administração pública – parte 1 prof. rafael ravazolo · a vertical caracteriza-se pelos...

Técnico Judiciário – Área Administrativa

Administração Pública – Parte 1

Prof. Rafael Ravazolo

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Administração Pública

Professor Rafael Ravazolo


Edital

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 1 Características básicas das organizações formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critérios de departamentalização. 2 Cultura organizacional. 3 Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocráti-co. 4 Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. 5 Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 6 Excelência nos serviços públicos. 7 O paradigma do cliente na gestão pública. 8 Gestão por competências. 9 Tendências em gestão de pessoas no setor público.

BANCA: CESPE

CARGO: Técnico Judiciário – Área Administrativa


Sumário

1. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.1. Princípios de Organização do Trabalho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.2. Modelos Organizacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.3. Departamentalização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Questões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

2. TENDÊNCIAS EM GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2.1. Evolução da Gestão de Pessoas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2.2. Fases Evolutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2.3. Moderna Gestão de Pessoas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.4. Processos de Gestão de Pessoas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

2.5. Gestão de Pessoas no Serviço Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Questões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3. GESTÃO POR COMPETÊNCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

3.1. Competências Organizacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

3.2. Competências Individuais (Humanas, Profissionais, Pessoais). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.3. Processo de Gestão por Competências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3.4. Descrição de Competências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

3.5. Técnicas para o mapeamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3.6. Avaliação por competências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

3.7. Gestão por Competências no Setor Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Questões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS BUROCRÁTICO . . . . . . .85

4.1. Modelo Patrimonialista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

4.2. Abordagem Burocrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

4.3. Modelo Gerencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

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5. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

5.1. Reforma Burocrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

5.2. Décadas de 50 a 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5.3. Reforma Gerencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Questões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

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Administração Pública

1. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS

A palavra Organização pode ter vários sentidos dentro da Administração. Os dois mais comuns são: 1) Entidade (uma instituição, associação, empresa, órgão público); 2) Função Organizar (processo de organizar a forma como trabalho será realizado).

No primeiro sentido, uma organização é um tipo de associação em que os indivíduos se dedicam a tarefas complexas e estão relacionados entre si por um estabelecimento consciente e sistemático de objetivos. Elas variam em termos de tamanho, complexidade, consciente racionalidade (dos indiví-duos) e objetivos. Nesse contexto, uma organização é um sistema aberto (em constante interação com o ambiente) que realiza um contínuo processo de transformação de insumos em produtos.

Segundo Cury, as organizações evoluíram passando pelas seguintes modelagens:

• Tradicional: de caráter autoritário, hierárquico, vertical, mecanicista, burocrático. • Tipos de estrutura: linear (militar), funcional, linha-staff (staff and line), colegiada (co-

missão).

• Moderna: quadro sistêmico, comportamental, orgânico, influenciado pelas ciências com-portamentais (behavioristas).

• Tipos de estrutura: por funções (funcional), por produto (divisional).

• Contemporânea: adhocráticas, participativas, horizontais, ênfase no cliente, sob influência da turbulência, da forte concorrência, da globalização.

• Tipos de estrutura: por projeto, matricial, colateral, por equipe, grupos-tarefa.

No segundo sentido, que será detalhado a seguir, o Processo de Organizar criar a estrutura da em-presa de modo a facilitar o alcance dos resultados. Em outras palavras, é alocar/dispor os recursos humanos e materiais em uma estrutura organizacional que facilite a realização dos objetivos.

Está relacionada à estruturação das áreas, à divisão interna do trabalho, à alocação de recursos, à coordenação de esforços, etc., representando os meios para se colocar em prática as outras funções administrativas: o planejamento, a direção e o controle.

Envolve identificação, análise, ordenação e agrupamento das atividades e recursos, visando ao alcance dos resultados estabelecidos pelo planejamento. Reúne as pessoas e os equipamentos e estabelece relações de responsabilidade e autoridade.

A organização, portanto, é a maneira pela qual as atividades são divididas, organizadas e co-ordenadas: atribuição de tarefas, agrupamentos de tarefas em equipes ou departamentos e alocação dos recursos necessários nessas instâncias. É o processo de distribuir, arranjar e alocar o trabalho, estabelecer a autoridade e os recursos entre os órgãos para que possam ajudar a alcançar os objetivos organizacionais. Assim, a organização é o processo de engajar as pessoas em um trabalho conjunto, de maneira estruturada para alcançar objetivos comuns.


Organograma é a representação gráfi-ca de determinados aspectos da estru-tura organizacional (figura ao lado).

São duas as formatações básicas da estrutura organizacional:

1. Estrutura formal é aquela representada pelo organograma, estatutos e regras. Procura con-solidar, ainda que de forma geral, a distribuição das responsabilidades e autoridades pelas unidades organizacionais da empresa.

2. Estrutura informal é a rede de relações sociais e pessoais que não é formalmente estabe-lecida pela empresa, as quais surgem e se desenvolvem espontaneamente, e, portanto, apresenta situações que não aparecem no organograma.

A estrutura informal complementa a estrutura formal; proporciona maior rapidez no processo decisório; reduz distorções da estrutura formal; reduz a carga de comunicação dos chefes; mo-tiva e integra as pessoas. Ao mesmo tempo, pode gerar problemas como o desconhecimento da realidade empresarial pelas chefias, a maior dificuldade de controle e a possibilidade de atritos entre as pessoas.

A função Organizar abrange necessariamente quatro componentes:

• Tarefas: trabalho realizado em uma empresa, normalmente fragmentado por um processo de divisão de trabalho, que provoca a especialização de atividades e de funções.

• Pessoas: cada pessoa é designada para ocupar um cargo, que é uma parte específica do trabalho global. Essa designação deve considerar habilidades, aptidões, interesses, experi-ência e comportamento de cada pessoa.

• Órgãos: as tarefas e as pessoas são agrupadas em órgãos, como divisões, departamentos ou unidades da organização.

TRE-TO – Administração Pública – Prof. Rafael Ravazolo


• Relações: entre os órgãos componentes da organização e entre as pessoas com relação ao seu trabalho.

Os níveis da organização são:

Abrangência Conteúdo Tipo de Desenho Resultado

Nível institucional A instituição como uma totalidade

Desenho organizacional Tipo de organização

Nível intermediário Cada departamento isoladamente

Desenho departamental

Tipo de departamentalização

Nível operacional Cada tarefa ou operação

Desenho de cargos e tarefas

Análise e descrição de cargos

As etapas genéricas do processo de organização são:

• Analisar objetivos e determinar as atividades, pessoas e recursos necessários ao seu alcan-ce;

• Dividir o trabalho, decompô-lo em tarefas mais simples;

• Definir responsabilidades, designar as atividades de cada posição – cargos e tarefas;

• Definir autoridade – hierarquia e amplitude de controle;

• Desenhar a estrutura: estabelecer mecanismos de comunicação e coordenação das ativi-dades; agrupar as atividades em uma estrutura lógica – especialização e departamentaliza-ção.


1.1. Princípios de Organização do Trabalho

Há seis elementos-chave ajudam um gestor a organizar o trabalho e a projetar a estrutura orga-nizacional: Especialização, Departamentalização, Cadeia de Comando, Amplitude de Controle, Centralização/Descentralização e Formalização.

Esses seis elementos são a resposta algumas perguntas básicas, conforme o quadro a seguir:

Pergunta Resposta

Até que ponto as atividades podem ser subdivididas em tarefas separadas? Divisão e Especialização do Trabalho

Qual a base (critério) para o agrupamento das tarefas? Departamentalização

A quem as pessoas/grupos vão se reportar? Cadeia de Comando – Hierarquia

Quantas pessoas cada chefe pode dirigir/supervisionar diretamente com eficiência e eficácia? Amplitude de Controle

Onde fica a autoridade no processo decisório? Centralização e Descentralização

Até que ponto haverá regras/normas para dirigir as pessoas? Grau de Formalização

Os autores da chamada Escola Neoclássica de Administração definiram princípios semelhantes aos supracitados: racionalismo, divisão do trabalho, especialização, hierarquia e amplitude administrativa. A principal diferença é o Racionalismo, que pode ser definido da seguinte forma: “dentro de limites toleráveis, os membros de uma organização se comportarão racionalmente, isto é, de acordo com as normas lógicas de comportamento prescritas para cada um deles”. Em outras palavras, uma organização é substancialmente um conjunto de encargos funcionais e hierárquicos, cujos membros se sujeitam a normas e funções. Toda organização se estrutura a fim de atingir os seus objetivos, procurando com a sua estrutura organizacional a minimizar esforços e maximizar o rendimento. Essa racionalidade, portanto, não é um fim, mas um meio de permitir à empresa atingir adequadamente determinados objetivos.

1.1.1. Divisão do trabalhoA Divisão do Trabalho é a maneira pela qual um processo complexo é decomposto em uma série de tarefas menores, e cada uma das quais é atribuída a uma pessoa ou grupo (departa-mento). Uma atividade, em vez de ser realizada inteiramente por uma única pessoa, é dividida em um certo número de etapas, cada uma das quais será realizada por um indivíduo diferente.

A habilidade de um funcionário aumenta com a repetição de uma tarefa, sendo assim, tal divi-são gera maior produtividade, rendimento do pessoal envolvido, eficiência e, por fim, redução dos custos de produção.

As consequências que a divisão do trabalho trouxe no curto prazo foram:

a. Maior produtividade e melhor rendimento do pessoal envolvido.

b. Maior eficiência da organização, como resultante do item anterior.

c. Redução dos custos de produção, principalmente os de mão-de-obra e de materiais dire-tos.



Com a divisão do trabalho, a organização empresarial passa a desdobrar-se em três níveis administrativos que compõem o aparato administrativo necessário para dirigir a execução das tarefas e operações:

a. Nível institucional, composto por dirigentes e diretores da organização.,

b. Nível intermediário, ou nível do meio do campo, composto dos gerentes.

c. Nível operacional, composto dos supervisores que administram a execução das tarefas e operações da empresa.

1.1.2. Especialização

A Especialização é uma consequência da divisão do trabalho: cada unidade ou cargo passa a ter funções e tarefas específicas e especializadas. Essencialmente, ela faz com que os indivíduos se especializem em realizar parte de uma atividade em vez de realizar a atividade inteira.

A especialização pode dar-se em duas direções: vertical e horizontal.

A horizontal representa a tendência de criar departamentos especializados no mesmo nível hierárquico, cada qual com suas funções e tarefas. Ex.: gerência de Marketing, gerência de Pro-dução, gerência de Recursos Humanos, etc.

A vertical caracteriza-se pelos níveis hierárquicos (chefia), pois, na medida em que ocorre a especialização horizontal do trabalho, é necessário coordenar essas diferentes atividades e fun-ções. Ex.: Presidência, Diretoria-Geral, Gerências, Coordenadorias, etc.

A especialização tem limites. Em determinados trabalhos, o exces-so de especialização chegou a um ponto em que as deseconomias hu-manas (tédio, fadiga, estresse, bai-xa produtividade, perda de qualida-de, aumento do absenteísmo e da rotatividade) superavam em muito as vantagens econômicas. Por isso, muitas empresas descobriram que dar aos funcionários diversas tare-fas, permitindo que eles realizas-sem uma atividade completa, e co-locá-los em equipes com habilidades intercambiáveis, geralmente levava a resultados melhores e ao aumento da satisfação com o trabalho.

1.1.3. Hierarquia

A Hierarquia é, basicamente, a especialização vertical. A pluralidade de funções imposta pela especialização do trabalho exige o desdobramento da função de comando, cuja missão é dirigir as atividades para que essas cumpram harmoniosamente as respectivas missões. O princípio da hierarquia é o escalar: à medida que se sobe na escala hierárquica, aumenta o volume de autoridade do administrador.


A cadeia de comando é uma linha única de autoridade, que vai do topo da organização até o escalão mais baixo e determina quem se reporta a quem na empresa. Ela responde a perguntas dos funcionários do tipo “Se eu tiver um problema, com quem devo falar?” ou “Por quem sou responsável?”.

1.1.3.1. Autoridade

É o direito formal que a chefia tem de alocar recursos e exigir o cumprimento de tarefas por parte dos funcionários. A autoridade emana do superior para o subordinado, e este é obrigado a realizar seus deveres.

A autoridade:

• é alocada em posições da organização, e não em pessoas;

• flui desde o topo até a base da organização – as posições do topo têm mais autoridade do que as posições da base;

• é aceita pelos subordinados devido à crença na cultura organizacional.

Tipos de autoridade:

Existem três tipos básicos de autoridade:

• Autoridade linear, hierárquica, ou única – segue o princípio da unidade de comando: cada pessoa deve ter apenas um superior a quem se reportar diretamente. Essa autoridade é única e absoluta do superior aos seus subordinados. Um exemplo típico são as organizações militares;

• Autoridade funcional, ou dividida – tem como base a especialização, o conhecimento. Cada subordinado reporta-se a vários superiores, de acordo com a especialidade de cada um – autoridade é parcial e relativa. Nenhum superior tem autoridade total. Ex.: médicos em um hospital;

• Autoridade de Staff, ou de Assessoria – com base no aconselhamento e assessoramento, visando orientar e dar suporte a decisões. Ex.: assessoria jurídica, assessoria de imprensa, consultoria em gestão, etc.



1.1.3.2. Responsabilidade

Dever de desempenhar a tare-fa ou atividade, ou cumprir um dever para o qual se foi desig-nado. Dentro dos princípios da divisão do trabalho, especia-lização e hierarquia, cada de-partamento ou cargo recebe uma determinada quantidade de responsabilidades. Nessa relação contratual, tais áreas/cargos concordam em executar certos serviços em troca de retribuições ou compensações fi-nanceiras.

O grau de responsabilidade é, geralmente, proporcional ao grau de autoridade da pessoa. Des-sa forma, os cargos de alto escalão possuem maior autoridade e responsabilidade que os car-gos mais baixos.

Delegação é o processo de transferir autoridade e responsabilidade para posições inferiores na hierarquia. Muitas organizações encorajam seus gerentes a delegar autoridade aos níveis mais baixos para proporcionar o máximo de flexibilidade para satisfazer as necessidades do cliente e se adaptar ao ambiente.

1.1.4. Amplitude administrativa

Amplitude administrativa (ou amplitude de comando, ou de controle) é o número de subordi-nados que um gestor tem sob seu comando/supervisão.

Uma decisão importante no processo de organização é a definição da amplitude ideal de co-mando, ou seja, a quantidade de pessoas que um chefe tem capacidade de gerir com eficácia. Há vários critérios para se determinar esse número, por exemplo:


Um número de subordinados maior do que a amplitude de controle gera perda de controle; desmotivação; ineficiência nas comunicações; decisões demoradas e mal estruturadas; e que-da no nível de qualidade do trabalho.

Um número de subordinados menor do que a amplitude de controle gera capacidade ociosa do chefe; custos administrativos maiores; falta de delegação; desmotivação; e pouco desenvolvi-mento profissional dos subordinados.

1.1.5. Centralização e descentralização

Muito cuidado! Na disciplina de Administração os conceitos de Centralização e de Descentrali-zação são distintos daqueles utilizados no Direito Administrativo. Na Administração, esses con-ceitos estão ligados ao poder, ou seja, se um chefe centraliza ou descentraliza seus poderes de decisão e de comando.

O termo centralização se refere ao grau em que o processo decisório está concentrado em um único ponto da organização. O conceito inclui apenas a autoridade formal, ou seja, os direitos inerentes de uma posição.

Dizemos que uma organização é centralizada quando sua cúpula toma todas as decisões essen-ciais com pouca ou nenhuma participação dos níveis inferiores. Por outro lado, quanto maior a participação dos níveis inferiores no processo decisório, maior a descentralização.



1.1.5.1. Centralização

É a concentração do poder decisório no topo da organização. Isso facilita o controle e coor-denação das atividades, além de padronizar as decisões e torná-las mais consistentes com os objetivos globais da instituição.

Parte do princípio de que as pessoas do topo usualmente são mais bem treinadas e prepara-das para decisões, eliminando esforços duplicados de vários tomadores de decisão e reduzindo custos operacionais.

As principais desvantagens da centralização são: as decisões ficam distanciadas dos fatos e cir-cunstâncias, pois os tomadores de decisão têm pouco contato com as partes envolvidas e com a situação operacional; maior demora na tomada de decisão, pois depende da disponibilidade do gestor; as decisões passam pela cadeia escalar, dando margem a distorções e erros de co-municação.

1.1.5.2. Descentralização

O poder decisório é deslocado para os níveis mais baixos da administração (fica distribuído pe-los diversos níveis hierárquicos). É uma tendência moderna, pois proporciona maior autonomia aos cargos mais baixos e alivia a carga decisória da alta administração.

A descentralização altera a divisão do trabalho (e das decisões) entre os cargos e os departa-mentos. Por causa disso, é mais duradoura e tem mais alcance que a delegação (que ocorre entre pessoas).

As vantagens são: melhoria da qualidade das decisões, pois os gerentes médios ficam mais próximos da operação e, portanto, conhecem melhor a realidade; melhoria no aproveitamento das pessoas, com aumento da motivação, da criatividade e da autonomia; alivia os chefes prin-cipais do excesso de trabalho decisório; agilidade e eficiência: a organização responde de forma mais rápida.

As desvantagens são: falta de uniformidade das decisões; insuficiente aproveitamento dos es-pecialistas centrais; necessidade de maior estrutura de apoio.

1.1.6. Formalização

A formalização se refere ao grau em que as tarefas dentro da organização são padronizadas.

Quando uma tarefa é muito padronizada, seu responsável tem pouca autonomia para decidir o que, quando e como deve ser realizado. A padronização não apenas elimina a possibilidade de os funcionários adotarem comportamentos alternativos, como também elimina a necessidade de eles buscarem alternativas.

O grau de formalização pode variar muito entre as organizações e dentro de uma mesma em-presa.


1.2. Modelos Organizacionais

Modelos Organizacionais são os estilos ou padrões de organizações existentes. Há diversos mo-delos descritos na literatura, entretanto, pode-se dizer que suas características variam entre dois modelos extremos: o mecanicista e o orgânico.

1.2.1. Modelo Mecanicista

Estruturas mecanicistas têm esse nome porque buscam imitar o funcionamento automático e padronizado das máquinas. As pessoas fazem trabalhos repetitivos, sem autonomia e sem improvisação. O modelo mecanicista é chamado de burocrático, pois é tido como sinônimo da burocracia racional-legal descrita por Max Weber.

São estruturas rígidas e altamente controladas, adequadas a condições ambientais relativamente estáveis e previsíveis. Organizações deste tipo va-lorizam a lealdade e a obediência aos superiores e à tradição.

O desenho é piramidal, verticalizado; as tarefas são especializadas e precisas; regras, regulamentos e procedimentos são bem definidos e estão escritos; a hierarquia é rígida e a autoridade não pode ser questionada – a fonte da autoridade é a posição da pessoa na estrutura organizacional; a comunicação vertical é enfatizada; o poder é centralizado e a responsabilidade pela coordenação e a visão do todo pertencem exclusivamente à alta administração; a amplitude de controle tende a ser pequena (supervisão mais forte).

1.2.2. Modelo Orgânico

Estruturas orgânicas têm esse nome porque imitam o comportamento dinâmico dos organis-mos vivos.

Esse modelo é chamado pós-burocrático ou adhocrático* (de acordo com a demanda, um mo-delo para cada situação), pois procura se adaptar a condições instáveis, mutáveis. Ambientes assim oferecem problemas complexos que muitas vezes não podem ser resolvidos com estru-turas tradicionais.



* Adhocracia é um sistema temporário, adaptativo, que muda rapidamente, com pou-cos níveis administrativos, poucas gerências e pouca normatização, organizado em tor-no de problemas a serem resolvidos por grupos de pessoas dotadas de habilidades profissionais diversas.

O desenho orgânico mais achatado e flexível de-nota a descentralização de decisões e o down-sizing (enxugamento – estratégia para reduzir número de níveis e os aspectos burocráticos da empresa).

Neste tipo de organização, há enfoque na coo-peração/interação e na comunicação de nature-za informativa (em lugar de ordens).

A liderança tende a ser democrática; a autoridade é exercida de acordo com a competência (hierarquia é imprecisa – as pessoas podem desempenhar papel de chefe ou de subordinado); a capacidade de resolver problemas com autonomia e iniciativa é mais importante do que sim-plesmente seguir regras; a especialização é pequena (as tarefas têm escopo amplo e os cargos são definidos mais em termos de resultados esperados do que de tarefas); a amplitude de con-trole tende a ser grande (supervisão fraca, pois as pessoas têm autonomia).

Burocracia Adhocracia

Estruturas permanentes. Estruturas temporárias e flexíveis.

Atividades rotineiras ou estáveis; minuciosa divisão de trabalho.

Atividades inovadoras ou não-estáveis; divisão do trabalho nem sempre bem definida.

Profunda normatização, regras detalhadas e definidas pela cúpula. Pouca normatização, regras genéricas.

Confiança nas regras e procedimentos formais. Confiança nas pessoas e nas comunicações.

Predomínio da interação vertical (superior – subordinado); relacionamento baseado em autoridade e obediência.

Predomínio da interação horizontal; confiança e crença recíprocas.

Cargos ocupados por especialistas. Cargos generalistas (atividades diversas e amplo conhecimento).

Hierarquia rígida; tomada de decisões centralizada; pouca delegação.

Hierarquia flexível; tomada de decisão descentralizada; delegação.

1.2.3. Fatores que influenciam a Estrutura

Nenhuma organização é exclusivamente mecanicista ou orgânica. Também não há uma estru-tura ou modelo de organização que seja melhor que outra – cada estrutura é mais adaptada a diferentes circunstâncias ou situações.


Os principais fatores que influenciam a escolha da estrutura ideal são: estratégia, tamanho, tecnologia e ambiente. Outros fatores podem ser considerados, como recursos humanos e sis-tema de produção.

• Estrategia: é a variável mais importante que afeta o tipo de estrutura, afinal, a estrutura orga-nizacional é uma ferramenta para realizar os objetivos. Ex: se a estratégia exige inovação, é me-lhor uma estrutura orgânica; se exige redução de custos, é melhor uma estrutura mecanicista.

• Tamanho: dependendo da quantidade de funcionários, são necessárias diferentes estrutu-ras para gerenciar a organização. Uma empresa muito grande tende ser mecanicista.

• Tecnologia: de acordo com o tipo e a complexidade da tecnologia envolvida no trabalho, as tarefas podem ser mais rotineiras (linha de produção) ou mais diversificadas (setor de pesquisa e desenvolvimento), exigindo diferentes estruturas.

• Ambiente: as organizações precisam se ajustar ao ambiente, que pode ser estável e unifor-me ou complexo e dinâmico.

• Recursos humanos: são as características das pessoas, tais como tipo de formação, experiência, perfil psicológico, motivações e mesmo relações pessoais.

• Sistema de produção: nas empresas de produção em massa, o modelo mecanicista adapta--se melhor; já a estrutura orgânica é mais apropriada quando o produto não é padronizado.

A figura a seguir mostra os determinantes e as consequências do desenho da estrutura.



1.2.4. Tipos de organização – estruturas tradicionais

Os diferentes tipos de organização são decorrência da estrutura organizacional, ou seja, da ar-quitetura ou formato organizacional que assegura a divisão e coordenação das atividades dos membros da instituição. A estrutura é o esqueleto que sustenta e articula as partes integrantes. Cada subdivisão recebe o nome de unidade, departamento, divisão, seção, equipe, grupo de trabalho, etc.

Cada empresa/instituição monta sua estrutura em função dos objetivos. Apesar da enorme variedade de organizações, os autores clássicos e neoclássicos definiram três tipos tradicionais: linear, funcional e linha-staff.

Importante ressaltar que os três tipos dificilmente são encontrados em seu estado puro, afinal, se tratam de modelos teóricos e, dessa forma, são simplificações da realidade.

1.2.4.1. Estrutura Linear (ou militar)

É a forma mais simples e antiga, originada dos exércitos e organizações eclesiásticas. O nome “linear” é em função das linhas diretas e únicas de autoridade e responsabilidade entre supe-riores e subordinados, resultando num formato piramidal de organização. Cada gerente recebe e transmite tudo o que se passa na sua área de competência, pois as linhas de comunicação são rigidamente estabelecidas.

Típica de empresas pequenas, com baixa complexidade, mas pode ocorrer em médias e gran-des com tarefas padronizadas, rotineiras, repetitivas, onde a execução é mais importante que a adaptação a mudanças, ou mesmo à qualidade dos produtos.

Características

• Autoridade linear, única e absoluta do superior aos seus subordinados, ou seja, cada subor-dinado reporta-se exclusivamente a um superior;

• Linhas formais de comunicação vertical, de acordo com o organograma. Podem ser para cima (órgão ou cargo superior) ou para baixo (órgão ou cargo inferior);

• Centralização das decisões: a autoridade está na cúpula da organização;


• Aspecto piramidal: quanto mais sobe na escala hierárquica, menor o número de órgãos ou cargos. Quanto mais acima, mais generalização de conhecimento e centralização de poder; quanto mais abaixo, mais especialização e delimitação das responsabilidades.

Vantagens

• Estrutura simples, de fácil compreensão e implantação e de baixo custo;

• Fácil transmissão de ordens e decisões rápidas (da cúpula);

• Clara delimitação das responsabilidades dos órgãos – nenhum órgão ou cargo interfere em área alheia;

• Estabilidade e disciplina garantidas pela centralização do controle e da decisão.

Desvantagens

• O formalismo das relações pode levar à rigidez e à inflexibilidade, dificultando a inovação e adaptação a novas circunstâncias;

• Não favorece especialização, espírito de equipe e cooperação;

• A autoridade linear baseada no comando único e direto pode tornar-se autocrática, dificultando o aproveitamento de boas ideias;

• Chefes tornam-se generalistas e ficam sobrecarregados em suas atribuições na medida em que tudo tem que passar por eles;

• Com o crescimento da organização, as linhas formais de comunicação se congestionam e ficam lentas, pois tudo deve passar por elas.

1.2.4.2. Estrutura Funcional

É o tipo de organização em que se aplica o princípio funcional ou princípio da especialização. Cada área é especializada em um determinado assunto, é a autoridade em um tema. Dessa forma, ela presta seus serviços às demais áreas de acordo com sua especialidade.

