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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO PAULO
Manual de Orçamento Público
2015
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INTRODUÇÃO
O orçamento público é o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que
irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Trata-se de uma peça de
planejamento, no qual as políticas públicas setoriais são analisadas, ordenadas segundo sua
prioridade e selecionadas para integrar o plano de ação do governo, nos limites do montante de
recursos passíveis de serem mobilizados para financiar tais gastos.
O sistema orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos principais: a Lei
Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual
(PPA). O Plano Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e metas
da administração federal para as despesas de capital e os programas de duração continuada,
veiculando, portanto, um planejamento de médio prazo. Já a LDO é elaborada anualmente e
objetiva detalhar as metas e prioridades da administração para o ano subseqüente e orientar a
elaboração da lei orçamentária anual. A partir dos parâmetros definidos pela LDO e em
consonância com a programação do PPA, a LOA estima as receitas e fixa as despesas de toda
a administração pública federal para o ano subseqüente. O sistema orçamentário brasileiro está
definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal. O sistema orçamentário brasileiro
tem três importantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade.
A primeira é a dimensão jurídica: o orçamento público tem caráter e força de lei, e
enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no
tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do
orçamento público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e sanção
presidencial como qualquer outra lei.
A segunda dimensão é a dimensão econômica. O orçamento público é basicamente o
instrumento por meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas
selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência
econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos
microeconômicos e setoriais, quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de
inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão
orçamentária.
A terceira dimensão – a dimensão política – é corolário da dimensão econômica. Se o
orçamento público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração,
aprovação e gestão do orçamento embute necessariamente perspectivas e interesses
conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes
públicos e dos inúmeros segmentos sociais.
Essas três dimensões revelam que, em sentido amplo, o sistema orçamentário brasileiro
compõe-se não apenas de leis – como aquelas mencionadas acima – mas de todo um
arcabouço institucional composto de vários elementos: agentes políticos e entidades dos três
Poderes; as relações entre esses agentes e os eleitores e segmentos organizados da sociedade; e
as regras formais e informais que disciplinam essas relações e normatizam o processo
decisório em torno do orçamento público.
Em poucas áreas das políticas públicas a qualidade da democracia revela-se tão
claramente quanto na área do orçamento público: a democracia é uma função direta da
capacidade de segmentos organizados da sociedade de acompanharem de modo ativo e
informado o processo orçamentário, caso desejem fazê-lo
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PARTE I
FUNCIONAMENTO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Como é feito o Orçamento do Governo Federal O Decreto de Programação Orçamentária e Financeira das despesas de custeio e investimento
dos órgãos da Administração Pública é publicado no Diário Oficial da União. O decreto
corresponde ao Orçamento Geral da União, elaborado pelo poder Executivo e aprovado pelo
Congresso Nacional. O boletim a seguir irá explicar como é feito o Orçamento.
O que é o Orçamento?
O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo
Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. É nele que o cidadão identifica a
destinação dos recursos recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode
ser realizada sem estar fixada no Orçamento. O OGU autoriza e as verbas são liberadas de
acordo com a receita.
Quais leis e princípios regem esta elaboração?
O Poder Executivo é responsável pelo sistema de Planejamento e Orçamento seguindo os
princípios básicos para elaboração e controle definidos na Constituição Federal, na Lei 4.320
(de 17/03/64), no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Os
fundamentos são: da transparência orçamentária; da unidade - cada esfera do governo terá
apenas um orçamento -; da universalidade - incorporar despesas e receitas de todas as
instituições públicas-; e da anualidade - compreender o período de um exercício.
O que é o Plano Plurianual (PPA)?
O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve conter "as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". O PPA
estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.
Saiba mais sobre o PPA 2012-2015 no endereço:
http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086
O que é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)?
A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, orienta a
elaboração do Orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a
política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO a Secretaria de
Orçamento Federal elabora a proposta para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e
as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário.
O Orçamento da União contempla obras em Estados e Municípios?
O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades (PPA) e as metas a
serem atingidas naquele ano. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do
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Orçamento, mas nem tudo é feito pelo Governo Federal. As ações dos governos estaduais e
municipais devem estar registradas nas respectivas leis orçamentárias, conforme define a
Constituição do Brasil.
Como é elaborado o Orçamento?
Ele se baseia nas estimativas para o Produto Interno Bruto (PIB), previsão de inflação e outros
parâmetros. Com base nestes cálculos, é estimada uma receita para o exercício seguinte e, de
acordo com ela, são definidos os gastos. Este projeto é levado ao Congresso, onde deputados e
senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo
Executivo. Compete ao Congresso remanejar os investimentos para as áreas e regiões
consideradas prioritárias e estas alterações são conhecidas como emendas parlamentares.
O Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada legislatura. Depois de aprovado é
sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei. Se durante o exercício
financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na
Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.
A Lei de Responsabilidade Fiscal está relacionada com o Orçamento?
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso, introduziu novas
responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos
Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de
duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a
restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes.
Nem tudo é feito pelo Governo Federal
Se você está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de esgotos de
sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupação for com
a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve consultar o orçamento de seu Estado.
A União repassa 48% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) aos Fundos de Participação dos Estados e Municípios.
Os governos estaduais contam também, para financiar seus gastos, com 25% da arrecadação
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, além do repasse da
União, feito de acordo com o número de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do
IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com
25% da arrecadação do ICMS parcela da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).
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ORÇAMENTO PÚBLICO
Todos nós, muitas vezes sem percebermos, elaboramos em algum período de nossas vidas um
orçamento pessoal. Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com vestuário,
alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos os respectivos valores. Ao mesmo
tempo, somamos a renda que esperamos receber com salário, rendimentos financeiros,
dividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa estimativa de gastos.
Como um dos problemas básicos da sociedade consiste na limitação dos recursos frente às
suas necessidades, é bem possível que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às
receitas que esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um planejamento de
nossos gastos, onde elegemos as despesas prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem
realizadas, deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não consideramos tão
essenciais.
No caso do setor governamental, esse planejamento é consubstanciado em lei e recebe o nome
de orçamento público. Nessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as
despesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República, bem como as estimativas das
receitas previstas para serem arrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de
despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos órgãos (ministérios,
autarquias etc.), com o sistema de saúde, com a educação, com os investimentos, com o
pagamento de juros e amortização da dívida pública.
Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos tributos cobrados das
pessoas e das empresas, da exploração do patrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas
que envolvem a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de créditos) e as
derivadas da venda de ativos governamentais. O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei ordinária, de validade anual, que
exprime, em termos financeiros e técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos
públicos, estabelecendo as ações e programas prioritários para atender às demandas da
sociedade. Além de permitir o controle das finanças públicas, evitando que sejam realizados
gastos não previstos, o orçamento público atua como instrumento da programação de trabalho
do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos em particular. O orçamento público,
e bem dizendo, as despesas e as receitas nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos
cidadãos.
Do lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, pode-se estar
beneficiando mais um segmento social do que outro. Por exemplo, os gastos com a saúde
atendem mais às camadas sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem remuneradas,
que contam com planos de saúde particulares. O mesmo pode-se dizer da educação pública
fundamental.
Do lado das receitas, como elas advêm principalmente de tributos e contribuições, pode-se
exigir maior esforço fiscal de uma classe social do que de outra. Por exemplo, o imposto de
renda da pessoa física, ao isentar da tributação os indivíduos com renda mensal de até
R$ 1.903,98 enquanto tributa os demais com taxa de até 27,5% sobre a renda adicional
recebida além desse limite, desonera grande parte dos trabalhadores assalariados dessa
incidência.
Esses pequenos exemplos ressaltam a importância da participação ativa de todos os cidadãos
no processo de elaboração orçamentária, pois é nele que são definidas as prioridades de gastos
e a fonte dos recursos extraídos da sociedade que os financiam.
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O MODELO ORÇAMENTÁRIO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988:
O Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na sistemática de
elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o chamado “modelo
orçamentário”. O principal arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está
inscrito nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal1 e tem como expoente formal três
documentos interdependentes, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi vincular os
processos de planejamento ao de orçamento.
Desse modo, foi determinado no art. 165, § 4º, da CF, que “... Os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.
Há ainda os arts. 145 a 162, que tratam do Sistema Tributário Nacional, e os arts. 163 e 164,
que tratam das finanças públicas, e que têm fortes reflexos sobre a elaboração dos orçamentos.
Adicionalmente, o § 1º do art. 167, estabelece que “... Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.
A Lei do Plano Plurianual
É uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o § 1º do art. 165 do texto
constitucional, “... estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada”.
A elaboração do projeto de lei do PPA inicia-se no Poder Executivo, sendo coordenado pela
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SPI/MPO). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31
de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um período de
quatro exercícios financeiros. A sua execução inicia-se no segundo ano do mandato
presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. O PPA veio
substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos. Comparativamente ao seu
antecessor, que abrangia apenas três exercícios, o PPA apresenta, além do valor das despesas
de capital (construção de edificações públicas, estradas etc.), também as metas físicas a serem
atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada (e.g.
benefícios previdenciários), condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento
de longo prazo.
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A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Por sua vez, é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De acordo com o § 2º
do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de
fomento”. Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício
seguinte (e.g., lista de projetos prioritários, normas sobre convênios, fixação das metas de
resultado primário, relação dos riscos fiscais).
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em
anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA
e que foram selecionadas para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou também a conter dois
Anexos de extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a condução da
política fiscal. Trata se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os resultados
primários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade
dessa política; e o Anexo de Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos
contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que,
por decisão judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública.
A elaboração do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto é encaminhado até
15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por este ser aprovado até 30 de
junho, sob pena de não se interromper o primeiro período da sessão legislativa.
No Poder Executivo, o órgão que coordena a elaboração desse projeto da LDO é a Secretaria
de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda (MF) também colabora na
feitura desse documento, principalmente nas questões relacionadas à dívida mobiliária federal
e às normas sobre execução orçamentária.
Cabe apontar que as normas de direito financeiro, baixadas pela Lei n.º 4.320 de 1964, são
ainda as que estabelecem as regras básicas de elaboração, execução e controle dos planos e
orçamentos. Porém, face, principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos
pela Constituição de 88, essa lei ficou desatualizada.
Assim, diante da ausência da lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF, que viria a
substituir a referida lei, a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e
imperfeições legais sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas
infraconstitucionais com as disposições contidas no texto da Lei Maior.
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A Lei Orçamentária Anual (LOA)
É igualmente uma lei ordinária com validade para cada exercício fiscal1. Consoante o § 5.º do
art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos:
O orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das
empresas estatais. Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da
União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a administração pública,
direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas estatais contém a previsão de
investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto. Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam todos os
gastos da União, como os destinados à manutenção da máquina pública, os desembolsos com
saúde, educação, defesa, estradas, portos, benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros da
dívida etc., bem como todas as receitas que são esperadas para serem arrecadadas.
Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de
planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada,
que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos
programas e ações de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja,
materializa anualmente as ações e programas a serem executados por meio de projetos,
atividades e operações especiais. À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação
entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que
deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei
orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO. O diagrama a seguir
ilustra o inter-relacionamento entre os diversos instrumentos legais que compõem o
ordenamento jurídico dos planos e orçamentos.
1 A possibilidade de inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar num exercício seguinte
estende um pouco a validade dessa lei.
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CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988 - SISTEMA
PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO
LEI COMPLEMENTAR DAS FINANÇAS PÚBLICAS
PLANO PLURIANUAL – PPA
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
ORÇAMENTO DE ORÇAMENTO ORÇAMENTO DA
INVESTIMENTO FISCAL SEGURIDADE
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O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO ANUAL E DO PLANO
PLURIANUAL
O processo de elaboração do orçamento público federal começa no Poder Executivo, onde os
ministérios (órgãos setoriais) elaboram o orçamento de acordo com a expedição das regras
gerais pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). As informações tramitam no Congresso
Nacional pela Comissão Mista de Orçamento e Subcomissões, e por fim são enviadas para a
Sanção Presidencial.
A partir disso, os órgãos setoriais (Ministérios da Educação, Saúde, Agricultura etc.) fazem o
levantamento das necessidades de gastos das áreas que compõem cada ministério e apresentam
suas propostas à SOF, a quem compete compatibilizar as expectativas de gastos com o nível
de receita que o governo espera arrecadar da sociedade. Os Poderes Legislativo e Judiciário
também elaboram suas propostas, dentro dos parâmetros fixados pela LDO, e enviam-nas à
SOF para que sejam integradas ao projeto de lei do orçamento.
Não é tarefa fácil para a SOF definir os “grandes números” do orçamento. Embora a lei
orçamentária deva ser contabilmente equilibrada, com receitas esperadas iguais às despesas
fixadas, por trás dessa estrutura estão parâmetros que afetam a sociedade como um todo.
A meta de inflação, a taxa média de juros, a taxa média de câmbio, a evolução da massa
salarial, a expectativa de crescimento real do PIB, o montante do refinanciamento da dívida, o
resultado primário desejado, entre outros, são parâmetros decisivos para a apresentação da
proposta orçamentária.
Os cinco primeiros são estabelecidos pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da
Fazenda e repassados à Secretaria da Receita Federal, para fazer as previsões de receitas, e à
SOF, para fixar alguns itens de receita.
Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do montante esperado da receita. Porém, há
situações que, a despeito da priorização de gastos, as intenções de despesas não podem ser
mais comprimidas e o orçamento é elaborado prevendo déficit (despesas fixadas maiores que
as receitas que se espera arrecadar).
Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o governo recorre a operações de crédito ou
empréstimos, junto à iniciativa privada nacional ou a entidades estrangeiras. Esses
empréstimos também devem estar previstos na lei orçamentária, para contrabalançar o excesso
de despesa. Por essa razão é que dizemos que o orçamento é sempre contabilmente
equilibrado.
Cabe aqui uma pequena digressão. Quando a inflação era elevada, havia pouco controle sobre
a real viabilidade financeira de execução da programação de despesas fixadas nas leis
orçamentárias. Com os preços em evolução crescente, podia-se praticamente fixar qualquer
valor de gasto que a inflação “dava um jeito”, ao corroer o valor real das dotações
orçamentárias. As despesas eram executadas nominalmente e, assim, era transmitida a falsa
sensação de que a programação de gastos inicialmente aprovada era factível de realização. As
receitas arrecadadas, por sua vez, eram substancialmente superiores às receitas estimadas, uma
vez que o mecanismo de correção monetária permitia que acompanhassem o comportamento
crescente dos preços. Por meio de créditos adicionais, financiados com o excesso de
arrecadação, o governo regulava o valor real de cada dotação programada no orçamento.
Em um regime de economia estável, ficou patente a dificuldade de equilibrarem-se as finanças
públicas no nível de gastos até então aprovado nas leis orçamentárias. Como não havia mais
inflação elevada para erodir o valor real das despesas, o resultado orçamentário previsto na lei
passou a ter maior importância. Isso ficou claro quando, devido à queda abrupta da inflação, o
comportamento da arrecadação tributária nominal ficou abaixo da estimativa da receita
contida no orçamento, e exigiu que fossem realizados contingenciamentos e/ou cortes nas
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programações, visando assegurar o equilíbrio desejado e evitar o endividamento desmesurado.
