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Técnico Judiciário – Área Administrativa

Administração Pública – Parte 2

Prof. Rafael Ravazolo

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Administração Pública

Professor Rafael Ravazolo


Edital

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 1 Características básicas das organizações formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critérios de departamentalização. 2 Cultura organizacional. 3 Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocráti-co. 4 Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. 5 Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 6 Excelência nos serviços públicos. 7 O paradigma do cliente na gestão pública. 8 Gestão por competências. 9 Tendências em gestão de pessoas no setor público.

BANCA: CESPE

CARGO: Técnico Judiciário – Área Administrativa


Sumário

1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..............................................................9

1.1. MODELO PATRIMONIALISTA ...............................................................................................10

1.2. ABORDAGEM BUROCRÁTICA ..............................................................................................16

1.2.1. A Burocracia Weberiana ..................................................................................................16

1.2.2. Crítica: as Disfunções da Burocracia ................................................................................21

1.2.3. Resumo - Sistema Burocrático ........................................................................................24

1.3. MODELO GERENCIAL ..........................................................................................................30

1.3.1. Gerencialismo Puro (Managerialism): fazer mais com menos ........................................31

1.3.2. Consumerismo: fazer melhor ..........................................................................................32

1.3.3. Serviço Orientado ao Cidadão: fazer o que deve ser feito ..............................................32

1.3.4. Princípios da administração pública gerencial ................................................................33

1.3.5. Empreendedorismo governamental ...............................................................................35

1.3.6. Governabilidade, Governança e Accountability ..............................................................37

2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930 .......................................47

2.1. REFORMA BUROCRÁTICA ...................................................................................................47

2.2. DÉCADAS DE 50 A 90 ..........................................................................................................50

2.3. REFORMA GERENCIAL ........................................................................................................54

2.3.1. Setores do Estado ...........................................................................................................54

2.3.3. Alguns resultados ............................................................................................................56

3. CULTURA ORGANIZACIONAL .................................................................................................63

3.1. PRINCIPAIS DEFINIÇÕES .....................................................................................................63

3.2. CARACTERÍSTICAS GERAIS ..................................................................................................65

3.3. FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ....................................................................................66

3.3.1. Criação ............................................................................................................................66


3.3.2. Desenvolvimento ............................................................................................................66

3.3.3. A Fábula dos Macacos .....................................................................................................67

3.4. COMPONENTES (ELEMENTOS, DIMENSÕES, NÍVEIS) .........................................................68

3.4.1. Modelo do Iceberg ..........................................................................................................68

3.4.2. Modelo de Schein ...........................................................................................................70

3.4.3. Modelo de Hofstede .......................................................................................................71

3.4.4. Modelo de Maximiano ....................................................................................................71

3.4.5. Modelo de Alves .............................................................................................................72

3.4.6. Resumo dos Elementos ...................................................................................................72

3.5. TIPOS / MODELOS DE CULTURA .........................................................................................74

3.5.1. Cultura Dominante, Subculturas e Contracultura ...........................................................74

3.5.2. Culturas Fortes e Fracas ..................................................................................................75

3.5.3. Outros tipos de cultura ...................................................................................................77

3.6. INDICADORES (ATRIBUTOS)................................................................................................77

3.7. APLICAÇÃO .........................................................................................................................80

3.8. MUDANÇAS ........................................................................................................................81

3.9. CLIMA ORGANIZACIONAL ..................................................................................................82

3.9.1. Principais definições .......................................................................................................82

3.9.2. Implicações .....................................................................................................................82

3.9.3. Pesquisa de Clima Organizacional ...................................................................................83

QUESTÕES .................................................................................................................................85


Aula XX

9

PortuguêsAdministração Pública

1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração pública patrimo-nialista, a burocrática e a gerencial.

Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteira-mente abandonada.

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados favores pessoais, a res publica (coisa pública) não é diferenciada da res principis (bens do governante), em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.

A administração pública burocrática surgiu no século XIX como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo, por meio do controle rígido dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização.

Na medida em que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa da legalidade e dos direitos sociais e crescia em dimensão, os custos da máquina pública também cresciam (tornando-se maiores que os benefícios do controle) e surgiam uma série de disfunções (excesso de trâmites, ineficiência, etc.). Por isso, a partir do século XX, as práticas burocráticas passaram a ser substituídas pela administração gerencial, a qual tem foco nos resultados, busca reduzir custos, descentralizar a autoridade e aumentar a qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.

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1.1. Modelo Patrimonialista

Foi o primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos. O Estado era uma extensão do poder do soberano – não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica); os empregos públicos eram concessões individuais e os servidores possuíam status de nobreza real.

Max Weber usou a palavra “patrimonial” para descrever governos que servem ou favorecem os interesses de uma rede de amigos, familiares, apadrinhados e afiliados políticos que demonstram lealdade aos donos do poder. O inverso – o estado não patrimonialista – defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados.

A base do Patrimonialismo está no tipo de dominação legitimado pela tradição (Dominação Tradicional, segundo Max Weber), ou seja, aquela que tem respaldo nos costumes, nas tradições que legitimam a autoridade. Nessa forma de dominação Tradicional, não se obedece aos estatutos e à ordem impessoal, objetiva e legal (o que caracterizaria a dominação racional-legal, ou burocrática), tampouco se obedece ao líder devido ao seu carisma ou “poder divino” (dominação carismática); na dominação Tradicional, se obedece à pessoa nomeada pela tradição e, em virtude da devoção aos hábitos costumeiros.

Weber define o patrimonialismo como uma forma específica da Dominação Tradicional, que acorre quando surge um quadro administrativo. O funcionalismo patrimonial, com a progressiva divisão das funções, pode assumir traços burocráticos. No entanto, ao cargo patrimonial falta, sobretudo, a racionalidade, a legalidade e a distinção burocrática entre a esfera “privada” e a “oficial”; na dominação patrimonial, a administração é tratada como assunto puramente pessoal do senhor (os comandos proferidos pela autoridade são de características eminentemente voltadas a valores, opiniões e posições pessoais do senhor) e a propriedade e o exercício de seu poder, como partes de seu patrimônio pessoal. O governante domina e tem total liberdade para emitir ordens, ficando apenas limitado pelos costumes e hábitos de seu grupo social.

Esse tipo de dominação não possui características como: competência fixa segundo regras objetivas, hierarquia racional fixa (burocracia), nomeação e promoção regulada por contrato, formação profissional e salário fixo.

No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. Os funcionários, por sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito. Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão arbitrária quanto aquela adotada pelo governante em relação a eles, contanto que não violem a tradição e o interesse do mesmo na manutenção da obediência e da capacidade produtiva de seus súditos.

Entre as fontes de sustento dos "servidores" no modelo de administração patrimonialista incluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degeneração do direito a taxas não regulamentado.

TRE-TO – Administração Pública – Prof. Rafael Ravazolo

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Em suma, o patrimonialismo caracteriza-se: pela ausência de uma clara demarcação entre as esferas pública e privada e entre a política e a administração; pelo amplo espaço à arbitrariedade material e pela vontade puramente pessoal do senhor.

Características:

• Estado = extensão do poder e do patrimônio do soberano.

• Não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica).

• Captura da Administração Pública por entes privados.

• Falta de regras universais – predominância de situações casuísticas e personalistas.

As consequências inevitáveis são:

• Nepotismo – emprego e favorecimento de parentes.

• Prebendas e sinecuras – emprego de amigos e protegidos; criação de "cargos sem função", mas com salário.

• Clientelismo – utilização dos órgãos da administração pública com a finalidade de prestar serviços em troca de apoio político.

• Corrupção.

• Fisiologismo – troca de favores.

As mudanças ocorridas nas sociedades capitalistas a partir do século XVIII (liberalismo, democratização, revolução industrial, emergência de novas classes sociais, etc.) fizeram o mercado e a sociedade civil se distinguirem do Estado, tornando o modelo Patrimonialista incompatível com a realidade.

O modelo de administração pública burocrática surgiu na segunda metade do século XIX como forma de combater o patrimonialismo, buscando proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública, além de propiciar justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos.


Questões

1. (14503) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patri-monialista, Modelos de Gestão Pública

A administração pública burocrática subs-tituiu a administração patrimonialista, na qual o Estado era entendido como proprie-dade do rei e em que não havia clara distin-ção entre o patrimônio público e o privado.

( ) Certo ( ) Errado

2. (14513) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública

O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.


3. (14514) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelos de Gestão Pública

O modelo patrimonialista é caracterizado pela confusão entre o interesse público e o interes-se privado, em que prevalece a noção de que o Estado é uma extensão da família real.



O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o prin-cípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade.


5. (43722) FCC – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Bu-rocrático, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

Ao relacionar os diversos modelos teóricos de Administração Pública é correto afirmar:

a) Os modelos, em seu desenvolvimento, culminam no gerencial, sem que suas formas antecessoras deixem de existir inteiramente.

b) O modelo gerencial pressupõe o foco central no controle, formalização de processos e no empenho periférico em resultados.

c) O modelo burocrático supera o patrimo-nial em uma época em que o enfoque neoliberal pressupõe o fortalecimento do Estado perante a coisa privada.

d) As maiores diferenças entre o modelo gerencial e o burocrático na administra-ção pública estão relacionadas ao pro-fissionalismo e à impessoalidade.

e) O modelo patrimonialista ressalta o po-der da administração pública na gestão de seus órgãos, tendo por finalidade o bem comum.


Julgue o item seguinte, referente à evolução dos modelos de administração pública.

O modelo burocrático foi adotado por di-versos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distin-guia do privado.




Com referência aos principais modelos de administração pública e à gestão de pesso-as, julgue o item a seguir.

Um dos principais modelos da administra-ção pública é o modelo burocrático, segun-do o qual o Estado é uma extensão do poder soberano, e o interesse público e o privado são confusos, sem diferenciação entre os bens do governante e os bens públicos.



Acerca da evolução da administração públi-ca no Brasil, julgue o item a seguir.

No Estado patrimonial, a estrutura pública é tida como extensão do poder do soberano, de modo que seus servidores possuem sta-tus de nobreza.


9. (90357) FCC – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Patrimonialista

Entre as características do modelo de ges-tão administrativa patrimonialista pode ser apontado, em uma análise crítica,

a) a ausência de carreiras administrativas, bem assim de clara distinção entre pa-trimônio público e privado.

b) o excesso de verticalização e padroniza-ção dos procedimentos.

c) a estrutura hierárquica inflexível, afas-tando a meritocracia e propiciando o abuso de poder pela autoridade cen-tral.

d) o apego exagerado às regras, privile-giando a forma em detrimento do inte-resse do cidadão.

e) a excessiva ênfase no conceito de su-premacia do interesse público sobre o privado, colocando o administrado a serviço do Estado e não o contrário.



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1.2. Abordagem Burocrática

Hoje em dia, a Burocracia tem ao menos dois sentidos: um científico (seu tipo puro, estudado dentro da sociologia weberiana) e um popular (que acabou se disseminando por causa das disfunções da burocracia – papelada, morosidade, ineficiência etc.). Alguns autores incluem um terceiro sentido, de burocratas como grupo social.

Inicialmente será abordada a visão sociológica, que vai definir as características “puras” da burocracia. Após, serão mostradas suas disfunções.

Burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência.

O conceito de Burocracia teria sido usado pela primeira vez em meados do século XVIII pelo economista Vincent de Gournay para designar o poder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a monarquia absolutista francesa.

Bureau = escritório + Krátos = poder, força

A burocracia remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e registrou suas primeiras normas estatais e sociais. Contudo, a burocracia, tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento – séc. XV.

O grande teórico da Burocracia é o sociólogo alemão Max Weber.

Importante ressaltar que Weber não inventou a burocracia, tampouco a defendia. Ele relacionou suas características ao estudar a modernização* da sociedade alemã no século XIX. Em outras palavras, a administração burocrática já era praticada na sociedade, mas não era conhecida em detalhes porque ninguém a tinha estudado a fundo e conceituado suas principais características.

*Modernização, no contexto do autor, representa as mudanças ocorridas nas sociedades capitalistas a partir do século XVIII, que fizeram o mercado e a sociedade civil se distinguirem do Estado: liberalismo, democratização, iluminismo, reforma protestante, revolução industrial, emergência de novas classes sociais etc.

1.2.1. A Burocracia Weberiana

Primeiramente, cabe destacar que Weber não estudou a administração de empresas, ele estudou a sociedade. A administração burocrática para ele, portanto, não é uma forma ideal de administração de empresas, tampouco um modelo a ser seguido, mas uma forma de poder exercida na sociedade.

No livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, Weber busca compreender quais foram as especificidades que levaram algumas sociedades ocidentais ao desenvolvimento do capitalismo, enquanto outras sociedades não desenvolveram (ou demoraram a desenvolver) este pensamento. O sociólogo tinha a convicção de que as concepções religiosas exerciam um papel preponderante na condução e nas transformações econômicas que ocorriam nas sociedades.



Comparando as diversas sociedades ocidentais (local de origem do capitalismo) e as sociedades orientais (onde nenhum sistema econômico parecido havia se desenvolvido), ele concluiu que o protestantismo, mais especificamente o calvinismo, foi o fator principal do desenvolvimento do capitalismo.

Weber notou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda – e não em países católicos.

Segundo ele, nas sociedades católicas o lucro era pecado (sendo a pobreza uma das chaves para entrar no céu); porém, as sociedades que adotaram os valores do protestantismo acreditavam que por meio do trabalho o homem alcançaria Deus e, como o trabalho gerava lucros, a riqueza não seria um impeditivo para alcançar o Senhor.

A diferença entre as sociedades está, portanto, na ética protestante: conjunto de normas sociais e morais que pregam o trabalho árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres mundanos). Essa ética proporcionava a reaplicação das rendas excedentes no próprio negócio, em vez de seu consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e de prestígio.

Dessa forma, as religiões protestantes contribuíram para a ascensão do capitalismo, enquanto as sociedades católicas conservaram os valores da idade média.

E onde está a burocracia nisso tudo?

O capitalismo é definido pela existência de empresas cujo objetivo é produzir o maior lucro possível, e cujo meio é a organização racional do trabalho e da produção. Nesse contexto, a burocracia entra mais fortemente nas sociedades protestantes como uma tentativa de racionalizar a evolução do capitalismo, organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.

Weber, no livro Economia e Sociedade, define:

“Poder significa toda probabilidade de impor sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade”.

Dentre os tipos de poder, ele cita a disciplina e a dominação.

• Disciplina é a “[...] probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas”.

• Dominação é a “[...] probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis”.

1.2.1.1. Tipos de Dominação

Dentre os fundamentos da dominação está a crença na legitimidade, portanto, quem é dominado crê que tal dominação é legítima.

Existem três tipos puros de dominação legítima, que se distinguem pelo objeto de sua crença: carismática, tradicional e racional-legal.

Importante: “tipo puro” ou “tipo ideal” mostra como se desenrolaria uma ação humana se estivesse orientada para o fim de maneira estritamente racional, pura, sem perturbações ou


desvios irracionais. É uma construção conceitual, abstrata, formada a partir de elementos empíricos e, portanto, não é encontrada nessa forma pura na vida real, mas sim misturada com as demais e influenciada por fatores irracionais.

1. Dominação Carismática: baseada na veneração, nas características pessoais que tornam uma pessoa “alguém a ser seguido” (profeta, líder etc.); o líder carismático é assim reconhecido por possuir poderes, senão sobrenaturais, ao menos um comportamento exemplar, ímpar.

2. Dominação Tradicional: tem respaldo nos costumes, nas tradições que legitimam a autoridade; não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição; o governante domina com ou sem um quadro administrativo e tem total liberdade para emitir ordens, ficando apenas limitado pelos costumes e hábitos de seu grupo social. Durante o período do Estado Absolutista na Europa, a dominação tradicional redundou em um forte Patrimonialismo: o Estado era uma extensão do patrimônio do soberano, não havia diferenciação entre os bens do governante – res principis – e os bens públicos – res publica –; os empregos públicos eram concessões individuais e os servidores possuíam status de nobreza.

3. Dominação Racional (legal): baseada nas regras e no direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação (autoridade legal e funcional).

Segundo Weber, a forma de legitimidade mais corrente na sociedade é justamente a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos.

Ao explorar a questão da dominação racional-legal, o autor aborda que o Estado Moderno é formado por um conjunto de normas e regras, de origem impessoal e pré-determinada, que limita o poder de dominação, mas, ao mesmo tempo, o legitima. Como exemplos dessa dominação legal tem-se a burocracia e o exercício, pelo Estado, do monopólio da violência institucionalizada.

Para Weber, a dominação legal com quadro administrativo burocrático (Administração Burocrática) está mais adaptada às mudanças sociais de sua época – surgimento da sociedade industrial, desenvolvimento da economia monetária, crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas. Por ser a forma mais racional do ponto de vista técnico e formal, ela seria inevitável para as necessidades de administração de massas.

O grande instrumento de superioridade da administração burocrática em relação às outras de sua época é o conhecimento profissional, ou seja, é o exercício da dominação baseado no saber. No Estado Moderno, portanto, a administração burocrática representa uma forma de profissionalização, um contraponto ao patrimonialismo.

1.2.1.2. Características

A Burocracia é definida como o conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia. Em outras palavras, ela traduz uma organização legal, formal e racional por excelência.



Segundo Weber, a burocracia é um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada. O homem organizacional é um ser que age racionalmente (racionalidade funcional) com base nas regras formais que lhe estabelecem um papel na organização (função). Separa-se a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo.

A racionalidade da burocracia permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.

Para o Estado, ela representa uma forma de profissionalização, a qual preconiza o controle a priori das ações, o formalismo, a racionalidade, o atendimento fiel às regras, a impessoalidade, a divisão do trabalho, a hierarquia funcional e a competência técnica baseada no mérito.

Pode-se dizer, também, que ela parte de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que buscam serviços e que, por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos.

