livro auditoria e controladoria

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED

Universidade Aberta do Brasil UAB

Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP

Bacharelado em Administrao Pblica

Auditoria e Controladoria

Flvio da Cruz

2012

C957a Cruz, Flvio daAuditoria e controladoria / Flvio da Cruz. Florianpolis : Departamento de

Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012.182p. : il.

Bacharelado em Administrao PblicaInclui bibliografiaISBN: 978-85-7988-167-1

1. Auditoria. 2. Controladoria. 3. Administrao pblica. 4. Contabilidade. 5. Ed-ucao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 657.63

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria

e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar

o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.

A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autor-

izao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo

184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

PRESIDENTA DA REPBLICA

Dilma Vana Rousseff

MINISTRO DA EDUCAO

Aloizio Mercadante

PRESIDENTE DA CAPES

Jorge Almeida Guimares

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

REITORA

Roselane Neckel

VICE-REITORA

Lcia Helena Martins Pacheco

CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR

Alexandre Marino Costa

VICE-DIRETORAElisete Dahmer Pfitscher

DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO

CHEFE DO DEPARTAMENTOMarcos Baptista Lopez Dalmau

SUBCHEFE DO DEPARTAMENTOMarilda Todescat

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIAJoo Carlos Teatini de Souza Clmaco

COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICAAlvana Maria Bof

COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTOGrace Tavares Vieira

COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Jean Marc Georges Mutzing

COORDENAO GERAL DE POLTICA DE TECNOLOGIA DE INFORMAOAloisio Nonato

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

Alexandre Marino CostaClaudin Jordo de CarvalhoEliane Moreira S de Souza

Marcos Tanure SanabioMaria Aparecida da SilvaMarina Isabel de Almeida

Oreste Preti Tatiane Michelon

Teresa Cristina Janes Carneiro

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA

Universidade Federal de Mato Grosso

COORDENAO TCNICA DED

Soraya Matos de VasconcelosTatiane Pacanaro Trinca

AUTOR DO CONTEDO

Flvio da Cruz

EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC

Coordenador do ProjetoAlexandre Marino Costa

Coordenao de Produo de Recursos DidticosDenise Aparecida Bunn

Superviso de Produo de Recursos Didticosrika Alessandra Salmeron Silva

Designer InstrucionalPatricia Regina da CostaDenise Aparecida Bunn

Auxiliar AdministrativoStephany Kaori Yoshida

CapaAlexandre Noronha

Projeto Grfico e EditoraoAnnye Cristiny Tessaro

Reviso TextualPatricia Regina da Costa

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio

Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de Polos da UAB.

O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.

Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia

Coordenador Nacional da UAB

CAPES-MEC

Sumrio

Apresentao .................................................................................. 9

Unidade 1 Introduo ao Estudo do Controle EstatalIntroduo ao Estudo do Controle Estatal ................................................. 13

Probidade Administrativa ..................................................................... 17

Princpios do Controle na Administrao Pblica Estatal ...................... 30

Abrangncia da Administrao Direta e da Administrao Indireta ....... 40

Unidade 2 Controle Social e Transparncia no BrasilIntroduo ao Estudo do Controle Estatal e Transparncia no Brasil ......... 61

Controle Social ..................................................................................... 62

Princpio da Publicidade e Transparncia na Administrao Pblica ........71

Transparncia: divulgao, compreenso e iniciativas populares ........... 76

Unidade 3 Organizao do Controle Externo e do Controle InternoOrganizao do Controle Externo e do Controle Interno ........................... 89

Organizao do Controle Externo e do Controle Interno ...................... 90

Fiscalizao Oramentria, Financeira, Contbil e Patrimonial .............. 95

Organizao do Controle Externo na Unio nos Estados e nos .......... Municpios .......................................................................................... 111

Principais Atividades dos rgos de Controladoria ............................. 120

Unidade 4 Auditoria GovernamentalIntroduo Auditoria Governamental ................................................... 139

Conceito e Finalidades da Auditoria ................................................... 139

Modalidades, Tipos e Formas de Auditoria Governamental ................ 151

Como Executar a Auditoria e o que deve ser feito para se Tornar um Auditor? .............................................................................................. 163

Referncias ..................................................................................... 176

Minicurrculo ................................................................................... 182

Apresentao

Caro estudante,

Seja bem-vindo ao estudo da disciplina de Auditoria e Controladoria.

Os aspectos relacionados improbidade na gesto dos recursos pblicos estatais e os desvios em relao a uma conduta tica dos administradores pblicos levaram estudiosos a pensar sobre a necessidade de realizar estudos e pesquisas no sentido de desenvolver ferramentas e mecanismos preventivos, interventivos e repressivos.

Na funo administrativa, o elemento denominado controle o que ser estudado nesta disciplina. Entendido como um conciliador dos demais elementos (planejamento, organizao, comando e coordenao), o controle objetiva identificar: fraudes, erros, falhas, vcios, irregularidades, virtudes, xitos, boas maneiras e hbitos vencedores. Depois de detectar posturas negativas, o controle deve evitar as futuras ocorrncias. Se, por acaso, detectar posturas positivas, ele deve estimular a disseminao para outras entidades ou outros rgos da mesma entidade.

A auditoria, por sua vez, uma tcnica contbil que atua na verificao da autenticidade e da fidedignidade dos registros e dos sistemas adotados no momento da operao e da manuteno das atividades de entidades em geral. A auditoria vista, popularmente, como uma investigao; uma averiguao de credibilidade dos atos dos gestores, portanto, fica situada em um iderio popular de descobridora de falcatruas e de ms posturas dos dirigentes e de outros agentes que trabalham em uma entidade, seja ela filantrpica, estatal, de fins lucrativos ou que atenda a qualquer outra finalidade na sociedade.

Nesta disciplina, voc estudar se a auditoria contm a controladoria ou se o contrrio; poder entender a aplicao de mltiplos controles na administrao pblica estatal e sua extenso para a administrao pblica comunitria, as entidades paraestatais e quaisquer pessoas fsicas ou pessoas jurdicas que tenham relaes com o poder pblico.

Desejamos que voc aproveite o mximo todo o conhecimento que estamos lhe oferecendo.

Boa leitura e bons estudos!

Professor Flvio da Cruz

UNIDADE 1

Objetivos Especficos de Aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

f Conhecer as finalidades e as principais formas de funcionamento do controle estatal;

f Compreender o ambiente no qual a Auditoria e a Controladoria devem atuar; e

f Identificar qual a abrangncia da Auditoria e da Controladoria.

Introduo ao Estudo do Controle Estatal

Unidade 1 Introduo ao Estudo do Controle Estatal

Mdulo 7 13

Introduo ao Estudo do Controle Estatal

Para iniciar e favorecer o desenvolvimento dos estudos, recomendamos que voc anote suas identificaes e suas opinies na medida em que for lendo os temas. Tambm til, sempre que possvel, estabelecer ligaes entre a teoria e a prtica, bem como elaborar reflexes e consideraes sobre os assuntos. Tudo isso poder colaborar na construo de bases para a realizao das atividades, nos contatos com o tutor e nos debates com seus colegas, atravs dos fruns.

Manifestamos aqui a crena e o desejo de que voc mantenha a fora de vontade, a disciplina e a organizao para aproveitar ao mximo esta oportunidade. Estamos torcendo para que tudo se concretize de acordo com seus sonhos e suas perspectivas de formao futura, alm disso, oferecemos ajuda e auxlio, se assim entender necessrio, para eventuais dificuldades ou imprevistos que podem

Prezado estudante,

Sinta-se presente e tenha o mximo de bem-estar nesta disciplina. Desejamos que esta recepo possa ativar seus fludos positivos e movimentar as manifestaes espirituais e as capacidades materiais que lhe so prprias. Desejamos, ainda, encontrar em voc uma pessoa com iniciativas catalisadoras da simpatia e capacidade de emitir energia construtiva aos relacionamentos tcnicos e grupais para construir e praticar durante o contato profissional e socioeducativo. Da nossa parte, como organizadores do contedo, mantemos o esprito aberto ao dilogo pontual e disciplinado no qual a assiduidade valorizada e a formao tica parece ser direcionada para o exerccio da cidadania e do envolvimento comunitrio com responsabilidade social.

Muito bem, vamos ao trabalho e bom desempenho!

14 Bacharelado em Administrao Pblica


surgir durante a sua caminhada nas relaes ensino-aprendizagem da disciplina de Auditoria e Controladoria.

Nesta introduo ao estudo do controle estatal, voc conhecer o conceito de controle, suas caractersticas e suas definies; tambm estudar a probidade administrativa, os princpios do controle, a abrangncia da administrao direta e indireta e os sistemas de controle adotados no Brasil.