Mais tarde, com o advento da LRF, diante da possibilidade de existência de receitas de
duvidosa realização, o governo está obrigado a fazer contingenciamento de gastos para
assegurar o resultado primário fixado em lei. É evidente que, na medida em que as dúvidas
sobre a receita esperada forem-se dissipando, o governo pode rever as contingências das
programações.
Transparece, assim, a necessidade de elaborar-se um orçamento realista, pois, em paralelo com
as finanças pessoais, ninguém consegue financiar indefinidamente seus gastos à custa de
tomadas crescentes de empréstimos junto a terceiros.
Porém, o esforço continuado em busca de um ajuste fiscal sustentado tem tido reflexos
indesejados em outros setores, principalmente os investimentos, cujos gastos têm crescido em
proporção inferior ao que a sociedade almeja. Isso ressalta como é grande a responsabilidade
de todos na definição das metas de resultado primário e como é difícil elaborar um orçamento
em uma sociedade carente de investimentos de infra-estrutura básica e de ações na área social.
Retornemos ao processo de elaboração do orçamento. Uma vez concluída a proposta, esta é
encaminhada ao Presidente da República, juntamente com uma Exposição de Motivos do
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, onde são apresentadas as perspectivas da
economia e das finanças públicas para o exercício referido. Estando de acordo, o Presidente da
República remete-a, em forma de projeto de lei, ao Congresso Nacional, por meio de
Mensagem Presidencial, até o dia 31 de agosto de cada ano.
Como co-responsável e participante na elaboração dos instrumentos de planejamento e
orçamento, cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compõem o
processo orçamentário.
Os projetos relativos ao PPA, à LDO e à LOA são apreciados conjuntamente pelas duas Casas
do Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização – CMO - examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos, também em
sessão conjunta. Essa Comissão é composta por 10 Senadores e 30 Deputados, com igual
número de suplentes.
A forma constitucional prevista para a atuação do Congresso Nacional, em sua participação na
elaboração dos planos e orçamentos dá-se por meio de emendas aos referidos projetos de lei.
Nos planos e orçamentos, os parlamentares, por meio das emendas, procuram aperfeiçoar a
proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando a uma melhor alocação dos recursos
públicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que sejam executados os
projetos ou inserem novas programações com o objetivo de atender às demandas das
comunidades que representam.
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma
constitucional, conforme art. 166, § 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de
emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual, quais sejam:
I. não pode acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados
omissões ou erros nas receitas, devidamente comprovados;
II. é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra programação, já que
normalmente as emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação;
III. não pode ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários,
juros, transferências constitucionais e amortização de dívida;
IV. é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da
LDO.
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Assim, ressalvado o caso de identificação de receita não incluída ou subestimada na proposta,
a atuação parlamentar dá-se fundamentalmente por um remanejamento de dotações
orçamentárias de uma para outra programação.
A aprovação das emendas deve observar não apenas as restrições constitucionais, mas também
os aspectos legais específicos eventualmente existentes em cada programação, bem como as
disposições da Resolução n.º 01/2006-CN, que estabelece as regras de atuação do Congresso
Nacional no processo orçamentário.
De acordo com essa Resolução, cabe à CMO:
V. examinar e emitir parecer sobre os PLs do Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias,
Orçamento Anual, Créditos Adicionais e Extraordinários e Contas apresentadas pelo Poder
Executivo, que incluirá, além das suas, as relativas aos outros Poderes e ao Ministério Público
(ao Tribunal de Contas da União – TCU - cabe emitir parecer prévio sobre essas contas);
VI. examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
VII. examinar e emitir parecer sobre a execução orçamentária e financeira, informações do
TCU sobre obra com indício de gestão irregular, a gestão fiscal dos órgãos, a avaliação
quadrimestral das metas fiscais, os contingenciamentos e a avaliação do impacto fiscal das
políticas monetária, creditícia e cambial.
As emendas parlamentares obedecem a dois níveis de intervenção: as emendas individuais,
que podem atingir um máximo de 25 emendas por parlamentar, e as emendas coletivas - no
máximo 8. Essas se subdividem em emendas de bancadas estaduais, regionais e emendas de
comissões permanentes do Senado e da Câmara dos Deputados.
A Resolução n.º 01/2006 prevê também a edição anual de um Parecer Preliminar, votado pela
CMO, logo após a chegada do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso,
onde são definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de
intervenção no PLOA.
O Parecer Preliminar destaca também todas as restrições a que estão sujeitos os parlamentares
no processo de intervenção no orçamento. Em particular, delimita essa ação tendo em vista a
existência de recursos com aplicação vinculada (ex.: receitas da seguridade social devem ser
aplicadas apenas nesse segmento orçamentário).
Desse modo, não se pode destacar recursos dessa esfera para acolher emenda que trate de
gasto típico do orçamento fiscal. Em outras situações a aprovação de emendas está vinculada
ao remanejamento dos recursos dentro de uma mesma região.
Nesse sentido, a despeito de o valor total do projeto de lei orçamentária ser bastante
expressivo, a verdade é que a grande maioria dos recursos apresenta algum tipo de vinculação
ou restrição legal, o que faz com que a margem de remanejamento livre pelo Congresso
Nacional seja bastante modesta.
Conforme apontado, os recursos para o acolhimento de emendas, além de provir dos
cancelamentos de dotações que estão fixadas no projeto, podem também se originar de
eventual reestimativa de receitas, desde que devidamente fundamentada, e proveniente de
erros ou omissões expressamente identificados.
Em outras palavras, se o Congresso Nacional demonstrar, de forma inequívoca, que as receitas
estimadas estão fundamentadas em hipóteses irrealistas e cujos valores ficarão abaixo
daqueles que provavelmente serão realizados, então esse Poder poderá utilizar a diferença para
financiar o acolhimento de emendas. Somente nessa situação a Constituição admite o aumento
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do total de despesas do orçamento, relativamente aos valores enviados no Projeto de Lei pelo
Poder Executivo.
Pela Resolução n.º 01/2006, a CMO pode organizar os seus trabalhos de análise do PL e
apreciação das emendas em até dez áreas temáticas, envolvendo diversos setores.
Os trabalhos da CMO para a apreciação do Orçamento de 2015 foram desse modo,
estruturados em 10 Relatorias Setoriais, a saber: 1) Poderes do Estado e Representação; 2)
Justiça e Defesa; 3) Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; 4) Agricultura e Desenvolvimento
Agrário; 5) Infra-Estrutura; 6) Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte; 7) Saúde;
8) Trabalho, Previdência e Assistência Social; 9) Integração Nacional e Meio-ambiente, 10)
Planejamento e Desenvolvimento Urbano.
A apreciação das emendas dá-se inicialmente no âmbito dessas relatorias, cujos relatórios são
discutidos e votados separadamente no plenário da Comissão Mista.
A harmonização dos relatórios setoriais e sua consolidação são feitas pelo Relator-Geral, que
submete o seu Parecer, com o respectivo Substitutivo (ou seja, o Projeto de Lei Modificado
pelas emendas parlamentares), ao Plenário da CMO. Após a aprovação por esta Comissão, o
substitutivo segue para a apreciação pelo Plenário do Congresso Nacional.
Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenário do Congresso, agora chamado de autógrafo,
este é enviado ao Presidente da República para sanção e publicação da lei orçamentária, dentro
de um prazo máximo de quinze dias úteis. Ocorrendo vetos, o Congresso terá trinta dias para
apreciá-los, podendo torná-los sem efeito, caso seja esta a decisão da maioria dos
congressistas.
Após a metade da década de 90, a CMO tem aperfeiçoado os mecanismos de controle,
procurando evitar que projetos que contenham indícios de irregularidades na gestão sejam
aquinhoados com novas dotações orçamentárias.
Para tanto, tem contado com a cooperação do TCU que, após 30 dias do envio da PLOA, envia
ao Congresso Nacional uma relação das obras que estejam nessa situação. Ao elaborar o
substitutivo, a CMO lista essas programações em anexo específico, suspendendo a sua
execução orçamentária até que o gestor comprove a adoção de medidas saneadoras. Feito isto,
e se a CMO concluir pela correção das providências, essa expede um projeto de Decreto
Legislativo, que deverá ser aprovado pelo Congresso Nacional, liberando a execução das
referidas programações.
O processo de apreciação de projetos de créditos adicionais e do PPA segue as mesmas linhas
do empregado no PLOA.
14
O PPA PARA O PERÍODO 2012 – 2015
O Brasil reúne condições especiais que o diferenciam da grande maioria dos países do mundo.
Assim, o país possui uma base industrial diversificada, uma produção agropecuária
extremamente competitiva e ainda pode contar com a disponibilidade de recursos naturais
(terra e água) e energéticos (petróleo e fontes renováveis como hidroeletricidade e etanol).
Ademais, ainda possui um expressivo contingente populacional a ser incorporado ao mercado
de consumo.
A estratégia que se coloca no horizonte do PPA 2012-2015, portanto, consiste em utilizar
todas estas potencialidades como base para alcançar um patamar de desenvolvimento centrado
no progresso técnico e na redução das desigualdades.
A preservação do padrão de desenvolvimento baseado no crescimento sustentado com
inclusão social requer que, ao longo do período do PPA 2012-2015, sejam enfrentados novos
desafios que emergem de um novo contexto internacional e das profundas transformações em
andamento na sociedade e na economia brasileira. Dentre estes desafios, estão: a
compatibilização das taxas de juros e câmbio com os objetivos de crescimento e estabilidade
macroeconômica, ampliação das fontes de financiamento de longo prazo, aperfeiçoamento do
sistema tributário, redução das desigualdades, erradicação da pobreza extrema e dinamização
do mercado interno, elevação do investimento, ampliação da oferta e eficiência da rede de
infra-instrutora, aproveitamento das oportunidades do pré-sal e fomento à inovação.
A consolidação do padrão de desenvolvimento baseado no crescimento e na manutenção do
ambiente macroeconômico estável pressupõe que se evolua para uma taxa de juros básica e
margens bancárias semelhantes às praticadas nos demais países, o que, sem prejuízo da
estabilidade de preços, propiciará um menor custo de acesso ao crédito para consumo e
investimento. Por sua vez, a taxa de câmbio deve evoluir no período para um patamar que
possibilite harmonizar os objetivos de controle da inflação, melhoria distributiva, elevação da
competitividade e redução da vulnerabilidade externa.
O outro desafio que se coloca para a economia brasileira consiste em elevar as fontes privadas
de financiamento para os projetos de longo prazo com destaque para o aprofundamento do
mercado de capitais e de crédito. Cabe ressaltar que a atuação do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Banco do Brasil (BB) e da Caixa
Econômica Federal (CEF) nesse financiamento de longo prazo continuará sendo fundamental,
mas se reduzirá com o fortalecimento de fontes privadas de financiamento.
A simplificação do regime tributário capaz de estimular a produção e o investimento também
se coloca como outro desafio. Por outro lado, deve-se buscar uma maior progressividade do
sistema como forma de acentuar a dinâmica em curso de distribuição da renda.
O aprofundamento do modelo de consumo e produção de massa também será perseguido
durante o período de 2012 a 2015. Desta forma, pelo lado da demanda, buscar-se-á o
aprofundamento do processo de redução das desigualdades por meio das políticas de
transferência de renda, valorização do salário mínimo, expansão dos postos de trabalho
formais e inclusão produtiva. Neste contexto, ganha importância o desafio da erradicação da
pobreza extrema com o Plano Brasil Sem Miséria que possibilitará a incorporação de um
contingente ainda maior de brasileiros ao mercado interno. Cabe apontar que a estratégia de
dinamização do mercado interno deve ainda ser ancorada em uma forma de produção e
consumo ambientalmente sustentáveis.
A expansão das taxas de investimentos no horizonte do PPA 2012-2015 se apresenta como
outro desafio para sustentação do ciclo de crescimento econômico e consolidação do modelo
de consumo e produção de massa. Neste contexto, no período de 2012-2015,
a elevação das taxas de investimento viabilizará a expansão da produção com geração de
15
emprego e elevação da produtividade e competitividade sistêmicas da economia.
A dinamização, sobretudo dos investimentos em infraestrutura durante o período do PPA
2012-2015, possibilitará superar os gargalos para o setor produtivo que poderiam inviabilizar a
sustentação do crescimento - especialmente nos setores de energia, transporte rodoviário,
ferroviário, portos, aeroportos e nas condições de armazenagem.
A constituição de uma adequada e eficiente rede de infraestrutura promoverá uma redução dos
custos e melhoria da competitividade das empresas nacionais no mercado internacional.
Ademais, os investimentos em infraestrutura terão um rebatimento direto sobre as condições
sociais de vida da população como, por exemplo, no caso da melhora da mobilidade urbana e
da universalização do acesso à energia - Luz para Todos - e aos serviços de abastecimento de
água e esgotamento sanitário.
A ampliação dos investimentos em infraestrutura será perseguida durante o período do plano
por meio da continuidade do PAC. Há significativas oportunidades de inversões para reforçar
nossa infraestrutura, como destacado no lançamento da segunda fase do PAC, em que foi
reafirmado o compromisso com o desenvolvimento econômico e com o combate às
desigualdades, enfatizado o eixo de infraestrutura social-urbana.
A possibilidade de exploração das novas reservas de petróleo e gás nos campos do présal
também provocará uma significativa expansão dos investimentos. Além do mais, permitirá
reduzir a vulnerabilidade externa do país com afluxo, no primeiro momento, dos investimentos
diretos para a cadeia produtiva do setor e, no segundo momento, pelo acúmulo de divisas
oriundas da exploração dos recursos naturais.
A exploração e utilização dos recursos do pré-sal despontam como outro desafio referente ao
aproveitamento desta possibilidade para consolidar uma cadeia produtiva de conteúdo
nacional. Por sua vez, outro desafio está associado à destinação de parte
dos recursos oriundos da exploração do pré-sal para a educação, ciência e tecnologia, saúde,
meio ambiente e combate à pobreza. Cabe ressaltar ainda que as possibilidades abertas pelo
pré-sal não impedirão que o país amplie esforços na direção da utilização crescente das fontes
de energia limpa e renovável.
O progresso científico e tecnológico se apresenta como outro importante desafio a ser
enfrentado pelo PPA 2012-2015 devido ao contexto internacional de aceleração das
transformações tecnológicas – especialmente nas áreas de tecnologia da informação,
nanotecnologia e biotecnologia. Neste sentido, observa-se uma transformação contínua de
processos e produtos e o acirramento da concorrência internacional por mercados, o que
amplia a necessidade de intensificar os esforços nacionais em Pesquisa, Desenvolvimento e
Inovação (PD&I) como forma de reduzir o hiato econômico em relação às economias
desenvolvidas.