Segundo Chiavenato, as principais características da burocracia são:

1. Caráter legal das normas e regulamentos: normas e regulamentos são estabelecidos pre-viamente, por escrito, determinando todo o funcionamento – define competências, fun-ções, autoridade, sansões etc. Predomínio da lógica científica e racional sobre a lógica "má-gica", "mística" ou "intuitiva".

2. Caráter formal das comunicações: comunicações são escritas, gerando comprovação e in-terpretação unívoca. Por outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la.

3. Racionalidade e divisão do trabalho: divisão racional do trabalho, limitando as tarefas a serem realizadas por cada cargo, buscando maior eficiência. Cada função é específica, com competências, poderes e responsabilidades bem definidas. Isso reduz o atrito entre as pes-soas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e quais os limites entre suas res-ponsabilidades e as dos outros.

4. Impessoalidade nas relações: o poder e a responsabilidade de cada pessoa são impesso-ais, não pertencem a ela, mas derivam da função que ela exerce. As relações são baseadas nos cargos/funções e não nas pessoas.

5. Hierarquização da autoridade: a estrutura é hierárquica e cada cargo inferior está sob con-trole e supervisão do superior. A autoridade burocrática ocorre quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando.

6. Rotinas e procedimentos padronizados: as atividades de cada função são definidas e pa-dronizadas pelos regulamentos. A pessoa não faz o que quer, e sim que deve fazer de acor-do com as regras. Há aprimoramento dos processos de trabalho em função dos objetivos.


7. Competência técnica e meritocracia: profissionalização das relações de trabalho, visando à garantia da igualdade de tratamento perante regras e à redução do clientelismo. Da mesma forma, a escolha da pessoa (seleção, transferência, promoção etc.) para exercer uma fun-ção é feita de forma técnica e baseada no mérito e na qualificação profissional. Somente o chefe supremo da organização ocupa sua posição de autoridade em virtude de apropria-ção, eleição ou designação para a sucessão, mas mesmo sua autoridade consiste num âm-bito de competência legal.

8. Especialização da administração: separação entre propriedade e administração. As pesso-as não são donas do cargo ou dos bens a ele ligados.

9. Profissionalização dos participantes: o cargo é uma profissão e as pessoas devem ter in-tensa instrução para assumir a função. As pessoas em uma estrutura burocrática tornam-se profissionais especialistas, ocupam um cargo por tempo indeterminado, são assalariadas, nomeadas por instâncias superiores dentro das regras definidas, devem ser fiéis ao cargo, podem ser promovidas pelo mérito e seguem carreira dentro da instituição.

10. Completa previsibilidade do funcionamento: esta é a consequência desejada. A previsi-bilidade do comportamento das pessoas, de acordo com as normas, gera rapidez nas de-cisões, univocidade nas tarefas, confiabilidade, redução de falhas e maior eficiência, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais pré-estabelecidos.

1.2.1.3. Vantagens

Diversas razões explicavam o avanço da burocracia sobre as outras formas de associação. Essas chamadas “vantagens” da Burocracia são:

• Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização.

• Precisão na definição dos cargos e operações.

• Rapidez nas decisões – cada um conhece as regras e os canais de comunicação.

• Univocidade de interpretação – regulamentação específica e escrita, transmitida para quem deve recebê-la.

• Uniformidade de rotinas e procedimentos – favorece a padronização e a redução de erros.

• Continuidade da organização, mesmo com a substituição do pessoal.

• Redução do atrito entre as pessoas – cada funcionário sabe seu papel e responsabilidades.

• Constância – os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.

• Confiabilidade – regras conhecidas, processos previsíveis (gerando os mesmos resultados).

• Benefícios para as pessoas – hierarquia formalizada, trabalho ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.



1.2.2. Crítica: as Disfunções da Burocracia

O próprio Weber era um crítico à burocratização, que, para ele, constituía a maior ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas e, por isso, deveria ser controlada pelo Par-lamento: “É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores [...]”.

A teorização de Weber foi empobrecida pela reinterpretação cultural, principalmente na obra do americano Talcott Parsons, que traduziu Weber para o inglês. Parsons usou diversos con-ceitos weberianos de forma equivocada e fomentou o chamado Funcionalismo Estrutural (posteriormente adotado na Administração como Teoria Estruturalista). O estruturalismo vê a sociedade como um organismo unívoco e funcional. Dentro desse sistema, o indivíduo é sim-plesmente um reflexo da vida social, se adaptando e cumprindo uma função (um papel), como uma formiga em um formigueiro.

Essa mesma interpretação errada fez alguns autores incluírem Weber na Escola Clássica.

Não se pode esquecer que o ponto central da obra de Weber era a dominação burocrática, não a estrutura burocrática em si como um modelo a ser seguido para organizações. As críticas à buro-cracia “tipo puro” de Weber são, portanto, oriundas de um erro de interpretação, pois ele não ti-nha a intenção de tornar a burocracia um modelo administrativo para as organizações modernas, ele apenas descreveu as características mais básicas de algo que já existia na sociedade.

As críticas a seguir são de autores que consideravam a burocracia como uma teoria da adminis-tração defendida por Weber. Para eles, existe uma discrepância entre o modelo burocrático ofi-cial e a vida real, na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções. Alguns autores chegam a propor modelos próprios de burocracia, os quais prezam principalmente pela “humanização” e necessidade de adaptação ao ambiente.

Um desses autores foi Robert K. Merton. Segundo ele, o homem foi excluído dos estudos de Max Weber – o qual descreveu um sistema social desumano e mecanicista. Quando participa da burocracia, o homem passa por transformações que fazem com que toda a previsibilidade, que deveria ser a maior consequência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Mer-ton diagnosticou e caracterizou as seguintes disfunções:

1. Internalização das normas.

2. Excesso de formalismo e papelório.

3. Resistência a mudanças.

4. Despersonalização do relacionamento.

5. Categorização do processo decisório – excesso de hierarquia.

6. Superconformidade às rotinas e procedimentos – maior importância ao modo de fazer do que ao resultado.

7. Exibição de sinais de autoridade.

8. Dificuldades com clientes.


Crozier mostrou em sua investigação sobre poder e burocracia como as regras estruturam as relações entre os grupos, reforçando a impessoalidade na organização. A situação de fragmentação e subordinação que o modelo burocrático implica, paralisa as comunicações e a inovação. Além disso, a centralização do poder de decisão, a estratificação dos indivíduos em grupos homogêneos e fechados induziriam comportamentos nos grupos organizacionais que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso.

De acordo com Crozier, é impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente. Isso porque a busca pela impessoalidade exige que as decisões sejam tomadas por níveis centralizados, afastados daqueles que serão afetados por suas consequências. Assim, os dirigentes não podem receber informações antecipadas e, quando são finalmente informados, o nível de disfunção existente atingiu um nível elevado de gravidade que pode ameaçar a própria sobrevivência da organização, requerendo medidas extremas.

A mudança de burocracias é causada por crises. A crise é, efetivamente, um dos elementos distintivos de qualquer sistema de organização burocrática. Ela constitui o meio para chegar a operar os reajustes necessários. O ritmo essencial que caracteriza uma organização burocrática é, particularmente, a alternância de longos períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.

Outros autores citam diversas disfunções:

• Individualismo: consequência da disputa pelo poder.

• Defesa de interesses particulares e corporativismo

• A burocracia não assimila as novas tecnologias adotadas pela organização.

• Mecanicismo: o ponto de vista de Weber é puramente mecânico e não político, no qual as pessoas são vistas como seguidoras de regras em um sentido mecanicista e não como criaturas sociais interagindo dentro de relacionamentos sociais. Em outras palavras, não considerou os aspectos subjetivos e informais, como a aceitação das normas e a legitimação da autoridade, nem a reação formal da organização perante a falta de consentimento dos subordinados.

• Os recursos humanos não são plenamente utilizados por causa da desconfiança, do medo de represálias etc. Ela modifica a personalidade das pessoas que se tornam obtusas, limitadas e obscuras: o "homem organizacional" (funcional) condicionado.

• As distinções de Weber entre tipos de autoridade são exageradas, embora tenha discutido a "combinação de diferentes tipos de autoridade".

• Ao formular o modelo burocrático de organização, Weber não previu a possibilidade de flexibilidade da burocracia para atender a duas circunstâncias: a adaptação da burocracia às exigências externas dos clientes; a adaptação da burocracia às exigências internas dos participantes.

• O modelo "racional" de organização adota a lógica de sistema fechado em busca de certeza e previsão exata; não considera a natureza organizacional e nem as condições circunjacentes do ambiente; em resumo, a teoria weberiana se assemelha à Teoria Clássica da organização quanto à ênfase na eficiência técnica e na estrutura hierárquica da organização.



• Dentro da organização formal desenvolve-se uma estrutura informal que gera atitudes espontâneas das pessoas e grupos para controlarem as condições de sua existência. Assim, a burocracia deve ser estudada sob o ponto de vista estrutural e funcional e não sob o ponto de vista de um sistema fechado e estável, como no modelo weberiano. Essa análise deve refletir os aspectos do comportamento organizacional interno e d o sistema de manutenção da organização formal.

• O caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais. A forma burocrática é mais apropriada para atividades rotineiras e repetitivas da organização em que a eficiência e a produtividade constituem o objetivo mais importante; mas não é adequada às organizações flexíveis que se veem à frente de atividades não rotineiras, em que a criatividade e a inovação são mais importantes.

• Para Gouldner, não há um tipo único de burocracia, mas uma infinidade, variando dentro de um continuum, que vai desde o excesso de burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto), ou seja, há graus de burocratização. Ele também cita 3 tipos de estruturas burocráticas: falsa – formada por regras que não representam ninguém e, por isso, são frequentemente desobedecidas; autocrática – representa os interesses de um grupo dominante; representativa – respeita interesses de todos os grupos organizacionais.

Perrow, um defensor da burocracia, a chama de visão “instrumental" das organizações: essas são vistas como arranjos conscientes e racionais dos meios para alcançar fins particulares. Para Perrow a burocratização envolve: especialização; necessidade de controlar as influências dos fatores externos sobre os componentes internos; um ambiente externo imutável e estável.

Por fim, há uma terceira visão sobre Burocracia (além da weberiana e da popular). Alguns autores enxergam a burocracia (mais especificamente os burocratas) como uma classe social, a qual assume várias formas: burocracia estatal, burocracia empresarial, partidária, sindical etc. Os burocratas teriam a tendência a se unir como um segmento social diferenciado da população em geral, buscando privilégios e poder. No caso dos burocratas do serviço público, por exemplo, entrar nessa classe exige certo nível de instrução, que na maioria dos casos só está amplamente disponível a uma minoria da população, e dessa forma a Burocracia se torna mais uma fonte de captação de segmentos sociais privilegiados.

Há diversos exemplos de países que possuíram, ou ainda possuem, uma classe burocrata dominante, como por exemplo, a Rússia da época comunista e a China (até hoje, com o partido comunista no poder). Nesses casos, o burocrata administra diretamente o Estado, tem acesso aos poderes de execução e de veto e muitas vezes é suscetível à corrupção. Assim, tal classe consegue privilégios, do mesmo modo diversas classes dominantes foram privilegiadas ao longo da história.


1.2.3. Resumo – Sistema Burocrático


Questões

1. (14476) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública

Acerca de teorias e modelos da administra-ção pública, cultura organizacional e tecno-logias gerenciais, julgue os itens a seguir.

A administração pública burocrática é orien-tada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedi-mentos como o meio mais seguro para evi-tar o nepotismo e a corrupção.


2. (46048) FCC – 2007 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Burocrático, Modelos de Ges-tão Pública

O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se:

a) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos go-vernantes, submetida a rígidos contro-les de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade.

b) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extensão do poder dos go-vernantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausên-cia de controles efetivos.

c) pelo fortalecimento do Aparelho do Es-tado, que passa a atuar de forma para-lela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo incha-ço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspon-dente atuação.

d) pela ênfase na idéia de carreira, hierar-quia funcional, impessoalidade e forma-lismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de for-ma auto-referenciada e sem compromis-so com os resultados para o cidadão.

e) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir me-canismos de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausên-cia de controles eficazes dos processos.


As teorias das organizações, além de contri-buírem para o modelo brasileiro de admi-nistração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar novos en-foques sobre a motivação humana. A respei-to desse assunto, julgue o item subsecutivo.

A Constituição Federal de 1988 instituiu um Estado nacional forte, pois não persistiu com o modelo estatizante anterior.


4. (94137) FCC – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Burocrático, Abordagem Bu-rocrática, Teorias Administrativas, Modelos de Gestão Pública

Com base no fragmento de texto acima e na literatura sobre Administração burocrática, considere as afirmações a seguir:

I – O fornecimento de informações precisas e detalhadas, inclusive para mais de um ór-gão, garante o controle dos procedimentos e o cumprimento das regras e legislações, gerando a segurança necessária para au-mentar a competitividade dos exportadores e importadores brasileiros.


II – O excesso de procedimentos constitui obstáculo à eficiência da economia brasilei-ra.

III – O excesso de trâmites, uma das disfun-ções do modelo burocrático, aumenta os custos, reduzindo a competitividade do se-tor de exportação brasileiro.

Está correto o que se afirma em

a) I, apenas. b) II e III, apenas. c) I e II, apenas. d) III, apenas. e) I, II e III.

5. (82698) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Nova Gestão Pública, Modelos de Gestão Pública, Mode-lo Gerencial

Julgue o item seguinte, com relação ao mo-delo racional-legal e ao paradigma pós-bu-rocrático na administração pública

A fim de combater o nepotismo e a corrup-ção patrimonialista, o Estado burocrático orientava-se pelas ideias de profissionaliza-ção, flexibilização dos processos, impessoa-lidade e gestão participativa.



Com referência aos principais modelos de administração pública e à gestão de pesso-as, julgue o item a seguir.

Um dos principais modelos da administra-ção pública é o modelo burocrático, segun-do o qual o Estado é uma extensão do poder soberano, e o interesse público e o privado são confusos, sem diferenciação entre os bens do governante e os bens públicos.




Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático in-cluem a sua rigidez, que pode levar à inefici-ência do aparelho administrativo.




O modelo burocrático foi adotado por di-versos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distin-guia do privado.



No que concerne à administração pública, julgue o item.

O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.



A administração pública burocrática adota sistemas de controle e gestão centrados em resultados e não em procedimentos.




11. (46065) CESPE – 2008 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Excelência no Serviço Público, Mo-delo Gerencial, Modelo Burocrático, Mode-los de Gestão Pública

Acerca da evolução da gestão pública na busca da excelência dos serviços públicos, assinale a opção correta.

a) A excelência na gestão pública está cen-trada no modelo de administração pú-blica patrimonialista, no qual a preser-vação do patrimônio público deve ser a finalidade precípua.

b) O modelo de administração pública burocrática apresenta, originalmente, como vantagem em relação a outros modelos, a busca do controle de abusos e do fim do nepotismo.

c) O modelo de administração pública ge-rencial, por se inspirar no modelo ado-tado na administração privada, é con-fundido com ele.

d) Uma das políticas formuladas na busca da excelência nos serviços públicos é o GesPública, elaborado com base na premissa de que a gestão de órgãos e entidades públicos pode e deve ser ex-celente, mas não pode ser comparada com padrões internacionais de qualida-de em gestão, devido às especificidades de cada país.

e) A qualidade da gestão pública deve ser orientada para o Estado e desenvolver--se no âmbito de valores demarcados por princípios similares àqueles preco-nizados em empresas de classe mundial








13. (14712) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Gerencial, Modelo Buro-crático, Modelos de Gestão Pública

Considerando a evolução da administração, suas principais abordagens e o desenvolvi-mento da administração pública no Brasil, julgue os itens a seguir.

A administração pública gerencial é autorre-ferente, assim como a administração públi-ca burocrática, visto que ambas reafirmam o poder do Estado sobre o cidadão.


14. (14521) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Governança, Governabilidade e Accountability, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

A administração pública burocrática sustenta, entre seus objetivos globais, a necessidade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, direcionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.



15. (14513) CESPE 2011 ADMINISTRAÇÃO GERAL Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública



16. (14505) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública, Administração Pública Brasileira Pós-1930

A reforma burocrática mais recente da administração pública seguiu um modelo cujos pilares envolvem conceitos de impessoalidade, profissionalismo e formalidade.


17. (14503) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patrimonialista, Modelos de Gestão Pública

A administração pública burocrática substituiu a administração patrimonialista, na qual o Estado era entendido como propriedade do rei e em que não havia clara distinção entre o patrimônio público e o privado.


18. (115144) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública, Nova Gestão Pública, Modelo Gerencial

As teorias das organizações, além de contribuírem para o modelo brasileiro de administração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar

A administração pública burocrática se preocupa com o processo legalmente definido por meio de normativos; a administração pública gerencial é orientada mais para resultados.


Gabarito: 1. (14476) Certo 2. (46048) D 3. (115143) Errado 4. (94137) B 5. (82698) Errado 6. (42456) Errado 7. (79197) Certo 8. (79196) Certo 9. (46088) Certo 10. (14502) Errado 11. (46065) B 12. (43722) A 13. (14712) Errado 14. (14521) Errado 15. (14513) Errado 16. (14505) Certo 17. (14503) Certo 18. (115144) Certo




http://acasadasquestoes.com.br/simulados/resolver/H10949231


1.3. Modelo Gerencial

Também chamado de Administração Pública Gerencial, Modelo Gerencialista, ou Pós-Buro-crático, o movimento da Nova Gestão Pública (New Public Management) iniciou-se no Reino Unido, na década de 70, foi adotado nos Estados Unidos nos anos 80 e logo se expandiu pelo mundo, atingindo a América Latina, principalmente na década de 90.

Esse modelo é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais dos Es-tados, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo burocrático.

O propósito da NPM era diminuir o tamanho do Estado, em particular, promover a redução do tamanho da máquina administrativa, aumentar sua eficiência e criar mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos.

