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NOVAS PROPOSTAS PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO

BRASIL – TEXTO DE REFERÊNCIA PARA DISCUSSÃO.

I - CONTEXTO

Este trabalho tem por objetivo a elaboração de um texto que examine as

bases conceituais, metodológicas e operacionais do Licenciamento

Ambiental, no Brasil, especialmente o licenciamento das atividades

efetivas e potencialmente poluidoras a cargo dos Estados da Federação,

como ocorre na atualidade e que cobrem a imensa gama de

empreendimentos licenciados no País. É um texto básico a ser analisado,

criticado e revisado pelos órgãos e entidades que integram a ABEMA.

O estudo deverá enfatizar os principais óbices do Licenciamento no

âmbito dos Estados, as dificuldades conceituais, metodológicas e

operacionais que estão dificultando a utilização deste instrumento da

Politica Nacional de Meio Ambiente e seus reflexos para a proteção do

meio ambiente e para o desenvolvimento sustentável dos Estados e do

Brasil.

Neste contexto, o trabalho propõe indicar os principais entraves

levantados pelos órgãos licenciadores, pelos usuários do SISNAMA e pela

sociedade civil que indicam a crescente falência do LA como mecanismo

de gestão ambiental direcionado à conservação do patrimônio natural e à

sustentabilidade das atividades produtivas, incluindo a inoperância dos

demais instrumentos de gestão, cuja inaplicação reforça as dificuldades

enfrentadas pelo licenciamento na atualidade.

A extensa e por vezes sobreposta legislação ambiental nos âmbitos

federal, estadual e de alguns municípios, a exigência de normas

ultrapassadas e imprecisas, a fragilidade institucional do SISNAMA e a

demanda crescente de regularização dos empreendimentos contribuem,

ao lado da discutível qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental

apresentado por grande numero de empreendedores, para o colapso do

Sistema Nacional de Licenciamento, atualmente reconhecido por todos os

atores interessados.

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O rito aplicado ao Licenciamento Ambiental será examinado através dos

procedimentos usuais e de sua interface com a legislação correlata que

interfere nos seus procedimentos. Desta forma, além de identificar e

analisar, resumidamente, os dispositivos da Lei Federal 6.938/81 que

consubstanciam a exigência legal e configuram as metodologias aplicadas

ao Licenciamento serão citadas outras normas correlatas que interferem

na sua operacionalização.

Como se sabe, a exigibilidade do Licenciamento como um dos

instrumentos da Politica Nacional de Meio Ambiente se soma a outros

dispositivos legais que estabelecem exigências especificas de

regularização para determinados tipos de empreendimentos, como

Outorga do Direito de Uso dos Recursos Hídricos, incluindo a outorga de

lançamento que permanece indefinida, atualmente disciplinada pela Lei

Federal 9.433/97; a Lei Federal 9.605/98, tratando das penalidades

administrativas aplicáveis às infrações das normas ambientais e

criminalizando os danos ao meio ambiente; a Compensação

Ambiental prevista no SNUC, instituído pela Lei Federal 9.985/00; a

Autorização para Supressão de Vegetação, a constituição e demarcação da

Reserva Legal e a ocupação de Área de Preservação Permanente contidas

na Lei Federal 12.651/12, sucessora do Código Florestal de 1967.

Apresentam relação direta com o Licenciamento, ainda, a Lei Federal

11.428/06, que dispõe sobre a proteção da Mata Atlântica, criando

restrições locacionais para empreendimentos a serem instalados nesse

bioma e; mais recentemente, a Lei Federal 12.187/09, tratando da Politica

Nacional de Mudanças Climáticas e a Lei Federal 12.305/10, que trata da

Politica Nacional de Gestão de Resíduos, todas criando novas obrigações

que recaem sobre o Licenciamento.

O conjunto normativo acima mencionado demonstra, como é

sobejamente sabido pela ABEMA, que o Licenciamento estatuído pela Lei

6.938/81 teve o seu escopo enormemente ampliado em relação à

configuração original, pois o seu regramento está estabelecido em várias

outras normas de natureza infraconstitucional, como as que foram citadas

pela sua interferência direta no processo, assim como por um cipoal de

normas legais e infralegais, baseadas em Leis Estaduais, Decretos Federais

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e Estaduais, Resoluções do CONAMA e dos Conselhos Estaduais de Meio

Ambiente, além das diretrizes de uso do solo urbano, de competência dos

municípios e de normas municipais complementares nos municípios onde

a gestão ambiental está implantada.

Ora, é natural que num quadro de tamanha complexidade legislativa, com

um emaranhado de normas que se interconectam, que estabelece regras

e procedimentos distintos, tendo em vista que em vários Estados estão

também agrupadas em esferas separadas de decisão, que os instrumentos

da PNMA e o Licenciamento Ambiental, em particular, tenham uma

governança difícil de ser estabelecida com a eficácia, a eficiência e a

efetividade exigidas para o bom desempenho das políticas públicas.

Deve-se ressaltar, todavia, que na atualidade, depois de sucessivas

alterações da legislação na esfera federal, todos estes mecanismos legais

estão vinculados à decisão do MMA, isto é, estão sob a governança de um

único Ministério, diferentemente da década de 1980, quando surgiu, uma

vez que a gestão das águas era competência do Ministério das Minas e

Energia; Florestas e Unidades de Conservação do Ministério da

Agricultura. Agora, com toda a legislação inerente à gestão ambiental

plena enfeixada sob o comando político do Ministério de Meio Ambiente é

mais fácil promover a articulação desses instrumentos e realizar as

mudanças necessárias para aperfeiçoá-los.

Além destes dispositivos e da complexa teia de relações entre eles, há que

se examinar detidamente a Lei Complementar 140/11 do conhecimento

geral da ABEMA, recentemente estatuída e ainda não implantada, mas de

profunda importância para gestão ambiental sistêmica exigia pela

organização federativa do Estado brasileiro.