O país conseguiu estruturar um sistema de ciência e tecnologia amplo e logrou avanços
expressivos em algumas áreas como no caso do setor agrícola e energético. Contudo, apesar
dos avanços, observa-se que a emergência de novos paradigmas tecnológicos tende a ampliar
o hiato tecnológico em relação às economias avançadas.
Neste contexto, colocam-se importantes desafios para o país como: a elevação do investimento
do setor privado em PD&I, a criação de um Sistema Nacional de Inovação com capacidade de
articular empresas, universidades e agentes financiadores e a promoção de uma forte
desconcentração regional das atividades científica e tecnológica. Ademais, todo esforço de
ampliação dos investimentos em PD&I deve ser orientado para as especificidades da realidade
brasileira em termos de estrutura demográfica e de renda, bem como condições climáticas e
epidemiológicas.
O enfrentamento adequado dos desafios ao longo do Plano Mais Brasil possibilitará ao país
atingir o cenário desejado de dinamismo econômico, a melhor distribuição de renda e riqueza,
a erradicação da pobreza e a confirmar a inserção econômica internacional ativa.
16
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - PRINCIPAIS CLASSIFICAÇÕES E PRÁTICA
Para apresentar o processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual, vamos dividir o
conteúdo em etapas:
1) A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) distribui o montante de recursos a ser
alocado nos órgãos setoriais do Poder Executivo. Para os poderes Legislativo e
Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União (DPU), os
limites de gastos são definidos na LDO.
↓
2) Os ministérios realizam a distribuição dos recursos a cada Unidade Orçamentária (UO)
pertencente a sua estrutura. No caso das Universidades Federais de Ensino, o
Ministério da Educação distribui os valores para as instituições de acordo com a Matriz
de Orçamento de Outros Custeios e Capital – Matriz OCC, elaborada de acordo com
critérios estabelecidos no Decreto Nº 7.233 de 19 de Julho de 2010 e Portaria 651 de
24 de Julho de 2013.
Conforme artigo nº 4 do Decreto Nº 7.233/2010:
“Na elaboração das propostas orçamentárias anuais das universidades federais, o Ministério da Educação
deverá observar matriz de distribuição, para a alocação de recursos destinados a despesas classificadas como
Outras Despesas Correntes e de Capital.
§ 1o A matriz de distribuição será elaborada a partir de parâmetros definidos por comissão paritária,
constituída no âmbito do Ministério da Educação, integrada por membros indicados pelos reitores de
universidades federais e por aquele Ministério.
§ 2o Os parâmetros a serem definidos pela comissão levarão em consideração, entre outros, os seguintes
critérios:
I - o número de matrículas e a quantidade de alunos ingressantes e concluintes na graduação e na pós-
graduação em cada período;
II - a oferta de cursos de graduação e pós-graduação em diferentes áreas do conhecimento;
III - a produção institucionalizada de conhecimento científico, tecnológico, cultural e artístico, reconhecida
nacional ou internacionalmente;
IV - o número de registro e comercialização de patentes;
V - a relação entre o número de alunos e o número de docentes na graduação e na pós-graduação;
VI - os resultados da avaliação pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES, instituído
pela Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004;
VII - a existência de programas de mestrado e doutorado, bem como respectivos resultados da avaliação pela
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES; e
VIII - a existência de programas institucionalizados de extensão, com indicadores de monitoramento.”
↓
3) As UOs, por sua vez, são encarregadas de alocar os valores recebidos nas ações
orçamentárias e rubricas de despesas conforme planejamento interno de cada
instituição. Este procedimento é denominado Proposta Orçamentária das UOs que, em
conjunto, dão origem à proposta orçamentária total dos respectivos ministérios.
↓
17
4) A Secretaria de Orçamento Federal reúne todas as proposta orçamentárias em um
documento denominado Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), que deve ser
enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, e devolvido ao executivo
para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa.
↓
5) Após sanção presidencial, é publicada a Lei Orçamentária Anual (LOA), onde estão
discriminados os valores correspondentes a cada unidade orçamentária. O acesso à Lei
Orçamentária Anual de cada exercício pode ser realizado por uma consulta ao site do
Ministério do Planejamento ou da Câmara dos Deputados, através dos links
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/LOA%202015/15052
0_LOA_2015_Volume_5.pdf e
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2015/red
_final/vol5/26256_26273.pdf
Este documento é denominado Quadro de Detalhamento das Despesas (QDD), no qual
constam os valores detalhados por categoria de despesa: Pessoal, OCC - Outros Custeios e
Capital, Benefícios e Recursos Próprios.
O Orçamento de Pessoal e Benefícios é considerado de execução obrigatória, ou seja, são os
recursos previstos para atender o pagamento de despesas com pessoal (vencimentos,
vantagens, encargos sociais, aposentadorias, pensões e outros), e os benefícios com as
despesas de auxílio alimentação, auxílio transporte, assistência pré-escolar, assistência médica
18
e odontológica.
Sendo o OCC – Outros Custeios e Capital consideradas despesas discricionárias, ou seja
aquelas destinadas a atender as despesas com o funcionamento, manutenção, assistência
estudantil, capacitação, modernização e recuperação da infra-estrutura, funcionamento dos
cursos, extensão, pesquisa e outros.
E Recursos Próprios que constituem os recursos arrecadados provenientes de serviços
administrativos, educacionais, de estudos e pesquisas, serviços hospitalares, convênios com os
centros de estudos dos cursos de extensão e especialização como também com convênios
celebrados com outros órgãos de fomento, Secretaria Estadual e Municipal da Saúde,
Prefeitura e outros, são destinados a atender os gastos provenientes dos serviços e convênios
acima citados.
Como podemos observar, o QDD é estruturado a partir de códigos. Portanto, antes de
consultar este documento, será necessário entender alguns conceitos, que serão explicados nas
próximas seções.
19
AS RECEITAS
A receita pública é o conjunto de recursos que o governo espera arrecadar para custear as
despesas que pretende realizar. Se excluídas a emissão de títulos para o refinanciamento da
dívida pública e as operações de crédito para cobrir eventuais déficits orçamentários, a receita
é arrecadada em sua maioria de forma compulsória, principalmente por meio de impostos e
contribuições sociais.
Para efeito orçamentário, as receitas do orçamento fiscal e da seguridade são classificadas
segundo a categoria econômica, subdividindo-se em receitas correntes (tributos, contribuições,
receitas de serviços, incluindo os juros recebidos, receitas patrimoniais etc.) e de capital
(empréstimos obtidos junto ao setor privado, retorno de operações de crédito concedidas ao
setor privado, alienação de ativos etc.)
Os principais itens são: a) tributária (impostos e taxas); b) contribuições sociais e econômicas;
c) serviços; d) patrimonial; e) emissão de títulos para refinanciamento da dívida; f) operações
de crédito contraídas junto ao setor privado; g) alienação de bens; h) demais receitas
correntes; e i) demais receitas de capital.
Cabe destacar que, como as receitas de contribuições sociais (contribuição ao INSS,
contribuição sobre o faturamento - COFINS, contribuição sobre o lucro líquido - CSLL,
etc.) são insuficientes para atender à totalidade dos gastos com a seguridade social
(previdência e assistência social) há transferências de recursos, do orçamento fiscal para o
orçamento da seguridade social.
Um ponto importante: como o ajuste fiscal feito pelo governo para gerar o superávit primário
foi construído em grande parte sobre o aumento das contribuições sociais, houve a necessidade
de ser aprovada uma emenda constitucional (EC n.º 27/00) desvinculando os recursos da
seguridade social (DRU), pois, de outro modo, os recursos teriam que ser integralmente gastos
nessa finalidade.
20
CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DE RECEITA
A classificação das receitas públicas a ser utilizada por todos os Entes da Federação obedece à
padronização estabelecida pela Portaria Interministerial SOF/STN Nº 163, de 4 de maio de
2001, sendo facultativo o desmembramento para atendimento das respectivas peculiaridades.
No âmbito da União, este detalhamento é normatizado através de Portaria da Secretaria de
Orçamento Federal (SOF), cuja versão mais atualizada é a Portaria Nº 11, de 6 de fevereiro de
2013.
Conforme Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias da União, elaborado pela
SOF, as receitas classificam-se de acordo com os seguintes critérios2:
1. Natureza da Receita;
2. Fonte de Recursos;
3. Grupos;
4. Indicador de Resultado Primário; e
5. Receitas do Orçamento da Seguridade Social.
Classificação da Receita Orçamentária por Natureza
A classificação da receita por natureza visa a identificar a origem do recurso segundo o fato
gerador.
A fim de possibilitar identificação detalhada dos recursos que ingressam nos cofres públicos,
esta classificação é formada por um código numérico de 8 dígitos que a subdivide em seis
níveis - Categoria Econômica, Origem, Espécie, Rubrica, Alínea e Subalínea:
C O E R AA SS Categoria
Econômica Origem Espécie Rubrica Alínea Subalínea
Quando, por exemplo, o imposto de renda pessoa física é recolhido dos trabalhadores, aloca-se
a receita pública correspondente na Natureza de Receita código “1112.04.10”, segundo
esquema abaixo:
2 O conteúdo desta seção foi reproduzido integralmente do Ementário de Classificação das Receitas
Orçamentárias da União, 2015, que pode ser consultado no endereço eletrônico
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-publicas/receitas-
publicas
21
Categoria econômica
O § 1º e o § 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam as Receitas Orçamentárias em
“Receitas Orçamentárias Correntes” e “Receitas Orçamentárias de Capital”. A codificação
correspondente seria:
CÓDIGO
O
CATEGORIA
ECONÔMICA 1 Receitas Correntes
2 Receitas de Capital
1 - Receitas Correntes:
Receitas Orçamentárias Correntes são arrecadadas dentro do exercício financeiro, aumentam
as disponibilidades financeiras do Estado com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido e
constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e ações
orçamentários, com vistas a satisfazer finalidades públicas.
De acordo com o § 1º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam-se como Correntes as
receitas provenientes de Tributos; de Contribuições; da exploração do patrimônio estatal
(Patrimonial); da exploração de atividades econômicas (Agropecuária, Industrial e de
Serviços); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes (Transferências
Correntes); por fim, demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores (Outras
Categoria Econômica Origem
Espécie Rubrica
Alínea Subalínea
C O E R AA SS
1 1 1 2 04 10
Receita Corrente
Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
Pessoas Físicas
Impostos sobre o Patrimônio e a Renda Impostos
Receita Tributária
22
Receitas Correntes).
2 - Receitas de Capital:
Receitas Orçamentárias de Capital também aumentam as disponibilidades financeiras do
Estado e são instrumentos de financiamento dos programas e ações orçamentários, a fim de se
atingirem as finalidades públicas. Porém, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas
de Capital não provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido.
De acordo com o § 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, com redação dada pelo Decreto-Lei
nº 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital são as provenientes tanto da realização
de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas e da conversão, em espécie, de
bens e direitos, quanto de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e
destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital.
Origem
A Origem é o detalhamento das Categorias Econômicas “Receitas Correntes” e “Receitas de
Capital”, com vistas a identificar a natureza da procedência das receitas no momento em que
ingressam no Orçamento Público. Os códigos da Origem para as receitas correntes e de
capital, de acordo com a Lei no 4.320, de 1964, são:
RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL
1. Receita Tributária
2. Receita de Contribuições
3. Receita Patrimonial
4. Receita Agropecuária
5. Receita Industrial
6. Receita de Serviços
7. Transferências Correntes
9. Outras Receitas Correntes
1. Operações de Crédito
2. Alienação de Bens
3. Amortização de Empréstimos
4. Transferências de Capital
5. Outras Receitas de Capital
Espécie
É o nível de classificação vinculado à Origem que permite qualificar com maior detalhe o fato
gerador das receitas. Por exemplo, dentro da Origem Receita Tributária, identifica-se as
espécies “Impostos”, “Taxas” e “Contribuições de Melhoria”.
Rubrica
Agrega determinadas espécies de receitas cujas características próprias sejam semelhantes
entre si; dessa forma, detalha a espécie, por meio da especificação dos recursos financeiros
23
que lhe são correlatos.
Exemplo: A Rubrica “Impostos sobre o Patrimônio e a Renda” é detalhamento da Espécie
“Impostos”.
Alínea
A alínea é o detalhamento da Rubrica e exterioriza o “nome” da receita que receberá o registro
pela entrada de recursos financeiros.
Exemplo: A Alínea “Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza” é o
detalhamento da Rubrica “Impostos sobre o Patrimônio e a Renda”.
Subalínea
A subalínea constitui o nível mais analítico da receita, utilizado quando há necessidade de se
detalhar a Alínea com maior especificidade.
Exemplo: A subalínea “Pessoas Físicas” é detalhamento da Alínea “Impostos sobre a Renda e
Proventos de Qualquer Natureza”.
1 - RECEITA CORRENTE Naturezas de Receita
1 - TRIBUTÁRIA
1 - Impostos De 1110.00.00 até 1119.99.99
2 - Taxas De 1120.00.00 até 1129.99.99
3 - Contribuições De Melhoria De 1130.00.00 até 1139.99.99
2 - CONTRIBUIÇÕES
1 - Sociais De 1210.00.00 até 1219.99.99
2 - Econômicas De 1220.00.00 até 1229.99.99
3 - PATRIMONIAL
1 - Imobiliárias De 1310.00.00 até 1319.99.99
2 - Valores Mobiliários De 1320.00.00 até 1329.99.99
3 - Concessões/Permissões De 1330.00.00 até 1339.99.99
4 - Compensações Financeiras De 1340.00.00 até 1349.99.99
5 - Exploração de Bens Públicos De 1350.00.00 até 1359.99.99
6 - Cessão de Direitos De 1360.00.00 até 1369.99.99
9 - Outras De 1390.00.00 até 1399.99.99
4 - AGROPECUÁRIA
1 - Produção Vegetal De 1410.00.00 até 1419.99.99
2 - Produção Animal De 1420.00.00 até 1429.99.99
9 - Outras De 1490.00.00 até 1499.99.99
5- INDUSTRIAL
1 - Indústria Mineral De 1510.00.00 até 1519.99.99
2 - Indústria De Transformação De 1520.00.00 até 1529.99.99
3 - Indústria De Construção De 1530.00.00 até 1539.99.99
9 - Outras De 1590.00.00 até 1590.99.99
6 - SERVIÇOS
24
0 - Serviços De 1600.00.00 até 1600.99.99
7 - TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
2 - Intergovernamentais De 1720.00.00 até 1729.99.99
3 - Instituições Privadas De 1730.00.00 até 1739.99.99
4 - Do Exterior De 1740.00.00 até 1749.99.99
5 - De Pessoas De 1750.00.00 até 1759.99.99
6 - Convênios De 1760.00.00 até 1769.99.99
7 - Combate à Fome De 1770.00.00 até 1779.99.99
9 - OUTRAS CORRENTES
1 - Multas e Juros de Mora De 1910.00.00 até 1919.99.99
2 - Indenizações e Restituições De 1920.00.00 até 1929.99.99
3 - Dívida Ativa De 1930.00.00 até 1939.99.99
9 - Diversas De 1990.00.00 até 1999.99.99
2 - RECEITA DE CAPITAL Naturezas de Receita
1 - OPERAÇÕES DE CRÉDITO
1 - Internas De 2110.00.00 até 2119.99.99
2 - Externas De 2120.00.00 até 2129.99.99
2 - ALIENAÇÃO DE BENS
1 - Bens Móveis De 2210.00.00 até 2219.99.99
2 - Bens Imóveis De 2220.00.00 até 2229.99.99
3 - AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
0 - Amortizações De 2300.00.00 até 2300.99.99
4 - TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
2 - Intergovernamentais De 2420.00.00 até 2429.99.99
3 - Instituições Privadas De 2430.00.00 até 2439.99.99
4 - Do Exterior De 2440.00.00 até 2449.99.99
5 - De Pessoas De 2450.00.00 até 2459.99.99
6 - De Outras Instituições Públicas De 2460.00.00 até 2460.99.99
7 - Convênios De 2470.00.00 até 2479.99.99
8 - Combate à Fome De 2480.00.00 até 2489.99.99
5 - OUTRAS DE CAPITAL
2 - Integralização Do Capital De 2520.00.00 até 2529.99.99
3 - Resultado do BCB De 2530.00.00 até 2539.99.99
4 - Remuneração Disponibilidades do TN De 2540.00.00 até 2549.99.99
5 - DA da Amort. de Emp. e Financiamentos De 2550.00.00 até 2550.99.99
6 - DA da Alienação de Estoques de Café De 2560.00.00 até 2560.99.99
9 - Outras De 2590.00.00 até 2599.99.99
25
Classificação da Receita Orçamentária por FONTE DE RECURSOS3
Essa classificação orçamentária busca identificar as origens dos ingressos financeiros que
financiam os gastos públicos. Determinadas Naturezas de Receita, são agrupadas em Fontes de
Recursos obedecendo a uma regra previamente estabelecida. Por meio do orçamento público,
essas Fontes são alocadas em determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para
atingir os objetivos públicos.