O nome Gerencial advém da incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e ino-vações da administração gerencial – privada -, como:

• diminuição de níveis hierárquicos (downsizing);

• valorização e o maior poder aos funcionários (empowerment);

• descentralização administrativa;

• foco nos resultados e nos clientes (serviços públicos voltados para o consumidor);

• administração por objetivos

• pagamento por desempenho

• qualidade total etc.

Buscava-se a substituição do Modelo Burocrático (ineficiente) pelo Modelo Gerencial. Matias Pereira explicita as diferenças entre os dois modelos:

1. Enquanto a administração pública burocrática é autorreferente, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no proces-so, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envol-vida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador pú-blico preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas; preocupa-se em aten-der aos cidadãos e não às necessidades da burocracia.

2. Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a administração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defen-dem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.

3. A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepo-tismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedi-mentos. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.



4. Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por re-sultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas pre-fixadas. Na administração burocrática essa confiança não existe.

5. A administração burocrática é centralizadora, autoritária. A administração gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os es-calões inferiores.

6. Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade e inovação. Em contraposição, a administração buro-crática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

A administração pública gerencial constitui, portanto, um avanço e um rompimento com os padrões da administração pública burocrática, apesar de não negar todos os princípios da bu-rocracia. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na burocrática, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de re-muneração, as carreiras, etc.

Pode-se dizer que a Nova Gestão Pública passou por três fases, ou movimentos: Gerencialismo, Consumerismo e Serviço Orientado ao Cidadão.

1.3.1. Gerencialismo Puro (Managerialism): fazer mais com menos

Corresponde à primeira etapa da reforma no Reino Unido e também nos Estados Unidos e tem seu foco na produtividade. Nasceu como estratégia da visão neoliberal para reduzir os custos e tornar a administração pública mais eficiente.

Busca “fazer mais com menos” através do aumento da eficiência, melhorando a qualidade do gasto público, reduzindo custos, evitando o desperdício e aumentando a produtividade na prestação de serviços públicos.

Enxerga o cidadão como um mero taxpayer (contribuinte).

As ações dos governos desses países resumiu-se apenas em ajustar os contornos da administra-ção pública com medidas como: limitações das dimensões do setor público; privatização; comer-cialização ou corporativização de órgãos públicos; descentralização para governos subnacionais; desconcentração no governo central; uso de mecanismos típicos de mercado; novas atribuições aos órgãos da administração central; outras iniciativas de reestruturação ou racionalização.

Foram implementados alguns instrumentos gerenciais, como: técnicas de planejamento e ra-cionalização orçamentária, para possibilitar a incorporação de uma maior consciência dos cus-tos no serviço público; instrumentos de avaliação de desempenho organizacional, para alcançar maior eficiência, usando mecanismos objetivos de mensuração da performance governamen-tal; adoção da Administração por Objetivos, pela qual se procura traçar linhas claras de ação às agências, o que tornaria possível uma avaliação de desempenho baseada na comparação entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado; descentralização administrativa e delegação de poder, com o objetivo de aumentar a autonomia das agências e dos departamentos.


1.3.2. Consumerismo: fazer melhor

O foco na eficiência (gerencialismo puro) por si só não foi suficiente. A lógica de Plano (o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido) foi subs-tituída por uma lógica de estratégia, na qual são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessá-ria para eventuais alterações nos programas governamentais.

Surge, então, um novo modelo que foca na melhoria da qualidade da prestação dos serviços para o cliente direto a partir da flexibilidade de gestão. É o chamado Paradigma do Consumi-dor/Cliente: procura dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada, ou seja, visava ao atendimento das necessidades definidas pelos próprios cidadãos-usuários, tratando-os como consumidores a serem satisfeitos.

Três medidas faziam parte da estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo:

• Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princí-pio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será;

• Competição entre as organizações do setor público;

• Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, em contraposição ao mo-nopólio estatal – a extensão do fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo. Baseia-se na ideia de que, numa situação de fal-ta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle.

A visão do cidadão como simples consumidor está vinculada à tradição liberal, que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política.

1.3.3. Serviço Orientado ao Cidadão: fazer o que deve ser feito

O termo em inglês é PSO (Public Service Orientation).

As críticas à visão do cidadão como cliente fizeram o modelo evoluir para o Serviço Orientado ao Público/Cidadão, que se baseia em conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça.

O cidadão passa a ser tratado efetivamente como um agente (ativo) a ser ouvido, alguém com direitos e deveres – cidadania.

Aqui, não se busca apenas descobrir como fazer/organizar o serviço público para agradar aos cidadãos. A pergunta verdadeira é “o que deve ser feito?”, demonstrando para o cidadão os benefícios, efeitos e impactos diretos ou indiretos do exercício da atividade pública (efetividade).

Entende-se que, a partir da nova gestão pública, o Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento. Como promotor desses serviços, o Estado continua a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.



Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.

1.3.4. Princípios da administração pública gerencial

Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade (com foco nos resultados e nos clientes);

• a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;

• a reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a priori) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados.

O Prof. Dr. Humberto Falcão Martins define as seguintes características:

a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões;

b) descentralização;

c) flexibilidade;

d) desempenho crescente e pagamento por produtividade;

e) competitividade interna e externa;

f) direcionamento estratégico;

g) transparência e cobrança de resultados (accountability);

h) padrões diferenciados de delegação decisória;

i) separação da política de sua gestão;

j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;

k) terceirização;

l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;

m) estruturas diferenciadas.


Bresser-Pereira delineia a Nova Administração Pública da seguinte forma:

1. descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os ní-veis políticos regionais e locais;

2. descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administrado-res públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

3. organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal;

4. organizações flexíveis ao invés de unitárias e monolíticas, nas quais as ideias de multiplici-dade, de competição administrada e de conflito tenham lugar;

5. pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

6. definição dos objetivos a serem atingidos na forma de indicadores de desempenho sempre que possível quantitativos, que constituirão o centro do contrato de gestão entre o minis-tro e o responsável pelo órgão que está sendo transformado em agência;

7. controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos proces-sos administrativos; e

8. administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida.

Quanto aos princípios, são:

a) Reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a prio-ri) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados, revertendo a cultura e as práticas gerais da administração pública, focada primordialmente nos meios e nos recur-sos. Muito mais relevante que o foco no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrático, é a abordagem centrada no alcance de objetivos/resultados.

b) Foco na racionalização de recursos – eficiência: o Estado não dispõe de recursos infinitos para realizar os investimentos para o alcance de todos os objetivos sociais, devendo, por isso, através da busca da eficiência, melhorar a qualidade do gasto público. Para isso, é necessário aumentar a produtividade e construir uma consciência de custos na administração pública.

c) Focalização da ação do Estado no cidadão: o Estado tem o dever de buscar melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa (cidadão), am-pliando o atendimento das demandas sociais, reduzindo o tempo de resposta e aumentan-do a satisfação do cidadão-usuário (excelência no atendimento).

d) Flexibilidade administrativa: faz-se necessário o aumento de autonomia – e consequente descentralização – que permita às organizações públicas e aos servidores alcançarem os resultados esperados.

e) Controle social: é preciso ampliar os mecanismos de transparência através da prestação social de contas e da avaliação de desempenho, permitindo à sociedade um melhor con-trole da administração pública (accountability). A cobrança da sociedade é um fator funda-mental para a melhoria da prestação dos serviços públicos.



f) Valorização do servidor: é condição essencial para que o processo de modernização ad-ministrativa tenha êxito, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivação são condições necessárias para se alcançar todos os outros objetivos. É indispensável descen-tralizar as atividades, dando empowerment (poder de decisão) para os indivíduos e para as equipes, e responsabilizando-os pelo alcance dos resultados.

A seguir, um quadro comparativo entre a gestão burocrática e a gerencial, conforme Matias--Pereira.

Administração pública burocrática Administração pública gerencial

1. Apoia-se na noção geral de interesse público. 1. Procura obter resultados valorizados pelos cidadãos.

2. Garante cumprimento de responsabilidade. 2. Gera accountability. Eleva as relações de trabalho.

3. Obedece às regras e aos procedimentos.3. Compreende e aplica normas. Identifica e resolve problemas. Melhora continuamente os processos.

4. Opera sistemas administrativos.

4. Separa serviços e controle. Cria apoio para normas. Amplia a escolha do usuário. Encoraja ação coletiva. Cria incentivos. Define, mede e analisa resultados.

5. Concentra-se no processo. 5. Orienta-se para resultados.

6. É autorreferente. 6. Foca o cidadão.

7. Define procedimentos para contratação de pessoal, compra de bens e serviços. 7. Luta contra o nepotismo e a corrupção.

8. Satisfaz às demandas dos cidadãos. 8. Evita adotar procedimentos rígidos.

9. Controla procedimentos. 9. Define indicadores de desempenho – utiliza contratos de gestão.

10. Define cargos rígida e fragmentadamente. Tem alta especialização.

10. É multifuncional. Flexibiliza as relações de trabalho.

1.3.5. Empreendedorismo governamental

Empreender significa fazer acontecer. É planejar, organizar, dirigir e controlar os recursos disponíveis da melhor maneira, de forma a alcançar os resultados da organização.

O empreendedorismo governamental ocorre quando os gestores públicos aproveitam os recursos disponíveis de formas novas e melhores (planejamento, tecnologia, etc.), buscando a satisfação e o benefício dos cidadãos.

O conceito de empreendedorismo governamental surgiu com o livro Reinventando o Governo – como o espírito empreendedor está transformando o setor público, de Osborne e Gaebler. O contexto (anos 80 nos EUA) era de grande descrença da população nas capacidades da Administração Pública de suprir as necessidades da sociedade relativas aos bens públicos e de vencer os desafios que apareciam.


Osborne e Gaebler se basearam em estudos de caso de órgãos e setores governamentais que estavam buscando superar o modelo burocrático então em voga. Mostraram que o governo americano estava longe de oferecer eficiência, pois ainda centralizava muitas operações que já poderiam estar nas mãos da comunidade. Em função disso, os autores descreveram o governo empreendedor como um estilo pragmático de gestão pública. Segundo eles, na ânsia de com-bater os desvios do patrimonialismo, foram criadas tantas amarras para o gestor público que se tornou cada vez mais difícil fornecer serviços eficientes e de qualidade para a população. A bu-rocracia criava problemas na gestão dos serviços públicos, pois tornava a máquina estatal lenta, ineficiente e pouco responsiva às necessidades e opiniões de seus “clientes”.

O governo empreendedor caracteriza-se, diferentemente da burocracia, como um governo que pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de servi-lo, e visa atender aos cidadãos (no papel de clientes) e não aos interesses da burocracia.

O governo empreendedor não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concen-trar-se no “fazer” em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria com a sociedade. Ao contrário do controle burocrático (voltado para o processo e não para os resultados), o controle do governo empreendedor está orientado por missões, metas e objetivos.

Osborne e Gaebler não pregavam o desaparecimento do estado, e sim a substituição de um governo extenso e impotente por um governo que é forte porque se limita a decidir e a dirigir (administrar), deixando o ‘fazer’ para outros agentes. Por estar focada nos resultados que me-lhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação implementadora.

Os autores sugerem dez princípios que poderiam servir de base para um novo modelo de go-verno, o empreendedor:

1. Governo catalisador – “navegando e não remando”, pois não compete a ele, sozinho, as-sumir o papel de executor, de implementador de políticas públicas. O governo deve ser o indutor da sociedade, o regulador, harmonizando a ação de diferentes agentes sociais na solução de problemas coletivos.

2. Governo que pertence à comunidade – abrir-se à participação dos cidadãos no momento da tomada de decisão; dar poder ao cidadão, ao invés de servi-lo, pois as comunidades locais são mais flexíveis e vivenciam mais de perto os seus diversos problemas. Cabe ao governo apenas a responsabilidade final de que estes serviços sejam prestados.

3. Governo competitivo – criar mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas. Quebrando o monopólio da prestação dos servi-ços públicos, criar-se-ia necessidade de aprimoramento, aumento da eficiência, inovação e melhoria da qualidade dos serviços prestados.

4. Governo orientado por missões – deixar de lado a orientação por normas e migrar a aten-ção na direção da sua verdadeira missão. A administração burocrática leva à desmotivação, pois define de antemão o que e como se deve fazer cada trabalho. Dando mais liberdade e flexibilidade, pode-se utilizar a criatividade e o poder de inovação para alcançar os objeti-vos e cumprir a missão da organização de forma mais efetiva.



5. Governo de resultados – substituir o foco no controle dos inputs para o controle dos ou-tputs e dos impactos de suas ações (preocupação com resultados, e não com recursos). Como os governos não sabem medir resultados, remuneram por outros critérios (tempo de serviço, volume de recursos, quantidade de subordinados etc), de modo que os servidores não buscam atingir resultados melhores, mas crescer sua esfera de poder e manter seus cargos. Ex: um hospital deveria ser remunerado não pelo número de atendimentos, mas pela redução do número de casos de doença em sua localidade.

6. Governo orientado ao cliente: cidadão deve ser a razão da existência dos órgãos e entida-des públicos; criar mecanismos para atender às necessidades dos clientes, e não da buro-cracia. Os órgãos públicos não recebem seus recursos diretamente dos seus clientes (cida-dãos) e sim do Legislativo/Executivo, então muitas vezes há maior preocupação em agradar ao fomentador do que em atender e saber as necessidades dos cidadãos.

7. Governo empreendedor – fazer estratégias de modo a gerar receitas e não despesas. Am-pliar prestação de serviços e considerar os gastos sob uma perspectiva de investimento, ou seja, considerando o benefício futuro de cada despesa.

8. Governo preventivo – proatividade e planejamento como forma de evitar problemas – pre-venção ao invés da cura. Concentrar-se nas causas dos problemas ao invés de tratar os sin-tomas.

9. Governo descentralizado – envolver os funcionários nos processos deliberativos, aprovei-tando seus conhecimentos e capacidade inovadora, elevando a flexibilidade, a eficiência e o comprometimento dos servidores envolvidos.

10. Governo Orientado para o Mercado – induzir mudanças através do mercado, estabelecen-do regras, fornecendo informações aos consumidores, criando ou aumentando a demanda, catalisando os fornecedores do setor privado, criando instituições que atuem no mercado para preencher vazios, mudando a política de investimentos públicos etc.

Outros fatores de destaque são:

• Realização de parcerias intragovernamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, visando a vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infraestruturas compartilhadas.

• Mudança do estilo de liderança, de controlador de resultados para motivador, facilitador.

• Preocupação com o cliente – os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e finan-ceiro merecem atenção especial quando do contato com o cliente;

1.3.6. Governabilidade, Governança e Accountability

A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade* do Estado e do seu governo com a sociedade, é a capacidade política de governar.

*Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política.


O termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais gerais, sob as quais se dá o exercício do poder em uma sociedade, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, etc. Em sentido amplo, pode-se sustentar que a governabilidade refe-re-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático). Nesse sentido, pode ser aceita como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses disper-sos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, médio e longo prazo (Matias-Pereira).

Governança é a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados (capacidade de gestão e técnica), com vistas a promover o desenvolvimento. É a capacidade (financeira e administrativa, em sentido amplo) que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. O conceito de governança possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade, pois envolve a capacidade da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedi-mentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade.

O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à socieda-de, garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição pública das políticas públicas. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo político administrativo anglo-saxão e diz respeito à responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados e sua obrigação ética de prestar contas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem dis-cernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-lo apropriadamente, mais accountable é um governo. Pode ser vertical ou horizonal:

• Accountability Horizontal: exercido por instituições do Estado devidamente encarregadas da prevenção, reparação e punição de ações ilegais cometidas por agentes públicos. É feita pelos mecanismos institucionalizados, abrangendo os Poderes e também agências gover-namentais que tenham como finalidade a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, como por exemplo os Tribunais de Contas.

• Accountability Vertical: são as atividades de fiscalização feitas pela sociedade procurando estabelecer formas de controle sobre o poder público. Para grande parte dos autores, ela é exercida “de baixo para cima”, por pessoas e entidades da sociedade civil, geralmente sob a forma de voto ou de mobilizações. Certo autor separou a vertical em duas: Eleitoral – os eleitores avaliam governos e fazem suas escolhas; Societal – especificamente para o controle exercido por agentes ou entidades de representatividade social (conselhos, asso-ciações etc.), ou seja, grupos se mobilizam para impor suas demandas em relação à pre-venção, reparação ou punição de ilegalidades. Outro autor aventou a possibilidade de uma accountability vertical “de cima para baixo”, quando há direito de sanção a partir de uma relação de hierarquia, ou seja, entre chefia e subordinados.

Pode-se dizer, em suma, que o objetivo da Nova Gestão Pública é modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability.

• Eficiência refere-se ao bom uso dos recursos disponíveis. É a relação entre os insumos utili-zados e os produtos/serviços gerados.



• Eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos. É a relação entre os resultados obtidos e os resultados esperados.

• Efetividade diz respeito ao impacto positivo gerado na sociedade.

1.3.6.1. Governança Pública

O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. O termo Administração Pública está associado a um papel preponderante do estado como exe-cutor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava-se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelha-dos em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verti-calização, rigidez, isolamento.

A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de di-versos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Governança é capacidade administrativa do Estado em formular e implementar políticas públicas, é a forma com que os recursos econômicos e sociais são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento.

Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestra-dor, coordenador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial dos vários agentes (governamentais ou não) para atingir resultados de interesse público.

Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neoburocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiá-rio), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade.

A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado.

Nesse contexto, uma boa gestão é aquela que alcança resultados, independentemente de me-ritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando va-lor público.

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a in-corporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

Em relação aos pilares do modelo da nova gestão pública, destacam-se a participação cidadã, a transparência e a medição de resultados.

Essas tarefas são permanentes e exigem participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade organizada.

O termo governança, em sentido amplo, pode ser definido como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo.


Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação respon-sável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão.

Os aspectos frequentemente evidenciados na literatura sobre a governança estão relaciona-dos: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências, o es-tabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar; à responsabilidade em atender a sociedade; à supervi-são; ao controle; e à assistência social.

Existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas (accoun-tability) e a necessidade de promover o controle social.

Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetiva-mente aplicarem os elementos de governança corporativa e alcançarem as melhores práticas são: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos).


Questões

1 (14476) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública

Acerca de teorias e modelos da administra-ção pública, cultura organizacional e tecno-logias gerenciais, julgue os itens a seguir.

A administração pública burocrática é orien-tada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedi-mentos como o meio mais seguro para evi-tar o nepotismo e a corrupção.


2. (46048) FCC – 2007 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Burocrático, Modelos de Ges-tão Pública

O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se:

a) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos go-vernantes, submetida a rígidos contro-les de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade.

b) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extensão do poder dos go-vernantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausên-cia de controles efetivos.

c) pelo fortalecimento do Aparelho do Es-tado, que passa a atuar de forma para-lela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo incha-ço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspon-dente atuação.

d) pela ênfase na idéia de carreira, hierar-quia funcional, impessoalidade e for-malismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto-referenciada e sem com-promisso com os resultados para o cida-dão.

e) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir me-canismos de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resulta-dos, sendo comumente criticada pela ausência de controles eficazes dos pro-cessos.


As teorias das organizações, além de con-tribuírem para o modelo brasileiro de ad-ministração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar novos enfoques sobre a motivação humana. A res-peito desse assunto, julgue o item subsecu-tivo.

A Constituição Federal de 1988 instituiu um Estado nacional forte, pois não persistiu com o modelo estatizante anterior.


4. (94137) FCC – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GE-RAL – Modelo Burocrático, Abordagem Bu-rocrática, Teorias Administrativas, Modelos de Gestão Pública

Com base no fragmento de texto acima e na literatura sobre Administração burocrática, considere as afirmações a seguir:

I – O fornecimento de informações precisas e detalhadas, inclusive para mais de um


órgão, garante o controle dos procedimentos e o cumprimento das regras e legislações, gerando a segurança necessária para aumentar a competitividade dos exportadores e importadores brasileiros.

II – O excesso de procedimentos constitui obstáculo à eficiência da economia brasileira.

III. O excesso de trâmites, uma das disfunções do modelo burocrático, aumenta os custos, reduzindo a competitividade do setor de exportação brasileiro.

Está correto o que se afirma em

a) I, apenas. b) II e III, apenas. c) I e II, apenas. d) III, apenas. e) I, II e III.

5. (82698) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Nova Gestão Pública, Modelos de Gestão Pública, Modelo Gerencial

Julgue o item seguinte, com relação ao modelo racional-legal e ao paradigma pós-burocrático na administração pública

A fim de combater o nepotismo e a corrupção patrimonialista, o Estado burocrático orientava-se pelas ideias de profissionalização, flexibilização dos processos, impessoalidade e gestão participativa.





Com referência aos principais modelos de administração pública e à gestão de pessoas, julgue o item a seguir.

Um dos principais modelos da administração pública é o modelo burocrático, segundo o qual o Estado é uma extensão do poder soberano, e o interesse público e o privado são confusos, sem diferenciação entre os bens do governante e os bens públicos.




Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo.


8. (79196) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patrimonialista, Modelos de Gestão Pública


O modelo burocrático foi adotado por diversos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distinguia do privado.



No que concerne à administração pública, julgue o item.

O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.



A administração pública burocrática adota sistemas de controle e gestão centrados em resultados e não em procedimentos.


11. (46065) CESPE – 2008 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Excelência no Serviço Público, Mo-delo Gerencial, Modelo Burocrático, Mode-los de Gestão Pública

Acerca da evolução da gestão pública na busca da excelência dos serviços públicos, assinale a opção correta.

a) A excelência na gestão pública está cen-trada no modelo de administração pú-blica patrimonialista, no qual a preser-vação do patrimônio público deve ser a finalidade precípua.

b) O modelo de administração pública burocrática apresenta, originalmente, como vantagem em relação a outros modelos, a busca do controle de abusos e do fim do nepotismo.

c) O modelo de administração pública ge-rencial, por se inspirar no modelo ado-tado na administração privada, é con-fundido com ele.

d) Uma das políticas formuladas na busca da excelência nos serviços públicos é o GesPública, elaborado com base na premissa de que a gestão de órgãos e


entidades públicos pode e deve ser ex-celente, mas não pode ser comparada com padrões internacionais de qualida-de em gestão, devido às especificidades de cada país.

e) A qualidade da gestão pública deve ser orientada para o Estado e desenvolver--se no âmbito de valores demarcados por princípios similares àqueles preco-nizados em empresas de classe mundial








13. (14712) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Gerencial, Modelo Buro-crático, Modelos de Gestão Pública

Considerando a evolução da administração, suas principais abordagens e o desenvolvi-mento da administração pública no Brasil, julgue os itens a seguir.

A administração pública gerencial é autorre-ferente, assim como a administração públi-ca burocrática, visto que ambas reafirmam o poder do Estado sobre o cidadão.


14. (14521) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Governança, Governabilidade e Accountability, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

A administração pública burocrática susten-ta, entre seus objetivos globais, a necessi-dade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, di-recionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.





16. (14505) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública, Administração Pública Bra-sileira Pós-1930

A reforma burocrática mais recente da ad-ministração pública seguiu um modelo cujos pilares envolvem conceitos de impes-soalidade, profissionalismo e formalidade.





A administração pública burocrática subs-tituiu a administração patrimonialista, na qual o Estado era entendido como proprie-dade do rei e em que não havia clara distin-ção entre o patrimônio público e o privado.


18. (115144) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública, Nova Gestão Pública, Mo-delo Gerencial

As teorias das organizações, além de contri-buírem para o modelo brasileiro de admi-nistração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar

A administração pública burocrática se pre-ocupa com o processo legalmente definido por meio de normativos; a administração pública gerencial é orientada mais para re-sultados.




https://acasadasquestoes.com.br/simulados/resolver/H10947919

Gabarito: 1. (14476) Certo 2. (46048) D 3. (115143) Errado 4. (94137) B 5. (82698) Errado 6. (42456) Errado 7. (79197) Certo 8. (79196) Certo 9. (46088) Certo 10. (14502) Errado 11. (46065) B 12. (43722) A 13. (14712) Errado 14. (14521) Errado 15. (14513) Errado 16. (14505) Certo 17. (14503) Certo 18. (115144) Certo



2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930

Durante a maior parte do século XX, o Brasil empreendeu uma continuada tentativa de moder-nização das estruturas e processos do aparelho de Estado.

Respondendo a transformações mundiais econômicas e sociais, esse esforço se desenvolveu ora de forma assistemática (ações pontuais), ora de forma mais sistêmica, por meio das refor-mas realizadas pelo governo federal.

Apesar de não haver unanimidade na literatura especializada, pode-se dizer, de maneira geral, que o Brasil passou por duas principais reformas administrativas, caracterizadas pela forte ten-tativa de mudança na forma de administração pública:

• A primeira buscou a transição do modelo Patrimonialista para o Burocrático.

• A segunda procurou evoluir do modelo Burocrático-Patrimonialista para o Gerencial.

Bresser-Pereira resume muito bem os sobressaltos das reformas administrativas brasileiras. A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar, não apenas por-que este não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também por-que esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefi-nição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais.

Esta estratégia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da con-tratação de altos administradores através das empresas, inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretan-to, a partir da Constituição de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrático extremo. As conse-quências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes per-versamente misturados, são o alto custo e a baixa qualidade da administração pública brasileira.

2.1. Reforma Burocrática

O período a partir de 1930 período marca a implantação do modelo burocrático no Brasil, em meio a um ambiente de forte intervenção do Estado nos setores produtivo e de serviços, nacio-nalismo econômico e desenvolvimento (econômico, social, incipiente capitalismo industrial).

Entender as transformações do Estado brasileiro exige, previamente, saber o contexto geral do período pré-1930:

• Economia mercantil-agrária (produtos primários para exportação);

• Política oligárquica (política dos governadores, coronelismo);

• Administração patrimonialista (nepotismo, clientelismo, prebendas etc.) com alguns traços liberais.


Este modelo patrimonialista de Estado começou a ruir devido a uma sucessão de acontecimen-tos no final da década de 1920:

• A crise de 1929 arruinou a maioria dos fazendeiros de café, fazendo-os perder força e, por consequência, diminuindo seu apoio ao governo;

• A quebra de lógica da “Política Café com Leite”;

• O assassinato do Presidente da Paraíba, João Pessoa;

• A Revolução de 30 que levou Getúlio Vargas ao poder.

A Revolução de 1930 quebrou o paradigma das oligarquias regionais e teve como desdobramento o início da implantação de um quadro admi-nistrativo burocrático pelo governo ditatorial de Vargas.

A criação desse Estado Administrativo se deu através de dois mecanismos típicos da adminis-tração racional-legal: estatutos e órgãos (normativos e fiscalizadores). Exemplo: em 1930 foi criada a Comissão Permanente de Padronização com atribuições voltadas para a área de mate-rial e, no ano seguinte, a Comissão Permanente de Compras.

Esses estatutos e órgãos criados por Vargas incluíam três áreas temáticas que até hoje estrutu-ram a organização pública: Materiais, Finanças e Pessoas (servidores).

Áreas objeto de intervenção governamental:

• Administração de pessoal (criação das primeiras carreiras burocráticas);

• Administração de materiais;

• Orçamento como plano de administração;

• Revisão de estruturas administrativas;

• Racionalização de métodos.

Os primeiros anos de Vargas no poder foram, portanto, voltados para estabelecer princípios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados.

Ao mesmo tempo, Vargas procurou aproximar-se do proletariado urbano com sua legislação trabalhista que incorporava antigas reivindicações operárias. A Constituição de 1934 represen-tou grandes e importantes novidades: o direito de voto das mulheres, a legislação trabalhista, o salário mínimo, a criação da Justiça Eleitoral etc.

Somente em 1936, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil e de Comissões de Eficiência em cada ministério, houve a primeira reforma significativa na busca de sair do mo-delo patrimonialista, que perdurava desde os tempos do Brasil colônia.

Seguindo as tendências europeias e americanas (que já haviam feito suas reformas no século anterior – civil service reform), o modelo de administração estatal pretendido pela reforma de 1936 foi a burocracia, nos moldes weberianos.

Em 1937, Getúlio instituiu o Estado Novo: fechou o Congresso; dissolveu os partidos políticos; outorgou nova Constituição e passou a governar de modo ditatorial até o final da Segunda Guerra Mundial, em 1945. A ditadura de Vargas foi um período de grande expansão, com refor-mas impostas “de cima para baixo”.



O grande marco dessa reforma administrativa foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), pelo decreto-lei n. 579 de 1938. As principais atribuições eram:

• Realizar estudos detalhados de repartições, departamentos e estabelecimentos públicos para determinar as modificações a serem feitas em vários campos: dotação orçamentária, distribuição, processos de trabalho, relações entre os órgãos e relações com o público.

• Fiscalizar a execução do orçamento, juntamente com o presidente da República.

• Organizar anualmente a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados.

• Cuidar da organização dos concursos públicos para cargos federais do Poder Executivo.

• Aperfeiçoar os servidores civis da União.

• Auxiliar o presidente no exame dos projetos de lei submetidos à sanção

• Fixar padrões para os materiais usados no serviço público.

O DASP deveria ser um órgão normativo, de coordenação e controle, encarregado de univer-salizar procedimentos, mas enfrentou problemas, entre eles o fato de o Estado ser visto como oportunidade de empregos com vagas preenchidas por meio de indicações pessoais.

Apesar dos esforços de Vargas e de diversas melhorias implantadas, a lógica clientelista dos empregos públicos nunca foi totalmente erradicada. Em suma, o Estado brasileiro se moderni-zava administrativamente, mas continuava carregando antigas práticas patrimonialistas.

Ao longo do período entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendência de centralização na adminis-tração do País (poder da União sobre os estados). Após 1937, o Estado passou a assumir feições ainda mais intervencionistas (Estado interventor). Além de sua expansão e ação centralizadora, houve a criação de autarquias* (Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs) e de empresas que definiram a base futura para o estado desenvolvimentista.

* Pode parecer um paradoxo, mas alguns autores consideram a criação dessa au-tarquia um primeiro sinal de administração Gerencial, em pleno período de reforma burocrática, pois uma autarquia representa a descentralização do poder do Estado.

Em suma, a reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de su-peração do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa para burocratizar o Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impes-soalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento.

É importante ressaltar, no entanto, que a implementação dos princípios do modelo burocrático nunca foi completa. A burocracia cumpriu o papel de frear a lógica patrimonialista, porém, não conseguiu acabar de vez com suas práticas.

Os dois modelos passaram a coexistir, pois o Estado ainda fazia concessões ao velho patrimo-nialismo, que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo.


2.2. Décadas de 50 a 90

Desde o final do governo Vargas havia o entendimento de que a uti-lização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía um empecilho ao desenvolvimento do país. Juscelino Ku-bitschek criou a COSB (Comissão de Simplificação Burocrática) e a CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, buscando realizar reformas globais para modernizar o Estado brasi-leiro. Esse período de JK se caracteriza por uma crescente cisão en-tre a administração direta – rígida e clientelista – e a administração descentralizada – autarquias, empresas, institutos e grupos espe-ciais – dotada de maior autonomia gerencial e que podia recrutar seus quadros sem concursos, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se, assim, ilhas de exce-lência no setor público.

Após o golpe militar de 1964, o governo Castelo Branco instituiu a Comestra – (Comissão Espe-cial de Estudos da Reforma Administrativa), com o objetivo de proceder ao exame e à prepara-ção de projetos para aumentar o rendimento e produtividade da administração federal.

Do trabalho dessa comissão resultou a edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, até então o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração fe-deral, conduzido pela SEMOR – Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa.

Reconhecendo que a burocracia rígida constituía um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimo-nialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”.

Bresser-Pereira afirma que a reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200 constitui um mar-co na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primei-ro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.

Os cinco princípios fundamentais previstos no DL 200 são:

I – Planejamento.

II – Coordenação.

III – Descentralização.

IV – Delegação de Competência.

V – Controle.

O DL 200/67 era uma espécie de lei orgânica da administração pública, fixando princípios, es-tabelecendo conceitos, balizando estruturas, determinando providências e definindo preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.



Os principais pontos da DL 200/67 são:

• Instituição dos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da dele-gação de competência e do controle;

• Definição de programas de duração plurianual e do orçamento-programa anual como ba-ses para a atividade do Estado.

Art. 15. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, se-toriais e regionais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planeja-mento, sob a orientação e a coordenação superiores do Presidente da República.

Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orça-mento-programa e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em conso-nância com a programação financeira de desembolso.

• Distinção entre a administração direta — os ministérios e demais órgãos diretamente su-bordinados ao presidente da República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentra-lizados — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

• Garantia de autonomia para as autarquias, sociedades de economia mista, fundações e empresas públicas.

• Fortalecimento e flexibilização do sistema do mérito – nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de traba-lho (sem concurso).

• Fixação da estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imedia-ta do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, eco-nômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios – reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios;

• Definição das bases do controle externo e interno.

• Estabelecimento de normas mais flexíveis de aquisição e contratação de bens e serviços;

• Desenho dos sistemas de atividades auxiliares – pessoal, orçamento, estatística, adminis-tração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais.

Embora tenha se verificado um crescimento na administração direta, sobretudo com o aumen-to do número de ministérios que foram desmembrados de outros, a marca maior do modelo foi mesmo a expansão da administração indireta.

Essa expansão buscava maior agilidade e flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, natu-ralmente, facilidade de recrutamento, seleção e remuneração.

Isso resultou no fenômeno da dicotomia entre o “Estado tecnocrático e moderno” das instân-cias da administração indireta e o “Estado burocrático, formal e defasado” da administração direta.


Com a crise política e econômica de meados dos anos 70 e a transição democrática de 84, a re-forma ficou inacabada e, com isso, o Decreto-Lei no 200/67 deixou sequelas negativas.

Em primeiro lugar, o ingresso de funcionários sem concurso público permitiu a reprodução de velhas práticas patrimonialistas. Surgiu uma elite burocrática pública de alta qualidade – con-tratada principalmente através de empresas estatais-, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execução dos projetos de desenvolvimento industrial.

Em segundo lugar, a negligência com a administração direta – rígida – que não sofreu mudan-ças significativas na vigência do decreto, deixou de realizar concursos e de desenvolver carrei-ras de altos administradores e, por consequência, enfraqueceu o núcleo estratégico do Estado.

Os militares abandonaram o poder deixando como saldo um país em crise.

Em setembro de 1985, é lançado o primeiro programa de reformas do governo Sarney, que tinha três objetivos prin-cipais: racionalização das estruturas administrativas, for-mulação de uma política de recursos humanos e conten-ção de gastos públicos.

Quanto à estrutura, o que se pretendia era fortalecer a ad-ministração direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administração indi-reta. Foi criada, por exemplo, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), com o intuito de formar novos dirigentes.

Houve a tentativa de resgatar o sistema de mérito, elaboração um novo plano de carreira, uma revisão do estatuto do funcionalismo e um plano de retribuições. O governo, porém, fracassou em tais tentativas.

A Constituição de 1988 produziu avanços significativos, particularmente no que se refere à de-mocratização da esfera pública e aos avanços sociais. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecen-do um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-admi-nistrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento.

Outro grande mérito foi a exigência de concurso público para entrada no serviço público, redu-zindo substancialmente o empreguismo que tradicionalmente caracterizou o Estado.

Apesar dos propalados avanços democráticos, autores consideram a Constituição de 1988 um retrocesso em termos de Administração Pública. O termo “novo populismo patrimonialista” descreve bem esse contexto.

Desde a década de 80 o modelo de Estado Burocrático já se encontrava completamente ar-caico. Chamada, economicamente, de “década perdida”, o crescimento econômico estagnou. Surgiu a consciência (neoliberal) de que este Estado deveria se tornar um Mínimo, mantendo apenas a ordem através da educação, da saúde e da segurança, e da justiça. Deveria, ainda, se adaptar às tendências competitivas globais, evidenciadas pela rápida abertura aos capitais e comércio internacionais, associada à privatização das empresas estatais e à redução do peso do Estado na economia.