É possível utilizar tal estrutura quando a organização tem uma equipe de especialistas bem entrosada, orientada para resultados, e uma boa liderança.



Características

• Autoridade funcional dividida: cada subordinado reporta-se a vários superiores simultane-amente, de acordo com a especialidade de cada um;

• Nenhum superior tem autoridade total sobre os subordinados. A autoridade é parcial e re-lativa, decorrente de sua especialidade e conhecimento;

• Linhas diretas de comunicação, não demandam intermediação: foco na rapidez;

• Descentralização das decisões para os órgãos especializados. Não é a hierarquia, mas a es-pecialização que promove a decisão.

Vantagens

• Proporciona especialização e aperfeiçoamento;

• Permite a melhor supervisão técnica possível;

• Comunicações diretas, sem intermediação, mais rápidas e menos sujeitas a distorções;

• Separa as funções de planejamento e de controle das funções de execução: há uma espe-cialização do planejamento e do controle, bem como da execução, permitindo plena con-centração de cada atividade.

• Maior facilidade de adaptação, cooperação e flexibilidade.

• Permite melhor rendimento e é mais econômica a médio e longo prazos (Cury).

Desvantagens

• Não há unidade de mando, o que dificulta o controle das ações e a disciplina;

• Difícil aplicação, requer maior habilidade gerencial.

• Subordinação múltipla pode gerar tensão e conflitos dentro da organização;

• Concorrência entre os especialistas, cada um impondo seu ponto de vista de acordo com sua área de atuação.

1.2.4.3. Estrutura staff-and-line (Linha-Staff)

É o resultado de uma combi-nação dos tipos de organiza-ção linear e funcional, buscan-do aproveitar as vantagens de ambas e diminuir as respecti-vas desvantagens. Nela coexis-tem os órgãos de linha (exe-cução) e de assessoria (apoio, consultoria, pesquisa), man-tendo relações entre si.

A autoridade para decidir e executar é do órgão de linha.


O staff apenas assessora, sugere, dá apoio e presta serviços especializados (autoridade de ideias). A relação deve ser sinérgica, pois a linha necessita do staff para poder desenvolver suas atividades, enquanto o staff necessita da linha para poder atuar.

Características

• Fusão da estrutura linear com a estrutura funcional; • Coexistência de linhas formais de comunicação com linhas diretas; • Separação entre órgãos operacionais (executivos) e órgãos de apoio e suporte (assessores).

Vantagens

• Facilita a utilização de especialistas; agrega conhecimento especializado à organização; • Melhor embasamento técnico e operacional para as decisões; • Possibilita a concentração de problemas específicos nos órgãos de staff, enquanto os ór-

gãos de linha ficam livres para executar as atividades-fim (maior divisão do trabalho e efi-ciência);

• Maior capacidade de adaptação e melhor controle da qualidade e quantidade.

Desvantagens

• Conflitos entre órgãos de linha e staff: experiências profissionais diversas, visões de traba-lho distintas, diferentes níveis de formação;

• Dificuldade de manutenção do equilíbrio entre linha e staff.

1.2.4.4. Comissão ou Colegiado

Comitê ou comissão é a reunião de vários profissionais, normalmente com conhecimentos mul-tidisciplinares, para emitir, por meio de discussão organizada, uma opinião a respeito de um assunto previamente fixado. Não há um grande chefe tomando decisões, mas uma pluralidade de membros dividindo as responsabilidades (responsabilidade da execução é impessoal).

São formados com objetivo de apurar situações ou tomar decisões colegiadas. Muitas vezes não é um órgão da estrutura organizacional e pode assumir tipos diversos: formais, informais, temporárias, relativamente permanentes, consultivos, diretivos. Exemplos são algumas empre-sas (inclusive públicas) que possuem Conselhos de Administração, Fiscais, etc.

São vantagens: facilita a participação de especialistas, o julgamento é impessoal e os pontos de vista mais gerais.

São desvantagens: fraqueza na direção de operações rotineiras, decisões mais demoradas e responsabilidade mais diluída.

1.2.4.1. Outras formas de organização (modernas)

Por equipes

Utiliza o conceito de equipe multidisciplinar, buscando delegar autoridade e dispersar a res-ponsabilidade (empowerment) por meio da criação de equipes participativas.



Equipe pode ser definida como um número pequeno de pessoas, com habilidades complemen-tares, comprometidas com objetivos, metas de desempenho e abordagens comuns, pelos quais se consideram mutuamente responsáveis.

Essa estrutura desmonta as antigas barreiras departamentais e descentraliza o processo deci-sório para as equipes, fazendo com que as pessoas tenham generalistas e especialistas.

É comum, em empresas de ponta, encontrar equipes autogerenciadas cuidando de unidades estratégicas de negócios com total autonomia e liberdade. Nessa estrutura podem existir dois tipos de equipes: a permanente, que funciona como uma área normal; e a cruzada, que é a união de pessoas de vários departamentos funcionais para resolver problemas mútuos.

A equipe cruzada ajuda a reduzir a barreira entre os departamentos. Além, disso, o poder de-legado à equipe reduz o tempo de reação a mudanças externas. Outro benefício é a motivação do funcionário, pois o trabalho na equipe cruzada é mais enriquecedor.

Organização em Rede

A rede é muito mais do que “uma organização” – é uma entidade que congrega os recursos de inúmeras pessoas e, grupos e organizações. Os participantes da rede são autônomos entre si, mas são dependentes da rede como um todo e podem ser parte de outras redes.

A organização desagrega as suas funções tradicionais e as transfere para empresas ou unidades separadas que são interligadas por meio de uma pequena organização coordenadora, que pas-sa a ser o núcleo central. A companhia central retém o aspecto essencial do negócio, enquanto transfere para terceiros as atividades que outras companhias podem fazer melhor (produção, vendas, engenharia, contabilidade, propaganda, distribuição, etc.). Trata-se de uma abordagem revolucionária, as fronteiras das atividades da organização vão se diluindo e as formas organi-zacionais de uma empresa vão se misturando às atividades organizacionais de outras, tornando difícil reconhecer onde começa e onde termina a organização em termos tradicionais.

Há vários tipos de redes, cada tipo serve para uma finalidade.


Organização virtual

É uma estrutura que utiliza tecnologia da informação para unir, de forma dinâmica, pessoas e demais recursos organizacionais sem tornar necessário reuni-las em um espaço físico e/ou ao mesmo tempo para executar seus processos produtivos.

O atributo "virtual" é utilizado para denominar uma lógica organizacional na qual as frontei-ras de tempo, espaço geográfico, unidades organizacionais e acesso a informações são menos importantes, enquanto o uso de tecnologias de comunicação e informação é considerado alta-mente útil.

O grau de "virtualidade" depende da intensidade na utilização de tecnologias de informação e comunicação para interagir com clientes externos ou internos, realizar negócios e operar como um todo.

Uma segunda abordagem define uma organização virtual como uma rede de organizações in-dependentes, que se unem em caráter temporário através do uso de tecno-logias de informação e co-municação, visando assim obter vantagem competi-tiva. A organização virtual se comporta como uma única empresa por meio da união das competências es-senciais de seus membros, que podem ser instituições, empresas ou pessoas espe-cializadas.

Toda organização virtual é uma rede organizacional, mas nem toda rede organi-zacional é uma organização virtual.

1.2.5 Mintzberg

O autor, no livro Criando Organizações Eficazes, define estruturas em cinco configurações, baseadas em cinco mecanismos de coordenação e cinco partes-chave.



1.2.5.1. Cinco Partes-chave da Organização

1. Cúpula estrategica – o vértice estratégico é encarregado de assegurar que a organização cumpra sua missão de modo eficaz e também que atenda às necessidades dos que controlam ou que detêm poder sobre ela (proprietários, órgãos governamentais, entre outros). Nele, se localizam o presidente, o CEO (chief executive officer), o comitê executivo e outros dirigentes de alto nível com preocupações globais. Dentre suas obrigações estão a supervisão direta, a administração de situações fronteiriças (ambiente externo) e o desenvolvimento da estratégia.

2. Linha Intermediária – a linha hierárquica intermediária é composta pelos gerentes intermediários que fazem a ligação entre a cúpula estratégia e o núcleo operacional. O gerente da linha intermediária executa várias tarefas no fluxo de supervisão direta acima e abaixo dele, por exemplo: coleta informações de feedback e transfere algumas delas ao gerente acima; intervém no fluxo de decisões e aloca recursos abaixo.

3. Núcleo operacional: envolve os membros que executam o trabalho básico, diretamente relacionado à fabricação de produtos e serviços: compradores, operários, vendedores, etc. Asseguram os inputs para a produção (compras); transformam os inputs em outputs; distribuem os outputs (venda, distribuição); fornecem apoio direto às funções de input, processamento e output.


4. Tecnoestrutura: os analistas da tecnoestrutura estão a serviço da organização para afetar o trabalho de outras pessoas, ou seja, planejar, desenhar, mudar, ou treinar as pessoas que realizam o trabalho. É responsável pela formatação do núcleo operacional, ou seja, ela define os processos, as especificações do produto e a formalização do comportamento.

5. Assessoria de Apoio: o pessoal de apoio está alocado em unidades especializadas (terceirizadas ou não), criadas para apoiar a organização fora do fluxo de produção. Desta forma, a assessoria de apoio dá suporte indireto às operações da empresa, suas atividades não estão diretamente ligadas à missão organizacional (ex: segurança, folha de pagamento, restaurante, etc.).

1.2.5.2. Cinco Mecanismos de Coordenação

Fundamentais para coordenar o trabalho, são a "cola" que mantém a organização unida.

1. Ajustamento Mútuo: coordenação do trabalho pelo simples processo de comunicação informal.

2. Supervisão Direta: uma pessoa fica responsável pela coordenação de outras, orientando e monitorando suas ações.

3. Padronização dos Processos: quando o conteúdo do trabalho é especificado ou programado. Fornece condições para que a supervisão direta tenha uma maior amplitude de controle.

4. Padronização das Outputs: quando o resultado do trabalho (características do produto, desempenho) é especificado. Ocorre quando não há relevância para a organização quanto à forma pela qual o resultado é alcançado.

5. Padronização das Habilidades: é padronizar o trabalhador, ocorre quando o tipo de treinamento para um certo desempenho é especificado, quando certa função exige formação especifica (especializada).

1.2.5.3. Cinco Configurações Estruturais

Configuração Mecanismo de coordenação Parte-chave

Estrutura Simples Supervisão direta Cúpula estratégica

Burocracia Mecanizada Padronização dos processos Tecnoestrutura

Burocracia Profissional Padronização de Habilidades Núcleo Operacional

Forma Divisionalizada Padronização dos Outputs Linha Intermediária

Adhocracia Ajustamento Mútuo Assessoria de Apoio



1. Estrutura Simples: utiliza a supervisão direta como principal mecanismo de coordenação pela cúpula estratégica que tem o poder centralizado sobre as decisões.

• Design: centralização e estrutura orgânica.

• Fatores situacionais: organização jovem e pequena; sistema técnico sem sofisticação; ambiente simples e dinâmico, possibilidade de hostilidade estrema ou forte necessidade de poder do executivo principal; não segue a moda.

2. Burocracia Mecanizada: tem a coordenação exercida por meio da padronização dos pro-cessos de trabalho que fica a cargo da tecnoestrutura, portanto o poder é relativamente centralizado para a tomada de decisão. Os analistas delineiam a padronização enfatizando a divisão do trabalho e a diferenciação entre as unidades, criando uma clara hierarquização de cima para baixo e tendo o controle como obsessão. As organizações são geralmente maduras e grandes e as estratégias são formuladas pela cúpula com ênfase para o planeja-mento para a ação. Outra característica desta configuração é o controle externo da organi-zação, principalmente em organizações públicas.

• Design: formalização do comportamento, especialização das tarefas horizontal e vertical, geralmente agrupamento funcional, unidade operacional de grande dimensão, centraliza-ção vertical e descentralização horizontal limitadas, planejamento das ações

• Fatores Situacionais: organização antiga; sistema técnico regulado e não automatizado; ambiente simples e estável; controle externo; não segue a moda.

3. Burocracia Profissional: a coordenação apoia-se na padronização de habilidades e conheci-mentos em que o trabalho é altamente especializado. A estrutura dessas organizações é es-sencialmente burocrática, entretanto há descentralização na dimensão vertical e horizontal sendo que a maior parte do poder sobre o trabalho encontra-se na base da estrutura, ou seja, no núcleo operacional que recebe apoio de outras unidades de apoio. Nesse tipo de estrutura, os profissionais, agindo em uma democracia buscam o controle coletivo sobre decisões administrativas que possam afetá-los.

• Design: treinamento, especialização horizontal das tarefas, descentralização vertical e ho-rizontal.

• Fatores situacionais: ambiente complexo e estável; sistema técnico não regulado e não so-fisticado; acompanha a moda.

4. Forma Divisionalizada: essa forma de estruturação é comumente utilizada no setor priva-do da economia industrial e em instituições e em economias socialistas. As organizações geralmente são antigas e de grande porte. O poder se operacionaliza do topo para baixo, sendo os resultados das decisões monitorados pelo escritório central através da padroniza-ção dos resultados (outputs) e controle de desempenho.

• Design: agrupamento baseado no mercado; sistema de controle de desempenho; descen-tralização vertical limitada.

• Fatores situacionais: mercados diversificados (particularmente produtos ou serviços); em-presa antiga e de grande porte; empresa antiga e de grande porte; necessidade de poder dos gerentes intermediários; segue a moda.


5. Adhocracia: é a mais complexa das configurações. Ela adota uma estrutura orgânica, com pouca formalização, grande especialização horizontal do trabalho, tem tendência para agrupar especialistas em unidades funcionais com desdobramentos em equipes de projetos. A inovação é sua principal característica, neste sentido, evita as armadilhas da estrutura burocrática não se apoiando na padronização como mecanismo de coordenação como faz as outras cinco configurações. O processo de formação de estratégia na adhocracia não é claramente localizado, nem na cúpula, nem na base da organização, elas são formuladas, tanto conscientemente pelos indivíduos, quanto pelas decisões tomadas, uma de cada vez. Dessa forma, as estratégias nunca se estabilizam, elas se alteram com as mudanças de projetos.

• Design: instrumentos de interligação, estrutura orgânica, descentralização seletiva, especialização horizontal do trabalho, treinamento, agrupamentos funcional e baseado no mercado que concorrem entre si.

• Fatores situacionais: ambiente complexo e dinâmico; jovem; sistema técnico sofisticado e frequentemente automatizado; segue a moda.

6. Missionária – incluída posteriormente, tem como mecanismo a padronização de normas e, como parâmetro delineador a doutrinação. Nesse sentido a parte chave da organização é a ideologia entendida como um sistema de crenças acerca da própria organização. Essa configuração é construída em torno de uma missão: mudar a sociedade ou os membros da organização. Ela é, assim, uma forma de burocracia alicerçada em uma liderança carismática.

1.3. Departamentalização

Depois de dividir o trabalho por meio da especialização, é necessário agrupar as atividades e recursos em unidades (áreas, seções, órgãos, departamentos) para que as tarefas possam ser coordenadas.

A especialização vertical é um desdobramento da autoridade e implica o aumento de níveis hierárquicos. A especialização horizontal ocorre quando há necessidade de um maior número de órgãos (unidades, departamentos) especializados num mesmo nível hierárquico para facili-tar a coordenação do trabalho e dar eficiência às atividades. Departamentalização, portanto, é a especialização horizontal.

Departamentalizar e agrupar as atividades e correspondentes recursos (humanos, materiais e tecnológicos) em unidades, de acordo com um criterio específico de homogeneidade.

O conjunto de departamentos forma a estrutura organizacional e é representado graficamente por meio do organograma da empresa.

Segundo Cury, o processo de departamentalização deve levar em conta a importância das ati-vidades, a especialização das unidades, a coordenação, o controle e o custo da estrutura. Infor-malmente, leva-se em conta o processo político, o preparo e o treinamento dos funcionários.

Conforme Araújo, os objetivos da departamentalização são: aproveitar a especialização (quali-ficação) das pessoas, maximizar o uso dos recursos disponíveis, controlar, coordenar, descen-tralizar a autoridade e a responsabilidade, integrar ambiente e organização e reduzir conflitos.



Os Princípios adotados para a Departamentalização são:

1. Maior uso: o departamento que utiliza mais uma atividade deve tê-la sob sua jurisdição;

2. Maior interesse: o departamento que tiver mais interesse sob uma atividade deve supervi-sioná-la;

3. Separação do controle: as atividades de controle devem ser autônomas, independentes e separadas das atividades que estão sendo controladas;

4. Supressão da concorrência: eliminar a concorrência entre departamentos.

Também leva-se em conta a diferenciação e a integração:

• Diferenciação: quanto maior for a diferença entre as atividades, maior a probabilidade de ficarem em departamentos diferentes. Exemplos de critérios: diferentes fatores humanos; distintas tecnologias e natureza das atividades; diferentes características ambientais, obje-tivos e estratégias.

• Integração: quanto mais integradas forem as atividades (necessidade de coordenação e economia da escala), maior é a probabilidade de estarem no mesmo departamento.

Distintas abordagens podem ser utilizadas no desenho dos departamentos, sendo as mais co-muns a Funcional, a Divisional e a Matricial (somatório da funcional com a divisional).

A abordagem Funcional segue o princípio da especialização, separando departamentos de acordo com a função desempenhada por cada um na organização (Financeiro, RH, Marketing, Produção, etc.).

A abordagem Divisional segue o princípio das unidades de negócio autônomas (unidades estra-tégicas de negócio) e cada gestor é responsável pelos resultados de sua unidade. Essa aborda-gem cria departamentos autossuficientes – cada divisão possui suas próprias funções operacio-nais (conjunto de especialistas, áreas funcionais), permitindo que atue de forma praticamente autônoma, prestando contas apenas à cúpula administrativa da empresa. É mais indicada em organizações que produzem diferentes produtos/ serviços para diferentes mercados/clientes, pois cada divisão focaliza um mercado/cliente independente. Em alguns casos, pode gerar uma estrutura denominada Holding, que é um conglomerado de empresas independentes, com ne-gócios não relacionados.

Distintos critérios podem ser usados para criar departamentos, sendo os mais comuns por: função (funcional); produtos e serviços; área geográfica (territorial, regional); clientes; processo; projeto; mercado; número (quantidade); tempo; força-tarefa; e do tipo matricial.


1.3.1. Quadro Resumo

Tipo Características Vantagens Desvantagens

Funcional

Agrupamento por atividades ou funções principais. Divisão do trabalho por especialidade. Auto-orientação.Introversão.

Utilização de pessoas e recur-sos especializados.Adequada para atividade con-tinuada, rotineira e estabeleci-da a longo prazo.

Pequena cooperação interde-partamental. Contraindicada para circuns-tâncias ambientais imprevisí-veis e mutáveis.

Produtos ou Serviços

Agrupamento por resultados quanto a produtos ou serviços. Divisão de trabalho por linhas de produtos/serviços. Orien-tação para resultados.

Define responsabilidades porprodutos ou serviços, facilitan-do a avaliação dos resultados.Melhor coordenação interde-partamental.Maior flexibilidade.Facilita inovação em circuns-tâncias mutáveis.

Enfatiza a coordenação em detrimento da especialização.Alto custo pela duplicação das especialidades. Contraindicada para circuns-tâncias estáveis.

Geográficaou

Territorial

Agrupamento conforme loca-lização geográfica ou territo-rial. Ênfase na cobertura geográ-fica. Orientação para o mercado. Extroversão.

Ajustamento às condições lo-cais ou regionais.Fixa responsabilidade porlocal ou região, facilitando a avaliação.

Enfraquece a coordenação central (seja planejamento, execução ou controle) da or-ganização. Enfraquecimento da especia-lização.

Clientela

Agrupamento conforme tipo ou tamanho do cliente.Orientação extroversiva mais voltada para o cliente do que parar si mesma.

Predispõe a organização para satisfazer as demandas dos clientes.Ideal quando o negócio de-pende do tipo ou tamanho do cliente.Fixa responsabilidade por clientes.

Torna secundárias as demais atividades da organização (produção ou finanças). Sa-crifica os demais objetivos da organização (produtividade, lucratividade, etc.)

Processo

Agrupamento por fases do processo. Ênfase na tecnologia utilizada. Foco introversivo.

Arranjo físico e disposição ra-cional dos recursos. Utilização econômica da tecnologia e do processo. Ideal quando a tec-nologia e os produtos são está-veis e permanentes.

Contraindicada quando atecnologia sofre mudanças e desenvolvimento tecnológico.Falta flexibilidade e adapta-ção a mudanças.

Projetos

Agrupamento em função de sa-ídas ou resultados dos projetos. Requer estrutura flexível e adaptável às circunstâncias do projeto. Requer alto grau de coorde-nação entre órgãos para cada projeto.

Ideal quando a concentração de recursos é grande e provi-sória. Orientada para resultados con-cretos.Adaptação ao desenvolvimen-to técnico. Ideal para produtos altamente complexos.

Concentra pessoas e recursos em cada projeto.Quando termina um projeto, há indefinição quanto a ou-tros.Angústia dos especialista quando ao seu próprio futuro.



1.3.2. Departamentalização por Função (Funcional)

É a divisão lógica de acordo com as funções especializadas que são realizadas na organização. Cada área (departamento) passa a ser responsável por uma função organizacional específica (Marketing, RH, Finanças, Produção, Logística, etc.).

A Departamentalização Funcional cria áreas especializadas a partir do agrupamento de funções ou atividades semelhantes, assim, todos os especialistas em determinada função ficam reuni-dos: todo o pessoal de vendas, todo o pessoal de contabilidade, todo o pessoal de compras, e assim por diante. É considerado o tipo mais comum encontrado nas empresas.

A organização foca em si mesma (introversão), sendo indicada para ambientes estáveis, de poucas mudanças, com desempenho continuado e tarefas rotineiras. É utilizada, portanto, em empresas cujas atividades sejam bastante repetitivas, altamente especializadas e com poucas linhas de produtos/serviços para produção em grandes quantidades.

O administrador principal tem pleno controle dos destinos da organização, entretanto, se o ta-manho aumenta muito, certos problemas podem surgir: excessiva especialização (novas cama-das funcionais e novos cargos especializados); estrutura tende a tornar-se complexa, piramidal e feudal, acarretando um distanciamento dos objetivos principais.

1.3.2.1. Vantagens

• Agrupa vários especialistas e recursos de um mesmo assunto em uma mesma unidade;

• Estabilidade nas atividades e relacionamentos;

• Simplifica o treinamento e orienta as pessoas para uma função específica, concentrando sua competência e habilidades técnicas;

• Permite economia de escala pelo uso integrado de pessoas, máquinas e produção em massa;

1.3.2.2. Desvantagens

• Foco na especialidade em detrimento do objetivo organizacional global (cria feudos devido à ênfase dos funcionários na própria especialidade);

• Dificuldade de comunicação e cooperação entre departamentos;

• Inadequada para ambiente e tecnologia em constante mudança, pois dificulta a adaptação e a flexibilidade.


1.3.3. Departamentalização por Produtos ou Serviços

Agrupa as atividades e decisões de acordo com os produtos ou serviços executados – todas as atividades requeridas para suprir um produto ou serviço deverão ficar no mesmo departamen-to, atuando com foco no resultado final.

É realizada quando as atividades inerentes a cada um dos produtos ou serviços possuem dife-renciações significativas e necessidades específicas e, por isso, fica mais fácil administrar cada produto/serviço individualmente.

Indicada para circunstâncias externas e mutáveis, pois induz à cooperação entre especialistas e à coordenação de seus esforços para um melhor desempenho do produto.

1.3.3.1. Vantagens

• Fortalece a especialização no produto: fixa a responsabilidade de cada departamento para um produto/serviço ou linha de produto/serviço, pois cada uma dessas divisões funciona como uma unidade de resultados;

• Facilita a coordenação entre as diferentes áreas dento de cada divisão: a preocupação prin-cipal é o produto e as atividades das áreas envolvidas dão pleno suporte;

• Permite maior flexibilidade: as unidades produtivas podem ser maiores ou menores, con-forme as condições;

• Facilita a inovação, pois requer cooperação e comunicação dos vários grupos que contri-buem para gerar o produto.


• Enfraquece a especialização funcional: dispersa os especialistas nas diversas divisões orien-tadas para os produtos;

• Gera custos operacionais elevados pela duplicidade de atividades, por isso não é indicada para circunstâncias externas não mutáveis e para empresas com pouca variabilidade dos produtos;

• É difícil coordenar políticas gerais da organização;

• Em situações de instabilidade externa, pode gerar temores e ansiedades na força de traba-lho de determinada linha de produto, em função da possibilidade de desemprego;



• Pode desestabilizar a estrutura caso um gerente de produto adquira muito poder.

1.3.4. Departamentalização Geográfica (territorial, regional)

Tem ênfase territorial, na cobertura geográfica: cria departamentos tendo como critério os lo-cais onde o trabalho será desempenhado, ou então a área de mercado a ser servida pela em-presa. Todas atividades em determinado território são de responsabilidade de um gestor.

É utilizada geralmente por empresas que cobrem grandes áreas geográficas e cujos mercados são extensos e diversificados (clientes e recursos dispersos), ou seja, quando as circunstâncias externas indicam que o sucesso da organização depende particularmente do seu ajustamento às condições e às necessidades de cada local e/ou região. A orientação da empresa, portanto, é mercadológica (extroversão).

Exemplos: as empresas multinacionais têm este nome justamente por utilizarem a estratégia geográfica para suas operações fora do país onde estão sediadas; lojas e empresas possuem filiais em diversas localidades; agências bancárias; varas judiciais espalhadas pelo interior dos estados.

1.3.4.1. Vantagens

• Foco mercadológico: amplia a área de atuação, atingindo maior número de clientes/forne-cedores;

• Fortalece especialização quanto ao local: agilidade e vantagem competitiva pelo maior co-nhecimento do local;

• Permite fixar a responsabilidade de lucro e de desempenho no comportamento local ou regional, além de encorajar os executivos a pensar em termos de sucesso de território;

• As características da empresa podem acompanhar adequadamente as variações de condi-ções e características locais.


