim, se imagina uma delegao das responsabilidades do Estado, na medida em que o poder pblico transfere para a sociedade civil a incumbncia de deliberar sobre diversos temas relativos gesto pblica, o que acaba levando a uma relativa perda da autoridade poltica das instncias de representao social, como o Poder Legislativo e o Executivo. O que s possvel com a cooperao funcional no exerccio da poltica, no podendo haver a preponderncia e o controle de apenas um agente poltico e/ou social sobre a gesto pblica. Habermas (1990) entende que s existe uma forma de ter preponderncia sobre o poder poltico-administrativo do Estado: estabelecendo, externamente ao aparelho do Estado, bases legais e normativas que possam se contrapor de forma racional s bases normativas defendidas pelo prprio Estado, ou seja, resistindo ao poder normativo do Estado. Para ele, somente o poder poltico-administrativo no deve ser capaz de atuar sobre as estruturas do Estado e seus agentes. Isso porque um poder que se ope ferrenhamente ao poder das informaes e da comunicao (poder comunicativo), pois ele busca impedir a livre
  26. 26. 26 formao de opinio pblica, j que a organizao burocrtica e o desenho poltico- institucional do Estado moderno so relativamente antidemocrticos, baseados num governo que exclui a publicidade (BOBBIO, 1986). O processo de formao de opinio pblica e de acesso s informaes relativas gesto pblica s se d quando h uma maior visibilidade do poder, o que muito mais fcil de acontecer no nvel dos governos locais, pois a transparncia muitas vezes depende da proximidade espacial entre governantes e governados. Para Castells (1996), os governos locais so os mais descentralizados do ponto de vista poltico e administrativo, pois onde se d uma maior penetrao da sociedade civil na esfera pblica, alm de serem governos mais acessveis aos cidados. Logo, a opinio pblica sobre os atos do poder depende da visibilidade, da cognoscibilidade e da acessibilidade (FEDOZZI, 1997), o que sugere que a accountability no se restringe apenas dimenso da prestao de contas e da fiscalizao, mas tambm transparncia e publicizao. Para Pinto (2001: 17), ou se incrementa a transparncia democrtica em todo o processo e tambm se pressiona pela obteno de resultados, ou se estar precarizando os parcos mecanismos de controle existentes. O controle social sobre as polticas e as decises pblicas tambm pode se dar atravs da preponderncia direta e/ou indireta da sociedade civil sobre o aparelho de Estado, isto , um controle ex-ante, prvio, que busca avaliar os custos e os benefcios, bem como o custo de oportunidade e a taxa interna de retorno, ou seja, se o gasto dos recursos oramentrios produzir reais benefcios para a sociedade, o que pode ser entendido como gesto por resultados ou por criao de valor pblico. Um controle, portanto, que se liga aos inputs. E tambm ex-post, focando os resultados da ao poltico-administrativa, atravs de uma avaliao posterior que pode ser feita durante a execuo ou aps a concluso da implementao das polticas, dos projetos ou das obras. Essas avaliaes, que representam parte do controle social, so muito importantes porque tornam mais transparente a gesto pblica. Isso apesar de serem, na maior parte das vezes, muito mais simblicas, pois o resultado poltico, freqentemente, mais importante na opinio pblica e no eleitorado do que os resultados objetivos propriamente ditos. De qualquer forma, os mecanismos de controle social evolvem a racionalizao dos espaos e das aes e, conseqentemente, dos resultados. Especialmente porque, num cenrio de crise fiscal, como o que o Estado brasileiro vem enfrentando nos trs nveis da administrao (federal, estadual e municipal), a avaliao importantssima, j que demonstra se os recursos pblicos esto sendo bem gastos e se est se criando valor pblico.
