3

4

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) é um instrumento da política

urbana municipal, instituído pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/01. Consiste na

definição da cobrança de uma contrapartida ou ônus pelo exercício do direito de construir

acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado pelos municípios para os terrenos

urbanos, até o limite máximo de aproveitamento.

O coeficiente de aproveitamento de um terreno é a relação entre a área edificável e a

área do terreno - Estatuto da Cidade (Art.28, § 1º). O coeficiente de aproveitamento,

genericamente, determina limites para as edificações urbanas. Assim, se o coeficiente de

aproveitamento de um terreno é igual a 1,0 (um), isto significa que se poderá construir neste

terreno uma edificação com área total igual à superfície do terreno. Ultrapassando uma área

maior que a estabelecida pelo coeficiente básico, o proprietário deve dar ao Poder Público

uma contrapartida financeira.

Em segundo lugar, cabe delimitar a abrangência da OODC, que deve sempre estar

contida entre dois critérios: o critério do Coeficiente de Aproveitamento - CA básico, que

define a utilização autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento de

contrapartida, e o limite máximo de aproveitamento, que define a maior utilização permitida

para o terreno, a partir de critérios urbanísticos. Essa área construída, entretanto, deve estar

abaixo da estipulada pelo coeficiente de aproveitamento máximo. Portanto, a área máxima a

ser outorgada equivale à diferença entre o coeficiente máximo e o coeficiente básico

estipulado para a área.

Segundo Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do

Estatuto da Cidade, VOL 1 (2011, p.19). A noção que fundamenta o instrumento da Outorga

Onerosa do Direito de Construir – OODC é a de Solo Criado, desenvolvida no Brasil nos anos

de 1970. O documento a partir do qual esta noção é disseminada explica:

[...]De um ponto de vista puramente técnico, toda vez que uma construção proporcionar uma área utilizável, maior do que a área do terreno, haverá criação de solo. De um ponto de vista prático, poderá ser considerado como Solo Criado, a área construída que exceder uma certa proporção de área do terreno.” (Azevedo Netto et al,1975, p.9)

O documento também defende a adoção de um coeficiente de aproveitamento único

para todos os terrenos urbanos, a partir do argumento de que a fixação de coeficientes de

aproveitamento diferentes para as diversas zonas de uso e ocupação do solo das cidades,

5

através do zoneamento, leva a uma valorização diferenciada dos terrenos, o que torna a

legislação de zoneamento uma fonte de injustiça. Outro documento divulgado na mesma

época, e que veio a tornar-se o documento mais importante produzido sobre a questão, é a

Carta de Embu (1976), que consolida esta ideia do ponto de vista jurídico, ao concluir que:

[...]1. É constitucional a fixação, pelo Município, de um coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos.1.1. A fixação deste coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer índices diferentes de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de zoneamento.1.2 Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo. (Carta do Embu, 1976)

6

1. O QUE É COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO

O coeficiente de aproveitamento indica quantos m² podem ser construídos em um lote.

Geralmente pode ser construída a mesma área do terreno, sendo assim o coeficiente de

aproveitamento básico. Quando a construção passa do CA ela gera uma sobrecarga na infra-

estrutura da cidade. Caso isso ocorra será necessário que o proprietário compre do governo o

direito de construir, pagando um valor referente à diferença entre o CA básico e o CA

construído, o que vem a ser chamado de outorga onerosa. Porém, essa área construída não

pode ultrapassar o coeficiente máximo do município.

Figura 1 – Coeficiente de aproveitamento

Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/

Os exemplos abaixo mostram duas possibilidades de edificação em um lote de 24 x 30

m, com CA=2. A primeira, que utiliza TO=50%, permite apenas 4 pavimentos. A segunda

distribui a área edificada em 8 pavimentos, cada um com TO de 25%.Figura 2 – Variações do número de pavimentos e da TO, mantendo o mesmo CA.

Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/

7

1.1 TAXA DE OCUPAÇÃO

A nova

Taxa de ocupação nada mais é que a porcentagem do terreno em que pode ser

construída a edificação. Sendo assim, a relação percentual entre a projeção da edificação e a

área do terreno. A TO não está relacionada com o número de pavimentos, e sim com a

projeção dos mesmos sobre o terreno quando passam dos limites do pavimento térreo.

Figura 3 – Taxa de ocupação

Fonte: http://urbanidades.arq.br/2007/12/taxa-de-ocupacao-e-coeficiente-de-aproveitamento/

A legislação urbana de cada cidade é quem define os detalhes para aplicação do

coeficiente de aproveitamento e a taxa de ocupação. Nessa legislação consta normalmente o

plano diretor, a lei de uso e ocupação do solo e o código de obras. Eles definem os limites

máximos para cada parâmetro em cada zona da cidade e o que deve ser contabilizado para

aplicação dos instrumentos.

2. O QUE É OUTORGA ONEROSA

A Outorga Onerosa é um dos instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade,

apesar de já ser utilizada em muitos municípios antes mesmo da aprovação do estatuto,

também era conhecida como Solo Criado. É um instrumento bastante utilizado hoje, porém

que tem gerado muitas dúvidas na sua implantação e mesmo na sua concepção e previsão

dentro do plano diretor. A Outorga Onerosa do Direito de Construir refere-se à concessão

emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima do limite

estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida financeira a

ser prestada pelo beneficiário.