Frente ao exposto, é a classificação que permite demonstrar a correspondência entre as fontes
de financiamento e os gastos públicos, pois exterioriza quais são as Receitas que financiam
determinadas Despesas.
A classificação de fonte de recursos consiste de um código de três dígitos:
1º DÍGITO
Grupo Fontes de Recursos
2º e 3º DÍGITOS
Especificação das Fontes de Recursos
1 Recursos do Tesouro -
Exercício Corrente;
2 Recursos de Outras
Fontes - Exercício Corrente;
3 Recursos do Tesouro -
Exercícios Anteriores;
6 Recursos de Outras
Fontes - Exercícios
Anteriores; e
9 Recursos Condicionados
Exemplos:
Fonte
100
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1);
Recursos Ordinários (00);
Fonte
152
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1);
Resultado do Banco Central (52);
Fonte
150
Recursos do Tesouro - Exercício Corrente (1);
Recursos Próprios Não-Financeiros (50);
Fonte
250
Recursos de Outras Fontes - Exercício Corrente
(2);
Recursos Próprios Não-Financeiros (50);
Fonte
300
Recursos do Tesouro - Exercícios Anteriores
(3); e
Recursos Ordinários (00).
Classificação da Receita Orçamentária por GRUPOS
A Classificação da Receita por Grupos identifica quais agentes públicos possuem competência
legal para arrecadar, fiscalizar e administrar as Receitas Públicas; dessa forma, é instrumento
orçamentário-gerencial identificador de determinados segmentos arrecadadores do setor
público.
Cada Grupo de Receita é formado pela associação entre tipos específicos de Unidades
Orçamentárias e de Naturezas de Receita que atendam a certas particularidades sob a ótica
orçamentária. Os Grupos são de: “Receitas Próprias”, “Receitas Administradas”, “Receitas de
Operações de Crédito”, “Receitas Vinculadas” e “Demais Receitas”.
3 O conteúdo desta seção foi reproduzido integralmente do Ementário de Classificação das Receitas
Orçamentárias da União, 2015, que pode ser consultado no endereço eletrônico
http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/arquivos-receitas-publicas/receitas-
publicas
26
Grupo das Receitas Próprias
Classificam-se neste grupo, segundo o art. 4º da Portaria SOF nº 10, de 22 de agosto de 2002,
receitas cuja arrecadação tem origem no esforço próprio de órgãos e demais entidades nas
atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos e na exploração econômica do
próprio patrimônio e remunerada por preço público ou tarifas, bem como o produto da
aplicação financeira desses recursos.
Geralmente, têm como fundamento a bilateralidade, cuja natureza é contratual, e, por isso,
criam obrigações recíprocas para as partes contratantes. Via de regra, são amparadas pelo
Código Civil e legislação correlata.
São recursos que, por um lado, não possuem destino específico e, por isso, não são vinculadas
por lei à determinada despesa; por outro, pertencem à Unidade Orçamentária Arrecadadora.
São arrecadadas por meio de Guia de Recolhimento da União - GRU e depositadas na Conta
Única do Tesouro no Banco Central*.
Grupo das Receitas Administradas
São as receitas auferidas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, que detém a
competência para fiscalizar, arrecadar e administrar esses recursos, com amparo legal no
Código Tributário Nacional e leis afins.
Recolhidas por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF ou Guia da
Previdência Social - GPS, utilizando-se dos bancos arrecadadores credenciados pela Secretaria
da Receita Federal do Brasil - SRFB. A partir da data em que o contribuinte efetua o
pagamento do tributo, ou seja, da data de arrecadação (d), o banco tem um dia útil (d+1) para
repassar os recursos para a Conta Única do Tesouro no Banco Central*.
Grupo das Receitas de Operações de Crédito
Receitas financeiras provenientes da colocação de títulos públicos no mercado ou da
contratação de empréstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas.
Grupo das Receitas Vinculadas
Pertencem a esse grupo receitas que são vinculadas, por Lei, a determinada finalidade
específica, exceto as classificadas como “Receitas Administradas”.
* CF/88, art. 164, §3o: “As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central”. O dia
considerado como “Data de Recolhimento” é aquele no qual o recurso ingressa efetivamente no Banco
Central.
27
Geralmente, são receitas cuja fiscalização, administração e arrecadação ficam a cargo das
próprias entidades arrecadadoras, às quais resta a obrigação de efetuar o recolhimento para a
Conta Única do Tesouro. Exemplos: recursos de concessões, autorizações e permissões para
uso de bens da União ou para exercício de atividades de competência da União.
Grupo das Demais Receitas
Grupo destinado às receitas previstas em Lei ou de natureza contratual, que não estejam
enquadradas em nenhum dos grupos anteriores.
Classificação da Receita por Indicador de Resultado Primário
Esta classificação orçamentária da receita tem por objetivo identificar quais são as receitas que
compõem o resultado primário do Governo.
Receita primária é o somatório das receitas fiscais líquidas (aquelas que não geram
obrigatoriedade de contraprestação financeira, como ônus, encargos e devolução).
O cálculo da Receita Primária é efetuado somando-se as Receitas Correntes com as de Capital
e, depois, excluindo da conta as receitas: de operações de crédito e seus retornos (juros e
amortizações), de aplicações financeiras, de empréstimos concedidos e do superávit
financeiro.
Receitas Financeiras são as provenientes de operações de crédito internas e externas, de
aquisição de títulos de capital, de aplicações financeiras, de juros, de amortizações e do
superávit financeiro.
A receita é classificada, ainda, como Primária (P) quando seu valor é incluído na apuração do
Resultado Primário no conceito acima da linha, e Não-Primária ou Financeira (F) quando não
é incluído nesse cálculo. Esse conceito surgiu quando o Brasil adotou metodologia de
apuração do resultado primário oriunda de acordos com o Fundo Monetário Internacional -
FMI.
Classificação das Receitas do Orçamento da Seguridade Social
As receitas que financiam a Seguridade Social são previstas pelo art. 195 da Magna Carta
brasileira, e a forma de composição delas, pelos arts. 11 e 27 da Lei nº 8.212, de 1991, que
“instituiu o Plano de Custeio da Seguridade Social”. Essas receitas classificam-se como
“Contribuições Sociais” e “Demais Receitas”, por meio da seguinte metodologia:
28
Contribuições Sociais
Para integrarem o Orçamento da Seguridade Social, devem cumprir dois requisitos básicos:
1 - Quanto à origem, a norma constitucional ou infraconstitucional instituidora deve explicitar
que a receita se destina ao financiamento da Seguridade Social; e
2 - Quanto à finalidade, a receita criada deve ser destinada para as áreas de saúde, previdência
ou assistência social.
Demais Receitas da Seguridade
No que tange às Demais Receitas, consideram-se receitas do Orçamento da Seguridade Social
aquelas que:
1 - Sejam próprias das unidades orçamentárias que integrem exclusivamente o Orçamento da
Seguridade; ou seja, das unidades que compõem os Ministérios da Saúde, da Previdência
Social, da Assistência Social e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, subordinado ao
Ministério do Trabalho; ou
2 - A classificação orçamentária caracterize como originárias da prestação de serviços de
saúde, independentemente das entidades às quais pertençam; ou
3 - Vinculem-se à Seguridade Social por determinação legal.
29
AS DESPESAS
As despesas do orçamento fiscal e da seguridade social podem ser classificadas de cinco
modos:
por esfera
por órgão (classificação institucional);
por função (classificação de acordo com a finalidade do gasto);
por programas (classificação por finalidade de gasto, associada a objetivos gerenciais);
e
por natureza da despesa.
Despesa por Esfera
Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal
(F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto
no § 5o do art. 165 da CF.:
CÓDIGO ESFERA ORÇAMENTÁRIA
10 Orçamento Fiscal
20 Orçamento da Seguridade
Social
30 Orçamento de Investimento
- Orçamento Fiscal (código 10): referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
- Orçamento da Seguridade Social (código 20): abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público; e
- Orçamento de Investimento (código 30): orçamento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
O § 2o do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a
cada área a gestão de seus recursos.
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2015
30
Despesa por Órgão (ou institucional)
A classificação por órgão, ou institucional, tem por objetivo demonstrar a programação
alocada às Unidades Orçamentárias (UOs) responsáveis pela execução da despesa. Representa,
portanto, a programação a cargo dos órgãos setoriais de governo, os ministérios, e de suas
unidades orçamentárias, as secretarias, departamentos etc. Existem alguns órgãos ou unidades
orçamentárias que não correspondem a uma estrutura administrativa, mas pela especificidade
dos gastos que representam, são identificados separadamente na lei orçamentária. É o caso dos
órgãos “Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da
União”, 23 “Operações Oficiais de Crédito”, “Reserva de Contingência”, entre outros.
A maior parcela é do Poder Executivo, porque é este quem executa, através dos Ministérios,
a grande parte dos programas de governo, seja na área social, de infra-estrutura econômica ou
mesmo de segurança nacional. Além disso, é responsável também pela administração da
dívida pública e pelas transferências intergovernamentais. O Poder Judiciário envolve o
Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, as Justiças Federal Militar,
Eleitoral, do Trabalho, do Distrito Federal e dos Territórios.
O Poder Legislativo engloba o Senado Federal e a Câmara dos Deputados e, apenas para
efeito de classificação orçamentária, o Tribunal de Contas da União (este, embora tenha
autonomia constitucional, é órgão auxiliar do Poder Legislativo).
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros
reservados à identificação do órgão orçamentário e os demais à UO.
Exemplo: 26.262 – Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), em que o número 26
representa o Ministério da Educação e os demais (262) a Unifesp.
Classificação Funcional da Despesa
A classificação por função, ou funcional, procura identificar a área de atuação característica do
órgão/unidade em que as despesas serão executadas, fornecendo a alocação dos recursos
públicos por finalidade de gasto.
A classificação funcional da despesa é constituída por cinco dígitos, correspondentes a
códigos de funções e subfunções: a função representa o maior nível de agregação da
classificação da despesa por finalidade e está relacionada ao respectivo Ministério. A
subfunção, por sua vez, é um detalhamento da função.
Assim, para as despesas a serem executadas com recursos provenientes do Ministério da
Educação, para o Ensino Superior, utilizaremos a Função 12- Educação e a Subfunção 364-
Ensino superior, resultando na classificação 12.364.
Despesa por Programas
A classificação por programas, introduzida a partir do projeto de lei para o orçamento do ano
2000, procura privilegiar o aspecto gerencial dos planos e orçamentos, identificando os
programas com a solução dos problemas da sociedade.
De acordo com o artigo 5º da Lei nº 12.593/2012, que instituiu o PPA para o período de 2012-
2015, os programas dividem-se em Temáticos e Programas de Gestão, Manutenção e
Serviços ao Estado, conforme definidos a seguir:
31
Programa Temático: expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e
serviços à sociedade
Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e orienta as ações
destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental
Os programas, por sua vez, são compostos por ações que podem consistir de projetos,
atividades ou operações especiais.
A ação orçamentária é definida como uma “operação da qual resultam produtos (bens ou
serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no
conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a
pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre
outros, e os financiamentos.” Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2015
Neste desenho, um programa pode conter ações que envolvem diferentes áreas de atuação do
governo, envolvendo diversos ministérios, sendo que aquela predominante é que irá definir em
que função o programa será classificado.
As ações são classificadas como projetos quando possuem um período de tempo limitado para
sua execução, resultando em um produto que contribui para a expansão/aperfeiçoamento da
ação governamental.
Nos casos em que a ações são realizadas de forma contínua, recebem a denominação de
atividades, que resultam em produtos ou serviços para a manutenção da ação governamental.
As operações especiais, por sua vez, representam “despesas que não contribuem para a
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um
produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.” Fonte: Manual
Técnico de Orçamento, 2015
Localizador da ação/Subtítulo: código composto por 4 dígitos, que identifica a localização
geográfica da ação ou operação especial a ser executada. No orçamento da Unifesp a maior
parte das ações/operações especiais apresenta o subtítulo 0035, que corresponde ao Estado de
São Paulo.
Plano Orçamentário – PO
Plano Orçamentário é uma identificação orçamentária vinculada à ação orçamentária, que tem
por finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico
e financeiro da execução, ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo/localizador
de gasto. (Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015)
Como exemplo de Plano Orçamentário, podemos citar o Programa Mais Médicos, que é
executado no âmbito da Ação orçamentária 8282 – Reestruturação e Expansão de Instituições
Federais de Ensino Superior.
Programa de Trabalho (PT)
O Plano de Trabalho é um código que agrega toda a classificação funcional programática da
despesa apresentada anteriormente, sendo de grande utilidade para a compreensão do
orçamento, como será demonstrado a seguir.