• Dificuldade de coordenar políticas gerais da organização: o enfoque territorial pode deixar em segundo plano a coordenação da empresa como um todo (aspectos de planejamento, execução e controle), em face do grau de liberdade e autonomia nas regiões;


• Enfraquece especialização funcional: a preocupação estritamente territorial concentra-se mais nos aspectos mercadológicos e de produção e quase não requer apoio dos especialis-tas (staff) da matriz da empresa.

• Duplicação de instalações e de funções;

• Em situações de instabilidade externa em determinada região, pode gerar temores e ansie-dades na força de trabalho em função da possibilidade de desemprego ou prejuízo funcional.

1.3.5. Departamentalização por Clientes

Agrupa as atividades de acordo com o tipo de pessoa/grupo/empresa para quem o trabalho é executado.

É indicado quando a organização atende a grupos de clientes com necessidades bastante dis-tintas (de acordo com idade, sexo, nível socioeconômico, etc.). Cada departamento serve a um grupo de clientes – os clientes são determinantes para o sucesso do negócio e requerem dife-rentes abordagens para vendas, produtos, serviços, etc.

Estrutura a empresa “de fora para dentro” (extroversão), enquanto a departamentalização fun-cional, por exemplo, estrutura “de dentro para fora”.

1.3.5.1. Vantagens

• Atendimento personalizado: quando a satisfação do cliente é o aspecto mais crítico da or-ganização, ou seja, quando um tipo de cliente é o mais importante, e os produtos e serviços devem ser adaptados às suas necessidades.

• Dispõe os executivos e todos os participantes da organização para satisfazer as necessida-des e os requisitos dos clientes;

• Possibilita conhecimento e atendimento contínuo e rápido às necessidades específicas de diferentes tipos de clientes.


• As demais atividades da organização – produção, finanças – podem se tornar secundárias ou acessórias, em face da preocupação compulsiva com o cliente;



• Os demais objetivos da organização – lucratividade, produtividade – podem ser deixados de lado ou sacrificados.

• Pode gerar conflitos com outras áreas em função de tratamentos preferenciais a certos clientes.

1.3.6. Departamentalização por Processo

Processo é uma sequência de atividades inter-relacionadas que transforma insumos (entradas) em produtos (saídas).

Seguindo esse conceito, a departamentalização por processos agrupa as atividades de acordo com as etapas de um processo. Também denominada departamentalização por fases do pro-cesso, por processamento ou por equipamento, nela cada departamento é responsável por uma fase do processo.

Ela é utilizada quando o produto final é tão complexo que se faz necessário fabricá-lo a partir da divisão em processos menores, com linhas de produção distintas. Ela representa a influência da tecnologia utilizada pela empresa em sua estrutura organizacional.

Os departamentos funcionam como elos de uma corrente, interligando as etapas de produção do início ao fim do processo. O resultado é uma estrutura horizontal direcionada para o atendi-mento das necessidades dos clientes.

A principal característica da organização por processos é ação coordenada entre os departa-mentos – as funções trabalham de forma coordenada, por meio de comunicação entre todos os departamentos envolvidos, para aumentar a eficiência ao longo de todo o processo.

Exemplo: indústria automobilística – uma linha de produção é um arranjo físico de máquinas e equipamentos. Essa linha define o agrupamento de pessoas e de materiais para processar as operações.

A departamentalização por Processos é semelhante à por produtos/serviços. A diferença é que na departamentalização por produtos/serviços o foco é o produto final, enquanto na aborda-gem por processos são focados os fluxos de trabalho em si, cada um gerando partes do produto final.

1.3.6.1. Vantagens

• Fixa a responsabilidade e a união dos esforços dos em determinado processo;

• Extrai vantagens econômicas oferecidas pela própria natureza do equipamento ou da tec-nologia. A tecnologia passa a ser o foco e o ponto de referência para o agrupamento de unidades e posições.

• Maior especificação dos recursos alocados;


• Possibilidade de comunicação mais rápida de informações técnicas;

• Melhor coordenação e avaliação de cada parte do processo;

• Maiores níveis de produtividade e de qualidade.


• Possibilidade de perda da visão global da interligação entre diferentes processos.

• Quando a tecnologia utilizada sofre mudanças e desenvolvimento revolucionários, a ponto de alterar profundamente os processos;

• Deve haver especial cuidado com a coordenação dos distintos processos.

1.3.7. Departamentalização por Projeto

Projeto é a união temporária de recursos (pessoas, materiais, finanças, tecnologia) para atingir um objetivo, sendo realizado conforme parâmetros predefinidos de tempo, custo, recursos e qualidade. Em outras palavras, projeto é um trabalho específico, com prazo para acabar e que, para sua realização, exige um esforço concentrado de pessoas e recursos sob a responsabilida-de de um coordenador (gerente do projeto).

Exemplos de projetos: estádios de futebol, prédios, pontes, estradas, desenvolvimento de no-vas tecnologias, etc.

Dentro de cada projeto, podem existir diferentes áreas especializadas (funcionais).

A departamentalização por projetos, portanto, é utilizada em empresas cujos produtos/servi-ços são complexos e envolvem grandes concentrações de recursos por um determinado tem-po, que exigem tecnologia sofisticada, especialistas de diversas áreas e grande coordenação das atividades (por exemplo, uma construtora que realiza inúmeras obras ao mesmo tempo). É uma estrutura organizacional flexível/mutável – capaz de adaptar-se às necessidades de cada projeto – e focada em resultados.

1.3.7.1. Vantagens

• Foco no resultado – permite melhor atendimento das necessidades dos clientes;

• Permite a concentração de recursos e especialistas para realizar um trabalho complexo;

• É uma estrutura organizacional flexível, mutável, temporária, que se adapta às necessida-des de cada projeto;



• Alta responsabilização e engajamento da equipe e do gerente de projetos;

• Melhoria no controle da execução – cumprimento de prazos e orçamentos.


• Isolamento da equipe no seu projeto – como cada equipe está focada em seu próprio pro-jeto, não há comprometimento com a empresa e há dificuldade de comunicação entre os projetos realizados pela organização (dificuldade de coordenar políticas gerais);

• Em projetos muito grandes, podem ocorrer dificuldades no gerenciamento da equipe;

• Em raz"ao da temporariedade, muitas vezes não é aceita pela estrutura permanente;

• Duplicação de esforços quando dois ou mais especialistas trabalham em um mesmo pro-blema ou assunto, mas em projetos diferentes;

• Cada projeto é único, inédito, e envolve muitas habilidades e conhecimentos dispersos na empresa ao longo de seu ciclo de execução. Assim, quando termina uma fase, ou mesmo o projeto, a empresa pode ser obrigada a dispensar pessoal ou a paralisar máquinas e equi-pamentos se não tiver outro projeto em vista;

1.3.8. Departamentalização Matricial

Chama-se matricial, pois combina dois ou mais tipos de departamentalização (formando uma grade (matriz). É multidimensional, diferentemente das anteriores que eram unidimensionais.

Pode ser definida, também, como a combinação da abordagem divisional com a funcional, ou então, conforme o tipo mais comum, a combinação da departamentalização funcional com a de projetos ou de produtos.

Do ponto de vista evolutivo, a departamentalização matricial surgiu porque as formas tradi-cionais não eram eficazes para lidar com atividades complexas, envolvendo várias áreas do co-nhecimento e prazos determinados para sua realização. O desenho em matriz permite extrair vantagens e minimizar as fraquezas de ambas as estruturas (funcional e de produto/projeto).

As unidades de trabalho são os projetos, enquanto os órgãos permanentes (funcionais) atuam como prestadores de serviços, cedendo pessoas e outros recursos. Como a organização de cada


projeto é temporária, após sua conclusão, as pessoas são alocadas em novos projetos ou então ficam exclusivamente em suas áreas funcionais. É, portanto, uma estrutura adaptativa, flexível.

Por ser uma estrutura híbrida, cada departamento passa a ter uma dupla subordinação (segue orientação dos gerentes funcionais e dos gerentes de produto/projeto simultaneamente), com isso, o princípio da unidade de comando deixa de existir.

1.3.8.1. Vantagens

• Maior versatilidade e otimização dos recursos;

• Forma efetiva para conseguir resultados ou resolver problemas complexos;

• Mais fortemente orientada para resultados;

• Maior grau de especialização;

• Elimina mão de obra ociosa e as extensas cadeias hierárquicas.


• Ambiguidade de papéis e relações das pessoas – conflito de interesses entre linha e proje-to;

• Duplicidade de autoridade e comando;

• Insucesso na coordenação de funções e na utilização de recursos (prejudica a economia em escala).

1.3.9. Departamentalização Mista

É praticamente impossível encontrar, na prática, a aplicação pura de um único tipo de departa-mentalização em toda uma empresa. Geralmente encontrar-se uma reunião de diversos tipos de departamentalização (abordagem multidivisional) em todos os níveis hierárquicos, a qual se denomina Departamentalização Mista, ou Combinada.



Há outros tipos menos difundidos de departamentalização que acabam sendo cópias conceitu-ais dos apresentados aqui e, por isso, não foram detalhados. Exemplos:

• Por quantidade: agrupar uma certa quantidade de pessoas para executar tarefas sob as ordens de um superior; mera divisão quantitativa, geralmente usada quando o número de pessoas é muito grande para ser gerenciado por um único chefe. Ex: turmas da mesma sé-rie em escolas.

• Por turno (tempo): amplia a quantidade de turnos (manhã, tarde ou noite) em que as ativi-dades similares são realizadas, gerando aumento da capacidade de produção

• Por área do conhecimento: comum em universidades, pois agrupa as atividades de acordo com a área de conhecimento (matemática, química, física, etc.).


Questões

1. (14419) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Organiza-ção, Processo Organizacional

O processo de administração adequada-mente executado envolve atividades como planejar, organizar, liderar e controlar. Com relação ao processo administrativo, julgue os itens a seguir.

A existência de duas linhas de comando, ou seja, de dois chefes aos quais os demais ad-ministradores devem se reportar, é caracte-rística da estrutura em linha e assessoria.

( ) Certo ( ) Errado

2. (99741) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Princípios da Organização do Trabalho

No que se refere a aspectos da estrutura or-ganizacional, julgue o item subsequente.

Uma organização que busque adquirir uma estrutura mais flexível e otimizada deve descentralizar sua cadeia de comando para que os gastos com coordenação e controle gerencial sejam minorados por meio da res-ponsabilização e participação dos membros dessa organização.


3. (115107) CESPE – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Organi-zação, Funções da Administração, Processo Organizacional

No que se refere a estrutura e cultura orga-nizacional, assinale a opção correta.

a) A cultura organizacional é formada por aspectos formais definidos por meio de políticas e diretrizes, o que inclui per-

cepções e sentimentos daqueles que atuam nas organizações.

b) Sempre que a situação e o contexto exigirem, as estruturas organizacio-nais devem ser reajustadas, de modo a acompanhar os mais diversos cenários contemporâneos, sujeitos a influências globais.

c) O termo organização, que designa uma das funções administrativas, refere-se a qualquer empreendimento huma-no criado e moldado intencionalmente para atingir determinados objetivos.

d) Sendo as organizações, por princípio, formadas por estruturas reconhecidas oficialmente, as organizações informais devem ser desprezadas, por seu caráter ilegítimo e desleal perante o mercado.

e) Estruturas organizacionais com aborda-gem funcional são mais vantajosas que estruturas com abordagem divisional, por favorecer a coordenação interde-partamental.

4. (115101) CESPE – 2016 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Organização, Estrutura Organiza-cional

A respeito da análise dos ambientes interno e externo das organizações, que leva a dife-rentes desenhos organizacionais, assinale a opção correta.

a) Para a produção em massa ou mecani-zada, o desenho organizacional deve apresentar poucos níveis hierárquicos.

b) Na prestação de serviços e na manufa-tura, a tecnologia exerce pequena influ-ência na estrutura organizacional.

c) No estágio de maturidade de uma em-presa, a estrutura organizacional mais apropriada é a burocrática.


d) Os empregados de uma organização de-vem servir como ferramenta operacio-nal para a estrutura organizacional.

e) Em ambientes compostos por elemen-tos estáveis, a organização deve adotar desenhos orgânicos.

5. (115089) CESPE – 2016 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Departamentalização, Organização

Acerca das características das organizações, julgue o item que se segue.

A departamentalização por programa é o tipo de estrutura mais indicado para uma organização pública, visto que essa estrutu-ra dá destaque a programas e serviços mais importantes para a administração.


6. (115087) CESPE – 2016 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Organi-zação

Acerca das características das organizações, julgue o item que se segue.

Na organização funcional, a autoridade cen-traliza as decisões aos postos mais altos da hierarquia.


7. (115167) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Departamentalização, Organização

A respeito das organizações administrativas e dos tipos de estruturas organizacionais, julgue o item a seguir.

Embora o modelo funcional de departa-mentalização seja apropriado para organi-zações de pequeno porte, ele também pode ser utilizado pelas grandes empresas que executam suas operações em uma mesma área geográfica.


8. (115158) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Organi-zação

Em relação às características básicas das organizações modernas, julgue o item a se-guir.

O principal propósito da estrutura organi-zacional consiste em alocar esforços para a execução de tarefas.


9. (115146) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Princípios da Organização do Tra-balho, Organização

As teorias da liderança formam um arca-bouço necessário para que as organizações desempenhem as suas atividades conforme prescrito em seus objetivos, porém a lide-rança depende também de como a orga-nização é constituída, sua cultura, seus es-forços sinérgicos e o planejamento de suas atividades. A respeito desse assunto, julgue o próximo item.

A centralização como forma de delegação de competência se caracteriza pela distri-buição de poder e pela tomada de decisão estendidas aos níveis mais baixos da orga-nização.


10. (99739) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Princí-pios da Organização do Trabalho


De acordo com a cadeia de comando e a hierarquia de uma estrutura organizacional, um gerente de produção tem autoridade sobre seu subordinado direto e responsabi-lidade para com seu diretor de produção.




11. (14437) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Departamentalização, Estrutura Organizacional, Organização, Processo Or-ganizacional

Acerca de departamentalização, julgue os itens que se seguem.

A departamentalização funcional é adequa-da para o desenvolvimento de atividades continuadas e rotineiras em que sejam uti-lizados recursos especializados.


12. (99737) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Departa-mentalização


Em ambientes rotineiros, com pouca mu-dança de mercado, as organizações tendem a adotar estruturas baseadas em processos ou em projetos para que haja melhor con-dução dos processos produtivos e entrega de produtos e serviços.


13. (102163) CESPE – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Princípios da Organização do Tra-balho, Organização, Sistemas e Métodos

Julgue os itens a seguir, relativos a instru-mentos de levantamento de dados para uma análise organizacional e documentos normativos da organização.

No manual de organização, também conhe-cido como manual de política, são expostos os vários limites de alçada relativos à des-centralização decisória da organização.


14. (82740) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Princípios da Organização do Tra-balho, Estrutura Organizacional

Julgue o item subsequente, relativo à ges-tão pública.

Os atores de uma rede social agem como unidades autônomas e independentes, não havendo transferências de informações ou materiais entre eles.


15. (42488) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Princí-pios da Organização do Trabalho, Processo Organizacional, Organização

Em relação à estrutura organizacional, jul-gue o item a seguir.

A estrutura organizacional que depende da ênfase nas decisões operacionais é constru-ída quando a organização busca enfrentar mudanças ambientais emergentes.



Em relação à estrutura organizacional, jul-gue o item a seguir.

O trabalho em equipe e a cooperação são favorecidos quando as estruturas organiza-cionais são mais rígidas, uma vez que per-mitem decisões mais rápidas.




Julgue o item a seguir, relativo à estrutura organizacional.

A estrutura de uma organização é definida por sua composição hierárquica, sua depar-tamentalização e seus sistemas de comuni-cação, coordenação e integração.


18. (46023) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Estrutura Organizacional, Organi-zação, Processo Organizacional

Acerca da administração pública, julgue o item.

A oposição da estrutura informal à estrutu-ra formal normalmente não gera impactos, pois a vontade e os desejos dos indivíduos, como integrantes da organização, são su-bordinados aos objetivos dessa organiza-ção.


19. (14444) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL Estrutura Organizacional, Departa-mentalização, Organização, Processo Orga-nizacional

Ao assumir a direção do novo setor de ca-dastro do sistema único de saúde (SUS), o diretor propôs uma redistribuição de fun-ções de modo a dar mais autoridade aos supervisores e capacidade de cobrança dos resultados a serem obtidos por cada área. Posteriormente, determinou que todos os funcionários deviam atuar em todas as ati-vidades, sem distinções, não havendo mais funcionário com apenas uma atribuição. Al-guns dos colaboradores do setor estão en-volvidos em um projeto de implantação de um novo sistema de controle de prontuá-rios médicos, desenvolvendo seus trabalhos

em outro prédio, e subordinados ao gerente desse projeto, que é de outro setor.

Acerca dessa situação hipotética, julgue os itens a seguir.

No contexto da mudança no sistema de controle de prontuário, a departamentali-zação por processos não seria suficiente-mente flexível para recepcionar a mudança acarretada.


20. (115073) CESPE – 2016 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Organização, Departamentalização

Acerca da organização administrativa e dos fundamentos que a norteiam, julgue o item subsequente.

Na abordagem divisional, pessoas ou ór-gãos são agrupados em departamentos de acordo com as atividades de trabalho em comum ou conforme suas habilidades e competências similares.




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Gabarito: 1. (14419) Errado 2. (99741) Certo 3. (115107) B 4. (115101) A 5. (115089) Errado 6. (115087) Errado 7. (115167) Certo 8. (115158) Errado 9. (115146) Errado 10. (99739) Certo 11. (14437) Certo 12. (99737) Errado 13. (102163) Errado 14. (82740) Errado 15. (42488) Errado 16. (48486) Errado 17. (82682) Certo 18. (46023) Errado 19. (14444) Certo 20. (115073) Errado


2. TENDÊNCIAS EM GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO

2.1. Evolução da Gestão de Pessoas

A Gestão de Pessoas é uma forma moderna de a organização se relacionar com seus profissio-nais, focada na estratégia e caracterizada pela flexibilidade, descentralização e autonomia dos profissionais.

A Gestão de Pessoas é um contraponto às formas tradicionais (conhecidas como administração de recursos humanos ou departamento pessoal), que eram burocratizadas, centralizadas e fo-cadas no controle. O antigo Departamento de Recursos Humanos (ou departamento pessoal) atuava de forma mecanicista e operacional: contratava profissionais com experiência e conhe-cimento técnico, cuidava da folha de pagamento e pressupunha que bastava o poder hierár-quico e o salário no final do mês para se alcançar a obediência dos funcionários e os resultados esperados.

Os avanços observados nas últimas décadas têm levado as organizações a buscarem novas for-mas de gestão com o intuito de melhorar o desempenho e alcançar resultados para o pleno atendimento das necessidades dos clientes.

Hoje vivemos na sociedade do conhecimento, na qual o talento humano e suas capacidades são vistos como fatores competitivos no mercado de trabalho globalizado. Nota-se, também, que o sucesso das organizações modernas depende, e muito, do investimento nas pessoas, a partir da identificação, do aproveitamento e do desenvolvimento do capital humano.



Devido a isso, o papel das pessoas nas organizações foi revisto: deixaram de ser recursos (ou custos) e assumiram uma posição estratégica de parceiros. Nesse novo contexto, as pessoas são vistas no ambiente de trabalho como:

• Seres humanos: personalidade própria; diferentes entre si; origens e histórias particulares; conhecimentos, habilidades e competências distintas.

• Ativadores de recursos organizacionais: fonte de impulso capaz de dinamizar a organização, de mudá-la, renová-la e torná-la competitiva.

• Parceiros da organização: a partir de uma relação ganha-ganha (reciprocidade), as pessoas são capazes de conduzir a organização ao sucesso e, por conseguinte, serem beneficiadas.

• Talentos fornecedores de competências: portadoras de competências essenciais ao suces-so organizacional.

• Capital humano: consideradas o principal ativo, pois agregam inteligência ao negócio.

2.2. Fases Evolutivas

A Gestão de Pessoas também evoluiu ao longo do tempo, para acompanhar as mudanças so-ciais e empresariais. Essa evolução é vista de forma diferente por diversos autores:


Visão funcionalista – 3 fases:

1. Operacional – até a década de 60 – funções tradicionais de RH;

2. Gerencial – 60 a 80 – passa a interferir nos diferentes processos da organização;

3. Estratégica – a partir dos anos 80 – pessoas geram valor para a organização.

Fischer (2002) – as grandes correntes teóricas sobre gestão de pessoas podem ser agrupadas em quatro categorias principais:

1. Modelo articulado de gestão de pessoas como departamento pessoal – até década de 20 – foco no controle, eficiência, taylorismo, fordismo;

2. Como gestão do comportamento humano – a parit da década de 20 – uso da psicologia, behaviorismo, pessoas têm necessidades a serem satisfeitas;

3. Como gestão estratégica – a partir da década de 70/80 – vincular GP às estratégias, pessoas colaboram para o alcance dos objetivos;

4. Como gestão por competência e vantagem competitiva – a partir dos anos 80 – core com-petences, busca e vantagens competitivas, papel das pessoas na transição entre o estado atual das empresas e onde elas almejam estar no futuro.

Antônio Carlos Gil: 5 fases

1. Administração científica: 1900 – Taylor, Fayol, Ford; proporcionar fundamentação científica às atividades, substituir improvisação pelo empirismo.

2. Escola das relações humanas: 1927 – Elton Mayo; demonstrou a influência de fatores so-ciais e psicológicos no trabalho (comunicação, motivação, liderança, tipos de supervisão.

3. Relações industriais: pós-guerra; aumento do poder dos sindicatos; necessidade de nego-ciar com entidades e ampliar benefícios.

4. Administração de recursos humanos: década de 60; introdução de conceitos da Teoria de Sistemas; integração das áreas.

5. Gestão de pessoas: década de 80; pessoas não são recursos, são parceiras; têm competên-cias distintas e inteligência.

Chiavenato – 5 fases evolutivas da GP no Brasil:

1. Fase contábil (até 1930): caracteriza-se pela preocupação com os custos da organização. Os trabalhadores eram vistos, exclusivamente, sob o enfoque contábil.

2. Fase legal (1930 – 1950): preocupação com o acompanhamento e manutenção das recém--criadas leis trabalhistas da era getulista.

3. Fase tecnicista (1950 -1965): o Brasil implantou o modelo americano de gestão de pessoas e alavancou a função de RH ao status orgânico de gerência.



4. Fase administrativa (1965 -1985): regulamentada a profissão Técnico de Administração. Após começo conturbado do regime militar, houve rearticulação dos trabalhadores no final da década de 70, formando a base que implementou um movimento denominado "novo sindicalismo".

5. Fase estratégica (1985 a atual): demarcada pela introdução dos primeiros programas de gestão estratégica de pessoas atrelados ao planejamento estratégico das organizações.

De forma geral, a evolução da Gestão de Pessoas pode ser resumida conforme a fi-gura ao lado.

2.3. Moderna Gestão de Pessoas

No passado, as decisões de RH eram totalmente centralizadas no órgão de RH e os gerentes de linha tinham pouca ou nenhuma participação. A tendência moderna é descentralizar as deci-sões e ações de GP rumo aos gerentes, que se tornam os gestores de pessoas.

Por isso, pode-se afirmar que GP e uma responsabilidade de Linha (do gestor direto de cada funcionário) e uma função de Staff (da área de GP).

Função de Staff (especialista em RH)

Responsabilidade de Linha(gestor de pessoas)

• Cuidar das políticas de RH • Prestar assessoria e suporte • Dar consultoria e orientação interna • Proporcionar serviços de RH • Cuidar da estratégia de RH

• Cuidar da sua equipe • Tomar decisões sobre subordinados • Executar ações e cumprir metas de RH • Alcançar resultados • Cuidar da tática e das operações


Esgotou-se o tempo em que se pensava a gestão de recursos humanos simplesmente como um órgão de linha (operacional e tático) que ocupava mais de 20 subsistemas que prestavam serviços à empresa e aos empregados. Marras afirma que, diversamente da gestão de RH táti-co-operacional, a AERH (Administração Estratégica de RH) não se posiciona em linha no orga-nograma da empresa, mas, sim, em staff. Esse posicionamento evidencia a real função da ad-ministração de RH, qual seja a de assessorar e prestar subsídio cognitivo à cúpula da empresa (diretor-presidente e demais diretores).

As organizações apresentam uma incrível variedade. Elas podem ser indústrias, comércio, ban-cos, financeiras, hospitais, universidades, lojas, prestadoras de serviços etc. Podem ser grandes, médias e pequenas quanto ao seu tamanho. Dessa forma, a Gestão de Pessoas e contingencial e situacional, pois depende de vários aspectos, como a cultura que existe em cada organização, da estrutura organizacional adotada, das características do contexto ambiental, do negócio da organização, da tecnologia utilizada, dos processos internos e de uma infinidade de outras vari-áveis importantes.

A moderna gestão de pessoas deve ter foco estratégico (Gestão Estrategica de Pessoas): ter políticas integradas aos planos estratégicos da empresa e às demais áreas da organização (Ma-rketing, Produção, Finanças, etc.), enxergar o negócio horizontalmente, ser parceiro de negó-cios, agregar valor.

A gestão de pessoas pode colaborar com o sucesso organizacional tornando-se: um parceiro na execução da estratégia; um especialista administrativo; um defensor dos funcionários; e um agente de mudança.

A Gestão de Pessoas moderna é definida como o conjunto de políticas e práticas necessárias para cuidar do capital humano da organização, capital este que contribui com seus conheci-mentos, habilidades e capacidades para o alcance dos objetivos institucionais.

2.4. Processos de Gestão de Pessoas

A Gestão de Pessoas pode ser vista como um macroprocesso composto por diversos processos/subsistemas. Cada subsistema responde individualmente por cada uma das funções RH. Tais processos, por sua vez, são compostos pelas distintas atividades que uma organização realiza para gerenciar as pessoas:

• Análise e descrição de cargos e modelagem do trabalho.

• Recrutamento e seleção de pessoal e admissão de candidatos selecionados.

