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 AUDITORIA OPERACIONAL Marcelo Quintiere 1

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AUDITORIA OPERACIONAL

Marcelo Quintiere

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Currículo do Instrutor

Nome: Marcelo de Miranda Ribeiro Quintiere

Auditor do Tribunal de Contas da União desde 1989Formação Acadêmica:

1. Mestre em Economia - Gestão Econômica do Meio Ambiente (UnB - 2000)

2. Engenheiro Agrônomo pela UnB (1986)

3. Pós-Graduação em Administração Financeira pela FGV - Brasília (1995)

4. Pós-Graduação em Políticas Públicas pela UFRJ (1997)

5. MBA pelo Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (IBMEC) - 1999

Trabalhos Publicados:

1. Co-Autor do livro "Lei de Responsabilidade Fiscal" - Ed. América Jurídica,

2002.

2. Autor do livro "Auditoria Ambiental" - Ed. Publit Soluções Editoriais, 2006.

3. Co-Autor do livro “Transparência, Controle Social e Cidadania” – 

Publicação realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarinaem comemoração aos seus 50 anos de criação, 2007.

4. Co-autor do livro Auditoria Governamental, publicado pela Editora Juruá em

2008.

5. Autor de diversos artigos publicados no Jornal de Brasília e na Gazeta

Mercantil sobre a relação entre o meio ambiente e a economia.

Atuação Acadêmica:

1. Professor da Universidade Paulista de Brasília para os cursos de economia,

 propaganda e marketing e administração no período de 2001 a 2003.

2. Professor de Pós Graduação da AEUDF (ICAT) em Auditoria Operacional e

Auditoria Ambiental no curso de MBA em Gestão Pública.

3. Instrutor do curso de formação para novos analistas concursados do TCU no período de 1993 a 2000 para a disciplina Auditoria Operacional.

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4. Instrutor de Auditoria Operacional nas seguintes entidades: Presidência da

República, Tribunais de Contas dos Estados de Santa Catarina, Paraíba,

Espírito Santo e Tocantins, SUDAM, Auditoria-Geral do Estado do

Maranhão, Universidade Federal do Espírito Santo e Instituto Legislativo

Brasileiro (Senado Federal).

Cursos Externos:

1. Curso de Auditoria Operacional em Santiago (Chile) em 1993, sob patrocínio

do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e OLACEFS;

2. Curso de Auditoria Ambiental em Lisboa (Portugal) em 1997, sob patrocínio

do Tribunal de Contas de Portugal.

3. Curso de Auditoria Ambiental em Bogotá (Colômbia), em 2004, sob

  patrocínio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e

OLACEFS.

Prêmios Recebidos:

1. Segundo lugar no VIII Concurso Anual de Monografia promovido pela

Organização Latino americana e do Caribe de Instituições de Fiscalização

Superiores (OLACEFS) em 2005 com o tema "Integração Regional e a

Vertente Ambiental: O Mercosul e o Aqüífero Guarani".

2. Segundo lugar no I Concurso de Monografia promovido pelo Tribunal deContas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC) com o tema " A Importância

da Dimensão Ambiental nas Contas Públicas: Alguns Temas para

Análise no Tribunal de Contas de Santa Catarina".

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Apresentação

Quando falamos na construção de uma escola, hospital, estrada ou ponte,devemos ter em mente que os recursos financeiros que deverão ser empregadossobrecarregam a população através da necessária cobrança de impostos, além dofato de que a opção por um determinado projeto social implica muitas vezes noadiamento de algum outro projeto igualmente importante e demandado pelasociedade.

Da mesma forma, os programas sociais como a vacinação de crianças, amerenda escolar, a construção de habitações populares e outros, devemcontemplar as reais necessidades da população, melhorando a qualidade de vidados indivíduos e diminuindo as disparidades sócio-econômicas encontradas emnosso país.

O planejamento das diversas atividades governamentais é uma tarefacomplexa que tem sua origem na discussão e elaboração da propostaorçamentária, onde são verificadas e priorizadas as demandas sociais existentes

 para posterior contratação das obras ou a execução dos projetos e programas.

O fato de concluirmos um projeto não é garantia explícita de que houvea correta e eficiente alocação dos recursos públicos. Na vida real verificamos aocorrência de desvios dos mais diversos tais como o superdimensionamento elocação equivocada de obras e projetos, gerados pelo planejamento ineficaz,além do superfaturamento e obras inconclusas.

Os projetos públicos devem ser objeto de contínuo aprimoramento,objetivando alcançar maior racionalidade na tomada de decisões, identificaçãode problemas e desvios, seleção de alternativas e otimização dos recursos

financeiros disponíveis.

A avaliação surge, portanto, como elemento integrante fundamental eindispensável para garantir o contínuo aperfeiçoamento da máquinagovernamental uma vez que as demandas sociais são crescentes e adisponibilidade de recursos é limitada.

Este livro tem como objetivo apresentar e desenvolver uma metodologiade avaliação de projetos sociais, programas de governo ou, mesmo, da ação de

entidades públicas, desenvolvendo algumas técnicas que permitam identificar distorções entre o que foi idealizado inicialmente e o que vem sendo alcançado

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em termos reais, gerando um maior nível de eficácia e eficiência no uso dosrecursos públicos.

Assim, o primeiro capítulo é dedicado à contextualização histórico-conceitual da atividade do controle no Brasil, de forma a dar ao leitor a basenecessária à perfeita compreensão das condicionantes que informam e definem ametodologia desenvolvida ao longo dos demais capítulos.

  No segundo capítulo destacamos as definições de termos técnicoscomumente empregados na “linguagem” dos projetos, suas características, tipose etapas, os erros mais comuns observados nas políticas sociais e a necessidadede uma nova orientação dessas políticas para beneficiar a população de formamais efetiva.

O terceiro capítulo é dedicado a uma breve introdução ao estudo daAuditoria de Gestão como forma básica da metodologia de avaliação de

 projetos, programas e ações de governo adotada neste livro

Os capítulos quarto, quinto e sexto são dedicados a abordagem daavaliação propriamente dita, apresentando a metodologia e as técnicas maisimportantes para análise e coleta de informações e os cuidados necessários em

sua adoção.

O capítulo quarto está dividido em quatro partes distintas poréminterligadas, de forma a apresentar as várias etapas que compõem a fase de

 planejamento de uma Auditoria de Gestão, mostrando cada uma dessas etapas deuma forma mais didática e mais detalhada, facilitando o seu estudo e utilização

 prática.

O capítulo quinto destaca a fase de execução da auditoria, caracterizada

  pelos trabalhos de campo, apresentando algumas definições, regras einformações indispensáveis para o bom andamento dos trabalhos.

Já o capítulo sexto aborda o tema relativo ao relatório da auditoria,trazendo, assim como o capítulo anterior, algumas definições, regras einformações indispensáveis para o sucesso do relatório final do trabalho.

 Por outro lado, considerando a aridez do tema abordado e as dificuldades

técnicas de se avaliar programas governamentais, introduzimos ao final deste

livro, como anexo, baseados na técnica de Estudo de Caso, um exemplocompleto de avaliação de um programa governamental real, passo a passo.

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 Nesse exemplo, o objeto da nossa análise é o Programa Nacional doLivro Didático (PNLD), instituído em 1985, com o objetivo de promover adistribuição gratuita de livros didáticos a todas as crianças matriculadas nasescolas públicas de primeiro grau de todo o país.

  No trabalho com o PNLD teremos a oportunidade de desenvolver ametodologia de análise, os instrumentos de coleta de informações, tais como acircularização de questionários e a entrevista, abordando suas vantagens edesvantagens, bem como enfatizar os cuidados que devem ser observadosquando de sua utilização e, ainda, desenvolver indicadores e parâmetros deavaliação, de forma a elaborar uma série de recomendações para seu eventualaperfeiçoamento.

Por fim, como apensos, apresentamos modelos de relatórios equestionários, com vistas a facilitar a compreensão e o trabalho das equipes deauditores que venham a utilizar este livro como fonte de inspiração e como guiametodológico.

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Capítulo I – Noções Gerais de Controle

1.1  Porque Devemos Controlar o Estado?A organização da sociedade humana em grupos sociais garantiu maiores possibilidades de sobrevivência para a espécie e, mais modernamente, a instituição da noçãode governo formalmente constituído. A presença deste ente abstrato denominado governoocasionou a imediata necessidade de controlar suas ações de modo a garantir o cumprimentodas normas legais e o atingimento das metas de bem estar e desenvolvimento sócio-econômico de interesse comum.

O controle, como função administrativa, guarda suas origens desde a criação dos  primeiros Estados, já havendo registros da existência de controle e fiscalização desde aunificação dos dois Egitos, no reino de Menés I (3.200 a.C.), por meio da instituição de um

sistema de controle da arrecadação rigoroso, exercido por um estamento burocrático poderoso(os escribas).

Em Roma, destacamos a instituição de legislações como a  Profecti Aerari, com ainstituição de cargos de Tabulari e  Numerarii, que funcionavam como verificadores(“auditores”) de contas, assistindo os magistrados no exercício de suas atividades, bem comoa responsabilidade do Senado pela apuração de responsabilidades de agentes públicos. Todasessas instituições foram consolidadas nos códigos Justinianos que consolidam uma estruturade controle única para todo o Império.

A necessidade de entidades de controle administrativo mais eficazes ficavam evidentes

na medida em que os estados cresciam de tamanho e importância: no reinado de São Luís(Luís IX), na França, instituiu-se as primeiras Chambres de Comptes, que sentenciaram váriosfraudadores do Tesouro Real à morte; na Península Ibérica, a partir do século XII e por todoo período medieval, surgiram assembléias políticas de nobres que desempenharam funções decontrole de finanças públicas; em Portugal, em 1419, o controle financeiro ganhaindependência administrativa com a criação do Regimento dos Contos.

A estruturação de estados nacionais com territórios maiores e centralização de poder nas mãos dos monarcas exigiu a criação de mecanismos de controle administrativo quefossem compatíveis com as novas realidades e feições dos Estados, nesse momento, começama ser estruturados Tribunais de Contas em praticamente todos os reinos.

1.2. O Controle no BrasilO Brasil, ao longo de toda a sua história, passou por diversas etapas durante o período

colonial, nas quais sua vinculação à Metrópole e as atividades econômicas aqui emdesenvolvimento determinavam os mecanismos de controle a serem implantados.

O controle estabelecido durante esse período guardava a lógica do Mercantilismo /Metalismo, onde a preocupação da Metrópole era maximizar a arrecadação e diminuir asdespesas com a administração da Colônia. Essa situação era agravada pela situaçãoeconômica de Portugal que poucos produtos manufaturados tinha a oferecer nas trocas com a

sua maior colônia, o que incentivava mais e mais a necessidade de aumentar ganhos viatributação. Essa situação fica muito clara nas palavras de D. José IV que afirmava que oBrasil deveria ser a “vaca leiteira do Reino”.

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Durante todo o Império, ante a supremacia da Pasta da Fazenda sobre as outras, por intermédio do controle indiscriminado sobre a distribuição de créditos, arrecadação deimpostos, aplicação dos recursos e equilíbrio orçamentário, estabeleceu-se uma relação

assimétrica de poder no interior dos gabinetes, o que gerava intensos conflitos internos nosgovernos.

O certo é que o debate sobre a existência de um órgão independente de controle searrastou por quase um século, tendo o Império Brasileiro assistindo em 67 anos, passarem 77Ministros da Fazenda, o que impossibilitava qualquer ação de controle tempestiva.

O problema à época era absolutamente grave, não só pelas dimensões territoriais e pela falta de tradição de um serviço público estruturado para a criação de um Estado, mastambém pelas dificuldades de comunicações e pelos problemas de escrituração. Comoconseqüência, não havia a menor noção da veracidade das escriturações públicas, havia pouca

 possibilidade de dimensionar com precisão o volume do estoque da dívida pública e aaplicação dos recursos públicos bem como os montantes de arrecadação das repartições doTesouro.

1.3. O Tribunal de Contas da UniãoEm 7 de novembro de 1890, o Presidente da República, Marechal Deodoro, junto com

seu Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, criavam o Tribunal de Contas pelo Decreto n. 966-A

Competia ao Tribunal a análise mensal do movimento de receitas e despesas,conferindo o resultado encaminhado pelo Tesouro, e informando ao Legislativo , além de

 julgar as contas dos responsáveis, condenando-os ou concedendo-lhes quitação.Hoje o Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão auxiliar do Congresso Nacional,

que têm por missão realizar o controle externo dos diversos poderes. O TCU tem sede emBrasília (DF) e representações em todas as capitais dos Estados. Sua jurisdição abrange todo oTerritório Nacional, estando sob seu alcance todo e qualquer cidadão que tenha sob suaguarda bens ou valores públicos da União ou que tenham dado prejuízo ao Erário Federal.

O Sistema de Controle Externo é composto, também, pelos Tribunais de ContasEstaduais e dos Municípios (além do Ministério Público). É importante destacar que osTribunais de Contas Estaduais e Municipais possuem competência e jurisdição próprias, não

sendo o TCU grau de recurso contra as decisões desses tribunais.

  No exercício das funções de Controle Externo, compete ao TCU, na forma dalegislação vigente (Constituição Federal e Lei n. 8.443/92):

i) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valoresdas unidades dos Poderes da União e administração indireta federal, e as contasdaqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de queresulte dano ao Erário;

ii) proceder por iniciativa própria ou solicitação do Congresso Nacional àfiscalização contábil, financeira, patrimonial e orçamentária das unidades dos

Poderes da União;iii) emitir parecer nas contas prestadas anualmente pelo Presidente da República;iv) acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União;

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v) apreciar, para fins de registro, a legalidade de atos de admissão, aposentadoriae pensão dos servidores dos Poderes da União;

vi) efetuar os cálculos das quotas relativas ao FPE e FPM;

vii) representar ao poder competente sobre irregularidades encontradas;viii) aplicar aos responsáveis as sanções previstas na Lei;ix) decidir sobre denúncia e consulta que lhe seja apresentada.

 No cumprimento dessas atribuições legais e constitucionais vislumbramos, algumasfunções básicas: fiscalizadora, judicante, normativa, consultiva, de ouvidoria.

A função fiscalizadora é exercida pelo Tribunal por intermédio de auditorias,inspeções, acompanhamentos, verificação de contas, atos, contratos e registro de atos de

 pessoal; é a função precípua e original da atividade de controle.

A função judicante, típica do modelo de Tribunal de Contas, é exercida através do julgamento das contas dos administradores e responsáveis por bens ou valores públicos. Caberessaltar que o que é julgado são as contas, não o próprio administrador (o que é competênciado Poder Judiciário).

A função normativa, exercida pelo TCU na forma prevista em lei (art. 31, 58, 6, da Lein° 8.443/92), é decorrente das suas funções judicante e fiscalizadora, podendo o Tribunalnormatizar a apresentação das contas, atualizar o valor das multas e penalidades pecuniárias,

  já tendo, em alguns casos práticos, emitido Decisões Normativas ou Súmulas sobreinterpretação de princípios legais (publicidade e imparcialidade).

A função consultiva é exercida por intermédio da emissão de pareceres (Contas doPresidente da República - art. 36 da Lei n°. 8.443/92) e resposta a consultas emitidas por autoridades dos Poderes da União (art. 1° § 2° da Lei n. ° 8.443/92).

A função de ouvidoria é decorrente da possibilidade de todo e qualquer cidadãoapresentar denúncia ao TCU, devendo a mesma tramitar em caráter sigiloso ( arts. 53 a 55 daLei n. ° 8.443/92).

1.4. As Tipologias do Controle

Como tipologias de controle, classificamos as diversas formas de organizar estruturalmente a função controle no âmbito do Aparelho do Estado e a forma da função seorganizar e estruturar internamente.

1.4.1. O Controle Interno e Externo

A tradicional classificação entre controle externo e interno está relacionada à inserçãoou não dos órgãos de controle na estrutura administrativa a ser controlada. O Controle Internoé organicamente inserido na estrutura administrativa que está sendo controlada, manda a boa

 prática, e a Teoria de Controle determina que ele esteja diretamente subordinado ao dirigente

maior do órgão em que está inserido. O Controle Externo é subordinado ou compõe outroPoder, tradicionalmente o Poder Legislativo, mas há casos em que faz parte do Poder Judiciário.

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Outros aspectos não menos relevantes a serem estudados sobre a diferenciação entrecontrole interno e externo são os relativos à autonomia e forma de atuação: o controle inserido

na estrutura controlada tende a ser mais dependente e adotar uma postura de órgão consultor do Chefe do Poder ao qual está subordinado. Por sua vez, o controle externo tende a ter maisindependência com relação aos órgãos do Poder que está sendo fiscalizado e, também, tende ater uma postura mais corretiva do que de assessoramento aos órgãos fiscalizados(principalmente se adotado o modelo de tribunais de contas).

A existência de Poderes se controlando mutuamente é decorrência direta da própriaestrutura do regime democrático (10). No caso brasileiro, o controle externo dos atos daadministração pode ser efetuado pelo Poder Legislativo com auxílio dos tribunais de contasou pelo Poder Judiciário, motivado pelo ministério Público ou por Ações Populares.

 No Brasil, na esfera federal, o controle Externo é exercido pelo Poder Legislativo,auxiliado pelo Tribunal de Contas da União (art. 70 da CF). A existência do Controle Internoé obrigatória a todos os Poderes (art. 74 da CF), servindo o trabalho destas Unidades deControle Interno como base e suporte à atuação do Controle Externo. No Poder Executivofederal, o Órgão Central do Sistema de Controle Interno é a Secretaria Federal de Controle,funcionalmente subordinada ao Ministério da Fazenda (11).

1.5. Modelos e Formas de Controle

Os dois modelos clássicos de controle são o de Tribunais de Contas e os de

Controladorias, cada qual com características e peculiaridades próprias, desenvolvidos pararesponder aos problemas de controle sob condições e realidades distintas. O modelo de Tribunais de Contas possui as seguintes características: processo

decisório resolvido por colegiados, vitaliciedade de seus membros, poderes jurisdicionais (nainstância administrativa), poder coercitivo, grande grau de autonomia frente aos Poderes,controles administrativos judicialiformes, procedimentos de fiscalização formais, burocráticose eminentemente legalistas.

O modelo de controladorias (ou Auditorias-Gerais) possui as seguintes características:regime de mandato, controle de caráter opinativo ou consultivo, destituídos de poderes

 jurisdicionais e coercitivos (normalmente), vinculação a algum dos Poderes que possam gerar a força coercitiva, predominância da decisão monocrática, uso predominante de técnicas e procedimentos de auditoria próximos aos de empresas privadas de auditoria.