A transição democrática brasileira, porém, havia ocorrido graças a uma aliança da burguesia (mais especificamente dos empresários industriais) com os grupos democráticos e de esquerda



da classe média burocrática. Por exemplo: por pressão de interesses corporativos, as leis rela-tivas aos funcionários públicos estabeleciam mais de 100 direitos, uns dois ou três deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar e as sanções cabíveis em caso de falta grave.

A ideologia dominante, além de nacional-desenvolvimentista, protecionista e estatista, preten-dia ser keynesiana (de bem estar social). Através do déficit público seriam combinados magica-mente desenvolvimento e distribuição de renda.

No anseio de reduzir as disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade da administração indireta que constituía o setor dinâmico da admi-nistração pública (apesar de casos de ineficiência, de excesso de autonomia às empresas esta-tais e de alguns abusos em termos de remuneração e empreguismo). Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, à administração direta.

A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposen-tadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema.

O RJU institucionalizou vantagens e benefícios que permitiram um crescimento fora de contro-le das despesas com pessoal, criando sérios obstáculos ao equilíbrio das contas públicas e aos esforços de modernização administrativa em todos os níveis de governo.

Em síntese, o retrocesso burocrático ocorrido no país entre 1985 e 1989 foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas.

Em vez de perceber que estava na hora de abrir a economia para torná-la mais competitiva e de reformar o Estado para reconstruí-lo, insistiu-se em lutar contra a abertura comercial e em se defender o estabelecimento de uma política industrial protecionista. Essa estratégia não fazia sentido para a nação, dada a crise do Estado e a dimensão da dívida externa. Como consequên-cia do agravamento da crise, abriu-se espaço para que as ideias neoliberais e entrassem forte-mente no país.

A crise do Estado pode ser vista sob distintas óticas:

1. Crise fiscal – devido ao excesso de gastos, o Estado passa a ser devedor e perde continua-mente crédito; consequentemente, falta dinheiro para investir em serviços.

2. Falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de atender às demandas sociais;

3. Ineficácia do sistema (burocrático) da Administração do Estado.


As reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. Esse governo foi contraditório: ao mesmo tempo em que iniciou as necessárias reformas orientadas para o mer-cado, foi equivocado na Administração Pública, ao confundir reforma do Estado com corte de funcionários, redução dos salários reais e diminuição do tamanho do Estado a qualquer custo.

Porém, na década de 90, as propostas de ajuste oriundas do modelo neoliberal de Estado mínimo mostraram-se irrealistas e houve a percepção de que a estagnação econômica era pro-vocada pela crise do Estado. Nesse momento, ganhou força o tema da reforma do Estado, ou então da sua reconstrução de forma que ele não apenas garantisse a propriedade e os con-tratos, mas também exercesse seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais.

Segundo Bresser Pereira, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico subjacente à desaceleração econômica e ao aumento dos níveis de desemprego é a cri-se do Estado, a conclusão só pode ser uma: o caminho para resolver a crise não é provocar o definhamento do Estado, enfraquecê-lo ainda mais do que já está enfraquecido, mas reconstruí-lo, reformá-lo.

2.3. Reforma Gerencial

Em 1995, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, houve aprofundamento dessa crise do Estado (principalmente fiscal e política) e emergência por reformas estruturais.

Em janeiro do mesmo ano foi criado o Ministério da Administra-ção Federal e Reforma do Estado – MARE, sob a responsabilidade do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, e instalada a Câmara da Reforma do Estado, instância interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementação da reforma. O resultado foi a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi o documen-to orientador dos projetos de reforma. A partir de um diagnósti-co que apontou os principais problemas da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão, ele propôs um novo modelo conceitual apoiado no Modelo Ge-rencial.

2.3.1. Setores do Estado

O PDRAE distinguia os quatro segmentos fundamentais da ação do Estado:



NÚCLEO ESTRATÉGICO: corresponde ao governo propriamente dito. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estra-tégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS: é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode rea-lizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS: é o setor onde o Estado atua simultaneamente com outras orga-nizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços possuem alta relevância e envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO: corresponde à área de atuação das em-presas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permane-cem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são ativida-des naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. A seguir, uma tabe-la com o resumo dessas características, conforme a proposição do PDRAE.


2.3.2. Estratégias

O PDRAE abordava três dimensões estratégicas, as quais deveriam ser levadas em consideração simultaneamente para o sucesso da implantação do Modelo Gerencial:

1. Dimensão institucional-legal: alterar e/ou criar leis e instituições para adequar o Estado ao modelo gerencial. A operacionalização das mudanças pretendidas exige, a priori, o aper-feiçoamento do sistema jurídico-legal, notadamente de ordem constitucional, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de uma administração ágil e com maior grau de autonomia. Neste sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais, como a reforma tributária e a reforma da previdência.

2. Dimensão cultural: sepultar de vez o patrimonialismo e passar por uma transição burocrá-tica–gerencial.

3. Dimensão gestão: colocar em prática as novas ideias gerenciais e oferecer à comunidade um serviço público mais barato, com um melhor controle e uma melhor qualidade (exce-lência no serviço público).

2.3.2. Alguns resultados

O Plano Diretor como um todo não foi implantado, uma vez que contou com a resistência dos servidores públicos, da população e dos partidos da oposição. No entanto, a essência do plano foi absorvida e gerou alguns frutos:

• quebra do monopólio no setor de energia, fundamental para a expansão dos investimentos em prospecção de petróleo, o que acabou permitindo ao Brasil alcançar a autossuficiência em produção petrolífera;

• dentro do Plano Nacional de Desestatização, foram vendidos diversos ativos de proprieda-de da União e outros com participação minoritária do Estado. Foram arrecadados US$ 78 bilhões com a venda, e transferidos US$ 15 bilhões de dívidas das empresas;

• para regular e fiscalizar as diversas empresas privatizadas, o governo criou as Agências Re-guladoras, como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional de Petróleo e Gás (ANP), e a Agência Na-cional de Águas (ANA);

• no campo macroeconômico, o controle da inflação assumiu caráter estratégico – sistema de metas de inflação, acompanhado pelo Banco Central;

• lei de responsabilidade fiscal – fixou limites para gastos com pessoal e para o volume de endividamento e criou mecanismos de responsabilização penal para os administradores públicos que infringem a lei;

• Emenda Constitucional 19/98

• incluiu a Eficiência como princípio da Administração Pública no artigo 37 da Constituição Federal;



• avaliação e possibilidade de perda do cargo por insuficiência de desempenho

• reforma da Previdência – substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposen-tadoria por tempo de contribuição, a instituição de limite de idade para a aposentadoria integral dos servidores públicos, aumento da idade mínima para aposentadoria dos traba-lhadores do setor privado, instituição do fator previdenciário. Assim, o valor do benefício passou a depender da idade, do tempo de contribuição e da expectativa de vida;

• no campo social, foram criados o Bolsa-Escola, o Auxílio gás, etc. Era um sistema de transfe-rência direta de renda condicionada à frequência escolar das crianças das famílias dos be-neficiários. Posteriormente os programas de proteção social foram unificados e ampliados através do programa Bolsa-Família.


Questões

1. (79193) CESPE – 2014 – ATUALIDADES – Ad-ministração Pública Brasileira Pós-1930


O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado nos anos 30, tinha por objetivo a desburocratização da admi-nistração pública do Brasil mediante a mo-dernização de estruturas e processos.



No que se refere aos fundamentos da ad-ministração pública no Brasil nos últimos 30 anos, julgue o seguinte item.

O modelo de Estado gerencial é importante para que se alcancem a efetividade e a efi-ciência na oferta de serviços públicos, inde-pendentemente da função social do Estado.



Com relação à evolução da administração pública no Brasil, julgue os itens a seguir.

A Reforma Administrativa de 1967, materia-lizada no Decreto-lei n.º 200 do mesmo ano, transferiu vários tipos de atividades para as entidades da administração indireta, mas, visando impedir o crescimento desmesura-do da máquina administrativa, promoveu a descentralização de tarefas executivas, me-diante contratos com a iniciativa privada.




O Estado oligárquico, no Brasil, é identifica-do com a República Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políti-cas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e desprotegidos da população, por meio de fortes redes de proteção social.




No Estado patrimonial, a gestão política se confunde com os interesses particulares, ao passo que, no modelo burocrático, prevale-ce a especialização das funções, e a escolha dos candidatos aos cargos e às funções pú-blicas é pautada pela confiança pessoal.




A introdução dos valores do mundo privado na gestão pública está em sintonia com as mudanças ocorridas no mundo após a que-da do muro de Berlim.



7. (90467) CESPE – 2011 – ATUALIDADES – Administração Pública Brasileira Pós-1930


Após a reforma ocorrida na década de 90 do século XX, o Estado brasileiro superou o pa-radigma burocrático, adotando, com êxito, o modelo gerencial.




Atualmente, o setor público enfrenta o de-safio de transformar as estruturas burocra-tizadas e flexíveis da gestão pública em es-truturas empreendedoras.




No modelo gerencial, a governança consti-tui importante ação governamental, visto que propõe a ampliação do papel da socie-dade civil organizada e a diminuição do ta-manho do Estado.




Os modelos de gestão em que se leva em consi-deração a democracia do Estado estão abertos ao debate, às trocas de opinião e ao intercâm-bio das forças políticas que competem dentro do sistema eleitoral e da democracia política.



Em relação às reformas administrativas em-preendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

As tentativas de reformas ocorridas na dé-cada de 50 do século passado guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritá-rios e centralizados, típicos de uma nação em desenvolvimento.




Os direitos trabalhistas, o sistema de ensino público e o sufrágio universal são iniciativas que foram instituídas no Brasil na primeira metade do século XX e que buscavam o cha-mado estado de bem-estar social.



Em relação às reformas administrativas em-preendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o mo-delo patrimonialista de gestão.





Em relação às reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gestão administrativa proposto estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expansão do poder de intervenção do Estado na vida econômica e social do país.



Em relação às reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue o item a seguir.

Nesse período, a preocupação governa-mental direcionava-se mais ao caráter im-positivo das medidas que aos processos de internalização das ações administrativas.



Acerca da administração pública — do mo-delo racional-legal a paradigma pós-buro-crático —, julgue o item seguinte.

A administração pública burocrática foi ado-tada em substituição à administração patri-monialista, segundo a qual não havia sepa-ração entre a res publica e a res privada.



Acerca da administração pública — do mo-delo racional-legal a paradigma pós-buro-crático —, julgue o item seguinte.

No Brasil, o estado de bem-estar social (welfa-re state) surgiu a partir de decisões autárqui-cas, com caráter predominantemente político.



No que se refere às reformas administrati-vas e à redefinição do papel do Estado, jul-gue o item a seguir.

Na reforma gerencial de 1995, a qual visava eliminar os elementos patrimonialistas ain-da existentes, enfatizaram-se a hierarquiza-ção e o rígido controle de procedimentos.



No que se refere às reformas administrati-vas e à redefinição do papel do Estado, jul-gue o item a seguir.

A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1936 repre-sentou uma modernização na administra-ção pública brasileira, haja vista que pro-moveu a descentralização das atividades administrativas, com o intuito de se gerar maior eficiência.




A reforma administrativa ocorrida em 1967 pretendia o rompimento com a rigidez buro-crática, e, para isso, as atividades da adminis-tração foram centralizadas e algumas institui-ções de administração indireta foram extintas.





Uma das principais vantagens apontadas na nova gestão pública, ou gerencialismo, é o fato de ela facilitar a mensuração da eficiência e a avaliação dos resultados dos serviços públicos em geral, razão pela qual reduz as exigências de acompanhamento e controle da execução dos or-çamentos e da consecução dos objetivos do planejamento governamental.



https://acasadasquestoes.com.br/simulados/resolver/H10947951#.WMk8hTsrJPY

Gabarito: 1. (79193) Errado 2. (90463) Errado 3. (90472) Certo 4. (90471) Errado 5. (90470) Errado 6. (90468) Certo 7. (90467) Errado 8. (90466) Errado 9. (90465) Certo 10. (90464) Certo 11. (90462) Errado 12. (79194) Certo 13. (90461) Certo 14. (90460) Certo 15. (90459) Certo 16. (90458) Certo 17. (90457) Certo 18. (90456) Errado 19. (90455) Errado 20. (79195) Errado 21. (90473) Errado



3. CULTURA ORGANIZACIONAL

Organizações são agrupamentos de pessoas e de recursos realizando atividades a fim de alcan-çar objetivos comuns. Uma organização tem uma razão de ser, uma missão, e, para que esta seja executada com mais eficiência, é necessário que haja uma relação estável entre as estraté-gias, as decisões, as atividades e os recursos disponíveis.

Sabe-se que as atividades variam de uma organização para outra. Também é notório que há relações espontâneas que ocorrem em toda atividade humana, sem qualquer objetivo deter-minado, consciente ou preciso. O trabalho, por ser uma atividade tipicamente grupal, engloba essas duas faces das organizações: as relações formais e as informais.

A partir dessa abordagem, pode-se concluir que cada organização é um sistema social comple-xo, com características próprias, únicas, que são aprendidas e compartilhadas por um grupo de pessoas. Isso é a “cultura organizacional”.

Todas as organizações desenvolvem uma cultura (sua própria cultura, sua identidade).

O elemento mais simples e mais explícito da cultura, que exemplifica esse processo, é a lingua-gem: todos os grupos desenvolvem uma linguagem particular.

Exemplo: estudantes de Administração lidam com palavras como feedback, benchmark, empo-werment. Quem reconhece essas palavras, inconscientemente, está aculturado em Administra-ção. Para um estudante de Direito, porém, essas palavras podem não ter significado algum, o que exemplifica o contraste entre as culturas.

As pessoas que integram um grupo nem sempre têm consciência de seus próprios valores cul-turais. Para um observador externo, no entanto, alguns desses valores são evidentes.

É importante ressaltar que cultura organizacional é um conceito descritivo, ou seja, é um con-ceito que se refere à forma como os funcionários percebem as características da organização, e não ao fato de eles gostarem ou não delas. Isso diferencia o conceito de cultura do conceito de satisfação no trabalho (que é avaliativo).

3.1. Principais Definições

Diversos autores pesquisaram e apresentaram suas visões do que é cultura e qual seu impacto nas organizações.

As teorias podem ser enquadradas em dois grandes grupos (ou visões):


Edgar Schein é um dos autores mais bem conceituados na literatura de cultura organizacional. Ele acredita que a

“[…] cultura organizacional é o modelo de pressupostos básicos que um grupo assimi-lou na medida em que resolveu os seus problemas de adaptação externa e integração interna e que, por ter sido suficientemente eficaz, foi considerado válido e repassado (ensinado) aos demais (novos) membros como a maneira correta de perceber, pensar e sentir em relação àqueles problemas.”

Ele sugere que a cultura serve para a sobrevivência da organização, uma vez que possibilita a adaptação ao meio ambiente estratégico e a coordenação das atividades internas. Se a adapta-ção for bem-sucedida, a tendência será evoluir na mesma direção. Caso contrário, a tendência será a correção para outra direção.

É necessário, portanto, avaliar se os paradigmas culturais de uma organização apoiam ou impe-dem os seus objetivos e as suas estratégias.

Geert Hofstede, outro autor de destaque, conclui que a cultura organizacional

“[...] pode ser definida como a programação coletiva da mente que distingue os mem-bros de uma organização dos de outra”.

Para ele, a cultura organizacional é:

• Holística: uma visão do todo – o todo é mais do que a simples soma das partes, pois a cultu-ra é um conjunto riquíssimo, fruto das relações, dos conhecimentos, das experiências, etc. das pessoas da organização;

• Determinada historicamente: reflete a história da organização, desde seus fundadores até os dias atuais;

• Relacionada com os estudos de antropólogos: heróis, rituais e símbolos coletivos;

• Construída socialmente: é criada e preservada pelas pessoas que, em grupo, formam a or-ganização;

• Difícil de mudar: embora não haja acordo sobre o grau de dificuldade.

Outros autores trazem as seguintes definições sobre a Cultura Organizacional:

• O repertório de experiências, conhecimentos e valores que se desenvolvem e que são transmitidos aos novos integrantes;

• Padrão de crenças e valores compartilhados que ajuda os indivíduos a compreender o fun-cionamento organizacional e, além disso, proporciona normas de comportamento a serem seguidas na organização;

• Representa a maneira como a organização visualiza a si própria e seu ambiente.

• Conjunto de hábitos, crenças, símbolos, tradições, interações e relacionamentos sociais, estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas, compartilhadas por todos os membros da organização. Representa a maneira tradicional/costumeira de pensar e orien-ta o comportamento de seus membros;



• Conjunto de fenômenos resultantes da ação humana, visualizada dentro das fronteiras de um sistema, sendo composta de três elementos: a tecnologia, os preceitos e o caráter.

• Tecnologia é o conjunto de instrumentos e processos utilizados no trabalho organiza-cional, inclusive em suas relações com o ambiente externo, incluindo: máquinas, equi-pamentos, divisão de tarefas, estrutura de funções, layout, racionalização do trabalho, recursos materiais, cronogramas, redes de comunicações, linguagem, etc.;

• Preceitos são os regulamentos e os valores, explícitos e implícitos, que regem a vida organizacional, incluindo: política administrativa, costumes sociais, estilos de gerência, rituais, cerimônias, tabus, tradições, dogmas, padrões de conduta esperada, etc.;

• Caráter é o conjunto das manifestações espontâneas dos indivíduos que compõem a organização: alegria, agressividade, medo, tensão, entusiasmo, carinho, apatia, etc.

A cultura é algo presente na estrutura, nos processos e nas pessoas de uma organização, in-terferindo de forma determinante no seu desempenho. Tais características tornam a cultura muito difícil de sofrer mudanças – mas não é impossível mudá-la.