8

Segundo a Lei no estado de São Paulo no Art. 209 - A Prefeitura poderá outorgar

onerosamente o exercício do direito de construir, mediante contrapartida financeira a ser

prestada pelo beneficiário, conforme disposições dos artigos 28, 29, 30 e 31 da Lei Federal n°

10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatutos da Cidade e de acordo com os critérios e

procedimentos definidos nesta lei. Art. 210 - Áreas Passíveis de Outorga Onerosa de

Potencial Construtivo Adicional são aquelas onde o direito de construir poderá ser exercido

acima do permitido pela aplicação do Coeficiente de Aproveitamento Básico e até o limite

estabelecido pelo uso do Coeficiente de Aproveitamento Máximo, mediante contrapartida

financeira. Parágrafo único - A Outorga Onerosa de Potencial Construtivo Adicional poderá

ser aplicada na regularização de edificações na forma que for estabelecida pelas leis

específicas.

Um ponto complicado e confuso por parte de muitos é na implementação da Outorga,

que é a interseção do instrumento com a Transferência do Direito de Construir (TDC).

Teoricamente, um proprietário poderia comprar seu direito de construir do Poder Público, por

meio da Outorga, ou de outro proprietário, por meio da TDC, o que tornaria os instrumentos

concorrentes / complementares. Até aí, tudo bem, contanto que a área edificada final não

exceda o Coeficiente de Aproveitamento Máximo da zona.

Figura 4 – Outorga Onerosa

Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/

Mas para quem está transferindo potencial construtivo, qual é a área que pode ser

construída? Se o que está acima do Coeficiente de Aproveitamento básico deve ser comprado

do Poder Público, então pela lógica o que cada proprietário tem como seu é apenas o

Coeficiente de Aproveitamento básico, e é apenas esse coeficiente que pode ser vendido pela

TDC.

2.1 SOLO CRIADO

9

Solo Criado pode ser definido como toda a área edificável além do coeficiente único

de aproveitamento do lote, legalmente fixado para o local, ou seja será sempre um acréscimo

ao direito de construir além do coeficiente básico de aproveitamento estabelecido pela lei;

acima desse coeficiente, portanto, até o limite que as normas edilícias admitirem, o

proprietário não terá o direito originário de construir, mas poderá adquiri-lo do Município,

conforme as condições gerais que a lei local dispuser para a respectiva zona.

O Solo Criado (outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso) se

constitui, portanto, num instrumento jurídico por meio do qual a municipalidade pode

implementar e concretizar a política de desenvolvimento urbano, de tal sorte que a

propriedade cumpra a função social a que se destina (artigo 182 da Constituição Federal).

Esse direito de construir para além do coeficiente de aproveitamento básico permitido,

constitui-se em um ativo patrimonial destacado da propriedade do imóvel correspondente.

Frise-se que esse bem pode ser alienado pelo Poder Público Municipal ou pelos particulares

que tiverem seu direito de construir até o limite do coeficiente básico interditado por outras

medidas de sacrifício ou condicionamento urbanístico.

3. CRITÉRIOS PARA A APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO

O objetivo da Outorga Onerosa, portanto, é recuperar parte dos investimentos a serem

realizados pelo Poder Público para suprir as demandas geradas pelas altas densidades. Os

recursos arrecadados com a Outorga Onerosa podem ser utilizados para segundo lei especial

(art. 31 fazendo menção aos incisos I a IX do art. 26):

I – regularização fundiária;

II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III – constituição de reserva fundiária;

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse

ambiental;

VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

10

Além disso, a outorga, na sua origem, também tinha como objetivo “equalizar” os preços dos

terrenos, evitando que os índices urbanísticos causassem supervalorização de algumas áreas

(onde era possível verticalizar) e desvalorização de outras (onde não era possível verticalizar).

Por isso, é importante que os coeficientes estejam alinhados com os objetivos que o

Município possui para cada área da cidade, ou seja, a Outorga deve ser destinada àquelas

áreas onde é possível adensar. Nas áreas onde não é desejável ou possível adensar, deve-se

manter o índice baixo (coeficiente máximo igual a 1 ou mesmo menor que isso).

O município pode também definir coeficientes diferenciados de acordo com as

características de cada zona e com os objetivos definidos para elas (Estatuto da Cidade – Art.

28; §2º). Nesse sentido, ele deixa de ser um instrumento meramente arrecadador e passa a ser

também uma forma de induzir o desenvolvimento urbano, dificultando ou facilitando o

adensamento de áreas de acordo com os objetivos da política urbana. Uma forma de fazer isso

é limitar os estoques de área construída a serem disponibilizados para o mercado, oferecendo-

os apenas naquelas áreas cujo crescimento deve ser incentivado, e preservando áreas que não

devem ser adensadas a curto prazo (tais como as áreas de expansão urbana, freqüentemente

exploradas precocemente pelos loteadores por causa do seu baixo custo relativo).