1.6. Os Procedimentos de Fiscalização

A auditoria é o principal procedimento de fiscalização utilizado para obter dados denatureza contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, podendo, também, ser utilizada paraavaliações operacionais dos órgãos e entidades jurisdicionados e aferir os resultados dos

 programas e projetos governamentais.

São tipos de auditoria : auditoria tradicional (de legalidade, de regularidade ou deconformidade) e a auditoria de gestão (operacional ou integrada). A auditoria tradicional estáfocada nos aspectos financeiros, patrimoniais, orçamentários, contábeis e jurídicos do

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funcionamento e das atividades das diversas unidades jurisdicionadas. Já a auditoria de gestãofocaliza a verificação do cumprimento dos objetivos do órgão e dos aspectos de eficiência,eficácia e efetividade dos setores e das atividades dos mesmos.

 Neste livro, o nosso objetivo é desenvolver os fundamentos da Auditoria de Gestão noSetor Público, técnica que vem obtendo resultados significativos no aprimoramento das açõesgovernamentais, com o estudo de sua evolução, as etapas, desenvolvimento de critérios deauditoria e de padrões de desempenho adequados a cada área problema, bem como o empregode alguns instrumentos para obtenção de informações, tais como a entrevista e acircularização de questionários.

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Capítulo II - Noções Preliminares

2.1 Conceitos Preliminares

O estudo técnico de qualquer área do conhecimento pode ser iniciado pela definiçãode alguns conceitos e premissas básicas, facilitando a compreensão e acelerando a troca deinformações e experiências entre todos aqueles que participam do estudo.

A elaboração e análise de projetos não foge a essa regra. Vamos iniciar nosso cursocom a exposição de alguns conceitos preliminares na “linguagem de projetos”.

2.1.1 PROJETO

Todos nós temos uma noção intuitiva do que vem a ser um projeto. Uma imagemmuito comum é o trabalho de um engenheiro na construção de uma usina nuclear que vaigerar energia elétrica para centenas de indústrias ou um grande complexo de prédioscomerciais para revitalizar uma área da cidade ou um projeto de irrigação para incorporar vastas áreas do semi-árido ao esforço produtivo.

Entendemos também um projeto quando vemos uma simples casa de campo ou umescritor iniciando um novo livro.

Os projetos atingem todos os níveis de uma organização, envolvendo desde um pequeno grupo de pessoas até milhares delas e podem ser aplicados em praticamente todas as

áreas do conhecimento humano, incluindo os trabalhos administrativos, estratégicos eoperacionais, bem como a vida pessoal de cada um de nós.(VARGAS, 2000).

Mas o que significa EXATAMENTE o termo “projeto”?O termo projeto abrange algumas definições interessantes, sendo que em algumas

dessas há uma clara associação do projeto com parâmetros tais como o tempo, o custo e aqualidade, questões que veremos posteriormente neste curso.

1) Projeto é um empreendimento não repetitivo, caracterizado por uma

 seqüência clara e lógica de eventos, com início, meio e fim, que se destina aatingir um objetivo claro e definido, sendo conduzido por pessoas dentro de

 parâmetros pré-definidos de tempo, custo, recursos envolvidos e qualidade.

2) Projeto é o elo final do processo de planejamento, ou seja, é a parte

mais operativa do planejamento.

3) Projeto é uma combinação de recursos organizacionais colocados juntos para criarem ou desenvolverem algo que não existia previamente, de

modo a prover um aperfeiçoamento da capacidade de performance no

  planejamento e na realização de estratégias organizacionais (CLELAND,1997).

4) Projeto é um esforço temporário empreendido, visando gerar um

 produto ou serviço único.

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5) Projeto é um empreendimento planejado que consiste em um

conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcançar 

objetivos específicos dentro dos limites de orçamento e tempo (ONU, 1994).

A ONU dedicou atenção à definição do termo “projeto” com o objetivo de garantir maior segurança e transparência aos recursos financeiros que migram constantemente entre

 países ou de uma instituição multilateral de crédito (como o FMI ou o Banco Mundial) para  projetos específicos em diversos países membros. É necessário falar sempre a mesmalinguagem para evitar a possibilidade de ocorrência de problemas diplomáticos.

Seria interessante destacar três aspectos relevantes que chamam a atenção nestadefinição da ONU para projeto:

a) atividades inter-relacionadas e coordenadas

 b) objetivos específicosc) limites de orçamento e tempo.

Um projeto pressupõe uma seqüência de atividades que devem ser coordenadasentre si. Se estamos lidando com um projeto público, de natureza econômica ou mesmosocial, esse aspecto destacado obriga a que exista algum organismo ou entidade responsável

 pela coordenação daquelas atividades.

O objetivo de um projeto é, também, um aspecto relevante pois não se poderiaconceber ou perpetuar um projeto que não contasse com um objetivo clara e precisamente

definido. Não se pode considerar com seriedade projetos do tipo:

“O Novo Projeto Merenda Escolar será distribuída sempre

que houver recursos orçamentários em excesso e atingirá todas as

 pessoas que estiverem dentro das escolas no momento de cadadistribuição.”

Ora: quanto será atribuído à merenda escolar a cada ano ? Quando será realizada cadadistribuição de gêneros alimentícios ? Quem será o público-alvo desse projeto ?

Os limites temporais e orçamentários são inerentes a qualquer projeto, pois casocontrário este seria transformado em um sumidouro de recursos públicos (sempre escassos).

A definição da parcela do orçamento público destinada a determinado projeto sinalizasua importância e prioridade perante o conjunto da sociedade. Um projeto que recebe maior soma de recursos está, via de regra, vinculado às demandas sociais hierarquicamentesuperiores.

Essas questões serão de fundamental importância quando partirmos para a avaliaçãode algum projeto. Os primeiros passos a serem observados em nossas análise procurarão

responder às seguintes perguntas iniciais:

Qual o objetivo desse projeto ?

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O que deveria ser feito para alcançar os objetivos propostos ?

Quem é o responsável pelo planejamento, execução e coordenação ?

2.1.2 PROGRAMA

Programa é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos e abrange,em geral, atividades continuadas no tempo (Livro Didático, Merenda Escolar,Multivacinação, etc.).

Imagine um programa elaborado para evitar o colapso do fornecimento de energiaelétrica no Brasil.

Esse programa poderia ser composto por projetos do tipo:

a) conscientização da população para evitar o desperdício; b) construção de novas usinas hidrelétricas;c) compra de usinas termelétricas;d) cobrança de taxas adicionais taxando o consumo excessivo, etc.

Um programa deve estabelecer prioridades e coordenar os projetos, alocando osrecursos financeiros e humanos para cada um dos projetos vinculados.

2.1.3 PLANO

Um plano consiste no somatório de diversos programas que procuram alcançar umobjetivo comum.

Imagine o caso da educação no Brasil, tema do nosso estudo de caso mais adiante, e oque um povo instruído representa em termos de vantagem competitiva para um país. Asituação atual está, obviamente, muito distante do que seria ideal.

A solução seria a elaboração de um Plano de Resgate da Educação, composto de  programas tais como o Programa da Merenda Escolar, o Programa Nacional do LivroDidático, o Programa de Construção de Escolas, o Programa de Valorização do magistério, o

Programa do Material Escolar, o Programa de Educação de Adultos e outros.

 Note que cada um dos programas aqui destacados teria como objetivo a melhoria deum determinado aspecto do “problema educação brasileira”, e sua sinergia poderia

 proporcionar substancial melhoria nas condições atuais.

2.1.4 OBJETIVO

Objetivo representa a condição ou situação que se deseja alcançar ao final do períodode duração do projeto, através da alocação dos recursos humanos e financeiros e da realizaçãodas ações previstas.

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 No caso do combate ao analfabetismo, um problema seríssimo, nosso objetivo seria aredução dos níveis observados mediante a oferta de educação formal aos adultos, associada àintensificação da cobertura da rede de ensino nas áreas mais carentes.

2.1.5 META

Uma meta é, de forma simplificada, o dimensionamento ou quantificação de umobjetivo em termos de tempo, espaço e valores.

Assim, no nosso exemplo anterior sobre o analfabetismo, as metas do projeto seriam aredução dos índices de analfabetismo em 20 % em cinco anos, mediante a oferta de educaçãoformal para 12 milhões de adultos analfabetos, associada ao aumento de 22 % do número deescolas e professores nas regiões onde a renda familiar seja inferior a 3 salários mínimos.

2.1.6 POPULAÇÃO ALVO

A população alvo ou objeto de um projeto é aquele conjunto de pessoas ao qual eleestá sendo destinado. No nosso exemplo, a população objeto seria composta pelos indivíduosadultos que, tendo mais de 18 anos, ainda não foram alfabetizados.

É necessário destacar que um projeto pode ter, e geralmente tem, um alcance queatingirá beneficiários diretos e indiretos.

2.1.7 COBERTURA

A cobertura consiste em determinar a proporção entre a parcela da população que estásendo alcançada ou atingida pelo projeto e a população total.

 No nosso exemplo teríamos de estabelecer a relação entre o número de indivíduosanalfabetos alcançado pelo projeto e o total da população da região ou do país, se fosse o casode um projeto de âmbito nacional.

2.2 Premissas Básicas de um Programa Social

A iniciativa de formular um determinado programa pode ter diversas origens, tais como:

a) demandas sociais não atendidas;  b) existência de recursos naturais com grande valor econômico cuja exploração

 propiciará melhores condições de vida à população;c) necessidade de complementar outras ações desenvolvidas pelo Poder Público;d) interesse político de incentivar determinada região ou atividade econômica.

Um país como o Brasil apresenta disparidades na sua distribuição de renda queconduzem a uma demanda social não atendida. Dentre as demandas não atendidas podemoscitar a alfabetização, a necessidade de facultar o acesso da população mais carente à

educação, saúde, saneamento, segurança, alimentação e habitação.

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 Nosso amplo território implica na existência de consideráveis potenciais referentes aosrecursos naturais. Muitos programas e políticas sociais e econômicas são elaborados com oobjetivo de diminuir as disparidades sócio-econômicas existentes.

Assim, os projetos hidrelétricos, a ampliação da fronteira agrícola, a exploração de jazidas minerais (carajás) e de petróleo, são exemplos de ações motivadas pela existência derecursos naturais.

O governo possui diversas ações e projetos em áreas sociais que atendem diferentesextratos populacionais, facilitando a sua sinergia. Como exemplo podemos citar alguns

 programas na área de educação, tais como:

- educação de adultos;- ensino básico, médio, profissionalizante e superior;-  pesquisa;- construção de escolas;- formação de professores;- merenda escolar;- livro didático.

O governo pode agir, também, com a motivação política de reduzir as disparidadesregionais, beneficiar determinada atividade econômica ou um grupo social específico. Nessesentido, uma das principais armas utilizadas é a concessão de renúncia de receita.

Como exemplo de renúncia de receita temos a ação das extintas SUDAM e SUDENEna condução dos seus respectivos Fundos de Investimento Regionais (Finam e Finor), o apoioao cinema nacional através da Lei de Audiovisual e o benefício concedido aos taxistas paracompra de veículos sem o pagamento de IPI. 

Embora o planejamento de políticas públicas sociais tenha como força motriz asdemandas da sociedade não é incomum observarmos desvios significativos nos programas e

 projetos elaborados.

A idealização de determinado programa/projeto deve considerar algumas premissasimportantes sob o risco de comprometer a eficácia, gerando resultados pífios para a

 população, além da queda na eficiência com o desperdício dos recursos financeiros.

O responsável pelo planejamento deve conhecer em detalhes a realidade do país e daregião que será alcançada pelo programa/projeto, percebendo os desníveis existentes entre asclasses sociais e as disparidades regionais. Se não houver uma preocupação com essedetalhamento as políticas sociais tendem a dissociar-se da realidade, ocasionando prejuízosfinanceiros.

Dentre as premissas mais importantes a serem observadas na elaboração de uma política pública social, destacamos as seguintes:

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2.2.1 ACESSO

Os serviços públicos e políticas públicas devem propiciar um amplo acesso a todos osgrupos sociais que deles necessitam realmente. Há que se destacar, portanto, que uma política

 pública não pode ser elaborada e implementada a partir do poder de pressão de determinadosgrupos sociais.

Observe o caso da Previdência Social no Brasil. Os grupos sociais com maior poder de organização e de pressão (os mais ricos e influentes) são aqueles que, apesar do menor número, obtém maior parcela de retribuição do sistema previdenciário. Os grupos maiscarentes, numerosos e desorganizados não possuem poder de barganha ou de pressão paraforçar os planejadores a rever suas posições, recebendo valores menores do sistema.

E esse comportamento se observa, também, no acesso ao crédito agrícola onde osgrandes fazendeiros têm vantagens de um sistema que exige garantias reais que não podemser oferecidas por pequenos agricultores. Aqueles que mais empregos geram, que são maisnecessitados, são aqueles com menor acesso ao crédito.

2.2.2 REDISTRIBUTIVIDADE

Uma política pública deve ter por objetivo a EQUIDADE, atendendo prioritariamente aqueles mais necessitados.

  Na prática temos uma UNIVERSALIZAÇÃO daquelas políticas onde o Estado(provavelmente sob pressão dos grupos mais poderosos) reconhece a todos os indivíduos omesmo direito de usufruir das políticas públicas.

Um exemplo bem característico no Brasil é o ensino público universitário onde oacesso é facultado a todos independentemente das suas condições financeiras. Ora, é bastanteconhecido o fato de que a maior porcentagem dos alunos daquelas universidades tem umelevado padrão de renda familiar.

Em outras palavras, a política pública serve preferencialmente aos mais ricos,impedindo o seu caráter redistributivista onde os mais ricos deveriam pagar e os mais carentes

deveriam usufruir do ensino gratuito.

2.2.3 CONTINUIDADE

As políticas públicas devem ser contínuas e perenes de forma a possibilitar osurgimento dos efeitos esperados pela sociedade, evitando-se interrupções motivadas por interesses meramente partidários.

As políticas públicas são elaboradas, orientadas e executadas em função dos interessesda população e acertos políticos vigentes em cada momento. Quando ocorre uma alternância

no Poder há em geral uma brusca modificação de objetivos e metas com a interrupção de projetos e programas associados ao antigo regime.

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Essa descontinuidade política impede, em muitos casos, o alcance dos objetivosinicialmente propostos, uma vez que os projetos necessitam de um prazo para suaconsolidação e obtenção dos resultados. O reflexo é o comprometimento da eficácia e

eficiência dos projetos em prejuízo da sociedade.

2.2.4 REDUÇÃO DAS DISPARIDADES SÓCIO-ECONÔMICAS

Um país como o Brasil, apresentando grandes dimensões geográficas e gravesdistorções em sua distribuição de renda, constitui um desafio para qualquer tentativa deelaboração de políticas públicas em função das suas marcantes disparidades sócio-econômicas.

A elaboração de projetos/programas sociais de âmbito nacional deve considerar quenosso país é composto de um verdadeiro mosaico ou vários “Brasis” que coexistem e

disputam recursos escassos. Um programa de vacinação para crianças deve considerar asdificuldades de acesso em regiões mais carentes onde os beneficiários são obrigados a longosdeslocamentos até o local do atendimento.

Da mesma forma, o PNLD, programa cujo objetivo é a distribuição gratuita de livrosdidáticos reutilizáveis, deverá contemplar as diferenças regionais no que concerne àscondições de infra-estrutura das escolas, o nível de capacitação dos professores, as distâncias

 percorridas pelos alunos, o grau de instrução dos pais e outras questões que impactam osresultados do programa.

Uma política pública que ignora essas disparidades está fadada ao insucesso ou, namelhor das hipóteses, a uma baixa eficiência no uso dos recursos orçamentários.

2.3 Orientação Preferencial de uma Política Social

Vimos até agora que, apesar do objetivo de uma política social ser a melhoria dascondições de vida da população, a presença de distorções podem prejudicar a sua plenaoperação.

Para evitar esses desvios é necessária a adoção de medidas para o fortalecimento das políticas públicas, dentre as quais destacamos:

2.3.1 EQÜIDADE

As políticas sociais devem estar voltadas para as reais necessidades da população,mas com o cuidado de atender prioritariamente aqueles grupos sociais mais carentes. Emoutras palavras, já que os recursos são sempre escassos deve-se promover uma redução dasdisparidades sócio-econômicas.

É o princípio de oferecer mais aos mais carentes em detrimento dos grupossociais que já detém melhores condições de vida.

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2.3.2 HIERARQUIZAÇÃO DAS NECESSIDADES

O nosso estudo de caso está relacionado com a questão da educação no país que,conforme já sabemos, apresenta desvios e distorções significativas em todos os níveis.

Considerando que os recursos financeiros são finitos e escassos, qual deveria ser aárea priorizada pelo governo federal: a educação de base, a alfabetização de adultos, o ensinouniversitário ou a pesquisa científica ?

Se colocarmos essa questão em discussão teremos um debate infindável ondetodos apresentariam os mais variados argumentos e considerações. Uns apoiariam a opção

  pela pesquisa como forma de romper a distância que nos separa dos países maisdesenvolvidos, enquanto outros defenderiam a necessidade de diminuirmos o número de

analfabetos para inserir milhões de brasileiros na condição de cidadãos.

Quem tem razão ?

Todas as opções são válidas e todas devem ser contempladas com algum percentual dos recursos destinados pelo orçamento para a educação.

Assim, a questão não é definir qual a área ou opção que deve receber o total dosrecursos, mas sim estabelecer uma hierarquia entre as necessidades, de forma a definir o

 percentual de cada uma das áreas envolvidas

2.3.3 EVITAR A FRAGMENTAÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL

A ação do governo nem sempre é associada a uma análise estritamente técnica,sendo mais comum que os interesses político-partidários tenham maior peso na tomada dedecisões.

Assim, uma determinada política pública pode estar pulverizada em diversasentidades e programas, pulverizando esforços e recursos financeiros que comprometerão aeficiência e a eficácia da ação governamental.

O reflexo é um comprometimento desnecessário de porcentagem dos recursosfinanceiros com ações de cunho administrativo em cada uma das entidades, diminuindo ovolume de recurso que poderiam ser empregados nas atividades finais dos programas.

Um exemplo é o caso dos programas de suplementação alimentar, onde entidadestais como a FAE, a LBA e o Ministério da Saúde desenvolviam seus programas e projetos

  para beneficiar grupos sociais distintos. A Fundação de Apoio ao Estudante (FAE) eraresponsável pelo programa da merenda escolar ao passo que a Legião Brasileira deAssistência (LBA) promovia programas destinados às gestantes e nutrizes.