  27. 27. 27 Grau (2000) diz que a accountability se d quando se obriga o Estado a fornecer informaes sobre o que pretende fazer, a fim de que se possa medir as conseqncias de suas pretenses para toda a sociedade. Ento, o controle social existe quando os atores obrigam o Estado a informar sobre suas aes e suas decises, no s passadas, mas tambm futuras, a explic-las e a estar sujeito a sanes em caso de eventuais condutas incorretas e antiticas. Assim, a melhora da eficcia da accountability da administrao pblica perante a sociedade demanda no s a deliberao participativa e a transparncia pura e simplesmente, mas tambm a produo pelo Estado de informaes de qualidade, de maneira que a sociedade civil possa entend-las e us-las. Com isso, o modus operandi da gesto pblica passa a se basear na tomada de decises compartilhada entre o governo e a sociedade civil. A deliberao pblica , portanto, um recurso que se associa ao controle ex-ante. J um recurso de controle ex-post disposio da sociedade so as eleies (Electoral Vertical Accountability). Ento, como classificar o Oramento Participativo dentro dessa perspectiva? Trata-se de um controle social institucional prvio ou ex-ante? Posterior ou ex-post? Ou ambos, concomitantemente? De certo, para que a deliberao se faa patente como um recurso de accountability social, possibilitando que ela se expresse como controle ex-ante, imprescindvel a consagrao jurdica de arenas pblicas de discusso. Da a importncia da institucionalizao de direitos de exigncia de prestao de contas, assim como de audincias pblicas quando se formulam as polticas e as decises pblicas, e a exposio pblica dos projetos de ao administrativa (GRAU, 2000: 20). a, ento, nessa arena poltica, que se insere uma parte importante do instrumento de gesto pblica participativa e popular conhecido como Oramento Participativo (OP). Digo uma parte porque o OP no se restringe apenas s arenas de formulao e de decises pblicas, bem como de transparncia e de publicizao, mas se estende tambm por outras arenas de participao poltica popular, como o acompanhamento e a fiscalizao das obras e da implementao dos servios. Uma outra questo de suma importncia na discusso em torno dos limites e do potencial da accountability sobre a gesto pblica aquela que busca definir quem so os sujeitos que detm o controle social, ou seja, quem so os atores sociais e polticos que realmente vo produzir a accountability? Segundo Habermas (1990), so somente as associaes voluntrias especializadas na produo e divulgao de convices prticas, isto , aquelas que produzem certezas capazes de interferir na relao cotidiana entre o Estado e a sociedade civil. J Schmitter (1999) diz que so as organizaes sociais permanentes que possuem poder e informaes para exigir a prestao de contas do governo e de seu aparato
  28. 28. 28 estatal. claro que as organizaes da sociedade civil, especializadas em exigir a prestao de contas das instituies estatais e de seus agentes, alm de monitorar as suas aes, so de vital importncia para a accountability, mas seriam elas os nicos sujeitos nesse processo? No caso do OP, essa discusso em torno dos sujeitos da participao na gesto pblica deve levar em conta dois aspectos: primeiro, a incluso ou excluso no sistema poltico de segmentos ou representaes de classes sociais, isto , ao privilegiar a participao popular de maneira homognea, dando o mesmo tratamento a todos, pode-se estar excluindo do processo diversos segmentos no populares da sociedade, como a elite ou empresrios. Contudo, a excluso dos setores populares, por sua vez, pode deixar a gesto urbana nas mos das elites locais. O OP , portanto, um instrumento de gesto pblica que d nfase incorporao de atores at ento excludos das discusses e deliberaes em torno da gesto pblica. Entretanto, os conflitos de interesses em torno da gesto da coisa pblica devem ser resolvidos com a participao de todos os atores sociais, ou pelo menos quase todos, ou seja, toda a sociedade civil (elite e camadas populares e mdias), alm das agncias do Estado e do empresariado privado. A anlise dos documentos produzidos pelos rgos municipais responsveis pelo OP, especialmente no que concerne ao perfil dos seus participantes, permite afirmar que, apesar dos fruns do OP serem basicamente constitudos por setores populares e camadas mdias assalariadas com alto ndice de associativismo, o sujeito da participao , por excelncia, o cidado (indivduo) mais pobre e carente de servios pblicos e de infra-estrutura. Outro aspecto em torno dos sujeitos no processo de oramentao participativa relaciona-se forma de participao, que pode ser individual, atravs da representao por entidades ou por um sistema misto (FEDOZZI, 1997). De qualquer forma, as prticas autodenominadas OP se constituram em espaos de participao de grande diversidade e pluralidade de atores da sociedade civil e de cidados (GRAZIA, 2003: 13). Os cidados comuns tambm podem exercer a accountability. Contudo, somente a abertura de canais de participao cidad, como o OP, no assegura o pluralismo, isso devido s desigualdades polticas, econmicas e de oportunidades. Enfim, no possvel considerar o OP como a panacia da deliberao pblica popular e participativa, como o remdio para todos os males da democracia representativa. Principalmente porque, no OP, o controle social se restringe muito a um controle ex-ante, influindo fortemente sobre a formulao e a deciso sobre as polticas, os projetos e as obras, mas com enormes debilidades para um controle ex-post, ou seja, dos inputs ou resultados. Portanto, pode-se concluir que a disponibilidade e qualidade das informaes (transparncia e publicizao), estas sim, constituem a condio sine qua non da accountability. O acesso s