• Orientação e integração de novos funcionários.

• Administração de cargos e salários.

• Incentivos salariais e benefícios sociais.

• Avaliação de desempenho das pessoas.

• Comunicação aos funcionários.

• Treinamento e desenvolvimento das pessoas.



• Desenvolvimento organizacional.

• Higiene, segurança e qualidade de vida no trabalho.

• Relações com empregados e relações sindicais.

Na literatura, não há consenso sobre o número de processos que compõem a gestão de pesso-as. Dependendo do autor, as atividades estarão agrupadas de formas distintas.

2.4.1. Dutra: três processos

1. Movimentação: captar, internalizar, transferir, promover, expatriar e recolocar.

2. Desenvolvimento: capacitar, gerir carreira e desempenho.

3. Valorização: remunerar e premiar.

2.4.2. Marras: sete subsistemas

1. Recrutamento e seleção: captação e triagem de profissionais no mercado; seleção e enca-minhamento de profissionais para a empresa.

2. Treinamento e desenvolvimento: aprendizado e crescimento (pode-se incluir a avaliação de desempenho aqui ou como um subsistema separado).

3. Remuneração ou cargos e salários: análise e descrição dos cargos, retribuição pelo traba-lho prestado e complemento ao sistema de salários por meio de benefícios.

4. Higiene e segurança do trabalho: estudos e ações que envolvem a saúde do trabalhador e a prevenção e correção de acidentes no trabalho.

5. Departamento de pessoal: tem por objetivo efetivar todos os registros legais e necessários para a administração burocrática exigida pelas práticas administrativas e pelas legislações. Envolve admissões de novos empregados (cadastro e documentação); demissões (entrevis-ta de saída, quitação – rescisão contratual e baixa na carteira de trabalho); registros legais em controles diversos (absenteísmo – faltas e atrasos, rotatividade etc.); aplicação e manu-tenção das leis trabalhistas e previdenciárias; folha de pagamento (férias, 13º salário etc.); normas disciplinares (portaria, horas extras, áreas comuns, faltas e atrasos etc.).

6. Relações trabalhistas: planejamento e execução de programas relacionados à área traba-lhista-sindical – cumprimento e interpretação de normas legais (CLT, convenções coletivas de trabalho etc), negociações com sindicatos, assessoria às demais áreas, etc.

7. Serviços gerais: serviços que, embora política e estrategicamente pouco representem para a cúpula administrativa da empresa, pois são quase sempre vistos como geradores de des-pesa (e não de lucro), têm uma importância junto aos trabalhadores por prestar-lhes ser-viços que no dia a dia são essenciais, a exemplo do restaurante, do ambulatório médico, segurança patrimonial etc.


2.4.3. Chiavenato: seis processos

O modelo original do autor possuía cinco processos (Provisão, Aplicação, Manutenção, Desen-volvimento, Monitoração), entretanto, foi atualizado nos últimos anos e passou a contar com seis processos:

1. Agregar: são os processos utilizados para incluir novas pessoas na organização. Podem ser denominados processos de provisão ou de suprimento de pessoas. Tem início com o plane-jamento de recursos humanos. Incluem recrutamento e seleção de pessoas.

2. Aplicar: uma vez recrutadas e se-lecionadas, as pessoas deverão ser integradas à organização, po-sicionadas em seus respectivos cargos e tarefas e avaliadas quan-to ao seu desempenho. São os processos utilizados para dese-nhar as atividades que as pessoas irão realizar na empresa, orientar e acompanhar seu desempenho. Incluem desenho organizacional e desenho de cargos, análise e descrição de cargos, orientação às pessoas e avaliação do desem-penho.

3. Recompensar: são os processos utilizados para incentivar as pes-soas e satisfazer suas necessida-des individuais mais elevadas. Incluem recompensas, remune-ração e benefícios e serviços so-ciais.

4. Desenvolver: são os processos utilizados para capacitar e incrementar o desenvolvimento profissional e pessoal das pessoas. Incluem seu treinamento e desenvolvimento, gestão do conhecimento e gestão de competências, programas de mudanças e desenvolvimento de carreiras e programas de comunicações e consonância.

5. Manter: são os processos utilizados para criar condições ambientais e psicológicas satisfa-tórias para as atividades das pessoas. Incluem administração da cultura organizacional, cli-ma, disciplina, higiene, segurança e qualidade de vida e manutenção de relações sindicais.

6. Monitorar: são os processos utilizados para acompanhar e controlar as atividades das pes-soas e verificar resultados. Incluem banco de dados e sistemas de informações gerenciais.



A seguir, um modelo de diagnóstico de Gestão de Pessoas, conforme Chiavenato.

2.5. Gestão de Pessoas no Serviço Público

Conforme Bergue, a gestão de pessoas é o planejamento, a organização, a direção e o controle das atividades desenvolvidas nas áreas de seleção, orientação, avaliação, capacitação e qualifi-cação do quadro de servidores dos órgãos públicos.

O autor define gestão de pessoas no setor público como o "esforço orientado para o supri-mento, a manutenção e o desenvolvimento de pessoas nas organizações públicas, em confor-midade com os ditames constitucionais e legais, observadas as necessidades e condições do ambiente em que se inserem."

Os usuários do serviço público têm aumentado o nível de exigência em relação à satisfação de demandas. A qualidade e a adequação dos serviços às necessidades dos usuários são hoje aspectos críticos para o bom desempenho de qualquer órgão ou entidade da administração pública.

Além disso, a exigência de transparência e ética, a crescente escassez de recursos em todas as esferas e a necessidade de aproximação do usuário, em relação aos serviços públicos, reforçam


a necessidade de eficácia e de descentralização. Isso exige um aumento da flexibilidade, da prontidão e da capacidade de adaptação dessas organizações, implicando o uso de novas tec-nologias, especialmente o da tecnologia da informação, e da modernização da estrutura nor-mativa, organizacional e de pessoal.

Historicamente, o serviço público brasileiro adota um arranjo mecanicista, com barreiras à mo-bilidade funcional e estruturas organizacionais rígidas, nas quais os funcionários que realizam atividades operacionais pouco são estimulados a pensar formas alternativas de gestão. Atual-mente, ainda perduram na administração pública sistemas de avaliação estanques, sem o cor-respondente conjunto de ações para o aperfeiçoamento de desempenhos. Segundo a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública), em seu famoso livro “Gestão de Pessoas: bases teóricas e experiências no setor público”, a forma como a gestão dos recursos humanos é reali-zada hoje se deve a um conjunto de características comuns à maioria das organizações públicas e que podem ser evitadas. Dentre essas características prejudiciais, destacam-se:

a) Rigidez imposta pela legislação, tornando difíceis as mudanças;

b) Desvinculação da visão do cidadão como destinatário do serviço público – em diversas or-ganizações públicas ainda não é clara a ideia de que o cidadão é a razão de ser da organiza-ção;

c) Pouca ênfase no desempenho – muitas organizações públicas ainda não vinculam a realiza-ção do trabalho com o adequado desempenho. Entenda-se por desempenho a realização do trabalho de forma eficiente, eficaz e efetiva (o trabalho sendo realizado da melhor for-ma possível, direcionado para o alcance dos objetivos e metas da organização, atingindo os resultados desejados no prazo previsto e satisfazendo aqueles para os quais o trabalho é realizado);

d) Mecanismos de remuneração que desvinculam os vencimentos do desempenho – os fun-cionários sentem-se pouco estimulados a melhorar seu desempenho, uma vez que a remu-neração independe desse fator.

e) Limites à postura inovativa – além da questão remuneratória, a própria rigidez da legisla-ção estimula a inércia gerencial, uma vez que muitas iniciativas esbarram nas limitações da legislação.

f) Poucos mecanismos de planejamento e pouca preocupação com a gestão – a fraca ênfase no desempenho conduz a uma atuação voltada para o cumprimento das tarefas do dia a dia, sem preocupação com um planejamento que contemple uma visão para o curto, mé-dio e longo prazo.

g) Rotatividade na ocupação de posições de chefia – por conta da rotatividade, as posições de chefia podem apresentar intensa alternância entre os membros da equipe de trabalho ou do órgão.

h) O papel da gratificação – em muitas situações nas organizações públicas a gratificação é utilizada como forma improvisada de compensação à impossibilidade de aumento salarial. Tal fator constitui uma deformação da verdadeira função da gratificação, que foi criada para contemplar funções desempenhadas que apresentam algum risco ou esforço adicional aos previstos na execução da maior parte das tarefas da organização.



Em muitas das organizações públicas brasileiras, as áreas que cuidam da gestão de pessoal ain-da se dedicam principalmente às atividades relacionadas à folha de pagamento, benefícios da aposentadoria e afins, proposição de leis, regras e regulamentos, além de desenvolver algumas ações pontuais e emergenciais de treinamento e capacitação. Isso corresponde ao perfil de RH denominado "Departamento de pessoal", na qual se destacam características como:

• utilização do tempo de serviço como critério prioritário para a progressão;

• utilização da gratificação como forma improvisada de compensação à impossibilidade de aumento salarial;

• a descrição de cargos, da forma como é realizada, limita o escopo de atuação dos funcioná-rios, desestimulando a multifuncionalidade e a visão sistêmica, e configura com frequência os desvios de função que são muito comuns nos diversos órgãos públicos em todos os âm-bitos;

• o recrutamento e a seleção realizados por concursos têm foco baseado em cargos e, não, em competências;

• a forma genérica como os cargos são descritos possibilita a alocação das pessoas em áreas com características muito diferentes, e não supre as reais necessidades em relação às com-petências necessárias para a realização de suas atividades típicas.

A forma de atuação da área de "Departamento Pessoal" é geralmente reativa, respondendo quando acionadas pelas demandas das outras áreas da organização e funcionários, indicando que elas não possuem o controle dos assuntos que estariam afetos à sua responsabilidade.

A administração pública brasileira, desde 1995, vem seguindo diretrizes estabelecidas no Plano Diretor da Reforma e Aparelhamento do Estado (PDRAE). A partir da reforma, os gestores pú-blicos precisaram se adaptar aos novos paradigmas organizacionais impostos, sendo necessária uma mudança do modelo conservador que permitia a acomodação dos servidores, sem o en-volvimento das suas responsabilidades com os resultados esperados, e cujo único objetivo da Avaliação de Desempenho era a progressão e promoção dos servidores.

Nessas circunstâncias, a área de recursos humanos tem papel fundamental, na medida em que se torna responsável por reelaborar a atuação em relação aos servidores, que se veem incumbidos de assumir postura diferente frente à nova administração pública. A substituição da Administração de Pessoal (modelo antigo) por uma verdadeira Gestão de Pessoas (visão moderna) implica a implementação de mudanças em busca de uma Gestão Estratégica de Pessoas.

O conceito de gestão estratégica se refere a um tipo de gestão que se preocupa com os objetivos e metas da organização e com o desempenho e as formas de atuação mais adequados para concretizá-los, considerando-se o curto, o médio e o longo prazos. O foco é a definição dos resultados esperados, o planejamento e o monitoramento das ações para seu alcance.

Conforme a ENAP, os principais mecanismos e instrumentos da gestão estratégica de pessoas são:

a) Planejamento de recursos humanos;

b) Gestão por competências;


c) Capacitação continuada com base em competências; e

d) Avaliação de desempenho e de competências.

O modelo de gestão estratégica de pessoas inclui a definição dos perfis profissionais necessá-rios para atuar na organização, além do estabelecimento de uma política que ofereça o respal-do adequado para a sustentabilidade da gestão. Os principais aspectos a serem contemplados por essa política incluem:

• A definição de critérios para o recrutamento de pessoal, baseado nas competências neces-sárias à organização;

• O estabelecimento de uma estratégia de desenvolvimento profissional e pessoal que possi-bilite o aprimoramento contínuo do quadro de pessoal;

• A estruturação da avaliação do desempenho que permita, além da vinculação à progressão do funcionário, a identificação das necessidades de capacitação e um sistema de recom-pensas justo com base em critérios de desempenho.

• A definição de critérios para a criação de carreiras que estimulem o desenvolvimento pro-fissional e o desempenho;

• O estabelecimento de uma estratégia de realocação e de redistribuição de funcionários que seja compatível com os perfis e quantitativos necessários à organização.

• Bergue afirma que a gestão estratégica de pessoas pode ser definida a partir dos seguintes elementos:

• Reconhecimento das pessoas como elemento fundamental na produção de valor público e de continuidade para a organização (pessoas como elemento central na organização);

• Adoção de uma perspectiva sistêmica, complexa e de longo prazo para analisar os fenôme-nos organizacionais;

• Inserção qualificada dos profissionais da área de gestão de pessoas no processo da Estraté-gia (participação da área de GP no processo de planejamento estratégico);

• Alinhamento da GP com a estratégia da organização;

• Função gestão de pessoas (não necessariamente a área) próxima à alta administração, com legitimidade – a gestão de pessoas deve ser elementos considerada efetivamente nas deci-sões da administração;

• GP como compromisso de todos os gestores;

• Existência de suporte normativo formal (políticas, regras etc.).

Bergue cita três vetores para a implementação da gestão estratégica de pessoas: a alta adminis-tração, a área de gestão de pessoas e os líderes em geral.

• Alta administração: apoiar e patrocinar as ações, dando legitimidade à gestão de pessoas por meio da hierarquia;



• Área de gestão de pessoas: desenvolver um pensamento estratégico em gestão de pesso-as, assessorar internamente por meio de ações de educação e desenvolvimento técnico--gerencial;

• Líderes: atores capazes de colocar a estratégia em ação.

A transformação dos órgãos públicos para a configuração de um modelo pautado por resulta-dos pressupõe, portanto, a ruptura com alguns dos padrões gerenciais vigentes e o profundo repensar de outros. Essa mudança vem ocorrendo desde o final da década de 1990 e, mais recentemente, por meio do decreto 5.707/2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

A política tem como finalidades:

• Melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;

• Desenvolvimento permanente do servidor público;

• Adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, ten-do como referência o plano plurianual;

• Divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e

• Racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.

Suas diretrizes são:

• Incentivar e apoiar o servidor público em suas iniciativas de capacitação voltadas para o desenvolvimento das competências institucionais e individuais;

• Assegurar o acesso dos servidores a eventos de capacitação interna ou externamente ao seu local de trabalho;

• Promover a capacitação gerencial do servidor e sua qualificação para o exercício de ativida-des de direção e assessoramento;

• Incentivar e apoiar as iniciativas de capacitação promovidas pelas próprias instituições, mediante o aproveitamento de habilidades e conhecimentos de servidores de seu próprio quadro de pessoal;

• Estimular a participação do servidor em ações de educação continuada, entendida como a oferta regular de cursos para o aprimoramento profissional, ao longo de sua vida funcional;

• Incentivar a inclusão das atividades de capacitação como requisito para a promoção funcional do servidor nas carreiras da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e assegurar a ele a participação nessas atividades;

• Considerar o resultado das ações de capacitação e a mensuração do desempenho do servidor complementares entre si;

• Oferecer oportunidades de requalificação aos servidores redistribuídos;

• Oferecer e garantir cursos introdutórios ou de formação, respeitadas as normas específicas aplicáveis a cada carreira ou cargo, aos servidores que ingressarem no setor público, inclusive àqueles sem vínculo efetivo com a administração pública;


• Avaliar permanentemente os resultados das ações de capacitação;

• Elaborar o plano anual de capacitação da instituição, compreendendo as definições dos temas e as metodologias de capacitação a serem implementadas;

• Promover entre os servidores ampla divulgação das oportunidades de capacitação; e

• Priorizar, no caso de eventos externos de aprendizagem, os cursos ofertados pelas escolas de governo, favorecendo a articulação entre elas e visando à construção de sistema de escolas de governo da União, a ser coordenado pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP.


Questões

1. (26318) CESPE – 2013 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas

Acerca de noções de administração, julgue o item seguinte.

Uma das principais expectativas da gestão de pessoas nas organizações modernas é garantir que o trabalho a ser realizado seja simples e as pessoas, bem gerenciadas, para que os objetivos sejam alcançados.


2. (82640) CESPE – 2014 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas, Conceitos Básicos de Compor-tamento Organizacional, Comportamento Organizacional

No que se refere a gestão de pessoas e ges-tão da qualidade, julgue o próximo item. Nesse sentido, considere que a sigla GES-PUBLICA, sempre que utilizada, refere-se a Programa Nacional de Gestão Pública e Des-burocratização.

Nas organizações, a gestão de pessoas dire-cionada às questões da diversidade repre-senta um desafio para os administradores devido ao fato de eles terem de administrar diferentes culturas, sexualidades, espiritua-lidades, linguagens e idades.



A respeito da gestão de pessoas nas organi-zações, julgue o item a seguir.

A gestão de pessoas na atualidade está em-basada na evidência de que o desempenho das pessoas e das organizações melhora em consequência das relações complementa-res entre os processos, as práticas e as polí-ticas de gestão de pessoas.



Acerca das funções e dos objetivos básicos da gestão de pessoas, julgue o item que se segue.

Na moderna gestão de pessoas, para evitar a recorrência de conflitos entre os geren-tes de recursos humanos e os gerentes de linha, as atividades e as decisões devem ser centralizadas em uma unidade organizacio-nal especializada.


5. (94070) CESPE – 2015 – GESTÃO DE PESSO-AS – Evolução, Papéis e Processos de Gestão de Pessoas, Conceitos Básicos de Compor-tamento Organizacional, Comportamento Organizacional


Os dois principais focos de intervenção das políticas e das práticas de gestão de pesso-as são os trabalhadores e seus contextos de trabalho.





As unidades de gestão de pessoas contri-buem diretamente para que as organiza-ções alcancem suas metas econômico-fi-nanceiras.



Com relação à administração de recursos humanos (RH) nas organizações, julgue o item que se segue.

No planejamento de RH nas organizações, deve-se considerar como principal fonte o contexto interno da estrutura organizacio-nal, haja vista que o fornecimento de pesso-al qualificado é o resultado de maior valor para o setor de RH.



Acerca da área de recursos humanos, julgue o item a seguir.

A literatura atual preconiza que os recursos humanos devem ser considerados tão im-portantes para o alcance dos objetivos or-ganizacionais como outros insumos, como os recursos materiais e financeiros.


9. (82641) CESPE – 2014 – GESTÃO DE PESSO-AS – Recrutamento e Seleção, Evolução, Pa-péis e Processos de Gestão de Pessoas

No que se refere a gestão de pessoas e ges-tão da qualidade, julgue o próximo item. Nesse sentido, considere que a sigla GES-PUBLICA, sempre que utilizada, refere-se a Programa Nacional de Gestão Pública e Des-burocratização.

O recrutamento e a seleção são tarefas típi-cas da área de gestão de pessoas, ao passo que a retenção de pessoas na organização compete aos executivos encarregados de definir estratégias organizacionais.



Com referência aos principais modelos de administração pública e à gestão de pesso-as, julgue o item a seguir.

A evolução dos estudos organizacionais e da gestão de pessoas propiciou uma mu-dança na forma mecanicista como atuava o departamento de recursos humanos das or-ganizações, uma vez que estas passaram a buscar novas formas de gestão e a conside-rar uma abordagem em que as pessoas são vistas como seres humanos diferentes entre si, agentes ativos e inteligentes e parceiros da organização.



As organizações públicas e privadas alcan-çam suas metas por meio das pessoas. Por essa razão, a área de gestão de pessoas vem assumindo posição de destaque em muitas dessas organizações. A respeito desse as-sunto, julgue o item a seguir.



Mesmo produzindo informações relevantes e realizando ações cruciais, a área de gestão de pessoas pouco tem a contribuir na for-mulação do planejamento estratégico da organização.



Com relação ao conceito e às funções do profissional de recursos humanos, julgue o item a seguir.

Orientação e aconselhamento, prestação de serviços e defesa dos funcionários são responsabilidades tanto das unidades de gestão de pessoas quanto dos gestores de outras unidades da organização.



Julgue o item a seguir, referente à gestão de pessoas nas organizações.

Os departamentos de gestão de pessoas, na atualidade, procuram manter relações es-treitas ou parcerias com outras unidades, a fim de que suas políticas e práticas de ges-tão possam ser formuladas e implementa-das de modo adequado nas organizações.



Com relação ao conceito e às funções do profissional de recursos humanos, julgue o item a seguir.

A função de recursos humanos não é res-ponsabilidade exclusiva dos profissionais da área de gestão de pessoas.



A gestão de pessoas tem caráter multidis-ciplinar e abrange diversas áreas do conhe-cimento, como aprendizagem individual, mudança, cultura e clima organizacional e satisfação no trabalho. Com relação ao ca-ráter multidisciplinar da gestão de pessoas, julgue o próximo item.

A gestão de pessoas é contingencial, ou seja, sua atuação depende do ambiente organizacional e se refere a cada situação particular, sendo, contudo, sempre centra-lizada.


16. (42518) CESPE – 2013 – GESTÃO DE PESSO-AS – Motivação, Evolução, Papéis e Proces-sos de Gestão de Pessoas, Comportamento Organizacional

No que se refere a trabalho em equipe, mo-tivação, liderança e relações indivíduo/or-ganização, julgue o item a seguir.

Participação e empowerment são formas de promoção do envolvimento do emprega-do com sua organização.



Julgue o item a seguir, referente à gestão de pessoas nas organizações.

Quando a gestão de pessoas apresenta ca-ráter contingencial, as diferentes técnicas


de análise do ambiente e as principais deci-sões relativas às pessoas se dão de modo a contar com certa previsibilidade.



Julgue o item a seguir, relativo ao gerencia-mento de conflitos nas organizações.

Nas organizações, cabe à área de recursos humanos garantir o equilíbrio nas relações entre os funcionários e a organização, e sua ação envolve o gerenciamento de poten-ciais conflitos, do que é exemplo a percep-ção negativa de funcionários que não são recompensados de forma compatível com o seu trabalho na organização.



As organizações públicas e privadas alcan-çam suas metas por meio das pessoas. Por essa razão, a área de gestão de pessoas vem assumindo posição de destaque em muitas dessas organizações. A respeito desse as-sunto, julgue o item a seguir.

A fim de maximizar o desenvolvimento das pessoas e da organização, é tarefa da área de gestão de pessoas disseminar junto aos gestores a necessidade de valorizar e tratar os servidores da instituição como colabora-dores e parceiros de negócio.



Julgue o item seguinte, a respeito de gestão de pessoas.

A gestão estratégica organizacional, por in-corporar o planejamento como mecanismo de ação, diverge da gestão estratégica de pessoas.






Gabarito: 1. (26318) Errado 2. (82640) Certo 3. (108421) Certo 4. (94071) Errado 5. (94070) Certo 6. (94069) Errado 7. (70508) Errado 8. (42495) Errado 9. (82641) Errado 10. (42455) Certo 11. (26367) Errado 12. (42469) Errado 13. (42425) Certo 14. (42468) Certo 15. (42530 Errado 16. (42518) Certo 17. (42423) Errado 18. (43253) Certo 19. (26368) Certo 20. (104675) Errado


3. GESTÃO POR COMPETÊNCIAS

No Brasil, as organizações que estão obtendo bons resultados na gestão de pessoas têm aplica-do os conceitos de competência, complexidade e espaço ocupacional, de forma a permitir que o gestor avalie os riscos e acompanhe os resultados de suas decisões.

Segundo Dutra (2013), o espaço ocupacio-nal surgiu inicialmente como expressão para designar o conjunto de atribuições e respon-sabilidades das pessoas. Gradualmente, tor-nou-se um conceito que procura estabelecer a correlação entre complexidade e entrega.

Se uma pessoa agrega valor a medida que as-sume responsabilidades e atribuições mais complexas, não é necessário promovê-la para que possa agregar valor. A pessoa pode am-pliar o nível de complexidade de suas atri-buições e responsabilidades sem mudar de cargo ou posição na empresa. Esse processo de ampliação do espaço ocupacional ocorre em função de duas variáveis: as necessidades das empresas, negócios ou meio e a competência da pessoa em atendê-las.

A Gestão por Competência surge como resposta a uma série de novas exigências do mercado: superar a concorrência globalizada, inovar e aprender continuamente, integrar estratégias e pessoas (objetivos organizacionais e individuais), flexibilizar, empoderar, etc.

A Gestão por Competências figura como alternativa aos modelos gerenciais tradicionais (fo-cados no controle e nos cargos). É uma metodologia de gestão moderna, focada nos negócios (mercado), nos clientes e no desenvolvimento profissional permanente (carreira de longo pra-zo). Propõe-se a orientar esforços para planejar, captar, desenvolver e avaliar, nos diferentes níveis da organização (individual, grupal e organizacional), as competências necessárias à con-secução dos objetivos.

A proposta da Gestão por Competências é compreender quais são as competências organiza-cionais críticas para o sucesso da organização, desdobrá-las em termos de competências profis-sionais e desenvolvê-las junto ao quadro de funcionários.

A noção de competência apresenta duas perspectivas conceituais:

• a perspectiva estrategica enfatiza a competência como um atributo da organização, que a torna eficaz e permite a consecução de seus objetivos estratégicos. As competências organizacionais sustentam de vantagem competitiva, assumindo uma dimensão mais ampla de rotinas ou capacidades organizacionais orientadas às demandas e oportunidades do ambiente externo.

• a perspectiva da gestão de pessoas enfatiza as competências dos funcionários (individuais) para o alcance dos objetivos. As competências profissionais e/ou humanas assumem uma posição central nas práticas de seleção, treinamento, avaliação e remuneração.



A partir dessas duas perspectivas, o papel da Gestão por Competências é alinhar esforços para que as competências humanas possam gerar e sustentar as competências organizacionais necessárias à consecução dos objetivos estratégicos.

3.1. Competências Organizacionais

O conceito de competência organizacional está relacionado, de alguma forma, com a articu-lação de recursos que geram vantagem competitiva. As competências organizacionais susten-tam-se em recursos, entre os quais os mais importantes são as competências das pessoas.

Uma competência organizacional é mais que a soma das competências individuais e mais que simplesmente alguns recursos. Fortes competências sempre resultam da combinação de recur-sos. Uma competência que dependesse de um só recurso seria frágil, pois poderia ser facilmen-te imitada ou adquirida pelos concorrentes.