Um outro exemplo era a questão do meio ambiente no Brasil antes da criação do

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Osesforços para criação e manutenção de áreas de preservação ambiental eram atribuiçõesinerentes ao Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal (IBDF) e à Secretaria Especial

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do Meio Ambiente (SEMA), encarecendo as ações e minimizando sua eficácia, efetividade eeficiência.

2.3.4 ADEQUAR OS SERVIÇOS À REALIDADE

O fato de o governo identificar o problema a ser combatido, hierarquizar as prioridades e desenvolver uma ação institucional voltada para oferecer seus serviços nãoconstituem uma garantia de que os mesmos alcançarão o público alvo desejado no

 planejamento do programa.

E porque será que isso ocorre ?

Uma das explicações é que o planejador muitas vezes conhece o problema a ser enfrentado mas não percebe características básicas da população que será atendida.

Veja o caso da educação no Brasil.

É fato conhecido que as crianças da zona rural ajudam seus pais nas ocasiões desafra, sendo comum o absenteísmo. Os alunos deixam de assistir às aulas para trabalhar nalavoura.

A solução seria adequar a oferta do serviço (aula, escola, professores e merenda)às condições reais dos alunos, elaborando um calendário de aulas compatível com asazonalidade das safras agrícolas.

É certo que essa modificação da oferta acarretaria maiores custos, mas o ganho emtermos de eficácia e eficiência seriam consideráveis.

Um outro exemplo são as campanhas de multivacinação desenvolvidas anualmente  pelo governo federal. A necessidade e tempestividade são inquestionáveis mas adeterminação de uma data única para atendimento obriga a população a um esforço maior doque ocorreria se a vacinação fosse oferecida durante um maior número de dias.

2.3.5 MAIOR TRANSPARÊNCIA

Muitas vezes um serviço público não é efetivamente demandado pela população

 por desconhecimento.

É comum que o planejador esqueça as disparidades existentes em nosso país econsidere a população alvo como sendo um grupo homogêneo de pessoal que têm as mesmasnecessidades e grau de conhecimento.

Isso não é verdade e explica em grande parcela o fracasso de algumas políticas públicas.

Se a população alvo é extremamente carente, o governo deverá investir somasconsideráveis de recursos na divulgação de seus serviços e programas de forma a incentivar a

demanda.

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Veja o caso da Certidão de Nascimento, um documento básico de qualquer cidadão que constitui uma prova real de CIDADANIA e, por isso mesmo, é oferecidogratuitamente pelo Estado.

Em localidades mais carentes alguns cartórios utilizavam de má-fé para cobrar  pela prestação deste serviço, penalizando ainda mais uma população pobre. O Estado devegarantir a transparência de suas ações de forma que todo o cidadão tenha conhecimento deseus direitos e deveres.

2.3.6 O CUSTO DE OPORTUNIDADE

Quando decidimos aplicar parte de nossos recursos financeiros em um imóvelesperamos que a sua valorização seja maior do que as demais aplicações disponíveis naqueleintervalo de tempo.

Se, ao final do prazo estabelecido pelo aplicador, a valorização do imóvel for inferior àquela obtida nas demais opções, dizemos que houve uma perda referente ao custo deoportunidade ou, em outras palavras, o investidor teria maior ganho se optasse por outroinvestimento.

Com as famílias ocorre fenômeno semelhante. Imagine uma família muito pobreque mora na periferia de uma grande cidade como São Paulo.

As crianças em idade escolar podem não freqüentar as aulas em função do custo de

oportunidade envolvido.Veja que não se trata de um desconhecimento dos pais acerca do serviço prestado

 pelo governo (ensino gratuito), mas uma opção “racional” de não matricular os seus filhos pois necessitam da renda extra que eles obtém com a venda de balas, jornais, serviços deengraxate e outros.

Se a criança não trabalhar para estudar a renda familiar sofrerá uma queda que pode ser decisiva para a sobrevivência da família. Qual o papel do Estado ?

Se a educação básica é dever do Estado, consistindo em um mandamento

constitucional, a alternativa é oferecer alternativas de renda para que a família mantenha seusfilhos na escola sem perda de renda.

Essa consideração motivou a elaboração do programa denominado “Bolsa Escola”,onde cada família recebe uma quantia em dinheiro para cada filho mantido na escola. Oobjetivo do Estado é alcançado com um maior percentual de crianças em sala de aula e asfamílias são incentivadas a apoiar o estudo como forma de manutenção de sua renda.

2.3.7 AVALIAÇÃO

A avaliação é parte integrante do processo de planejamento, permitindo o seu

contínuo aperfeiçoamento ao longo do tempo, além da alocação mais racional dos recursosdisponíveis.

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Embora a avaliação envolva custos, seu retorno é evidente quando ponderamos anecessidade de elevarmos a eficácia e eficiência no uso dos recursos públicos.

Devemos considerar que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece como princípio que a Administração Pública deverá avaliar os resultados e reflexos de suas ações na busca de alternativas mais eficazes de forma a garantir o maior retorno para a população.

2.3.7.1 O que é Avaliação?

A avaliação pretende comparar um padrão ideal ou almejado com a realidade. O padrão desejado ou ideal ou esperado é, na maioria das vezes, o próprio objeto que motivou aadoção ou elaboração do projeto em análise.

Avaliação pode ser definida como aquele ramo da ciência que se ocupa da análise da

eficiência (MUSTO, 1975).

O objeto da análise avaliativa é comparar os efeitos de um projeto com as metas que se propôs alcançar de forma a contribuir na tomada de decisões e aprimorar os procedimentosoperacionais existentes (WEISS, 1982)

A avaliação não deve ser encarada como uma atividade isolada e auto-suficiente poisfaz parte do processo de planejamento das políticas sociais, gerando uma retroalimentação oufeed back que permitirá escolher dentre as alternativas de projetos conforme sua eficiência eeficácia. Os resultados obtidos pelos projetos são analisados de forma a retificar e reorientar 

ações em direção aos objetivos desejados (COHEN, 1998).

2.3.7.2. Porque devemos avaliar nossos projetos sociais?

As demandas sociais são sempre crescentes, o que pode ser explicado pelo aumentovegetativo da população, ou pela necessidade moral de incorporar milhões de indivíduos aomercado produtivo, garantindo-lhes qualidade de vida mais digna e satisfatória.

Se considerarmos a existência de uma limitação ao poder de tributar do Estado,concluiremos que não é factível imaginar uma situação onde ocorra o contínuo aumento dos

recursos arrecadados.

Deste descompasso entre a arrecadação e as demandas sociais, temos o prenúncio docaos, com o Estado entrando em colapso diante das pressões populares não satisfeitas. O riscoinstitucional nesses casos é considerável pois o enfraquecimento do governo gera crises

 políticas e econômicas em prejuízo das camadas mais carentes da população.

A avaliação garante o aumento de eficiência na alocação dos recursos públicos quedevem ser alocados com a maior racionalidade possível.

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2.3.7.3. Porque há resistência ao processo de avaliação?

A avaliação foi considerada durante muito tempo como uma atividade de caráter essencialmente punitivo, onde o Estado procurava desvios e distorções em suas atividades,identificando e punindo os responsáveis.

Em Estados autocráticos os desvios costumam ser punidos com a morte ou comtrabalhos forçados ao passo em que nos países democráticos, os responsáveis não estão livresdo julgamento e linchamento moral pela sociedade, sendo natural, em ambos os casos umaforte resistência à idéia de que os projetos devam ser avaliados.

Um enfoque mais moderno vem sendo implantado gradualmente, vinculando aavaliação com a necessidade de aperfeiçoar constantemente as ações do governo. Assim,

devemos defender a avaliação como sendo uma atividade do interesse da sociedade e,também, dos agentes públicos responsáveis pelo planejamento e execução dos projetossociais.

O resultado positivo obtido em uma avaliação garante ao gestor um atestado deeficiência e eficácia no uso dos recursos postos sob sua responsabilidade, ao passo em queuma avaliação negativa possibilita a identificação de alternativas para incremento dosresultados do projeto sem que esteja, necessariamente, associada à existência de desviosfraudulentos ou dolo na ação do responsável.

Este posicionamento mais participativo da avaliação e dos processos de auditoriarepresenta uma mudança de paradigmas onde todos, avaliadores e gestores públicos, ganhamem termos de credibilidade, eficácia e eficiência, contribuindo para alcançar uma maior racionalidade das políticas públicas e o conseqüente bem-estar da sociedade.

2.3.7.4. Quando devemos avaliar um programa/projeto social?

O processo de avaliação de uma política pública pode ser realizado em momentosdistintos, onde em cada situação teremos de ponderar as vantagens e desvantagens em termosde eficiência, transparência e aperfeiçoamento do processo de execução.

Uma avaliação conhecida como ex-ante tem como objetivo proporcionar elementosque possam auxiliar na decisão sobre a implementação futura de um determinado projeto.

 Nas situações onde temos diversos projetos disputando recursos limitados, a avaliaçãoex-ante  possibilita hierarquizá-los de acordo com a sua eficiência no alcance do objetivo

 proposto.

Esse tipo de avaliação está mais direcionado aos planejadores, de forma que possamdefinir quais projetos mais viáveis para apoiar e quais projetos devem ser postergados para ofuturo.

Um outro tipo de avaliação é aquele que ocorre durante a implantação de um projeto,sendo denominado de ex-tempore, e indica se devemos continuar o processo de implantaçãoou se o projeto deve ser descartado/interrompido. Este tipo de avaliação pode ser chamado,

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também, de avaliação de processo e procura detectar as dificuldades que ocorrem naadministração cotidiana do projeto para correção futura.

Esse tipo de avaliação tem como destinatário preferencial os responsáveis pelaexecução do projeto, definindo as irregularidades e desvios e apresentando as melhoresalternativas para conclusão satisfatória do projeto.

Para aqueles projetos já concluídos temos um tipo de avaliação denominado de ex- post, que procura definir os impactos gerados pelo projeto e se devemos continuar aimplantação de projetos semelhantes nas mesmas condições. Este tipo de avaliação pode ser chamado, também, de avaliação de impacto, definindo se o projeto concluído funcionou ounão, as causas dos eventuais insucessos e se o projeto deve ser implantado novamente.

A avaliação ex-post está mais direcionada aos formuladores da macro política nacional

e ao Poder Legislativo, ao qual cabe, em última análise, o controle externo ou controle dasociedade sobre o uso dos recursos públicos.

Em qualquer caso, a avaliação tem como objetivo racionalizar os custos dos projetos,tornando-os mais eficientes e eficazes em benefício da sociedade.

2.3.7.5. Como realizar uma avaliação real?

Um aspecto muito interessante que observamos nos livros sobre avaliação de projetos

é a lacuna existente no que concerne às técnicas de avaliação. Em outras palavras, há uma preocupação com os aspectos filosóficos que cercam a elaboração das políticas públicassociais ao passo que os métodos de avaliação ficam em segundo plano.

A questão filosófica destacando aspectos tais como os grupos que deverão ser  beneficiários, o melhor direcionamento das políticas e as preocupações com a eficiência eeficácia dos programas é fundamental para obtenção de resultados mais consistentes eduradouros.

Vimos que a avaliação dos programas sociais é parte integrante do processo deelaboração das políticas públicas pois permite um contínuo feedback sobre os resultados e

reflexos obtidos, o que facilita o seu aperfeiçoamento.

O processo de avaliação envolve aspectos teóricos ou filosóficos e, também, aspectosde cunho eminentemente práticos. 

Assim devemos aprender algumas técnicas sobre COMO FAZER uma avaliação nocampo. Nos próximos capítulos apresentaremos os fundamentos da Auditoria de Gestão noSetor Público e o emprego de algumas técnicas para a obtenção das informações necessárias.

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Capítulo III- A Auditoria de Gestão – 

Uma Técnica Eficaz de AvaliaçãoUm dos princípios fundamentais das sociedades democráticas é a obrigatoriedade que

tem o Poder Público de prestar contas de suas ações, não só explicitando as políticas eobjetivos contemplados com recursos públicos, mas a forma como tais recursos foramempregados e os resultados alcançados.

 Nesse contexto, a Auditoria da Gestão no Setor Público representa uma poderosaferramenta de avaliação sistemática dos programas, projetos, atividades, sistemasgovernamentais, órgãos e entidades públicas com o objetivo primordial de conhecer e

verificar o real desempenho do governo, apresentando à sociedade os resultados do empregodos recursos arrecadados.

A definição que mais se aproxima daquilo que pretendemos ser uma Auditoria deGestão é aquela que a concebe como sendo uma avaliação da efetividade das açõesimplementadas pelo “auditado”, bem como da sua eficácia em cumprir seus objetivos,

  programas e metas, considerando, ainda, os aspectos da legalidade, economicidade eeficiência na administração dos recursos públicos.

A dificuldade dessa definição, porém, está em se entender qual o significado exato dostermos efetividade, eficácia, eficiência e economicidade nela empregados.

Uma vez compreendidos esses termos, no entanto, fica fácil assimilar o alcance e a  profundidade pretendidos, bem como as dificuldades e a complexidade relacionadas àexecução de auditorias de gestão.

Assim a perfeita compreensão do significado da Auditoria de Gestão depende, emgrande parte, da conceituação clara dos termos que lhes são inerentes.

3.1 Os quatro “E” da auditoria de gestão

Os termos economicidade (ou economia), eficiência, eficácia e efetividade, emborasejam de aceitação geral e contem com uma relativa unanimidade quanto aos seussignificados, devem ter, em relação à auditoria de gestão, definições bastante precisas que

 permitam a perfeita compreensão desse tipo de auditoria e evitem o surgimento de quaisquer dúvidas conceituais.

Assim, para uma melhor compreensão conceitual, podemos definir esses termos como:

a) ECONOMIA

A obtenção e/ou alocação de recursos adequados, nas quantidades necessárias e no

momento certo. Refere-se à capacidade de gerir adequadamente os recursos à sua disposição.Essa dimensão é de considerável significado se observarmos que o administrador 

 público no Brasil está submetido, via de regra, a uma situação de escassez de recursos

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orçamentários, associados à carência de recursos humanos convenientemente capacitados e aosucateamento da infra estrutura estatal.

b) EFICIÊNCIA

A eficiência mede a relação custo-benefício de um projeto. Em outras palavras, asociedade deseja sempre a maior produção de bens e /ou serviços ao menor custo possível.

É a obtenção de níveis máximos de produção com níveis mínimos de recursos. Refere-se à obtenção da máxima produtividade dos recursos disponíveis, sem comprometimento daqualidade.

A busca da racionalidade na aplicação dos recursos humanos e financeiros deve ser uma constante, justificando a contínua avaliação dos projetos com vistas ao seu

aperfeiçoamento gradual.

O fato de atingirmos uma determinada meta prevista no projeto não significa,necessariamente, que o projeto é ótimo e que tivemos pleno êxito.

Um projeto que alcança suas metas poderia ser considerado como sendo eficaz desdeque seus custos não tenham sido proibitivos. Explicamos melhor.

Imagine que o projeto em análise reduziu o analfabetismo em 25 % mas seu custo foimuitas vezes maior do que aquele inicialmente previsto. Suponha que o custo tenha sido

igual ao de todo o ensino público superior no país.Será que o projeto/ programa é eficaz ? Sim. Ele atingiu seus objetivos e metas.

Mas o projeto, nesse exemplo, não foi eficiente pois seu custo manteve-se muitoelevado. Desta forma é possível encontrarmos programas/projetos eficazes e ineficientes aomesmo tempo.

c) EFICÁCIA

A eficácia procura identificar o grau em que os objetivos do projeto/programa foram

alcançados. Significa a consecução dos objetivos programados, em termos da ação daentidade ou programa, conforme planejado. Refere-se aos objetivos e metas programados.

Imagine que, passados os cinco anos previstos no projeto de redução do analfabetismo,o governo buscasse verificar a eficácia de suas ações. A questão seria calcular se, de fato,ocorreu uma redução de 20 % no número de analfabetos do país.

Se a redução observada ficasse na faixa de 8 %, o projeto não teria alcançado as metas previstas inicialmente, configurando um desvio passível de análises, avaliações e correçõesfuturas. Se a redução fosse, por hipótese, de 34 % no número de analfabetos, o projeto

 poderia ser considerado como sendo muito eficaz.

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É interessante observar que um projeto/programa com um elevado grau de eficáciaobriga, também, a uma análise técnica destinada a destacar os seus pontos fortes e as boas

 práticas administrativas desenvolvidas, de forma a disseminá-las pela Administração.

d) EFETIVIDADE

A efetividade procura identificar se o projeto/programa realmente está em consonânciacom os desejos e demandas manifestados pela sociedade. É a obtenção dos resultadosesperados advindos da ação programada. Refere-se ao impacto causado pela ação.

É necessário que todas as ações do governo estejam em sintonia com a hierarquizaçãodos problemas e demandas da sociedade, sob pena de aplicar de forma equivocada os recursos

 públicos.

Se a sociedade prioriza em determinado momento o combate ao analfabetismo, aconstrução de um maior número de universidades não seria uma resposta adequada porque o

 público alvo atingido seria de outra natureza

A seguir destacamos outras dimensões importantes para a compreensão dos aspectosque são analisados no curso de uma auditoria:

1) EFEITO

O efeito é uma reação ou resultado que ocorreu em função do projeto ou programa. Se nosso objetivo é a redução em 20 % dos índices de analfabetismo no Brasil (por 

exemplo de 22 %), teríamos de acompanhar anualmente os resultados alcançados, de forma ainferir se a eventual queda do número de analfabetos deu-se em resposta ao projeto ou se foiderivada de outros fatores isolados independentemente da execução do projeto.

A determinação dos efeitos de um projeto é um desafio de difícil superação pois, nomomento em que iniciamos a execução de um projeto, as condições iniciais de muitos outrosfatores ponderáveis sofrerão também algum tipo de modificação. Em outros termos é difícilisolar os efeitos de um projeto dos demais fatores.

A questão pode ser exemplificada no caso de uma teia de aranha onde estão presos três pequenos insetos. Qual o efeito da movimentação de cada inseto sobre a teia ?

Ora, quando um deles se movimenta tentando escapar pode causar alterações negativasnos outros insetos que vão, por sua vez, tentar novas alternativas para escapar.

Como poderemos isolar os reflexos de apenas um dos insetos sem modificar o problema inicial e suas condições ?