No processo de análise da cultura organizacional, é importante destacar que nenhuma orga-nização é igual à outra, isto é, cada uma possui sua própria identidade. Existem, por exemplo, culturas conservadoras, que se caracterizam por sua rigidez e tradição, e culturas adaptativas, que são flexíveis.

3.2. Características Gerais

Com base nas definições de diversos autores, pode-se exemplificar as seguintes características:

• Estabilidade estrutural – para algo se tornar cultural, além de ser compartilhado com os integrantes do grupo, precisa ser reconhecido como estável;

• Profundidade – é a parte inconsciente para o grupo, sendo menos tangível e menos visível que outros aspectos desse grupo;

• Largura – é penetrante e influencia todos os aspectos de como a organização procede com suas atividades, seus vários ambientes e operações internas;

• Padrão ou integração – sugere que os rituais, o clima, os valores e os comportamentos for-mam um conjunto coerente; esse padrão ou integração é a essência da cultura;

• Determinada historicamente (pelos fundadores e líderes);

• Construída socialmente: criada e preservada pelas pessoas da organização;

• Cada organização forma a sua própria cultura;

• Não é inata, é aprendida;

• Não é estática, é dinâmica;

• É composta por normas formais e informais;


• Representa a maneira tradicional e costumeira de pensar;

• Orienta o comportamento das pessoas – padrão(ões);

• Interfere no desempenho;

• Difícil de mudar, mas não há acordo sobre o grau de dificuldade.

Importante: não existe a cultura melhor ou a pior, a certa ou a errada – é necessário avaliar se a cultura de uma organização apoia ou impede os seus objetivos e as suas estratégias.

3.3. Formação e Desenvolvimento

A cultura permeia toda a organização, desde o recrutamento e a seleção de candidatos até os estilos de gestão e as decisões estratégicas.

Ela é uma percepção comum mantida pelos membros da organização e é transmitida por meio de seus elementos, que podem ser mais ou menos visíveis, formais ou informais, de acordo com sua influência sobre os integrantes da instituição.

3.3.1. Criação

Os fundadores são os principais responsáveis pela criação da cultura, pois têm a visão daquilo que a organização deve ser. Fundadores:

1. Contratam/mantêm funcionários que pensem da mesma forma que eles;

2. Doutrinam e socializam esses funcionários;

3. Agem como modelo que encoraja os funcionários a assimilarem valores e premissas.

3.3.2. Desenvolvimento

São as práticas da organização que visam manter a cultura viva: histórias (relatos), rituais (ati-vidades), símbolos (objetos, ações com significados especiais), linguagem (símbolos verbais), entre outras formas.

Os líderes, devido ao seu poder, colaboram fortemente para a disseminação da cultura.

Outra forma de manter a cultura é a socialização (ou aculturação), definida como o processo pelo qual os indivíduos aprendem a maneira de ser, de fazer e de agir em uma sociedade, ou organização. Pode ser dividida em três estágios:

1. Pré-chegada (expectativa e preparação) – é o reconhecimento de que cada indivíduo chega com um conjunto de valores, atitudes e expectativas;

2. Encontro (ingresso) – o novo membro vê o que a empresa é realmente e confronta a pos-sibilidade de que as expectativas (sobre o trabalho, os colegas, o chefe e a organização de maneira geral) e a realidade podem não ser as mesmas;



3. Metamorfose (ajustamento e integração) – ele resolve os possíveis problemas surgidos no estágio do encontro e as mudanças acontecem para se adaptar aos valores e ÀS normas de seu grupo.

Para Schein, as organizações desenvolvem suas próprias culturas por meio de três aspectos:

a) pela manutenção dos elementos da cultura que estão relacionados ao sucesso da organiza-ção;

b) pelo alinhamento das várias subculturas;

c) pela identificação e mudança dos elementos menos funcionais, à medida que as condições do ambiente externo mudam (dinamismo).

3.3.2.1. Opções de socialização

• Formal – diferenciação explícita dos novatos (ex.: programas de integração e orientação) ou Informal – coloca o novato em seu cargo com pouca ou nenhuma atenção especial;

• Coletiva (processados por um conjunto idêntico de experiências – serviço militar) ou Indi-vidual;

• Uniforme (fixa – estágios padronizados de transição da etapa de entrante para a etapa de funcionário) ou variável.

• Seriada (papéis de encorajamento – programas de aprendizagem, tutoria) ou randômica (aleatória – os novos funcionários ficam à vontade para atuar por própria conta).

• Reforço (investidura – reforça certas características e atitudes) ou eliminação (despojamen-to – neutraliza características indesejáveis.

Os métodos de socialização mais comuns são: processo seletivo, conteúdo do cargo, supervisor como tutor, equipe de trabalho e programa de integração (indução).

3.3.3. A Fábula dos Macacos

A seguir, uma pequena história para ajudar a retratar como funciona a criação e o desenvolvi-mento (aprofundamento) de uma cultura organizacional:

Um grupo de cientistas e pesquisadores colocou cinco macacos numa jaula. No meio da jaula, colocaram uma escada e, sobre ela, um cacho de bananas.

Quando um macaco subia a escada para pegar as bananas, um jato de água gelada era jogado nos que estavam no chão, causando-lhes grande incômodo. Depois de certo tempo, quando um macaco subia a escada para pegar as bananas, os outros que estavam no chão o pegavam e o enchiam de pancada. Passou mais um tempo e nenhum macaco tinha coragem de subir a escada, apesar da tentação das bananas.

Então substituíram um dos macacos por um novo. A primeira coisa que ele fez foi subir a es-cada, sendo prontamente retirado e surrado pelos outros. Depois de algumas surras, o novo integrante do grupo não subia mais a escada.


Um segundo substituto foi colocado na jaula e o mesmo ocorreu, tendo o primeiro substituto participado com entusiasmo da surra ao novato. Um terceiro foi trocado e o mesmo ocorreu. Um quarto e, finalmente, o último dos cinco macacos iniciais foi substituído. Os pesquisadores então tinham na jaula um grupo de cinco macacos que, mesmo nunca tendo tomado um jato de água gelada, continuavam batendo naquele que tentasse pegar as bananas.

Se fosse possível perguntar aos macacos por que eles batiam em quem tentasse subir a escada, com certeza, entre as respostas, a mais frequente seria: “Não sei, mas as coisas sempre foram assim por aqui".

3.4. Componentes (Elementos, Dimensões, Níveis)

A análise da cultura organizacional é uma tarefa complexa, porque nem todos os seus elemen-tos são visíveis. Para se conhecer uma cultura, é necessário diagnosticá-la de acordo com os diferentes níveis de seus elementos. O nível é o grau no qual o elemento cultural é visível ao observador. Os componentes que se situam no nível mais externo são os que se podem ob-servar diretamente. Os componentes que se situam nos níveis mais profundos não se revelam diretamente à observação e são mais difíceis de analisar.

De forma semelhante, pode-se dizer que a cultura possui uma dimensão objetiva e uma subje-tiva.

3.4.1. Modelo do Iceberg

Chiavenato afirma que uma das formas de expressar os níveis da cultura é pela figura do ice-berg: a parte na superfície da água é facilmente visível; já a parte inferior, oculta sob a água, está fora da visão e depende de um estudo mais aprofundado para ser identificada.



Aspectos formais são facilmente perceptíveis e publicamente observáveis. Geralmente são di-tados pela estratégia e decorrem da estrutura organizacional e das atividades. Ex.: missão, vi-são, objetivos, estratégias, políticas, regras, organograma, cargos, métodos e procedimentos, tecnologia, medidas de produtividade física e financeira, etc.

Já os aspectos informais são componentes ocultos. São manifestações tangíveis ou intangíveis de valores compartilhados pelos membros da organização. Não estão registrados em manuais, tampouco em organogramas, pois são aspectos sociais e psicológicos. Variam de valores muito específicos de certos grupos até os que são guias gerais de comportamento. Entre esses com-ponentes, pode-se citar: percepções, sentimentos, atitudes, valores, padrões de influência e poder, expectativas, interações informais, normas grupais, etc.

Alguns autores estimam que o nível externo (visível – formal) corresponde a apenas de 10% a 20% da cultura. Os 80% ou 90% restantes advém da organização informal.

Chiavenato também relaciona seis elementos da cultura:

1. Cotidiano do comportamento observável: como as pessoas interagem, a linguagem e ges-tos utilizados, os rituais, rotinas e procedimentos comuns;

2. Normas: regras que envolvem os grupos e seus comportamentos, como nos momentos de lazer, nas refeições, nos dias informais;

3. Valores dominantes: valores defendidos pelas empresas, como a ética, o respeito pelas pessoas, a qualidade de seus produtos ou preços baixos;

4. Filosofia administrativa: que guia e orienta as políticas da organização quanto aos funcioná-rios, clientes e acionistas;

5. Regras do jogo: como as coisas funcionam, o que um novo funcionário deve aprender para se sair bem e ser aceito como membro de um grupo;

6. Clima organizacional: sentimentos das pessoas e a maneira como elas interagem entre si, com os clientes ou elementos externos.


3.4.2. Modelo de Schein

Artefatos, valores compartilhados e pressuposições básicas são os três níveis definidos por Schein, que vão desde o muito visível ao muito tácito e invisível.

3.4.2.1. Artefatos (superficial, observável)

Esse primeiro nível da cul-tura é composto pelos fe-nômenos que são vistos, sentidos e ouvidos ao se deparar com um novo gru-po. São os sintomas da cul-tura desse grupo.

São considerados artefa-tos: organização do am-biente físico, arquitetura, linguagem, tecnologia, produtos, criações artísti-cas, modos de vestir, dis-cursos, maneiras de de-monstrar emoções, mitos, heróis, histórias, lemas, cerimônias, padrões de comportamento visíveis, processos organizacionais, entre outros.

É interessante saber que, apesar de ser fácil de ser observar, às vezes são difíceis de interpretar por um observador externo que não conhece o histórico da organização.

3.4.2.2. Valores compartilhados (justificativas da organização)

É o segundo nível, um pouco menos perceptível. São os processos conscientes de pensamento que justificam as decisões e as ações. Funcionam como justificativas aceitas por todos os mem-bros e definem por que as pessoas fazem o que fazem.

Este nível já não é tão visível e, para identificá-lo, é necessário maior tempo de convívio, ou en-trevistas com alguns membros da organização, ou análise de documentos.

Valores se originam a partir de um processo de transformação cognitiva, muitas vezes criados originalmente pelos fundadores da organização, ou pelas lideranças. Ex.: ao se deparar com uma situação nova, o grupo irá acatar a solução proposta pelo líder. Se funcionar e se o grupo compartilhar a percepção de sucesso, este valor se transformará num valor compartilhado. Na sequência, se as ações baseadas no valor continuarem a proporcionar sucesso, ele se transfor-mará em um pressuposto compartilhado (nível 3).

São conscientes enquanto podem ser debatidos, testados e contestados. Quando são automá-ticos/inconscientes, passam ao terceiro nível.



3.4.2.3. Pressuposições básicas (pressupostos, inconsciente)

É o nível mais profundo, íntimo e oculto, em que reside a essência da cultura.

São as crenças inconscientes, as verdades implícitas, as percepções e os sentimentos nos quais as pessoas acreditam. Formadas a partir das experiências vividas em conjunto, resultam nos mitos e nas crenças não confirmadas, porém aceitas sem questionamento ou análise.

Uma vez que um grupo desenvolve um conjunto de tais pressupostos, as pessoas ficarão mais confortáveis ao conviver com outras do mesmo grupo e desconfortáveis em grupos com outros pressupostos (pois elas não entenderão o que está acontecendo ou perceberão as ações erro-neamente).

3.4.3. Modelo de Hofstede

É composto por quatro elementos.

Os símbolos, os heróis e os rituais constituem as práticas da organização, as manifestações visíveis que são resultado dessa cultura. O núcleo da cultura (que explica as ações) é formado pelos valores.

Tanto Hofstede como Schein afirmam que há ele-mentos na cultura que só podem ser decifrados a partir da convivência com os grupos.

• Símbolos –palavras, gestos, ações e objetos que têm significado especial dentro da organização;

• Heróis – personagens vivas ou mortas, reais ou imaginárias, revestidas de prestígio na cultura, frequentemente lembradas e que servem de modelo (positivo ou negativo) de comportamento para seus membros.

• Rituais – atividades coletivas, muitas vezes supérfluas do ponto de vista técnico, mas so-cialmente indispensáveis;

• Valores – sentimentos raramente discutíveis, quase sempre inconscientes e não direta-mente observáveis, mas revelados por comportamentos alternativos.

3.4.4. Modelo de Maximiano

Percebe-se, pelo modelo de Maximiano, que o nível mais externo (facilmente visível) é compos-to pelos artefatos, pela linguagem e pelos hábi-tos comuns das pessoas.

O nível mais profundo (que não se revelam facil-mente e são difíceis de analisar) são os valores e as crenças.


Os elementos da cultura, segundo o autor, são:

1. Artefatos: componentes mais visíveis da uma cultura (arquitetura, veículos, roupas, produ-tos, etc.);

2. Tecnologia: as organizações transformam o conhecimento e a experiência em recursos, produtos e serviços. Tecnologia é o repertório de conhecimentos utilizados pelas pessoas e pelas organizações para resolver problemas;

3. Símbolos: comportamentos e objetos que carregam e transmitem mensagens e significa-dos dentro de uma cultura organizacional (cerimônias, rituais, histórias, mitos, imagens, hábitos, linguagem, arquitetura, vestuário, etc.);

4. Valores: estão no íntimo da cultura organizacional – crenças, preconceitos, ideologia, atitu-des e julgamentos compartilhados nas organizações.

3.4.5. Modelo de Alves

A cultura, tanto na sociedade quanto na organização, é composta de três dimensões interde-pendentes: a material, a psicossocial e a ideológica.

3.4.6. Resumo dos Elementos

Alguns dos elementos da cultura organizacional mais frequentemente citados na literatura es-tão descritos a seguir.



ELEMENTO DESCRIÇÃO

Valores Tudo aquilo que a organização considera importante para preservar, realizar e manter a imagem e o sucesso.

Cerimônias Eventos especiais nos quais os membros da organização celebram os mitos, os heróis e os símbolos da empresa.

Ritos* Atividades cerimoniais destinadas a comunicar ideias específicas ou a realizar determinados propósitos (de passagem, de degradação, de confirmação, de reprodução, para redução de conflitos, de integração).

Rituais Ações regularmente repetidas para reforçar normas e valores culturais.

Histórias / Estórias Relatos de eventos passados que ilustram e transmitem normas e valores culturais mais profundos.

Mitos Histórias imaginárias usadas para reforçar algumas crenças e que ajudam a explicar atividades ou eventos que de outro modo poderiam ser confusos.

Heróis Pessoas de sucesso, frequentemente citadas como exemplo, que corporificam os valores e o caráter da organização e de sua cultura. Pode ser o fundador, um gerente marcante, etc.

Símbolos Objetos, ações, eventos dotados de significados especiais e que permitem aos membros da organização trocarem ideias complexas e mensagens emocionais.

Linguagem Conjunto de símbolos verbais que geralmente reflete a cultura particular da organização.

Tabus Questões proibidas pela organização, inquestionáveis. Estão presentes, mas nem sempre explicitadas.

Etiqueta O que é de “bom tom”. Ex.: pronomes de tratamento, roupas, etc.

Cânones Preceitos eclesiásticos. Ex.: missão, visão, regulamentos, etc.

NormasPresentes em todas as organizações, definem os limites entre o comportamento esperado/aceito e o não aceito/punível. Podem ser formais ou informais.

ComunicaçãoProcesso de troca de informações que é essencial na vida da organização. Pode ser formal ou informal; via oral, escrita, gestos, comportamentos, transações simbólicas.

A seguir, os tipos de ritos e suas definições:

• Ritos de passagem: são utilizados, principalmente, na entrada e na inserção do indivíduo no meio organizacional, quando esse passa pela fase primária de socialização. Também são adequadamente empregados na mudança de papéis e status profissional, facilitando a transição dos indivíduos. Exemplo: o processo de introdução e treinamento básico em uma empresa.

• Ritos de degradação: estão associados à dissolução de identidades sociais e à perda de poder de um indivíduo. Geralmente, este, além de ter sua imagem denegrida e associada a algum fracasso, é excluído do cargo ou status que ocupa. Exemplo: o processo de despedir e substituir um alto executivo.


• Ritos de reforço ou confirmação: ao contrário dos ritos de degradação, têm como objetivo divulgar e exteriorizar os resultados positivos e o sucesso, fortalecendo identidades sociais e seu poder. Dessa forma, estimulam a motivação dos membros da organização. Exemplo: seminários para reforçar a identidade social e seu poder de coesão.

• Ritos de renovação ou reprodução: são os que se relacionam ao fortalecimento das ativi-dades de crescimento e desenvolvimento gerencial e organizacional. Devido à instabilidade do contexto organizacional, esses ritos vêm sendo utilizados de forma intensa pelas empre-sas. Exemplo: atividades de desenvolvimento organizacíonal.

• Ritos de redução de conflitos: são vistos como uma forma de criar meios para a conver-gência de opiniões ou posições organizacionais com a finalidade de reduzir os conflitos e agressões. Exemplo: processos de negociação coletiva.

• Ritos de integração: encorajam, revivem e enaltecem os sentimentos comuns, procurando criar espaço para uma integração de diversas correntes distintas, em torno de um objetivo único, de acordo com as necessidades e expectativas da organização. Esse tipo de rito agrega e mantém os indivíduos em um sistema social. Exemplo: festas de Natal nas organizações.

3.5. Tipos / Modelos de Cultura

3.5.1. Cultura Dominante, Subculturas e Contracultura

As organizações, em sua maioria, possuem uma cultura dominante e diversas subculturas.

A cultura dominante expressa os valores essenciais compartilhados pela maioria dos membros da organização – é a cultura organizacional.

As culturas organizacionais geralmente dividem-se em subculturas, pois, à medida que cres-cem, as organizações criam departamentos que se diferenciam em termos de objetivos, de lo-calização, de produtos, de tipos de pessoas empregadas, etc. (exemplo: marketing, contabilida-de e gestão de pessoas são áreas diferentes, com perfis de especialistas diferentes).

