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Administração

Nova Gestão Pública

Professor Rafael Ravazolo

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Aula XXAdministração

NOVA GESTÃO PÚBLICA

Também chamado de Administração Pública Gerencial, Modelo Gerencialista, ou Pós-Burocrático, o movimento da Nova Gestão Pública (New Public Management) iniciou-se no Reino Unido, na década de 70, foi adotado nos Estados Unidos nos anos 80 e logo se expandiu pelo mundo, atingindo a América Latina, principalmente na década de 90.

Esse modelo é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais dos Estados, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo burocrático.

Buscava-se a substituição do Modelo Burocrático (ineficiente) pelo Modelo Gerencial.

O propósito da NPM era diminuir o tamanho do Estado, em particular, promover a redução do tamanho da máquina administrativa, aumentar sua eficiência e criar mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos.

O nome Gerencial advém da incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e inovações da administração gerencial - privada -, como:

• diminuição de níveis hierárquicos (downsizing);

• valorização e o maior poder aos funcionários (empowerment);

• descentralização administrativa;

• foco nos resultados e nos clientes (serviços públicos voltados para o consumidor);

• administração por objetivos;

• pagamento por desempenho;

• qualidade total etc.

A administração pública gerencial constitui, portanto, um avanço e um rompimento com os padrões da administração pública burocrática, apesar de não negar todos os princípios da burocracia. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na burocrática, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, etc.

Pode-se dizer que a Nova Gestão Pública passou por três fases, ou movimentos: Gerencialismo, Consumerismo e Serviço Orientado ao Cidadão.

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Gerencialismo Puro (Managerialism): fazer mais com menos

O foco na eficiência (gerencialismo puro) por si só não foi suficiente. A lógica de Plano (o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido) foi substituída por uma lógica de estratégia, na qual são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais.

Surge, então, um novo modelo que foca na melhoria da qualidade da prestação dos serviços para o cliente direto a partir da flexibilidade de gestão. É o chamado Paradigma do Consumidor/Cliente: procura dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada, ou seja, visava ao atendimento das necessidades definidas pelos próprios cidadãos-usuários, tratando-os como consumidores a serem satisfeitos.

Três medidas faziam parte da estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo:

• Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será;

• Competição entre as organizações do setor público; • Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, em contraposição ao

monopólio estatal - a extensão do fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo. Baseia-se na ideia de que, numa situação de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle.

A visão do cidadão como simples consumidor está vinculada à tradição liberal, que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política.

Serviço Orientado ao Cidadão: fazer o que deve ser feito

O termo em inglês é PSO (Public Service Orientation).

As críticas à visão do cidadão como cliente fizeram o modelo evoluir para o Serviço Orientado ao Público/Cidadão, que se baseia em conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça.

O cidadão passa a ser tratado efetivamente como um agente (ativo) a ser ouvido, alguém com direitos e deveres - cidadania.

Aqui, não se busca apenas descobrir como fazer/organizar o serviço público para agradar aos cidadãos. A pergunta verdadeira é “o que deve ser feito?”, demonstrando para o cidadão os benefícios, efeitos e impactos diretos ou indiretos do exercício da atividade pública (efetividade).

Entende-se que, a partir da nova gestão pública, o Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde,

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que são essenciais para o desenvolvimento. Como promotor desses serviços, o Estado continua a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.

Pode-se dizer, em suma, que o objetivo da Nova Gestão Pública é modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability.

Eficiência: refere-se ao bom uso dos recursos disponíveis. É a relação entre os insumos utilizados e os produtos/serviços gerados.

Eficácia: está relacionada ao alcance dos objetivos. É a relação entre os resultados obtidos e os resultados esperados.

Efetividade: diz respeito ao impacto positivo gerado na sociedade.

Accountability é a responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados e sua obrigação ética de prestar contas. Em outras palavras, é o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à sociedade, garantindo, dessa forma, maior nível de transparência, participação da sociedade e exposição das políticas públicas. Quanto maior for a possibilidade de os cidadãos discernirem se o agente público está agindo em prol da coletividade e de sancioná-lo, mais accountable é um governo.

Horizontal: exercido por instituições do Estado devidamente encarregadas da prevenção, reparação e punição de ações ilegais cometidas por agentes públicos. É feita pelos mecanismos institucionalizados, abrangendo os Poderes e também agências governamentais que tenham como finalidade a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, como por exemplo os Tribunais de Contas.

Vertical: são as atividades de fiscalização feitas pela sociedade procurando estabelecer formas de controle sobre o poder público. Para grande parte dos autores, ela é exercida “de baixo para cima”, por pessoas e entidades da sociedade civil, geralmente sob a forma de voto ou de mobilizações. Certo autor separou a vertical em duas: Eleitoral - os eleitores avaliam governos e fazem suas escolhas; Societal – especificamente para o controle exercido por agentes ou entidades de representatividade social (conselhos, associações etc.), ou seja, grupos se mobilizam para impor suas demandas em relação à prevenção, reparação ou punição de ilegalidades. Outro autor aventou a possibilidade de uma accountability vertical “de cima para baixo”, quando há direito de sanção a partir de uma relação de hierarquia, ou seja, entre chefia e subordinados.