2) IMPACTO

De acordo com uma definição da ONU, datada de 1984, o impacto de um projeto podeser definido como um resultado de seus efeitos.

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 No caso do projeto para redução dos índices de analfabetismo, um efeito visível (casohouvesse êxito) seria a redução do número de analfabetos no país em um dado intervalo de

tempo.

O impacto dessa população alfabetizada poderia ser, por exemplo, o aumento de rendadas pessoas ou da região pesquisada, uma vez que pessoas com maior nível de escolaridadetêm, via de regra, maiores salários.

3.2 As modalidades da auditoria de gestão

O controle da gestão pública para ser eficaz e efetivo deve atender às necessidades deinformações de todos os interessados (controle externo, governo, sociedade e os próprios“auditados”) e, portanto, deve produzir informações em três níveis distintos: de exigênciamínima, de desempenho e de resultados.

O nível de exigência mínima, como o próprio nome já enfatiza, é o mínimo que se pode esperar em termos de informações referentes ao auditado. Contempla o exame dosregistros contábeis, das transações financeiras, dos controles e do cumprimento da legislação.

Determina o escopo da auditoria tradicional (de conformidade) e caracteriza-se por considerar se:

• as operações financeiras são conduzidas adequadamente;• as informações financeiras se apresentam adequadamente;

• a empresa está cumprindo a legislação e a regulamentação vigentes; e• os registros das operações realizadas são adequados etc.

O nível de desempenho ocupa-se da determinação da economicidade e da eficiência nautilização dos recursos alocados ao “auditado” e se este é eficaz no seu desempenho.Caracteriza-se por considerar, entre outras questões, se:

• os recursos utilizados estão disponíveis no momento, na quantidade e na qualidadenecessárias e suficientes;

• foram detectadas práticas ou ações ineficientes ou antieconômicas;• os objetivos estabelecidos estão sendo cumpridos;

• têm sido consideradas outras alternativas que permitam atingir os mesmos resultadosa um custo menor;• o “auditado” tem obtido ganhos de produtividade com a criação ou incorporação de

novas tecnologias.

Finalmente, o nível de resultados ocupa-se da avaliação dos resultados obtidos pelo“auditado” vis-à-vis os objetivos sociais que lhe são atribuídos. Caracteriza-se por considerar,

 basicamente, a avaliação dos impactos que a ação do “auditado” produz na sociedade e o graudesses impactos.

Essa estratificação em níveis, além de demonstrar claramente a complexidade e a

abrangência do controle da gestão pública, permite-nos, também, classificar o universo deabrangência da auditoria de gestão.

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Assim, podemos classificar a abrangência da Auditoria da Gestão no Setor Público emduas modalidades: a auditoria de desempenho (também conhecida como de desempenhooperacional) e a auditoria de resultados (ou auditoria social).

O objetivo da auditoria de desempenho é examinar a ação do “auditado” quanto aosaspectos da economicidade, eficiência e eficácia, enquanto a auditoria de resultados buscaexaminar a efetividade das ações implementadas.

3.2.1 Auditoria de desempenho

A auditoria de desempenho tem como foco o exame da ação do “auditado” e estávoltada para a verificação da economicidade, eficiência e eficácia dessa ação. Enfatiza osseguintes aspectos:

• a obediência aos dispositivos legais aplicáveis aos aspectos da economicidade,eficiência e eficácia da gestão.

• como os órgãos e entidades públicas adquirem, protegem e utilizam seus recursos;• as causas de práticas antieconômicas e ineficientes;• o cumprimento das metas previstas;Portanto, o foco da auditoria de desempenho é o processo de gestão nos seus múltiplos

aspectos: de planejamento, de organização, de procedimentos operacionais e deacompanhamento gerencial, inclusive quanto aos seus resultados em termos de metasalcançadas.

Ao se proceder a uma auditoria de desempenho, podemos utilizar três abordagens, deacordo com o problema e as questões que se pretende examinar: análise da estratégiaorganizacional, análise da gestão organizacional e análise da gestão operacional.

A primeira abordagem, análise da estratégia organizacional, está voltada para aavaliação da ação estratégica da organização objeto da auditoria e envolve, basicamente, osseguintes aspectos:

• cumprimento da missão definida em lei;• a adequação dos objetivos estratégicos às prioridades de Governo;• a identificação dos principais produtos, indicadores de desempenho e metas

organizacionais;• a identificação dos pontos fortes e fracos da organização, e das oportunidades eameaças ao desenvolvimento organizacional.

A segunda abordagem, denominada análise da gestão organizacional, cuidafundamentalmente da avaliação da adequação da estrutura organizacional aos seus objetivosestratégicos e da forma como a organização objeto da auditoria está sendo conduzida por seusresponsáveis. Deve abranger, entre outras, as seguintes questões:

• a adequação da estrutura organizacional aos objetivos do órgão ou entidade;• a existência de superposição e duplicação de funções;

• a existência de sistemas de controle adequados, destinados a monitorar, com base emindicadores de desempenho válidos e confiáveis, aspectos ligados à economicidade, àeficiência, à eficácia e à efetividade;

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• o uso adequado dos recursos humanos, instalações e equipamentos voltados para a produção e prestação de bens e serviços na proporção, qualidade e prazos requeridos;

• a extensão do cumprimento das metas previstas pela administração ou legislação

 pertinente.

A terceira abordagem, análise da gestão operacional, está voltada para o exame dos processos de trabalho e envolve, entre outras, a análise:

• da existência de rotinas e procedimentos de trabalho documentados e atualizados;• do cumprimento das práticas recomendadas pela legislação para aquisição de bens e

serviços,• da adequação das aquisições no que se refere aos prazos, à quantidade, ao tipo, à

qualidade e aos preços; e• da guarda e manutenção dos bens móveis e imóveis etc.

3.2.2 Auditoria de resultados

O objetivo da auditoria resultados é examinar a efetividade das ações do “auditado”, principalmente no caso dos programas e projetos governamentais.

Enquanto a auditoria de desempenho verifica, além da eficiência operativa, o grau decumprimento das metas, comparando metas previstas com metas realizadas, a auditoriaresultados busca apurar em que medida as ações implementadas lograram produzir os efeitos

 pretendidos pela administração.

 Nesse sentido, uma auditoria resultados distingue-se de uma auditoria de desempenho  porque permite responder a questões não abordadas por essa última. Por exemplo: umaauditoria de desempenho em um programa de nutrição infantil procurará verificar o alcancedas metas propostas, sugerindo, eventualmente, o aumento da eficiência do programamediante uma seleção mais adequada dos beneficiários e uma melhoria dos sistemas deaquisição, distribuição e oferta de alimentos.

Mas nada dirá sobre se essas correções diminuirão a desnutrição. Por outro lado, aauditoria resultados procurará estabelecer em que medida o programa consegue melhorar asituação nutricional da população-alvo; se houve mudanças, a magnitude das mesmas e quesegmentos da população-alvo foram afetados.

Entre os aspectos a serem examinados num programa ou projeto de governo medianteuma auditoria resultados, destacam-se:

• a sua concepção lógica;• a adequação e a relevância de seus objetivos, declarados ou não, e a consistência

entre esses e as necessidades previamente identificadas;• a consistência entre as ações desenvolvidas e os objetivos estabelecidos;• as conseqüências globais para a sociedade;• os efeitos não incluídos explicitamente nos seus objetivos;• a relação de causalidade entre os efeitos observados e a política proposta;

• os fatores inibidores do seu desempenho;• a qualidade dos efeitos alcançados;

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• a existência de outras alternativas de ação, consideradas ou não pela administração, eos respectivos custos envolvidos (análise de custo-benefício); e

• o cumprimento de dispositivos legais aplicáveis à sua natureza, aos seus objetivos e

às suas ações.

 No entanto, uma auditoria resultados pode não tratar, necessariamente, de todos osaspectos acima mencionados. A ênfase em um ou outro desses aspectos dependerá dasquestões específicas que se pretende abordar.

3.3 Abrangência da auditoria de gestão

A auditoria de desempenho focaliza o processo operacional, enquanto a auditoria deresultados prioriza os efeitos produzidos pela ação governamental.

  No primeiro caso, investiga-se o funcionamento dos programas e projetos e ocumprimento de metas quantificáveis, como, por exemplo, o número de escolas construídas,de vacinas aplicadas, de servidores treinados ou de estradas recuperadas em relação ao

 previsto nos planos de governo ou na legislação específica.

 No segundo, deve-se agregar à análise dimensões que permitam à equipe pronunciar-se, por exemplo, sobre a redução da evasão escolar, a erradicação de doenças contagiosas, aqualidade dos serviços prestados pela administração ou a redução dos índices de acidentes notrânsito.

É importante fazer a distinção entre essas duas abordagens, uma vez que ocumprimento de uma meta física ou a disponibilidade de um serviço pode ser uma condiçãonecessária, mas não suficiente, para que determinado problema seja efetivamente resolvido ou

 para que determinada necessidade seja atendida. Muitas vezes, o efeito esperado pode nãoocorrer ou ser insignificante.

Além do mais, uma intervenção governamental específica pode provocar efeitosinesperados, tanto negativos, quanto positivos. Nas duas situações, ao proceder a umaauditoria de resultados, deve-se buscar identificar as relações de causa e efeito subjacentes aosfenômenos observados, procurando identificar os efeitos atribuíveis exclusivamente ao

  programa ou projeto. Trata-se, portanto, de verificar, valendo-se de uma metodologia

apropriada, em que medida os efeitos observados, intencionais ou não, foram causados por essa intervenção específica.

Embora a auditoria de desempenho e a auditoria resultados possam ser realizadas demaneira independente, as informações produzidas em cada uma delas proporcionam umaanálise completa da atuação governamental, tanto em relação aos aspectos operacionais,quanto em relação ao impacto das ações implementadas, isto é, o resultado líquido produzido

  por um programa ou projeto, ou seja, as modificações verificadas no objeto da açãogovernamental que podem ser atribuídas única e exclusivamente ao programa ou projeto sobexame.

 Nesse sentido, as duas abordagens podem ser entendidas como complementares.

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3.4 Etapas da auditoria de gestão

 Na realização de auditorias de gestão são observadas as seguintes fases:

AUDITORIA DE GESTÃO⇓

Relatório Preliminar ⇐ Planejamento Preliminar⇓

Projeto da Auditoria ⇐ Planejamento da Auditoria- Visão Geral- Levantamentos Preliminares- Coleta de Dados sobre Desempenho- Problema, Questões e Critérios

- Papéis de Trabalho- Testes-piloto e Validações⇓

Execução⇓

Relatório de Auditoria ⇐ Relatório

O detalhamento e a forma de execução de cada uma dessas fases serão objeto doscapítulos subseqüentes.

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Capítulo IV - Planejamento da Auditoria de Gestão

Os procedimentos adotados em uma auditoria de gestão guardam semelhança com os praticados nas auditorias tradicionais. Dentre os aspectos que as diferenciam, deve ser destacado o planejamento, principalmente em razão da sua fundamental importância para aobtenção de resultados significativos.

As auditorias de gestão devem ser precedidas de um planejamento rigoroso em seuobjeto (programa, projeto, atividade, sistema, órgão ou entidade) uma vez que, quanto mais

 bem planejadas melhores serão seus resultados. Numa boa ou má preparação reside o êxito ouo insucesso de uma auditoria de gestão.

Além de determinar se o trabalho proposto é exeqüível e relevante, o planejamento

tem como objetivo principal proporcionar uma visão integrada do “auditado”, fornecendoelementos suficientes para que se possa conhecer e conceber perfeitamente o trabalho a ser desenvolvido, bem como determinar qual das modalidades de auditoria de gestão deve ser adotada: a auditoria de desempenho ou a de resultados.

Ademais, baseada nessa fase, a equipe delimitará os objetivos e a extensão daauditoria, bem como a metodologia a ser utilizada.

O Planejamento da Auditoria deve contemplar as seguintes etapas:

AUDITORIA DE GESTÃO

⇓Relatório Preliminar ⇐ Planejamento Preliminar⇓

Projeto da Auditoria ⇐ Planejamento da Auditoria- Visão Geral- Levantamentos Preliminares- Problema, Questões e Critérios de Auditoria- Papéis de Trabalho

(figura 4.1)

4.1 Planejamento preliminar da Auditoria

O planejamento preliminar da auditoria nada mais é do que um “documento” que aequipe deve elaborar de imediato, tão logo recebida a incumbência de realizar uma auditoriade gestão, no qual são explicitadas as condições, tempo, recursos e etapas necessárias àelaboração do planejamento da auditoria, propriamente dito.

Esse documento, uma vez aprovado pela autoridade competente, se constituirá naautorização formal para a execução da fase do planejamento da auditoria.

Cabe observar, no entanto, que nem sempre o planejamento preliminar é necessário ou

  pertinente. Quando a execução da auditoria já estiver determinada no que concerne aosaspectos do programa de trabalho (constituição da equipe, tempo disponível, prazos etc.) o

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 planejamento preliminar deixa de ter qualquer sentido prático e deve ser desconsiderado, passando a equipe diretamente para a fase de planejamento da auditoria.

De qualquer modo, o planejamento preliminar deve ser rápido e objetivo, não devendoultrapassar dois ou três dias para a sua elaboração e apresentação. Deve conter os seguinteselementos:

• proposta de constituição da equipe de planejamento;• dimensionamento do período do planejamento e do custo estimado;• previsão dos levantamentos preliminares e do cronograma de visitas;• estratégias gerais para a coleta e análise dos dados;• pauta de temas que poderão ser objeto de análise;• data para a apresentação do Projeto da Auditoria; e• esboço do cronograma de atividades da fase de planejamento.

4.2 Planejamento da AuditoriaO planejamento é, seguramente, a fase mais complexa de uma avaliação uma vez que

todas as ações da equipe estarão associadas às decisões e considerações adotadas durante estafase.

Durante o planejamento a equipe disporá de tempo para análise de documentos edados gerenciais de forma a permitir um conhecimento mais profundo acerca do projeto ou

  programa que se deseja auditar. Nesta fase serão conhecidos, mais profundamente, aconcepção do programa, seus objetivos diretos e indiretos, os principais aspectosoperacionais, os agentes envolvidos em cada etapa do programa, bem como as falhas e

irregularidades eventualmente observadas.

 Nesta fase são identificados os pontos mais relevantes a serem abordados na avaliaçãocom ênfase na elaboração da metodologia de trabalho e o instrumental mais adequado àobtenção dos dados e informações necessárias para cada questionamento ou área de interesseselecionada.

  No planejamento a equipe definirá os parâmetros de avaliação e padrões dedesempenho a ser utilizados na sua análise, programara eventuais visitas in loco e demaistécnicas de coleta de dados tais como a circularização de questionários para aprofundar seusconhecimentos.

Serão, assim, definidos os principais aspectos de interesse para o foco da avaliação, asquestões realmente relevantes para compreensão e aperfeiçoamento do projeto auditado, o

 público alvo das ações, o prazo para eventuais deslocamentos e a elaboração de questionáriose/ou roteiros de entrevistas.

Conforme mostrado na figura 4.1, a fase do planejamento pode ser dividida em quatroetapas: Visão Geral; Levantamentos Preliminares; Problema, Questões e Critérios deAuditoria; e Elaboração de Papéis de Trabalho e do instrumental para a coleta deinformações. Todo esse trabalho irá permitir a elaboração do Projeto da Auditoria.

Devemos ressaltar, no entanto, que essa divisão é meramente didática, pois tais etapassão interdependentes e ocorrem, muitas vezes, de forma simultânea, não sendo possíveldelimitá-las claramente na prática.

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4.3 Projeto da Auditoria

A última etapa do planejamento é a preparação do Projeto da Auditoria.O Projeto da Auditoria, elaborado com base nos elementos obtidos nas fases

anteriores, objetiva estabelecer, diante da definição precisa dos objetivos do trabalho, a formade alcançá-los. Deve consubstanciar-se num relatório que busque sintetizar os dados coletadose as conclusões alcançadas, indicando ou não a realização da auditoria.

 Na hipótese de ser recomendável a execução da auditoria, a equipe deve propor umaauditoria de desempenho ou de resultados, conforme a modalidade de Auditoria de Gestãomais adequada ao objeto do trabalho.

O Projeto da Auditoria deve evidenciar, entre outras, as seguintes informações:

a) o objetivo da auditoria; b) a modalidade de auditoria a ser executada e o universo a ser examinado;c) as técnicas e procedimentos a serem utilizados;

d) os critérios a serem observados como base de comparação, julgamento e apreciaçãode desempenhos;

e) as etapas a serem cumpridas com respectivos cronogramas de execução; ef) a quantificação dos recursos necessários à execução do trabalho.

O projeto da auditoria deve conter, ainda, a descrição do escopo do trabalho deauditoria e os motivos que levaram a equipe a sugerir um determinado tema e enfoque.Devem ser detalhados o problema de auditoria e as questões que serão investigadas, osmétodos que serão empregados na coleta e análise dos dados, os meios necessários paraimplementá-los, assim como os principais papéis de trabalho específicos a serem utilizados.

 Nos próximos capítulos veremos como se constitui cada uma das partes que compõemo planejamento da auditoria.

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Capítulo V – Visão Geral

A visão geral visa compreender como o “auditado” (entidade, órgão, empresa pública, programa de governo etc.) está estruturado, permitindo que a equipe identifique questões quemereçam ser examinadas mais detalhadamente.

É nesse momento que a equipe deve buscar conhecer e compreender perfeitamente aação do “auditado”; conhecer seus objetivos e propósitos, buscar informações relevantes emrelação aos aspectos (ou setores) a serem avaliados.

É nessa etapa, também, que se deve começar a avaliar com mais cuidado os critériosque serão empregados quando da execução do trabalho de campo, levando-se em contaeventuais evidências anteriormente detectadas, a abrangência e a profundidade das análises e

das verificações que se pretende efetuar, bem como deve ser preliminarmente definido oescopo dos resultados pretendidos, pois, conforme nos lembra John Cook, “Quando

devidamente planejados, os procedimentos de auditoria possibilitam ao auditor inspecionar as evidências que maior grau de relevância apresentam para o parecer.” (Cook e Winkle,1981, p. 30).

As fontes de informação mais comuns para consulta são os relatórios gerenciais, as prestações de contas da entidade encarregada de executar o projeto, relatórios setoriais, a leiorçamentária, o Sistema Integrado de Administração Financeira e outros.