Competência organizacional e a harmonização de múltiplos recursos em rotinas que contri-buam para o alcance dos objetivos estrategicos.

• Articulação de recursos (físicos, sistemas e procedimentos, competências individuais, ne-twork, valores e crenças) que geram vantagem competitiva.

• Conjunto de recursos articulados que geram valor para a organização são difíceis de imitar, podem ser transferidos a outras áreas, produtos ou serviços da organização, e impactam o desempenho organizacional em um fator chave de sucesso.

Mills (2002) define cinco tipos de recursos: os recursos físicos e os procedimentos e sistemas são de natureza tangível; as competências individuais, o network e os valores e cultura são in-tangíveis e ligados a pessoas.


Fernandes (2013) defende que competência organizacional é o conjunto de recursos articula-dos que geram valor para a organização; são difíceis de imitar; podem ser transferidos a outras áreas, produtos ou serviços da organização; e impactam o desempenho organizacional em um fator-chave de sucesso (FCS).

O autor define outras características do conceito de competências organizacionais:

• as competências organizacionais são a “caixa de ressonância” da estratégia: estratégias ali-nhadas com as competências instaladas “ecoam” (se espalham, multiplicam, funcionam melhor).

• as competências organizacionais “iluminam” os recursos a serem monitorados e alimenta-dos pela organização: Alguns recursos têm mais forte contribuição à competência do que outros. A organização poderia identificar tais recursos de forte impacto, monitorá-los e de-senvolvê-los.

• as competências organizacionais estão relacionadas a processos críticos na cadeia de valor de uma empresa. A cadeia de valor consiste na sequência de atividades que uma empresa executa de forma a gerar valor em seus produtos e serviços.

A partir dos conceitos anteriores, Fernandes (2013) define os passos para se mapear e avaliar as competências organizacionais:

1. Analisar o negócio e os fatores-chave de sucesso no setor.

2. Verificar o nível de desempenho da empresa nesse fator em relação a outros players.

3. Escolher os FCS (Fatores-Chave de Sucesso) que serão tomados como competências e des-crevê-los.

4. Avaliar:

a) Valor: o desempenho viabilizado pela competência oferece uma vantagem competitiva valiosa para o cliente

b) Sustentabilidade: essa vantagem deve ser sustentável ou durável.

c) Versatilidade: essa competência deve ser versátil e, portanto, útil para várias áreas de produtos e mesmos mercados.

5. Decompor e avaliar os recursos componentes da competência.

Distintos autores descrevem diferentes tipos de competências organizacionais.

Prahalad e Hamel escreveram, em 1990, o famoso artigo The Core Competence of the Corpo-ration, no qual trouxeram a importante definição de competências essenciais (core competen-ces).



• Essenciais (core competences): servem para a sobrevivência na empresa e são centrais para sua estratégia. Há três características que permitem identificar uma Core Competence: 1) provê acesso a uma grande variedade de mercados; contribui significativamente para os benefícios percebidos pelo consumidor do produto final; é difícil de ser imitada pelos con-correntes.

Ruas (2001) distingue três categorias: diferenciadoras, essenciais e básicas

• Diferenciadoras ou seletivas: diferenciam a organização no espaço de competição em que atua, contribuindo para uma posição de liderança nesse mercado.

• Essenciais: diferenciam a organização no espaço de competição internacional, contribuin-do para uma posição de pioneirismo nesse mercado.

• Básicas: são as competências coletivas que se desdobram em todo o espaço organizacional e que contribuem decisivamente para a sobrevivência da organização, porém, não para a sua diferenciação;

Ruas, Antonello e Boff (2005), analisando o conceito de competência essencial e procurando adaptá-lo a uma realidade mais abrangente e que também pudesse englobar pequenas e mé-dias empresas, propuseram os seguintes conceitos:

• Competências organizacionais: são competências coletivas, que aparecem sob a forma de processos de produção e/ou atendimento, nos quais estão incorporados conhecimentos tácitos e explícitos, sistemas e procedimentos de trabalho, entre outros elementos menos visíveis como princípios, valores e culturas dominantes na organização. Estas competências estariam presentes em todas as áreas da organização, em formas e intensidades diferentes;

• Competências organizacionais básicas: são as competências coletivas que se desdobram em todo o espaço organizacional e que contribuem decisivamente para a sobrevivência da organização, porém, não para a sua diferenciação;

• Competências organizacionais seletivas: são competências coletivas que geram diferen-ciação. Este conceito segue o mesmo princípio de core competence.

Sparrow e Bognanno propõem a classificação das competências organizacionais de acordo com sua relevância ao longo do tempo. Eles levam em consideração as alterações que estão ocor-rendo no cenário tecnológico e nas estratégias organizacionais e sua relação com as exigências de qualificação profissional e com a empregabilidade.

A abordagem do ciclo de vida permite uma vinculação entre os processos de mudança organiza-cional e o desenvolvimento de competências, sendo possível classificá-las em quatro categorias:

• Emergentes – grau de importância tende a crescer no futuro. Apesar de não serem relevan-tes no presente, serão enfatizadas no futuro, a partir da estratégia definida pela organiza-ção; surgem com mudanças significativas no mercado de trabalho e estão relacionadas, por exemplo, ao domínio de um idioma, ao eficaz uso de novas tecnologias, à autogestão, etc.


• Declinantes – grau de importância tente a diminuir no futuro. Tiveram importância na vida organizacional em um passado recente, mas que estão se tornando cada vez menos rele-vantes, devido a mudanças na estratégia da organização, na tecnologia ou na natureza do trabalho. Ex: datilografia.

• Estáveis, perenes ou essenciais – são aquelas que permanecem relevantes ao logo do tem-po (tanto hoje quanto no futuro), pois são fundamentais para o negócio. Devem ser manti-das para assegurar a continuidade da organização.

• Transitórias – são importantes apenas por um determinado momento (em momentos crí-ticos, de transição, crise, etc.). Embora essenciais em nesses momentos críticos, não estão diretamente relacionadas ao negócio. Ex: capacidade de trabalhar sob pressão.

Dutra:

• competências essenciais: fundamentais para a sobrevivência da organização e centrais em sua estratégia;

• competências distintivas: reconhecidas pelos clientes como diferenciais em relação aos competidores; conferem à organização vantagens competitivas;

• competências de unidades de negócio: pequeno número de atividades-chave (entre três e seis) esperadas das unidades de negócio;

• competências de suporte: atividades que servem de alicerce para outras atividades da or-ganização. Por exemplo: a construção e o trabalho eficientes em equipes podem ter grande influência na velocidade e qualidade de muitas atividades dentro da organização;

• capacidade dinâmica: condição da organização de adaptar continuamente suas competên-cias às exigências do ambiente.

Outros tipos:

• Específicas: associadas a uma determinada função, profissão, emprego.

• Transversais: não contextuais, genéricas, comuns e transferíveis para diferentes contextos.

• Funcionais: especializadas – cada unidade, departamento deve construir ou possuir e serve de base para as competências essenciais.

3.2. Competências Individuais (Humanas, Profissionais, Pessoais)

São as competências relativas às pessoas, ou seja, aquelas que cada pessoa precisa ter, apren-der, ou desenvolver para atuar na organização.

Fernandes (2013) define Competências Individuais como um conjunto de conhecimentos, ha-bilidades, atitudes e valores que um indivíduo mobiliza e aplica, de forma reiterada, dentro de um contexto profissional, agregando valor à organização e a si mesmo.



Carbone (2006) tem uma visão semelhante: combinações sinérgicas de conhecimentos, habi-lidades e atitudes, expressas pelo desempenho profissional em determinado contexto ou em determinada estratégia organizacional.

Estas definições esclarecem algumas características importantes das competências individuais:

• As competências devem necessariamente agregar valor: entrega é a marca distintiva da competência. Por isso a competência é expressa por verbos de ação. Verbos como “conhe-cer”, “entender” ou mesmo “ser capaz de” não são adequados para traduzir competências segundo essa acepção.

• As competências são contextualizadas: toda competência se expressa numa agregação de valor dentro de um espaço organizacional. Assim, a organização deve, de alguma forma, prover ao profissional o espaço necessário para praticar suas competências – o que Dutra (2013) chama de “espaço ocupacional".

• Níveis de Complexidade (work levels): ao longo do tempo, é natural que um profissional ad-quira novas experiências, aprenda novos conceitos e habilidades, assuma novos desafios, desempenhe trabalhos cada vez mais complexos e agregue mais valor ao negócio. Esse desenvolvimento de um profissional corresponde a um aumento no nível de complexidade em que exerce seu trabalho, indo dos mais simples e rotineiros, nas posições mais iniciais, aos mais sofisticados e complexos, nas posições finais da organização.

• As competências sinalizam comportamentos reiterados, habituai: alguém que fizesse uma entrega excepcional, porém única, ou muito esporádica, não evidenciaria uma competên-cia. É distintivo da competência estar incorporada ao indivíduo e manifestar-se habitual-mente em suas ações e entregas.

Em suma, a competência de uma pessoa pode ser compreendida como a capacidade de gerar resultados (agregar valor) dentro dos objetivos organizacionais. Essa capacidade advém da atuação conjunta de seus Conhecimentos, Habilidades e Atitudes (CHA) neces-sários para que possa exercer suas funções (tanto as funções atuais quanto as futuras, ampliando o Espaço Ocupacional), gerando resultados positivos para a organização.


No contexto geral apresentado, a Gestão por Competências tem como objetivo detectar, medir e desenvolver conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias para a realização dos proces-sos e atividades do trabalho e do negócio da Instituição. Trata-se, portanto, de uma importante ferramenta de apoio à Gestão de Pessoas, uma vez que possibilita um melhor direcionamento e planejamento das ações de capacitação e desenvolvimento.

Assim, para avaliar a competência de alguém, temos de examinar:

1. Capacidades: o profissional tem os conhecimentos, habilidades, atitudes e valores neces-sários para agregar valor?

2. Entregas: o profissional aplica/ entrega essas capacidades em seu trabalho?

As capacidades, que com frequência são utilizadas como sinônimo de competências, incluem Conhecimentos, Habilidades e Atitudes. (Alguns autores incluem os Valores).

• Conhecimentos (saber) – e a formação, o saber que a pessoa acumulou; “O que conheço ou sei sobre isso?”

• Habilidades (saber fazer) – aplicação produtiva do conhecimento; proficiência para realizar operações físicas ou mentais; é adquirida pelo exercício e pela prática; “Sou capaz de fazer?”

• Atitudes (querer fazer) – uma predisposição em relação a algo; “Estou disposto a fazer?”

• *Valores (acreditar): concepções conscientes que orientam as escolhas dos indivíduos e que estão na base das atitudes; aquilo em que a pessoa acredita influencia a predisposição a fazer algo; “Eu acredito de fato nisso?”

Fleury e Fleury (2001) propõem a classificação das competências individuais em três categorias: de negócio, técnico-profissionais e sociais.

• de Negócio: ênfase no resultado. Estão relacionadas à interação da empresa em seu ambiente, mercado, competidores, entre outros. Ex: orientação para cliente.

• Técnicas: ênfase nos insumos. Ex: conhecimentos técnicos (logística, pesquisa operacional, etc.).

• Sociais: ênfase na interação com as pessoas. Ex: trabalho em equipe, liderança.

Outras classificações:



• Tecnica: relaciona-se com a atividade específica, os conhecimentos, métodos e equipa-mentos necessários para a realização das tarefas dentro do campo de sua especialidade.

• Humana: a compreensão das pessoas e suas necessidades, interesses e atitudes. A capaci-dade de entender, liderar e trabalhar com pessoas.

• Gerencial: desejados em cada gestor.

• Interpessoal: envolve o relacionamento entre pessoas.

• Fundamentais: aqueles comportamentos desejados em todos os servidores.

Importante: como as classificações acima (tanto organizacionais quanto humanas) advêm de distintos autores, elas não são excludentes entre si, pois representam distintas visões sobre um mesmo tema.

Ações que compõem o conceito de competência (Fleury e Fleury):

→ Saber agir – significa saber tratar a complexibilidade e a diversidade, antecipar-se e agir em tempo certo, com visão sistêmica.

→ Saber comunicar – significa conhecer a linguagem dos negócios e dos mercados, saber ouvir e comunicar-se eficientemente.

→ Saber aprender – é criar uma cultura organizacional, os sistemas e mecanismos requeridos para a aprendizagem.

→ Saber assumir responsabilidades – significa saber avaliar as consequências das decisões, tan-to no plano interno da empresa quanto no nível externo da sociedade.

→ Saber mobilizar – é entender e saber utilizar diferentes formas de recursos (financeiros, hu-manos, informações), buscar parcerias e integrá-las ao negócio.

→ Ter visão estratégica – significa conhecer e entender profundamente o negócio da organiza-ção e seu ambiente, identificando vantagens competitivas e oportunidades

3.3. Processo de Gestão por Competências

A gestão por competências constitui um processo contínuo, que tem como etapa inicial a for-mulação da estratégia organizacional. Em seguida, definem-se indicadores de desempenho e metas no nível corporativo e identificam-se as competências necessárias para concretizar o de-sempenho esperado.

Depois, por meio de ferramentas gerenciais, a organização pode identificar o seu gap de com-petências, isto é, a lacuna entre as competências necessárias para concretizar a estratégia cor-porativa e as competências disponíveis internamente. Feito esse diagnóstico, a organização pode planejar ações para captar e desenvolver as competências de que necessita, bem como estabelecer planos de trabalho e de gestão de pessoas.


Finalmente, há uma etapa de avaliação, em que os resultados alcançados são comparados com os que eram esperados, gerando informações para retroalimentar o processo.

O processo pode ser visualizado na figura a seguir:

Etapa 1. A primeira etapa da gestão por competências é a formulação da estratégia organiza-cional na qual se define a missão, visão de futuro e objetivos estratégicos, bem como se estabe-lece os indicadores de desempenho e metas.

Etapa 2. Mapeamento das competências necessárias à consecução da estratégia organizacio-nal. Em ambientes turbulentos, instáveis e complexos, a realização periódica do mapeamento de competências é de fundamental importância para o planejamento e execução de ações de captação e desenvolvimento.

2.1. Identificar as competências necessárias à consecução dos objetivos organizacionais consti-tui uma das etapas mais importantes desse processo. Para essa identificação, geralmente é realizada, primeiro, uma pesquisa documental, que inclui a análise do conteúdo da missão, da visão de futuro, dos objetivos e de outros documentos relativos à estratégia da organi-zação. Depois, realiza-se a coleta de dados com pessoas-chave da organização, para que tais dados sejam cotejados com a análise documental. Podem ser utilizados, ainda, outros métodos e técnicas de pesquisa que auxiliam na realização de um diagnóstico, permitindo não apenas a identificação da lacuna de competências, mas também o planejamento de ações de recrutamento, seleção e desenvolvimento profissional. Passos para se mapearem e avaliarem as competências organizacionais: 1) Analisar o negócio e os fatores-chave de sucesso no setor. 2) Verificar o nível de desempenho da empresa nesse fator em relação a outros players. 3) Escolher os FCS (Fatores-chave de Sucesso) que serão tomados como competências e descrevê-los. 4) Avaliar: a) Valor: o desempenho viabilizado pela compe-tência oferece uma vantagem competitiva valiosa para o cliente; b) Sustentabilidade: essa vantagem deve ser sustentável ou durável; c) Versatilidade: essa competência deve ser ver-sátil e, portanto, útil para várias áreas de produtos e mesmos mercados. 5) Decompor e avaliar os recursos componentes da competência.



2.2. A identificação das competências já existentes na organização geralmente é realizada por meio de instrumentos de avaliação de desempenho (balanced scorecard, avaliação 360º, etc.)

Etapa 3. A captação (3a) refere-se à seleção de competências externas e à sua integração ao am-biente organizacional por meio de ações de recrutamento e seleção de pessoas (competências indi-viduais) e de parcerias ou alianças estratégicas (competências organizacionais). O desenvolvimento (3b) refere-se ao aprimoramento das competências disponíveis na organização e ocorre por meio da aprendizagem (nível individual) e de investimentos em pesquisa (nível organizacional).

Um processo seletivo que se orienta pela gestão de competências busca pessoas adequadas para uma carreira de longo prazo dentro da organização, ou seja, seu foco não é no cargo, mas na trajetória profissional.

O desenvolvimento de pessoas ajustado às competências apresenta as seguintes vantagens:

• permite assumir atribuições e responsabilidades em níveis crescentes de complexidade; • possibilita acoplar os conceitos de competência e complexidade à trajetória profissional; • cria bases para adequação das expectativas da pessoa às da organização; • possibilita preparar as pessoas para o processo sucessório conforme suas competências; • aprimora a forma de avaliação das pessoas na organização, uma vez que distingue aspectos

como desenvolvimento, esforço e comportamento.

É importante ressaltar que, na ausência de ações de captação ou desenvolvimento de com-petências, por parte da organização, a lacuna tende a crescer. Isso porque a complexidade do ambiente no qual as organizações estão inseridas faz com que sejam exigidas cada vez mais e novas competências.

Etapa 4. O acompanhamento e avaliação referem-se ao monitoramento da execução de planos operacionais e de gestão e os respectivos indicadores de desempenho, à apuração dos resultados alcançados e à comparação com os resultados esperados.

Etapa 5. A retribuição refere-se às ações de valorização das pessoas, de forma diferenciada, para que haja estímulo à manutenção de comportamentos desejados e à correção de eventuais desvios propõe-se fundamentalmente a gerenciar o gap ou lacuna de competências, ou seja, a reduzir ao máximo a discrepância entre as competências necessárias à consecução dos objetivos organizacionais e aquelas já disponíveis na organização.


3.4. Descrição de Competências

Para Carbone (2006) a competência não é somente o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessários para exercer determinada atividade, mas também o desempenho ex-presso em comportamentos e realizações decorrentes da aplicação deste conjunto. O desem-penho da pessoa representa, portanto, uma expressão de suas competências.

Fernandes (2013) afirma que uma competência expressa um conjunto de capacidades aplica-das e salienta que existe uma grande confusão (teórica e prática) entre competências e con-ceitos próximos, como conhecimentos, habilidades, atitudes e valores. É comum os autores cometerem o equívoco de chamar de competência a simples “habilidade de apresentação”, a “perseverança”, a “ética”, a “integridade”, a “confiança” e o “comprometimento”.

Brandão e Bahry (2005) salientam alguns cuidados metodológicos que devem ser considerados para a descrição de competências. O mais indicado, segundo Carbone (2006), é descrever as competências profissionais sob a forma de referenciais de desempenho, ou seja, de comporta-mentos objetivos e passíveis de observação no ambiente de trabalho. Quando a descrição não é clara, as pessoas tendem a dar a cada competência a interpretação que melhor lhes convém.

A descrição de uma competência, portanto, deve representar um desempenho ou comporta-mento esperado, indicando o que o profissional deve ser capaz de fazer. Esse comportamento deve ser descrito utilizando-se um verbo e um objetivo de ação. A ele pode ser acrescido, sem-pre que possível e conveniente, uma condição na qual se espera que o desempenho ocorra. Pode incluir, ainda, um critério que indique um padrão de qualidade considerado satisfatório, conforme exemplos a seguir:

• Realiza análises financeiras (Comportamento) com acurácia (Critério) utilizando diferentes modelos para estimar o retorno de investimentos (Condição).

• Atende aos cidadãos (Comportamento) com presteza e cordialidade (Critério) levando em consideração as suas expectativas e necessidades (Condição).

Na descrição de competências, deve-se evitar:

a) a construção de descrições muito longas e a utilização de termos técnicos que dificultem a compreensão das pessoas;

b) ambiguidades, como, por exemplo, “implementa modelos de gestão bem sucedidos em outras organizações”.

c) irrelevâncias e obviedades, como, por exemplo, “coordena reuniões que são marcadas”. Nesse caso, bastaria dizer: “coordena reuniões”;

d) duplicidades, como em “soluciona problemas de forma criativa e original”;

e) abstrações, como, por exemplo, “pensa o inédito, sugerindo idéias que resolvam divergências”.

f) a utilização de verbos que não expressem uma ação concreta, ou seja, que não represen-tem comportamentos passíveis de observação no trabalho, como, por exemplo, saber, apreciar, acreditar e pensar, entre outros.,



Para obter boas descrições de competências, Bruno-Faria e Brandão (2003) sugerem:

a) utilizar verbos que expressem uma ação concreta, ou seja, que representem comporta-mentos observáveis no trabalho, como, por exemplo, analisar, organizar, selecionar, comu-nicar, avaliar e formular;

b) submeter as descrições à crítica de pessoas-chave da organização, visando identificar pos-síveis inconsistências e inadequações; e

c) realizar a validação semântica das competências descritas, visando garantir que todos os funcionários compreendam o comportamento descrito. Esse procedimento consiste em entrevistar servidores com diferentes características (gênero, idade, nível de escolaridade, cargo exercido, etc.), objetivando identificar e corrigir eventuais incorreções, falhas, itens sugestivos e ambiguidades, para garantir que as descrições dos comportamentos sejam bem compreendidas pelas pessoas a que se destinam.

3.5. Tecnicas para o mapeamento

O mapeamento de competências (Etapa 2) tem como propósito identificar a lacuna de compe-tências – Conhecimento, Habilidades e Atitudes -, ou seja, a discrepância entre o que é neces-sário para concretizar a estratégia corporativa e o que já existente na organização.

Deve-se, portanto, identificar as competências – organizacionais e profissionais – necessárias à consecução dos objetivos e comparar com as competências internas da organização.

Para essa identificação são utilizadas diversas técnicas:

Pesquisa documental – inclui a análise do conteúdo da missão, da visão de futuro, dos objeti-vos e de outros documentos relativos à estratégia organizacional.

Entrevista individual – seleciona-se indivíduos de maior conhecimento da organização e faz--se um roteiro de perguntas acerca da percepção quanto às competências de relevância para a organização.

Entrevista coletiva ou grupo focal – o entrevistado é o moderador do grupo de 6 a 12 pessoas e atua na coordenação das discussões com vistas a identificar as competências relevantes. Neste caso o entrevistador deverá montar seu roteiro de questões e registro de dados.

Observação – consiste na análise do trabalho, no registro de seus resultados e daquilo que é preciso para alcançá-los.

Simulações – a partir de análises de tendências do mercado, faz-se suposições sobre o futuro do trabalho e do ambiente de trabalho.

Questionários estruturados – é o mais utilizado no mapeamento de competências nas organizações. Permitem que os respondentes avaliem o grau de importância das competências apresentadas.


3.6. Avaliação por competências

A Avaliação por Competências (Etapa 4) é uma maneira de estimar o aproveitamento do po-tencial individual de cada pessoa na organização. Em função do trabalho de mapeamento e mensuração do sistema de gestão por competências, o instrumento de avaliação das pessoas se fundamenta nos perfis ideais para a organização.

Geralmente são utilizadas avaliações 360°, mas também podem ser usados demais os instru-mentos vistos no capítulo de Gestão de Desempenho. A partir desse instrumento, é possível verificar se o perfil das pessoas da organização se ajusta ao que foi determinado; de que forma e em que locais as pessoas podem ser mais bem aproveitadas; e quais as competências técni-cas e comportamentais que precisam ser melhoradas.

3.7. Gestão por Competências no Setor Público

Na esfera federal, essa matriz conceitual surge com o Decreto 5.707/2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A política tem como finalidades:

• Melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;

• Desenvolvimento permanente do servidor público;

• Adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual;

• Divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e

• Racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.

Em seu artigo 2º, II, o Decreto define gestão por competência como a “gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes ne-cessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da ins-tituição.”

Bergue recomenda um processo de Redução Gerencial para a adoção do conceito de Compe-tências no setor público. Com isso, se a organização pública entender que não há que se apro-priar da tecnologia em seu formato convencional, ou mesmo na sua totalidade, a ferramenta deve ser ressignificada à realidade do contexto público (e não apenas transplantada ou adap-tada).

Quando se trata da gestão por competências na administração pública, os primeiros pontos de contato com os elementos convencionais de gestão se dão no sistema de seleção e de remune-ração por competências.

O principal desafio da seleção por competências reside em compatibilizá-la com o concurso pú-blico e com os demais princípios de gestão pública, notadamente o da impessoalidade.



Quanto às carreiras, deve-se repensar a estrutura dos cargos, deslocando a ênfase atual no car-go (e sua descrição exaustiva de atribuições) para uma ênfase nas competências (conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes).

Esses fatores sugerem que a gestão de pessoas nas organizações precisa atentar para a criação de espaços de desenvolvimento profissional e pessoal de longo prazo, ou seja, carreiras que se assentem nas potencialidades que os agentes trazem (e que muitas vezes extrapolam as exi-gências mínimas para o ingresso) e também nas potencialidades que podem ser desenvolvidas no curso da vida profissional.

Desenhar cargos e carreiras que tenham como seu valor estruturante essencial as competên-cias é um desafio que precisa ser pensado no contexto da legalidade. Neste aspecto, é preciso referir explicitamente que a Constituição Federal não impede mudanças. Por exemplo, as ino-vações trazidas pela reforma administrativa (Emenda Constitucional 19/98) acerca da possi-bilidade criação de conselhos de políticas de administração e remuneração de pessoal, além de prêmios de produtividade, tem trazido ânimo novo para o aperfeiçoamento dessa área da gestão de pessoas

É necessário também repensar os programas de capacitação técnica e gerencial. Se o perfil das pessoas se transforma, é razoável admitir que os programas de capacitação deverão se transformar também, assumindo os seguintes referenciais de desenho:

• Assumir as competências dos agentes como categoria central nos ativos organizacionais geradores de valor para a sociedade;

• Ser de natureza continuada;

• Enfatizar a aprendizagem e a produção autônoma de conhecimento;

• Assumir um perfil customizado, evitando eventos em massa e respeitando as especificida-des;

• Valorizar diferenças e agrega-las ao contexto da organização;

• Destacar a autoavaliação;

• Adotar métodos não convencionais.

Outro aspecto de destaque é a remuneração por habilidades e competências. No serviço público, as diretrizes básicas de composição da remuneração são especificadas no Artigo 39 da Constituição e correspondem ao somatório de diferentes componentes, tais como: vencimento, adicionais, gratificações etc.