Mesmo que pontos importantes da Politica Nacional de Meio Ambiente

não tenham sido tratados ou tratados de forma insuficiente na Lei

Complementar sua aplicação é fundamental, razão pela qual urge discutir

a sua regulamentação para eliminar de uma vez por todas as zonas de

sombra em relação às competências dos entes federativos.

Além das interfaces do Licenciamento com as normas de outras politicas

públicas que interagem com a Politica Ambiental, concorre decisivamente

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para o elevado nível de desgaste deste instrumento a sua adoção isolada

dos demais instrumentos da PNMA. Na verdade, de todas as medidas

previstas na concepção e implementação da Politica Nacional de Meio

Ambiente, o Licenciamento é praticamente o único aplicado com

regularidade, ainda que de forma empírica, em muitos casos, o que

reforça a sua importância, mas, ao mesmo tempo, agrava a sua

debilidade.

Sem o apoio de importantes mecanismos como a Avaliação Ambiental

Estratégica, o Zoneamento Ambiental, o Monitoramento contínuo da

qualidade ambiental, os Planos Diretores de Bacias Hidrográficas e a

Avaliação Ambiental Integrada, para citar os mais relevantes, o

Licenciamento perde a sua finalidade como instrumento para aferir os

impactos, tornando-se cada vez mais, como se critica justificadamente,

uma prática cartorial, em prejuízo da proteção do meio ambiente.

Mais de 3 (três) décadas depois de sua aprovação, a PNMA não está sendo

aplicada na sua plenitude, o que leva a sociedade a identificar neste único

instrumento a essência da Politica Nacional, como se o Licenciamento

pudesse resumir todos os demais, sem o subsidio do Zoneamento, por

exemplo, como importante mecanismo para definir os parâmetros

locacionais e que vem sendo realizado sem a intensidade e a escala

exigidas para incluir a dimensão territorial na gestão ambiental de forma

adequada.

A mesma situação ocorre com a ausência da variável ambiental no

momento de definir os planos e programas de governo e, mais além, na

tomada de decisão sobre grandes projetos sem avaliação ambiental prévia

e consequente consulta à população, fazendo desaguar no Licenciamento

todas as expectativas sócio-ambientais provocadas pelos

empreendimentos, diante da abertura que a PNMA oferece, pela sua

transparência, ao debate público.

Estas considerações se fazem necessárias para explicitar a compreensão

de que existem questões de fundo a serem consideradas para o

aperfeiçoamento do Licenciamento, como a mais importante ferramenta

da PNMA, na medida em que os demais instrumentos tem papel

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subsidiário em relação a ela. É o LA que assegura e viabiliza

operacionalmente a avaliação dos impactos e que define, após consulta à

comunidade, as medidas mitigadoras e compensatórias necessárias para

eliminar, reduzir e atenuar os danos ambientais das atividades efetivas e

potencialmente poluidoras e degradadoras dos recursos naturais.

Daí a sua importância e a necessidade do seu continuo aprimoramento,

razão pela qual se torna fundamental identificar os óbices que o estão

estrangulando e reduzindo a sua eficácia como instrumento fundamental

para a proteção do meio ambiente e do patrimônio natural do País.

No âmbito da própria Politica Nacional do Meio Ambiente, traduzida pela

Lei Federal 6.938/81, uma conquista histórica da sociedade brasileira, há,

como já dito, instrumentos inaplicados ou aplicados de maneira

insuficiente, sobrecarregando o Licenciamento.

Também se deve considerar que a própria concepção da Lei, em 1981, foi

adotada num ambiente dominado pela cultura do comando e controle do

Estado, enfocando as consequências, sem dar a devida atenção às causas,

ou seja, sem criar mecanismos para alterar a realidade que dá origem aos

problemas.

Neste contexto, a revisão e o aperfeiçoamento do Licenciamento devem

ser a partida para uma reforma mais ampla da PNMA, visando adicionar,

além dos mecanismos de comando e controle, outras diretrizes com foco

na sustentabilidade, o que exigirá esforço de atualização da Lei 6.938/81 e

profundas mudanças nas politicas públicas setoriais, especialmente, na

politica macroeconômica definidora das politicas tributária, fiscal e

creditícia desenhadas nos anos 1970, que mesmo com alterações

posteriores, deixou de contemplar a dimensão ambiental como indutora

do desenvolvimento sustentável.

Vale dizer que a sustentabilidade como nova forma de pensar e promover

o desenvolvimento não está localizada exclusivamente nas fronteiras da

politica ambiental, reforçando a estratégia da transversalidade e dos

modelos matriciais de organização dos Estados e de formulação e

implementação das politicas publicas.

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Ou seja, a politica ambiental tem que dialogar com as demais politicas

setoriais e promover o engajamento do setor produtivo na sua execução,

superando definitivamente a falsa dicotomia que ainda permeia o debate

das questões ambientais centrado, em grande parte, nas práticas de

comando e controle, sem o foco na sustentabilidade.

Contudo, é o Licenciamento Ambiental, como um dos únicos instrumentos

universalizados da Politica Nacional do Meio Ambiente, que dá visibilidade

à gestão ambiental brasileira e mostra a “cara” do Poder Público no

tratamento do tema.

Por esta razão, não se deve retardar a adoção das medidas politicas,

institucionais, normativas e operacionais reclamadas para o seu

aperfeiçoamento. O descrédito do LA só interessa aos seguimentos

retrógrados do setor produtivo que, na verdade, desejam uma licença

para poluir e a setores da sociedade, que por razões ideológicas, se valem

do instrumento para fazer um debate politico que extrapola a sua

finalidade, uma vez que esta discussão, reconhecidamente pertinente,

deve ser feita na fase de concepção dos planos e programas

governamentais que decidem pela implantação dos projetos.