  29. 29. 29 informaes quando as decises e polticas ainda esto em processo de discusso e encaminhamento abre a perspectiva para que os cidados possam interferir na deliberao pblica e, assim, ter o controle no s ex-ante. Porm, para que exista o acesso irrestrito s informaes, no momento em que qualquer indivduo ou organizao social as requer, elas devem estar no s disponveis, mas tambm organizadas e sistematizadas. Por isso muito importante institucionalizar o acesso s informaes por meio legal, pois assim haver a efetiva participao da sociedade civil na formulao das polticas, nas decises pblicas e na avaliao dessas polticas, e permitindo ento o controle ex-post da gesto pblica. De nada adianta garantir a participao poltica popular no processo de gesto da coisa pblica se o Estado, por seu lado, no garantir a transparncia e a publicizao das contas e de seus atos frente do governo. Por outro lado, tambm no adianta a populao participar politicamente das discusses e deliberaes pblicas se no tem acesso s informaes necessrias para formar seus prprios juzos de valores em torno da gesto pblica. A accountability, que pelas suas caractersticas de fiscalizao, acompanhamento, transparncia, publicizao e de prestao de contas, s possvel de se efetivar se pensarmos em pressupostos como a participao poltica popular nos processos de discusso e de deliberao, alm do poder de influenciar na formulao da agenda. A accountability pode, portanto, ser entendida como uma forma de controle social sobre a gesto pblica. Diferentemente dos mecanismos de controle formais como os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo, o OP pode funcionar como mecanismo de accountability e, ao mesmo tempo, de controle social. Nesse sentido, o prximo captulo da pesquisa se concentrar na discusso sobre o controle social sobre o processo de oramentao pblica, analisando basicamente as formas de controle social institucionalizadas, sejam elas de controle interno ou de controle externo da administrao pblica. Trata-se, portanto, de uma discusso fundamental para se iniciar, posteriormente, a anlise dos cinco OPs enfocados e da capacidade desse mecanismo de oramentao participativa produzir accountability, pois permitir vislumbrar os diversos instrumentos normativos e legais existentes em torno do controle social sobre o processo oramentrio pblico.
  30. 30. 30 Captulo 2 MECANISMOS DE CONTROLE SOBRE O PROCESSO DE ORAMENTAO PBLICA Quando se fala em controle social se pensa imediatamente em prestao de contas, em responsabilizao do poder pblico, em responsividade, em transparncia e em accountability, entre outras coisas. Entretanto, como definir de forma clara e objetiva o que se convencionou chamar, na cincia poltica, de controle social? Falar em accountability falar num atributo ou qualidade do Estado, isto , o poder pblico deve estar sujeito a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas aes frente da gesto pblica, assim ele se v obrigado a prestar contas e a tornar transparente sua administrao, publicizando suas aes e iniciativas de polticas pblicas, bem como seus gastos oramentrios. Por outro lado, o controle social um atributo ou qualidade da prpria sociedade civil, que deve ser municiada e habilitada para acionar os mecanismos de interpelao junto gesto pblica, de modo que os cidados possam impedir que seus interesses sejam contrariados. Para tanto, necessrio no s estabelecer princpios legais e instituies que funcionem como instrumento de coero do poder pblico, mas tambm que haja uma sociedade realmente capaz de controlar o poder pblico. Segundo Carvalho (2001), s recentemente o senso comum se apropriou do termo controle social, que pode ser entendido como um conjunto de processos e mecanismos de controle por parte da sociedade civil sobre as estruturas poltico-institucionais do Estado. Esse controle s possvel quando ocorre a presso, o constrangimento e a cooperao por parte dos atores sociais envolvidos no processo poltico (ABRAMOVAY, 2001). Assim, se alcana o controle social atravs de recursos legais e normativos, bem como atravs da cooperao e da educao poltica dos cidados. Na prtica, algo que est intimamente ligado participao poltica popular na gesto pblica, em especial aos processos de discusso, deliberao e implementao oramentria, envolvendo outras formas de democracia, como a do tipo direta, a qual amplia bastante as inmeras maneiras, formais ou no, da sociedade civil fiscalizar as instituies, sejam elas pblicas ou privadas (SIMIONATTO, 2001). Numa democracia, a convivncia cotidiana entre o Estado e a sociedade civil necessita de transparncia, de forma que o dilogo institucional entre ambos se baseie no acesso por parte dos cidados s informaes e aos dados referentes s aes pblicas estatais. Logo, deve haver o comprometimento incondicional do Estado em manter sempre aberto o acesso a seus bancos de dados e s informaes gerenciais para as pessoas comuns, as instituies, as