Para explicar este conceito, usaremos como exemplo o Plano de Trabalho referente à Ação
“20RK: Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior”, que é a principal ação
orçamentária utilizada pela universidade para a execução das despesas de manutenção
(serviços de limpeza, vigilância, telefonia, energia elétrica, pagamento de bolsas, etc):
12.364.2032.20RK.0035, em que:
32
12. Função: Ministério da Educação
364. Subfunção: Educação Superior
2032. Programa: Educação Superior – Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e
Extensão
20RK: Ação Orçamentária: Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior
0035: Localizador da Ação Orçamentária: No Estado de São Paulo
Classificação por natureza da despesa
A natureza de despesa descreve os bens, materiais e serviços a serem adquiridos/contratados
com os recursos alocados no orçamento.
Assim como as demais classificações apresentadas, a natureza da despesa é formada por
códigos. Desta forma, quando a Unifesp contrata serviços de limpeza, por exemplo, dizemos
que foi executada uma despesa na rubrica 33903978, em que:
3 – Despesas correntes
3 - Outras despesas correntes
90 – Aplicações diretas
39 – Serviços de terceiros – pessoa jurídica
78 – Serviços de limpeza
Para entender a codificação acima, vamos recorrer às definições constantes dos artigos 12 e 13
da Lei n. 4.320/1964 e Portaria Interministerial Nº 163/2001. Representado os códigos
identificadores da natureza da despesa de forma genérica, teríamos a seguinte estrutura:
X Categoria Econômica;
X Grupo de Natureza da Despesa;
XX Modalidade de Aplicação;
XX Elemento de despesa;
XX Subitem da natureza da despesa
Categoria econômica
A categoria econômica é classificada como:
3 - Despesas Correntes: despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou
aquisição de um bem de capital.
4 - Despesas de Capital: despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital.
33
Grupo de natureza da despesa 4
1 - Pessoal e Encargos Sociais
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos
eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas
extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições
recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei
Complementar 101, de 2000. (1)(A) (8)(A) (38)(A) (40)(I)
2 - Juros e Encargos da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações
de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária. (38)(A)
3 - Outras Despesas Correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da
categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza
de despesa. (8)(A) (38)(A)
4 - Investimentos
Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive
com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. (38)(A)
5 - Inversões Financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização;
aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já
constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou
aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo. (38)(A)
6 - Amortização da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização
monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária. (38)(A)
Modalidades de Aplicação
20 - Transferências à União
22 - Execução Orçamentária Delegada à União (43)(I)
30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal
31 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal - Fundo a Fundo (40)(I)
32 - Execução Orçamentária Delegada a Estados e ao Distrito Federal (43)(I)
40 - Transferências a Municípios
41 - Transferências a Municípios - Fundo a Fundo (40)(I)
42 - Execução Orçamentária Delegada a Municípios (43)(I)
4 O conteúdo deste item foi extraído na íntegra da Portaria Interministerial Nº 163/2001
34
50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos
70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais (1)(A)
71 - Transferências a Consórcios Públicos (22)(I)
72 - Execução Orçamentária Delegada a Consórcios Públicos (43)(I)
80 - Transferências ao Exterior
90 - Aplicações Diretas
91 - Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (22)(I)
93 - Aplicação Direta Decorrente de Operação de Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social com Consórcio Público do qual o Ente Participe.
(52)(I)
94 - Aplicação Direta Decorrente de Operação de Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social com Consórcio Público do qual o Ente Não
Participe. (52)(I)
99 - A Definir
Elementos de despesa5
01 - Aposentadorias do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares (40)(A) (52)(A)
03 - Pensões, exclusive do RGPS (52)(A)
04 - Contratação por Tempo Determinado
05 - Outros Benefícios Previdenciários do RPPS (52)(A)
06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso
07 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência
08 - Outros Benefícios Assistenciais
09 - Salário-Família
10 - Seguro Desemprego e Abono Salarial (52)(A)
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil
12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar
13 - Obrigações Patronais
14 - Diárias - Civil
15 - Diárias - Militar
16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil
17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar
18 - Auxílio Financeiro a Estudantes
5 O conteúdo deste item foi extraído na íntegra da Portaria Interministerial Nº 163/2001
35
19 - Auxílio-Fardamento
20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores
21 - Juros sobre a Dívida por Contrato
22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato
23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária
24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária
25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita
26 - Obrigações decorrentes de Política Monetária
27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares
28 - Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos
29 - Distribuição de Resultado de Empresas Estatais Dependentes (43)(I)
30 - Material de Consumo
31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras (1)(I)
32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita (40)(A)
33 - Passagens e Despesas com Locomoção
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização
35 - Serviços de Consultoria
36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física
37 - Locação de Mão-de-Obra
38 - Arrendamento Mercantil
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica
41 - Contribuições
42 - Auxílios
43 - Subvenções Sociais
45 - Subvenções Econômicas (43)(A)
46 - Auxílio-Alimentação
47 - Obrigações Tributárias e Contributivas
48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas
49 - Auxílio-Transporte 3
51 - Obras e Instalações
52 - Equipamentos e Material Permanente
53 - Aposentadorias do RGPS - Área Rural (52)(I)
54 - Aposentadorias do RGPS - Área Urbana (52)(I)
55 - Pensões do RGPS - Área Rural (52)(I)
56 - Pensões do RGPS - Área Urbana (52)(I)
36
57 - Outros Benefícios do RGPS - Área Rural (52)(I)
58 - Outros Benefícios do RGPS - Área Urbana (52)(I)
61 - Aquisição de Imóveis
62 - Aquisição de Produtos para Revenda
63 - Aquisição de Títulos de Crédito
64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado
65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas
66 - Concessão de Empréstimos e Financiamentos
67 - Depósitos Compulsórios
70 - Rateio pela Participação em Consórcio Público (49)(I)
71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado
72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado
73 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada
74 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada
75 - Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação da Receita
76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado
77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado
81 - Distribuição Constitucional ou Legal de Receitas (1)(A)
91 - Sentenças Judiciais
92 - Despesas de Exercícios Anteriores
93 - Indenizações e Restituições
94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas
95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado
97 - Aporte para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS (43)(I)
99 - A Classificar
37
Subelemento da despesa:
O subelemento constitui-se no menor nível de detalhamento da natureza da despesa. Para
consultar a descrição de determinada natureza de despesa e de subitem especifico, deverá ser
acessado o SIAFI, e digitar o comando abaixo:
COMANDO: >connatsof FIGURA 1
Após pressionar a tecla “ENTER”, surgirá a tela abaixo:
38
FIGURA 2
Preencher a opção “NATUREZA DE DESPESA”, exemplo: 339030 para material de consumo, 339036 serviços de PF, 339039 serviços de Pessoa Jurídica, 449052 equipamentos e material permanente. FIGURA 3
39
Após pressionar a tecla “ENTER”, surgirá a tela abaixo: FIGURA 4
Mova o cursor na linha na linha que se deseja detalhar, pressione F2 no teclado, surgirá a tela abaixo: FIGURA 5
40
Para verificar a descrição detalhada do subitem pressione a tecla F4 que aparecerá toda descrição do subitem. FIGURA 6
MAIS ALGUMAS DEFINIÇÕES...
Ao consultar o Quadro de Detalhamento de Despesa (QDD) observamos que há mais duas
siglas que ainda não foram explicadas: IU e RP, cujos conceitos são apresentados a seguir:
Identificador de Uso – IU
Este código informa se os recursos são destinados à contrapartida de empréstimos/doações
CÓDIGO DESCRIÇÃO
0 Recursos não destinados à contrapartida
1 Contrapartida de empréstimos do BIRD
2 Contrapartida de empréstimos do BID
3 Contrapartida de empréstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo
4 Contrapartida de outros empréstimos
5 Contrapartida de doações
6 Recursos não destinados à contrapartida, para identificação dos recursos
destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde
Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015
41
Identificador de Resultado Primário (RP)
Os códigos referentes ao Identificador de Resultado Primário indicam se os recursos serão
destinados à realização de despesas primárias ou financeiras, de acordo com as classificações a
seguir:
CÓDIGO DESCRIÇÃO DA DESPESA
0 Financeira
1 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo
obrigatória quando constar do Anexo III
2 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo
discricionária e não abrangida pelo PAC
3 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta, sendo
discricionária e abrangida pelo PAC
4 Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada na apuração do resultado
primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida pelo PAC
5 Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada na apuração do resultado
primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e abrangida pelo PAC
Fonte: Manual Técnico do Orçamento, 2015
42
PARTE II
INICIANDO A EXECUÇÃO DOS RECURSOS NO SIAFI
No início de cada exercício financeiro, os valores definidos na LOA são lançados pela SOF no
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e, a partir deste
momento, as unidades orçamentárias estão habilitadas a iniciar a execução das despesas
(aquisição de materiais/equipamentos, contratação de serviços, pagamentos de bolsas a
estudantes, pagamento de salários aos servidores e outros).
A figura a seguir mostra como os créditos consignados na LOA são apresentados no Siafi.
Podemos observar que a estrutura do Siafi é totalmente diferente daquela encontrada no QDD
e, por este motivo, precisamos encontrar uma forma de compatibilizar estas informações. A
ferramenta que viabiliza este processo é o Programa de Trabalho, um conceito
imprescindível para a compreensão do orçamento, uma vez que permite a decodificação dos
recursos no Siafi a partir das informações contidas na LOA.
FIGURA 7
Cada linha na figura representa uma conta corrente, em que:
N 1 086744 0112000000 339000 30.545.290,90
Indicador da Lei Calmon
Esfera
Orçamentária
Programa
de
Trabalho
Resumido
(Ptres)
Fonte de
recursos
Natureza da
despesa
Valor
No Siafi, o Programa de Trabalho é registrado de forma resumida, que denominamos Ptres.
Prosseguindo com o exemplo do PT 12.364.2032.20RK.0035, o Ptres correspondente é
086744, ou seja, o terceiro campo da linha (conta corrente) destacada na figura.
43
Como identificar um Ptres a partir do plano de Trabalho?
No Siafi há uma transação (>conptres) que permite este tipo de consulta:
FIGURA 8
Enter
FIGURA 9
44
FIGURA 10
Enter
FIGURA 11
45
Detalhamento de Orçamento (Detaorc)
Como podemos ver na figura 7, a dotação da LOA é registrada no Siafi até a modalidade da
aplicação (no exemplo que estamos analisando 339000). No entanto, para que seja possível a
execução de um crédito, é necessário fornecer maiores informações ao sistema sobre a despesa
que se pretende realizar.
O código 339000 nos diz que vamos fazer uma despesa corrente por meio de aplicação direta.
Agora precisamos detalhar mais este código, pois o Siafi ainda não tem elementos suficientes
para entender que iremos realizar um gasto para uma pessoa jurídica, que prestará serviços de
limpeza à Universidade.
Este procedimento é denominado Detalhamento de Orçamento (detaorc) e será demonstrado
nas páginas seguintes.
Nota de Dotação
A Nota de Dotação é um documento utilizado para registro de informações orçamentárias.
Permite o detalhamento dos créditos orçamentários em nível de Fonte de Recursos, Natureza
de Despesa, Subitem, UGR e PI.
É uma etapa realizada no SIAFI.
Geralmente é emitida uma Nota de Dotação com intuito de efetuar uma Nota de Empenho.
PARA EMISSÃO DA NOTA DE DOTAÇÃO:
TELA INICIAL
46
TELA INICIAL
TELA INICIAL
47
1. DATA:
Identifica automaticamente a data em que o documento será emitido.
Composição: DDMMMAA
2. ESPÉCIE:
Informar a espécie do detalhamento de crédito, sendo:
1 - DETALHA ND, FONTE, UGR E PI
2 - DETALHA FONTE, UGR E PI
Observação: Para ESPÉCIE 2 não poderá ser informadaa IDOC.
3. NÚMERO:
A numeração acontecerá automaticamente, deixe o campo em branco.
Após a confirmação do documento, o número a ele atribuído lhe será informado.
4. UG/GESTAO EMITENTE:
É um evento automático que informa o código da Unidade Gestora emitente do documento –
153031 e informa o código da Gestão emitente do documento – 15250.
5. ESFERA ORÇAMENTÁRIA:
Informar o código da ESFERA a qual está consignado o orçamento;
1 - ORCAMENTO FISCAL
2 - ORCAMENTO DE SEGURIDADE SOCIAL
6. PTRES:
Composição numérica de 6 posições:
Corresponde ao relacionamento entre UO, PT, indicador de resultado primário, tipo de crédito,
plano orçamentário e código do autor da emenda.
Exemplo: 086744
7. FONTE:
Informar o código da Fonte que identifica os créditos orçamentários;
X – IDENTIFICADOR DE USO
X – ORIGEM DO RECURSO
XX – FONTE SOF
Exemplo: 0112
8. GRUPO DA DESPESA:
Informar as duas posições iniciais:
X – CATEGORIA ECONÔMICA
X – GRUPO DE DESPESA OU CATEGORIA DE GASTO
Exemplo: 33
9. INSTRUMENTO LEGAL:
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Informar o código do Instrumento Legal ao qual está consignado o Orçamento:
0 - AJUSTE DE ARQUIVO
1 - LEI
2 - MEDIDA PROVISORIA
3 - DECRETO
4 - PORTARIA
5 - PORTARIA INTERMINISTERIAL
6 - TRANSFERENCIA CONSTITUCIONAL
9 - NAO IDENTIFICADO
10. NÚMERO:
Identifica o documento que autorizou o crédito. Podendo ser decreto, Lei, portaria, oficio,
memorando do DOU, etc.
Campo numérico de 6 posições.
Exemplo: 13.080
11. DATA:
Informar a data de publicação da autorização do crédito orçamentário.
Composição: DDMMMAA
DD – Dia
MMM – 3 primeiras letras do mês
AA – 2 últimos dígitos do ano
Exemplo: 02JAN15
12. IDOC:
Identifica uma operação de crédito.
Composição: 4 posições numéricas.
Identifica a unidade orçamentária responsável pela operação de crédito e o agente financeiro.
Quando não há recursos decorrentes de operação de crédito, usa-se o código 9999 - OUTROS
RECURSOS, não decorrentes de operações de crédito.
Observação:
Preenchimento obrigatório, somente se ESPÉCIE 1.
13. TAXA DE CÂMBIO:
Não informamos.
É uma taxa utilizada para cálculo do valor a contabilizar. Somente informada para documentos
com UG’s com moedas diferentes.
14. OBSERVAÇÃO:
Esclarece os motivos pelos quais o documento foi gerado.
Exemplo:
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE VIGILÂNCIA DESARMADA NO CAMPUS SP.
DISPENSA DE LICITAÇÃO 43/2014, CONTRATO 95/2014 E RL 606/2014.
PROCESSO 23089.036315/2014-71.
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15. REDUÇÃO/ACRÉSCIMO:
Campo alfabético de uma posição.
R – REDUÇÃO (para redução de crédito)
A – ACRESCIMO (para acréscimo de crédito)
16. DETALHE DA FONTE:
Informe o detalhamento da Fonte de Recursos.
Composição: 6 posições numéricas.