Como se sabe, o Licenciamento Ambiental surge, como instrumento

legalmente estatuído, pela Lei Federal 6.938/81, mas os procedimentos

que definiram a sua operacionalização foram introduzidos pelo Decreto

88.351/83, regulamentador da Lei, posteriormente revogado pelo Decreto

99.274/90. Todavia, manteve-se a concepção do Decreto original,

inclusive o modelo trifásico (LP + LI + LO), que ainda hoje oferece o

amparo legal à Resolução CONAMA 01/86 que continua, 27 anos depois,

como a principal base normativa do Licenciamento no País, com as

alterações introduzidas pela Resolução 237/97.

As sucessivas alterações da Lei 6.938/81 modificou substancialmente sua

redação original, sem alterar, contudo, o papel que ela atribui aos Estados

em relação ao Licenciamento. Com a criação do IBAMA, em 1989, a União

passou a desempenhar uma atuação mais proativa nessa área, assumindo

o controle dos empreendimentos e atividades tidas como de competência

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federal, o que a Lei de criação do Instituto denominou de impactos

nacional e regional.

A estruturação do Licenciamento, sua forma e procedimentos foram

estabelecidos pela Resolução CONAMA 01/86, com as alterações

introduzidas pela Resolução CONAMA 237/97, que balizam os

procedimentos de AIA, do EIA/RIMA e do respectivo processo de

Licenciamento, tal como vem sendo praticado na maioria dos Estados,

com o complemento de normas supletivas adotadas em Leis Estaduais ou

pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.

No decorrer dos anos, as regras emanadas do CONAMA foram perdendo

atualidade e estão sendo ultrapassadas por uma realidade nova, de

avanço cientifico e tecnológico, além de novas ferramentas de gestão que

estão a exigir normativas contemporâneas, para recuperar o

Licenciamento como um dos mais importantes instrumentos da gestão

ambiental brasileira e essencial para incluir a sustentabilidade como um

pilar fundamental do desenvolvimento nacional.

II – DESAFIOS E OPORTUNIDADES

A partir da análise contextual sucintamente realizada no item precedente,

torna-se necessário fazer uma espécie de inventário, com o apoio dos

órgãos e entidades que integram a ABEMA, dos principais gargalos e dos

óbices institucionais, normativos e operacionais que estão emperrando o

Licenciamento, notadamente no âmbito dos Estados. A seguir serão

listados aqueles que têm merecido maior atenção dos analistas e os que

mais preocupam os especialistas. Esta lista não visa exaurir todo o

conjunto de adversidades enfrentadas pelos Estados, em relação ao LA.

Aqui, cada órgão ou entidade da ABEMA pode acrescentar seus próprios

problemas e revisar os que estão sendo mencionados.

DESAFIO 01 - MOMENTO DA AIA: na imensa maioria dos casos, em toda a

fase de implantação de um empreendimento a variável ambiental só

aparece no balcão do licenciamento, levando para o órgão licenciador

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todas as expectativas socioambientais da comunidade com o projeto e,

consequentemente, os conflitos latentes que foram se acumulando nas

fases anteriores, desde usa concepção. Nos casos mais complexos o LA se

torna uma usina de crises.

PROPOSTA DE SOLUÇAO: estabelecer a exigibilidade de AAE dos

programas governamentais que se desdobram em projetos de grande

porte e grande impacto (energia, mineração, infraestrutura, etc.);

introduzir a AAI com foco na bacia hidrográfica onde os projetos

conjugados de um mesmo programa serão instalados, visando a avaliação

dos impactos sinérgicos e cumulativos; realizar a AIA no momento da

elaboração do projeto básico do empreendimento, quando se toma a

decisão de implantá-lo, com processo amplo de consulta pública. Tomada

a decisão de executar o projeto, aí sim, o Licenciamento vem a seguir para

cumprir o seu papel de identificar e mensurar os impactos, verificar se há

impactos ocultos e/ou subdimensionados, levando em conta, nesta fase, o

projeto executivo.

É com base nesses estudos que se deve definir com clareza as medidas

mitigadores e compensatórias, cujos custos deverão ser incluídos

obrigatoriamente como parte dos custos do empreendimento, superando

a fase atual em que as condicionantes impostas para assegurar o

cumprimento das medidas compensatórias e mitigadoras constituem

apêndice do projeto, não raro excluídos do orçamento do

empreendimento a ser executado.

DESAFIO 02 - FATOR LOCACIONAL: a ausência da dimensão territorial

representa uma das principais lacunas no processo de licenciamento, na

medida em que não leva em conta, na maioria das vezes, o espaço

geográfico no qual os projetos são implantados. Como a LP, em tese,

objetiva examinar a localização do empreendimento, sua concessão fica

prejudicada pela falta de informações geográficas, a não ser em casos em

que se conhecem as restrições locacionais predefinidas como áreas

protegidas, sítio arqueológico, paleontológico, espeleológico, APP, RL, etc.

Como se adota um modelo de licenciamento por fonte, o modelo atual

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falha em não dispor de mecanismos para avaliar os impactos cumulativos

e sinérgicos, sem os quais os danos ambientais distribuídos no território

não são suficientemente examinados.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: institucionalizar a variável locacional como um

dos parâmetros utilizados para classificar os empreendimentos. Isto é,

além do porte e do potencial poluidor, incluir a localização, compondo

uma equação com 3 (três) variáveis, fazendo com que a classificação

aumente na proporção em que aumenta a vulnerabilidade ecológica do

território.

Esta iniciativa implica em investir em sistemas de informações geográficas,

geotecnologias e tecnologia da informação. Estabelecer como referencia

espacial para os estudos de natureza locacional a bacia hidrográfica como

já previsto na Lei Nacional das Águas (9.433/97). Aqui também deve

entrar a AAI, para medir os impactos que se acumulam num determinado

espaço e que não são alcançados no licenciamento tradicional por fonte.

DESAFIO 03 – SUBJETIVIDADE E IMPRECISÃO: é notória a falta de

objetividade na imensa maioria dos processos de licenciamento em

virtude da ausência de regras claras, de normas imprecisas e de

procedimentos que aumentam demasiadamente o grau de

discricionariedade dos analistas e dos gestores, o que leva

invariavelmente à solicitação de informações complementares que

retardam os processos e aumenta em demasia os prazos.