A remuneração funcional, cujo foco está no cargo e não na pessoa ou em seus atributos e competências, pode ser definida como o modelo tradicional. Em posição oposta à do paradigma funcional, reside o conceito de remuneração estratégica, que permite premiar os destaques em termos de desempenho percebidos em determinado período.

Em essência, um sistema de remuneração que transcende o modelo funcional assenta-se na premissa de que existem não somente funções diferenciadas em termos de complexidade e de impacto na produção final de bens e serviços públicos, mas existem pessoas com capacidades e desempenhos também diferenciados. Portanto, nada mais coerente com a noção de justiça remuneratória do que e aplicação de um tratamento coerente com seu desempenho.


A noção de isonomia (todos agentes investidos em um cargo devem receber o mesmo vencimento) é considerada um ponto de resistência à remuneração variável. Seria necessário um deslocamento de eixo: do cargo para o desempenho. Desse modo, passam a ser considerados iguais (em termos de isonomia) aqueles que têm desempenho semelhante e não somente aqueles que ocupam o mesmo cargo.

A remuneração estratégica é um esforço orientado para atender uma pauta de demandas mais qualificadas das pessoas, ao mesmo tempo que permite a organização utilizar diferentes formas de estímulos para motivar seus membros para o alcance dos objetivos institucionais.

O aspecto de destaque na remuneração estratégica (com foco em habilidades e competências) é a necessidade de alinhamento do sistema com as diretrizes estratégicas da organização: um sistema que recompensa fundamentalmente avanços no setor cognitivo dos trabalhadores, avaliando o desenvolvimento de conhecimentos e das respectivas habilidades previamente fixadas como meta.

A adoção da abordagem por competências na administração pública possui uma série de condicionantes: 1) a existência de uma estratégia corporativa definida de forma clara, na qual a organização estabelece sua missão, sua visão, seu negócio, seus objetivos e indicadores de desempenho; 2) um ambiente organizacional que privilegie o pensamento estratégico, a inovação e a criatividade; 3) a coerência entre as políticas e as diretrizes de gestão da organização como um todo e de seus recursos humanos, isto é, a organização necessita utilizar mecanismos de gestão que garantam uma consistência entre sua intenção e sua prática.

São exemplos dos modelos de remuneração estratégica: remuneração por habilidades, remuneração por competências, participação acionária, distribuição de ganhos e lucros, remuneração por resultados (Marras, 2002). Wood Júnior e Picarelli referem 8 formas básicas para implementar a remuneração estratégica: remuneração funcional, salário indireto, remuneração por habilidades, remuneração por competências, previdência complementar, remuneração variável, participação acionária e alternativas criativas. Em síntese, uma composição envolvendo duas ou mais dessas formas pode ser entendida como remuneração estratégica.

Nem todas as organizações são capazes de comportar um sistema ou mecanismos dessa natureza (por exemplo, oferecer participação nos lucros em um órgão do Poder Judiciário). É necessário o devido alinhamento entre a natureza da organização e o modelo de remuneração. Da mesma forma, não se pode estender um sistema remuneratório, qualquer que seja, para a totalidade de uma organização. É possível atribuir a segmentos específicos da administração pública tratamento diferenciado em razão da natureza igualmente distinta do trabalho que desenvolvem, por exemplo: fiscalização tributária, planejamento e controle.

A legislação tem incorporado parâmetros bastante tímidos para aferição de desempenho de servidores públicos (pontualidade, disciplina, cortesia etc.) e apenas mais recentemente vem incluindo a noção de produtividade. Outrossim, é importante ressaltar que as bases constitucionais para o processo de transformação na administração pública estão dadas. É preciso, portanto, pensar e desenvolver os fundamentos teóricos e as tecnologias gerenciais para sua efetivação.


Questões

1. (14616) CESPE – 2013 – GESTÃO DE PESSO-AS – Gestão por Competências

O modelo de gestão estratégica com base em competências é considerado uma prá-tica cuja finalidade é melhorar o desem-penho global da organização por meio do incremento do desempenho individual dos empregados.


2. (43246) CESPE – 2011 – GESTÃO DE PESSO-AS – Gestão por Competências, Trabalho em Equipe, Comportamento Organizacional

Acerca de relacionamento interpessoal e trabalho em equipe, julgue o item seguinte.

A competência interpessoal é revelada na relação indivíduo- indivíduo e nas relações indivíduo-grupo, englobando, assim, atitu-des individuais e coletivas que jamais são indissociáveis.



Inserida no contexto do movimento geren-cialista, a retórica da gestão estratégica de pessoas, presente em empresas privadas, exerceu grande influência também no setor público brasileiro, principalmente a partir da aplicação, em governos de diversos

países ocidentais, do modelo da gestão por competências. Acerca desse tema, assinale a opção correta.

a) Recursos intangíveis, conhecimentos, habilidades e experiências, procedi-mentos e sistemas, valores e cultura e redes de relacionamento são compo-nentes que, isolada ou combinadamen-

te, podem resultar na composição de competências organizacionais.

b) Trabalho em equipe, liderança e ética profissional ilustram itens adequados de um formulário de avaliação de de-sempenho individual por competên-cias.

c) Considera-se a gestão por competên-cias um modelo estratégico de gestão de pessoas em razão da previsão de alinhamento sistêmico das políticas e práticas da área, tais como planejamen-to da força de trabalho, concurso e se-leção, capacitação e desenvolvimento, remuneração e gestão de desempenho.

d) Em termos operacionais, compreende--se a gestão de pessoas por competên-cias como parte do ciclo de gestão es-tratégica de uma organização, haja vista que é a partir da formulação da estraté-gia organizacional que se inicia o mape-amento e o diagnóstico de competên-cias.

e) Se competência individual pode ser de-finida como a expressão de comporta-mentos produtivos no trabalho, então é correto afirmar que uma avaliação de desempenho por competências deve privilegiar os conhecimentos, as habili-dades e as atitudes requeridos dos em-pregados, em detrimento de aspectos motivacionais e contextuais.



A gestão por competências refere-se ao conjunto de mecanismos utilizados para gerir as competências dos servidores, ao passo que a gestão de competências refe-re-se à estruturação de atividades das áre-


as e das equipes da organização de acordo com os tipos de competências necessárias para realizá-las.



No que se refere ao gerenciamento estraté-gico de pessoas, julgue o item subsequen-te.

O modelo de gestão por competências, que privilegia o espaço ocupacional em detri-mento do cargo dos colaboradores, é ade-quado para as unidades de gestão de pes-soas das organizações que competem por meio de estratégias de diferenciação.



Com relação à administração de recursos humanos (RH) nas organizações, julgue o item que se segue.

As competências mobilizadas pelas pesso-as nas organizações agregam valor social e econômico a indivíduos, equipes e organi-zação, já que os conhecimentos, as habili-dades e as atitudes, incorporados às ex-periências profissionais, são os elementos que garantem o bom desempenho de tare-fas, atividades e processos.



Acerca da gestão de pessoas nas organiza-ções, julgue o item a seguir.

Na gestão por competências, a implemen-tação de estratégias depende essencial-mente de aspectos relativos ao ambiente

político, tecnológico, econômico e social em que a organização se insere.



O desenvolvimento de competências exi-ge uma fase prévia de mapeamento, que pode ser operacionalizada com o auxílio de sistemas de informação de recursos huma-nos (RH). A respeito desse assunto, julgue o item a seguir.

Entre as técnicas utilizadas para identifi-cação de competências está o grupo focal, que caracteriza-se por ser uma pesquisa feita por um grupo de colaboradores que focam seus esforços de mapeamento em material documental registrado nos siste-mas de informação gerencial e em outros documentos oficiais da empresa.




Aquele que reclama de seu salário e não se capacita para desafios futuros na organiza-ção em que trabalha pode apresentar difi-culdade em priorizar ações no trabalho, o que prejudica suas relações interpessoais.



Julgue os próximos itens, que versam sobre processo de gestão de pessoas.

O modelo de gestão estratégica com base em competências é considerado uma prá-tica cuja finalidade é melhorar o desem-



penho global da organização por meio do incremento do desempenho individual dos empregados.


11. (43243) CESPE – 2011 – GESTÃO DE PESSO-AS – Trabalho em Equipe, Comportamento Organizacional, Gestão por Competências


O trabalho pode ser compreendido como a forma pela qual o homem interage com o meio ambiente e o transforma, asseguran-do a sobrevivência e a construção de rela-ções interpessoais que reforcem sua identi-dade e seu senso de contribuição.


12. (43242) CESPE – 2011 – GESTÃO DE PESSO-AS – Trabalho em Equipe, Liderança, Com-portamento Organizacional, Gestão por Competências

Considere que determinado gerente, perce-bendo que todas as suas ideias eram rece-bidas com irritação por seus subordinados, tenha, em uma reunião de trabalho com sua equipe, anunciado que tomaria, a partir de então, decisões de cima para baixo, pois estava desapontado com a equipe de traba-lho. Com base nessa situação, julgue o item a seguir.

Os objetivos pessoais e profissionais do ge-rente, nesse caso, não se alinham nem aos objetivos pessoais de seus subordinados nem aos objetivos organizacionais.



Considere que determinado gerente, perce-bendo que todas as suas ideias eram rece-

bidas com irritação por seus subordinados, tenha, em uma reunião de trabalho com sua equipe, anunciado que tomaria, a partir de então, decisões de cima para baixo, pois estava desapontado com a equipe de traba-lho. Com base nessa situação, julgue o item a seguir.

A postura adotada pelo gerente não pode ser percebida como um problema de rela-cionamento interpessoal com sua equipe, visto que seus subordinados demonstraram resistência a suas ideias.



Em situações de trabalho compartilhadas por duas ou mais pessoas, há atividades a serem executadas, interações e sentimen-tos envolvidos. Acerca das relações huma-nas no trabalho, julgue o próximo item.

Competência interpessoal é a habilidade de lidar eficazmente com outras pessoas de forma adequada às necessidades de cada uma e à exigência da situação.



No contexto de trabalho, ao se buscar aper-feiçoar habilidades interpessoais, a com-petência nos relacionamentos pode ser al-cançada e os membros dos grupos podem dispor-se a trabalhar de maneira eficaz em conjunto. À luz desses princípios, julgue o item seguinte, acerca de relações humanas.

A revelação dos próprios pensamentos e sentimentos de como o comportamento do outro nos afeta, em detrimento de solicitar informações sobre o próprio comportamen-to, favorece as relações e a produtividade,


minimizando ressentimentos, devido a pos-síveis críticas negativas.



O setor público tem investido consideravel-mente na capacitação de seus servidores. No que se refere à capacitação, julgue os itens que se seguem.

A gestão por competências tem sido utili-zada como instrumento para aperfeiçoar os investimentos públicos na capacitação de servidores.




A gestão por competências refere-se ao conjunto de mecanismos utilizados para gerir as competências dos servidores, ao passo que a gestão de competências refere--se à estruturação de atividades das áreas e das equipes da organização de acordo com os tipos de competências necessárias para realizá-las.




Gabarito: 1. (14616) Certo 2. (43246) Certo 3. (104628) D 4. (100092) Errado 5. (94075) Certo 6. (70509) Certo 7. (70526) Errado 8. (42458) Errado 9. (43244) Errado 10. (26361) Certo 11. (43243) Certo 12. (43242) Errado 13. (43241) Errado 14. (43236) Certo 15. (43226) Errado 16. (26362) Certo 17. (104676) Errado



4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS BUROCRÁTICO

A administração evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração pública patrimo-nialista, a burocrática e a gerencial.

Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteira-mente abandonada.

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do sobe-rano, e os seus auxiliares possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados favores pessoais, a res publica (coisa pública) não é diferenciada da res principis (bens do governante), em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.

A administração pública burocrática surgiu no século XIX como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo, por meio do controle rígido dos processos, da impessoalida-de, da legalidade e da profissionalização.

Na medida em que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa da legalidade e dos direi-tos sociais e crescia em dimensão, os custos da máquina pública também cresciam (tornando--se maiores que os benefícios do controle) e surgiam uma série de disfunções (excesso de trâ-mites, ineficiência, etc.). Por isso, a partir do século XX, as práticas burocráticas passaram a ser substituídas pela administração gerencial, a qual tem foco nos resultados, busca reduzir custos, descentralizar a autoridade e aumentar a qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.

4.1. Modelo Patrimonialista

Foi o primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos. O Estado era uma extensão do poder do soberano – não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica); os empregos públicos eram concessões individuais e os servidores possuíam status de nobreza real.


Max Weber usou a palavra “patrimonial” para descrever governos que servem ou favorecem os interesses de uma rede de amigos, familiares, apadrinhados e afiliados políticos que de-monstram lealdade aos donos do poder. O inverso – o estado não patrimonialista – defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados.

A base do Patrimonialismo está no tipo de dominação legitimado pela tradição (Dominação Tradicional, segundo Max Weber), ou seja, aquela que tem respaldo nos costumes, nas tradi-ções que legitimam a autoridade. Nessa forma de dominação Tradicional, não se obedece aos estatutos e à ordem impessoal, objetiva e legal (o que caracterizaria a dominação racional--legal, ou burocrática), tampouco se obedece ao líder devido ao seu carisma ou “poder divino” (dominação carismática); na dominação Tradicional, se obedece à pessoa nomeada pela tradi-ção e, em virtude da devoção aos hábitos costumeiros.

Weber define o patrimonialismo como uma forma específica da Dominação Tradicional, que acorre quando surge um quadro administrativo. O funcionalismo patrimonial, com a progres-siva divisão das funções, pode assumir traços burocráticos. No entanto, ao cargo patrimonial falta, sobretudo, a racionalidade, a legalidade e a distinção burocrática entre a esfera “privada” e a “oficial”; na dominação patrimonial, a administração é tratada como assunto puramente pessoal do senhor (os comandos proferidos pela autoridade são de características eminente-mente voltadas a valores, opiniões e posições pessoais do senhor) e a propriedade e o exercício de seu poder, como partes de seu patrimônio pessoal. O governante domina e tem total liber-dade para emitir ordens, ficando apenas limitado pelos costumes e hábitos de seu grupo social.

Esse tipo de dominação não possui características como: competência fixa segundo regras ob-jetivas, hierarquia racional fixa (burocracia), nomeação e promoção regulada por contrato, for-mação profissional e salário fixo.

No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como seu assunto pes-soal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma di-visão de trabalho entre eles. Os funcionários, por sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito. Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão arbitrária quan-to aquela adotada pelo governante em relação a eles, contanto que não violem a tradição e o interesse do mesmo na manutenção da obediência e da capacidade produtiva de seus súditos.

Entre as fontes de sustento dos "servidores" no modelo de administração patrimonialista in-cluem-se tanto a apropriação individual privada de bens e oportunidades quanto a degenera-ção do direito a taxas não regulamentado.

Em suma, o patrimonialismo caracteriza-se: pela ausência de uma clara demarcação entre as esferas pública e privada e entre a política e a administração; pelo amplo espaço à arbitrarieda-de material e pela vontade puramente pessoal do senhor.



Características:

• Estado = extensão do poder e do patrimônio do soberano. • Não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res

publica). • Captura da Administração Pública por entes privados.

• Falta de regras universais – predominância de situações casuísticas e personalistas.

As consequências inevitáveis são:

• Nepotismo – emprego e favorecimento de parentes.

• Prebendas e sinecuras – emprego de amigos e protegidos; criação de "cargos sem função", mas com salário.

• Clientelismo – utilização dos órgãos da administração pública com a finalidade de prestar serviços em troca de apoio político.

• Corrupção.

• Fisiologismo – troca de favores.

As mudanças ocorridas nas sociedades capitalistas a partir do século XVIII (liberalismo, democratização, revolução industrial, emergência de novas classes sociais, etc.) fizeram o mercado e a sociedade civil se distinguirem do Estado, tornando o modelo Patrimonialista incompatível com a realidade.

O modelo de administração pública burocrática surgiu na segunda metade do século XIX como forma de combater o patrimonialismo, buscando proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública, além de propiciar justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos.

4.2. Abordagem Burocrática

Hoje em dia, a Burocracia tem ao menos dois sentidos: um científico (seu tipo puro, estudado dentro da sociologia weberiana) e um popular (que acabou se disseminando por causa das disfunções da burocracia – papelada, morosidade, ineficiência etc.). Alguns autores incluem um terceiro sentido, de burocratas como grupo social.

Inicialmente será abordada a visão sociológica, que vai definir as características “puras” da burocracia. Após, serão mostradas suas disfunções.

Burocracia e uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto e, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência.

O conceito de Burocracia teria sido usado pela primeira vez em meados do século XVIII pelo economista Vincent de Gournay para designar o poder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a monarquia absolutista francesa.


Bureau = escritório + Krátos = poder, força

A burocracia remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e registrou suas primeiras normas estatais e sociais. Contudo, a burocracia, tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento – séc. XV.

O grande teórico da Burocracia é o sociólogo alemão Max Weber.

Importante ressaltar que Weber não inventou a burocracia, tampouco a defendia. Ele relacionou suas características ao estudar a modernização* da sociedade alemã no século XIX. Em outras palavras, a administração burocrática já era praticada na sociedade, mas não era conhecida em detalhes porque ninguém a tinha estudado a fundo e conceituado suas principais características.

*Modernização, no contexto do autor, representa as mudanças ocorridas nas sociedades capitalistas a partir do século XVIII, que fizeram o mercado e a sociedade civil se distinguirem do Estado: liberalismo, democratização, iluminismo, reforma protestante, revolução industrial, emergência de novas classes sociais etc.

4.2.1. A Burocracia Weberiana

Primeiramente, cabe destacar que Weber não estudou a administração de empresas, ele estudou a sociedade. A administração burocrática para ele, portanto, não é uma forma ideal de administração de empresas, tampouco um modelo a ser seguido, mas uma forma de poder exercida na sociedade.

No livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, Weber busca compreender quais foram as especificidades que levaram algumas sociedades ocidentais ao desenvolvimento do capitalismo, enquanto outras sociedades não desenvolveram (ou demoraram a desenvolver) este pensamento. O sociólogo tinha a convicção de que as concepções religiosas exerciam um papel preponderante na condução e nas transformações econômicas que ocorriam nas sociedades.

Comparando as diversas sociedades ocidentais (local de origem do capitalismo) e as sociedades orientais (onde nenhum sistema econômico parecido havia se desenvolvido), ele concluiu que o protestantismo, mais especificamente o calvinismo, foi o fator principal do desenvolvimento do capitalismo.

Weber notou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda – e não em países católicos.

Segundo ele, nas sociedades católicas o lucro era pecado (sendo a pobreza uma das chaves para entrar no céu); porém, as sociedades que adotaram os valores do protestantismo acreditavam que por meio do trabalho o homem alcançaria Deus e, como o trabalho gerava lucros, a riqueza não seria um impeditivo para alcançar o Senhor.

A diferença entre as sociedades está, portanto, na ética protestante: conjunto de normas sociais e morais que pregam o trabalho árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres



mundanos). Essa ética proporcionava a reaplicação das rendas excedentes no próprio negócio, em vez de seu consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e de prestígio.

Dessa forma, as religiões protestantes contribuíram para a ascensão do capitalismo, enquanto as sociedades católicas conservaram os valores da idade média.

E onde está a burocracia nisso tudo?

O capitalismo é definido pela existência de empresas cujo objetivo é produzir o maior lucro possível, e cujo meio é a organização racional do trabalho e da produção. Nesse contexto, a burocracia entra mais fortemente nas sociedades protestantes como uma tentativa de racionalizar a evolução do capitalismo, organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.

Weber, no livro Economia e Sociedade, define:

“Poder significa toda probabilidade de impor sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade”.

Dentre os tipos de poder, ele cita a disciplina e a dominação.

• Disciplina é a “[...] probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esque-mática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de ativi-dades treinadas”.

• Dominação é a “[...] probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determi-nado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis”.

4.2.1.1. Tipos de Dominação

Dentre os fundamentos da dominação está a crença na legitimidade, portanto, quem é domi-nado crê que tal dominação é legítima.

Existem três tipos puros de dominação legítima, que se distinguem pelo objeto de sua crença: carismática, tradicional e racional-legal.

Importante: “tipo puro” ou “tipo ideal” mostra como se desenrolaria uma ação humana se es-tivesse orientada para o fim de maneira estritamente racional, pura, sem perturbações ou des-vios irracionais. É uma construção conceitual, abstrata, formada a partir de elementos empí-ricos e, portanto, não é encontrada nessa forma pura na vida real, mas sim misturada com as demais e influenciada por fatores irracionais.

1. Dominação Carismática: baseada na veneração, nas características pessoais que tornam uma pessoa “alguém a ser seguido” (profeta, líder etc.); o líder carismático é assim reco-nhecido por possuir poderes, senão sobrenaturais, ao menos um comportamento exem-plar, ímpar.

2. Dominação Tradicional: tem respaldo nos costumes, nas tradições que legitimam a auto-ridade; não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição; o governante domina com ou sem um quadro administrativo e tem total liberdade para emitir ordens, ficando apenas limitado pelos costumes e hábitos de seu grupo social. Durante o período


do Estado Absolutista na Europa, a dominação tradicional redundou em um forte Patrimo-nialismo: o Estado era uma extensão do patrimônio do soberano, não havia diferenciação entre os bens do governante – res principis – e os bens públicos – res publica –; os empre-gos públicos eram concessões individuais e os servidores possuíam status de nobreza.

3. Dominação Racional (legal): baseada nas regras e no direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação (autoridade legal e fun-cional).

Segundo Weber, a forma de legitimidade mais corrente na sociedade é justamente a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos.

Ao explorar a questão da dominação racional-legal, o autor aborda que o Estado Moderno é formado por um conjunto de normas e regras, de origem impessoal e pré-determinada, que limita o poder de dominação, mas, ao mesmo tempo, o legitima. Como exemplos dessa domi-nação legal tem-se a burocracia e o exercício, pelo Estado, do monopólio da violência institucio-nalizada.

Para Weber, a dominação legal com quadro administrativo burocrático (Administração Buro-crática) está mais adaptada às mudanças sociais de sua época – surgimento da sociedade in-dustrial, desenvolvimento da economia monetária, crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas. Por ser a forma mais racional do ponto de vista técnico e formal, ela seria inevitável para as necessidades de administração de massas.

O grande instrumento de superioridade da administração burocrática em relação às outras de sua época é o conhecimento profissional, ou seja, é o exercício da dominação baseado no saber. No Estado Moderno, portanto, a administração burocrática representa uma forma de profissionalização, um contraponto ao patrimonialismo.

4.2.1.2. Características

A Burocracia é definida como o conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia. Em outras palavras, ela traduz uma organização legal, formal e racional por excelência.

Segundo Weber, a burocracia é um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada. O homem organizacional é um ser que age racionalmente (racionalidade funcional) com base nas regras formais que lhe estabelecem um papel na organização (função). Separa-se a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo.

A racionalidade da burocracia permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.

Para o Estado, ela representa uma forma de profissionalização, a qual preconiza o controle a priori das ações, o formalismo, a racionalidade, o atendimento fiel às regras, a impessoalidade, a divisão do trabalho, a hierarquia funcional e a competência técnica baseada no mérito.



Pode-se dizer, também, que ela parte de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que buscam serviços e que, por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos.

Segundo Chiavenato, as principais características da burocracia são:

1. Caráter legal das normas e regulamentos: normas e regulamentos são estabelecidos pre-viamente, por escrito, determinando todo o funcionamento – define competências, fun-ções, autoridade, sansões etc. Predomínio da lógica científica e racional sobre a lógica "má-gica", "mística" ou "intuitiva".

2. Caráter formal das comunicações: comunicações são escritas, gerando comprovação e in-terpretação unívoca. Por outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la.

3. Racionalidade e divisão do trabalho: divisão racional do trabalho, limitando as tarefas a serem realizadas por cada cargo, buscando maior eficiência. Cada função é específica, com competências, poderes e responsabilidades bem definidas. Isso reduz o atrito entre as pes-soas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e quais os limites entre suas res-ponsabilidades e as dos outros.

4. Impessoalidade nas relações: o poder e a responsabilidade de cada pessoa são impesso-ais, não pertencem a ela, mas derivam da função que ela exerce. As relações são baseadas nos cargos/funções e não nas pessoas.

5. Hierarquização da autoridade: a estrutura é hierárquica e cada cargo inferior está sob con-trole e supervisão do superior. A autoridade burocrática ocorre quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando.

6. Rotinas e procedimentos padronizados: as atividades de cada função são definidas e pa-dronizadas pelos regulamentos. A pessoa não faz o que quer, e sim que deve fazer de acor-do com as regras. Há aprimoramento dos processos de trabalho em função dos objetivos.

7. Competência tecnica e meritocracia: profissionalização das relações de trabalho, visando à garantia da igualdade de tratamento perante regras e à redução do clientelismo. Da mesma forma, a escolha da pessoa (seleção, transferência, promoção etc.) para exercer uma fun-ção é feita de forma técnica e baseada no mérito e na qualificação profissional. Somente o chefe supremo da organização ocupa sua posição de autoridade em virtude de apropria-ção, eleição ou designação para a sucessão, mas mesmo sua autoridade consiste num âm-bito de competência legal.

8. Especialização da administração: separação entre propriedade e administração. As pesso-as não são donas do cargo ou dos bens a ele ligados.

9. Profissionalização dos participantes: o cargo é uma profissão e as pessoas devem ter in-tensa instrução para assumir a função. As pessoas em uma estrutura burocrática tornam-se


profissionais especialistas, ocupam um cargo por tempo indeterminado, são assalariadas, nomeadas por instâncias superiores dentro das regras definidas, devem ser fiéis ao cargo, podem ser promovidas pelo mérito e seguem carreira dentro da instituição.

10. Completa previsibilidade do funcionamento: esta é a consequência desejada. A previsi-bilidade do comportamento das pessoas, de acordo com as normas, gera rapidez nas de-cisões, univocidade nas tarefas, confiabilidade, redução de falhas e maior eficiência, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais pré-estabelecidos.

4.2.1.3. Vantagens

Diversas razões explicavam o avanço da burocracia sobre as outras formas de associação. Essas chamadas “vantagens” da Burocracia são:

• Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização.