A etapa de visão geral é, também, uma excelente oportunidade para nivelar o

conhecimento dos membros da equipe de auditoria, possibilitando que todos tenham umconhecimento básico acerca da entidade/projeto, seus objetivos, etapas da operacionalização, problemas identificados anteriormente, etc. O resultado é uma maior motivação dos membrosda equipe, além da economia de recursos financeiros decorrente da racionalização do tempodestinado à auditoria.

Essa etapa é importante na medida em que antes que se possa iniciar, de fato, umaauditoria de gestão, uma série de dados, informações, análises, pré-testes etc., serãonecessários e, não raro, vão demandar uma ou mais visitas e consultas preliminares ao próprio“auditado”, a outros órgãos, entidades ou programas semelhantes, a especialistas etc.

 Nesse sentido, a visão geral deve abranger informações tais como:

a) base legal

A base legal que deu origem ao órgão, entidade, ente, programa, projeto etc. e queregulamenta a sua operação, é fonte primária de informação e permite, geralmente, identificar o escopo, os objetivos gerais, as fontes de recursos e demais características formais do“auditado”.

b) antecedentes institucionais

As informações sobre a “vida” institucional do “auditado” permitem identificar aspectos críticos ou pontos de estrangulamento que têm sido ou serão enfrentados.

Deve-se verificar:

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• data de criação;• denominações anteriores;• origem e evolução dos recursos;

• órgãos, entidades, programas, projetos e atividades governamentais que atuam namesma área;

• auditorias e avaliações realizadas anteriormente, destacando os aspectos avaliados, principais conclusões e efeitos inesperados;

• mudanças significativas nos objetivos do “auditado”.

c) diretrizes

As ações implementadas pelo “auditado” devem guardar consistência com as basesteóricas e com os valores que fundamentaram a sua criação. Mesmo que não possam ser identificadas na documentação, é importante que elas sejam obtidas junto aos gestores ou

técnicos, para melhor compreender as relações de causa e efeito que deram origem ao“auditado”.

Verificar:• princípios ou doutrinas presentes na criação do “auditado”;• análises que deram suporte à decisão de criação do “auditado”;• diretrizes declaradas e implícitas;

d) prioridades, objetivos e metas

As ações desenvolvidas pelo “auditado” devem estar logicamente relacionadas com assuas metas e objetivos. Portanto, devem ser verificados:

• estudos prévios que deram suporte à criação do “auditado”;• pesquisas, pareceres técnicos ou opiniões de especialistas;• relação entre as prioridades apontadas e as metas e objetivos fixados;• objetivos explicitados;• objetivos relacionados às ações desenvolvidas (o que será realizado);• objetivos relacionados aos resultados pretendidos (efeitos sobre a população-alvo);• metas e objetivos mais importantes;• exeqüibilidade quantitativa, qualitativa e temporal das metas e objetivos.

e) acompanhamento e controle

O acompanhamento e controle dos resultados por parte do “auditado”, é atividadefundamental de gestão e deve basear-se em medidas de desempenho que permitam a suaavaliação sistemática. Os parâmetros de desempenho devem refletir adequadamente osobjetivos gerais do “auditado” e servir de base para as suas decisões gerenciais e estratégicas.

Verificar:• unidades de medida de desempenho usadas regularmente;• adequação das unidades de medida de desempenho aos objetivos;

• nível de desempenho considerado adequado para cada meta ou ação;• consistência e confiabilidade dos sistemas de acompanhamento e controle.

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f) população-alvo

Quando for o caso, deve-se obter uma descrição detalhada da população-alvo do

“auditado”, verificando:

• clientela (ou público-alvo do “auditado”) e suas características;• critérios de seleção dos beneficiados;• diferenças significativas entre participantes e não participantes;• grupos não afetados ou afetados por outros órgãos, entidades, programas, projetos e

atividades governamentais que possam ser usados em comparações.

g) contexto político-social

O contexto político-social no qual atua o “auditado” é uma fonte importante de

informações para se entender o seu funcionamento.

Verificar:

• estudos realizados por terceiros;• impacto na mídia;• grupos ou organizações que apóiam as ações do “auditado”;• indivíduos, grupos ou organizações que criticam as ações do “auditado”;• principais focos de resistência às ações do “auditado”.

h) características sócio-econômicasAs diferenças regionais podem explicar variações significativas na operação de

órgãos, entidades, programas, projetos e atividades governamentais. Portanto deve ser verificado:

• em que regiões as ações do “auditado” foram implementadas;• quais as características sócio-econômicas dessas regiões;• as diferenças relevantes entre essas regiões, inclusive culturais.

i) características operacionais

A descrição dos recursos e do funcionamento do “auditado” é uma tarefa básica davisão geral, essencial para se compreender como as ações estão sendo desenvolvidas e para seaferir o grau de eficiência e economia dos gestores. Assim, devem ser verificados os seguintesaspectos:

i.1) quanto aos recursos humanos

• responsáveis pela execução das ações;• existência de quadro próprio de pessoal;• composição do quadro de pessoal em termos de:

• formação acadêmica e profissional;• funções técnicas, de direção e de suporte;• procedimentos de seleção de pessoal;

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• dificuldades de preenchimento de funções específicas;• atividades de treinamento e capacitação;• taxa de rotatividade.

i.2) quanto aos recursos financeiros

• principais itens de custo apresentados pelo “auditado”;• custos de desenvolvimento, implantação e operação do “auditado”;• indicadores financeiros.• situação financeira;• situação da gestão.

i.3) quanto aos equipamentos e instalações

• características das instalações físicas;• equipamentos disponíveis.• adequação dos equipamentos disponíveis em relação:

• à clientela;• aos objetivos do “auditado”.

 j) desempenho dos gestores

É bastante interessante, quando possível, fazer-se uma avaliação prévia dodesempenho dos gestores. Essa avaliação visa dar uma idéia geral inicial do padrão e da

qualidade da gestão, a qual deverá ser reavaliada no transcorrer da auditoria.As informações podem ser obtidas a partir de pronunciamentos, de decisões tomadas

 pelas autoridades competentes; dos planos estratégicos e relatórios de gestão; dos sistemas deinformações gerenciais; de entrevistas com os gestores e especialistas; de relatórios deauditorias anteriores e de várias outras fontes.

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Capítulo VI – Levantamentos Preliminares

Muitas vezes, a complexidade e a falta de informações precisas a respeito do

“auditado” podem comprometer o resultado do trabalho. Nesse caso, a equipe deve considerar a conveniência de realizar levantamentos preliminares. Tal procedimento não só se justificacomo é altamente recomendável no caso de auditorias de maior complexidade e/ou custoselevados, pois reduz as incertezas e aumenta as chances de que o trabalho desenvolvidoalcance o nível de qualidade desejado com o menor custo possível.

Os levantamentos preliminares são constituídos por visitas, entrevistas, pesquisas,levantamento de opiniões etc, realizadas antes do início da auditoria e dirigidas ao próprio“auditado”, a outros órgãos ou instituições, a especialistas, ao público-alvo da ação etc.

Os levantamentos preliminares têm como objetivos principais: Consolidar asinformações obtidas durante a Visão Geral; Selecionar as Áreas Relevantes para a Auditoria;Possibilitar a Coleta de Dados sobre Desempenho; e definir claramente o Problema a ser estudado.

Vejamos cada um desses objetivos.

1) Consolidar as informações obtidas durante a Visão GeralDevemos observar que as principais fontes de informações utilizadas na Visão Geral

representam uma situação ocorrida no passado. São relatórios de auditoria, relatórios degestão, lançamentos contábeis e financeiros, séries históricas de recursos orçamentários

disponibilizados, etc.A questão que surge nesse momento é a dúvida acerca da validade de todas as

constatações já pesquisadas. Será que um determinado problema enfocado em umafiscalização anterior já foi saneado?

Da mesma forma, será que uma área problemática, onde já ocorreram sérios problemase irregularidades ainda apresenta tais distorções ?

Os levantamentos preliminares têm, portanto, o objetivo inicial de eliminar essasdúvidas, possibilitando a análise de informações mais atualizadas obtidas na entidade, além

das entrevistas com a cúpula dirigente.

2) Selecionar as Áreas Relevantes para a Auditoria

 Na medida em que a equipe avança no exame da documentação mais atualizada erealiza contatos e entrevistas é possível ter um conhecimento mais aprofundado das questõesque envolvem a operacionalização das ações do “auditado”, seus principais problemas e áreasmais sensíveis.

Devemos observar que a fase de planejamento tem início com a Visão Geral, onde oconhecimento da equipe sobre a entidade/projeto auditado é muito reduzido. Quando a Visão

Geral é concluída, o nível de informação já é maior.

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Assim, os levantamentos preliminares aumentam o conhecimento da equipe e permitem centrar os esforços futuros apenas nas áreas que são realmente mais importantes ouonde há maior probabilidade de ocorrência de irregularidades ou problemas operacionais.

3) Possibilitar a coleta de dados sobre desempenho

Os dados sobre desempenho são fundamentais para a avaliação da economicidade, daeficiência, da eficácia e da efetividade da ação do “auditado”. São fundamentais, também,

  para que se possa saber se os aspectos a serem abordados na auditoria são realmenterelevantes; se as questões de auditoria são suficientes e os critérios consistentes.

Embora fundamentais, esses dados nem sempre estão disponíveis e a sua obtençãoenfrenta vários problemas: a dificuldade de desenvolver indicadores de desempenho a partir de objetivos definidos de forma imprecisa; o efeito de fatores externos sobre o desempenho

do “auditado”, dificultando a identificação dos resultados diretamente atribuíveis às ações e políticas específicas; a dificuldade de mensurar produtos essencialmente não homogêneos ede incorporar a dimensão qualitativa nos indicadores de desempenho; a necessidade freqüentede múltiplos indicadores para se obter um quadro da eficiência e da efetividade da ação do“auditado”; e a subjetividade quase sempre presente nos indicadores qualitativos.

Em função dessas dificuldades, ao examinar informações sobre desempenho, a equipedeve apurar o seguinte:

• os procedimentos de coleta de dados sobre desempenho serão suficientes e

adequados?• os indicadores de desempenho usados são válidos, completos e justificáveis à luz darelação custo-benefício?

• os indicadores de desempenho fazem parte do processo de tomada de decisões doauditado”?

As questões acima relacionadas devem servir como base para a delimitação do escopoe da extensão da auditoria, a qual deve centrar-se nas questões em que haja segurança quantoà validade, a suficiência e a aplicabilidade dos indicadores de desempenho.

Cabe observar que boas fontes de indicadores de desempenho podem ser encontradas

na legislação pertinente, nas normas internas do “auditado”, nas informações prestadas pelosgestores e no desempenho observado no passado ou em situações similares. Os relatórios deauditorias já realizadas, no país ou no exterior, podem fornecer indicações valiosas sobrequais parâmetros podem ser usados em dada situação.

Uma vez conhecidos os parâmetros que poderão servir de referência para medir odesempenho do “auditado”, a equipe deve iniciar o processo de estabelecimento do problema,das questões e dos critérios de auditoria.

4) Definir claramente o problema a ser estudado

Fornecer dados e informações que permitam uma definição clara do problema; estabelecer a área (ou áreas) de interesse para a auditoria

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fornecer detalhes sobre a situação atual do “auditado”, verificando se as informaçõesdisponíveis (principalmente as levantadas na visão geral) são fidedignas;

verificar se a abrangência e a profundidade do trabalho, pretendidas pela equipe,

condizem com a realidade do “auditado”.

O que se busca nos levantamentos preliminares, portanto, é estabelecer um vínculoentre o planejamento do trabalho e a realidade do “auditado”, de forma a garantir aexeqüibilidade e a efetividade da auditoria. Sua importância está associada à melhor compreensão do comportamento atual do “auditado” . Constitui-se, ademais, em instrumentofundamental para o planejamento, a condução e a interpretação dos resultados de umaAuditoria de Gestão.

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Capítulo VII – Questões e Critérios de Auditoria

Sempre que iniciamos uma auditoria há uma tendência ou ímpeto de se tentar investigar todas as questões associadas ao nosso objeto. Tal tendência é ainda mais reforçadaquando procuramos estabelecer o objetivo do trabalho o qual, na maioria das vezes, égenérico e abrangente.

 No entanto isso é impossível, uma vez que, quanto maior a amplitude de nossas ações,menor será a profundidade de análise alcançada.

Quando optamos por auditar uma determinada área, devemos elaborar o instrumentalanalítico adequado. Em outras palavras, para cada área ou setor a ser analisado temos dedefinir os critérios de auditoria, os padrões de desempenho esperados e a metodologia para

coleta de informações a nível de campo.Quando a equipe decide abordar diversas áreas em uma empresa ou projeto, estará

correndo o enorme risco de não obter uma profundidade de análise adequada em razão dasdificuldades em desenvolver o referido instrumental para as áreas escolhidas.

O dispêndio de energia, tempo e recursos financeiros neste caso é muito grande e nãohá garantia de que os resultados obtidos serão compensadores.

Ao contrário. Quando temos a opção por um trabalho envolvendo muitas áreas, onosso esforço acaba sendo pulverizado ou distribuído em diversas ações e a análise fica mais

 pobre e mais superficial.

 Nesse sentido, a técnica mais correta implica em realmente focar o nosso objetivo e, a partir daí, selecionar algumas áreas que sejam mais relevantes em relação ao nosso foco e queofereçam maior potencial de risco para o projeto ou empresa que está sendo auditado, paranelas centrar as análises.

 Não devemos superestimar nossa capacidade de análise: para cada auditoria a equipedeverá, inicialmente, determinar o seu objetivo principal e as áreas correlatas.

Para focar o nosso objetivo de forma adequada e podermos realizar um trabalho

tecnicamente perfeito, a nossa primeira providência deve ser a de estabelecer, com clareza e precisão, o problema objeto da nossa auditoria.

Esquematicamente, essa etapa do trabalho pode ser assim representada:

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→ Critério de Auditoria 1.1

→ Questão de auditoria 1 → Critério de Auditoria 1.2

Objetivo daauditoria

⇓Problema de

auditoria

⇓Área(s) relevante(s)

→ Critério de Auditoria 1.3

→ Critério de Auditoria 2.1

→ Questão de auditoria 2 → Critério de Auditoria 2.2

→ Critério de Auditoria 2.3

→ Critério de Auditoria n.1

→ Questão de auditoria n → Critério de Auditoria n.2→ Critério de Auditoria n.3

7.1 Problema de auditoriaO Problema de Auditoria é o que se quer investigar. É, na verdade, a formulação da

questão fundamental que será o objeto da investigação à qual se refere o trabalho. É o que vaidar sentido ao trabalho, constituindo-se no objetivo a ser perseguido.

Portanto, o problema de auditoria constitui o elemento central para lastrear odirecionamento dos trabalhos da auditoria, a metodologia a ser desenvolvida, as técnicas aserem adotadas e os resultados que se pretende atingir.

Ao formular o problema, a equipe está, ao mesmo tempo, estabelecendo com clareza ofoco de sua investigação e os limites e dimensões que deverão ser observados durante aexecução dos trabalhos, ou seja, está delimitando seus objetivos de modo a orientar o trabalho

 para aquilo que se mostra factível.

 Nesse sentido, a adequada formulação do problema de auditoria é fundamental para osucesso da auditoria de gestão, uma vez que trará implicações nas decisões quanto aos dadosque serão coletados, à forma de coleta que será empregada, às análises que serão efetuadas eàs conclusões que serão obtidas.

Imaginemos que nós estivéssemos diante do seguinte objetivo: "Verificar se os

Conselhos Municipais de Saúde têm influência na melhoria do atendimento prestado pelo

SUS nas Prefeituras Municipais".

A formulação do problema, neste caso, deverá limitar e especificar o que se quer investigar. Poderia ser:

“A qualidade do atendimento prestado pelo SUS no âmbito das PrefeiturasMunicipais está relacionada à atuação do Conselho Municipal de Saúde?”

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Já neste outro exemplo, o objetivo da auditoria foi fixado como sendo: “ Avaliar o

desempenho do PRONAF no que concerne ao impacto causado pelas ações implementadas

na sua execução”

O problema pode ser:

“O PRONAF tem promovido o desenvolvimento de políticas públicasapropriadas e a implantação das condições adequadas de acesso às facilidadesnecessárias ao bom desempenho do agricultor familiar?”

Um terceiro exemplo, associado ao Programa Nacional do Livro didático (PNLD),seria o seguinte:

"O PNLD tem por objetivo a distribuição gratuita de livros didáticos reutilizáveis

 para as crianças matriculadas nas escolas públicas de primeiro grau, mediante um processode escolha prévia dos títulos pelos professores, de forma a melhorar a qualidade do ensino

 público."

O problema de auditoria seria: "A operacionalização do PNLD permite que oslivros didáticos sejam efetivamente entregue a todos os alunos matriculados na redepública de ensino de primeiro grau, permitindo uma melhoria das condições de ensino?"

Em todos os casos, houve uma clara delimitação dos objetivos no sentido de seconcentrar o trabalho naquilo que é factível, dadas as condições pré-existentes para a sua

execução.

7.2 Áreas Relevantes para a Auditoria

Como vimos, o dispêndio de energia, tempo e recursos para auditar várias áreasdistintas é muito grande e, normalmente, os resultados obtidos não são compensadores. Por esse motivo, ao iniciarmos o planejamento da Auditoria de Gestão, e tão logo tenhamosfixado o nosso problema, devemos estabelecer as Áreas Relevantes para a Auditoria.

Para tanto, a equipe deve procurar segmentar o objeto da auditoria nas várias áreas que

o constituem (por exemplo: um programa de merenda escolar pode ser segmentado por áreaslevando-se em conta a concepção estratégica e a adequação do programa; aquisição dos produtos; a armazenagem; o transporte; a distribuição etc.). De acordo com essa segmentação,a equipe deverá verificar qual ou quais as áreas são mais significativas ou oferecem maior 

 potencial de risco para a eficácia ou "sucesso" do programa e escolher uma ou mais dessasáreas para serem abordadas na auditoria.

Em geral não é recomendável trabalharmos com mais do que duas ou três áreas na fasede execução para evitarmos que as análises, por falta de tempo e dificuldades na coordenaçãoda equipe, sejam superficiais.

Uma vez escolhidas as Áreas Relevantes para a Auditoria, faz-se necessárioestabelecer claramente o que se pretende investigar em cada uma delas. É nesse momento que

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iremos passar à formulação das questões de auditoria com o posterior desenvolvimento doscritérios de auditoria e dos padrões de desempenho.

7.3 Questões de auditoria

As questões de auditoria são perguntas específicas sobre o desempenho do “auditado”,derivadas do problema de auditoria, que podem ser verificadas mediante a mensuração devariáveis e, em conjunto, representam a própria essência do trabalho de auditoria.