Este é, sem dúvida, um dos óbices que mais fragilizam o licenciamento na

atualidade, na medida em que prolonga desnecessariamente os prazos,

abre espaço para a politização do processo, dependendo das convicções

ideológicas do analista (este debate deve ocorrer na fase de concepção do

projeto) e aumenta a aversão ao risco por parte dos técnicos que podem

ser punidos criminalmente pela Lei 9.605/98, na medida em que a

subjetividade e a imprecisão permitem interpretações variadas e não raro

opostas da decisão adotada, levando à frequente atuação do Ministério

Público.

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PROPOSTA DE SOLUÇÃO: estabelecer nova classificação das atividades

efetivas e potencialmente poluidoras, levando em conta as tipologias a

serem reconfiguradas, conforme o porte, o potencial e a localização. Ao

longo do tempo os mesmos procedimentos previstos para os

empreendimentos industriais foram adotados para os de infraestrutura e

depois estendidos para as atividades agropecuárias e florestais. É óbvio

que se trata de tipologias distintas, que exigem distintos procedimentos,

levando em conta, ainda, o grau de complexidade de cada tipo de

atividade.

Torna-se fundamental estabelecer uma definição clara e exaustiva das

tipologias para, em seguida, definir os Termos de Referencia nacionais

balizadores dos EIA/RIMA por parte dos empreendedores e orientadores

da análise, por parte dos gestores. Neste contexto, rever o Licenciamento

trifásico, a ser adotado somente nos casos em que sua aplicação tiver

pertinência com a tipologia licenciada. Concretamente, este é um dos

pontos chaves para desburocratizar o processo, na medida em que a

revisão das tipologias e o estabelecimento de Termos de Referência darão

o embasamento para o analista avaliar os impactos seguindo roteiro

previamente definido.

DESAFIO 04 – O QUE É SIGNIFICATIVO?: o conceito de significativo

impacto estatuído na Constituição e na PNMA não foi, ainda hoje,

regulamentado ou descrito com a precisão devida. À falta de uma

definição e de uma listagem das tipologias que podem provocar

significativo impacto ambiental, tudo passa a ser tratado como

significativo, impedindo que se adotem modelos simplificados de

licenciamento.

É nesta indefinição que o MP mais recorre para exigir o licenciamento

completo (LP + LI + LO), baseando-se nas regras atualmente em vigor.

Várias iniciativas dos Estados, de simplificação dos procedimentos de

licenciamento, sem nenhum prejuízo para a qualidade e eficácia das

licenças expedidas estão sendo derrubadas sob o entendimento de que os

impactos são significativos.

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PROPOSTA DE SOLUÇÃO: definir com o máximo de clareza as tipologias de

significativo impacto, aquelas cujos impactos não podem ser mitigados e

que produzem danos ambientais irreversíveis. Esta medida pode ser

adotada via regulamentação da LC 140/11 e/ou de nova regulamentação

da Lei 6.938/81, a primeira através de Lei ou Medida Provisória,

dependendo da avaliação política do governo, e a segunda mediante

Decreto Presidencial a ser complementado por Resolução do CONAMA.

DESAFIO 05 – INTERVENIENCIA OU INTERVENÇÃO?: as anuências exigidas

de órgãos e entidades que atuam fora da órbita da administração de meio

ambiente para completar o licenciamento ambiental, as chamadas

instituições intervenientes, acabaram criando instancias decisórias

paralelas e um quadro de esquizofrenia institucional que estão tornando o

Licenciamento quase que inadministrável, uma corrida de obstáculo sem

regras ou com regras que mudam durante o percurso.

Na maioria dos casos, incluindo a esfera federal, mesmo entre as

entidades que compõe a gestão ambiental ainda não foi adotado o

principio do licenciamento integrado, transformando a regularização

ambiental num processo de múltiplas licenças, já que os intervenientes

estão adotando suas próprias regras e autorizações.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: a prática das anuências, embora necessárias na

maioria dos casos, deve ser adotada de forma vinculada ao Licenciamento,

através de uma Câmara de Anuências agrupando todos os órgãos e

entidades intervenientes, com prazo determinado para manifestação dos

interessados ou, então, adotar uma medida oposta, desvinculando o

Licenciamento das anuências, isto é, a Licença ficaria restrita à

competência do órgão ou entidade gestora, ficando o empreendedor

responsável pela obtenção das demais autorizações previstas em Lei,

junto às instituições competentes. Os OEMAS não podem ficar reféns de

instituições que atuam em outras esferas de decisão, fazendo recair na

gestão ambiental o ônus desta distorção generalizada.

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DESAFIO 06 – COMPENSAÇÃO AMBIENTAL E CONDICIONANTE: as

medidas compensatórias adotadas no âmbito do Licenciamento são

universalmente exigidas com fundamento na necessidade de compensar

os impactos ambientais que não podem ser evitados e de mitigação

parcial ou insuficiente. Alem da compensação prevista na Lei 9.885/00, do

SNUC, cuja constitucionalidade foi declarada pelo STF, mas que ainda não

foi totalmente ajustada à Súmula da Suprema Corte, o mecanismo da

compensação deve guardar sintonia com os danos ambientais que lhe dão

origem.

Todavia, não é isto que ocorre na realidade, sobretudo, em razão das

condicionantes exigidas em cada uma das anuências, quando os órgãos

intervenientes aproveitam para impor compensações que nada tem a ver

com os impactos ambientais causados, para suprir carências institucionais

e operacionais de funcionamento que o Poder Público não lhes fornece.