• Precisão na definição dos cargos e operações.

• Rapidez nas decisões – cada um conhece as regras e os canais de comunicação.

• Univocidade de interpretação – regulamentação específica e escrita, transmitida para quem deve recebê-la.

• Uniformidade de rotinas e procedimentos – favorece a padronização e a redução de erros.

• Continuidade da organização, mesmo com a substituição do pessoal.

• Redução do atrito entre as pessoas – cada funcionário sabe seu papel e responsabilidades.

• Constância – os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.

• Confiabilidade – regras conhecidas, processos previsíveis (gerando os mesmos resultados).

• Benefícios para as pessoas – hierarquia formalizada, trabalho ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.

4.2.2. Crítica: as Disfunções da Burocracia

O próprio Weber era um crítico à burocratização, que, para ele, constituía a maior ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas e, por isso, deveria ser controlada pelo Par-lamento: “É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores [...]”.

A teorização de Weber foi empobrecida pela reinterpretação cultural, principalmente na obra do americano Talcott Parsons, que traduziu Weber para o inglês. Parsons usou diversos con-ceitos weberianos de forma equivocada e fomentou o chamado Funcionalismo Estrutural (posteriormente adotado na Administração como Teoria Estruturalista). O estruturalismo vê a sociedade como um organismo unívoco e funcional. Dentro desse sistema, o indivíduo é sim-plesmente um reflexo da vida social, se adaptando e cumprindo uma função (um papel), como uma formiga em um formigueiro.

Essa mesma interpretação errada fez alguns autores incluírem Weber na Escola Clássica.



Não se pode esquecer que o ponto central da obra de Weber era a dominação burocrática, não a estrutura burocrática em si como um modelo a ser seguido para organizações. As críticas à burocracia “tipo puro” de Weber são, portanto, oriundas de um erro de interpretação, pois ele não tinha a intenção de tornar a burocracia um modelo administrativo para as organizações modernas, ele apenas descreveu as características mais básicas de algo que já existia na sociedade.

As críticas a seguir são de autores que consideravam a burocracia como uma teoria da administração defendida por Weber. Para eles, existe uma discrepância entre o modelo burocrático oficial e a vida real, na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções. Alguns autores chegam a propor modelos próprios de burocracia, os quais prezam principalmente pela “humanização” e necessidade de adaptação ao ambiente.

Um desses autores foi Robert K. Merton. Segundo ele, o homem foi excluído dos estudos de Max Weber – o qual descreveu um sistema social desumano e mecanicista. Quando participa da burocracia, o homem passa por transformações que fazem com que toda a previsibilidade, que deveria ser a maior consequência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Merton diagnosticou e caracterizou as seguintes disfunções:

1. Internalização das normas.

2. Excesso de formalismo e papelório.

3. Resistência a mudanças.

4. Despersonalização do relacionamento.

5. Categorização do processo decisório – excesso de hierarquia.

6. Superconformidade às rotinas e procedimentos – maior importância ao modo de fazer do que ao resultado.

7. Exibição de sinais de autoridade.

8. Dificuldades com clientes.

Crozier mostrou em sua investigação sobre poder e burocracia como as regras estruturam as relações entre os grupos, reforçando a impessoalidade na organização. A situação de fragmentação e subordinação que o modelo burocrático implica, paralisa as comunicações e a inovação. Além disso, a centralização do poder de decisão, a estratificação dos indivíduos em grupos homogêneos e fechados induziriam comportamentos nos grupos organizacionais que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso.

De acordo com Crozier, é impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente. Isso porque a busca pela impessoalidade exige que as decisões sejam tomadas por níveis centralizados, afastados daqueles que serão afetados por suas consequências. Assim, os dirigentes não podem receber informações antecipadas e, quando são finalmente informados, o nível de disfunção existente atingiu um nível elevado de gravidade que pode ameaçar a própria sobrevivência da organização, requerendo medidas extremas.


A mudança de burocracias é causada por crises. A crise é, efetivamente, um dos elementos distintivos de qualquer sistema de organização burocrática. Ela constitui o meio para chegar a operar os reajustes necessários. O ritmo essencial que caracteriza uma organização burocrática é, particularmente, a alternância de longos períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.

Outros autores citam diversas disfunções:

• Individualismo: consequência da disputa pelo poder.

• Defesa de interesses particulares e corporativismo

• A burocracia não assimila as novas tecnologias adotadas pela organização.

• Mecanicismo: o ponto de vista de Weber é puramente mecânico e não político, no qual as pessoas são vistas como seguidoras de regras em um sentido mecanicista e não como criaturas sociais interagindo dentro de relacionamentos sociais. Em outras palavras, não considerou os aspectos subjetivos e informais, como a aceitação das normas e a legitimação da autoridade, nem a reação formal da organização perante a falta de consentimento dos subordinados.

• Os recursos humanos não são plenamente utilizados por causa da desconfiança, do medo de represálias etc. Ela modifica a personalidade das pessoas que se tornam obtusas, limitadas e obscuras: o "homem organizacional" (funcional) condicionado.

• As distinções de Weber entre tipos de autoridade são exageradas, embora tenha discutido a "combinação de diferentes tipos de autoridade".

• Ao formular o modelo burocrático de organização, Weber não previu a possibilidade de flexibilidade da burocracia para atender a duas circunstâncias: a adaptação da burocracia às exigências externas dos clientes; a adaptação da burocracia às exigências internas dos participantes.

• O modelo "racional" de organização adota a lógica de sistema fechado em busca de certeza e previsão exata; não considera a natureza organizacional e nem as condições circunjacentes do ambiente; em resumo, a teoria weberiana se assemelha à Teoria Clássica da organização quanto à ênfase na eficiência técnica e na estrutura hierárquica da organização.

• Dentro da organização formal desenvolve-se uma estrutura informal que gera atitudes espontâneas das pessoas e grupos para controlarem as condições de sua existência. Assim, a burocracia deve ser estudada sob o ponto de vista estrutural e funcional e não sob o ponto de vista de um sistema fechado e estável, como no modelo weberiano. Essa análise deve refletir os aspectos do comportamento organizacional interno e d o sistema de manutenção da organização formal.

• O caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais. A forma burocrática é mais apropriada para atividades rotineiras e repetitivas da organização em que a eficiência e a produtividade constituem o objetivo mais importante; mas não é adequada às organizações flexíveis que se veem à frente de atividades não rotineiras, em que a criatividade e a inovação são mais importantes.



• Para Gouldner, não há um tipo único de burocracia, mas uma infinidade, variando dentro de um continuum, que vai desde o excesso de burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto), ou seja, há graus de burocratização. Ele também cita 3 tipos de estruturas burocráticas: falsa – formada por regras que não representam ninguém e, por isso, são frequentemente desobedecidas; autocrática – representa os interesses de um grupo dominante; representativa – respeita interesses de todos os grupos organizacionais.

Perrow, um defensor da burocracia, a chama de visão “instrumental" das organizações: essas são vistas como arranjos conscientes e racionais dos meios para alcançar fins particulares. Para Perrow a burocratização envolve: especialização; necessidade de controlar as influências dos fatores externos sobre os componentes internos; um ambiente externo imutável e estável.

Por fim, há uma terceira visão sobre Burocracia (além da weberiana e da popular). Alguns autores enxergam a burocracia (mais especificamente os burocratas) como uma classe social, a qual assume várias formas: burocracia estatal, burocracia empresarial, partidária, sindical etc. Os burocratas teriam a tendência a se unir como um segmento social diferenciado da população em geral, buscando privilégios e poder. No caso dos burocratas do serviço público, por exemplo, entrar nessa classe exige certo nível de instrução, que na maioria dos casos só está amplamente disponível a uma minoria da população, e dessa forma a Burocracia se torna mais uma fonte de captação de segmentos sociais privilegiados.

Há diversos exemplos de países que possuíram, ou ainda possuem, uma classe burocrata dominante, como por exemplo, a Rússia da época comunista e a China (até hoje, com o partido comunista no poder). Nesses casos, o burocrata administra diretamente o Estado, tem acesso aos poderes de execução e de veto e muitas vezes é suscetível à corrupção. Assim, tal classe consegue privilégios, do mesmo modo diversas classes dominantes foram privilegiadas ao longo da história.

4.2.3. Resumo – Sistema Burocrático


4.3. Modelo Gerencial

Também chamado de Administração Pública Gerencial, Modelo Gerencialista, ou Pós-Buro-crático, o movimento da Nova Gestão Pública (New Public Management) iniciou-se no Reino Unido, na década de 70, foi adotado nos Estados Unidos nos anos 80 e logo se expandiu pelo mundo, atingindo a América Latina, principalmente na década de 90.

Esse modelo é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais dos Es-tados, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo burocrático.

O propósito da NPM era diminuir o tamanho do Estado, em particular, promover a redução do tamanho da máquina administrativa, aumentar sua eficiência e criar mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos.

O nome Gerencial advém da incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e ino-vações da administração gerencial – privada -, como:

• diminuição de níveis hierárquicos (downsizing);

• valorização e o maior poder aos funcionários (empowerment);

• descentralização administrativa;

• foco nos resultados e nos clientes (serviços públicos voltados para o consumidor);

• administração por objetivos

• pagamento por desempenho

• qualidade total etc.Buscava-se a substituição do Modelo Burocrático (ineficiente) pelo Modelo Gerencial. Matias Pereira explicita as diferenças entre os dois modelos:

1. Enquanto a administração pública burocrática é autorreferente, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no proces-so, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envol-vida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador pú-blico preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas; preocupa-se em aten-der aos cidadãos e não às necessidades da burocracia.

2. Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a administração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defen-dem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.

3. A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepo-tismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedi-mentos. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.



4. Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por re-sultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas pre-fixadas. Na administração burocrática essa confiança não existe.

5. A administração burocrática é centralizadora, autoritária. A administração gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os es-calões inferiores.

6. Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade e inovação. Em contraposição, a administração buro-crática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

A administração pública gerencial constitui, portanto, um avanço e um rompimento com os padrões da administração pública burocrática, apesar de não negar todos os princípios da bu-rocracia. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na burocrática, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de re-muneração, as carreiras, etc.

Pode-se dizer que a Nova Gestão Pública passou por três fases, ou movimentos: Gerencialismo, Consumerismo e Serviço Orientado ao Cidadão.

4.3.1. Gerencialismo Puro (Managerialism): fazer mais com menos

Corresponde à primeira etapa da reforma no Reino Unido e também nos Estados Unidos e tem seu foco na produtividade. Nasceu como estratégia da visão neoliberal para reduzir os custos e tornar a administração pública mais eficiente.

Busca “fazer mais com menos” através do aumento da eficiência, melhorando a qualidade do gasto público, reduzindo custos, evitando o desperdício e aumentando a produtividade na prestação de serviços públicos.

Enxerga o cidadão como um mero taxpayer (contribuinte).

As ações dos governos desses países resumiu-se apenas em ajustar os contornos da administra-ção pública com medidas como: limitações das dimensões do setor público; privatização; comer-cialização ou corporativização de órgãos públicos; descentralização para governos subnacionais; desconcentração no governo central; uso de mecanismos típicos de mercado; novas atribuições aos órgãos da administração central; outras iniciativas de reestruturação ou racionalização.

Foram implementados alguns instrumentos gerenciais, como: técnicas de planejamento e racio-nalização orçamentária, para possibilitar a incorporação de uma maior consciência dos custos no serviço público; instrumentos de avaliação de desempenho organizacional, para alcançar maior eficiência, usando mecanismos objetivos de mensuração da performance governamental; adoção da Administração por Objetivos, pela qual se procura traçar linhas claras de ação às agências, o que tornaria possível uma avaliação de desempenho baseada na comparação entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado; descentralização administrativa e delegação de poder, com o objetivo de aumentar a autonomia das agências e dos departamentos.


4.3.2. Consumerismo: fazer melhor

O foco na eficiência (gerencialismo puro) por si só não foi suficiente. A lógica de Plano (o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido) foi subs-tituída por uma lógica de estratégia, na qual são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessá-ria para eventuais alterações nos programas governamentais.

Surge, então, um novo modelo que foca na melhoria da qualidade da prestação dos serviços para o cliente direto a partir da flexibilidade de gestão. É o chamado Paradigma do Consumi-dor/Cliente: procura dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada, ou seja, visava ao atendimento das necessidades definidas pelos próprios cidadãos-usuários, tratando-os como consumidores a serem satisfeitos.

Três medidas faziam parte da estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo:

• Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princí-pio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será;

• Competição entre as organizações do setor público;

• Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, em contraposição ao mo-nopólio estatal – a extensão do fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo. Baseia-se na ideia de que, numa situação de fal-ta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle.

A visão do cidadão como simples consumidor está vinculada à tradição liberal, que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política.

4.3.3. Serviço Orientado ao Cidadão: fazer o que deve ser feito

O termo em inglês é PSO (Public Service Orientation).

As críticas à visão do cidadão como cliente fizeram o modelo evoluir para o Serviço Orientado ao Público/Cidadão, que se baseia em conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça.

O cidadão passa a ser tratado efetivamente como um agente (ativo) a ser ouvido, alguém com direitos e deveres – cidadania.

Aqui, não se busca apenas descobrir como fazer/organizar o serviço público para agradar aos cidadãos. A pergunta verdadeira é “o que deve ser feito?”, demonstrando para o cidadão os benefícios, efeitos e impactos diretos ou indiretos do exercício da atividade pública (efetividade).

Entende-se que, a partir da nova gestão pública, o Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento. Como promotor desses serviços, o Estado continua a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.



Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.

4.3.4. Princípios da administração pública gerencial

Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unida-de (com foco nos resultados e nos clientes);

• a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e finan-ceiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;

• a reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a prio-ri) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados.

O Prof. Dr. Humberto Falcão Martins define as seguintes características:

a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões;

b) descentralização;

c) flexibilidade;

d) desempenho crescente e pagamento por produtividade;

e) competitividade interna e externa;

f) direcionamento estratégico;

g) transparência e cobrança de resultados (accountability);

h) padrões diferenciados de delegação decisória;

i) separação da política de sua gestão;

j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;

k) terceirização;

l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;

m) estruturas diferenciadas.

Bresser-Pereira delineia a Nova Administração Pública da seguinte forma:

1. descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os ní-veis políticos regionais e locais;


2. descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administrado-res públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

3. organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal;

4. organizações flexíveis ao invés de unitárias e monolíticas, nas quais as ideias de multiplici-dade, de competição administrada e de conflito tenham lugar;

5. pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

6. definição dos objetivos a serem atingidos na forma de indicadores de desempenho sempre que possível quantitativos, que constituirão o centro do contrato de gestão entre o minis-tro e o responsável pelo órgão que está sendo transformado em agência;

7. controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos proces-sos administrativos; e

8. administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida.

Quanto aos princípios, são:

a) Reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a prio-ri) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados, revertendo a cultura e as práticas gerais da administração pública, focada primordialmente nos meios e nos recur-sos. Muito mais relevante que o foco no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrático, é a abordagem centrada no alcance de objetivos/resultados.

b) Foco na racionalização de recursos – eficiência: o Estado não dispõe de recursos infinitos para realizar os investimentos para o alcance de todos os objetivos sociais, devendo, por isso, através da busca da eficiência, melhorar a qualidade do gasto público. Para isso, é ne-cessário aumentar a produtividade e construir uma consciência de custos na administração pública.

c) Focalização da ação do Estado no cidadão: o Estado tem o dever de buscar melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa (cidadão), am-pliando o atendimento das demandas sociais, reduzindo o tempo de resposta e aumentan-do a satisfação do cidadão-usuário (excelência no atendimento).

d) Flexibilidade administrativa: faz-se necessário o aumento de autonomia – e consequente descentralização – que permita às organizações públicas e aos servidores alcançarem os resultados esperados.

e) Controle social: é preciso ampliar os mecanismos de transparência através da prestação social de contas e da avaliação de desempenho, permitindo à sociedade um melhor con-trole da administração pública (accountability). A cobrança da sociedade é um fator funda-mental para a melhoria da prestação dos serviços públicos.



f) Valorização do servidor: é condição essencial para que o processo de modernização ad-ministrativa tenha êxito, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivação são condições necessárias para se alcançar todos os outros objetivos. É indispensável descen-tralizar as atividades, dando empowerment (poder de decisão) para os indivíduos e para as equipes, e responsabilizando-os pelo alcance dos resultados.

A seguir, um quadro comparativo entre a gestão burocrática e a gerencial, conforme Matias--Pereira.

Administração pública burocrática Administração pública gerencial

1. Apoia-se na noção geral de interesse público. 1. Procura obter resultados valorizados pelos cidadãos.

2. Garante cumprimento de responsabilidade. 2. Gera accountability. Eleva as relações de trabalho.

3. Obedece às regras e aos procedimentos.3. Compreende e aplica normas. Identifica e resolve problemas. Melhora continuamente os processos.

4. Opera sistemas administrativos.

4. Separa serviços e controle. Cria apoio para normas. Amplia a escolha do usuário. Encoraja ação coletiva. Cria incentivos. Define, mede e analisa resultados.

5. Concentra-se no processo. 5. Orienta-se para resultados.

6. É autorreferente. 6. Foca o cidadão.

7. Define procedimentos para contratação de pessoal, compra de bens e serviços. 7. Luta contra o nepotismo e a corrupção.

8. Satisfaz às demandas dos cidadãos. 8. Evita adotar procedimentos rígidos.

9. Controla procedimentos. 9. Define indicadores de desempenho – utiliza contratos de gestão.

10. Define cargos rígida e fragmentadamente. Tem alta especialização.

10. É multifuncional. Flexibiliza as relações de trabalho.

4.3.5. Empreendedorismo governamental

Empreender significa fazer acontecer. É planejar, organizar, dirigir e controlar os recursos disponíveis da melhor maneira, de forma a alcançar os resultados da organização.

O empreendedorismo governamental ocorre quando os gestores públicos aproveitam os recursos disponíveis de formas novas e melhores (planejamento, tecnologia, etc.), buscando a satisfação e o benefício dos cidadãos.

O conceito de empreendedorismo governamental surgiu com o livro Reinventando o Governo – como o espírito empreendedor está transformando o setor público, de Osborne e Gaebler. O contexto (anos 80 nos EUA) era de grande descrença da população nas capacidades da Administração Pública de suprir as necessidades da sociedade relativas aos bens públicos e de vencer os desafios que apareciam.


Osborne e Gaebler se basearam em estudos de caso de órgãos e setores governamentais que estavam buscando superar o modelo burocrático então em voga. Mostraram que o governo americano estava longe de oferecer eficiência, pois ainda centralizava muitas operações que já poderiam estar nas mãos da comunidade. Em função disso, os autores descreveram o governo empreendedor como um estilo pragmático de gestão pública. Segundo eles, na ânsia de com-bater os desvios do patrimonialismo, foram criadas tantas amarras para o gestor público que se tornou cada vez mais difícil fornecer serviços eficientes e de qualidade para a população. A bu-rocracia criava problemas na gestão dos serviços públicos, pois tornava a máquina estatal lenta, ineficiente e pouco responsiva às necessidades e opiniões de seus “clientes”.

O governo empreendedor caracteriza-se, diferentemente da burocracia, como um governo que pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de servi-lo, e visa atender aos cidadãos (no papel de clientes) e não aos interesses da burocracia.

O governo empreendedor não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concen-trar-se no “fazer” em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria com a sociedade. Ao contrário do controle burocrático (voltado para o processo e não para os resultados), o controle do governo empreendedor está orientado por missões, metas e objetivos.

Osborne e Gaebler não pregavam o desaparecimento do estado, e sim a substituição de um governo extenso e impotente por um governo que é forte porque se limita a decidir e a dirigir (administrar), deixando o ‘fazer’ para outros agentes. Por estar focada nos resultados que me-lhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação implementadora.

Os autores sugerem dez princípios que poderiam servir de base para um novo modelo de go-verno, o empreendedor:

1. Governo catalisador – “navegando e não remando”, pois não compete a ele, sozinho, as-sumir o papel de executor, de implementador de políticas públicas. O governo deve ser o indutor da sociedade, o regulador, harmonizando a ação de diferentes agentes sociais na solução de problemas coletivos.

2. Governo que pertence à comunidade – abrir-se à participação dos cidadãos no momento da tomada de decisão; dar poder ao cidadão, ao invés de servi-lo, pois as comunidades locais são mais flexíveis e vivenciam mais de perto os seus diversos problemas. Cabe ao governo apenas a responsabilidade final de que estes serviços sejam prestados.

3. Governo competitivo – criar mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas. Quebrando o monopólio da prestação dos servi-ços públicos, criar-se-ia necessidade de aprimoramento, aumento da eficiência, inovação e melhoria da qualidade dos serviços prestados.

4. Governo orientado por missões – deixar de lado a orientação por normas e migrar a aten-ção na direção da sua verdadeira missão. A administração burocrática leva à desmotivação, pois define de antemão o que e como se deve fazer cada trabalho. Dando mais liberdade e flexibilidade, pode-se utilizar a criatividade e o poder de inovação para alcançar os objeti-vos e cumprir a missão da organização de forma mais efetiva.



5. Governo de resultados – substituir o foco no controle dos inputs para o controle dos ou-tputs e dos impactos de suas ações (preocupação com resultados, e não com recursos). Como os governos não sabem medir resultados, remuneram por outros critérios (tempo de serviço, volume de recursos, quantidade de subordinados etc), de modo que os servidores não buscam atingir resultados melhores, mas crescer sua esfera de poder e manter seus cargos. Ex: um hospital deveria ser remunerado não pelo número de atendimentos, mas pela redução do número de casos de doença em sua localidade.

6. Governo orientado ao cliente: cidadão deve ser a razão da existência dos órgãos e entida-des públicos; criar mecanismos para atender às necessidades dos clientes, e não da buro-cracia. Os órgãos públicos não recebem seus recursos diretamente dos seus clientes (cida-dãos) e sim do Legislativo/Executivo, então muitas vezes há maior preocupação em agradar ao fomentador do que em atender e saber as necessidades dos cidadãos.

7. Governo empreendedor – fazer estratégias de modo a gerar receitas e não despesas. Am-pliar prestação de serviços e considerar os gastos sob uma perspectiva de investimento, ou seja, considerando o benefício futuro de cada despesa.

8. Governo preventivo – proatividade e planejamento como forma de evitar problemas – pre-venção ao invés da cura. Concentrar-se nas causas dos problemas ao invés de tratar os sin-tomas.

9. Governo descentralizado – envolver os funcionários nos processos deliberativos, aprovei-tando seus conhecimentos e capacidade inovadora, elevando a flexibilidade, a eficiência e o comprometimento dos servidores envolvidos.

10. Governo Orientado para o Mercado – induzir mudanças através do mercado, estabelecen-do regras, fornecendo informações aos consumidores, criando ou aumentando a demanda, catalisando os fornecedores do setor privado, criando instituições que atuem no mercado para preencher vazios, mudando a política de investimentos públicos etc.

Outros fatores de destaque são:

• Realização de parcerias intragovernamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, visando a vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infraestruturas compartilhadas.

• Mudança do estilo de liderança, de controlador de resultados para motivador, facilitador. • Preocupação com o cliente – os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e finan-

ceiro merecem atenção especial quando do contato com o cliente;

4.3.6. Governabilidade, Governança e Accountability

A governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade* do Estado e do seu governo com a sociedade, é a capacidade política de governar.

*Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política.


O termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais gerais, sob as quais se dá o exercício do poder em uma sociedade, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, etc. Em sentido amplo, pode-se sustentar que a governabilidade refe-re-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático). Nesse sentido, pode ser aceita como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses disper-sos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto, médio e longo prazo (Matias-Pereira).

Governança é a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados (capacidade de gestão e técnica), com vistas a promover o desenvolvimento. É a capacidade (financeira e administrativa, em sentido amplo) que determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. O conceito de governança possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade, pois envolve a capacidade da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedi-mentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade.

O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à socieda-de, garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição pública das políticas públicas. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo político administrativo anglo-saxão e diz respeito à responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados e sua obrigação ética de prestar contas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem dis-cernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-lo apropriadamente, mais accountable é um governo. Pode ser vertical ou horizonal:

• Accountability Horizontal: exercido por instituições do Estado devidamente encarregadas da prevenção, reparação e punição de ações ilegais cometidas por agentes públicos. É feita pelos mecanismos institucionalizados, abrangendo os Poderes e também agências gover-namentais que tenham como finalidade a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, como por exemplo os Tribunais de Contas.

• Accountability Vertical: são as atividades de fiscalização feitas pela sociedade procurando estabelecer formas de controle sobre o poder público. Para grande parte dos autores, ela é exercida “de baixo para cima”, por pessoas e entidades da sociedade civil, geralmente sob a forma de voto ou de mobilizações. Certo autor separou a vertical em duas: Eleitoral – os eleitores avaliam governos e fazem suas escolhas; Societal – especificamente para o controle exercido por agentes ou entidades de representatividade social (conselhos, asso-ciações etc.), ou seja, grupos se mobilizam para impor suas demandas em relação à pre-venção, reparação ou punição de ilegalidades. Outro autor aventou a possibilidade de uma accountability vertical “de cima para baixo”, quando há direito de sanção a partir de uma relação de hierarquia, ou seja, entre chefia e subordinados.

Pode-se dizer, em suma, que o objetivo da Nova Gestão Pública é modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability.

• Eficiência refere-se ao bom uso dos recursos disponíveis. É a relação entre os insumos utili-zados e os produtos/serviços gerados.



• Eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos. É a relação entre os resultados obtidos e os resultados esperados.

• Efetividade diz respeito ao impacto positivo gerado na sociedade.

4.3.6.1. Governança Pública

O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. O termo Administração Pública está associado a um papel preponderante do estado como exe-cutor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava-se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelha-dos em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verti-calização, rigidez, isolamento.

A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de di-versos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Governança é capacidade administrativa do Estado em formular e implementar políticas públicas, é a forma com que os recursos econômicos e sociais são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento.

Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestra-dor, coordenador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial dos vários agentes (governamentais ou não) para atingir resultados de interesse público.

Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neoburocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiá-rio), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade.