  31. 31. 31 ONGs, as associaes, as entidades de classe etc. A cobrana sobre o governo ser mais eficaz se houver livre acesso s informaes gerenciais do Estado por parte da sociedade civil. Desta forma, quanto mais bem informada a populao, mais condies de exercer efetivo controle social em relao aos gestores pblicos (BARBOSA, 2001). Claro que tambm preciso ressaltar que tipo de informao est sendo disponibilizada, a sua qualidade e, sobretudo, se a sociedade civil est preparada para us-la eficazmente e se o Estado tem mesmo capacidade para produzir informaes de qualidade. Logo, no se trata apenas de abrir o acesso s informaes. Alm disso, as cobranas devem tambm recair sobre o Estado e sua mquina administrativa e burocrtica, nunca somente sobre os atores polticos. Essa prtica, j enraizada na sociedade brasileira, de centrar a cobrana exclusivamente sobre os polticos, especialmente quanto s suas aes frente da gesto pblica, ignora os compromissos que o Estado, como um todo, tem para com o bem estar da sociedade civil e para com o bom gerenciamento da coisa pblica, mesmo que para isso seja necessrio modificar sua prpria estrutura poltico-institucional. Carvalho (2001) afirma que quando a prtica do patrimonialismo permite ao agente pblico, seja ele burocrata ou poltico, se enriquecer ilicitamente atravs do poder que lhe conferido ou com o dinheiro pblico, ento a culpabilidade sobre tal ato no deve recair somente sobre o prprio agente pblico, enquanto personalidade individual, mas tambm a instituio estatal deve ser julgada, isto , o prprio Estado deve ser repreendido, mesmo que seja com mudanas no seu establishment. Existem diversos mecanismos de controle sobre a pea oramentria municipal. Segundo a Constituio Federal, h trs agentes institucionais de controle privilegiados, quais sejam: o Poder Executivo, que deve fazer o controle interno; o Poder Legislativo, que se incumbe do controle externo, e os Tribunais de Contas, que exercem tambm o controle externo ex-post, em apoio ao papel constitucional da Cmara de Vereadores. Dessa maneira, o Poder Legislativo e o Tribunal de Contas fazem o controle procedural, isto , controlam a legalidade constitucional dos processos de oramentao municipal. A Cmara de Vereadores, principalmente, se concentra na constitucionalidade ou no das propostas oramentrias, deixando de lado, em geral, o controle subjetivo7 do Poder Executivo, no controlando se h adequao legal das propostas includas na pea oramentria a suas respectivas dotaes e implementaes. J o que se chama de controle subjetivo acaba sendo 7 Trata-se de um controle subjetivo porque se prende muito na discusso e anlise em torno do mrito poltico das propostas oramentrias feitas pelo Poder Executivo, no sendo, portanto, objetivo no controle social, especialmente na anlise da capacidade oramentria do municpio para arcar com as propostas includas na Lei Oramentria Anual (LOA).
  32. 32. 32 exercido mesmo pela sociedade civil organizada, atravs de ONGs e outras instituies de carter privado (CAMPELLO, 2003). Esse controle subjetivo, quando exercido efetivamente por estas instncias da sociedade civil, conduz a um sensvel aumento da accountability e, conseqentemente, acaba contribuindo para fortalecer a democracia. Essa diviso do controle da administrao pblica em interno e externo pode ser entendida diferentemente: o controle externo feito pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Legislativo tambm pode e deve ser exercido pela prpria sociedade civil, especialmente quando ocorre o chamado controle social, um controle geralmente no institucionalizado e formalizado, usualmente de carter social e participativo. Entretanto, esse controle social precisa de regulamentao formal por parte dos entes federativos (Unio, Estados e Municpios). J os controles internos, da alada do prprio Poder Executivo, em especial os municipais, na maioria dos casos no esto devidamente regulamentados, o que faz com que, sem qualquer mecanismo de controle interno, as administraes municipais fiquem sujeitas a se conduzirem como uma nau sem rumo ou deriva, tornando-se presas fceis das sanes impostas pelos mecanismos de controle externo (FACCIONI, 2001), que acabam impondo, de fora para dentro, um rumo a essa nau, como se a direo fosse definida no pelo prprio gestor pblico, mas pelas instituies externas ao Poder Executivo, isto , Poder Legislativo e Tribunal de Contas. (...) a funo de controle no representa a legitimao da democracia e no revela as tendncias modernizantes de abandono das normas clssicas, porque no se adequa plena extenso dos direitos sociais, econmicos e culturais estabelecidos por uma nova construo da norma jurdica. A funo de controle no acompanhou a ltima passagem histrica do Estado, que inaugurou uma sociedade democrtica, cujos fundamentos incluem um controle participativo, transparente e efetivo (OLIVEIRA, 1994, apud CAMPELLO, 2003: 02). No Brasil, a cultura do controle social ainda muito incipiente e enfrenta inmeras dificuldades, como o baixo nvel de confiana da sociedade civil na ao dos polticos e da burocracia, a dificuldade da populao em ter acesso aos meandros da administrao pblica, a legislao extremamente complicada do ponto de vista da compreenso clara por parte do cidado comum, a falta de uma prtica de participao poltica popular, o baixo nvel educacional do povo em geral, a pouca transparncia e publicizao dos atos poltico- administrativos, a ineficincia dos mecanismos formais de controle social (PESSOA, 1999). Entretanto, a partir de 1988, quando foi promulgada a chamada Constituio Cidad, estabeleceu-se um novo modelo de Estado, em tese democrtico de direito, fazendo com que esses obstculos fossem sendo gradualmente removidos, apesar de ainda persistirem as velhas prticas clientelsticas, fisiolgicas e patrimonialistas na gesto pblica.