As subculturas referem-se à coexistência de diversas culturas dentro de uma mesma organiza-ção. Representam atitudes e pontos de vista diferentes, os quais refletem problemas, situações ou experiências específicos de certos grupos.

As subculturas, portanto, são forma-das por membros de um grupo parti-cular que possuem valores específicos – mesmos ideais, funções similares, conhecimentos étnicos e religiosos, etc. –, podendo enfraquecer a organi-zação caso haja conflitos com a cultu-ra dominante e seus objetivos.

Geralmente, uma subcultura incluirá os valores essenciais da cultura do-



minante, além de valores específicos da sua área (ocupacional) e da cultura local (regional, nacional).

Há também o conceito de contracultura, que é a cultura peculiar de um grupo que se opõe à cultura mais ampla, contestando seus padrões.

Se as organizações não possuíssem nenhuma cultura dominante e fossem constituídas apenas de diversas subculturas, a importância da cultura organizacional seria consideravelmente redu-zida, porque não haveria nenhuma interpretação uniforme do que seria um comportamento adequado ou inadequado. Dessa forma, seria difícil manter a coesão da empresa e o foco nos objetivos principais.

Geert Hofstede estudou a culturas de países (nacionais) e as culturas organi-zacionais (de empresas), acreditando que as duas se relacionam fortemente.

A nacionalidade é o critério possível de classificação atribuindo-se caracte-rísticas coletivas aos cidadãos de dife-rentes países e, portanto, utilizado do ponto de vista prático para o estudo de fatores culturais.

Para Hofstede, no nível nacional, as diferenças culturais residem mais nos valores e menos nas práticas; no nível organizacional, as diferenças culturais residem mais nas práticas e menos nos valores.

3.5.2. Culturas Fortes e Fracas

A cultura organizacional possibilita que um grupo se fortaleça ou se desintegre.

Quanto mais membros aceitarem os valores e quanto mais se comprometerem com eles, mais forte será a cultura. Uma cultura forte, portanto, é homogênea – os valores essenciais são in-tensamente acatados e amplamente compartilhados.

A cultura fraca é heterogênea – há poucos (ou não há) valores essenciais compartilhados.

3.5.2.1. Vantagens

Uma cultura forte é mais eficaz e tem melhor desempenho que uma cultura fraca, pois:

• Define fronteiras: diferencia uma organização da outra;

• Gera um senso de união, uma identidade organizacional: compartilhar normas, valores e percepções proporciona às pessoas um sentido de união, um compromisso com algo maior que o interesse individual;


• Promove a estabilidade organizacional: há uma compreensão clara dos papéis e da manei-ra como as coisas são feitas;

• Tem influência maior sobre o comportamento dos seus membros: alto controle compor-tamental, moldando as atitudes e servindo como uma fonte de significados comuns para explicar por que as coisas acontecem do modo como acontecem;

• Estabelece limites: possibilita menor preocupação em desenvolver regras e regulamentos para orientar o comportamento dos funcionários, pois essa orientação é assimilada por eles à medida que aceitam a cultura organizacional;

• Gera um índice mais baixo de rotatividade da força de trabalho: a alta concordância em relação aos pontos de vista da organização gera coesão, lealdade e comprometimento or-ganizacional, qualidades que, por sua vez, reduzem a propensão dos funcionários a deixar a organização;

• Constitui tradições: gera a memória histórica da organização;

• Define perfis para admissão, promoção, capacitação, reconhecimento.

3.5.2.2. Desvantagens

As desvantagens são as chamadas disfunções da cultura, que prejudicam a capacidade de resol-ver os problemas de convivência interna e a adaptação externa. Nesse caso, a cultura é consi-derada um passivo.

Disfunções na cultura organizacional são desvios no comportamento coletivo (degenerações que, muitas vezes, não são percebidas pelos membros do grupo).

Elas acontecem quando os valores compartilhados não são aqueles necessários para melhorar a eficácia da organização, ou seja, quando a cultura diverge das necessidades do ambiente (in-terno e externo). Ex.: em um mercado estático, a consistência do comportamento é um valor positivo. Caso o mercado se torne dinâmico, essa mesma consistência passaria a ser um fator negativo. Assim, a cultura pode se tornar uma barreira às mudanças, quando não é adequada para lidar com as novidades em seus ambientes.

A cultura pode se tornar também uma barreira à diversidade, quando padroniza comporta-mentos e elimina as distintas experiências que as pessoas podem levar para a organização. Ex.: em uma cultura forte, os novos funcionários contratados tendem a ser rapidamente socializa-dos, mesmo que não sejam parecidos com a maioria dos membros da organização.

Outro problema é quando ocorre a institucionalização, ou seja, quando a organização passa a ser valorizada por si só e não pelos bens e serviços.

Outras possíveis disfunções da cultura organizacional são:

• dificuldade de entender e processar mudanças ambientais;

• resistência generalizada à necessidade de mudança interna;

• dificuldade de aceitar outras culturas e pontos de vista alheios;

• tendência a subestimar outros grupos, especialmente concorrentes e clientes;



• uso excessivo de jargão como disfarce de solidez intelectual, prejudicando a comunicação com outros grupos.

3.5.3. Outros tipos de cultura

• Ética: longo prazo, equilibra direitos dos stakeholders, apoio para correr riscos e inovar, de-sestímulo à competição;

• Positiva: enfatiza pontos fortes dos funcionários, recompensa mais que pune, privilegia a vitalidade e o desenvolvimento pessoal;

• Espiritualizada: reconhece que as pessoas possuem um uma consciência espiritual, buscam propósito no trabalho, confiança, respeito e práticas humanistas;

• Adaptativa: foca na inovação, cuidado com clientes, mudanças, criatividade;

• Conservadora (não adaptativa): é burocrática e foca no conservadorismo, nas tradições, nos costumes e nos valores já existentes.

3.6. Indicadores (atributos)

Um indicador é um mecanismo de controle que serve para medir algo (geralmente, um desem-penho).

Pode-se fazer a analogia: da mesma forma que uma régua mede o tamanho de um objeto (pe-queno ou grande), o indicador mede a presença ou a ausência de uma característica na cultura.

Ex.: Inovação/propensão ao risco x Aversão ao ris-co, Orientação para os resultados x Orientação para os processos, Orien-tação para o ambiente (adaptação) x Orientação interna (conservadorismo), Foco nas pessoas x Foco nas atividades, Foco na equipe x Foco no indivíduo, Estabilidade x Crescimento, Universalismo (das regras) x Particularismo, Coletivismo x Individualismo, Espiritualidade, Pragmatismo, etc.

Os indicadores da cultura organizacional permitem identificar a essência da cultura em uma organização ou, em outras palavras, medem a(s) característica(s) da cultura presente(s) na or-ganização. Também são chamados de atributos da cultura.

Robbins afirma que há sete características (indicadores) que capturam a essência da cultura:

1. Inovação – assumir riscos;

2. Atenção aos detalhes – precisão, análise;

3. Orientação para resultados (em vez de processos);

4. Foco na pessoa – decisões levam em conta impacto nas pessoas;


5. Foco na equipe – atividades organizadas em equipes;

6. Agressividade – competitividade;

7. Estabilidade – manutenção do status quo.

Hofstede examinou as culturas nacionais de acordo com os seguintes atributos:

6 Dimensões Nacionais

Distância do poder (hierárquica)Medida do grau de aceitação, por aqueles que têm menos poder nas instituições e organizações de um país, de uma repartição desigual do poder.

Grau de individualismo ou de coletivismo

Força dos laços entre os indivíduos, ou seja, se a preocupação do indivíduo ocorre consigo próprio (individualismo) ou com o grupo (integração, coesão do grupo).

Grau de masculinidade ou de feminilidade

Serão ditas masculinas as sociedades em que os papéis são nitidamente diferenciados (o homem deve ser forte, impor-se e interessar-se pelo sucesso material, enquanto a mulher deve ser mais recatada, terna e preocupada com a qualidade de vida); são femininas aquelas em que os papéis sociais dos sexos se sobrepõem (tanto os homens quanto as mulheres devem ser recatados, ternos e preocupados com a qualidade de vida).

Controle da incerteza

Mede o grau de inquietude dos seus habitantes em situações desconhecidas ou incertas (tolerância a incertezas e a ambiguidades), podendo ser visualizado em forma de estresse e de necessidade de previsibilidade.

Orientação a longo prazo

A orientação para o longo prazo é mais dinâmica e possui uma atitude proativa que impulsiona as mudanças com base nos objetivos e na mobilização dos recursos. A orientação para o curto prazo é mais estática e representa uma atitude reativa e deseja preservar a estabilidade, manter o status quo (solidez, respeito pela tradição e reciprocidade de favores, oferendas e gentilezas, etc.).

Indulgência vs. Restrições

Relacionado com a extensão da gratificação de desejos humanos para gozar a vida. Uma sociedade indulgente permite maior liberdade para aproveitar a vida e se divertir. Uma sociedade restritiva suprime a satisfação de necessidades e as regula por meio de normas sociais rígidas.

Existem dezenas de indicadores, seno os mais comuns:

1. Inovação/propensão ao risco: grau em que as pessoas são incentivadas a inovar, a aceitar desafios. As culturas inovativas são orientadas para incerteza (ambientes instáveis), pos-suem alta tolerância à ambiguidade e incentivam as pessoas a preferirem os desafios, os riscos, as mudanças e as situações de resultados duvidosos. Geralmente, organizações com essa cultura possuem estrutura orgânica (cujas relações dinâmicas e altamente interdepen-dentes se assemelham aos organismos vivos, como, por exemplo a relação entre as células do corpo) e descentralizada, com foco nos sistemas abertos (interação com o ambiente ex-terno). Por outro lado, as culturas orientadas para a certeza (mecanicista) são pouco tole-rantes à ambiguidade e fazem as pessoas preferirem a acomodação, a rotina e as situações



estruturadas. É uma cultura com pouca capacidade de adaptação, pois o comportamento das pessoas é mecânico, cada uma possui tarefas especializadas e a hierarquia e o controle são valorizados.

2. Atenção aos detalhes: grau em que se espera que os funcionários demonstrem precisão, análise e atenção aos detalhes no trabalho.

3. Orientação para os resultados (realização, desempenho): grau em que se focam os resul-tados mais do que as técnicas ou os processos empregados para o seu alcance. Incentiva, reconhece, premia os seus membros por esforços ou resultados voltados para a qualidade, o desenvolvimento, o cumprimento de metas, a excelência e as realizações.

4. Foco nas pessoas: grau em que as decisões levam em consideração o efeito dos resultados sobre as pessoas na organização.

5. Foco na equipe: grau em que as atividades de trabalho em equipe são organizadas mais em termos de equipes do que de indivíduos.

6. Agressividade: grau em que as pessoas são competitivas, agressivas, em vez de dóceis ou acomodadas.

7. Estabilidade: grau em que as atividades organizacionais enfatizam a manutenção do status quo em contraste ao crescimento.

8. Linguagem: divide as culturas em dois tipos básicos: as de alto contexto baseiam-se na con-fiança pessoal e na palavra falada, e ass de baixo contexto dão mais valor à palavra escrita e à formalidade.

9. Universalismo: mede até que ponto as regras são inflexíveis e permanentes, ou então se podem ser mudadas para se ajustar a situações particulares (particularismo).

10. Orientação para o ambiente (adaptação): as culturas adaptativas (orientadas pra fora, sis-temas abertos) preocupam-se seriamente com os clientes, os acionistas e os empregados. As culturas não adaptativas (orientadas para dentro) preocupam-se principalmente consi-go mesmas, ou com algum produto ou tecnologia mais familiar.

11. Coletivismo: verifica se as pessoas já estão bem socializadas com a cultura e se há sinergia no grupo, ou seja, se há confiança mútua entre os membros, foco no bem coletivo e nos objetivos organizacionais. Nesse tipo de cultura, a principal forma de controle é a externa (clientes, sociedade, etc.). O inverso da cultura coletivista é a individualista, na qual há des-confiança entre as pessoas, pouca solidariedade e baixa interação no trabalho. Nessas cul-turas, é necessário um forte controle interno para corrigir os desvios de conduta e garantir o alcance dos objetivos da organização.

12. Conservadorismo: grau de rigidez, caracterizado pelo apego à tradição, alto controle e uso de processos corretivos e negativos (punições, etc.)

13. Identidade: grau de identidade das pessoas com a organização como um todo, mais do que com seu grupo imediato ou colegas de profissão.

14. Participação: nível de participação das pessoas no processo de administrar a organização.

15. Espiritualidade: (não tem a ver com práticas religiosas) esse indicador reconhece que as pessoas possuem uma consciência espiritual e necessidade de trabalho significativo. Uma


cultura espiritualizada, portanto, apoia o trabalho que tenha um forte sentido de propósito (que dê inspiração), que gere confiança e respeito mútuo entre as pessoas e que seja base-ado em práticas humanistas (horários flexíveis, recompensas coletivas, autonomia, etc.).

16. Pragmatismo: foco no mercado, nas necessidades dos clientes. Na cultura pragmática, os resultados são mais importantes que os procedimentos. O inverso é a cultura normativa: preocupação acentuada com o cumprimento correto dos procedimentos organizacionais, meios (processos) considerados mais importantes que os resultados.

17. Orientação para afiliação ou humanista: refere-se ao nível de incentivo proporcionado pela organização para que as pessoas se comportem de maneira justa, gentil, amigável, cuida-dosa, generosa, altruísta para com os outros, buscando a construção de um ambiente de trabalho fraterno, em que todos se relacionem bem, como em uma grande família, em que há proteção aos mais fracos e as decisões agradem a todos os envolvidos.

18. Assertividade: nível existente na organização entre a passividade e a agressividade nas re-lações entre os indivíduos, na adoção de comportamentos decisivos, de defesa da própria opinião, na prática de se abordar os assuntos de forma direta.

3.7. Aplicação

O interesse pelo assunto cultura organizacional deve-se à tentativa de entender as diferenças de desempenho entre as empresas.

O estudo da cultura ajuda a explicar alguns aspectos aparentemente incompreensíveis e ir-racionais que ocorrem em um grupo ou organização – os indivíduos incorporam maneiras de fazer e agir que se tornam naturais e não mais passíveis de explicações.

Vários estudos têm relacionado a cultura e o desempenho organizacional, apontando uma as-sociação entre ambos: o trabalho em equipe apresenta uma correlação forte com o desempe-nho – em outras palavras, organizações que adotam comportamentos cooperativos tendem a ser mais efetivas.

Os administradores usam a cultura explicitamente, por meio de credos, políticas e normas, ou implicitamente, por meio de práticas e decisões. É um poderoso recurso para determinar a for-ma como a estratégia do negócio é executada e a natureza da conduta com clientes, governo, comunidade, meios de comunicação, acionistas, prestadores de serviços, etc.

A cultura ajuda a definir, ainda, que tipos de pessoas devem ser admitidas (geralmente aquelas cujo perfil é compatível com a cultura da organização), como devem ser desenvolvidas, os crité-rios que determinam a excelência do desempenho e as promoções de plano de carreira.

A cultura de certas organizações é tão forte (e reconhecida) que acaba atraindo os melhores profissionais do mercado (ex.: Google).

Os pesquisadores estão começando a acreditar que os elementos lógicos da cultura em um am-biente altamente competitivo podem exercer uma influência ainda maior sobre o desempenho e os resultados que os aspectos físicos das estruturas, sistemas e estratégias organizacionais. Em outras palavras, a cultura corporativa pode ter um impacto significativo sobre o desempe-nho econômico de longo prazo de uma empresa.



3.8. Mudanças

A cultura é difícil de mudar porque, além de ser estável, representa o aprendizado acumulado de um grupo, bem como as formas de pensar, de sentir e, principalmente, o seu sucesso.

As certezas culturais são compartilhadas e, para mudá-las, há que se pedir ao grupo inteiro que mude essas certezas.

As culturas só mudam no médio e no longo prazo, pois demoram muito para sofrer modifica-ções por conta de seu caráter profundamente arraigado nas pessoas. Além disso, mesmo mu-dando, há uma tendência de que a cultura mantenha a sua “personalidade”, que são os seus traços e valores mais profundos.

Os processos de mudança precisam começar por meio de ações educacionais que exigem gasto de tempo e energia.

Schein enfatiza que, durante um processo de mudança, o indivíduo pode sentir-se ansioso por sobreviver ou culpado, o que gera a necessidade de abandonar alguns velhos hábitos e formas de pensar para aprender outros. A ansiedade do aprendizado é a combinação de vários medos, como exemplos, o medo da incompetência temporária, medo de ser punido pela incompetên-cia, medo de perder a identidade pessoal, medo de deixar de ser membro do grupo.

Enquanto a ansiedade oriunda do aprendizado estiver alta, haverá resistência ou criação de desculpas para não iniciar o processo de aprendizado transformador, podendo ser observados o seguintes estágios:

a) Negação – não acredita que a mudança seja válida;

b) Indicação de um bode expiatório – jogando o problema para outro membro e negando–se a aceitar (outras pessoas devem mudar antes dele);

c) Manobrar e negociar – requer uma compensação especial pelo esforço de mudar.

Segundo o autor, para criar a segurança psicológica, é necessário seguir etapas que devem ser realizadas de maneira simultânea. O gestor da mudança deve estar preparado para realizá-las. São elas:

• Criação de uma visão positiva – a liderança deve acreditar que, com essa mudança, os indi-víduos e a organização estarão em melhor situação;

• Aplicação de treinamento formal – é necessária para que os indivíduos aprendam novas maneiras de pensar, novas atitudes e novas habilidades;

• Envolvimento do aprendiz – cada indivíduo deve desenvolver sua própria metodologia de aprendizado;

• Treinamento informal ou grupos familiares – criar treinamentos informais e em grupo, para estimular o desenvolvimento das novas normas e certezas em grupo;

• Exercícios, instrutores e feedback – aplicar exercícios, para que os indivíduos possam apren-der cometendo erros e receber feedback sem prejuízo aos resultados da organização;

• Modelos de comportamento positivo – buscar enxergar os novos comportamentos e atitu-des, antes da implementação;


• Grupos de apoio – criar grupos de apoio para facilitar o aprendizado dos indivíduos;

• Sistemas e estruturas coerentes – desenvolver sistemas de recompensas e disciplina e uma estrutura organizacional que seja coerente com a nova maneira de pensar e agir.