A origem e o conceito de controle possuem vrias verses, h quem afirme que a palavra tem origem francesa, outros dizem ainda que a palavra surgiu de um erro etimolgico*, j outra verso atribui o significado de controle ao termo em latim contra rolatus, que teria sido usado para vigiar os recursos das empresas. Entretanto, podemos mencionar um dos conceitos, cuja autoria atribuda a Henry Fayol, como referncia, observe:

O controle consiste em verificar se tudo ocorre de acordo com o programa adotado, as ordens dadas e os princpios admitidos. Tem por fim assinalar os erros, a fim de que se possa repar-los e evitar a sua repetio. (FERRAZ, 1999, p. 69)

Para a aceitao do conceito, devemos alertar que ele se

destinava a empresas de fins lucrativos e alguns termos devem

ser esclarecidos quando adaptados para a realidade vivenciada

na administrao pblica estatal brasileira.

Como os programas adotados em uma empresa de fins lucrativos so contidos no planejamento que voluntrio ou flexvel temos, quando se trata do setor estatal, os programas fixados em lei prpria e, portanto, com pouca flexibilidade aplicativa.

Sobre as ordens dadas s entidades de fins lucrativos, elas costumam ter uma hierarquia bem definida e conseguem atingir diretamente os executores, pois o poder e a responsabilidade so percebidos com bom grau de nitidez, com tendncia a ser

*Etimolgico de etimo-

logia, estudo da origem e

da evoluo das palavras.

Fonte: Houaiss (2009).


Mdulo 7 15

imediatamente obedecidos. Alm disso, o nimo de mercado identifica ou associa a entidade com um produto ou um conjunto de produtos. Exemplificamos, aqui, o Grupo Votorantin que, sabidamente, opera com vrios produtos no setor mercantil brasileiro. Entretanto, esse grupo, ao ser mencionado genericamente, provoca no interlocutor, no plano do entendimento popular, a ideia de que se faz referncia a uma entidade produtora apenas de cimento.

Por outro lado, na administrao pblica, segundo nos ensina Bargues Vela (1992), temos como caractersticas:

ff a heterogeneidade* de produtos;ff a fragmentao do poder; eff a responsabilidade diluda.

Para que voc entenda melhor, explicaremos e exemplificaremos,

a seguir, cada uma dessas caractersticas.

H uma variedade de bens e principalmente de servios que a entidade pblica estatal deve atender e, quando o faz, ela mobiliza um grande nmero de rgos, cada qual com o seu grau especfico de complexidade. Temos rgos que funcionam como verdadeiros monoplios; outros seguem critrios idnticos aos das entidades mercantis; e um terceiro segmento em que no possvel afirmar que existe monoplio ou critrios comparveis com entidades mercantis. Como exemplo desse terceiro segmento, podemos citar:

ff os servios de distribuio de energia eltrica;ff a revenda de remdios em farmcias; eff a defesa dativa* de rus sem advogados constitudos.

Por maior que seja e empresa privada, h sempre um produto no iderio popular capaz de fazer associao.

A fragmentao de poder caracterstica do regime democrtico na qual os objetivos so a expresso do sistema de valores, e a melhor soluo pode no ser tecnicamente a mais

vConhea mais sobre o Grupo Votorantin, em: . Acesso em:

15 ago. 2012.

*Heterogeneidade de

heterogneo, que possui

natureza desigual e/ou

apresenta diferena de

estrutura, funo, distri-

buio etc. (diz-se de

qualquer coisa em compa-

rao com outra). Fonte:

Houaiss (2009).

*Defesa dativa se o

requerido no tiver possi-

bilidade de constituir

advogado, sem preju-

zo do prprio sustento

e de sua famlia, poder

requerer, em cartrio, que

lhe seja nomeado dativo

(Defensor Pblico). Fonte:

Dicionrio (2011).

vLeia o significado de

monoplio, em: .

Acesso em: 15 ago. 2012.



vSaiba mais detalhes do Programa Bolsa Famlia, em: . Acesso

em: 15 ago. 2012.

aceitvel, como por exemplo, fundamentada na eficincia e na eficcia. Podemos mencionar que as decises so tomadas num volume complexo de temas, diante de presses, eixos diferenciados de interesses e sob a influncia de aes concretas da politicagem e da poltica partidria. Como exemplo, podemos citar a deciso de conceder Bolsa Famlia aos que detm renda mnima, sem uma contrapartida direta e com recursos da Unio, embora uma parte do gerenciamento da concesso seja de incumbncia das Prefeituras.

A responsabilidade do gestor pblico deriva do Parlamento e diante dele que os resultados obtidos devem ser avaliados. Entretanto, existem diversas reparties pblicas tratando de assuntos nem sempre to diferentes entre si. Por outro lado, os interesses pessoais do servidor pblico podem influenciar na tomada de deciso. Logo, o poder exercido depende, dentre outros fatores, desses dois aqui mencionados. Como exemplo, podemos citar as decises dos guardas de trnsito e de Juntas de Recursos, que, at mesmo no caso idntico, o contribuinte fica sujeito ao que interpretado e concedido como tolerncia ao potencial infrator, ainda que o Cdigo Nacional de Trnsito seja o mesmo para todo o Pas.

Diante da exposio do conceito de controle e depois de explicadas as caractersticas diferenciais entre o setor mercantil e o setor pblico estatal, torna-se necessrio mencionar que a tica e a probidade dos agentes influenciam na qualidade do controle. Portanto, faz-se necessrio estudar a probidade administrativa para depois abordar seus princpios, visualizar a abrangncia e estudar os sistemas de controle aplicveis.


Mdulo 7 17

Probidade Administrativa

Na administrao pblica estatal, alm das caractersticas diferenciais j expostas, cabe lembrar que o controle pblico estatal est fundamentado na legislao. Portanto, o disposto no artigo 70 da Carta Magna costuma ser determinante quando estudamos o controle externo. Se o tema for o controle interno, no artigo 74 que podemos buscar a fundamentao legal e, a partir dele, abordar o assunto. Posteriormente, na Unidade 3, teremos um detalhamento desses mandamentos constitucionais.

Alm da Constituio Federal, h a Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como LRF Lei de Responsabilidade Fiscal, que dedica todo o Captulo 9 para tratar da fiscalizao, da transparncia e do controle. Portanto, nos artigos 48 at o 59 temos matria infraconstitucional no que foi legislado sobre assunto de interesse desta disciplina. Na Unidade 2, abordaremos o assunto a respeito desses temas mencionados.

Durante o regime de exceo, no qual vigoravam normas geradas, distante de uma discusso parlamentar, surgiu o Decreto-Lei n. 200/67 que estabeleceu a necessidade ampla dos agentes prestarem contas ao Estado, quando foi imposto um dispositivo forte:

Quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular emprgo na conformidade das leis e regulamentos emanados das autoridades administrativas competentes. (BRASIL, 1967, art. 93)

Essa redao oferece uma ideia inicial para a abrangncia do controle.

Dentre as leis ordinrias, cabe mencionar a Lei Federal n. 4.320/64 que, do artigo 75 at o artigo 86, menciona alguns tipos de controle a serem respeitados, e a Lei n. 8.429/92 que trata da probidade administrativa. Pelas caractersticas j descritas, quanto s responsabilidades dos agentes pblicos e privados que se envolvem na execuo, e pela considerada fragmentao do poder, merece



realce nesta Unidade introdutria destacar aspectos da probidade administrativa.

Podemos afirmar que a probidade administrativa acontece quando a conduta dos agentes suficiente para obedecer aos dispositivos previstos pelo artigo 37 da Constituio Federal, no qual est o dever de cumprir os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Praticar a corrupo administrativa uma forma de desvirtuar a administrao pblica e, quase sempre, isso resulta em vantagens patrimoniais indevidas para os agentes.

Na Lei n. 8.429/92 houve a preocupao do legislador em definir alguns atos de improbidade administrativa e, apesar da importncia dos demais artigos, teremos aqui a exposio e os comentrios do artigo 9 at o artigo 11 como fonte didtica para estudo do tema.

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerc-cio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1. desta Lei [...]. (BRASIL, 1992, art. 9)

O artigo 1 traz a percepo indireta de que dinheiro, bem mvel, bem imvel ou qualquer outra forma de obter vantagem econmica, j tipifica* a ocorrncia da improbidade. O artigo 9 possui, alm do caput*, 12 incisos, dentre os quais, h incisos em que o dano material ao patrimnio estatal est presente e outros no. Vamos, sem delongas, a cada um deles.

I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica,

*Tipifica de tipificar,

tornar(-se) tpico; caracte-

rizar(-se). Fonte: Houaiss

(2009).

*Caput enunciado de

artigo de lei ou regula-

mento. Fonte: Houaiss

(2009).


Mdulo 7 19

direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico. (BRASIL, 1992, art. 9)

O inciso I, desse artigo 9 elenca algumas das formas com a qual o agente poder cair na tentao de se envolver, dentro do hbito da cultura das organizaes. Merece ateno o fato de fazer constar o presente ou mais conhecido mimo ou agrado pelo fato de ser comum e de parecer um gesto de bondade ou de recompensa ao bom atendimento realizado pelo agente pblico estatal.