  33. 33. 33 A partir de 2000, passou a ser obrigatria a prestao de contas sobre todas as formas de gesto da coisa pblica, atravs da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, instituram-se novos mecanismos e instrumentos de controle social sobre os agentes do Estado e tambm sobre os agentes polticos frente da execuo de oramentos pblicos, em especial os municipais. Apesar disso, a sociedade civil no Brasil ainda conta com poucos instrumentos e/ou mecanismos de controle social (FACCIONI, 2001). Recentemente, foi institucionalizada mais uma instncia de controle sobre o setor pblico, as chamadas controladorias, como a Controladoria Geral da Unio (CGU), que a partir de 2003, na gesto do Presidente Luis Incio Lula da Silva, passou a realizar sorteios semanais de administraes pblicas municipais, que so ento submetidas a uma rigorosa fiscalizao de seus processos de oramentao e gesto. Dessa forma, privilegia-se a rpida ao preventiva contra o desperdcio, os desvios e os prejuzos no trato dos recursos pblicos, na medida em que se exerce o controle sobre a gesto ainda em andamento, no esperando o seu encerramento para, ento, analisar a correo das contas pblicas, como ocorre hoje com os Tribunais de Contas. Segundo Fernandes (2001), existe tambm um importante instrumento de controle social que tem como objetivo alertar sobre possveis desajustes ou ilegalidades na alocao dos recursos pblicos por parte dos gestores. Trata-se de um instrumento preventivo que fica restrito ao mbito dos Tribunais de Contas, qual seja: os seus Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, conforme pargrafo 3o do artigo 165 da Constituio Federal.8 Ainda que sem muita publicizao de seus procedimentos e sanes, representam um avano no processo de controle social, mesmo que no consigam, de forma eficaz, impedir que as velhas e tradicionais relaes institucionais presentes no Estado brasileiro impeam o controle social e accountability, porque efetivamente no possuem meios para evitar o conluio que se estabelece, muitas das vezes, entre os agentes polticos e a burocracia estatal. Przewoski (1999) afirma que existem trs espcies de relacionamentos institucionais no interior do Estado, ou seja, existe uma relao direta entre os governos e os agentes econmicos privados quando se trata da regulao dos mais diversos setores econmicos, h tambm uma relao entre os agentes polticos e a burocracia estatal, em especial quando se 8 De acordo com a Lei Federal no 9.755, de 16.12.1998, no caput do seu artigo 1o reza: O Tribunal de Contas da Unio criar homepage na rede de computadores Internet, com o ttulo contas pblicas, para divulgao dos seguintes dados e informaes: (...), inciso II, os relatrios resumidos da execuo oramentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Ainda no pargrafo 2o , do inciso VI, diz: os relatrios mencionados no inciso II devero estar disponveis na homepage at sessenta dias aps o encerramento de cada bimestre. Alm disso, no que se refere s contas dos municpios, a Constituio Federal, no seu artigo 31, pargrafo 3o diz: As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. ().