Em algumas situações a mesma disfunção ocorre com os OEMAS, mas

com a atenuante de que, neste caso, se trata do fortalecimento

institucional da gestão ambiental. Mas, ainda assim, a compensação e as

condicionantes que asseguram sua efetividade devem ter clara vinculação

com os impactos em relação aos quais devem ser fixadas. Da forma como

está sendo praticada hoje, este mecanismo se transformou num toma-lá

dá-cá que contribui para desmoralizar o Licenciamento.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: também aqui a adoção deste importante

mecanismo do Licenciamento padece da falta de regras claras,

nacionalmente estatuídas, fixadas em normas especificas estabelecendo

os procedimentos e a forma de compensação, através de Decreto

Presidencial, complementado em suas especificidades pelo CONAMA e

pelos Conselhos Estaduais. Trata-se de instituir a ordenação dos

mecanismos de compensação ambiental.

DESAFIO 07 – INTERDISCIPLINARIDADE E PARECER ÚNICO: a metodologia

utilizada para a análise dos estudos ambientais, EIA/RIMA e outros têm

dificultado, também, a qualidade e a celeridade do Licenciamento. O

método multidisciplinar utilizado com mais frequência, embora reúna a

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expertise necessária a uma boa avaliação, é feita de forma segmentada,

por área do conhecimento, o que gera, muitas vezes, pareceres

conflitantes e contraditórios que dificultam o resultado final e retarda a

decisão do gestor. Nesse modelo, o parecer jurídico é realizado após o

parecer técnico, nem sempre em ato contínuo, que ao concluir por

alguma inconformidade legal, paralisa o processo, podendo alterá-lo ou

até, alguns casos, até mesmo anulá-lo.

PROPOSTA DE SOLUÇAO: recomenda-se a adoção da análise

interdisciplinar, reunindo os especialistas requeridos em cada caso,

incluindo os advogados encarregados do parecer jurídico, para análise e

parecer único (técnico e jurídico), findo o qual o processo pode ser

decidido pelo gestor.

Ao colocar o parecer jurídico evoluindo ao par da análise técnica,

eventuais erros formais ou arguição de ilegalidade é verificada na fase de

instrução do processo, podendo ser sanada a tempo, sem a demora que

ocorre na avaliação legal distante da evolução da análise técnica

interdisciplinar.

Esta metodologia favorece a interlocução do empreendedor, a troca de

informações e o intercâmbio de conhecimento relativamente à melhor

opção tecnológica e a alternativa locacional inerente ao empreendimento.

Cada equipe interdisciplinar passa a ter o seu coordenador que é o

coordenador daquele Licenciamento.

DESAFIO 08 – CONSULTA POPULAR E AS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS: esta é

reconhecidamente uma das principais etapas do processo de

Licenciamento, mas o formato atual das audiências públicas, como meio

de consultar e informar a população, principalmente a comunidade

afetada pelos empreendimentos, tem servido mais para outros objetivos,

do que para aperfeiçoar o processo de tomada de decisão.

É neste momento que todas as expectativas socioambientais da

coletividade, notadamente da comunidade afetada, se manifesta,

incluindo os interesses legitimamente contrariados e aqueles que

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interferem no processo por razões políticas e ideológicas que extrapolam

a finalidade do instrumento, mas que não tendo a oportunidade de

participar nas fases anteriores, principalmente no momento em que se

decide pela sua implantação, encontram no LA e nas audiências publicas o

espaço da sua manifestação.

Pelas razões expostas no Desafio 01, as audiências servem como instância

para os setores que se opõem ao Projeto atuarem no sentido de

inviabilizá-lo, sabendo-se que não é este o papel do Licenciamento,

embora possa ocorrer, diante de projetos mal concebidos, mas em

situações extremas.

Na verdade, as audiências publicas representam a oportunidade da

comunidade discutir os impactos ambientais negativos e positivos das

atividades a serem implantadas, verificar se foram adequadamente

aferidos e, a partir daí, definir e dimensionar as medidas mitigadoras e

compensatórias a serem atribuídas ao empreendedor, com total

transparência.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: mudar completamente o formato das

audiências públicas e a estratégia de consultar a comunidade. Como

instrumento que lida com conflitos, o LA como já ocorre deve ser pautado,

ainda mais intensamente, com o máximo de transparência.

Para isto, as audiências atuais não aproveitam, pois impedem que haja

uma interação positiva entre os empreendedores, o órgão licenciador e a

comunidade. Um dia ou algumas horas de apresentação e debate de um

empreendimento, em que o empreendedor tem uma hora para

apresentar o projeto e os representantes inscritos da comunidade três a

cinco minutos para expor suas ideias e demandas não pode ser

considerado um processo adequado de consulta pública.

Neste modelo, o empreendedor lista sumariamente, quando o tempo

permite, os impactos e faz propaganda do seu empreendimento. Os

representantes da comunidade diretamente afetada têm alguns minutos,

utilizados para vociferar contra o projeto, condenar a sua execução e não

raro para combater o modelo econômico e o capitalismo. Com isto se

perde a oportunidade de aperfeiçoar o processo, pois o Licenciamento

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acaba sendo aprovado, a não ser quando o projeto não atende

minimamente os requisitos do LA.

A solução mais adequada ao propósito do LA seria escolher, através de

processo a ser decidido, representantes qualificados e legitimados da

comunidade para acompanhar todas as fases do Licenciamento e fazer a

interlocução da comunidade com o empreendedor, com o órgão

licenciador exercendo o papel de árbitro. Trata-se de institucionalizar

mecanismos de participação que assegure a comunidade, pelos meios

mais adequados, acompanhar todas as fases do licenciamento e a

execução das condicionantes inerentes às medidas mitigadoras e

compensatórias.

DESAFIO 09 – GESTÃO DE CONFLITOS: em virtude da forte pressão

exercida pela comunidade decorrente das peculiaridades dos

empreendimentos, da sua localização e dos seus impactos negativos, a

gestão ambiental tem exigido cada vez mais esforço adicional na gestão

de conflitos, que tem se acentuado pela inaplicação dos demais

instrumentos da PNMA e da mobilização política e social da comunidade

afetada e de outros setores da sociedade que reforçam a politização do

Licenciamento.