Governança

O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. O termo Administração Pública está associado a um papel preponderante do estado como executor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava-se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verticalização, rigidez, isolamento.

A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de diversos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Governança é capacidade administrativa do Estado em formular e implementar políticas públicas, é a forma com que os recursos econômicos e sociais são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento.

Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestrador, coordenador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial dos vários agentes (governamentais ou não) para atingir resultados de interesse público.

Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neo-burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade.

A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado.

Nesse contexto, uma boa gestão é aquela que alcança resultados, independentemente de meritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público.

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

Em relação aos pilares do modelo da nova gestão publica, destacam-se a participação cidadã, a transparência e a medição de resultados.

Essas tarefas são permanentes e exigem participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade organizada.

O termo governança, em sentido amplo, pode ser definido como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo.

Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro principios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão.

Os aspectos frequentemente evidenciados na literatura sobre a governança estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles



que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar; à responsabilidade em atender a sociedade; à supervisão; ao controle; e à assistência social.

Existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas (accountability) e a necessidade de promover o controle.

Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetivamente aplicarem os elementos de governança corporativa e alcançarem as melhores práticas são: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos).

Principios da administração publica gerencial

O Prof. Dr. Humberto Falcão Martins define as seguintes características:

a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões;b) descentralização;c) flexibilidade;d) desempenho crescente e pagamento por produtividade;e) competitividade interna e externa;f) direcionamento estratégico;g) transparência e cobrança de resultados (accountability);h) padrões diferenciados de delegação decisória;i) separação da política de sua gestão;j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;k) terceirização;l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;m) estruturas diferenciadas.

Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade (com foco nos resultados e nos clientes);

• a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;

• a reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a priori) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados


Estado racionalizado • Redução das tarefas do estado.

Separação dos níveis de decisão • Separação dos níveis estratégicos e

operacionail: A politica decide OQUE e a administração COMO.

Gestão racionalizada

• Aplicação de gestão por objetivos, hierarquia planejada, gestão por projetos, remuneração de acordo com o desempenho e métodos modernos de liderança.

Nova atitude nos serviços • Orientação de acordo com o cliente:

Satisfação como ponto central; mudança de comportamento.

Novo sistema de controle • Atitudes definidas por metas claras,

avaliação de resultados, transparência na aplicação de recursos.

descentralização • Tarefas, responsabilidade, competência.

Gestão de qualidade • Garantia de serviços de qualidade de

acordo com a formação, competência e pela transparência.

Enfoque no produto

• Descrição de todos os serviços administrativos como "produtos": recursos, custos, clareza no prazo de entrega.

Quanto aos princípios, são:

a) Reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a priori) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados, revertendo a cultura e as práticas gerais da administração pública, focada primordialmente nos meios e nos



recursos. Muito mais relevante que o foco no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrático, é a abordagem centrada no alcance de objetivos/resultados.

b) Foco na racionalização de recursos - eficiência: o Estado não dispõe de recursos infinitos para realizar os investimentos para o alcance de todos os objetivos sociais, devendo, por isso, através da busca da eficiência, melhorar a qualidade do gasto público. Para isso, é necessário aumentar a produtividade e construir uma consciência de custos na administração pública.

c) Focalização da ação do Estado no cidadão: o Estado tem o dever de buscar melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa (cidadão), ampliando o atendimento das demandas sociais, reduzindo o tempo de resposta e aumentando a satisfação do cidadão-usuário (excelência no atendimento).

d) Flexibilidade administrativa: faz-se necessário o aumento de autonomia - e consequente descentralização - que permita às organizações públicas e aos servidores alcançarem os resultados esperados.

e) Controle social: é preciso ampliar os mecanismos de transparência através da prestação social de contas e da avaliação de desempenho, permitindo à sociedade um melhor controle da administração pública (accountability). A cobrança da sociedade é um fator fundamental para a melhoria da prestação dos serviços públicos.

f) Valorização do servidor: é condição essencial para que o processo de modernização administrativa tenha êxito, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivação são condições necessárias para se alcançar todos os outros objetivos. É indispensável descentralizar as atividades, dando empowerment (poder de decisão) para os indivíduos e para as equipes, e responsabilizando-os pelo alcance dos resultados.

A seguir, um quadro comparativo entre a gestão burocrática e a gerencial.

Caracteristicas Gestão publica burocrática Gestão publica gerencial

Modelo de gestão Rígido e ineficiente Flexível e eficiente

Ideologia Formalismo e rigor técnico Maior confiança e flexibilidade de gestão

AtributosRigidez nos procedimentos, excesso de normas e regulamentos

Maior autonomia e responsabilidade

Foco Poder do Estado Cidadão/ sociedade

Ênfase Processos/ procedimentos Resultados

Indicadores Produção Efetividade, eficácia e eficiência

Decisão Centralizada Descentralizada

Servidor público Estabilidade Valorização do servidor, investindo em capacitação

Controle “A priori” nos processos “A posteriori” nos resultados


Slides – Nova Gestão Publica

• Antecedentes:‒Estados grandes, caros e ineficientes (burocráticos);‒Crises Mundiais;‒Necessidade de reequilíbrio financeiro/fiscal;‒Desenvolvimento tecnológico e globalização – competição.