Ser que a Lei n. 8.429 no est exagerando e querendo ser mais realista do que o Rei? Por que deve apenas o servidor pblico estatal receber xingamentos e revolta dos usurios e outros agentes com o qual contata no cotidiano? Ser que faz mal ser agraciado, de vez em quando, com um simples presentinho? Todas essas dvidas, comuns no momento do relacionamento, podem aparecer na sua mente!

difcil dizer um no. Em um contexto no qual a simpatia deve ser constante no relacionamento, pode at parecer gesto de m educao ou de falta de equilbrio social. Entretanto, h diversas maneiras de dizer e de fundamentar a razo do seu no, e voc que se instruiu, com sacrifcio e dedicao, saber diz-lo sem usar de grosseria ou parecer antissocial. Alm disso, por certo j se convenceu a romper com a fraqueza ao lembrar-se do ditado: Quem aceita um tosto sem esforo e com contento, pode ser comprado por um cento.

Entendeu o esprito da Lei? Quem lhe der o presentinho se

achar no direito de usufruir de um futuro favorzinho; o que

parece pouco, talvez seja um processo irreversvel e nocivo!



Pense a respeito, converse com seus colegas de curso e crie um

tpico no Frum para saber qual a opinio dos seus colegas.

Participe!

Alm do dinheiro e do presentinho, a ocorrncia da improbidade pode ser praticada com os favorzinhos envolvendo contratos com a entidade pblica estatal para locao ou venda de bens pblicos. Tambm a compra de bens e servios ou a locao de bens para estabelecer a sede de alguns servios podem comprometer a probidade. Na medida em que um fornecedor privilegiado em relao aos demais, por meio de favorzinhos ou precinho camarada, h um comprometimento das condies reais de competio de mercado. Inclusive nisso, os incisos II e III do artigo 9 procuram detalhar o procedimento, observe.

II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas enti-dades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;

III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado. (BRASIL, 1992, art. 9)

Alm do dinheiro, do presentinho e do favorzinho ser que improbidade do gestor economizar nos bens e servios e, ao invs de gastar os itens prprios, substitu-los por outro que por bondade ou por simpatia alguns particulares se dispem a colaborar? Sim, o inciso IV trata disso e acrescenta que outros insumos, inclusive mo de obra de produo tambm esto na mesma situao. Ento, muito cuidado com o mutiro!

IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natu-reza, de propriedade ou disposio de qualquer das


Mdulo 7 21

entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. (BRASIL, 1992, art. 9)

Ser que fazer de conta que no est vendo ocorrerem crimes e contravenes, quando o normal seria agir e coibir ou denunciar a situao pode ser uma improbidade? isso que o inciso V do artigo 9 procura evidenciar. Por outro lado, como quem atesta que o fornecedor executou o servio adequadamente ou entregou o material em conformidade com o contratado um agente pblico estatal, ele tambm pode fazer vista grossa. Aceitar gato por lebre, j que formalizar em documentos outro tipo de improbidade citada no inciso VI.

V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contra-bando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI receber vantagem econmica de qualquer nature-za, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, quali-dade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. (BRASIL, 1992, art. 9)

A ocorrncia da improbidade tem um sinal aparente nos bens e tem sinais de riqueza patrimonial detida por quem desfrutou ou desfruta de espao no poder estatal. Os incisos VII e XI do artigo 9 tentam caracterizar efeitos agregados e fixam na desproporo entre o conjunto patrimonial e a renda que lhe devia dar sustentao. Ningum possui a rvore do dinheiro ou desfruta de autorizao para emitir papel moeda, logo o acmulo patrimonial deve ter uma regular trajetria e fontes capazes de serem comprovadas. Aqui, a Lei se restringe apenas a quem ocupou ou ocupa mandato ou emprego pblico, mas a condio poderia ser exigida de todos os indivduos.



VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico [...]

XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. (BRASIL, 1992, art. 9)

A insero em posio decisria, na condio de contratado para consultoria ou no assessoramento, na condio de ocupante de emprego pblico ou de cargo comissionado, visando intermediar interesses ou verbas, tambm mencionada no inciso VIII e IX, no artigo 9, desta Lei. J os incisos X e XII se ocupam de mencionar como improbidade a apropriao indevida de bens, rendas, verbas ou valores que pertencem ao patrimnio pblico estatal e a omisso ou obter vantagem com a omisso em providenciar a emisso de documentao obrigatria.

Cabe destacar que o patrimnio pblico estatal envolve bens, direitos e obrigaes. Especialmente no tocante aos bens h na Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, artigo 100 e vizinhos, conceituao e alguns exemplos.

Recomendamos que voc leia essa indicao de consulta literria visitando o stio eletrnico . Essa leitura o ajudar a entender a amplitude dos bens pblicos e voc no ser surpreendido quando levar um paraleleppedo de uma estrada qualquer para segurar o incio de um provvel deslizamento de terra e, por isso, ser acusado de mprobo ou de mproba! Quer mais? Voc, ainda, correr o risco de ser acusado de enriquecimento ilcito!

VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou

vPara saber mais

sobre improbidade

administrativa, leia o

artigo, Crimes praticados

por funcionrios contra

a Administrao

Pblica e improbidade

administrativa, de Leon

Frejda Szklarowsky,

em: . Acesso

em: 16 ago. 2012.


Mdulo 7 23

jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribui-es do agente pblico, durante a atividade;

IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;

X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, provi-dncia ou declarao a que esteja obrigado;

XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. (BRASIL, 1992, art. 9)

Analisando o que vimos no artigo 9 e, uma vez lido, podemos ficar com a impresso de esgotamento dos riscos em aes que tipificam a improbidade administrativa e de que exista um vasto campo para agir, sem o temor de ser alcanado pela Lei n. 8.429/92. Contudo, alertamos para a necessidade de continuar estudando o assunto. Anunciamos que trataramos aqui dos artigos 10 e 11 e o que faremos em seguida.

Podemos antecipar que o artigo 10 aborda os atos de improbidade que causam prejuzo ao errio*, enquanto o que vimos at aqui tratava de atos inerentes ao enriquecimento ilcito e, por isso, mereceram comentrios especficos. Posteriormente, verificaremos o que dispe o artigo 11 cuja finalidade descrever alguns atos de improbidade contrrios aos princpios da administrao pblica.

No original, a Lei n. 8.429/92 trazia no artigo 10, alm do caput, 13 incisos. Posteriormente, com a Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, foram acrescentados outros dois incisos visando, conforme consta na exposio de motivos que introduziu o respectivo Projeto de Lei no Parlamento brasileiro, incluir um contexto derivado das parcerias pblico-privadas ou consrcios de entidades pblicas estatais. Fica, portanto, a lio: h espao para incluso de outras formas de improbidade administrativa que ganhem destaque sociopoltico negativo capaz de impressionar os legisladores e vir a figurar na legislao oficial como tal.

*Errio conjunto dos

recursos financeiros pbli-

cos; os dinheiros e bens do

Estado; tesouro, fazenda.




Logo, convm ficar com a ateno ativada no assunto e, sempre que for consult-lo, lembrar-se dessa lio.

A novidade acrescida em 2005 ficou por conta dos consrcios pblicos e da possibilidade legal de parcerias entre empresas privadas e entidades pblicas estatais na explorao de atividade econmica conjunta. Porm, no tocante aos atos causadores de prejuzos ao errio, o que temos no artigo 10 da Lei n. 8.429/92 o seguinte:

Art. 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apro-priao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:

I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incor-porao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jur-dica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assis-tncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamenta-res aplicveis espcie;

IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entida-des referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;

V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado;


Mdulo 7 25

VI realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insu-ficiente ou inidnea;

VII conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispen-s-lo indevidamente;

IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;

X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;

XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;

XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;

XIII permitir que se utilize, em obra ou servio parti-cular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (BRASIL, 1992, art. 10)

Podemos notar que, pelo contedo do caput, existe a possibilidade de tipificao extensiva, e, para alm dos incisos explicitados pela Lei, como ficou evidenciado no artigo 9, combinado com o artigo 1 ao tratarem do enriquecimento ilcito e da improbidade administrativa de modo geral.



Faz-se necessrio entender que incorporar um ativo ao patrimnio significa efetivar e/ou registrar posse ou propriedade obtida. Ento, a ilicitude est em propiciar os haveres* do Estado a outras pessoas fsicas ou jurdicas.

A omisso, o envolvimento direto e indireto de agentes pblicos e, inclusive, dos agentes privados podem concorrer para facilitar o desvio de bens e direitos do patrimnio estatal para pessoas e entidades privadas. O usufruto e a posse indevida, tambm da propriedade, so formas de favorecimento.

Dentre os incisos, temos alguns mais abrangentes e possveis de praticar em vrios escales hierrquicos e outros restritos competncia de autoridades superiores. Portanto, conveniente observar princpios do controle, dentre os quais, a delegao de competncia, que ser estudada a seguir.

Apenas para exemplificar suponha que o ato de liberar a realizao de despesa oramentria num Estado-membro seja do primeiro escalo*. Emitir empenho, homologar a liquidao da despesa e autorizar o pagamento de despesas oramentrias seria, portanto, da responsabilidade legal do Secretrio de Estado da Fazenda.