No quadro atual, a maioria dos órgãos gestores não está capacitada para

lidar com esta realidade, situação que é agravada pela insensibilidade de

maioria expressiva dos empreendedores, que atribuem comodamente ao

poder público a responsabilidade de gerir, com os precários sistemas de

consultas mencionados no item anterior, o inconformismo legitimo da

comunidade realmente afetada, alem da ação política de setores que se

valem do LA para debater outros aspectos que extrapolam sua finalidade.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: a solução mais apropriada para enfrentar este

problema é criar mecanismos de gestão colegiada, às quais se pode

atribuir o papel de câmara de arbitragens. Alguns Estados já contam com

organismos colegiados para o Licenciamento dos empreendimentos de

alta complexidade e que são cercados de conflitos.

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Nesse caso recomenda-se criar no âmbito dos Conselhos Estaduais,

incluindo a possibilidade de se criar unidades regionais para descentralizar

a gestão, Câmaras de Regularização Ambiental, com papel de órgão

arbitral, como já ocorre em vários Estados e que podem ser aperfeiçoados

como espaço institucional de Licenciamento, associados à gestão de

conflitos, retirando do livre arbítrio dos técnicos e do gestor e do seu

poder discricionário a responsabilidade exclusiva pela emissão das

licenças.

Cabe assinalar, reforçando o papel das instancias colegiadas, que mesmo

após regramento especifico para eliminar a subjetividade do processo, é

praticamente impossível alcançar todas as especificidades de um

empreendimento, na medida em que cada caso é um caso. Nesta

circunstancia, as unidades colegiadas completam com o máximo de

transparência o âmbito e abrangência do La de uma atividade especifica.

DESAFIO 10 – CAPACIDADE INSTITUCIONAL E CAPACITAÇÃO TÉCNICA:

qualquer reforma do sistema nacional de licenciamento ambiental, por

mais completa que possa ser, vai esbarrar na fragilidade institucional do

SISNAMA, na falta de meios operacionais, incluindo recursos

orçamentários, financeiros, humanos e logísticos. Além da fraca

capacidade institucional do SISNAMA não existem programas

permanentes de capacitação e treinamento de pessoal para manter

quadros competentes e atualizados com o conhecimento de ponta e com

as modernas ferramentas de gestão.

A incapacidade institucional do Sistema abre espaço para a atuação cada

vez mais intensa do Ministério Público, que em alguns Estados já conta

com quadros técnicos em quantidade e qualidade superiores aos dos

próprios órgãos licenciadores. O protagonismo do MP ocorre nas lacunas

deixadas pelos órgãos e entidades gestoras, seja na fase da análise e de

avaliação dos impactos, por vezes deficientes em razão da ausência de

profissionais devidamente habilitados, seja na quase generalizada

incapacidade do SISNAMA em acompanhar e fiscalizar a aplicação das

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condicionantes que asseguram a eficácia das medidas mitigadoras e

compensatórias.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: é necessário estabelecer uma estrutura

organizacional e operacional do SISNAMA que lhe dê a robustez requerida

para atender, dentro de padrões de qualidade gerencial satisfatórios, as

demandas de regularização ambiental e a implantação integrada dos

instrumentos da gestão ambiental, senso amplo. Esta é uma questão

recorrente, que permanece em pauta, pela incapacidade política

demonstrada pelo Poder Público de superar este desafio.

Sem uma aliança bem estruturada entre o MMA, os OEMAS, as entidades

de classe do setor produtivo e as ONGs da área socioambiental a

tendência é que o assunto permaneça no limbo das questões preteridas.

Chegou a hora de se construir um grande pacto, com base no principio

poluidor-usuário/pagador para gerar receitas no montante necessário

para dar ao País uma administração ambiental proporcional à magnitude

dos problemas que estão postos e por vir.

A TFA foi uma iniciativa embrionária, de grande alcance, mas é uma

medida tímida diante do que deve ser feito para dar sustentabilidade

financeira ao SISNAMA. Como parte das reformas é inadiável definir uma

fonte de recursos para financiar a gestão ambiental. Caso contrário,

poderá ser obtido o melhor marco regulatório, um sistema quase perfeito,

mas que continuará sem capacidade operacional e, portanto, ineficaz.

DESAFIO 11 – IMPACTOS INTERESTADUAIS (REGIONAIS) E LOCAIS: ao

lado da imprecisão dos denominados “significativos impactos”, remanesce

a questão enfrentada pelos Estados, alusivas aos impactos ambientais de

natureza regional, introduzido pela Lei de criação do IBAMA e agora

alterado pela Lei Complementar. Tem crescido o numero de casos em que

o MPF solicita o Licenciamento Federal, mesmo quando o IBAMA

reconhece que o procedimento é da competência do órgão estadual.

Tal como ocorreu com o conceito de significativo impacto que ficou sem

tratamento adequado na LC 140/11, também o impacto regional, de

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característica interestadual, que foi alçado à competência exclusiva do

ente federal, deveria ser tratado de forma compartilhada, explorando

melhor o fundamento do federalismo cooperativo consagrado na CF/88.

Além disso, a definição consolidada de impactos locais vai exigir regras

claras, para evitar que o MPE queira levar para nível estadual o

licenciamento de atividades de natureza local, mesmo nos casos em que

os municípios demonstrarem possuir capacidade institucional e

capacitação técnica para desempenhar estas atribuições.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: o encaminhamento adequado desta questão,

que é crucial, depende da regulamentação da LC 140/11. Aqui, sugere-se

um entendimento de que, na verdade, temos três tipos de situações, além

da competência estabelecida para as três esferas de governo:

(i) O licenciamento federal relativo às atividades localizadas no mar

territorial, na plataforma continental, na zona econômica

exclusiva, nas Unidades de Conservação de domínio da União,

nas Áreas Indígenas, quando extrapolam as fronteiras do País e

em outras situações previstas em Lei, cuja competência federal é

inquestionável;

(ii) O licenciamento das atividades e/ou empreendimentos ditos

REGIONAIS, assim chamados até o advento a LC 140/11, que

extrapolam as fronteiras dos Estados, mas que não os eximem

da responsabilidade e do interesse político-institucional em

participar como ator do processo, cujo Licenciamento deve ser

COMPARTILHADO, isto é, um modelo específico de

licenciamento envolvendo equipes dos OEMAS dos Estados

diretamente afetados, sob a coordenação da União (IBAMA).