17. NATUREZA DE DESPESA – ND:
Informe as quatro posições finais da natureza de despesa.
Composição: XX XX
XX – MODALIDADE APLICAÇÃO
XX – ELEMENTO DE DESPESA
18. SUBITEM:
Como o preenchimento deste campo é facultativo, nunca é informado, desta forma é possível
utilizar o mesmo detalhamento (DETAORC) para realização de empenho com subitens
diferentes.
Composição: 2 posiçõesalfanuméricas
19. UGR:
Identifica a Unidade Gestora Responsável pela realização de parte do programa de trabalho
por ela descentralizada.
Composição: 6 posições numéricas (consulte CONUG).
20. PLANO INTERNO – PI:
Identifica o detalhamento orçamentário próprio de um órgão.
Composição: 11 posições (consulte CONPI).
21. VALOR:
Identifica o valor do evento a ser contabilizado.
Composição até: 17 dígitos, sendo 15 inteiros e 2 decimais.
Observação:
Nunca utilizar vírgula, por exemplo para escrever Cem Reais colocar 10000.
50
EXEMPLO DE PREENCHIMENTO:
NA PRÁTICA:
1º passo: Identificar qual será a classificação orçamentária da Nota de Dotação:
PTRES;
Fonte de Recursos;
Natureza de Despesa;
UGR;
Plano Interno – PI; e
Valor.
IDENTIFICANDO A CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA:
Efetuar a leitura do processo a fim de apurar os seguintes dados:
PTRES;
Fonte de Recursos;
Natureza de Despesa;
UGR; e
Valor.
Observação: São os dados que geralmente constam dentro do processo na folha denominada
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“INDICAÇÃO ORÇAMENTARIA” ou AUTORIZAÇÃO DE EMPENHO”
Ainda resta identificar os seguintes dados:
Esfera Orçamentária: consultar a orientação na página XX deste manual, “CONSULTA
CRÉDITO DISPONÍVEL”;
Plano Interno – PI: consultar a característica da despesa.
EXEMPLO DE EMISSÃO DE NOTA DE DOTAÇÃO PARA ATENDER SERVIÇO DE
LIMPEZA E CONSERVAÇÃO PARA O CAMPUS SÃO PAULO:
Após a leitura do processo e consulta dos documentos pertinentes foi levantado os seguintes
dados: PTRES: 086744
Fonte de Recursos: 0112000000
Natureza de Despesa: 339039
UGR: 152493
Plano Interno – PI: M20RKG01SPN
Valor: 1.000,00
2º passo: Consultar o Crédito Disponível do Campus com a finalidade de responder a seguinte pergunta:
Será necessário detalhar o Crédito Disponível para emitir a Nota de Empenho?
CONTA CONTÁBIL: 622110000 = CRÉDITO DISPONÍVEL
Mês corrente e opção 1
52
EXECUÇÃO DA DESPESA
Conforme a Lei Nº 4.320/1964, a despesa pública é realizada em três etapas: empenho,
liquidação e pagamento.
Em termos gerais, na primeira etapa (empenho) a instituição comprova para os fornecedores
que tem os recursos necessários para realizar a contratação de um serviço ou aquisição de um
bem/material.
Na segunda etapa (liquidação) é o fornecedor que deve comprovar que entregou o material ou
prestou o serviço à administração e que, portanto, tem o direito de receber o valor contratado.
O último estágio da despesa (pagamento) consiste no efetivo desembolso dos recursos para os
fornecedores.
Neste manual trataremos apenas da etapa relativa ao empenho, pois os processos de liquidação
e pagamento serão explicados no Manual referente à execução financeira.
Empenho
O empenho é o primeiro estágio da despesa, sendo assim conceituado conforme o art. 58 da
Lei nº 4.320/64: “O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.”
O empenho é prévio, ou seja, precede a realização da despesa e está restrito ao limite do
crédito orçamentário, na forma do art. 59 da Lei nº 4.320/64: “O empenho da despesa não
poderá exceder o limite dos créditos concedidos.” Em complemento, o art. 60 da Lei 4.320/64
53
define que: “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.”
De forma simplificada, podemos entender o empenho como um tipo de planejamento de
gastos para cada recurso alocado no orçamento. Assim, se no Ptres 086744 a Unifesp dispõe
do valor de R$ 30.545.290,90 e, supondo-se que o planejamento de gastos para esta verba
tenha sido estabelecido da seguinte maneira:
Especificação do gasto Valor (R$)
Limpeza 10.000.000,00
Energia elétrica 5.000.000,00
Vigilância 10.000.000,00
Água e esgoto 3.000.0000,00
Telefonia 500.000,00
Bolsas a estudantes 1.000.000,00
Material de expediente 200.000,00
Transporte de alunos 395.290,90
Total 30.545.290,90
Teremos então que reproduzir este planejamento no Siafi, especificando não apenas a natureza
de despesa, como foi feito no Detaorc, mas também identificando os credores que prestarão os
serviços ou fornecerão os materiais necessários à manutenção da Universidade.
Ao realizar este procedimento, produzimos um documento denominado nota de empenho,
como será explicado abaixo:
MODALIDADES DE EMPENHOS
.
a) Os empenhos, de acordo com a sua natureza e finalidade, podem ser classificados em:
.
- EMPENHO ORDINÁRIO, que é utilizado para realizar despesas com montante previamente
conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
.
- EMPENHO GLOBAL, que atende despesas com montante também previamente conhecido,
tais como as contratuais, mas de pagamento parcelado (art. 60, 3 da Lei n 4.320/64).
Exemplos: aluguéis, prestação de serviços por terceiros, vencimentos, salários, proventos e
pensões, inclusive as obrigações patronais decorrentes; e
.
- EMPENHO POR ESTIMATIVA, que acolhe despesas de valor não previamente
identificável e geralmente de base periodicamente não homogênea. Exemplo: água, luz,
telefone, diárias.
CARACTERÍSTICAS DO EMPENHO
.
a) O empenho para compras, obras e serviços só pode ser efetuado de acordo com a licitação
ultimada, salvo no caso de sua dispensa, cabendo às repartições observar as instruções
específicas, ou a justificação para sua dispensa ou inexigibilidade.
54
.
b) As despesas só podem ser empenhadas até o limite dos créditos orçamentários iniciais e
créditos orçamentários adicionais, e de acordo com o cronograma de desembolso da UG,
devidamente aprovado.
.
c) Nenhuma despesa poderá ser realizada sem prévio empenho. Admite-se, todavia, quando a
despesa não decorrer de contrato, que a extração da NE seja concomitante ao ato que autorizar
o pagamento ou a inscrição em Restos a Pagar.
.
d) O empenho será formalizado através da NE, onde se indicarão, entre outros itens requeridos
no formulário, a classificação orçamentária e a importância da despesa, o nome, CNPJ ou CPF
e endereço do credor, a especificação dos bens ou serviços a adquirir, e o número do processo
da licitação ou, no caso de sua dispensa, o dispositivo legal autorizativo.
.
e) Para o empenho de despesa relativa a produtos de origem externa observar-se-á o limite
para o exercício financeiro e os registros específicos que a UG deve organizar.
.
f) O empenho para aquisição de bens mediante permuta limita-se à diferença a ser paga,
quando não sejam coincidentes os valores dos bens permutados.
.
g) As despesas com diárias e ajudas de custo são empenhadas à conta da dotação própria
relativa ao exercício financeiro em que forem concedidas, e realizadas..
É vedada a concessão de diárias, ajudas de custo e suprimento de fundos para pagamento em
exercício posterior, bem como a inscrição em Restos a Pagar do saldo de empenhos
correspondentes a tais despesas.
.
h) A despesa correspondente à cobertura cambial para as importações autorizadas é
empenhada em nome do próprio fornecedor, à taxa vigente. Havendo diferença de variação
cambial, esta ocorrerá à conta da mesma dotação. Já os gastos relativos à comissão bancária e
demais despesas operacionais com a remessa ocorrerão, do mesmo modo, à conta da dotação
original, mas empenhadas por estimativa em nome do Banco do Brasil S.A.
.
55
56
57
EMPENHO SIAFI
São realizados diretamente no Siafi os empenhos que não possuem licitação.
Ex: Diárias, Bolsas, Indenizações, Reembolsos de passagens entre outros casos.
1- Empenho Original
É necessária a prévia realização da lista:
Transação: >Atuli:
58
O campo “espécie de lista” deve ser preenchido de acordo com empenho a ser efetuado:
1- Original
2- Reforço
3- Anulação
Neste caso utilizaremos o tipo 1 ,ou seja, Original (quando o empenho é realizado pela
primeira vez). O campo “natureza de despesa” identifica o gasto orçamentário, e deve ser
preenchido nesta tela.
Após preenchidos esses campos, apertar a tecla enter.
59
Nesta tela devem ser preenchidos os campos:
Subitem
Quantidade
Valor unitário
Descrição
Após preenchidos os campos acima o sistema vai perguntar: Confirma inclusão?
Sim, Não ou Altera.
A lista é vinculada ao empenho.
Portanto, após a realização da lista, utilizaremos a opção >Ne:
60
61
Preencher o número da lista que foi gerada.
Espécie de empenho, neste caso será opção 1, ou seja, original.
Passivo anterior, regra geral utilizar a opção não.
Apertar a tecla enter.
Informar a estrutura.
Preencher os campos:
Favorecido: CNPJ
Valor
Tipo: 1-Ordinário, 2- Estimativo e 3- Global
Processo
Modalidade Licitação: Nos casos de empenhos realizados diretamente no Siafi, como não
estão vinculados a uma licitação utilizaremos a opção: Não se aplica.
UF Beneficiada
62
Nesta tela deverá ser informado o cronograma para pagamento.
Após a inclusão desta informação:
Confirma inclusão? Sim, Não ou Altera.
63
2- Reforço de Empenho
.
A UG emitente deve reforçar o empenho que se revelar insuficiente para atender a um
determinado compromisso ao longo do exercício financeiro. Neste caso emite-se nova NE,
devendo constar em campo específico o número da NE objeto do reforço.
Neste caso também é necessária a realização prévia da lista.
Transação: >Atuli
Nesta tela se faz necessário preencher a espécie de lista, que no caso específico é o tipo 2, ou
seja, reforço.
Não é necessário preencher a natureza de despesa, pois, como se trata de um reforço o sistema
trará as informações do empenho original.
A lista de referência é o número da lista que foi gerada na ocasião do empenho original.
Após preencher esses dados, aperte a tecla enter.
64
Verifique que nesta tela a natureza de despesa já vem preenchida conforme o empenho
original, portanto, agora se faz necessário preencher a quantidade e o valor unitário a ser
reforçado, incluindo o descritivo.
Após preenchidos esses campos o sistema perguntará: Confirma inclusão? Sim, Não ou Altera.
Como já descrito anteriormente, agora o comando a ser utilizado será: >Ne.
65
Nesta tela o campo número da lista será preenchido com o número da lista que foi gerado para
este reforço.
A espécie será o tipo 2, ou seja, reforço.
Passivo anterior: N
Documento de referência: trata-se do número do empenho original o qual se está reforçando.
Aperte a tecla enter.
66
Preenchimento conforme já descrito anteriormente, na ocasião do empenho original, a única
diferença neste caso, é que o sistema já traz preenchida a estrutura, que será sempre a mesma
do empenho original.
3- Anulação de empenho
a) A anulação do empenho é efetuada, no decorrer do exercício, por meio da NE, da seguinte
forma:
.
- parcialmente - quando seu valor exceder o montante da despesa realizada; e -totalmente -
quando:
.
- o serviço contratado não tiver sido prestado;
- o material encomendado não tiver sido entregue; ou
- a NE tiver sido emitida incorretamente.
.
b) O valor correspondente ao empenho anulado reverte ao crédito, tornando-se disponível para
novo empenho ou descentralização, respeitado o regime de exercício.
.
c) No encerramento do exercício, os empenhos são anulados ou, quando couber, inscritos em
conta de Restos a Pagar, onde poderão permanecer até 31 de dezembro do ano seguinte.
.
d) No caso de anulação de empenho ordinário, a UG deve diligenciar no sentido de obter, se
for o caso, a primeira via da NE em poder do respectivo credor.
67
Transação >Atuli
Espécie de lista: tipo 3, ou seja, anulação.
Não é necessário preencher a natureza da despesa, pois o sistema carrega a informação do
empenho a ser cancelado.
Lista de referência: refere-se ao número da lista do empenho a ser cancelado.
Tecla: enter
68
Preencher a quantidade, valor unitário e descrição.
Após preenchidos esses campos o sistema perguntará: Confirma inclusão? Sim, Não ou Altera.
Próximo passo, >Ne.
69
Preencher os campos:
Número da lista: será utilizado o número da lista que foi gerada para a anulação.
Espécie de empenho: será o tipo 3, ou seja, anulação.
Documento de referência: número do empenho a ser cancelado.
Tecla: enter
Neste caso também o sistema já traz a estrutura preenchida.
PRÉ-EMPENHO – Faltam as telas do Siafi!!!
.
a) O Pré-empenho é utilizado para registrar o crédito orçamentário pré-compromissado, para
atender objetivo específico, nos casos em que a despesa a ser realizada, por suas
características, cumpre etapas com intervalos de tempo desde a decisão até a efetivação da
emissão da NE.
.
b) Todos os saldos de Pré-Empenhos não utilizados até 31 de dezembro de cada ano serão
automaticamente cancelados naquela data.
.
c) Os eventos utilizados nesta rotina são automaticamente preenchidos pelo Sistema, quando
da indicação da Espécie de Empenho, na transação NE.
.
d) Não existe transação específica para impressão do Pré-Empenho. As cópias eventualmente
necessárias deverão ser obtidas pelo mesmo comando de impressão de uma consulta no SIAFI.
70
EMPENHO SIASG
SIASG\SISME\EMPATUAL\INFESTPROC
INFORMA ESTRUTURA POR PROCESSO
PRIMEIRA ETAPA
CAMINHO:
SIASG>SISME>EMPATUAL>INFESTPROC
INFORMA ESTRUTURA POR
PROCESSO
PRIMEIRA ETAPA
CAMINHO:
SIASG>SISME>EMPATUAL>INFE
STPROC
71
SEGUNDA ETAPA
CAMINHO:
SIASG>SISME>EMPATUAL>INFESTPROC
Informar :
1) UASG (153031)
2) Modalidade de Licitação
(Mais comuns 05 Pregão, 06 Dispensa, 07 Inexigibilidade. Demais consultar F1)
3) Número / Ano da Licitação
(Consultar RL)
4) Item da Licitação
(Consultar RL)
72
TERCEIRA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>INFESTPROC
Informar :
1) Natureza de Despesa e Sub-item
2) UG PAG (153031)
3) Fonte (Indicação Orçamentária)
4) Gestão (15250)
5) PTRES(Indicação Orçamentária)
6) PI (Consultar DGO)
7) UGR<ENTER>
73
QUARTA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>INFESTPROC
Após o preenchimento.