As questões de auditoria, portanto, constituem a delimitação e o detalhamentooperacional do problema de auditoria e, uma vez respondidas, permitem responder ao

 problema e cumprir o objetivo geral ao qual se refere o trabalho.

 Nem sempre, no entanto, é possível formular questões de auditoria de forma simples,clara e completa. Normalmente, a equipe, ao iniciar o planejamento da auditoria, tem somenteuma noção geral, difusa e mesmo confusa do seu objetivo. Isto está na natureza complexa da

 própria auditoria de gestão. Assim, muita dedicação e esforço intelectual são necessários antesque a equipe possa dizer claramente para quais questões está procurando respostas.Entretanto, a colocação adequada de cada questão é um dos aspectos mais importantes daauditoria.

Portanto, parece cabível perguntar: O que é uma boa formulação de uma questão deauditoria?

Apesar de as questões de auditoria diferirem grandemente e, apesar de não haver umamaneira “certa” de formulá-las, certas características das questões de auditoria e da suaformulação podem e devem ser apreendidas e utilizadas com grande vantagem.

Para começar, cabe estabelecer que uma questão de auditoria nada mais é do que umaquestão de pesquisa (haja vista que uma auditoria nada mais é do que uma pesquisa).Portanto, o estudo da formulação de questões de pesquisa, do ponto de vista da metodologiacientífica, parece-nos um bom caminho.

Para iniciarmos o nosso estudo, vamos tomar como parâmetro os dois exemplos deProblemas de Auditoria já utilizados e formular duas questões (entre as muitas possíveis):

A primeira poderia ser:

“ Existem diferenças significativas em relação à qualidade do atendimento prestado

 pelo SUS à população nos municípios que possuem Conselho Municipal de Saúde atuante emrelação aos que o Conselho não é atuante?”

 Note-se que a questão aqui é colocada em forma de pergunta. Note-se, também, que aquestão apresenta uma relação entre variáveis. Neste caso, relaciona: diferenças significativasna qualidade do atendimento e atuação do Conselho Municipal de Saúde.

O outro exemplo é o do PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento daAgricultura Familiar), para o qual poderíamos formular a seguinte questão:

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“O PRONAF tem proporcionado o desenvolvimento ou a adaptação e a disseminação

de novas e atualizadas tecnologias agropecuárias para os agricultores familiares?”

  Neste exemplo a questão também é colocada na forma de pergunta e tambémapresenta uma relação entre variáveis: a atuação do PRONAF e o efetivo resultado para osagricultores familiares em relação ao desenvolvimento ou a adaptação e a disseminação denovas e atualizadas tecnologias agropecuárias.

Como se pode observar dos exemplos acima, uma questão de auditoria é, pois, umasentença interrogativa que pergunta: Que relação existe entre duas (ou mais) variáveis? Aresposta a essa questão é aquilo que está sendo procurado na auditoria.

Portanto, se uma questão de auditoria foi bem formulada (e, portanto, atendendo aoscritérios da metodologia científica), geralmente ela deverá conter duas ou mais variáveis que

apresentam relação entre si.

Cabe ressaltar que o tipo de questão a ser formulada terá uma relação direta com anatureza da resposta e com o tipo de informação que constará do relatório.

Outra observação importante é que, se as questões de auditoria relacionam variáveisgenéricas, é sinal de que tais questões precisam melhor formuladas e suas variáveis precisamser devidamente explicitadas e delimitadas. Nesse caso, duas soluções são possíveis: a) aequipe deverá formular uma nova série de questões específicas que detalhem melhor o que sevai investigar; ou b) a equipe deverá especificar e detalhar melhor tais quesitos quando da

formulação dos critérios de auditoria.Cabe observar, no entanto, que a primeira solução é sempre melhor do que a segunda.

 Na elaboração das questões de auditoria, além dos aspectos metodológicos, deve-selevar em conta, também, o seguinte:

clareza e especificidade; uso de termos e variáveis que possam ser definidos e mensurados; viabilidade investigativa (possibilidade de serem respondidas); articulação e coerência (o conjunto das questões elaboradas deve ser capaz de

esclarecer o problema de auditoria previamente identificado).

7.3.1 Condições para a formulação de questões de auditoria

Há duas condições simples para distinguir boas questões.

Primeira, a questão deve expressar uma relação entre duas (ou mais) variáveis (háexceções a esta condição, mas são raras e ocorrem, normalmente, nos casos em que aauditoria tem como objetivo “conhecer” o objeto da auditoria, isto é, o trabalho se reveste decaracterísticas descritivas).

Segunda, a questão deve ser formulada claramente e de maneira não ambígua, naforma interrogativa. Em vez de dizer, por exemplo, “a questão é...” ou “o propósito desta

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questão é...”, faça uma pergunta. As perguntas têm a virtude de formular a questãodiretamente. A maneira mais simples é a melhor maneira: faça uma pergunta.

Assim, pode-se afirmar que uma questão que não contenha implicações de teste paraas varáveis que definem a sua relação ou relações, não é uma questão de auditoria. Istosignifica que as questões de auditoria não só devem apresentar uma relação, mas que tambémas variáveis da relação, de alguma forma, devem ser mensuráveis.

Portanto, em resumo, pode-se afirmar que, apesar de as questões de auditoria diferiremgrandemente e embora não haja uma maneira “certa” de formulá-las, certas característicastanto das próprias questões quanto da sua formulação podem e devem ser apreendidas eutilizadas com grande vantagem. Portanto, as questões de auditoria devem:

sempre que possível, expressar uma relação entre variáveis; ser apresentadas sob a forma interrogativa, e poder ser testadas empiricamente, isto é, devem possibilitar a obtenção de evidências

reais sobre a relação apresentada.

7.4 Critérios de Auditoria

É um fato normal que, na medida em que o “auditado” desenvolve a sua operação, osresultados obtidos não são necessariamente idênticos àqueles esperados ou idealizadosquando de sua implantação. É preciso, portanto, identificar qual o nível de consecução dasmetas e objetivos preconizados inicialmente.

As divergências sempre existirão e são motivadas por diversos fatores, atuando isoladaou concomitantemente, dentre os quais podemos destacar:

• dificuldades operacionais não previstas;• intermitência na liberação de recursos financeiros;• incapacidade administrativa;• fraudes ou irregularidades;• alternância políticas com orientações divergentes;• crises econômicas;•

carência de pessoal etc.Assim, deve-se estabelecer algum tipo de variáveis que permitam a mensuração do

desempenho do “auditado”. Essas variáveis são a forma concreta de traduzir conceitosabstratos em critérios mensuráveis, definindo indicadores apropriados que permitirão medir eresponder a questão formulada. A essas variáveis de mensuração damos o nome de Critériosde Auditoria.

Portanto, os critérios de auditoria são os padrões ou indicadores utilizados paradeterminar se um dado desempenho real (ou condição, que é o nome genérico que se dá àsituação real existente que caracteriza o desempenho do “auditado”), satisfaz, supera ou está

aquém do desempenho esperado.

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A tarefa de traduzir conceitos abstratos em variáveis mensuráveis, definindoindicadores apropriados, é indispensável para que se possa medir o alcance dos objetivos

 perseguidos pelo “auditado”. Ao mesmo tempo, a definição clara e precisa de cada critério de

auditoria, explicitando qual a conotação (conceitual e operacional) que cada um assumedentro do trabalho, é fundamental para que possamos determinar com exatidão o tipo deinformação que pretendemos obter na coleta de dados.

7.3.4.1 Atributos dos Critérios de Auditoria

Para que se possa considerar uma variável de mensuração como um critério deauditoria, deve-se verificar se essa variável: a) possui uma condição mensurável; e b) se écomparável a um padrão de desempenho.

Para tanto, é necessário considerar que a condição é a mensuração da própria variável

na situação real, enquanto o padrão de desempenho (ou critério) é o parâmetro que permiteexpressar uma avaliação mediante a sua comparação com a condição. É, portanto, o indicador usado para determinar se a condição atinge, excede ou está aquém do esperado.

Cabe observar que nas auditorias tradicionais não existe grande dificuldade em seestabelecer os critérios de auditoria, tendo em vista que os padrões de desempenho são a

 própria lei ou as normas e os princípios de Contabilidade e os do Direito Administrativo.

Já nas auditorias de gestão, o desenvolvimento de critérios para mensurar odesempenho e/ou o resultado da ação, deve levar em conta os objetivos do “auditado”, o

desempenho de organizações que desenvolvam atividades similares, as boas práticasgerenciais e outros tantos fatores, o que aumenta significativamente não só o trabalho daequipe, quanto a sua responsabilidade em relação aos resultados da auditoria.

Portanto, uma questão parece-nos crucial: Como desenvolver esses critérios nasauditorias de gestão?

7.3.4.2 Desenvolvendo os Critérios de Auditoria

Como já enfatizamos, os critérios de auditoria são fruto de considerável trabalho de  pesquisa envolvendo diversas fontes, tais como a própria legislação associada à

entidade/programa, orçamento, relatórios de gestão, relatórios gerenciais e tantas outras.

Para clarificar o assunto, imaginemos que estivéssemos analisando o Programa daMerenda Escolar. Nesse Programa uma variável interessante e muito útil para a nossa análiseseria a porcentagem de dias letivos em que a merenda foi efetivamente oferecida aos alunos.

A idéia ou premissa do Programa da Merenda Escolar é oferecer aos alunos uma certaquantidade de alimento que possa suprir parcela das necessidades diárias de calorias e

 proteínas. O critério de auditoria poderia ser restabelecido como sendo a quantidade de diasletivos com merenda.

 

Mas nossa variável deve contemplar não apenas o parâmetro de comparação. Énecessário estabelecer valores ou uma ordem de grandeza que permitam estabelecer uma

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comparação efetiva entre aquilo que foi planejado, idealizado e o que está ocorrendo na prática.

Essa ordem de grandeza ou o valor numérico associado ao critério de auditoria será o

nosso padrão de desempenho.

O Programa da Merenda estabelece que haverá merenda suficiente em todos os diasletivos para todas as crianças em todas as escolas. Ou seja, se houver aula em determinadaescola, deverá haver merenda para todas as crianças.

Se considerarmos, por exemplo, um total de 200 dias letivos/ano, a situação ideal ouesperada será a oferta de merenda para 200 dias também.

Assim, para o critério de auditoria denominado quantidade de dias letivos commerenda temos um padrão de desempenho igual a 200 dias. Essa é a premissa ou meta

estabelecida pelo Programa da Merenda Escolar.

O exemplo a seguir resume a questão:

Critério de Auditoria Padrão de Desempenhoquantidade de dias letivos com merenda 200 dias

Portanto, para efetuarmos a nossa análise podemos lançar mão dessas informaçõescomo um critério de auditoria válido, pois o mesmo atende aos atributos de ter uma

condição mensurável (dado que se pode medir a quantidade de dias letivos em que a merendafoi servida em cada escola) e ser comparável a um padrão de desempenho (merendadistribuída em todos os 200 dias letivos).

Desenvolvamos um outro exemplo. Tomemos o primeiro problema apresentadoanteriormente: para aferir a qualidade dos serviços prestados pelo SUS, optou-se peloestabelecimento de nove variáveis de mensuração divididas em facilidades de atendimento eestrutura de atendimento.

Os critérios de auditoria estabelecidos como determinantes para a aferição dasfacilidades de atendimento foram os seguintes:

a) dificuldade para a marcação de consulta - mede o nível de dificuldade imposto aousuário para a marcação de uma consulta em uma unidade de saúde;

 b) tempo de espera entre a marcação e a consulta - mede o tempo médio decorridoentre a solicitação (marcação) e a consulta com o médico.

c) tempo de espera no local da consulta - mede o tempo médio de espera do pacienteno local da consulta, antes de ser atendido.

d) dificuldade para a marcação de exames complementares - mede o nível dedificuldade imposto ao usuário (necessidade de deslocar-se para outro local ou de voltar emoutra oportunidade) para a marcação de exames complementares solicitados pelo médicoquando da consulta.

Os estabelecidos como determinantes para a aferição da estrutura de atendimentoforam os seguintes:

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e) sistemática de atendimento - verifica a forma determinada pelas prefeituras para oatendimento pelos médicos: pelo regime de produção; pelo regime de permanência; ou por outra forma.

f) adequação da oferta de serviços médicos - verifica a adequação da oferta deespecialidades médicas básicas (clínica geral, ginecologia e pediatria) em relação à demanda

 potencial (população).g) adequação da oferta de medicamentos - verifica a capacidade de atendimento da

unidade de saúde na oferta de medicamentos.h) adequação das instalações físicas - verifica se as instalações físicas da unidade de

saúde estão adequadas aos fins a que se destinam.i) adequação dos equipamentos médicos - verifica se a quantidade e o estado dos

equipamentos médicos disponíveis na unidade de saúde estão adequados aos fins a que sedestinam.

  j) oferta de serviços e programas - verifica os serviços e programas de saúde

específicos ofertados à população pelos municípios.k) oferta de especialidades médicas - verifica a oferta, pela rede pública, de outras

especialidades médicas que não as básicas.

Em relação à atuação dos Conselhos Municipais de Saúde buscou-se verificar ecaracterizar a sua existência formal, o funcionamento, o grau de independência e a realcapacidade de influir e decidir a política de saúde local (caracterizados esses aspectos emfunção da existência de atas das reuniões, do teor das discussões e decisões registradas e deentrevistas com os seus membros).

Assim, estabelecidos os padrões de desempenho (por exemplo: nenhuma dificuldadeimposta ao usuário para a marcação de uma consulta em uma unidade de saúde, no caso dasvariáveis de qualidade; e regularidade das reuniões e alta independência das decisões, no casodas variáveis de atuação), foi possível estabelecer a existência ou não da correlação entre aqualidade do atendimento e o funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde e dairesponder ao problema proposto.

Em resumo: a elaboração do problema, das questões e dos critérios de auditoria, cujaseqüência pode ser consolidada em cinco passos, conforme mostrado na figura 4.2, éexecutada no decorrer do planejamento e, ao final, devem estar suficientemente precisos edetalhados, para que possam servir para:

• definir de um arcabouço teórico-conceitual básico;• delimitar o escopo e a extensão da auditoria, tornando palpáveis os seus objetivos;• orientar a coleta de dados, indicando como obter evidências e achados significativos;• fixar parâmetros balizadores das conclusões e recomendações da auditoria.

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1º passo

Descreva o problema que será enfocado pela auditoria com base nas informações propiciadas pelo planejamento daauditoria, assim como nos parâmetros de desempenho definidose nas condições observadas pela equipe

2º passoFormule as questões de auditoria. O problema deve ser subdividido em tantas partes (questões) quantas necessárias

 para clarificar o assunto™

3º passoEstabeleça as variáveis de mensuração. Cada questão deauditoria, por sua vez, deverá ser definida na forma de termos-chave, cujas dimensões e/ou variáveis identificáveis sãoconstituídas por dados e informações utilizadas para medi-la

4º passoTeste as questões e suas respectivas variáveis de mensuraçãoidentificando as de difícil resposta, as não essenciais, asdesprovidas de potencial para melhorar o desempenho e as queos recursos à disposição da equipe são insuficientes para

resolve-las e elimine-as™

5º passoElabore a matriz de planejamento, montando um esquema detrabalho detalhado para cada questão formulada

7.3.4.3 Elaborando uma Matriz de Planejamento

A formulação do problema, das questões e dos critérios de auditoria demanda umaabordagem lógica e ordenada a partir da qual se possa estruturar o trabalho a ser desenvolvido. Para tanto, nas auditorias de gestão, são utilizadas matrizes de planejamento.

Uma matriz de planejamento nada mais é do que uma consolidação esquemática dasinformações relevantes de uma auditoria, e tem por objetivo auxiliar a elaboração conceitualdo trabalho e orientar a fase de execução (Um exemplo de uma matriz de planejamento podeser vista como apenso deste livro).

Cabe ressaltar, que a matriz de planejamento é um instrumento flexível e dinâmico,que pode e deve ser atualizada na medida em que o trabalho de auditoria progride, de maneiraa assegurar que os objetivos da auditoria sejam alcançados e que as evidências apropriadas

sejam obtidas.Além do objetivo geral, das áreas relevantes, do problema, das questões e dos critérios

de auditoria, compõem a matriz de planejamento os seguintes elementos:

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 padrões de desempenho: devem ser registrados os critérios que servirão de basede comparação com o desempenho observado, bem como a forma pela qual se chegou a eles.Esse registro constitui-se na “memória de cálculo” da variável de mensuração e é importante

 para que se tenha uma idéia mais precisa da sua adequação à realidade. informações requeridas: que são os dados e informações que constituem as

dimensões e/ou variáveis identificadas a partir dos termos-chave que definem cada questão deauditoria.

  fontes das informações: isto é, os instrumentos, os registros, as pessoas, ossistemas, os documentos, as publicações etc. onde serão coletados os dados e informações que

 permitirão medir a condição atual do “auditado”.

As fontes de informação podem ser diretas ou indiretas.

As fontes diretas são aquelas nas quais a equipe tem controle sobre a forma de coleta

dos dados. Por exemplo, entrevistas realizadas diretamente com os beneficiários de um programa ou as anotações e os registros originários de uma visita às instalações de um projeto.

As fontes indiretas são aquelas coletadas e sistematizadas por outros, como, por exemplo, os registros administrativos; os estudos e pesquisas existentes; a legislação, asnormas ou procedimentos; os documentos oficiais etc.

O principal cuidado a ser observado na utilização de fontes indiretas relaciona-se àconfiabilidade dos registros e controles internos e à possibilidade de manipulação dos dados.

 técnica de coleta das informações: deve-se registrar as técnicas utilizadas para acoleta de dados e informações, caracterizando-as para cada um dos principais instrumentos.

 tratamento das informações coletadas: refere-se ao modo como são organizadosos dados e as relações que se pretende estabelecer entre as variáveis selecionadas pararesponder às questões de auditoria.

Os métodos utilizados para organizar as informações coletadas variam de acordo comos procedimentos adotados na coleta de dados e podem ser quantitativos ou qualitativos.

A escolha dos procedimentos a serem adotados no tratamento das informações

coletadas, portanto, deverá ser feita com extremo cuidado para que não haja distorção nasconclusões.

 limitações à obtenção das informações: para garantir um desempenho adequadodo trabalho de auditoria, é indispensável identificar todos os fatores que podem dificultar aobtenção dos dados e informações necessárias, prejudicando a execução da auditoria ecomprometendo o alcance dos resultados esperados. Portanto, devem ser registradas aslimitações devidas às características dos dados e informações que se quer coletar; àscondições operacionais com que se vai trabalhar (de tempo, financeiras, técnicas, conceituaisetc.); ao acesso propriamente dito etc.