Cita-se o exemplo de um mineiroduto, um empreendimento

composto do jazimento mineral, cuja exploração é licenciada

pelo Estado onde a mina está localizada, o mineiroduto

propriamente dito, licenciado pelo IBAMA e o porto, licenciado

pelo Estado litorâneo, sem nenhuma articulação entre os entes

federados para estabelecer a estratégia de licenciamento

incluindo as medidas mitigadoras e compensatórias. Neste caso

deve estar incluído o licenciamento das atividades localizadas na

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zona costeira, na intersecção do continente com o mar, a ser

definida por Decreto Presidencial, como estabelecido na Lei

Complementar, após manifestação da Câmara Tripartite

Nacional.

(iii) O licenciamento das atividades locais, estimulando os municípios

a atuarem com mais protagonismo na gestão ambiental. Aqui é

fundamental definir, através de regras nacionais do CONAMA o

que é impacto local para efeito de estabelecer a competência

dos municípios, lembrando que no nível local é onde o SISNAMA

é mais frágil. Recomenda-se que seja priorizada a organização

dos municípios em consórcios, tendo como referencia espacial a

bacia hidrográfica. É fundamental sublinhar que o poder de

decidir a participação dos municípios está com os Estados, uma

vez que a LC atribui aos Conselhos Estaduais definir a forma de

atuação do poder local no licenciamento, incluindo as tipologias.

DESAFIO 12 – METAS DE QUALIDADE AMBIENTAL: a adoção do

licenciamento, sem o apoio dos demais instrumentos subsidiários e sem

compromisso com metas de qualidade, confirma a sua vocação cartorial,

pois o objetivo é a LICENÇA PELA LICENÇA. A gestão gira em torno da

Licença Ambiental, que uma vez concedida não é mais considerada dentro

do sistema salvo para monitoramento e fiscalização aleatórios.

Os padrões de qualidade devem ser fixados transparentemente, como

ocorre no CONAMA e nos Conselhos Estaduais, mas eles precisam ser

notados no território, nos cursos de água, na vegetação, no ar, no solo. Na

medida em que os empreendimentos são licenciados e a qualidade

ambiental não melhora, a sociedade fica com a sensação de que o LA é

uma licença para poluir.

PROPOSTA DE SOLUÇÃO: integrar o licenciamento com outros

instrumentos da política ambiental e de outras políticas públicas

correlatas, como o Plano Diretor de Bacia Hidrográfica ou instrumento

similar para estabelecer metas de qualidade ambiental, referenciadas no

território e que deverão orientar obrigatoriamente as medidas

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mitigadoras e compensatórias do Licenciamento, lembrando que na

ausência de enquadramento dos corpos d’água, estabelecendo as classes

de uso, a classe 2 deve ser observada, o que não acontece na maioria dos

casos.

A Outorga de Lançamento prevista na Lei 9.433/97, mas praticamente não

aplicada e sequer considerada no atual modelo de licenciamento é outro

mecanismo que pode ampliar a eficácia desse instrumento e “forçar” a

integração da gestão ambiental. Aliás, comparando a PNMA com a

PNGRH, existem várias coincidências a considerar que tornam inexplicável

a desarticulação dessas políticas até hoje.

Vejamos: o plano diretor de bacia tem similitude com ao ZEE; o

monitoramento, controle e fiscalização são comuns a ambas as políticas; o

licenciamento ambiental estabelece os padrões de lançamento dos

efluentes líquidos, que também são exigidos na Outorga de Lançamento, e

assim por diante, para demonstrar a desarticulação e descoordenação do

SISNAMA. A legiferação atabalhoada confunde o sistema e o seu

operador.

III – SUGESTÃO DE ENCAMINHAMENTO

Na atualidade econômica e socioambiental do Brasil de hoje uma reforma

mais profunda da gestão ambiental deve passar por ampla revisão da Lei

Federal 6.938/81, para atualizar os mecanismos de comando e controle

que lhe fundamenta, mas, sobretudo, para iniciar um novo ciclo da política

ambiental com foco na sustentabilidade, o que pressupõe mudanças,

também na política macroeconômica e nas políticas setoriais com

interface com a área ambiental.

Todavia, diante da problemática envolvendo o LA e levando em conta as

questões aqui discutidas e a grande conexão do Licenciamento com os

outros instrumentos da PNMA e das demais políticas conexas com o meio

ambiente é estratégico iniciar a reforma da Política Nacional por este

instrumento.

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Para animar o debate e estimular a discussão no âmbito da ABEMA,

recomenda-se propor um conjunto estratégico de decisões que visam a

aperfeiçoar o Licenciamento e deflagrar um processo mais amplo de

mudanças.

Entre as medidas de curto prazo a serem adotadas, a ABEMA deve sugerir

as seguintes decisões:

(i) Regulamentação da Lei Complementar 140/111, através de

encaminhamento de Projeto de Lei ao Congresso Nacional ou

edição de Medida Provisória com força de Lei, para esclarecer

pontos da LC que não foram suficientemente detalhados;

especialmente aqueles que tratam dos fundamentos da norma

que dizem respeito às competências dos entes federados, para

eliminar zonas de sombra que alimentam a atuação do MP;

(ii) Instalação da Comissão Tripartite Nacional, das Comissões Estaduais

e do Distrito Federal, objetivado agilizar os procedimentos de

gestão compartilhada e descentralizada previstos neste novo

ordenamento legal, principalmente para definir as tipologias que

o Poder Executivo Federal, após manifestação da Comissão

Tripartite Nacional, queira atribuir à sua esfera de competência,

o que pode ser baixado por Decreto Presidencial, conforme

dispositivo previsto na LC 140/11. No momento em que o Poder

Executivo Federal explicitar com clareza a tipologia das

atividades que deseja licenciar, além daquelas que já estão

inseridas no próprio texto legal, desaparecerão os ruídos de

interpretação sobre as competências da União e dos Estados,

restando as tipologias de atividades interestaduais, em relação

às quais a solução mais recomendada é inovar com a adoção do

Licenciamento Compartilhado. Do mesmo modo, deve-se definir

objetivamente o impacto local, para que as rusgas União/Estados

sejam transferias para os Estados/Municípios.