<ENTER>
74
QUINTA ETAPA
CAMINHO:
SIASG>SISME>EMPATUAL>INFESTPROC
C – CONFIRMA ( Confirma e grava. Próxima etapa, o usuário deve entrar em GERA MINUTA);
N – NÃO CONFIRMA
A – ALTERA
P – PRÓXIMA (Esta opção grava a estrutura e passa automaticamente para a tela GERA MINUTA).
75
SEXTA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>GERAMIN
<ENTER>
<ENTER>
<ENTER>
76
SÉTIMA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>GERAMIN
Marcar o item indicado na RL
<ENTER>
77
OITAVA ETAPA
Caminho: SIASG>EMPENHO>GERAMIN
1) Indicar a quantidade a ser empenhada.
C – CONFIRMA
N – NÃO CONFIRMA
A - ALTERA
<ENTER>
78
NONA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>ENVIEMP
1) Marcar o empenho a ser enviado ao SIAFI.
<ENTER>
79
DÉCIMA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>ENVIEMP
Selecionar a Modalidade do Empenho
1 – ORDINÁRIO
2 – ESTIMATIVO
3 – GLOBAL
PASSIVO ANTERIOR (N)
<ENTER>
80
DÉCIMA PRIMEIRA ETAPA
Caminho: SIASG>SISME>EMPATUAL>ENVIEMP
1) Data da Liquidação
(usamos a data do dia)
2) Vencimento
(deixar em branco)
3) Valor do Compromisso
(confirmar o valor)
<ENTER>
81
EMPENHO SIASG – CONTRATO CONTINUADO
PASSO A PASSO – EMPENHO DE CONTRATO CONTINUADO
APÓS OS PROCEDIMENTOS NO SIAFI (INFORMAÇÃO PADRÃO PARA TODOS OS
EMPENHOS E CONSTANTE NO MANUAL), SEGUIR AS ETAPAS ABAIXO
MENCIONADAS:
- ACESSAR O SIASG
- SELECIONAR SISME
- SELECIONAR EMPCOMPLEM (CONFORME TELA)
82
- SELECIONAR A OPÇÃO GERMINCOMP (CONFORME TELA)
- ESCOLHER A MODALIDADE DE LICITAÇÃO (05 – PREGÃO / 06 – DISPENSA / 07
INEXIGÍVEL)
- INDICAR O NÚMERO DA LICITAÇÃO (CONSULTAR NO RESULTADO DE
LICITAÇÃO QUE ACOMPANHA O PEDIDO DE EMPENHO)
- PREENCHER A UASG (SEMPRE 153031 – Nº UNIFESP)
- PREENCHER O NÚMERO DO CONTRATO
- CLIQUE ENTER
83
- SELECIONE UMA DAS NOTAS DE EMPENHO JÁ GERADAS NESSA
LICITAÇÃO/CONTRATO PARA SERVIR COMO BASE NO PREENCHIMENTO DAS
INFORMAÇÕE S DE VERBA QUE SERÃO SOLICITADAS NA PÁGINA A SEGUIR
- CLIQUE ENTER
84
- PREENCHA OS CAMPOS EM VERMELHO COM AS INFORMAÇÕES DA VERBA
QUE SERÁ UTILIZADA NO NOVO EMPENHO (OS MESMOS DADOS INFORMADOS
NO DETAORC)
- GESTÃO - 15250
- DATA DA REALIZAÇÃO
- FONTE / PTRES / PI / UGR / VALOR DO EMPENHO – REPETIR OS DADOS DO
DETAORC REALIZADO NO SIAFI
- NATUREZA DE DESPESA – EX: 339030 CONSUMO / 339039 SERVIÇO (DÚVIDAS:
CONSULTAR >CONCONTA NO SIAFI)
- CLIQUE ENTER
85
- PREENCHER SUBITEM DE ACORDO COM A DESCRIÇÃO DO MATERIAL OU
SERVIÇO DÚVIDAS: CONSULTAR >CONCONTA NO SIAFI)
- INFORMAR QUANTIDADE E VALORES QUE SERÃO EMPENHADOS
- CLIQUE ENTER
86
- CLIQUE OK E GERE UM NÚMERO DE MINUTA DE EMPENHO
87
- NO CAMPO ENVENPCOMP, INFORME O NÚMERO DA MINUTA GERADO
ANTERIORMENTE E OS NÚMERO PADRÕES DA UNIDADE GESTORA E GESTÃO
- CLIQUE ENTER
88
- INFORME A MODALIDADE DE EMPENHO – 1 ORDINÁRIO / 3 – ESTIMATIVO / 5 –
GLOBAL
- PASSIVO ANTERIOR (INFORMAR “N”)
- CLIQUE ENTER
89
- DATA DA LIQUIDAÇÃO É A DATA DA REALIZAÇÃO (NÃO PREENCHER A DATA
DO VENCIMENTO)
- VALOR A SER EMPENHADO
- CLIQUE ENTER
90
- PREENCHA O CAMPO DE OBSERVAÇÃO COM OS SEGUINTES DADOS:
DESCRIÇÃO DETALHADA DO SERVIÇO OU MATERIAL
INFORMAÇÕES DO CONTRATO (Nº E MÊS DE REFERÊNCIA)
Nº DO PROCESSO
Nº DA LICITAÇÃO
Nº DO RESULTADO DE LICITAÇÃO – RL
CAMPUS
Nº DO NC PARA OS CASOS DE VERBA NÃO PROVENIENTE DO MEC
91
- CLIQUE ENTER PARA GERAR A NOTA DE EMPENHO - NE
- ACESSE O SIAFI NA OPÇÃO >IMPNE E INFORME A NE GERADA PARA
IMPRESSÃO DA MESMA, RECOLHA A ASSINATURA DO ORDENADOR DE
DESPESAS E GESTOR FINANCEIRO E ANEXE A NOTA DE EMPENHO NO
PROCESSO
92
PARTE III
O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS
Como já comentado, além das despesas dos orçamentos fiscal e da seguridade social, integra o
orçamento da União o orçamento de Investimentos das Empresas Estatais Federais.
AS AGÊNCIAS OFICIAIS DE FOMENTO
Além dos orçamentos fiscal e da seguridade e dos investimentos das empresas estatais, o
governo aplica recursos através das Agências Oficiais de Fomento. Nesse caso, em vez de
serem desembolsos sem retornos, como ocorre com a maioria dos gastos do orçamento da
União, o governo recupera o que aplica, pois são empréstimos que ele faz para empresas
privadas, estatais, estados e municípios, por meio do BNDES, Banco do Brasil e outros
agentes financeiros federais.
RESULTADO ORÇAMENTÁRIO
Quando as receitas são superiores às despesas, dizemos que ocorre um superávit orçamentário;
quando acontece o contrário, dizemos que há um déficit e, quando os dois fluxos são iguais,
dizemos que ocorre um equilíbrio orçamentário.
Mas um ponto é importante. Os desequilíbrios e equilíbrios que efetivamente interessam são
aqueles decorrentes da confrontação das receitas próprias que o governo arrecada, em sua
maioria derivada de impostos, taxas, contribuições, aluguéis, alienações patrimoniais, serviços
etc., com as despesas que espera realizar.
Quando, por exemplo, há um déficit orçamentário e, ainda assim, o governo resolve realizar
sua programação de gastos, então será preciso recorrer a empréstimos junto ao setor privado,
por meio de operações de crédito ou emissão de títulos da dívida pública, para cobrir essa
deficiência de recursos próprios.
Como, do ponto de vista da escrituração, as operações de crédito integram a receita do
governo, resulta que, contabilmente e apenas contabilmente,o orçamento acha-se equilibrado.
Do mesmo modo, na hipótese de haver um superávit orçamentário, o equilíbrio será também
apenas do ponto de vista contábil, pois o excesso de receita terá como contrapartida a
destinação de recursos para o resgate da dívida pública.
Então, podemos concluir que o déficit aumenta a dívida pública e o superávit diminui esta
mesma dívida.
Destaque-se, entretanto, que o resultado orçamentário difere conceitualmente dos chamados
resultados primário e nominal, calculados segundo a metodologia das Necessidades de
Financiamento do Setor Público (NFSP). Embora o resultado orçamentário seja importante,
pois repercute nas apurações da NFSP, não é suficientemente abrangente para mostrar um
quadro completo da situação das finanças do governo como os resultados primário e nominal.
93
RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL
O quadro que mais corretamente espelha a situação das contas públicas é denominado de
“Necessidades de Financiamento do Governo Central” ou NFGC, pois reflete a posição
corrente das contas públicas. Seu interesse é de maior importância para os analistas
econômicos, organismos internacionais de crédito e outros agentes do mercado, pelo fato de
retratar o comportamento das finanças governamentais de forma mais abrangente que o
resultado orçamentário.
Nesse quadro são apresentados os resultados primário e nominal do Governo Central,
envolvendo as informações de receitas e despesas contidas no orçamento da União, bem como
o resultado das operações do Banco Central, como autoridade monetária, em termos de
pagamentos e recebimentos de juros.
Por resultado primário, entende-se a diferença, podendo ser positiva ou negativa, entre as
receitas não financeiras, arrecadadas no exercício, e as despesas não financeiras do mesmo
período, previstas no orçamento da União.
As receitas não financeiras compreendem, principalmente, os tributos, as contribuições sociais
e econômicas, as receitas diretamente arrecadadas por órgãos da administração indireta, as
receitas patrimoniais etc. Não se incluem nesta categoria as receitas de juros e as receitas de
capital (receitas de privatizações, de operações de crédito etc.).
Por sua vez, as despesas não financeiras referem-se ao conjunto de gastos com pessoal,
previdência, manutenção da máquina administrativa e investimentos. Não são computados
nesta categoria os encargos da dívida pública (juros e correção monetária e amortizações). Se
a diferença for positiva, dizemos que há um superávit primário e, se negativa, dizemos que há
um déficit primário.Já o resultado nominal expressa a mesma situação, mas considera no
cálculo a diferença decorrente entre os juros ativos e os juros passivos do Governo Central.
Em outras palavras, se do valor apurado como resultado primário, deduzirmos os valores dos
juros nominais líquidos incorridos (juros ativos menos juros passivos), obtemos o resultado
nominal.
Há ainda dois importantes detalhes metodológicos: os juros considerados no quadro das
NFGC são os juros nominais incorridos porque, neste item, e apenas neste, os valores são
calculados em regime de competência (todas as demais receitas e despesas não financeiras são
contabilizadas em regime de caixa). Pelo regime de competência são considerados os juros
devidos, ainda que não tenham sido pagos.
Os juros sobre a dívida mobiliária, contidos no orçamento, referem-se ao regime de caixa, ou
seja, são aqueles que são pagos, assim como as demais despesas. Essas são as razões pelas
quais os valores daqueles juros diferem daqueles contidos no orçamento.
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A LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 - LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
Até bem pouco tempo atrás, o desequilíbrio fiscal, ou seja, os gastos fiscais sistematicamente
superiores às receitas fiscais, predominou na administração pública brasileira. As
conseqüências disso para a sociedade foram bastante negativas, refletindo-se em inflação
descontrolada, redução dos investimentos, baixa taxa de crescimento econômico e perda de
bem-estar social.
A recuperação da credibilidade do Estado tem sido possível com a geração de sucessivos
superávits primários, visando gerar recursos para o pagamento dos juros da dívida e, assim,
contribuir para uma evolução controlada do grau de endividamento do Estado. Como
conseqüência, hoje vivenciamos uma situação orçamentária tal que tem limitado a realização
de investimentos por parte do Estado, bem como o atendimento pleno das necessidades
básicas da população mais carente, por gastos com saúde, educação, moradia e saneamento.
Nesse contexto, a edição da Lei Complementar n.º 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) representa um marco institucional para delimitar a ação dos
governantes e evitar que erros de gestão orçamentária e financeira cometidos no passado
tornem a se repetir. Seus dispositivos aplicam-se a todos os gestores de recursos públicos
e a todas as esferas de governo, nas diversas ações, destacando-se, em particular, as regras que
visam disciplinar os níveis de endividamento e os gastos com pessoal.
Além disso, a Lei consagra a transparência da gestão como mecanismo de controle social,
através da exigência de publicação de relatórios, demonstrativos de execução orçamentária e a
presença, em audiência pública na CMO, de autoridades econômicas, de forma a fornecer à
sociedade explicações de política e um quadro mais preciso da utilização dos recursos que são
colocados à disposição dos governantes.
Entre as normas e princípios contidos na LRF, merecem destaque:
a) limites de gastos com pessoal: a lei fixa limites para essa despesa em relação à receita
corrente líquida para os Três Poderes e para cada nível de governo (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios);
b) limites para o endividamento público: são estabelecidos pelo Senado Federal por
proposta do Presidente da República, conforme previsto na Constituição;
c) definição de metas fiscais: resultados primários que deverão ser alcançados anualmente e
indicativos para os três exercícios seguintes;
d) identificação de passivos contingentes: relativos a potenciais dívidas do Estado, muitas
vezes derivadas de perdas judiciais decorrentes da aplicação no passado de planos econômicos
que objetivavam a eliminação do processo inflacionário;
e) mecanismo de compensação para despesas de caráter permanente: o governante não
poderá criar uma despesa continuada (prazo superior a dois anos), sem indicar uma fonte de
receita ou uma redução de outra despesa, de modo a manter o equilíbrio fiscal; e
f) mecanismo para controle das finanças públicas em anos de eleição: impede a
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contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO) no
último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que
antecedem o final do mandato.
A fixação dessas novas regras, sem dúvida, está contribuindo para um controle permanente
das finanças públicas no Brasil e auxiliando na criação de pré-condições necessárias para a
retomada sustentada do crescimento econômico no País.
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GLOSSÁRIO DE TERMOS ORÇAMENTÁRIOS
1. ATIVIDADE: de acordo com a Portaria 42/99, do Ministério do Orçamento e Gestão, que
instituiu a nova classificação da despesa, atividade é “um instrumento de programação para
alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da
ação de governo”. Exemplo de classificação até o nível de atividade:
12 363 0044 4033 – Apoio ao Desenvolvimento da Educação Profissional.
2. AUTÓGRAFO: redação final de qualquer proposição aprovada pelo Congresso Nacional e
em condições de ser encaminhada à sanção presidencial.
3. BANCO DE FONTES: somatório dos recursos resultantes de cancelamento nas dotações
da proposta orçamentária e que serão utilizados para o atendimento das emendas ao orçamento
aprovadas pelo Congresso Nacional.
4. CATEGORIA ECONÔMICA: forma de classificação, tanto da receita como da despesa,
prevista inicialmente na Lei n.º 4.320/64, e que compreende duas espécies: as receitas e as
despesas correntes e as receitas e as despesas de capital.
5. CICLO ORÇAMENTÁRIO: seqüência de fases ou etapas que devem ser cumpridas,
como parte do processo orçamentário. A maioria dos autores adota como fases do ciclo
orçamentário as seguintes: elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento,
controle e avaliação, quando, então, se inicia o ciclo seguinte.
6. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA: formas ou metodologias utilizadas para se agrupar a
despesa por categorias. As formas de classificação podem variar, conforme a necessidade e o
interesse de quem estabelece a classificação. Em orçamento público, as classificações mais
usuais são a institucional, por esfera orçamentária, a funcional, segundo a estrutura
programática e segundo a natureza da despesa.
7. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL: é a classificação orçamentária que nos informa
qual o Órgão e a Unidade Orçamentária responsável pela execução de determinada parcela do
orçamento, constante das dotações nele consignadas. A finalidade básica desta classificação é
a atribuição de responsabilidade pelo gasto público.
8. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL: segundo o novo modelo de classificação da despesa, é
baseada em funções, cada uma desdobrada em subfunções. As funções, segundo a Portaria n.º
42, de 14 de abril de 1999, constituem “o maior nível de agregação das diversas áreas de
despesa que competem ao setor público”. Exemplo: Função 12 – Educação. Ainda segundo a
mesma portaria, “a subfunção representa uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesa do setor público”. Exemplo: Subfunção 361 – Ensino
Fundamental.
9. CONTINGENCIAMENTO: procedimento utilizado pelo Poder Executivo, e que consiste
no retardamento e, não raro, na inexecução de parte da programação de despesa prevista na lei
orçamentária. Considerando que no ordenamento jurídico brasileiro a lei orçamentária tem
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mantido o seu caráter autorizativo, na questão da despesa, o Poder Executivo tem se valido
desse expediente para a consecução de metas de ajuste fiscal, sob o pretexto de adequar a
execução da despesa ao fluxo de caixa do Tesouro.
10. CONVÊNIO: instrumento utilizado pela União, com vistas à realização, pelos Estados e
Municípios, de programas de trabalho constantes da lei de orçamento. O convênio requer, para
a sua formalização, o cumprimento de uma série de exigências, normalmente definidas na
LDO em vigor, por exemplo: clara definição do objeto; não inadimplência do convenente para
com o governo federal; fornecimento de contrapartida dos recursos a serem recebidos;
definição do cronograma de execução das obras/serviços etc. Durante a execução do convênio,
o responsável está sujeito à fiscalização, inclusive pelo Tribunal da Contas da União e, ao final
do prazo nele previsto, o convenente deve prestar contas dos recursos recebidos, sob pena de
incorrer nas penalidades da lei.
11. CRÉDITO ADICIONAL: de acordo com o art. 40 da Lei n.º 4.320/64, “São créditos
adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
de Orçamento”. Dependendo da sua finalidade, classificam-se em: suplementares, especiais e
extraordinários. Os suplementares destinam-se ao reforço de uma dotação orçamentária já
existente, ao passo que os especiais visam atender a uma necessidade não contemplada no
orçamento. Já créditos extraordinários pressupõem uma situação de urgência ou imprevisão,
tal como guerra, comoção interna ou calamidade pública. Os créditos suplementares e
especiais dependem de autorização legislativa, ao passo que os extraordinários são abertos por
decreto do Executivo, que deles dará ciência imediata ao Legislativo. Os créditos adicionais,
uma vez aprovados, incorporam-se ao orçamento do exercício.
12. DESPESA: é o volume de recursos que o governo deverá gastar
13. DESPESAS CORRENTES: despesas de custeio e de manutenção das atividades dos
órgãos da administração pública, como por exemplo: despesas com pessoal, juros da dívida,
aquisição de bens de consumo, serviços de terceiros, manutenção de equipamentos, despesas
com água, energia, telefone etc. Estão nesta categoria as despesas que não concorrem para
ampliação dos serviços prestados pelo órgão, nem para a expansão das suas atividades.
14. DESPESAS DE CAPITAL: despesas relacionadas com aquisição de máquinas e
equipamentos, realização de obras, aquisição de participações acionárias de empresas,
aquisição de imóveis e concessão de empréstimos para investimento. Normalmente, uma
despesa de capital concorre para a formação de um bem de capital, assim como para a
expansão das atividades do órgão.
15. DESTAQUE PARA VOTAÇÃO EM SEPARADO: procedimento por meio do qual
uma parte de qualquer matéria em apreciação legislativa é separada para ser votada à parte do
restante do texto. O destaque de qualquer matéria é solicitado, durante a fase de discussão,
através de requerimento, que deve inicialmente ser aceito para, então, submeter-se à matéria
principal, ressalvando-se a parte destacada, que é votada posteriormente e, caso aprovada,
incorpora-se ao texto da proposição.
16. EMENDA PARLAMENTA: modificação que é feita numa lei já existente ou que
está em discussão.
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17. EMENDA DE BANCADA: o mesmo que emenda de Comissão, porém de autoria das
bancadas estaduais e regionais no Congresso Nacional. As emendas de bancada devem ter
como objeto ações de interesse dos respectivos estados ou regiões geográficas.
18. EMENDA DE COMISSÃO: modalidade de emenda prevista na Resolução n.º 2-CN, de
1995, que prevê a apresentação de emendas pelas comissões técnicas permanentes do
Congresso Nacional, em número limitado e para atender objetivos relacionados à matéria de
competência de cada Comissão. A título de exemplo, a Comissão de Agricultura da Câmara
dos Deputados somente poderá apresentar emenda versando sobre temas ligados à agricultura.
19. EMENDA DE RELATORIA / EMENDA DE RELATOR: instrumento através do qual
os relatores do projeto de lei orçamentária nele introduzem alterações, geralmente de caráter
técnico. Por exemplo, um erro ou omissão pode ser corrigido por meio de emenda de relator,
já que esta é sujeita à aprovação do plenário da Comissão; entretanto, a Resolução que rege os
trabalhos da Comissão de Orçamento proíbe a utilização de emenda de relator com o objetivo
de criar projeto novo.
20. EMPENHO: primeiro estágio das despesas, garantia do fornecedor e controle de gastos.
Nenhuma despesa pode ser realizada sem a emissão da nota de empenho.
21. EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO: característica dos orçamentos em que contabilmente
as receitas igualam-se às despesas.
22. GND/GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA: forma de classificação da despesa,
empregada na lei orçamentária, composta de seis categorias, a saber: 1- Despesas com Pessoal
e Encargos Sociais; 2 – Juros e Encargos da Dívida; 3 – Outras Despesas Correntes; 4 –
Investimentos; 5 – Inversões Financeiras; 6 – Amortização da Dívida.
23. ID-USO: informação constante da lei orçamentária e que indica se os recursos compõem
contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou outras aplicações, a saber: 0 =
recursos não destinados à contrapartida; 1 = contrapartida de empréstimos do BIRD; 2 =
contrapartida de empréstimos do BID; e 3 = outras contrapartidas.
24. INVERSÕES FINANCEIRAS: grupo de natureza da despesa que abrange os gastos
com: aquisição de imóveis em utilização, aquisição de bens para revenda, aquisição de títulos
de crédito e de títulos representativos de capital já integralizado, constituição ou aumento de
capital de empresas e concessão de empréstimos, entre outros.
25. INVESTIMENTOS: grupo de natureza da despesa que agrupa toda e qualquer despesa
relacionada com: planejamento e execução de obras, aquisição de imóveis e instalações,
equipamentos e material permanente, constituição ou aumento de capital de empresas que não
sejam de caráter comercial ou financeiro.
26. JANELA ORÇAMENTÁRIA: destinação de recursos, na lei orçamentária, em valor
significativamente inferior ao custo da ação correspondente, com a finalidade de viabilizar,
mediante pressões políticas, futuras suplementações; dotação simbólica.
27. OUTRAS DESPESAS CORRENTES: grupo de natureza da despesa em que se
computam os gastos com a manutenção das atividades dos órgãos, cujos exemplos mais
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típicos são: material de consumo, material de distribuição gratuita, passagens e
despesas de locomoção, serviços de terceiros, locação de mão de obra, arrendamento
mercantil, auxílio alimentação etc.
28. OPERAÇÕES ESPECIAIS: segundo a nova metodologia de classificação da despesa,
são as que “não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta
um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços”. Exemplo:
Programa 0905 Operações Especiais: Serviço da Dívida Interna (Juros e Amortizações).
29. PARECER DO RELATOR GERAL: geralmente acompanhado de substitutivo ao
projeto de lei orçamentária, este relatório serve de base para discussão e votação de todo o
conjunto da proposta do Executivo. De acordo com a prática vigente na Comissão de
Orçamento, o Parecer do Relator-Geral é elaborado com base nos pareceres dos relatores
setoriais e, uma vez aprovado na Comissão Mista, torna-se o parecer desta, sendo então
encaminhado ao plenário do Congresso Nacional, para votação final.
30. PARECER PRELIMINAR: documento elaborado pelo Relator Geral do projeto de lei
orçamentária e que contém, além de uma análise detalhada da proposta do Poder Executivo, os
parâmetros e critérios a serem observados pelos Relatores setoriais na apreciação das partes
que compõem as respectivas relatorias, bem como dos critérios para o cancelamento ou
remanejamento de dotações e, ainda, para o atendimento das emendas de suas áreas.
31. PARECER SETORIAL: documento em que o Relator setorial do projeto de lei
orçamentária expressa a sua avaliação sobre a programação de despesa a cargo dos órgãos
integrantes da sua relatoria, bem como o parecer sobre cada uma das emendas apresentadas ao
setor. Uma vez concluído, o Parecer do Relator setorial é submetido à votação na respectiva
Subcomissão e, caso aprovado, passa a constituir o parecer dessa Subcomissão.
32. PROGRAMA DE TRABALHO: termo usado para designar o conjunto de projetos e
atividades a cargo de um Órgão ou Unidade Orçamentária, em determinado exercício,
podendo também se referir à programação de todo o setor público.
33. PROJETO OU DOTAÇÃO “GUARDA-CHUVA”: termo que designa as dotações
genéricas. Podem ser alocadas por Estado ou, ainda, em dotação única de âmbito nacional, e
cujo detalhamento fica a critério do órgão executor. Normalmente, abrigam recursos que
posteriormente serão transferidos, mediante convênio, aos Estados e Municípios, ou, ainda,
executados de acordo com os planos e a programação do órgão.
34. PROJETO: segundo a definição contida na Portaria n.º 42/99, do Ministério do
Orçamento e Gestão, trata-se de “instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de
governo”. Diferentemente da atividade, que é contínua no tempo e não resulta em
um produto final, e destina-se apenas à manutenção ou funcionamento da ação estatal.
35. PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA OU PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL: é o projeto de lei elaborado pelo Poder Executivo, contendo a estimativa da receita
e a fixação da despesa para determinado exercício financeiro. Depois de aprovada pelo
Legislativo, sancionada pelo Presidente da República e publicada na imprensa oficial,
converte-se na lei orçamentária anual. Nos termos da Constituição, a proposta orçamentária
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deve observar as disposições do Plano Plurianual em vigor, bem como da Lei de Diretrizes
Orçamentárias para o exercício.
36. RECEITA: volume de recursos que o Governo possui/arrecada
37. RECEITA CONDICIONADA: valor incluído como item de receita, cuja realização está
condicionada à aprovação de uma lei, já encaminhada ao Congresso. Normalmente, quando
não ocorre a aprovação tempestiva da lei, as dotações que são financiadas por esse tipo de
receita devem ser automaticamente canceladas.
38. RECEITA ORDINÁRIA / RECURSOS ORDINÁRIOS: receitas cuja aplicação é livre,
ou seja, isenta de qualquer tipo de vinculação ou destinação específica. Como exemplos
típicos, temos a parcela resultante da arrecadação de impostos, após as transferências da
parte devida aos Estados e aos Municípios (Fonte 100); receitas obtidas da emissão de títulos
públicos, exceto as destinadas à rolagem da dívida (Fonte 144); e, das receitas incorporadas ao
Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), que resultam de desvinculações de outras receitas (Fonte
199).
40. RECEITA PRÓPRIA: sob o título “Recursos Diretamente Arrecadados”, compreende as
receitas das entidades da administração indireta (autarquias, fundações e empresas públicas) e
dos fundos. Após transitar pelo Tesouro, essas receitas retornam à Unidade Orçamentária de
origem, para serem aplicadas em sua programação de despesa.
41. RECEITA VINCULADA: receita arrecadada com finalidade específica e previamente
determinada. Normalmente tem sua destinação vinculada a um órgão ou a um programa
governamental, com base em disposição constitucional ou legal. Exemplos: Contribuições
Sociais para o Financiamento da Seguridade Social; Contribuição Provisória sobre
Movimentação Financeira – CPMF, para custeio da saúde pública.
42. RECEITA DE CAPITAL: categoria importante da classificação econômica da receita,
constituída de recursos provenientes de: conversão de bens e direitos em espécie (numerário),
recebimento de amortizações de empréstimos concedidos, contratação de empréstimos de
longo prazo e transferências recebidas para a cobertura de despesas de capital, ou seja,
investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida.
43. RECURSO CARIMBADO: dotação constante da lei orçamentária, em nível de
subprojeto ou subatividade, identificada com o nome da localidade que receberá os
recursos alocados. Exemplo típico é o subprojeto incluído na LOA por meio de emenda
parlamentar, e que identifica o município destinatário dos recursos. A sua não-execução
implica em cancelamento da dotação, podendo, ainda, ser utilizada como fonte para
atendimento de crédito adicional.
44. RESERVA DE CONTINGÊNCIA: dotação constante da lei orçamentária, sem
destinação específica nem vinculação a qualquer órgão, cuja finalidade principal é servir de
fonte de cancelamento para a abertura de créditos adicionais, ao longo do exercício. De acordo
com as edições mais recentes da LDO, devem ser constituídas reservas de contingência
vinculadas aos orçamentos fiscal e da seguridade social, em valores da ordem de três por
cento, respectivamente, da receita global de impostos e da receita de contribuições sociais.
45. RESTOS A PAGAR: de acordo com a Lei n.º 4.320/64, resultam de despesas
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empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, ou seja, até o encerramento do
exercício financeiro. Constituem obrigações a pagar do exercício seguinte e são
classificados como processados ou não processados, conforme o estágio de execução da
respectiva despesa.
46. SEQÜENCIAL: código numérico que identifica cada dotação constante do projeto de lei
orçamentária, utilizado para facilitar o processamento das alterações introduzidas pelo
Congresso Nacional.
47. SUBTÍTULO: de acordo com o § 2º do art. 3º da LDO/2000, “As atividades, projetos e
operações especiais serão desdobrados em subtítulos especialmente para especificar a
localização física integral ou parcial das respectivas atividades,projetos e operações
especiais, não podendo haver,por conseguinte, alteração da finalidade e da
denominação das metas estabelecidas”.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CONARF, Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle, Senado Federal. Planos e
Orçamentos Públicos, Brasília, maio 2004.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 7. ed. São
Paulo: Atlas, 1997.
Manual Técnico de Orçamento, 2015
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de
Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. Brasília: Prisma, 1997.
SERPRO, portal do Serviço Federal de Processamento de Dados do Governo Federal.
SESU, portal da Secretaria de Educação Superior.