Porm, no mesmo exemplo, temos que o Regimento Interno do rgo que atribui ao Diretor de Despesa e de Desembolso a responsabilidade para liberar despesas em valor inferior ao equivalente a U$ 100.000,00 e esse valor automaticamente atualizado pelo dlar mdio mensal estadunidense que constar como fixado nas publicaes dos ADE/COSIT/SRF.

H, ainda, um Decreto Estadual ou uma Portaria estabelecendo a respectiva delegao de competncia. Diante do teor contido no artigo 10: [...] XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; [...] (BRASIL, 1992, art. 10), e do risco de ocorrer

*Haveres de haver,

bens, posses, fazenda,

fortuna. Fonte: Houaiss

(2009).

*Escalo cada um dos

pontos, nveis ou graus

que se sucedem em uma

srie progressiva. Fonte:

Houaiss (2009).

vEstas siglas significam:

Atos Declaratrios

Executivos (ADE);

Conselho Estadual de

Tecnologia da Informao

e Telecomunicaes

(COSIT); e Secretaria da

Receita Federal (SRF),

respectivamente.


Mdulo 7 27

infrao a ele quem dever melhor se organizar preventivamente, o Governador do Estado, o Secretrio de Estado da Fazenda ou o Diretor de Despesa e de Desembolso?

A resposta, ah a resposta! Fica para colhermos opinies em um

frum e perceber nossa opinio ali estampada. Mas, por que

no fornecer agora uma resposta? No forneceremos agora,

porque temos que ler os princpios do controle, est lembrando?

Alm disso, faz parte da aprendizagem ouvir a opinio de todos

os estudantes e polemizar essa suposta situao!

O artigo 11 tem ligaes causais, tanto com o artigo 10 quanto com o artigo 9, na prpria Lei n. 8.429/92. Alis, voc deve ter notado que, entre o artigo 9 e o artigo 10, os atos tambm possuem conexes. Em sntese, os atos de improbidade desrespeitam a um ou mais princpios da administrao pblica quer resultem em enriquecimento ilcito e/ou contribuam para causar prejuzo ao errio.

Nem todo prejuzo ao errio causa enriquecimento ilcito, entretanto, estabelecer conexes entre os agentes pblicos estatais envolvidos num e noutro dever do controle que deveria identificar quais princpios foram desrespeitados!

Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qual-quer ao ou omisso que viole os deveres de honestida-de, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:

I praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamen-to ou diverso daquele previsto, na regra de competncia;

II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;

III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo;



IV negar publicidade aos atos oficiais;

V frustrar a licitude de concurso pblico;

VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;

VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. (BRASIL, 1992, art. 11)

Os sete incisos no esgotam as possibilidades de desrespeito aos princpios da administrao pblica e do controle. Tampouco o que consta no caput esgota o conjunto constitucionalmente citados pelo artigo 37 da Carta Magna de 5 de outubro de 1988, atualmente, em vigncia, e devidamente reforada por cinco dezenas de emendas.

Por isso mesmo e por necessidade tcnica de estabelecer

contornos, quando aplicamos os conceitos da controladoria

e as tcnicas da auditoria, temos a obrigao de estudar os

Princpios do Controle.

Ao terminar a seo sobre Improbidade Administrativa, no fica normal o apelo para reflexo e envolvimento pessoal com o tema. Pergunte a si mesmo: como adquirir a condio de enfrentar uma oportunidade de enriquecimento ilcito e, ainda assim, demonstrar probidade para rejeitar as ofertas tentadoras?

A resposta, ntima e solitria, pode ser mais fcil do que encarar essa situao na vivncia prtica do cotidiano. Ento, ousamos, a partir da experincia vivenciada, emitir um conselho:

Voc deve formar convices pessoais baseadas em princpios da administrao pblica, da tica e da boa conduta e testar esses princpios a cada oportunidade para avaliar a sua capacidade de resistncia diante do

vA Carta Magna a Constituio Federativa do Brasil de 1988.


Mdulo 7 29

sistema. Se surgir dvida, recomendamos a releitura da Unidade 1.

Entretanto, diante de exemplos do cotidiano que raramente projetam esses valores, devemos buscar, constantemente, as razes para persistir de maneira fiel com a probidade; e o complemento disso encontrar os meios de deter a ambio e a cobia, impostas pelos meios de comunicao de massa quando prega que possuir acesso a bens e servios figura como atestado de sucesso e de poder social. Conhecer a si mesmo e controlar o seu poder socialmente desejvel o conselho para tentar ser probo.

Contudo, a deciso sua e ns a respeitamos, pois quem

aconselha no costuma responder pelas consequncias

advindas!

Como tudo comea pelos princpios, ento, temos que responder a uma pergunta: quais so os princpios do controle? No que eles se ligam com os princpios da administrao pblica? No que esto conectados com os citados explicitamente no caput do artigo 11 da Lei n. 8.429/92? isso que voc vai poder absorver na seo seguinte deste Livro Didtico. E depois? Depois, lenta e pausadamente, faa suas reflexes pessoais e tente fixar o caminho pelo qual voc se dispe a trilhar com dignidade, tica e com probidade; como servidor pblico, ao invs de ceder ao sistema comum e saltar para o crime ou para a contraveno como atalhos comuns resultantes que desembocam no enriquecimento ilcito!



Princpios do Controle na Administrao Pblica Estatal

Como tudo comea pelos princpios, ento, temos que responder a uma pergunta: quais so os princpios do controle? No que eles se ligam com os princpios da administrao pblica? No que os princpios de administrao pblica contidos na Constituio Federal devem ser focalizados a partir do contido no artigo 37 original. Ali se encontra o LIMP, como se apelidava durante os estudos dos anos de 1990, ocasio em que os estudantes denominavam a Carta Magna de Constituio Cidad.

Alguns, com atitude mais aguda e esprito reflexivo ativado questionavam o fato de a sigla estar incorreta porque faltava o E e havia outra discusso tomando parte do escasso tempo, j que discutia-se o secundrio quando o interesse maior do grupo era entender o significado de cada um dos quatro princpios.

Caso o fato acontecesse nos dias atuais no haveria tempo para a discusso secundria, pois a partir da Emenda Constitucional n. 19/98, emitida quase uma dcada depois, acrescentou-se o tal de E. Podemos at desconfiar que algum da nossa turma chegou l no Legislativo e andou plantando a ideia mudancista! Que E este? Ah, ele significa Eficincia e to importante quanto os outros quatro irmos mais velhos: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade!

Nosso estudo tem outros assuntos para abordar j mencionados neste livro. Voc reparou que o artigo 11 da Lei n. 8.249/92 mencionou os princpios e os associou com deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies? At parece que a gente j entende bem de cada um desses

vNa ocasio, a sigla LIMP servia para que um grupo de estudantes

memorizasse os

quatro princpios em

referncia: Legalidade,

Impessoalidade,

Moralidade e Publicidade.


Mdulo 7 31

princpios e deveres. Entretanto, h nveis de conhecimento a respeitar. O conhecimento popular, e apenas baseado no ou naquilo que o povo fala, um degrau. Em um segundo degrau estaria o conhecimento mtico fundamentado em dogmas, crenas e em convices capazes de aceitar at a origem espiritual ou astrolgica com determinante no contexto. Outro tipo de conhecimento o filosfico que vem respaldado em abstrao e pensamentos sucessivamente superpostos. Por ltimo, h aquele com o qual a academia melhor convive, isto , o conhecimento cientfico adquirido com a investigao e a pesquisa devidamente interpretada e avalizada por especialistas.

complicado para o filsofo aceitar os dogmas dos mticos e vice-versa. Por outro lado, difcil para quem se baseia na investigao cientfica aceitar o achismo das classes populares e vice-versa. Ao leitor, que deseje conciliar as diversidades de obteno de conhecimentos, cabe encontrar um equilbrio entre os quatro tipos. Ao leitor que deseje escolher e adotar apenas o que lhe predileto, desprezando ou desvalorizando os demais, fica o risco de perder com a oportunidade de agregar um volume maior de conhecimento. Trata-se aqui de estudo no campo acadmico, logo de bom alvitre*, seguir os ensinamentos dos especialistas, sem desrespeito com a cultura local. Quando se trata de administrao pblica, devemos ter o cuidado de adaptar as interpretaes realidade vivenciada nas entidades estatais brasileiras, j que a diversidade considervel e, na maioria dos casos, com aspectos diferenciais relevantes.

O princpio da legalidade pode ser entendido a partir de entendimento atribudo a Ricardo Cunha Chimenti et al. (2006, p. 194) que aborda as limitaes de conduta dos gestores sujeitos ao respeito desse dispositivo constitucional:

Do princpio da legalidade decorre a proibio de, sem lei ou ato normativo que permita, a Administrao vir a, por mera manifestao unilateral de vontade, declarar, conceder, restringir direitos ou impor obrigaes.