A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado.

Nesse contexto, uma boa gestão é aquela que alcança resultados, independentemente de me-ritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando va-lor público.

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo – realizada por meio do governo e da administração pública – é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a in-corporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

Em relação aos pilares do modelo da nova gestão pública, destacam-se a participação cidadã, a transparência e a medição de resultados.

Essas tarefas são permanentes e exigem participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade organizada.

O termo governança, em sentido amplo, pode ser definido como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo.


Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação respon-sável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão.

Os aspectos frequentemente evidenciados na literatura sobre a governança estão relaciona-dos: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências, o es-tabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar; à responsabilidade em atender a sociedade; à supervi-são; ao controle; e à assistência social.

Existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas (accoun-tability) e a necessidade de promover o controle social.

Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetiva-mente aplicarem os elementos de governança corporativa e alcançarem as melhores práticas são: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos).



5. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930

Durante a maior parte do século XX, o Brasil empreendeu uma continuada tentativa de modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado.

Respondendo a transformações mundiais econômicas e sociais, esse esforço se desenvolveu ora de forma assistemática (ações pontuais), ora de forma mais sistêmica, por meio das reformas realizadas pelo governo federal.

Apesar de não haver unanimidade na literatura especializada, pode-se dizer, de maneira geral, que o Brasil passou por duas principais reformas administrativas, caracterizadas pela forte tentativa de mudança na forma de administração pública:

• A primeira buscou a transição do modelo Patrimonialista para o Burocrático.

• A segunda procurou evoluir do modelo Burocrático-Patrimonialista para o Gerencial.

Bresser-Pereira resume muito bem os sobressaltos das reformas administrativas brasileiras. A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar, não apenas porque este não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais.

Esta estratégia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da contratação de altos administradores através das empresas, inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituição de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrático extremo. As consequências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes perversamente misturados, são o alto custo e a baixa qualidade da administração pública brasileira.

5.1. Reforma Burocrática

O período a partir de 1930 período marca a implantação do modelo burocrático no Brasil, em meio a um ambiente de forte intervenção do Estado nos setores produtivo e de serviços, nacionalismo econômico e desenvolvimento (econômico, social, incipiente capitalismo industrial).

Entender as transformações do Estado brasileiro exige, previamente, saber o contexto geral do período pré-1930:

• Economia mercantil-agrária (produtos primários para exportação);

• Política oligárquica (política dos governadores, coronelismo);


• Administração patrimonialista (nepotismo, clientelismo, prebendas etc.) com alguns tra-ços liberais.

Este modelo patrimonialista de Estado começou a ruir devido a uma sucessão de acontecimen-tos no final da década de 1920:

• A crise de 1929 arruinou a maioria dos fazendeiros de café, fazendo-os perder força e, por consequência, diminuindo seu apoio ao governo;

• A quebra de lógica da “Política Café com Leite”;

• O assassinato do Presidente da Paraíba, João Pessoa;

• A Revolução de 30 que levou Getúlio Vargas ao poder.

A Revolução de 1930 quebrou o paradigma das oligarquias regionais e teve como desdobramento o início da implantação de um quadro admi-nistrativo burocrático pelo governo ditatorial de Vargas.

A criação desse Estado Administrativo se deu através de dois mecanismos típicos da adminis-tração racional-legal: estatutos e órgãos (normativos e fiscalizadores). Exemplo: em 1930 foi criada a Comissão Permanente de Padronização com atribuições voltadas para a área de mate-rial e, no ano seguinte, a Comissão Permanente de Compras.

Esses estatutos e órgãos criados por Vargas incluíam três áreas temáticas que até hoje estrutu-ram a organização pública: Materiais, Finanças e Pessoas (servidores).

Áreas objeto de intervenção governamental:

• Administração de pessoal (criação das primeiras carreiras burocráticas);

• Administração de materiais;

• Orçamento como plano de administração;

• Revisão de estruturas administrativas;

• Racionalização de métodos.

Os primeiros anos de Vargas no poder foram, portanto, voltados para estabelecer princípios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados.

Ao mesmo tempo, Vargas procurou aproximar-se do proletariado urbano com sua legislação trabalhista que incorporava antigas reivindicações operárias. A Constituição de 1934 represen-tou grandes e importantes novidades: o direito de voto das mulheres, a legislação trabalhista, o salário mínimo, a criação da Justiça Eleitoral etc.

Somente em 1936, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil e de Comissões de Eficiência em cada ministério, houve a primeira reforma significativa na busca de sair do mo-delo patrimonialista, que perdurava desde os tempos do Brasil colônia.

Seguindo as tendências europeias e americanas (que já haviam feito suas reformas no século anterior – civil service reform), o modelo de administração estatal pretendido pela reforma de 1936 foi a burocracia, nos moldes weberianos.



Em 1937, Getúlio instituiu o Estado Novo: fechou o Congresso; dissolveu os partidos políticos; outorgou nova Constituição e passou a governar de modo ditatorial até o final da Segunda Guerra Mundial, em 1945. A ditadura de Vargas foi um período de grande expansão, com refor-mas impostas “de cima para baixo”.

O grande marco dessa reforma administrativa foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), pelo decreto-lei n. 579 de 1938. As principais atribuições eram:

• Realizar estudos detalhados de repartições, departamentos e estabelecimentos públicos para determinar as modificações a serem feitas em vários campos: dotação orçamentária, distribuição, processos de trabalho, relações entre os órgãos e relações com o público.

• Fiscalizar a execução do orçamento, juntamente com o presidente da República.

• Organizar anualmente a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados.

• Cuidar da organização dos concursos públicos para cargos federais do Poder Executivo.

• Aperfeiçoar os servidores civis da União.

• Auxiliar o presidente no exame dos projetos de lei submetidos à sanção

• Fixar padrões para os materiais usados no serviço público.

O DASP deveria ser um órgão normativo, de coordenação e controle, encarregado de univer-salizar procedimentos, mas enfrentou problemas, entre eles o fato de o Estado ser visto como oportunidade de empregos com vagas preenchidas por meio de indicações pessoais.

Apesar dos esforços de Vargas e de diversas melhorias implantadas, a lógica clientelista dos empregos públicos nunca foi totalmente erradicada. Em suma, o Estado brasileiro se moderni-zava administrativamente, mas continuava carregando antigas práticas patrimonialistas.

Ao longo do período entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendência de centralização na adminis-tração do País (poder da União sobre os estados). Após 1937, o Estado passou a assumir feições ainda mais intervencionistas (Estado interventor). Além de sua expansão e ação centralizadora, houve a criação de autarquias* (Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs) e de empresas que definiram a base futura para o estado desenvolvimentista.

* Pode parecer um paradoxo, mas alguns autores consideram a criação dessa au-tarquia um primeiro sinal de administração Gerencial, em pleno período de reforma burocrática, pois uma autarquia representa a descentralização do poder do Estado.

Em suma, a reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de su-peração do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa para burocratizar o Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impes-soalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento.

É importante ressaltar, no entanto, que a implementação dos princípios do modelo burocrático nunca foi completa. A burocracia cumpriu o papel de frear a lógica patrimonialista, porém, não conseguiu acabar de vez com suas práticas.


Os dois modelos passaram a coexistir, pois o Estado ainda fazia concessões ao velho patrimonialismo, que na democracia nascente assumia a forma de clientelismo.

5.2. Decadas de 50 a 90

Desde o final do governo Vargas havia o entendimento de que a uti-lização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía um empecilho ao desenvolvimento do país. Juscelino Ku-bitschek criou a COSB (Comissão de Simplificação Burocrática) e a CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, buscando realizar reformas globais para modernizar o Estado brasi-leiro. Esse período de JK se caracteriza por uma crescente cisão en-tre a administração direta – rígida e clientelista – e a administração descentralizada – autarquias, empresas, institutos e grupos espe-ciais – dotada de maior autonomia gerencial e que podia recrutar seus quadros sem concursos, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se, assim, ilhas de exce-lência no setor público.

Após o golpe militar de 1964, o governo Castelo Branco instituiu a Comestra – (Comissão Espe-cial de Estudos da Reforma Administrativa), com o objetivo de proceder ao exame e à prepara-ção de projetos para aumentar o rendimento e produtividade da administração federal.

Do trabalho dessa comissão resultou a edição do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, até então o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração fe-deral, conduzido pela SEMOR – Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa.

Reconhecendo que a burocracia rígida constituía um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimo-nialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”.

Bresser-Pereira afirma que a reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200 constitui um mar-co na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primei-ro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.

Os cinco princípios fundamentais previstos no DL 200 são:

I – Planejamento.

II – Coordenação.

III – Descentralização.

IV – Delegação de Competência.

V – Controle.



O DL 200/67 era uma espécie de lei orgânica da administração pública, fixando princípios, es-tabelecendo conceitos, balizando estruturas, determinando providências e definindo preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.

Os principais pontos da DL 200/67 são:

• Instituição dos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da dele-gação de competência e do controle;

• Definição de programas de duração plurianual e do orçamento-programa anual como ba-ses para a atividade do Estado.

Art. 15. A ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, se-toriais e regionais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planeja-mento, sob a orientação e a coordenação superiores do Presidente da República.

Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orça-mento-programa e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em conso-nância com a programação financeira de desembolso.

• Distinção entre a administração direta — os ministérios e demais órgãos diretamente su-bordinados ao presidente da República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentra-lizados — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

• Garantia de autonomia para as autarquias, sociedades de economia mista, fundações e empresas públicas.

• Fortalecimento e flexibilização do sistema do mérito – nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de traba-lho (sem concurso).

• Fixação da estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imedia-ta do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, eco-nômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios – reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios;

• Definição das bases do controle externo e interno.

• Estabelecimento de normas mais flexíveis de aquisição e contratação de bens e serviços;

• Desenho dos sistemas de atividades auxiliares – pessoal, orçamento, estatística, adminis-tração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais.

Embora tenha se verificado um crescimento na administração direta, sobretudo com o aumen-to do número de ministérios que foram desmembrados de outros, a marca maior do modelo foi mesmo a expansão da administração indireta.


Essa expansão buscava maior agilidade e flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, natu-ralmente, facilidade de recrutamento, seleção e remuneração.

Isso resultou no fenômeno da dicotomia entre o “Estado tecnocrático e moderno” das instân-cias da administração indireta e o “Estado burocrático, formal e defasado” da administração direta.

Com a crise política e econômica de meados dos anos 70 e a transição democrática de 84, a re-forma ficou inacabada e, com isso, o Decreto-Lei no 200/67 deixou sequelas negativas.

Em primeiro lugar, o ingresso de funcionários sem concurso público permitiu a reprodução de velhas práticas patrimonialistas. Surgiu uma elite burocrática pública de alta qualidade – con-tratada principalmente através de empresas estatais-, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execução dos projetos de desenvolvimento industrial.

Em segundo lugar, a negligência com a administração direta – rígida – que não sofreu mudan-ças significativas na vigência do decreto, deixou de realizar concursos e de desenvolver carrei-ras de altos administradores e, por consequência, enfraqueceu o núcleo estratégico do Estado.

Os militares abandonaram o poder deixando como saldo um país em crise.

Em setembro de 1985, é lançado o primeiro programa de reformas do governo Sarney, que tinha três objetivos prin-cipais: racionalização das estruturas administrativas, for-mulação de uma política de recursos humanos e conten-ção de gastos públicos.

Quanto à estrutura, o que se pretendia era fortalecer a ad-ministração direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administração indi-reta. Foi criada, por exemplo, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), com o intuito de formar novos dirigentes.

Houve a tentativa de resgatar o sistema de mérito, elaboração um novo plano de carreira, uma revisão do estatuto do funcionalismo e um plano de retribuições. O governo, porém, fracassou em tais tentativas.

A Constituição de 1988 produziu avanços significativos, particularmente no que se refere à de-mocratização da esfera pública e aos avanços sociais. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecen-do um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-admi-nistrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento.

Outro grande mérito foi a exigência de concurso público para entrada no serviço público, redu-zindo substancialmente o empreguismo que tradicionalmente caracterizou o Estado.

Apesar dos propalados avanços democráticos, autores consideram a Constituição de 1988 um retrocesso em termos de Administração Pública. O termo “novo populismo patrimonialista” descreve bem esse contexto.

Desde a década de 80 o modelo de Estado Burocrático já se encontrava completamente ar-caico. Chamada, economicamente, de “década perdida”, o crescimento econômico estagnou.



Surgiu a consciência (neoliberal) de que este Estado deveria se tornar um Mínimo, mantendo apenas a ordem através da educação, da saúde e da segurança, e da justiça. Deveria, ainda, se adaptar às tendências competitivas globais, evidenciadas pela rápida abertura aos capitais e comércio internacionais, associada à privatização das empresas estatais e à redução do peso do Estado na economia.

A transição democrática brasileira, porém, havia ocorrido graças a uma aliança da burguesia (mais especificamente dos empresários industriais) com os grupos democráticos e de esquerda da classe média burocrática. Por exemplo: por pressão de interesses corporativos, as leis rela-tivas aos funcionários públicos estabeleciam mais de 100 direitos, uns dois ou três deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar e as sanções cabíveis em caso de falta grave.

A ideologia dominante, além de nacional-desenvolvimentista, protecionista e estatista, preten-dia ser keynesiana (de bem estar social). Através do déficit público seriam combinados magica-mente desenvolvimento e distribuição de renda.

No anseio de reduzir as disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade da administração indireta que constituía o setor dinâmico da admi-nistração pública (apesar de casos de ineficiência, de excesso de autonomia às empresas esta-tais e de alguns abusos em termos de remuneração e empreguismo). Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, à administração direta.

A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposen-tadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema.

O RJU institucionalizou vantagens e benefícios que permitiram um crescimento fora de contro-le das despesas com pessoal, criando sérios obstáculos ao equilíbrio das contas públicas e aos esforços de modernização administrativa em todos os níveis de governo.

Em síntese, o retrocesso burocrático ocorrido no país entre 1985 e 1989 foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas.

Em vez de perceber que estava na hora de abrir a economia para torná-la mais competitiva e de reformar o Estado para reconstruí-lo, insistiu-se em lutar contra a abertura comercial e em se defender o estabelecimento de uma política industrial protecionista. Essa estratégia não fazia sentido para a nação, dada a crise do Estado e a dimensão da dívida externa. Como consequên-cia do agravamento da crise, abriu-se espaço para que as ideias neoliberais e entrassem forte-mente no país.

A crise do Estado pode ser vista sob distintas óticas:

1. Crise fiscal – devido ao excesso de gastos, o Estado passa a ser devedor e perde continua-mente crédito; consequentemente, falta dinheiro para investir em serviços.

2. Falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de atender às demandas sociais;


3. Ineficácia do sistema (burocrático) da Administração do Estado.

As reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. Esse governo foi contraditório: ao mesmo tempo em que iniciou as necessárias reformas orientadas para o mer-cado, foi equivocado na Administração Pública, ao confundir reforma do Estado com corte de funcionários, redução dos salários reais e diminuição do tamanho do Estado a qualquer custo.

Porém, na década de 90, as propostas de ajuste oriundas do modelo neoliberal de Estado mínimo mostraram-se irrealistas e houve a percepção de que a estagnação econômica era pro-vocada pela crise do Estado. Nesse momento, ganhou força o tema da reforma do Estado, ou então da sua reconstrução de forma que ele não apenas garantisse a propriedade e os con-tratos, mas também exercesse seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais.

Segundo Bresser Pereira, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico subjacente à desaceleração econômica e ao aumento dos níveis de desemprego é a cri-se do Estado, a conclusão só pode ser uma: o caminho para resolver a crise não é provocar o definhamento do Estado, enfraquecê-lo ainda mais do que já está enfraquecido, mas reconstruí-lo, reformá-lo.

5.3. Reforma Gerencial

Em 1995, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, houve aprofundamento dessa crise do Estado (principalmente fiscal e política) e emergência por reformas estruturais.

Em janeiro do mesmo ano foi criado o Ministério da Administra-ção Federal e Reforma do Estado – MARE, sob a responsabilidade do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, e instalada a Câmara da Reforma do Estado, instância interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementação da reforma. O resultado foi a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi o documen-to orientador dos projetos de reforma. A partir de um diagnósti-co que apontou os principais problemas da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão, ele propôs um novo modelo conceitual apoiado no Modelo Ge-rencial.



5.3.1. Setores do Estado

O PDRAE distinguia os quatro segmentos fundamentais da ação do Estado:

NÚCLEO ESTRATÉGICO: corresponde ao governo propriamente dito. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estra-tégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS: é o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode rea-lizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS: é o setor onde o Estado atua simultaneamente com outras orga-nizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços possuem alta relevância e envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO: corresponde à área de atuação das em-presas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permane-cem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são ativida-des naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. A seguir, uma tabe-la com o resumo dessas características, conforme a proposição do PDRAE.


5.3.2. Estrategias

O PDRAE abordava três dimensões estratégicas, as quais deveriam ser levadas em consideração simultaneamente para o sucesso da implantação do Modelo Gerencial:

1. Dimensão institucional-legal: alterar e/ou criar leis e instituições para adequar o Estado ao modelo gerencial. A operacionalização das mudanças pretendidas exige, a priori, o aper-feiçoamento do sistema jurídico-legal, notadamente de ordem constitucional, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de uma administração ágil e com maior grau de autonomia. Neste sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais, como a reforma tributária e a reforma da previdência.

2. Dimensão cultural: sepultar de vez o patrimonialismo e passar por uma transição burocrá-tica–gerencial.

3. Dimensão gestão: colocar em prática as novas ideias gerenciais e oferecer à comunidade um serviço público mais barato, com um melhor controle e uma melhor qualidade (exce-lência no serviço público).

5.3.3. Alguns resultados

O Plano Diretor como um todo não foi implantado, uma vez que contou com a resistência dos servidores públicos, da população e dos partidos da oposição. No entanto, a essência do plano foi absorvida e gerou alguns frutos:



• quebra do monopólio no setor de energia, fundamental para a expansão dos investimentos em prospecção de petróleo, o que acabou permitindo ao Brasil alcançar a autossuficiência em produção petrolífera;

• dentro do Plano Nacional de Desestatização, foram vendidos diversos ativos de proprieda-de da União e outros com participação minoritária do Estado. Foram arrecadados US$ 78 bilhões com a venda, e transferidos US$ 15 bilhões de dívidas das empresas;

• para regular e fiscalizar as diversas empresas privatizadas, o governo criou as Agências Re-guladoras, como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional de Petróleo e Gás (ANP), e a Agência Na-cional de Águas (ANA);

• no campo macroeconômico, o controle da inflação assumiu caráter estratégico – sistema de metas de inflação, acompanhado pelo Banco Central;

• lei de responsabilidade fiscal – fixou limites para gastos com pessoal e para o volume de endividamento e criou mecanismos de responsabilização penal para os administradores públicos que infringem a lei;

• Emenda Constitucional 19/98

• incluiu a Eficiência como princípio da Administração Pública no artigo 37 da Constituição Federal;

• avaliação e possibilidade de perda do cargo por insuficiência de desempenho

• reforma da Previdência – substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposen-tadoria por tempo de contribuição, a instituição de limite de idade para a aposentadoria integral dos servidores públicos, aumento da idade mínima para aposentadoria dos traba-lhadores do setor privado, instituição do fator previdenciário. Assim, o valor do benefício passou a depender da idade, do tempo de contribuição e da expectativa de vida;

• no campo social, foram criados o Bolsa-Escola, o Auxílio gás, etc. Era um sistema de transfe-rência direta de renda condicionada à frequência escolar das crianças das famílias dos be-neficiários. Posteriormente os programas de proteção social foram unificados e ampliados através do programa Bolsa-Família.


Questões

1. (14473) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Abordagem Burocrática, Teorias Administrativas

O modelo racional-legal tem como caracte-rística limitar o número de regras e normas de modo a deixar a organização desenvol-ver suas atividades de forma mais racional e otimizada.


2. (46010) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelo Ge-rencial, Modelos de Gestão Pública, Admi-nistração Pública Brasileira Pós-1930

Tendo o fragmento de texto acima como re-ferência inicial, julgue o próximo item, refe-rentes a noções de administração pública.

Entre as principais propostas de melhoria da gestão pública, nos dias atuais, incluem--se a profissionalização da gestão de pesso-as; a melhoria da integração entre plane-jamento e orçamento; a padronização dos procedimentos e legislações; e a prevenção e combate à corrupção.


3. (94136) CESPE – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelos de Gestão Pública, Modelo Gerencial

A Administração pública gerencial emer-giu na segunda metade do século passado como estratégia para tornar a gestão públi-ca mais eficiente. A Administração pública gerencial

a) propôs a redução dos custos transfe-rindo ao Estado a execução de serviços privados e centralizando a tomada de decisão.

b) buscou organizar o serviço público por meio de sanções no caso de descumpri-mento das regras e procedimentos es-tabelecidos para os servidores.

c) diminuiu a morosidade na prestação dos serviços públicos por meio do esta-belecimento de regras e procedimentos detalhados para cada etapa da imple-mentação das políticas públicas.

d) aumentou a eficiência da gestão dos serviços públicos ao estabelecer remu-neração por desempenho para os ser-vidores que exercem suas funções de forma estritamente profissional, respei-tando o devido distanciamento do cida-dão.

e) atribuiu ao Estado o papel de regulador e delegou parte da execução dos servi-ços públicos à Administração indireta, às organizações sociais e à iniciativa pri-vada.

4. (79206) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Empreendedorismo Governamen-tal, Modelos de Gestão Pública, Modelo Ge-rencial

Julgue o item a seguir, referente a aspectos diversos da administração pública moderna.


O governo empreendedor visa atender ao cidadão como cliente e, nesse atendimento, em vez de servi-lo, dá-lhe responsabilidades.


5. (79198) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelos de Gestão Pública, Modelo Gerencial

Julgue o item seguinte, referente à evolução dos modelos de administração pública.

Nas gestões que adotaram os modelos ge-renciais de administração pública, os quais surgiram como uma fase de modernização do modelo burocrático, o Estado permane-ceu responsável pela formulação e execu-ção de serviços prestados à sociedade de forma direta.


6. (79196) CESPE – 2014 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelo Patri-monialista, Modelos de Gestão Pública

Julgue o item seguinte, referente à evolução dos modelos de administração pública.

O modelo burocrático foi adotado por di-versos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distin-guia do privado.


7. (46101) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública, Administração Pública Bra-sileira Pós-1930

No que se refere à evolução da administra-ção pública no Brasil após 1930, julgue o item a seguir.

O modelo da administração pública gerencial tem como um dos seus pressupostos a cen-tralização das decisões e funções do Estado.


8. (46097) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelo Ge-rencial, Modelos de Gestão Pública

Com referência à administração pública do modelo racional-legal ao paradigma pós--burocrático, julgue o item a seguir.

No modelo de administração pública ge-rencial, o aparelho de Estado deve ser res-ponsável apenas pela execução das políticas públicas.


9. (46088) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública

No que concerne à administração pública, julgue o item.

O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.


10. (14521) CESPE – 2010 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Governança, Governabilidade e Accountability, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

A administração pública burocrática susten-ta, entre seus objetivos globais, a necessi-dade de aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, di-recionando a ação dos serviços de Estado para o atendimento dos cidadãos.


11. (14477) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Abordagem Burocrática, Teorias Administrativas

A burocracia nos moldes weberianos é de-finida como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autorida-de racional-legal.




12. (14516) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelos de Gestão Pública

O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o prin-cípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade.


13. (14515) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

O gestor público que adota os pressupostos da administração pública gerencial focaliza o cidadão não só como cliente dos seus ser-viços, mas também como contribuinte de impostos.


14. (14513) CESPE – 2011 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública

O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.


15. (14510) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Empreendedorismo Governamen-tal, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública, Administração Pública x Privada

A organização pública que pretende ter uma postura empreendedora deve buscar inovações por meio de ações similares às organizações privadas, como, por exemplo, realizar tudo que não for proibido em lei.


16. (14506) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelo Ge-rencial, Modelos de Gestão Pública, Admi-nistração Pública Brasileira Pós-1930

O gerencialismo é um modelo de gestão pú-blica que orienta o Estado para uma admi-nistração burocrática.


17. (14505) CESPE – 2012 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Modelo Burocrático, Modelos de Gestão Pública, Administração Pública Bra-sileira Pós-1930

A reforma burocrática mais recente da ad-ministração pública seguiu um modelo cujos pilares envolvem conceitos de impes-soalidade, profissionalismo e formalidade.


18. (14488) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelo Ge-rencial, Modelos de Gestão Pública, Exce-lência no Serviço Público

Por visar atender o interesse público, a ad-ministração pública tem de alinhar suas ações e resultados às necessidades e expec-tativas dos cidadãos, mediante a assunção do compromisso de fazer o melhor no cum-primento da sua missão.


19. (14486) CESPE – 2013 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Empreendedorismo Governamen-tal, Nova Gestão Pública, Modelo Gerencial, Modelos de Gestão Pública

Aproximando-se do modelo tradicional bu-rocrático, o governo empreendedor visa estimular a ação e a parceria da sociedade, exercendo forte controle sobre a economia.



20. (104671) CESPE – 2015 – ADMINISTRAÇÃO GERAL – Nova Gestão Pública, Modelo Ge-rencial, Modelos de Gestão Pública

Com referência à evolução da administra-ção pública e à qualidade de vida no traba-lho, julgue o próximo item.

O controle por resultado objetiva a diminui-ção da burocracia, substituindo o controle rígido pari passu por um controle a poste-riori dos processos administrativos.




Gabarito: 1. (14473) Errado 2. (46010) Errado 3. (94136) E 4. (79206) Certo 5. (79198) Errado 6. (79196) Certo 7. (46101) Errado 8. (46097) Errado 9. (46088) Certo 10. (14521) Errado 11. (14477) Certo 12. (14516) Errado 13. (14515) Certo 14. (14513) Errado 15. (14510) Errado 16. (14506) Errado 17. (14505) Certo 18. (14488) Certo 19. (14486) Errado 20. (104671) Certo

administração pública – parte 1 prof. rafael ravazolo · a vertical caracteriza-se pelos...

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