1 A Abema, em decorrência do Encontro de Maceió em Nov.2012, encaminhou proposta de

regulamentação por solicitação do Ministério do Meio Ambiente.

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(iii) Alem do regulamento da Lei Complementar e da implantação

das medidas auto-aplicáveis nela contidas, a base da reforma

pode ser implantada na sua grande maioria por nova

regulamentação da Lei 6.938/81, através da revisão do Decreto

Federal 99.274/90. Um novo Decreto mais abrangente e mais

detalhado em relação aos temas apontados no item II deste

documento deve ser editado, tratando especificamente de

temas que reclamam normatização mais precisa, como (a)

significativo impacto, (b) impacto interestadual (regional) e local,

(c) tipologia das atividades efetivas e potencialmente poluidoras

e degradadoras dos recursos naturais; (d) nova classificação dos

empreendimentos; (e) regras mais contemporâneas para a

realização das audiências publicas; (f) ordenação dos

mecanismos de compensação ambiental; (g) regras claras e

objetivas para a atuação dos órgãos intervenientes responsáveis

pelas anuência; (h) normatização para tratar de maneira objetiva

a inclusão da variável locacional no LA; (i) normas para definir a

AAI nos casos necessários à avaliação de impactos sinérgicos e

cumulativos; (j) regras para estabelecer com clareza o âmbito

dos Termos de Referencia de abrangência nacional; (l) vinculação

do LA à metas de qualidade a serem observadas na AIA; (m)

criação de espaços para gestão de conflito e solução de

controvérsias; (n) outras questões a serem identificadas.

(iv) Uma vez obtida a regulamentação da LC 140/11 e da Lei Federal

6.938/81, concentrar esforços na revisão das Resoluções

CONAMA 01/86, 237/97 e outras que dispõem sobre o

Licenciamento Ambiental, para detalhar as regras a serem

estabelecidas nos Decretos acima referidos, consolidando numa

única Resolução do CONAMA todos as medidas balizadoras do

Licenciamento em nível nacional, uma norma deliberadamente

exaustiva para orientar técnicos, advogados e gestores em

relação aos procedimentos, eliminando zonas de sombra e

lacunas que dão margem à interpretações contraditórias e

paralisantes.

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(v) Propor ao Governo Federal a introdução da AIA e/ou AAI preliminar

no momento de decidir a implantação de grandes projetos, com

consulta pública, em setores estratégicos, como energia,

mineração e infraestrutura. Esta responsabilidade pode ser

atribuída às Agencias Reguladoras encarregadas dessas

atividades ou aos órgãos e entidades responsáveis pelas politicas

setoriais. O LA avalia impacto, não decide sobre a implantação

dos projetos. Além da análise de viabilidade técnica, econômica

e financeira de uma hidrelétrica, mineração, porto ou ferrovia,

minuciosamente providenciada pelas Agencias, deve ser incluído

a análise da viabilidade ambiental. Em casos análogos esta

mesma decisão deve ser adotada pelos Estados e Municípios.

Esta é uma inciativa fundamental, sem a qual qualquer reforma

do sistema não logrará seus reais objetivos de maior eficácia

para a gestão ambiental brasileira.

(vi) Sugerir um amplo processo de reorganização institucional do

CONAMA, para recuperar o seu prestigio como Parlamento do

SISNAMA, como o lócus do debate e da formulação de politicas.

O CONAMA tornou-se um órgão hipertrofiado, consumido pelo

varejo da politica ambiental, o que contribui para o seu

esvaziamento. O Plenário do Conselho deve ser repaginado e

fortalecido para ser o grande espaço institucional de pactuação

em torno da sustentabilidade, dando às Câmaras, também a ser

reorganizadas, poder terminativo para deliberar sobre

determinados assuntos que não devem entrar na pauta do

Plenário.

IV – CONSIDERAÇÕES FINAIS

Uma proposta abrangente de mudanças, cuja necessidade a ABEMA

reconhece, exige um grande esforço de articulação, sobretudo quando

este esforço tem que ser, obrigatoriamente, por razões fáticas, realizado

no âmbito de uma Federação tão assimétrica como a brasileira.

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Diante das assimetrias e dos desníveis regionais que marcam o Estado

Nacional, uma iniciativa desta magnitude pressupõe um ingente trabalho

de engenharia institucional, de artesanato mesmo, para gerar

compromissos e construir pactos em torno dos quais as mudanças devem

ser operadas, numa expansão em ondas, de natureza celular, do núcleo

para a periferia do sistema.

Esta é a função da ABEMA neste momento, chamada a exercer o seu

protagonismo num tema no qual sua atuação é imprescindível. Todavia,

para que a entidade possa exercer o seu papel, correspondendo às

expectativas que nela se deposita, é fundamental que os órgãos e

entidades que a compõem se ponham de acordo em relação às estratégias

a serem seguidas.

Daí a iniciativa de fazer este texto. Seu objetivo é oferecer um conjunto de

reflexões sobre os mais variados temas que envolvem o Licenciamento

Ambiental, para que a Associação possa adotar uma agenda de mudanças.

E com uma agenda bem definida buscar a pactuação necessária com o

Governo Federal, através do Ministério do Meio Ambiente e com os

Municípios, por intermédio da ANAMA, as entidades de classe do setor

produtivo, dos trabalhadores, do movimento ambientalista, da academia

e de outros setores da sociedade interessados em requalificar o

Licenciamento Ambiental como instrumento essencial à proteção do meio

ambiente e ao desenvolvimento sustentável do País.