  34. 34. 34 pensa na superviso dos atos poltico-administrativos, e, por fim, a relao que se estabelece entre os cidados comuns e o governo, o que pode indicar o nvel de responsabilizao do poder pblico pelos seus atos frente administrao da coisa pblica. No caso do Brasil, os instrumentos e/ou mecanismos de controle social so muito mais ex-post do que ex-ante, isto , quando se pensa em accountability, fica-se praticamente restrito do tipo vertical, o que ODonnell (2000) chama de accountability vertical eleitoral (Electoral Vertical Accountability). Assim, a prestao de contas torna-se muito mais retrospectiva, restringindo o controle social a uma mera possibilidade dos cidados eleitores exercerem seu poder de veto gesto pblica, e aos seus respectivos agentes polticos, em eleies futuras. O ideal que essa accountability pudesse ser muito mais prospectiva, permitindo o controle social ao longo de todo o processo de gesto pblica e no somente no final. Claro que isso deve levar em considerao o enorme poder que a burocracia estatal possui para interferir nos processos de regulao e tambm decisrios. Logo, pensar em controle social significa pensar no s em controle sobre os agentes polticos, mas tambm sobre a burocracia do Estado. Os mecanismos atuais de controle social esto muito mais voltados para os agentes pblicos e polticos, esquecendo-se do prprio Estado enquanto estrutura poltico-institucional que no fica sujeita aos mecanismos de controle, sejam eles legais ou sociais. Portanto, pensar em efetivo controle social significa pensar na construo de uma extensa rede de organizaes da sociedade civil que trabalhem principalmente a formao democrtica de opinio (GRAU, 1998) sobre temas de grande relevncia para a sociedade, instigando o debate sobre os mesmos e, assim, construindo canais dialgicos e de presso poltica sobre o Estado e seus agentes. Para tanto preciso haver transparncia e publicizao da gesto pblica. Enfim, a accountability, elemento bsico do chamado controle social9 , passa pela formao de um sem nmero de espaos pblicos no estatais de auditoria e/ou controladoria das aes estatais. Misso que, at h pouco tempo, ficava restrita somente aos parlamentares, aos partidos polticos e aos meios de comunicao (CAMPELLO, 2003). O controle social, dessa forma, depende da ampliao da democracia e da participao poltico-popular. No se pode, com isso, abrir mo dos agentes de controle social j existentes, institucionalizados e formais, que possuem suas atribuies de fiscalizao estabelecidas por 9 Ainda que a accountability seja um atributo ou qualidade do Estado e que o controle social seja um atributo ou qualidade da prpria sociedade civil, o controle social prescinde de fundamentos e mecanismos da accountability, pois dificilmente os cidados conseguiriam intimidar a gesto pblica sem participao poltica popular, sem influenciar na formulao da agenda pblica, sem participar das discusses e deliberaes pblicas, sem acompanhar e fiscalizar a gesto pblica, sem exigir a prestao de contas e, por fim, sem transparncia e publicizao. Portanto, apesar de accountability e controle social serem atributos de atores poltico-sociais diferentes, so fenmenos polticos interdependentes e intercambiantes.
  35. 35. 35 lei, como os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas municipais e o Ministrio Pblico. Alm, claro, dos agentes ditos sociais, como os meios de comunicao, as entidades de classe, as associaes comunitrias e tantas outras. O alvo central dessa extensa rede de controle social deve ser a defesa intransigente do bem comum, buscando fomentar no seio da sociedade civil o debate, a participao, a presso e a democracia direta. As audincias pblicas passam, com isso, a ter um carter de fundamental importncia para um efetivo controle social, tornando-se, assim, um ato menos poltico e mais administrativo, buscando-se a transparncia sobre a gesto da coisa publica, mesmo ainda sendo muito formais e limitadas. Nelas se estabelecem momentos de alarme sobre situaes de risco de perda da eficincia da administrao pblica em prejuzo do interesse coletivo, momentos de mobilizao em torno de interesses coletivos, de discusso e debate, e de presso sobre os poderes do Estado, isto , Executivo, Legislativo e Judicirio. A rede de controle social envolvendo as instituies pblicas e formais e as entidades pblicas no estatais ligadas sociedade civil deve, ento, assumir as tarefas de monitoramento sobre os agentes polticos e sobre o Estado, principalmente atravs da mdia e da Cmara de Vereadores. Ela deve tambm exercer o papel de catalisador, juntando e mobilizando os diversos setores da sociedade civil interessados, alm daquele de difusor, na medida em que publiciza os atos dos responsveis pela gesto pblica, tarefa tambm dos rgos de imprensa no estatais. O passo mais difcil convencer a sociedade civil de que dela a incumbncia de fomentar a criao dos mecanismos de controle social. Indicando que os processos de oramentao municipal, quando submetidos ao controle social, tornam-se transparentes e voltados para os interesses coletivos da populao. Essa caracterstica dialgica, de constante permuta de informaes entre a sociedade civil e o Estado, permite a construo de arenas de democracia direta dentro de um regime predominantemente representativo, onde a participao poltica popular, a prestao continuada de contas, a responsividade dos agentes polticos e da burocracia estatal transformam-se em requisitos bsicos para um efetivo controle social. E, muito mais que isso, permite a consolidao da democracia brasileira. Um princpio fundamental da democracia aquele que afirma que tudo que se refere ao Estado e a sua administrao deve ser o mais transparente possvel. Assim, todas as aes dos agentes polticos e da burocracia estatal devem ser publicizadas. Entretanto, essa prtica ainda muito tmida na democracia brasileira. Essa inexistncia de total transparncia do poder pblico faz com que a sociedade civil tenha grandes dificuldades para acompanhar o uso dos recursos pblicos e tambm de participar da vida poltica e administrativa. Claro que
  36. 36. 36 algumas aes so dignas de louvor, como a abertura de canais de TV voltados para o acompanhamento das atividades legislativas e a informatizao da administrao pblica, permitindo aos cidados consultarem via Internet o andamento dos processos de oramentao em muitos municpios brasileiros, como os telecentros criados em Porto Alegre e So Paulo. Mas enquanto durar a idia de que a sociedade civil no deve estar presente no cotidiano da gesto pblica, a democracia brasileira continuar restrita.