• Foco:‒Superar a Adminstração Burocrática

oRompe com os princípios negativos, mantém os positivos.‒Melhorar a Administração Pública

oEficiência, Redução de Custos, Aumento da Qualidade.1


• New Public Management: Modelo Pós-Burocrático –Modelo Gerencial‒Conjunto de doutrinas administrativas que orientaram as

reformas da Adm. Pública em nível mundial.‒ Incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e

inovações da administração gerencial – privadao Cuidado: não é exatamente igual à Adm. Privada.Downsizing e EmpowermentDescentralização e autonomia Redução do tamanho da máquina administrativa Aumento da eficiência Criação de mecanismos voltados à responsabilização dos atores

políticos2




• Evolução:‒ Início: Neoliberalismo – diminuir o Estado, reduzir custos‒Após: Qualidade dos serviços

Foco no cidadão

• Três fases (não são independentes, há um núcleo comum):‒Gerencialismo puro: fazer mais com menos – eficiência e redução

de custos;‒Consumerismo: fazer melhor – foco no cliente e na qualidade;‒Serviço orientado ao cidadão: fazer o que deve ser feito –

efetividade, cidadania, equidade, Accountability.

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• Fazer mais com menos‒Foco no aumento da eficiência‒Redução de custos‒Melhoria da qualidade do gasto público‒Evitar o desperdício‒Aumentar a produtividade

• Cidadão = taxpayer = contribuinte = financiador

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1 - Gerencialismo puro (Managerialism)


• Fazer melhor - melhoria da qualidade dos serviços‒Uso de estratégia – análise de stakeholders‒Descentralização administrativa e competição entre

organizações‒Paradigma do Consumidor - dar ao cidadão atendimento

semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada – visão liberal

‒Cidadão = cliente, consumidor, usuário dos serviços

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2 - Consumerismo

• Relação cliente-fornecedor‒Mais simples‒Mais opções ao cliente (concorrência)‒Tratamentos diferenciados

X• Relação Cidadão-Servidor

• Mais complexa• Monopólio estatal• Serviços compulsórios• Equidade no tratamento

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Críticas ao modelo de Consumidor



• Conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão!‒Termo mais amplo‒Cidadania implica direitos e deveres‒Participação ativa na elaboração das políticas e na

avaliação dos serviços públicos‒Accountability

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Críticas ao modelo de Consumidor

• Public Service Orientation‒Fazer o que deve ser feito

‒Acrescenta conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça.

‒Cidadão é cidadão - mais que um consumidor, titular da coisapública

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3 - Serviço orientado ao cidadão


• Objetivo da Nova Gestão Pública‒modernizar o aparelho do Estado, tornando a

administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability.

‒Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor.

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• Eficiência• Eficácia• Efetividade• Governança• Governabilidade• Accountability

• Horizontal• Vertical: Societal e Eleitoral




Governança

• Pilares: participação cidada , transparência e medição de resultados.‒Participação de diversos atores (estado, terceiro setor,

mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços.

‒Amplia de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais;

‒Promove a adoção de modelos de gestão pós ou neoburocráticos: redes, modelos de gestão orgânicos, mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade.

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Governança

• É um processo complexo de tomada de decisãoque antecipa e ultrapassa o governo.

• Quatro princípios:‒ relações éticas;‒ conformidade, em todas as suas dimensões;‒ transparência;‒prestação responsável de contas – accountability

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• Prof. Dr. Humberto Falcão Martins:a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões;b) descentralização;c) flexibilidade;d) desempenho crescente e pagamento por produtividade;e) competitividade interna e externa;f) direcionamento estratégico;g) transparência e cobrança de resultados (accountability);h) padrões diferenciados de delegação decisória;i) separação da política de sua gestão;j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;k) terceirização;l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;m) estruturas diferenciadas.

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• Princípios:‒Reorientação dos mecanismos de controle‒Foco na racionalização de recursos‒Focalização da ação do Estado no cidadão‒Flexibilidade administrativa‒Controle social – participação cidadã‒Valorização dos servidores‒Transparência

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Gestão Burocrática X Gerencial

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Caracteristicas Gestão publica burocrática Gestão publica gerencialModelo de gestão Rígido e ineficiente Flexível e eficiente

Ideologia Formalismo, desconfiança e rigor técnico Maior confiança e flexibilidade de gestão

Atributos Rigidez nos procedimentos, excesso de normas e regulamentos Maior autonomia e responsabilidade

Foco Poder do Estado Cidadão / sociedade

Ênfase Processos / procedimentos Resultados

Indicadores Produção Efetividade, eficácia e eficiência

Decisão Centralizada, autoritária Descentralizada, com delegação de poderes

Servidor publico Estabilidade Valorização do servidor, investindo em capacitação

Controle administrativo “A priori” nos processos “A posteriori” nos resultados

Sociedade/ambiente Racionalidade absoluta para ser impessoal

Campo de conflitos, cooperação e incertezas

Papel do Estado Executor Regulador, provedor ou promotor

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