Portanto, o administrador pblico estatal est rigidamente preso lei e sua atuao deve ser confrontada com a legislao em

*Alvitre aquilo que

sugerido ou lembra-

do; proposta, conselho.




vigor e se a Constituio Federal no trata diretamente do assunto deve haver outro ato normativo (lei complementar, lei ordinria, decreto, portaria, resoluo, dentre outros) capaz de respaldar o ato praticado.

Enfim, o administrador pblico estatal est rigidamente preso lei e sua atuao deve ser confrontada com a legislao em vigor.

O princpio da Impessoalidade exige que o administrador pblico estatal oriente seus atos e procedimentos por critrios objetivos, sem fazer distines fundamentadas em critrios pessoais ou preferncias grupais. Toda atividade na administrao pblica estatal deve ser praticada tendo por prioridade bsica o interesse pblico.

O princpio da Moralidade um dever para o administrador pblico estatal. Ele consiste em no se limitar apenas em cumprir a lei no seu aspecto formal, alm disso, ele deve obedecer ao conjunto de valores inerentes aos seres humanos dentre os quais esto:

ff a justia;ff a equidade; eff a eficincia.

Portanto, ao aplicar as normas, o administrador pblico estatal

deve adapt-las diante da situao concreta com critrios que

resultem em utilidade para a comunidade envolvida.

O princpio da Publicidade um complemento para os demais, sendo ainda um requisito da eficcia e da moralidade, pois, por meio da divulgao oficial dos atos da administrao pblica estatal, que se tornam conhecidos os atos da publicidade. Entretanto, a forma de divulgar deve ser realizada de forma a propiciar acesso e compreenso aos habitantes, pois a condio deles exercerem cidadania depende inclusive da oportunidade de conhecer as atividades realizadas pelo Estado.


Mdulo 7 33

Para Reis e Machado (1994, p. 318), a eficincia est ligada ao desempenho de fato implementado na gesto da entidade:

Eficincia est relacionada a custo, forma pela qual os meios so geridos. a otimizao dos recursos dispon-veis, atravs da utilizao de mtodos, tcnicas e normas, visando ao menor esforo e ao menor custo a execuo de tarefas.

Portanto, economizar e praticar as atividades com rapidez e beleza esttica no significa ter desempenhado eficientemente a atribuio pertinente.

Vistos os princpios constitucionais devemos abordar os deveres ligados tica e conduta pessoal, que, aparentemente, no precisariam sequer ser citadas a qualquer servidor ou servidora que atue na administrao pblica estatal.

O dever de praticar as aes com Honestidade est ligado ao fato de aceitar e de descrever a realidade como ela . Portanto, consiste em no distorcer ou falsear uma situao. Para a administrao pblica estatal envolve, alm da atitude e ao pessoal, a descrio a respeito de atos e fatos praticados por outros integrantes da hierarquia instituda. Para muitas pessoas, o dinheiro e o poder so mais importantes do que a honestidade!

O dever da Imparcialidade consiste em tomar decises isentas em relao aos gostos, estmulos ou presses de um ou outro segmento grupal ou at mesmo oriundo de um indivduo. Quem no cumpre esse dever pode, em aes envolvendo interesses controversos de mais do que um indivduo ou grupo social, deixar de ouvir as razes, ou as revelaes de ambas as partes, ou de dar oportunidade diferente a um, prejudicando ou favorecendo a outro.



O dever da Lealdade s instituies consiste em atribuir aos interesses do rgo pblico estatal valor e supremacia superior ao seu prprio interesse. Regularmente, pela presso grupal, pela represso oferta de empregos e pela opo por cargos comissionados, esse dever confundido com o de lealdade ao grupo poltico-partidrio ocupante temporrio do poder estatal. Ciente do ditado popular: a corda rebenta sempre do lado mais fraco, seguir os princpios e cumprir os deveres at aqui estudados pode conflitar com o interesse poltico-partidrio dos governantes ou com a vontade ditatorial do superior hierrquico e, nessa situao, manter a lealdade institucional consiste em enfrentamento equilibrado, cuidadoso e oportuno para evitar atritos com repercusses indesejadas.

Abordados esses princpios e deveres temos a oportunidade para outros diretamente ligados com do controle no mbito da administrao pblica estatal que tal como referido por Meirelles (1993, p. 638) [...] consiste na faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. necessrio perceber que surgem normas complementares tratando dos princpios na administrao pblica e para leitores e leitoras com interesse no aprofundamento desse assunto recomendamos consultar o Decreto Federal. Peter e Machado (2003, p. 36) lembram os princpios:

[...] relao custo/benefcio; qualificao adequada, trei-namento e rodzio de funcionrios; delegao de poderes e determinao de responsabilidades; segregao de funes; instrues devidamente formalizadas; controle sobre transaes e aderncia s diretrizes e normas legais.

Por outro lado, Castro e Garcia (2008, p. 65) menciona os seguintes princpios:

[...] fixao de responsabilidades; segregao de funes; ciclo de uma transao; pessoal selecionado; rodzio de pessoal; previso de tarefas em manuais operacionais e utilizao de processamento eletrnico.


Mdulo 7 35

Embora os autores mencionados coloquem esses princpios para o controle interno, realizamos aqui um estudo ampliado abordando o significado, a validade e a aplicabilidade deles tambm no controle externo e no controle social.

Entendemos que o Quadro 1 e o Quadro 2 sero suficientes para proporcionar uma interpretao inicial dos princpios e, a partir da avaliao pontual, causar evoluo progressiva no campo da controladoria e da auditoria governamental. Por questo didtica separamos aqueles entendidos como diretamente vinculados seletividade, qualidade e ao aperfeioamento dos Recursos Humanos dos demais. Acreditamos que esse procedimento facilitar o seu entendimento.

Princpio e autor Peter e Machado (2003, p. 36) Castro e Garcia (2008, p. 65)

Pessoal Selecionado. Seleo e treinamento de forma criteriosa e sistematizada, buscan-do melhor rendimento e menores custos.

O pessoal deve ser selecionado com critrios e, alm disso, quem vai executar o controle deve ter as referncias conferidas e a conduta do seu passado investigadas.

Qualificao adequada, treinamento e rodzio de funcionrios.

A eficcia do controle de-pende da competncia e integridade dos funcio-nrios e deve haver uma poltica de pessoal que respeite: seleo e trei-namento, rotatividade de funes e frias regu-lares.

O rodzio de pessoal deve aconte-cer de forma peridica de modo a permitir que as pessoas possam desempenhar novas tarefas. Traz motivao; impede os servidores imprescindveis e; aumenta o n-vel de segurana do controle.

Delegao de poderes e determinao de responsabilidades.

Delegao de compe-tncia, respaldada em lei, deve ser utilizada como meio de descen-tralizao administrativa visando assegurar maior rapidez e objetividade tomada de decises.

Na estrutura de controle a delimi-tao de responsabilidade deve ser clara para evitar comprometimen-to da sua eficcia.

Quadro 1: Princpios do controle aplicveis aos Recursos Humanos Fonte: Elaborado pelo autor deste livro



Princpio e autor Peter e Machado (2003, p. 36) Castro e Garcia (2008, p. 65)

Segregao de funes.

A estrutura de controle interno deve prever a se-parao entre funes de autorizao ou aprova-o de operaes e exe-cuo, controle e conta-bilizao das mesmas, de tal forma que ningum detenha competncias e atribuies em desacor-do com este princpio.

Tambm conhecido como Princpio da Oposio de Interesse, consiste em impedir que na mesma estru-tura de controle interno a pessoa que realiza uma operao no pode ser a mesma que est envol-vida na funo de registro.

Quadro 1: Princpios do controle aplicveis aos Recursos Humanos Fonte: Elaborado pelo autor deste livro

Os princpios de controle aplicveis aos Recursos Humanos parecem ser aplicveis tanto na administrao pblica estatal quanto na administrao de empresas de fins lucrativos. Tais princpios, ainda, so, ao que nos consta, possveis de serem aplicados em boa parte de organizaes no governamentais e outras entidades do terceiro setor. Definidas e caracterizadas no Cdigo Civil ( Lei n. 10.406/2002), as entidades do terceiro setor assumem, como veremos mais adiante, papel suplementar na execuo das aes governamentais.

Princpio e autor

Peter e Machado (2003, p. 36)

Castro e Garcia (2008, p. 65)

Relao custo/benefcio.

Minimizao da probabilidade de falhas ou desvios quanto ao atingimento de objetivos e me-tas. Reconhece que o custo de um controle no deve exceder aos benefcios que possa propor-cionar. Necessita de elementos e mecanismos para identificao e anlise dos desvios em relao a resultados ou procedimentos previstos.

Quadro 2: Outros Princpios do controle aplicveis Administrao Pblica Estatal Fonte: Elaborado pelo autor deste livro


Mdulo 7 37

Princpio e autor

Peter e Machado (2003, p. 36)

Castro e Garcia (2008, p. 65)

Instrues devidamente formalizadas.

Para atingir um grau de seguran-a adequado as aes, procedi-mentos e instrues devem ser disciplinados e formalizados atra-vs de instrumentos eficazes, ou seja, ntidos objetivos e emitidos por autoridade competente.