  37. 37. 37 Captulo 3 O ORAMENTO PARTICIPATIVO Segundo Lebauspin (2001: 69), o oramento pblico um importante instrumento da gesto do Estado. Nas democracias modernas ele possui dois objetivos: servir como mecanismo de planejamento das aes dos gestores pblicos e como forma de verificao e fiscalizao do uso dos recursos pblicos. Ele deixa evidentes as metas que o Estado pretende atingir, bem como o volume e a forma de alocao dos recursos que sero utilizados, expressando de maneira formal a origem e o destino dos recursos pblicos. O processo de oramentao usualmente composto por etapas distintas. Primeiramente ocorre a formulao, pelo Poder Executivo, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) do ano seguinte. Em seguida se d a discusso e votao da respectiva lei pelo Poder Legislativo. Aprovada, a lei volta ao Executivo para ser colocada em prtica; por fim, o Legislativo passa a realizar a fiscalizao sobre a execuo oramentria atravs do controle e da avaliao das aes do gestor pblico. Segundo Avritzer (2002), desnecessrio ressaltar o quando importante o oramento para as relaes poltico-administrativas entre o poder pblico e a sociedade civil. O oramento o instrumento bsico do contrato poltico que subjaz a essas relaes, bem como das interaes entre os diferentes organismos estatais encarregados de executar tal contrato. Ao definir os fundos pblicos, mediante a fixao de impostos ou outros meios, o oramento transforma-se no mecanismo central de controle pblico sobre o Estado (AVRITZER, 2002: 465). O Oramento Participativo (OP) um instrumento que surgiu a partir da ao pblica dos movimentos sociais nos anos 1970 e 1980, que buscavam o controle social do oramento e das polticas pblicas (GRAZIA, 2003), podendo ser considerado como a experincia de participao poltica popular de maior sucesso em todo o Brasil. Trata-se de uma instituio hbrida10 , isto , uma instituio mista formada em parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta 10 (...) paralelamente aos instrumentos formais de democracia representativa, esto surgindo novos mecanismos de responsabilizao, que enfatizam a participao dos cidados no processo de tomada de deciso das polticas pblicas, ou seja, a construo de arenas pblicas onde as chamadas instituies hbridas podem viabilizar a participao dos cidados ou o controle social dos servios pblicos e, mais amplamente, do Estado (...). Elas so dotadas de diferentes graus de formalizao, mas nas democracias contemporneas, especialmente a nvel local, elas vm adquirindo uma importncia crescente. (BRESSER PEREIRA, apud ANASTASIA e AZEVEDO, 2000: 22).