 Nesse sentido a equipe deve procurar verificar, entre outras, em relação ao auditado, ascondições:

• de acessibilidade das informações existentes:

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• das bases de dados computadorizadas;• dos arquivos de um modo geral;• das políticas relativas às informações confidenciais e ao acesso às pessoas,

aos registros e aos locais; e• de disponibilidade de grupos ou indivíduos relevantes para a obtenção deinformações.

E, em relação ao trabalho, as condições que permitam a plena obtenção dasinformações requeridas, tais como:

• os prazos disponíveis para a execução;• a disponibilidade de recursos humanos, físicos e financeiros; e• a viabilidade dos procedimentos e rotinas de coleta de dados e informações

 propostas.

  confiabilidade dos dados e informações: devem ser verificados e registradostodos e quaisquer problemas observados sobre a confiabilidade dos dados e informaçõesexistentes ou que sejam objeto de coleta. Esse registro é fundamental para que se possaatribuir o necessário grau de confiabilidade e precisão às conclusões e recomendaçõesadvindas da questão de auditoria que se está medindo.

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Capítulo VIII– Papéis de Trabalho e Instrumental para Coleta deInformações

8.1 Papéis de Trabalho

Papéis de trabalho são os instrumentos utilizados para a coleta de dados e asistematização das informações resultantes do desenvolvimento de uma auditoria. Sãoregistros que evidenciam as características dos atos e fatos relevantes apurados durante arealização dos trabalhos.

Os papéis de trabalho são, portanto, o suporte de todo o trabalho desenvolvido,contendo o registro dos procedimentos adotados, das informações utilizadas, das verificaçõesa que se procedeu, dos testes executados e das conclusões a que se chegou.

Várias são as finalidades dos papéis de trabalho, podendo-se destacar como principais:

a) racionalizar a execução do trabalho; b) garantir o alcance dos objetivos;c) fundamentar o relatório do auditor com provas necessárias e suficientes;d) facilitar a revisão do trabalho;e) fornecer dados para a decisão da autoridade competente;f) servir de base para respaldar a eventuais ações judiciais;g) demonstrar que os critérios de auditoria adotados foram os mais adequados; eh) fornecer orientação para exames posteriores.Quanto à natureza, os papéis de trabalho podem ser classificados em:a) específicos;

 b) gerais;c) de valor probatório; ed) de valor analítico.

Os papéis de trabalho de natureza especifica são aqueles que, em virtude dascaracterísticas peculiares de uma determinada auditoria, são elaborados para servir de auxilioà realização da mesma (questionários, roteiros de entrevistas, formulários de registro de dados

etc.)

Os papéis de trabalho de natureza geral são aqueles utilizados rotineiramente nodesenvolvimento da maioria dos trabalhos de auditoria (roteiros, listas de checagem, itens dalegislação etc.).

Os de valor probatório são aqueles que respaldam diretamente o relatório, ou seja,contêm informações que não precisam ser detalhadas para sua utilização, constituindo-se,normalmente, em documentos originais ou cópias dos mesmos.

Já os papéis de trabalho de valor analítico são aqueles que, elaborados ou não pela

equipe, facilitam a análise das informações obtidas de fontes diversas. Geralmente sãoconstituídos por resumos, comparações, tabelas, cálculos etc.

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8.2. Cuidados na elaboração dos papéis de trabalho

A elaboração dos papéis de trabalho não é tão simples como aparenta inicialmente. É

uma atividade que necessita de muitas precauções. É, de fato, uma das partes mais delicadasde uma auditoria e somente produzirá resultados satisfatórios se a equipe dominar o assunto eseguir os princípios metodológicos necessários.

Ao elaborar um papel de trabalho, deve-se levar em consideração o fim e o propósitodele, bem como a quem se destina, isto é, se o seu preenchimento será feito pela própriaequipe ou por terceiros. Nesse sentido ele deve ser simples, objetivo, claro e direto.

É sempre conveniente testar os papéis de trabalho antes de ir a campo, pois somenteassim saber-se-á até que ponto eles atenderão as necessidades do trabalho que se pretendedesenvolver e, no caso de se perceberem inadequações ou falhas, ainda se terá tempo decorrigi-las. Esse procedimento é de suma importância para o aperfeiçoamento dos papéis detrabalho.

8.3. Teste-piloto e validação dos papéis de trabalho

Parte integrante do planejamento da auditoria, os testes-piloto e as validações permitem checar, em relação ao trabalho que irá ser desenvolvido, a metodologia proposta, as premissas iniciais acerca do funcionamento da entidade objeto da auditoria, a qualidade econfiabilidade dos dados existentes, bem como a qualidade dos papéis de trabalho.

Para obter um quadro representativo, a equipe deve escolher, para a realização dostestes-piloto, um local ou aspecto do “auditado” que permita antecipar os problemas que poderão ser enfrentados. Além disso, os dados coletados permitirão ajustar o tamanho daamostra e a se certificar de que a metodologia selecionada oferecerá uma resposta conclusivaao problema proposto.

8.4. Instrumental para Coleta de Informações

8.4.1. A Amostragem e sua AplicaçãoTomemos como exemplo, para este caso, o Programa Nacional do Livro Didático.

Como será possível verificar a realidade do livro didático no âmbito das escolas por eleabrangidas, dado que são cerca de 208.000 atendidas? Esta questão é complexa, não só emrazão do grande número de escolas no Brasil, mas também em razão da sua pulverizaçãogeográfica e das disparidades sócio-econômicas entre as regiões e cidades.

Para contornar essas dificuldades, teríamos que eleger uma amostra que representasseo universo que queremos pesquisar. Mas aí, outras questões se apresentam:

Quais as escolas que comporiam a nossa amostra para a pesquisa da situação real dolivro didático?

Escolas de cidades grandes ou de cidades pequenas?

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Escolas selecionadas em capitais de Estado ou escolas localizadas em áreas rurais emmunicípios pobres?

Escolas grandes ou pequenas?

A definição da amostra e seus eventuais desvios podem comprometer toda a análiseem função dos vícios observados nas respostas.

A estatística poderá auxiliar no desenvolvimento de uma amostra confiável,contemplando essas particularidades e definindo o tamanho mais adequado aos interesses denosso trabalho.

8.4.2 O Instrumental Analítico

Uma vez definida a amostra a ser trabalhada, devemos estabelecer o melhor instrumental analítico para obter os dados necessários junto a essa amostra. Dentre osinstrumentos mais comuns utilizados em auditorias temos a entrevista, a circularização dequestionários, as visitas in loco e a análise documental.

Cada um desses instrumentos ou técnicas apresenta vantagens e desvantagens, que justificam seu emprego em trabalhos específicos em detrimento de outros instrumentos menosadequados. Por outro lado, é bastante comum o emprego simultâneo de mais de uminstrumental analítico em casos particulares.

Assim, o planejamento de uma auditoria de gestão poderá contemplar o emprego de

entrevistas e visitas in loco concomitantemente, garantindo maior segurança quanto àfidedignidade dos dados.

8.4.3 As Técnicas para Coleta de Dados

Uma das etapas mais complexas de uma avaliação é a elaboração do instrumental queserá usado para obtenção de dados e informações no campo. A dificuldade está em, uma vezselecionadas as áreas mais relevantes, estabelecido o problema e as questões de auditoria paracada área, definir os critérios de auditoria e os padrões de desempenho esperados.

A definição desses parâmetros deverá contemplar a técnica mais adequada para coleta

das informações, considerando as peculiaridades do trabalho e do público alvo, os limites de prazo existente para conclusão do trabalho, as distâncias envolvidas e o acesso, além do custofinanceiro.

As principais técnicas para coleta de informações são a entrevista, a circularizaçãode questionários, as visitas in loco e o exame documental, cada uma com suas vantagens edesvantagens, conforme verificaremos a seguir.

•A Entrevista

A entrevista é uma técnica para obtenção de informações que consiste em elaborar umroteiro de questões para serem aplicadas aos elementos selecionados de uma amostra da

 população objeto.

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A maioria das pessoas acredita que uma entrevista segue a mesma lógica de umdiálogo comum. E você? Saberia entrevistar uma pessoa?

A entrevista requer a adoção de cuidados técnicos importantes para assegurar o

máximo de retorno e a qualidade das respostas, dentre os quais destacam-se:

a) agendar a entrevista: as pessoas têm seus compromissos e obrigações profissionais, devendo ser comunicadas com antecedência de sua intenção e dos objetivosgerais da entrevista.

b) pontualidade: pela mesma razão apontada anteriormente, devemos ser extremamente pontuais para que nossa presença ou atraso não cause problemas aoentrevistado.

c) elaboração de roteiro prévio: toda entrevista estruturada deverá ter o apoio de um

roteiro com as questões centrais a serem abordadas, evitando assim os lapsos de memória, odesperdício de tempo e situações indesejáveis. O roteiro deve ser do conhecimento de todosos membros da equipe de forma que, na eventualidade do responsável pela sua execuçãoenfrentar algum impedimento, outro integrante da equipe possa continuar os trabalhos sem

 perda de qualidade.

d) objetividade: é comum encontrarmos pessoas que não conseguem ser precisas eobjetivas ao perguntar e/ou ao responder questões da uma entrevista.

 No caso do entrevistador isso se verifica naquelas perguntas infindáveis, nas quais

temos uma verdadeira “exposição de motivos” ou mesmo uma pergunta com diversos itensque ninguém consegue memorizar.

 No caso do entrevistado a falta de objetividade se observa quando as respostas sãoexcessivamente longas, abordando outros assuntos, conexos ou não, o que demanda maior esforço para compreensão.

A solução é analisar com antecedência os principais tópicos que serão abordados naentrevista, inteirando-se dos reais objetivos associados a cada questão e da vinculaçãoexistente entre os temas em análise.

Quanto à falta de objetividade do entrevistado, aconselha-se uma breve interrupção deforma a sempre retornar ao tema inicial, evitando digressões e perda de tempo. Oentrevistador deve procurar conduzir a entrevista segundo seus objetivos e prazos.

e) controle do tempo: uma entrevista não é uma conversa sem compromissos em um bar com amigos. A entrevista é uma atividade profissional com início e fim, cabendo à equipeextrair o melhor resultado possível.

Entrevistas muito longas são desaconselháveis, enfadonhas e pouco objetivas, nãosendo raro observarmos conversas paralelas entre as pessoas ou assuntos sem vínculo diretocom o trabalho.

Para evitar esses problemas a equipe de auditoria deve estabelecer um prazo máximode uma hora para execução da entrevista, o que fará com que o tempo seja otimizado. Uma

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outra questão importante é evitar que mais de um membro da equipe faça perguntas aoentrevistado, pois ele poderá se sentir “bombardeado” com perguntas, muitas vezesdesconexas.

f) presença de pessoas estranhas: uma entrevista envolve freqüentementeinformações constrangedoras ou de cunho estritamente pessoal, sendo necessário proteger oentrevistado.

Quando a equipe chega a um local onde serão realizadas as entrevistas é bastantecomum que outras pessoas que não têm vínculo com o trabalho fiquem próximas aoentrevistado, afinal você é uma novidade e todos querem saber em detalhes o que está sendofeito.

Questões envolvendo crenças religiosas, orientação política ou sexual, composição e

evolução do patrimônio, projetos futuros, etc., são, em geral, temas polêmicos que podemgerar desconforto ao entrevistado, que será ainda maximizado se houver a presença de outras

 pessoas tais como familiares, vizinhos, amigos ou colegas de trabalho.

A equipe deve procurar realizar as entrevistas em separado com o objetivo deconquistar a confiança do entrevistado e, conseqüentemente, informações válidas.

g) uso de gravador: em algumas ocasiões o volume de informações, aliado ao nossodesconhecimento sobre o tema a ser auditado pode sugerir o uso de gravadores paramaximizar as vantagens da entrevista. Embora o uso apresente suas vantagens, devemos

 pedir permissão ao entrevistado para não causar constrangimentos.Um aspecto interessante é que o uso de gravadores inibe o entrevistado que passa a

controlar sua fala, seu vocabulário e sua espontaneidade, o que prejudica a qualidade daentrevista, em especial quando se trata de pessoas mais carentes e com menor nível dediscernimento.

As Vantagens da Entrevista

O emprego de qualquer técnica envolve o conhecimento prévio de suas vantagens edesvantagens com o objetivo de maximizar os resultados potenciais para nosso trabalho de

auditoria.

1) maior detalhamento: quando executamos uma entrevista temos um contato pessoal com o entrevistado, o que possibilita uma visão de vários aspectos subjetivostais como seu ambiente de trabalho/residência, o seu nível de instrução, qualidade dainfra-estrutura disponível e outros.Essas informações subjetivas adicionais não são abordadas necessariamente em umaentrevista, mas estão presentes no momento em que o contato formal é estabelecido, oque facilita a compreensão do conjunto.

2) analfabetos participam: é muito comum que durante nossas auditorias

surja a necessidade de obter informações junto a um público alvo mais carente e commenor nível de educação formal, ocasião na qual o uso da técnica de entrevista é maisadequado.

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Se verificarmos a probabilidade de que nosso público seja em grande partecomposto por analfabetos, devemos elaborar uma entrevista ao invés de encaminhar um questionário.

As Desvantagens da Entrevista:

1) maior custo: a aplicação da técnica de entrevista não significa apenas aleitura de uma série de perguntas ao entrevistado para anotação posterior. Énecessário que os entrevistadores sejam treinados no sentido de entender cada questãoformulada e seus objetivos para o trabalho, estabelecer a melhor forma de abordagemde questões delicadas/constrangedoras, controlar do tempo de entrevista e observar aspectos subjetivos que podem agregar maior qualidade e profundidade ao trabalho.

Além do custo vinculado ao treinamento, a entrevista implica na necessidade

de deslocamentos do entrevistador, o que envolverá o pagamento de auxílio transporte,vale refeição ou mesmo diárias.

2) menor abrangência geográfica: a técnica de entrevista não é adequadaquando desejamos obter informações de diversas localidades (ex. a realidade doPrograma de Vacinação em todo o Brasil) pois isso acarretaria um custo excessivo emdeslocamentos.

A entrevista é mais apropriada para trabalhos que envolvam a necessidade deações mais pontuais como, por exemplo, entrevistas com dirigentes de uma

entidade/programa objetivando conhecer mais detalhadamente os aspectos associadosàs medidas administrativas adotadas, etc.

3) inexistência de anonimato: a entrevista não garante o anonimato doentrevistado pois é necessário o contato direto e formal. Assim, diversas questõesmais delicadas e/ou polêmicas podem ser mascaradas na tentativa de agradar aoentrevistador ou para manter um posicionamento mais aceito pela sociedade.

4) constrangimentos e defesas: o contato com o entrevistador pode, emalgumas ocasiões, constranger o entrevistado em função das eventuais diferençassociais, culturais ou econômicas.

É o caso de trabalhos realizados em comunidades muito carentes como favelase assentamentos rurais quando o entrevistado é colocado de frente a essas diferenças: oentrevistador tem melhor vocabulário, veste-se melhor, tem carro, sabe ler eescrever.....tudo contribui para que haja um constrangimento inicial que deve ser detectado e eliminado.

O entrevistado passa a uma atitude voltada para agradar o entrevistador,tentando encontrar a resposta que terá melhor receptividade, ou, ao contrário, tentarámascarar a sua real situação de carência.

Para minimizar esses problemas entrevistador experiente deve conquistar aconfiança do público alvo, evitando o uso de vocabulário mais sofisticado eexpressões excessivamente técnicas.

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•A Técnica de Circularização de Questionários

Esta outra técnica para obtenção de informações consiste na elaboração de umquestionário que será encaminhado pelo correio para uma população objeto responder.Depois de recebidas as respostas, a equipe passa a tabular os resultados.

Essa técnica é mais apropriada para aqueles casos onde a população objeto estádispersa em uma grande área geográfica como os estados da região norte e há limitaçõesassociadas ao tempo e força de trabalho disponível.

Assim como a técnica de entrevista, o questionário apresenta vantagens edesvantagens que serão observadas a seguir.

As Vantagens do Questionário:

1) maior abrangência geográfica: o questionário possibilita a obtenção deuma visão mais abrangente em termos geográficos de forma mais rápida e barata, oque é muito útil se desejamos conhecer mais profundamente os reflexos regionalizadosde um determinado programa ou ação governamental em diversas regiões, estados emunicípios (ex. Programa de Vacinação, Programa da merenda Escolar, etc.)

2) menor custo: o custo por questionário é muito menor do que o custo decada entrevista ou visita in loco, pois não envolve a necessidade de treinamento prévio

ou deslocamentos.3) maior facilidade para tabular os resultados: um questionário deve ter 

questões do tipo fechada, o que facilita sua posterior tabulação. No caso da entrevista,muitas questões formuladas são do tipo aberta, o que significa que haverá anecessidade de interpretação e sistematização das respostas.

4) garantia de anonimato: o questionário não envolve contato pessoal: quemresponde não está sendo observado pelo pesquisador e a possível influência destesobre a veracidade das resposta será menor.

As desvantagens do questionário:

1) público alvo mais selecionado: o questionário é um instrumento de pesquisa mais sofisticado pois exige um público mais preparado para sua resposta, ouseja, apenas a parcela da população alfabetizada poderá participar deste trabalho. Estadesvantagem ocasiona um viés nas respostas que, dificilmente, representarão a realsituação da população que é atendida por um programa social.

2) menor porcentagem de respostas: o questionário tem um nível de respostainferior àquele apresentado pela entrevista, pois é mais fácil descartar umacorrespondência que chega pelo correio do que uma pessoa solicitando “apenas alguns

minutos de atenção”.

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Essa desvantagem é contornada pelo fato de que, no uso de questionários, onúmero de indivíduos potencialmente alcançado é muito maior. Devemos lembrar queo custo de encaminhar mais um questionário é, basicamente, o custo de postagem.