Deve existir previso de tarefas em manuais operacionais com as instrues inerentes escritas em manual da organizao de forma a evitar a ocorrncia de erros e aumentar a eficincia.

Controle sobre transaes.

imprescindvel estabelecer o controle dos fatos contbeis, financeiros e operacionais, ob-jetivando que sejam efetuados mediante atos legtimos, relacio-nados com o objetivo do rgo ou entidade e autorizados por quem de direito.

Preconiza que todos as fases do ciclo de uma transao no devem ser realizadas por nico funcionrio ou administrador.

Aderncia s di-retrizes e normas legais.

necessria a existncia de r-go ou entidade de sistemas es-tabelecidos para determinar e assegurar a observncia de pla-nos, normas, leis, regulamentos e procedimentos administrativos internos.

Utilizao de processamento eletrnico.

Sempre que possvel, a entida-de deve utilizar processamen-to eletrnico para registrar as transaes. Esse procedimento aumenta a eficincia operacio-nal dos controles internos, evita erros e dificulta fraudes.

Quadro 2: Outros Princpios do controle aplicveis Administrao Pblica Estatal Fonte: Elaborado pelo autor deste livro

Observando o texto do Quadro 2, ao contrrio dos princpios de controle aplicveis aos recursos humanos, no h condies de afirmar que sejam aplicveis tanto na administrao pblica estatal, quanto na administrao de empresas de fins lucrativos e nas entidades de terceiro setor. Alguns princpios pelas caractersticas prprias e finalidades a que se destinam so tpicos apenas do setor estatal da economia. Outros so direcionados apenas a um ou outro tipo de controle na prpria estrutura dos controles estatais.

Por isso, faz-se necessrio outro quadro para que possamos ter acesso a opinies e posicionamentos no sentido de alimentar as



discusses sobre os princpios de controle e sua aplicabilidade na administrao pblica estatal.

Temas para alimentar notcias acerca disso so, ao que consta definido, possveis de serem aplicados em boa parte de organizaes no governamentais e outras entidades do terceiro setor. Definidas e caracterizadas no Cdigo Civil (Lei n. 10.406/2002), as entidades do terceiro setor assumem, como veremos mais adiante, papel suplementar na execuo das aes governamentais.

Viso e Panorama da Aplicabilidade

Princpio e autor Controle Interno

Controle Exter-no Controle Social

Qualificao adequada, treina-mento e rodzio de funcionrios.

Plenamente aplic-vel, vez que quem ocupa os cargos ou exerce funo como controller ou auditor necessita aderir a este princpio.

Plenamente aplicvel, j que quem ocupa os cargos ou exerce funo como fiscal ou, agente do controle, auditor externo ou audi-tor externo tem que seguir normas com este fim.

Plenamente apli-cvel, apesar de no contar com a estrutura inerente. Deve caminhar para contar com estrutu-ra prpria e seguir esse princpio, com o auxlio do controle externo.

Delegao de po-deres e determina-o de responsabi-lidades.

Plenamente aplic-vel.

Plenamente apli-cvel.


Segregao de funes.


Plenamente apli-cvel


Relao custo/be-nefcio.

Difcil a aplicao en-quanto no voltado para funcionar como rgo tcnico da esfera inerente, dedi-cando-se a figurar no espao miditico ao invs de aprofundar investigaes pr-prias e relevantes.

Difcil a aplicao enquanto no voltado para fun-cionar como rgo tcnico e decidir com Conselhei-ros oriundos de Partidos Polticos e da estrutura do prprio Poder de onde se originam as contas.

Quadro 3: Aplicabilidade e adequao dos Princpios de Controle diante dos Componentes da Classificao quanto ao Posicionamento entre Controlador e Controlado Fonte: Elaborado pelo autor deste livro


Mdulo 7 39

Viso e Panorama da Aplicabilidade

Princpio e autor Controle Interno

Controle Exter-no Controle Social

Instrues devi-damente formali-zadas.



Relativamente apli-cvel por contar com diversidade na es-trutura institucional e ampla variedade dimensional e, por vezes, com estrutura precria.

Controle sobre transaes.




Aderncia s diretrizes e normas legais.

Plenamente aplicvel.Plenamente apli-cvel.

Relativamente aplic-vel por contar com di-versidade na estrutura institucional e ampla variedade dimensio-nal e por vezes com estrutura precria.

Utilizao de processamento eletrnico.

Plenamente aplicvel.Plenamente apli-cvel.

Plenamente aplicvel.

Quadro 3: Aplicabilidade e adequao dos Princpios de Controle diante dos Componentes da Classificao quanto ao Posicionamento entre Controlador e Controlado Fonte: Elaborado pelo autor deste livro

Para ampliar o entendimento, devemos conhecer, em

seguida, qual a abrangncia da administrao pblica, j

que estudaremos como se distribui a estrutura estatal no

Brasil. Prepare-se, pois, a seguir, trataremos desse assunto.



Abrangncia da Administrao Direta e da Administrao Indireta

Como so planejadas e executadas as aes oramentrias e no oramentrias dos rgos integrantes da administrao pblica estatal. Qual o nvel de descentralizao ou desconcentrao admitido para realizar os projetos, as atividades e as operaes especiais dos rgos estatais? Que tipo de pacto jurdico adequado para fixar as relaes oficiais em termos de direitos e obrigaes intergoverno e extragoverno? Em que consiste controlar e no que consiste uma avaliao? Provocar respostas para essas perguntas o assunto que ser tratado agora.

Para responder aos questionamentos, devemos definir a gesto pblica. Ento, por gesto pblica entendemos todo e qualquer processo gerencial que vise consecuo de polticas pblicas assumidas, direta ou indiretamente, por uma entidade ou rgo estatal. De forma abrangente, a expresso gesto pblica compreende os processos de planejamento, de execuo e de avaliao das aes governamentais.

Levando em considerao as diferentes etapas do processo de gerenciamento das polticas pblicas, podemos identificar, nas unidades gestoras, aes especficas, aes complementares ou aes integradas, permitindo que visualizemos a seguinte composio:

ff Gesto Pblica de Planejamento (formulao, progra-mao, fixao e controle preventivo).

ff Gesto Pblica de Execuo (atendimento de necessi-dades: prestao de servios, fornecimento de bens e controle interventivo).

Planejamento Objetivos

Estrutura

Recursos

Execuo

Desafios,

Metas e

Padres

Controles (contribuio

interveno; punio)

Acompanhar e

avaliar


Mdulo 7 41

ff Gesto Pblica de Avaliao (coordenao, monitora-mento, controle posterior).

Para perceber a integrao importante observar a existncia de um ciclo cujo planejamento seguinte tem, em boa parte do seu contedo, compromissos com a continuidade e prosseguimento de alguns projetos e das atividades comuns. Tristo (1978, p. 5) percebeu alguns elementos participantes no ciclo detendo-se no planejamento em trs dimenses, que at o momento vem sendo obedecido pelo fluxo oramentrio no Brasil.

Figura 1: Planejamento Tridimensional Fonte: Adaptada de Tristo (1978)

Observando a Figura 1, podemos entender melhor alguns dos princpios do controle contido nos quadros apresentados anteriormente. Especialmente, o princpio da segregao de funes e o princpio do controle das transaes passam a dispor de aspectos para servir de estmulo discusso real da entidade estatal.

Na entidade estatal que voc trabalha ou conhece parecido?

Reflita sobre isso e converse com seus colegas de curso. Crie

um tpico no frum para incitar seus colegas a participarem.



Quando da execuo e para alcanar, num pas de extenso territorial com dimenses continentais, como o caso do Brasil, o atendimento das necessidades das entidades e das famlias, o Estado recorre descentralizao. Existe polmica a respeito do emprego dos termos desconcentrao e descentralizao estabelecendo aqui tratamento capaz de abrigar as duas correntes.

A gesto pblica pode ser classificada como gesto pblica estatal e gesto pblica no estatal ou terceirizada. Se a gesto realizada diretamente e por inteiro pelo poder pblico (Unio, Estados-membros, Distrito Federal ou Municpios) no terceirizada. Ela pode ser classificada em: gesto pblica estatal desconcentrada e gesto pblica estatal descentralizada.

Por outro lado, se transferida numa das etapas do processo gerencial para entidades de fins lucrativos (concesses, contratos e outros) ou para entidades sem fins lucrativos (convnios, termos de compromisso e outros) trata-se de gesto pblica no estatal ou terceirizada.

Na Unio, podemos apontar os seguintes rgos integrantes da administrao direta:

ff Poder Judicirio:

ff Supremo Tribunal Federal;

ff Superior Tribunal de Justia;

ff Tribunais Regionais Federais;

ff Superior Tribunal Militar;

ff Tribunal Superior Eleitoral;

ff Tribunal Superior do Trabalho; e

ff Ministrio Pblico.

ff Poder Executivo:

ff Presidncia da Repblica;

ff Ministrios; e


Mdulo 7 43

ff Secretarias.

ff Poder Legislativo:

ff Senado Federal;

ff Cmara dos Deputados; e

ff Tribunal de Contas da Unio.