  38. 38. 38 (AVRITZER, 2000: 18). Ele uma iniciativa que parte de demandas setoriais por bens pblicos negociveis, como postos de sade, escolas, creches, infra-estrutura urbana, redes de gua e de esgotos, eletrificao, pavimentao etc, e alcana uma viso da cidade como um todo, por meio de uma boa combinao e formatao institucional de intensa discusso e negociao entre as comunidades, os vrios grupos de interesses, os diversos setores sociais e o governo. O OP um programa de planejamento urbano, onde a populao tem a responsabilidade de definir e fiscalizar a aplicao de parte dos recursos pblicos, sendo que seus principais objetivos podem ser resumidos em: a inverso das prioridades, redistribuindo os recursos pblicos em favor dos mais pobres e carentes, a democratizao do processo oramentrio, o incentivo participao poltica popular, e a criao de mecanismos de controle social sobre a gesto pblica. O OP possibilita o atendimento de reivindicaes da populao e democratiza a administrao pblica, associando participao popular e planejamento na definio das polticas municipais. Sua metodologia usa a consulta e a deliberao popular na preveno dos problemas sociais e urbanos, colaborando efetivamente na melhoria da condio de vida da populao socialmente mais vulnervel da cidade, principalmente porque faz com que as reivindicaes dos bairros e regies sejam aprovadas e realizadas. Atravs do OP, os moradores acompanham todo o processo de oramentao, desde a licitao, passando pela implementao, at a concluso das obras ou servios, decidindo sobre os investimentos em empreendimentos e cobrando da prefeitura a realizao dos mesmos em locais onde o poder pblico, muitas vezes, no havia ainda atuado, em geral na periferia e em regies carentes. , portanto, um processo de co-gesto pblica no qual os cidados priorizam as obras que entendem serem essenciais para a comunidade em articulao com os programas da administrao j em andamento, possibilitando ao governo planejar a cidade em consonncia com os interesses de sua populao. Seu funcionamento relativamente simples e pode ser generalizado da seguinte forma: primeiramente, em assemblias populares so definidas as relaes de todas as prioridades de investimento nas mais diferentes reas como: educao, sade, moradia, infra-estrutura, lazer, esporte, turismo, cultura e meio-ambiente. A seguir, o OP se divide em duas esferas de participao: as assemblias regionais, que so feitas nos bairros e regies da cidade, e as assemblias temticas, realizadas por grandes temas do cotidiano urbano, como sade, educao, habitao etc. Essas assemblias regionais e/ou temticas devem eleger suas respectivas prioridades e demandas, as quais sero levadas para discusso nos fruns do OP,
  39. 39. 39 bem como seus delegados, ou seja, cidados que vo representar a comunidade ao longo do processo de discusso, deciso, deliberao, acompanhamento e fiscalizao. Num terceiro momento, a prefeitura decide o percentual de recursos que ser distribudo pelas regies e/ou bairros e pelas temticas, seguindo critrios como carncia de servios pblicos e de infra-estrutura, total de populao de baixa renda, populao total e demandas prioritrias elegidas pelas comunidades. Em todas as cinco experincias enfocadas (Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife), o OP, para funcionar, exige a regionalizao da cidade para que possa ser feita uma discusso territorializada, isto , as demandas so regionais e cada comunidade deve ento lutar pelas suas respectivas prioridades. somente aps a definio do montante de recursos pblicos que ser alocado em cada regio da cidade que, com apoio da prefeitura, os delegados visitam as prioridades definidas nos bairros para conhecerem de perto os seus respectivos problemas. Esse mecanismo e visita in loco das demandas e prioridades, em Belo Horizonte, denominado de Caravanas de Prioridades.11 A ltima fase caracteriza-se pela realizao de assemblias de delegados, que votaro as obras e os servios a serem realizados pelo OP, elegero os Conselheiros do OP que devero acompanhar e fiscalizar todo o processo oramentrio municipal, podendo ser constitudas comisses de fiscalizao e acompanhamento compostas por membros do conselho do OP, delegados e cidados. O acompanhamento e a fiscalizao das obras e empreendimentos definidos no OP s so possveis porque a prefeitura, ao longo do processo de OP, dever prestar contas da execuo oramentria do ano anterior, alm de oferecer cursos e seminrios para capacitar e preparar os cidados sobre o processo oramentrio, permitindo assim que sejam capazes de entender a sistemtica do oramento pblico, desde a licitao da obra ou do servio, passando pela implementao e realizao, at a concluso final e a devida prestao de contas, isto significa que os cidados comuns passam a ter condies de compreender os relatrios e balancetes publicados pelo poder pblico e cobrar correes de rumos ou qualquer outro desvio daquilo que foi deliberado em assemblias populares. Segundo Avritzer (2003: 14), o OP uma forma de rebalancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos: (i) a cesso da soberania por aqueles que a detm como resultado de um processo representativo local; (ii) implica a reintroduo de elementos de participao local (assemblias, por 11 Das cinco experincias de OP enfocadas, a nica que no tem previso regimental para o acompanhamento das obras e empreendimentos, deliberados pelos delegados, a da cidade do Recife. Em Belo Horizonte e em Goinia, esse acompanhamento ocorre por meio do que se denominam Caravanas de visitao e acompanhamento in loco.

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