3.1 OUTRAS ÁREAS DE APLICAÇÃO DA OUTORGA ONEROSA

Em comentário adicional, vale a pena citar que a outorga onerosa também está

presente de forma significativa na área de planejamento e urbanismo. Regida por lei especial,

ela é prevista pelo Plano Diretor Estratégico da cidade, a lei que rege tudo que se faz ou se

desfaz na área urbana. Um exemplo eloquente da sua importância é seu uso pelas operações

urbanas, como forma de arrecadação de recursos que possibilitam à Prefeitura a realização de

reformas urbanísticas de altos custos, necessárias para as adequações ao contínuo crescimento

da cidade. São as aberturas de avenidas, ampliações do sistema viário, construção de

habitações de interesse social, de parques, túneis, pontes, viadutos, entre outros equipamentos.

4. EXEMPLO DA APLICAÇÃO DA OUTORGA ONEROSA NO PLANO

DIRETOR

Para mostrar o emprego prático da Outorga Onerosa do Direito de Construir, foi

tomado como exemplo o município do Recife – PE. Com base no seu Plano Diretor, revisado

11

pela Lei Nº 17.511, de 19 de dezembro do ano de 2008, foi possível extrair informações

necessárias para se construir no bairro da Boa Vista. Como este bairro faz parte da Zona de

Ambiente Construído (ZAC) e se trata de uma localidade ainda pouco explorada pela

construção civil, ele necessita de desenvolvimento urbanístico. Com isso, o município permite

que em seus terrenos haja uma Taxa de Ocupação de até 75%, com Coeficiente de

Aproveitamento Básico de 2,0 e Máximo de 3,0.

Vamos dizer que disponibilizamos de um terreno de 20m x 30m, totalizando 600m2 de

área.

Figura 5 – Aplicação da Outorga Onerosa

Fonte: www.googleearth.com

Como a taxa de ocupação é de até 75%, podemos construir uma área de até 450m2,

mas devido aos afastamentos que são exigidos pela prefeitura do município, e para tirarmos

melhor proveito do espaço, vamos ocupar uma área de apenas 10m x 20m, o que nos dá

200m2, e vamos priorizar a edificação vertical.

Figura 6 – Aplicação da Outorga Onerosa

Fonte: www.googleearth.com

O Coeficiente de Aproveitamento Básico de 2,0 nos permite construir até 1200m2(2,0

x 600), o que irá resultar em 06 pavimentos de 200m2.

12

Figura 7 – Aplicação da Outorga Onerosa

Fonte: www.googleearth.com

Sendo que neste bairro, o Plano Diretor nos permite adquirir o direito de construir uma

área equivalente à 1,0 vez a área total do terreno, ou seja, mais 600m2(mais 03 pavimentos) e

assim atingir o Coeficiente Máximo de Aproveitamento de 3,0 (nesse caso 1800m2). Essa

aquisição é feita através da Outorga Onerosa do Direito de Construir, possui uma taxa, e

precisa da concessão da prefeitura.

Figura 8 – Aplicação da Outorga Onerosa

Fonte: www.googleearth.com

13

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A outorga onerosa do direito de construir é um instrumento que visa regulamentar o

uso do solo caso o proprietário deseje edificar uma área maior que a estabelecida pelo

coeficiente básico estipulado pelo município, ele deve dar ao Poder Público uma contrapartida

financeira, ou seja, ele deve “comprar” do município o direito de construir uma área

maior.Essa área construída, entretanto, deve estar abaixo da estipulada pelo coeficiente de

aproveitamento máximo.

É também uma forma de capturar recursos municipais para a coletividade, buscando

meios para ampliar as fontes para financiamento do desenvolvimento urbano. Além disso, é

uma forma de controlar e governar toda política de desenvolvimento urbano distribuindo de

forma mais justa os benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.

14

REFERÊNCIAS

Logo Urbanidades – Urbanismo, Planejamento Urbano e Planos Diretores. Renato Saboya, 6

de Março De 2008 Disponível em http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-

direito-de-construir/ - acesso em 15/05/2014

Outorga Onerosa Na Lei 13.430/02 – Plano Diretor Estratégico da Outorga Onerosa do

Direito de Construir (Complementado Pelos Art. 20 A 23 Da LM 13.885/04) (Regulamentado

Pelos DM 43.232/03 (REV) E 44.703/04). Disponível em

http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/upload/pinheiros/arquivos/

08_10_02_doc1_outorga_onerosa_lei_1343002.pdf - acesso em 22/05/2014

Panorama Jurídico. Disponível em http://www.prolik.com.br/panorama/16-06.htm - acesso

em 15/05/2014

AZEVEDO NETTO, Domingos Theodoro et al. O 'solo criado'. C. J. Arquitetura, Revista de

Arquitetura, planejamento e construção, nº 16. São Paulo: FC Editora, 1977.

DORNELAS, Henrique Lopes. Aspectos jurídicos da outorga onerosa do direito de construir.

Solo criado. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 128, 11 nov. 2003. Disponível

em http://jus.com.br/artigos/4483 Acesso em: 22 maio 2014.

Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do Estatuto da

Cidade, VOL 1 (2011, p.19).