Naturalmente, para as demais esferas de governo, h os seus respectivos rgos. Denominamos gesto pblica desconcentrada quando determinado rgo ou entidade estatal (Unio, Estados ou Municpios) distribui, geogrfica, funcional ou setorialmente, dentro de sua prpria esfera, a execuo de determinadas aes que lhe so afetas. As razes da desconcentrao podem estar relacionadas natureza da atividade ou por motivos estratgicos, tticos ou at mesmo operacionais.

A desconcentrao ocorre quando cada Ministrio divide pelo territrio nacional as entidades que o representam. Por exemplo, o Ministrio do Exrcito, por questes estratgicas, tm as suas unidades regionais num primeiro nvel de desconcentrao. Depois, outros nveis levam at unidades locais, conhecidas como quartis onde as aes governamentais acontecem.

Por outro lado, a gesto pblica descentralizada quando um

determinado ente estatal (esfera de governo) Unio, Estados

ou Municpios transfere (regularmente por termos de

convnio) para outro ente estatal a execuo de determinadas

aes que lhe seriam afetadas.

As razes da descentralizao podem estar relacionadas natureza da atividade, pode ocorrer por causas gerenciais (maior eficincia ou economicidade) ou por motivos estratgicos, tticos ou operacionais. A reforma de 1967, com o Decreto-Lei n. 200 e, depois,



com o aparelho de Estado, houve um incentivo na descentralizao como instrumento de modernizao administrativa. O federalismo fiscal e a Lei de Responsabilidade Fiscal concentram a receita estatal na Unio e reforam a poltica de transferncia voluntria como mecanismo fortalecedor da descentralizao.

Um exemplo de descentralizao o Sistema nico de Sade onde recursos da Unio so transferidos para possibilitar a operacionalidade de hospitais estaduais, hospitais e ambulatrios municipais. Logo, a correspondente necessidade de celebrar convnios e prestar contas pelo modelo de controle do cedente dos recursos financeiros consequncia normal do modelo adotado.

H outra forma de estatizao ativamente enraizada no Brasil, exercida pela administrao indireta em que o modelo denominado de sociedade de economia mista vem unindo capital financeiro de particulares (iniciativa privada) e capital financeiro estatal. O modelo estimulado fortemente nos anos de 1970 e oriundo da reforma administrativa de 1967 contempla a chamada atividade empresarial do Estado. Exemplos desse tipo de entidade estatal so:

ff Petrobras;ff Eletrobras; eff Banco do Brasil, dentre outros.

Na administrao indireta, alm das sociedades de economia mista, temos as fundaes, as autarquias e as empresas pblicas. As fundaes no foram, ao contrrio da sociedade de economia mista, definidas pelo artigo 4 do Decreto-Lei n. 200/67. Elas so dotadas de personalidade jurdica privada, com patrimnio e recursos prprios, criadas por lei. Em geral, as fundaes so supervisionadas por uma Secretaria ou Ministrio da respectiva rea de atividade. Antes de

vUnidade 1 Introduo ao Estudo do Controle Estatal

Mdulo 7 45

efetivar seu funcionamento, elas dependem de escritura pblica e de estatuto devidamente oficializado no Registro Civil de Pessoa Jurdica.

So exemplos de fundao:

ff Fundao Osvaldo Cruz (FIOCRUZ);ff Fundao Nacional do ndio (FUNAI); eff Fundao Nacional de Sade (FUNASA).

Empresa Pblica foi definida pelo Decreto n. 200/67, artigo 4, como uma entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. ( BRASIL, 1967)

As formas admitidas so aquelas previstas no Cdigo Civil, Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002.

Autarquia o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, receita e patrimnio prprio e tem por finalidade executar atividades tpicas da administrao pblica que requeiram, quando do funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Podemos perceber que enquanto a empresa pblica visa

explorar atividades prximas quelas realizadas por entidades

focadas nas finalidades mercadolgicas, as autarquias so

extenso das atividades tipicamente pblicas estatais.

So exemplos de empresa pblica:

ff Caixa Econmica Federal (CEF);ff Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT); eff Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).

Observe que costumamos

atribuir a essas entidades

siglas que fixam a imagem

perante a populao,

nesse caso: FIOCRUZ,

FUNAI e FUNASA.



Por outro lado, a Universidade Federal de Santa Catarina e as demais Universidades da rede de instituies federais de ensino superior geralmente so institudas na forma de autarquia.

Para encerrar esse assunto devemos lembrar que existem outras modalidades onde de forma coercitiva se colocam famlias e empresas como participantes vinculados. A referncia contempla os Servios Sociais Autnomos e Entidades de Fiscalizao Profissional que atuam como cooperadores da administrao pblica e so autorizados pelo governo. Arrecadam recursos prprios, porm, potencialmente recebem recursos pblicos estatais para o desenvolvimento de suas atividades ou at mesmo esto inclusos junto com as guias de arrecadao previdenciria oficial. Os exemplos so:

ff Servio Brasileiro de Apoio s Pequenas e Micro Empresas (SEBRAE); e

ff Conselhos Federais de Contabilidade/Sistema CRCs.

As aes dessas entidades devem ser objeto do controle. Porm, alm delas, h as aes governamentais que ocorrem na gesto terceirizada ou no estatal. Isso acontece quando o poder pblico (Unio, Estados ou Municpios) terceiriza para o setor privado (de fins lucrativos ou no) a execuo das polticas pblicas em quaisquer das etapas demonstradas na Figura 1.

A gesto pblica terceirizada pode ser classificada em: gesto pblica terceirizada de fins no lucrativos e gesto pblica terceirizada de fins lucrativos. A primeira delas ocorre quando o poder pblico (Unio, Estados ou Municpios) transfere para o setor privado de finalidade no lucrativa (as organizaes do terceiro setor) a execuo de determinadas aes sociais de interesse pblico. Por essa parceria se viabiliza a gesto privatizada de aes sociais.


Mdulo 7 47

As aes sociais das organizaes da sociedade civil podem estar relacionadas defesa dos direitos de grupos especficos da populao, como as mulheres, os negros e os povos indgenas; ou de proteo ao meio ambiente, promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza, experimentao de novos modelos socioprodutivos e de modelos alternativos de crdito, promoo do trabalho voluntrio, dentre outras formas usuais.

Os instrumentos de ajuste da terceirizao de fins no lucrativos so os convnios e os termos de parceria

Por outro lado, a segunda forma de gesto terceirizada ocorre quando o poder pblico (Unio, Estados ou Municpios) transfere para o setor privado, de finalidade lucrativa, a produo de bens pblicos e a prestao de servios pblicos. Por essa terceirizao se viabiliza a gesto privada de bens e servios pblicos. O processo de privatizao da gesto de bens e servios pblicos decorre da aguda crise fiscal pela qual passam os Estados Nacionais no hegemnicos, e de uma disputa ideolgica sobre as reais funes do Estado e de qual deveria ser seu tamanho ideal decorrncias da primeira motivao.

Os instrumentos de ajuste da terceirizao de fins lucrativos so:

ff contratos de concesso;ff termos de permisso; eff contratos de franquia.

Exemplos tpicos so:

ff as administradoras de rodovias;ff as empresas de transportes coletivos;ff as clnicas de sade; eff at mesmo, as lotricas.

Na complexa estrutura temos, portanto, a gesto pblica no estatal ou terceirizada em que o pacto jurdico estabelecido credencia empresas de fins lucrativos ou entidades sem fins lucrativos a realizar atividades prprias ou no interesse da administrao pblica estatal.



So, ainda, as concesses, os convnios e os protocolos de intenes que credenciam as terceirizaes entre o Estado e entidades sem fins lucrativos. So exemplos: Legio Brasileira de Assistncia, Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas e Associao Brasileira de Surdos e Cegos.

Para o controle estatal, portanto, no basta estar presente e vigilante apenas na administrao direta e na administrao indireta. Deve estudar e agir, ainda, sobre a gesto pblica terceirizada, inclusive verificando a vigncia e a regularidade normativa prpria. Em se tratando de vrias entidades, cuja complexidade e diversidade de constituio, atuao e modelos de gerenciamento so desafiantes da imaginao tcnica prudente que haja uma sistematizao do controle. Embora os exemplos e a legislao aqui mencionados sejam da esfera federal, podemos afirmar que eles foram adotados pelas esferas estaduais e municipais.

Para encerrar a Unidade 1, voc estudar os Sistemas de

Controle na Administrao Pblica Estatal. Fique atento e, se

precisar de ajuda, entre em contato com seu tutor, ele est sua

disposio no AVEA.

Sistemas de Controle na Administrao Pblica Estatal

Depois que tomamos contato com a abrangncia da gesto estatal e conhecemos os princpios do controle, podemos ler sobre os atos de improbidade administrativa, j que, agora, temos condies de entender o sistema de controle e algumas razes da sua complexidade.