3.9. Clima Organizacional

3.9.1. Principais definições

Para Toro (2001), consiste nas percepções compartilhadas que os membros desenvolvem me-diante as suas relações com as políticas, as práticas e os procedimentos organizacionais tanto formais quanto informais.

Pra Robbins (2011), percepções compartilhadas que os membros da organização possuem so-bre ela e sobre o ambiente de trabalho.

Para Tamayo (1999), envolve alguns elementos da cultura, mas é mais superficial e opera so-mente no nível de atitudes e valores. Pode-se afirmar que clima é parte da cultura e diz respei-to ao nível que pode ser experimentado de modo mais imediato.

Para Maximiano (2012), é o produto dos sentimentos. Em essência, o clima é uma medida de como as pessoas se sentem em relação à organização e a seus administradores. É o conjunto de sentimentos positivos, negativos ou de indiferença, produzidos pela organização sobre seus integrantes.

3.9.2. Implicações

O clima representa a qualidade do ambiente psicológico e social que existe em uma organiza-ção e que condiciona o comportamento dos seus membros. Está intimamente ligado ao moral e à satisfação das necessidades humanas dos funcionários.

Dependendo de como os participantes se sentem em relação à sua organização em determina-da época, o clima pode ser positivo e favorável – quando é receptivo e agradável –, ou negativo e desfavorável – quando é frio e desagradável. O clima organizacional é a causa e a consequên-cia do comportamento dos participantes de uma organização.

Ele influencia direta e indiretamente as atitudes, a motivação, a produtividade do trabalho e a satisfação dos funcionários e das demais pessoas envolvidas com a organização.

• Satisfação: ligação do indivíduo com seu contexto de trabalho – julgamento avaliativo, po-sitivo ou negativo, que o trabalhador faz sobre seu trabalho ou situação de trabalho. Tem natureza afetiva.

O clima organizacional é, de certa forma, o reflexo da cultura da organização ou, melhor dizen-do, o reflexo dos efeitos dessa cultura na organização como um todo, mas clima e cultura são conceitos bem diferentes.



• Cultura é conjunto de valores e crenças que orientam o comportamento humano na orga-nização.

• Clima é a percepção compartilhada pelas pessoas quanto a valores, políticas e práticas de gestão (tem natureza cognitiva – processo de adquirir e assimilar percepções, co-nhecimentos).

• Cultura trata de valores muitas vezes inconscientes.

• Clima trata de aspectos que são evidenciados e percebidos pelas pessoas nas relações existentes na organização.

Quando se assiste à previsão do tempo na televisão, o apresentador fala que "o clima está bom", ou "o clima está ruim, mas pode melhorar nos próximos dias". O clima organizacional segue o mesmo princípio, mas o que varia (em vez de sol e chuva) é a satisfação das pessoas que trabalham na organização. O clima, portanto, pode variar mais facilmente (dependendo de acontecimentos que agradem ou desagradem às pessoas), enquanto a cultura é mais perene.

Além da cultura, alguns fatores como políticas organizacionais, formas de gerenciamento, li-deranças formais e informais, atuação da concorrência e influências governamentais também podem alterar o clima.

3.9.3. Pesquisa de Clima Organizacional

Por que as organizações avaliam o clima?

• As percepções compartilhadas alimentam a formação de opiniões/juízos acerca do traba-lho.

• As opiniões determinam as ações, as reações e s decisões das pessoas (as pessoas se com-portam com base naquilo que percebem, de acordo com suas crenças a respeito da realida-de e não pela realidade).

• Por meio dessa avaliação, é possível diagnosticar o clima organizacional, portanto, é possí-vel melhorar o comportamento humano no trabalho.

Uma pesquisa de clima organizacional busca identificar a percepção das pessoas sobre a orga-nização, como elas se sentem, e consequentemente, verificar qual é o nível de satisfação e de motivação. Sendo assim, pode-se dizer que ela é um canal de comunicação entre a direção e os empregados, ou mesmo uma forma de se obter feedback dos funcionários, mantendo o foco voltado para suas necessidades.

Em uma pesquisa, cada funcionário terá uma realidade percebida, o que produzirá sentimentos individuais. Por isso, para se obter uma amostra confiável do clima da organização – e saber em que áreas agir –, é necessário aplicar questionários com o maior número possível de funcioná-rios e “somar” suas percepções.

Geralmente, analisa-se o clima a partir de quatro dimensões que influenciam o ambiente da organização, conforme o quadro a seguir.


Há diversos modelos de pesquisas de clima organizacional. A seguir, cita-se um que relaciona as categorias de análise com seus devidos componentes.

Categorias Componentes

Imagem e avaliação institucional

Satisfação dos usuários; Percepção figurativa da organização; Sentimento de identidade; percepção dos objetivos organizacionais; Prestígio perante a comunidade; Valorização profissional dos servidores.

Desenvolvimento de recursos humanos, benefícios e incentivos

Condições de progressão funcional; Reconhecimento proporcionado; Justiça predominante; Comprometimento/Interesse pelo trabalho; Qualidade dos benefícios.

Organização e condições de trabalho

Adequação da estrutura; Clareza organizacional; Apoio logístico; terceirização; Justiça predominante; Comprometimento e interesse pelo trabalho; Utilização do tempo.

Relacionamento interpessoal Relacionamento individual e grupal; Cooperação entre os seguimentos; Consideração humana.

Sucessão político-administrativa e comportamento das chefias

Sucessão administrativa; Credibilidade das chefias; Competência e qualificação das chefias; Delegação de competências; Clareza das chefias; Ênfase na participação; Consideração humana

Satisfação pessoal Satisfação no trabalho; Jornada de trabalho; Prestígio junto à instituição; Reconhecimento proporcionado.

Exemplos de clima:

• Desumano – é dada excessiva importância à tecnologia;

• Tenso – há forte pressão ao cumprimento de normas rígidas, burocráticas em que os resul-tados podem levar a punições e/ou demissões;

• Tranquilidade e confiança – existe plena aceitação dos afetos, sem descuido de preceitos e do trabalho.


Questões

1. (85810) FCC – 2015 – GESTÃO DE PESSOAS Cultura Organizacional

Determinada empresa cresceu muito nos últimos anos através de aquisições de ou-tras empresas no Brasil e no Exterior tor-nando-se a maior empresa mundial de pro-teína animal. Recentemente, tem divulgado internamente e externamente, via mídia nacional, os seus sete valores: atitude de dono, determinação, disciplina, disponibili-dade, simplicidade, franqueza e humildade. Do ponto de vista da cultura organizacional, a divulgação

a) dos valores da empresa deve ser manti-da em segredo, sendo revelado apenas à alta direção.

b) ampla de seus valores permite que os stakeholders se relacionem de forma mais objetiva e precisa com a organiza-ção.

c) na mídia consiste em uma estratégica de marketing que busca associar os va-lores da empresa a seus produtos.

d) para o público externo dos valores da empresa não é recomendada devido ao risco de cópia pela concorrência.

e) dos valores pode criar resistência de clientes e fornecedores que não se identifiquem com eles.

2. (102165) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PES-SOAS – Clima Organizacional, Gestão do De-sempenho

Julgue os itens a seguir, relativos a instru-mentos de levantamento de dados para uma análise organizacional e documentos normativos da organização.

A entrevista, quando aplicada em forma de conversa informal não sistematizada, é o instrumento de levantamento de dados or-

ganizacionais mais indicado para minimizar possíveis resistências dos pesquisados, pois permite que estes verbalizem o que lhes pa-reça mais importante, independentemente de um roteiro predefinido pelo pesquisador.


3. (104686) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Clima Organizacional, Comportamento Organizacional

Com referência à gestão de pessoas, julgue o item que se segue.

Os instrumentos de avaliação de clima orga-nizacional detêm-se no exame de quanto o indivíduo “gosta ou não" de determinados aspectos do ambiente organizacional, ao passo que os instrumentos de avaliação de satisfação verificam como e o que os indi-víduos percebem no ambiente de trabalho e na organização, referindo-se à detecção e à descrição desses aspectos. Logo, a satisfa-ção no trabalho possui uma natureza predo-minantemente cognitiva, enquanto o clima organizacional apresenta natureza mais afe-tiva.


4. (104682) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS Cultura Organizacional, Comportamento Organizacional

Julgue o item que se segue, referente a edu-cação, treinamento e desenvolvimento.

A cultura de uma organização pode ser res-ponsável pelo baixo impacto de treinamen-tos dos servidores.



5. (113794) CESPE – 2016 – GESTÃO DE PESSO-AS – Comportamento Organizacional, Cultu-ra Organizacional

No que concerne à gestão de cultura organi-zacional, assinale a opção correta.

a) A socialização visa adaptar os novos funcionários à cultura dominante de uma organização, de modo que os valo-res, as convicções e os costumes orga-nizacionais não sejam despropositada-mente desorganizados.

b) Entre os traços de cultura comuns às organizações públicas, incluem-se a alta suscetibilidade do ambiente a turbu-lências, a insegurança em relação aos termos de manutenção do vínculo pro-fissional e a desvalorização dos padrões formais de trabalho.

c) As práticas de seleção adotadas em concursos, geralmente compostas de testes de conhecimento, constituem iniciativas orientadas exclusivamente para a manutenção dos traços culturais das organizações públicas.

d) A cultura de uma organização não pode ser notada em registros documentais; apenas pelo convívio com os trabalha-dores é que se identificam os traços dis-tintivos de uma organização.

e) Nas organizações públicas, as ações da alta liderança tendem a exercer menos impacto na cultura organizacional dado o caráter temporário das funções e dos cargos ocupados por esses líderes.

6. (104664) FCC – 2015 – GESTÃO DE PESSOAS – Cultura Organizacional, Comportamento Organizacional

A cultura organizacional pode ser definida como um conjunto de valores e crenças que une os membros da organização. Muitos aspectos da cultura organizacional são for-mais e abertos e outros são de difícil per-cepção, denominados informais e ocultos, como os ritos.

Em relação aos ritos, considere:

I – O processo de despedir e substituir um alto executivo corresponde a um rito de de-gradação.

II – Seminário para reforçar a identidade so-cial e seu poder de coesão corresponde a um rito de confirmação.

III – Confraternizações, como festas de Na-tal e comemorações de aniversários dos co-laboradores correspondem a ritos de passa-gem.

Conforme Beyer e Herrison, está correto o que se afirma APENAS em

a) II e III.b) II.c) I e II.d) III.e) I.

7. (107707) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Cultura Organizacional

Tendo o texto acima como referência inicial, assinale a opção correta no que diz respeito às dimensões da cultura.

a) Culturas com alto grau de tolerância à incerteza buscam limitar a ambiguida-de de opiniões por meio de leis, regras, pressupostos filosóficos e religiosos.

b) O índice de distanciamento do poder é a medida pela qual os membros menos poderosos nas instituições e organiza-ções dentro de um país esperam e por meio da qual aceitam que o poder seja distribuído de forma desigual. .



c) Em sociedades consideradas individua-listas, apesar de os laços entre os indi-víduos serem fracos, as pessoas cuidam umas das outras em troca de lealdade.

d) Universalismo é a tendência cultural se-gundo a qual o indivíduo trata as pesso-as com base em seus grupos de afiliação e preserva favores, serviços, privilégios e sacrifícios para amigos, parentes ou ou-tros grupos com os quais ele se identifica.

e) Sociedades situadas no polo masculino caracterizam-se pela busca por um bom relacionamento com o superior imedia-to e por segurança de poder trabalhar para a mesma organização durante um longo período


A cultura é um fenômeno coletivo, pois é compartilhada pelas pessoas que vivem ou viveram no mesmo ambiente social onde ela foi aprendida. Portanto, ela deriva do ambiente social e não dos nossos genes. Um dos modelos utilizados para ilustrar o construto cultura tem a forma de anéis con-cêntricos, em que cada anel corresponde a uma manifestação de cultura. Acerca desse assunto, assinale a opção correta.

a) Os rituais, situados na camada mais pe-riférica da cultura, são palavras, gestos, figuras ou objetos que carregam um sig-nificado particular e que são reconhe-cidos por aqueles que compartilham aquela cultura.

b) As diferentes camadas da cultura va-riam de forma contínua, iniciando-se em um nível inconsciente e de difícil acesso (camadas mais profundas), até alcançar um nível consciente e de fácil acesso (camadas periféricas).

c) Os símbolos, situados na camada mais profunda e visível da cultura, corres-pondem a atividades coletivas realiza-das para atingir determinados fins que são supérfluos fora de contexto, mas que, dentro da cultura, são considera-dos essenciais.

d) Os heróis, que compõem a camada mais superficial da cultura, são pessoas, vivas ou mortas, reais ou imaginárias, que possuem características altamente valorizadas pela cultura e que servem de modelo de comportamento.

e) Os valores, situados na camada mais profunda e invisível da cultura, são um modo específico de conduta ou de condição de existência que é individu-almente ou socialmente preferível a outro modo, contrário ou oposto, de conduta ou de existência.


Em relação a organizações e seus conceitos, os itens subsequentes.

Em uma cultura inerente, a capacidade de inovação da estrutura administrativa go-vernamental é comprometida, a ponto de prejudicar sua eficiência quando se obser-va que a estrutura hierárquica legalmente estabelecida para órgãos da administração pública resulta em um modelo caracteriza-do pela baixa valorização de gestores de ní-vel inferior e o intermediário.


10. (102164) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PES-SOAS – Clima Organizacional, Gestão do De-sempenho

Julgue os itens a seguir, relativos a instru-mentos de levantamento de dados para uma análise organizacional e documentos normativos da organização.

A entrevista é um instrumento de coleta de dados organizacionais cujos resultados não podem ser considerados conclusivos sem a confirmação dos dados de outro instrumen-to de análise.



11. (98749) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS Cultura Organizacional

Tendo em vista que a mudança, a inovação e a cultura são variáveis importantes para o desenvolvimento organizacional, julgue o seguinte item.

A cultura define a missão da organização e seu papel em relação ao meio ambiente, projetan-do uma imagem para os clientes, fornecedo-res e outras partes interessadas, mas também podendo criar disfunções que prejudiquem a capacidade de resolver problemas de convi-vência interna e adaptação externa.


12. (98868) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS Cultura Organizacional

Acerca de comprometimento no trabalho, ti-pologias de comprometimento, motivação e envolvimento no trabalho, julgue o item sub-sequente. Características associadas a identi-ficação ou afiliação podem ser reconhecidas quando os empregados de uma equipe res-peitam os valores organizacionais e se sen-tem orgulhosos de pertencer à organização.



Julgue o item que se segue, referente a edu-cação, treinamento e desenvolvimento. A cultura de uma organização pode ser res-ponsável pelo baixo impacto de treinamen-tos dos servidores.


14. (98840) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas, Conceitos Básicos de Compor-tamento Organizacional, Cultura Organiza-cional

Com relação à gestão de pessoas e da diver-sidade, julgue o próximo item.

O tema da diversidade é uma questão de ação afirmativa que remete a um ponto de vista das políticas públicas no sentindo de tentar, institucionalmente, reverter as desi-gualdades sociais.


15. (98839) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas, Cultura Organizacional, Concei-tos Básicos de Comportamento Organiza-cional


A ideia de diversidade, conceito que vem se difundindo no mundo e, consequentemen-te, nas organizações, se refere à variedade de atributos de indivíduos ou grupos.


16. (98838) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas, Cultura Organizacional, Concei-tos Básicos de Comportamento Organiza-cional


Muitas organizações multinacionais se ins-talam em países com língua, etnias, classe social, costumes e religiões diferentes do país de origem da empresa, o que constitui uma preocupação para o gestor de pessoas, que terá que criar estratégias, desenvolver programas, políticas e processos organiza-cionais e ações afirmativas que visem mini-mizar as desigualdades sociais.


17. (98837) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSOAS – Cultura Organizacional, Conceitos Básicos



de Comportamento Organizacional, Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas


A diversidade inclui a todos e não pode ser considerada apenas como definição de raça ou gênero. O conceito é mais amplo e abran-ge idade, história pessoal e corporativa, for-mação educacional, função e personalidade.


18. (98796) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Clima Organizacional

Considerando a gestão do clima e da cultura organizacional como estratégia necessária à gestão de pessoas, julgue o item seguinte.

O nível de favorabilidade do clima organiza-cional pode ser avaliado com base em taxa de turnover e de absenteísmo, em resulta-dos de avaliações de desempenho e em ti-pos de queixas no serviço médico.


19. (115097) CESPE – 2016 – GESTÃO DE PESSO-AS – Clima Organizacional, Comportamento Organizacional, Saúde, Segurança e Qua-lidade de Vida no Trabalho, Qualidade de Vida no Trabalho

Acerca de pesquisas para a intervenção nas organizações, julgue o item a seguir.

Nas organizações de trabalho, as pesquisas são importantes para compreender as situ-ações de trabalho que podem gerar sofri-mento e agravos à saúde dos trabalhadores.




http://acasadasquestoes.com.br/simulados/resolver/H11656463

Gabarito: 1. (85810) B 2. (102165) Errado 3. (104686) Errado 4. (104682) Certo 5. (113794) A 6. (104664) C 7. (107707) B 8. (107706) E 9. (102169) Certo 10. (102164) Errado 11. (98749) Certo 12. (98868) Certo 13. (100097) Certo 14. (98840) Certo 15. (98839) Certo 16. (98838) Certo 17. (98837) Certo 18. (98796) Certo 19.(115097) Certo

administração pública – parte 2 prof. rafael ravazolo · 3.7. aplicaÇÃo ... para emitir...

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