O controle externo, o controle interno e o controle social so assuntos que sero aqui discutidos. Quem os realiza e quais os rgos atingidos? H mais de um tipo de controle a ser exercido sobre o mesmo rgo? Qual o momento adequado para se exercer o controle? Duas instituies encarregadas do controle podem atuar


Mdulo 7 49

simultaneamente exercendo controle sobre outro rgo? Qual o principal resultado esperado de um controle: o formal ou o substancial? Quais instituies no Brasil e no Exterior podem ser pesquisadas para aprofundar os estudos acerca de sistemas de controle? Essas so as perguntas que o assunto a seguir providenciar as respostas!

Ao disciplinar o controle na administrao pblica estatal, os artigos 13 e 14, do Decreto-Lei n. 200/67, rezam:

Art. 13 O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente:

a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que gover-nam a atividade especfica do rgo controlado;

b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerc-cio das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Art. 14 O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. (BRASIL, 1967, art. 13-14)

Podemos constatar que a inteno de amplitude era visvel e a meta era estabelecida no momento de atingir todas as formas de formulao, execuo e avaliao das polticas pblicas estatais no Brasil. O respeito ordem hierrquica e responsabilidade da chefia imediata ficou evidenciada.

Alm de mencionar diretamente as atribuies do controle sobre os recursos e os bens pblicos como responsabilidade do sistema de contabilidade e de auditoria, possvel abrir a exigncia de existncia de outros sistemas de controle, inclusive para as atividades auxiliares.



Importante assinalar aqui a precauo para restringir ao bom-senso a expanso excessiva ou abusiva dos sistemas de controle. Quando o artigo 14 vinculou-se a um racionalismo, ele procurou evitar a superposio de controles e proteger o princpio da economicidade. Por outro lado, o formalismo excessivo foi coibido, indicando-se que o controle deva respeitar ao princpio do custo/benefcio.

Com a Constituio Federal de 1988, o assunto foi tratado principalmente nos artigos 70 e 74 estabelecendo o sistema de controle. H o controle externo exercido pelo sistema de Tribunal de Contas como rgos auxiliares do Poder Legislativo.

A expansividade quantitativa dos Tribunais de Contas indicaria que se viesse a ter quase 6.000 entidades para manter esse sistema de controle e guardar sintonia com o exigido pelo artigo 13 do Decreto-Lei n. 200/67, devidamente transcrito aqui.

Devemos esclarecer que no Brasil temos cerca de 5.560

Municpios e 26 Estados-membros. Alm disso, h o Distrito

Federal e a Unio com capacidade expansiva por Poder ou

rgo, o que atinge a quantidade aqui mencionada. .

Diante desse risco, os legisladores incluram no texto constitucional um artigo para restringir a criao de novos Tribunais de Contas:

Art. 31 A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

1 O controle externo da Cmara Municipal ser exerci-do com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou


Mdulo 7 51

do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.

2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.

Posteriormente, quando tratarmos do controle externo na Unidade 3, veremos que o sistema diversificado no tocante aos rgos que assistem as Cmaras Municipais. Porm, cabe entender, preliminarmente, que h Tribunal de Contas da Unio, alm dos Tribunais de Contas de 26 Estados-membros e do Tribunal do Distrito Federal e os municipais que so diversificados, conforme a situao estrutural anterior Constituio Federal de 1988.

Alm do sistema de controle externo h obrigatoriedade de existncia na administrao pblica estatal do sistema de controle interno, vez que a prpria Constituio Federal assim o exigiu:

Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judici-rio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;

II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;

III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;

v52 Bacharelado em Administrao Pblica


IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Acerca do assunto Controle Interno, a Unidade 3 trar uma abordagem detalhada. Ainda, sobre o primeiro dos questionamentos desta seo, a resposta est pronta: um mesmo rgo pode ser alcanado ou fiscalizado por mais de um rgo de controle, pois, no mnimo, h o controle externo, o controle interno e o controle social.

Entretanto, ao dispor da estrutura instalada para o controle interno em cada Poder e nas trs esferas de governo h que se ver como ocorre a integrao. Para ser considerado integrado necessitar ser tratado como um sistema? A resposta para essa pergunta ser entendida de melhor maneira aps definirmos o sistema. Dentre algumas definies, preferimos mencionar a de Oliveira (apud LUNKES, 2009, p. 28) que define sistema como [...] um conjunto de partes inter-agentes e interdependentes que conjuntamente formam um todo com determinado objetivo e efetuam determinada funo.

A independncia fica esclarecida quando os artigos 70 e 74 da Constituio Federal estabelecem as reas de competncia de cada Poder. Entretanto, para a articulao interpoderes ou para a prtica da integrao mencionada pelo artigo 74 da Constituio Federal, falta o marco regulatrio inerente e, principalmente, vontade poltica.

A quantidade de subsistemas para operacionalizar um sistema de controle interno na administrao pblica estatal est diretamente vinculada com o tamanho e a complexidade da entidade. No Municpio, por exemplo, possvel dispor de um controle interno slido, fundado em treinamento constante e em quadro estvel de servidores, como o caso daquele adotado na cidade do Rio de Janeiro; ou um controle interno ainda precrio na quantidade de agentes e na sujeio aos cargos comissionados, como o caso da cidade de Florianpolis.

Glock (2007) desenvolveu a distribuio de atribuies do controle interno, detalhando e sugerindo rotinas e procedimentos para a sua implantao e operacionalizao. Alm disso, apontou

Os detalhes deste assunto

ficaro para a Unidade

3, quando tratarmos de

Controle Interno.


Mdulo 7 53

os sistemas com o qual um Municpio deve conviver para ter um controle interno, como exigido pela boa tcnica.

O autor em comento concebe uma Unidade Central de Controle para a coordenao geral apresentando para o Poder Executivo os seguintes sistemas:

ff Controle Interno;ff Compras e Licitaes;ff Planejamento e Oramento;ff Planejamento Urbano;ff Meio Ambiente;ff Comunicao Social;ff Jurdico;ff Tributos;ff Financeiro;ff Convnios;ff Contabilidade;ff Controle de Custos;ff Recursos Humanos;ff Controle Patrimonial;ff Servios Gerais;ff Tecnologia da Informao;ff Transportes;ff Projetos e Obras Pblicas;ff Educao e Cultura;ff Sade Pblica;ff Turismo; eff Bem-Estar Social.

Cada sistema necessita de uma formatao prpria para atuar com eficincia e eficcia. Nesse sentido, cabe lembrar os componentes essenciais: entradas, processamento, sadas e avaliao contnua. A noo de que o sistema atua junto sociedade e sobre ela exerce



influncia, estabelecendo intercmbio, conflitando interesses, agindo de maneira cooperativa gera necessidade para dilogo e decises democrticas.

Os componentes essenciais recebem as entradas, em termos de recursos humanos, recursos materiais e outros. Os recursos so dinamicamente envolvidos no processo de produo com tecnologia, aplicativos e cultura organizacional tpica. Das entradas e do processo de produo devem ser gerados bens e servios como sadas do sistema.

A caracterstica fundamental para qualquer sistema a de que deve agir e/ou interagir para atingir um objetivo comum. Quando no h objetivos nitidamente percebidos pelas partes, o sistema tende a desperdiar esforos e a minimizar os resultados potenciais. Logo, a integrao deve ser estimulada constantemente, com critrios perfeitamente absorvidos e respeitados pelos avaliados e pelos avaliadores.

No mbito do controle aplicado na administrao pblica estatal brasileira no possvel identificar um sistema articulado ou cientificamente institudo que seja capaz de realizar a integrao e a interdependncia entre os diversos Tribunais de Contas. Existe o Instituto Rui Barbosa, que rene os 26 Tribunais de Contas dos Estados-membros; um Tribunal de Contas do Distrito Federal e seis Tribunais de Contas dos Municpios.

Pela ausncia do Tribunal de Contas da Unio e de outros, e pelas finalidades estatutrias do Instituto Rui Barbosa podemos constatar que no se faz presente no momento uma articulao suficiente para denominar-se Sistema dos Tribunais de Contas do Brasil.

Por outro lado, os controles internos esto em outro estgio de aglutinao e o que se destacam so articulaes espordicas sem uma abrangncia nacional. Portanto, mais distante do que na rea do controle externo atribuir perspectivas para o surgimento do Sistema dos Controles Internos Estatais do Brasil.

vSaiba mais sobre o Instituto Rui Barbosa, em: .

Acesso em: 17 ago. 2012.


Mdulo 7 55

Alm do Controle Interno e do Controle Externo, temos o

Controle Social. esse assunto que voc ver na Unidade 2.

Se voc tiver alguma dvida sobre o significado de alguns

termos utilizados nesta Unidade, recomendamos que voc

acesse o site da Fazenda, nele, voc encontrar as descries

necessrias no recurso glossrio: .

Complementando...

Para aprofundar os contedos tratados nesta Unidade, sugerimos que voc consulte as seguintes fontes de pesquisa:

Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 disponvel em: . Acesso em: 13 ago. 2012.

Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002 leia o artigo 100 e vizinhos desta lei. Disponvel em: . Aces

livro auditoria e controladoria

Documents