O correto uso da técnica de questionário requer a adoção de cuidados técnicosimportantes para assegurar o máximo de retorno e a qualidade das respostas, dentre osquais destacam-se:

a)   Encaminhar Documento Explicativo: considerando que nossoobjetivo é obter o maior nível de resposta, devemos encaminhar, juntamentecom o questionário, uma carta de apresentação do trabalho na qual indicamos:

- os responsáveis e telefone para contato;- o objetivo do trabalho;-  prazo para resposta;- garantia total de sigilo;- endereço para resposta.

b) Encaminhar Envelope Resposta: em diversas ocasiões o públicoobjeto de nossas pesquisas é muito carente, não possuindo condições paraadquirir os selos e envelopes para resposta. A adoção deste cuidado aumenta onível de resposta do trabalho.

c) Realização de Pré Teste: a elaboração de um questionário envolve

cuidados na sua elaboração, tais como o uso de vocabulário adequado,evitando gírias e regionalismos, questões diretas e de fácil compreensão, etc.

Assim, antes de encaminharmos centenas ou milhares de questionários pelo correio, devemos fazer um teste anterior de forma a aplicar o questionárioa um público semelhante àquele que será objeto de nossa pesquisa. Esse testeinicial tem como principal vantagem evitar a ocorrência de erros que acarretemdiminuição do nível de resposta e, também, respostas erradas.

d) O Vocabulário e o Número de Questões: As pessoas selecionadasnão têm muita disponibilidade de tempo para se dedicarem a responder um

questionário com um número de questões excessivo. Assim, devemos tentar trabalhar com um intervalo entre 25 e 35 questões.

O vocabulário deve ser mais simples, sem o emprego de gírias,regionalismos, estrangeirismos e termos técnicos muito específicos.

As questões devem ser fechadas ou do tipo “múltipla escolha”,apresentando alternativas para as respostas com intervalos de forma a facilitar acompilação posterior dos dados.

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•A Técnica das Visitas in loco

As visitas in loco são, também, uma outra alternativa muito comum para a obtenção deinformações acerca dos projetos/atividades auditadas, consistindo no deslocamento demembros da equipe.

A equipe pode optar em realizar todos os deslocamentos em conjunto ou,alternativamente, dividir-se em grupos de forma a possibilitar uma maior abrangência oualcance da auditoria.

As Vantagens das Visitas:

A vantagem da visita é a possibilidade de conferir diretamente aspectos subjetivos deforma imediata, sem necessidade de contar apenas com os dados dos relatórios gerenciais ouentrevistas.

A visita dá a chance de formar um juízo de valor mais consistente sobre o ritmo deexecução de projetos sociais, estado de conservação de obras e patrimônio públicos, nível desatisfação da população com os serviços prestados e outros.

As Desvantagens das Visitas:

As desvantagens são o elevado custo, envolvendo o pagamento de passagens, diárias eajudas de custo aos membros da equipe, além das limitações associadas à força de trabalho e

ao limitado tempo disponível para realização de muitos deslocamentos.É importante tentar o apoio da entidade auditada no sentido de disponibilizar meios de

transporte até os projetos auditados, bem como o pessoal de campo responsável pela suaimplementação. Essa medida pode ser adotada já durante a realização do exame preliminar,quando a equipe estabelece o primeiro contato com a entidade auditada e sua cúpula dirigente.

Muitos críticos argumentam que a equipe deve contar com meios próprios para seudeslocamento, sem necessitar do apoio da entidade auditada. Na verdade não devemos partir da presunção de que há sempre má utilização dos recursos ou desvios de responsabilidade dodirigente da entidade.

Ao contrário. Na imensa maioria das vezes, o dirigente tem, também, total interesseem avaliar sua gestão, corrigindo desvios e otimizando os recursos alocados em seus projetos.O controle deve atuar em conjunto com a Administração Pública, pois, ao mesmo tempo emque formalmente faz parte desta, comunga dos mesmos interesses em aumentar a eficácia eeficiência dos recursos públicos.

As visitas devem ser agendadas com antecedência e as solicitações de apoio devem ser comunicadas de forma a que a entidade possa planejar suas ações, disponibilizando toda ainfra-estrutura necessária (veículos, motorista, combustível, diárias, pessoal capacitado paraacompanhar a equipe, etc).

Muitas vezes é interessante anexar fotografias no relatório de auditoria de forma aconsolidar algum posicionamento da equipe ou para denotar mais precisamente uma

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determinada situação encontrada. A necessidade deve ser comunicada previamente paraevitar desentendimentos, pois muitas vezes não é permitido o uso de fotografias em fábricasou departamentos da Administração Pública.

Um outro aspecto que deve ser enfocado no planejamento é que os deslocamentosdeverão prever, além do tempo de visita às instalações e eventuais entrevistas, o percurso naestrada, as condições médias de tráfego, as necessárias paradas para abastecimento,alimentação da equipe e descanso em hotéis.

E todas essas considerações devem ser observadas tendo em vista, ainda, o horário defuncionamento dos projetos/unidades que serão visitadas. Em outras palavras, de nadaadiantará sacrificar a equipe e o pessoal de apoio da entidade auditada para chegar emdeterminado local após o término do expediente normal. Ao considerarmos essa questão

 podemos elaborar um planejamento mais consistente e preciso, evitando maiores esforços edispêndio inútil de recursos.

•A Técnica do Exame Documental

O exame de documentos é a alternativa mais corriqueira para obtenção de informaçõesem auditorias.

Os documentos devem ser solicitados sempre por escrito para possibilitar o controle daequipe e amparar eventuais cobranças. A solicitação deve consignar um prazo razoável paraatendimento, sempre negociado previamente com o setor auditado, de forma a evitar desentendimentos e sobrecargas inúteis.

A devolução dos documentos deverá ser acompanhada de um registro de baixa a ser assinado pelo funcionário responsável e a solicitação de cópias deve levar em consideração acapacidade de atendimento do setor.

As Vantagens do Exame Documental:

1) menor custo: uma vez que não há necessidade de treinamento ou dedeslocamentos da equipe como nos casos da entrevista e das visitas in loco,respectivamente;

2) possibilidade de estabelecer séries históricas: envolvendo parâmetros deanálise, o que nem sempre é factível quando se trata de entrevistas ou visitas in loco.

As Desvantagens do Exame Documental:

1) a incerteza da compatibilidade entre o documento e a realidade : muitasauditorias são realizadas com base em documentos produzidos pela própria entidadeauditada, tais como relatórios de gestão, informes gerenciais consolidados, e outros,que não necessariamente retratam a exata realidade vivida pelo projeto.

2) inexistência de cruzamento de informações: há casos em que temos

informações dispersas em diversos tipos de documentos mas não há uma consolidaçãosegundo os cruzamentos de dados necessários aos objetivos da equipe, demandandomuito tempo para sua elaboração e análise.

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Capítulo IX – Projeto da Auditoria

Como vimos, a última etapa do planejamento da auditoria é a preparação do Projeto daAuditoria. Este busca estabelecer, diante da definição precisa dos objetivos do trabalho, aforma de alcançá-los.

O Projeto da Auditoria deve consubstanciar-se num relatório que busque sintetizar osdados coletados e as conclusões alcançadas, indicando ou não a realização da auditoria.

Esse relatório, que denominamos Relatório de Planejamento, deve conter todas asinformações colhidas pela equipe de auditoria durante o planejamento, permitindo ao leitor conhecer o “auditado”, bem como entender como a auditoria será desenvolvida. Nesserelatório são incluídos todas as ações da equipe, suas considerações, entrevistas realizadas,

setores visitados, etc. Na hipótese de ser recomendável a execução da auditoria, a equipe deve propor uma

auditoria de desempenho ou de resultados, conforme a modalidade de Auditoria de Gestãomais adequada ao objeto do trabalho.

O projeto da auditoria deve conter, ainda, a descrição do escopo do trabalho deauditoria e os motivos que levaram a equipe a sugerir um determinado tema e enfoque.Devem ser detalhados o problema de auditoria e as questões que serão investigadas, osmétodos que serão empregados na coleta e análise dos dados, os meios necessários paraimplementá-los, assim como os principais papéis de trabalho específicos a serem utilizados.

O Projeto da Auditoria, de um modo geral, deve evidenciar, também, três questõesfundamentais:

a) a seleção das áreas relevantes para a Auditoria e sua justificativa;

 b) os custos envolvidos; e

c) a metodologia mais adequada.

 Normalmente, os Relatórios de Planejamento obedecem à estrutura mostrada a seguir:

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Pré-texto - Capa

- Sumário

Texto - Introdução - Visão Geral PROJETO- Atividades realizadas     ⇒ DA- Projeto da auditoria AUDITORIA

- Objetivos - Características - Proposta de execução

Pós-texto

- Proposta de encaminhamento - Referências bibliográficas - Anexos

Pré-texto

1. Capa

A capa constitui-se no primeiro contato do leitor com o relatório. Sua função, além deestética, é apresentar as informações essenciais para a perfeita identificação do seu conteúdo.É composta por quatro elementos básicos que devem ser dispostos em seqüência, na formaem que a equipe ou a instituição determinarem:

• nome da entidade que determinou ou para a qual está sendo apresentando o trabalho.• título do trabalho, englobando o título propriamente dito, a modalidade da auditoria e

o órgão, entidade, programa etc. na qual foi realizada.• nome dos componentes da equipe; e• local e data em que foi apresentado o relatório

2. Sumário

Sumário é a enumeração das principais divisões, seções, e outras partes do relatório,na mesma ordem em que as matérias nele aparecem.

O sumário deve oferecer ao leitor uma visão geral do conteúdo do relatório e indicar as páginas correspondentes. Nesse sentido, sempre que se julgar adequado, deve-se adotar asubdivisão de cada item ou capítulo em subitens específicos.

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Os anexos contendo glossários, tabelas, gráficos, ilustrações e demais documentos ouinformações necessárias à formulação da proposta de trabalho e às conclusões do relatório,também devem estar referenciados no sumário.

Texto

1. Introdução

A introdução é a primeira seção do “texto” do Relatório de Auditoria. Ela serve principalmente para contextualizar o trabalho em relação ao “auditado” e à realidade social, política e econômica nacional e/ou regional. Deve transmitir ao leitor todas as informaçõesnecessárias e suficientes para que ele possa entender porque, como e para que o trabalho serárealizado.

De um modo geral, a introdução deve apresentar um resumo do que será a auditoria,registrando as áreas ou temas objeto da avaliação. É recomendável, também, mostrar os

 benefícios esperados em termos de economia de recursos e aperfeiçoamento da atuação do“auditado”.

Em geral, a introdução segue o seguinte roteiro:

∗ panorama geral do objeto da auditoria;∗ histórico do problema e sua inserção no contexto social, político e econômico, geral

e específico, que envolvem a realização da auditoria.∗ deficiências e falhas referentes ao desempenho e/ou resultados do “auditado”constantes de outros trabalhos realizados anteriormente.

2. Visão Geral

Etapa realizada no escritório com o objetivo de identificar os aspectos gerais daentidade, tais como:

- identificação do “auditado” (denominação, natureza jurídica, endereço, relação deresponsáveis e outras informações pertinentes);

- legislação pertinente e diretrizes governamentais aplicáveis;- características operacionais da entidade / programa a ser auditado;- missão, objetivos estratégicos, estrutura e principais atividades;-  principais produtos e indicadores de desempenho existentes;-  processo de tomada de decisões e sistemas de controle;- recursos humanos, físicos e financeiros utilizados.- avaliação preliminar do desempenho dos gestores.

3. Atividades realizadas na fase de planejamento da auditoria

  Nesta seção devem ser descritas as atividades realizadas durante a fase do planejamento da auditoria. Pode ser adotado o seguinte roteiro:

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∗ os órgãos e instituições visitadas;∗ as pessoas entrevistadas;∗ os especialistas contatados;∗ os pré-testes ou testes-piloto realizados;∗ os principais papéis de trabalho desenvolvidos;∗ os métodos empregados na análise dos dados e informações coletadas; e∗ outras informações julgadas pertinentes.

4. Projeto da Auditoria

O projeto da auditoria consubstancia o trabalho a ser realizado. Portanto, deve conter as informações necessárias para que a autoridade competente possa analisar e decidir pela suarealização. Contempla o seguinte:

5.1 Objetivos da auditoria

- Objetivo geral.- Área(s) relevante(s) para a auditoria e justificativa(s)

> razões que determinaram a realização da auditoria (significância dos valoresgeridos, impacto das ações empreendidas ou de outros fatores ligados ao desempenhodo “auditado”);

> importância da auditoria e da(s) área(s) selecionada(s);> justificativa para a escolha da(s) área(s);> resumo do que será a auditoria;>valor dos resultados esperados e possíveis benefícios advindos da realização

da auditoria; e> outras informações que realcem a importância da auditoria.

5.2. Características da auditoria

- Modalidade de auditoria a ser executada;- Problema(s) de auditoria.- Questões e critérios de auditoria:

> listar cada uma das questões que serão objeto de avaliação, destacando como

serão mensuradas e qual o critério de auditoria será utilizado na avaliação.- Delimitação> universo abrangido pela auditoria;> principais aspectos que serão considerados no trabalho;> quais as principais limitações impostas ao trabalho? (ex.: limitações ao

acesso a dados e informações importantes; limitações de tempo, limitações financeiras,limitações de acesso à amostra ou população alvo etc.)- Fundamentação Teórica

> consiste na apresentação de um resumo dos principais estudos e trabalhosrealizados sobre o assunto objeto da auditoria (revisão da literatura) que tem

relevância para o trabalho atual e que permitam estabelecer e fundamentar o “ponto de partida” do trabalho, estabelecendo os pressupostos conceituais que darão sustentaçãoteórica e metodológica à auditoria. Deve-se tentar responder, basicamente, aoseguinte:

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> o que foi revelado pelos estudos e trabalhos anteriores que tem relevância para o trabalho atual?

> que contribuições esses estudos trazem para o trabalho em questão?> que aspectos (práticos, teóricos, conceituais etc.) apresentados nesses estudos

serão utilizados no presente trabalho?

- Procedimentos metodológicos:> características qualitativas e/ou quantitativas dos dados e informações

necessários ao desenvolvimento do trabalho;

> papéis de trabalho específicos desenvolvidos para o levantamento dos dadose informações necessárias;

> técnicas de análise a serem aplicadas; e

> os resultados esperados.

- Definição operacional de termos e variáveis:

> definir claramente qual a conotação (conceitual e/ou operacional) que cadatermo e/ou variável assume dentro do trabalho.

5.3. Proposta de execução

- Equipe de auditoria:

> componentes da equipe de auditoria (relação de seus membros e dasunidades nas quais estão lotados);- Condições de execução:

> prazo de execução da auditoria e custo estimado;> data para a apresentação do relatório de auditoria;> programação de visitas (quando houver necessidade de deslocamentos ou

viagens para diferentes locais durante a realização do trabalho);> cronograma de atividades com indicação de responsáveis;

Pós-Texto

1. Proposta de encaminhamento

A proposta de encaminhamento conterá as recomendações da equipe de auditoriaacerca da execução do trabalho.

Poderão ser destacadas neste item, também, outras recomendações que mereçam ser levadas ao conhecimento da autoridade competente, relativas a fatos e/ou ocorrênciasreferentes ao “auditado”, verificadas durante a fase de planejamento da auditoria. Dessa

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forma, o próprio relatório de planejamento pode suscitar outras providências além dasrelacionadas com realização da auditoria.

 

2. Referências bibliográficas

Ao final do relatório deve-se fazer referência a todos os documentos, textos e publicações consultados na realização do trabalho, obedecendo às normas técnicas da ABNT.

3. Anexos

Se necessário, anexar documentos, textos, tabelas, gráficos ou outras publicaçõesimportantes para o esclarecimento e/ou compreensão de itens ou assuntos tratados no corpodo Projeto de Auditoria.

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Estudo de CasoPrograma Nacional do Livro Didático – PNLD

Apresentação:

A educação sempre foi um problema significativo no Brasil, sendo lugar comum ascríticas envolvendo a remuneração de professores, o excesso de alunos carentes, a infra-estrutura precária das escolas, o elevado nível de repetência e outros.

Essa situação caótica tornou necessária a elaboração de inúmeros programasgovernamentais idealizados para minimizar os reflexos negativos sobre a população. Dentreesses programas podemos destacar a merenda escolar, o livro didático, o material escolar,o treinamento de professores, a construção de CIEP´s , etc.

Os livros didáticos são instrumentos auxiliares importantes da atividade docente. Nosúltimos tempos, devido em boa parte à ausência de outros materiais que orientem os

 professores quanto a “o que ensinar” e “como ensinar” e à falta de acesso do aluno a outrasfontes de estudos e pesquisa, o livro didático passou a ser o principal referencial do trabalhoem sala de aula.

O livro didático acaba estabelecendo o roteiro de trabalho do professor para o anoletivo, dosando as atividades diárias e ocupando os alunos na sala de aula e em casa. Vê-se,

 portanto, que em um país com grandes disparidades sócio-econômicas como o Brasil, o livrodidático assume papel relevante na formação de nosso povo.

Veremos que o programa apresentava alguns problemas de caráter operacional quedificultavam o alcance de seus objetivos principais.

O presente estudo de caso está relacionado com uma Auditoria Operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Programa Nacional do Livro Didático (PNLD)em 1992.

 Nosso objetivo nesse estudo de caso é identificar alguns problemas do PNLD, suascausas e reflexos, recomendando alternativas que possam garantir uma melhoria significativaem termos de eficiência e economicidade e eficácia do programa.

O que é o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) ?

O PNLD foi instituído com o Decreto n.º 91.542, de 19/08/85 (vide anexo), e temcomo principal objetivo a universalização e melhoria do ensino de 1º Grau, com a contínuavalorização do magistério.

O Programa prevê a distribuição gratuita de livros escolares aos estudantesmatriculados nas escolas públicas de 1º Grau, reduzindo os gastos das famílias com educação.

O PNLD está apoiado em três (3) premissas principais, todas contidas no texto doDecreto de criação do Programa, quais sejam:

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a) participação ativa dos professores do ensino de 1º Grau, mediante análise eindicação dos títulos dos livros a serem adotados;

b) aquisição e a distribuição do livro didático para todas as escolas da redepública de ensino de 1º Grau do País;

c) adoção de livros reutilizáveis, permitindo a sua utilização nos anossubseqüentes à sua distribuição.

 

Trata-se, na verdade, de um programa muito ambicioso e que trata de um problema deâmbito nacional. Em 1992, ano de nossa auditoria, as dimensões do PNLD eram as seguintes:

1) Número de escolas atendidas: 208.000;

2) Número de alunos matriculados: 25 milhões;

3) Número de professores responsáveis pela seleção do livro: 900.000.

A idéia básica do programa é que cada professor possa escolher o livro de suadisciplina que será utilizado em sua sala de aula no próximo ano letivo e que o aluno de 1ºGrau receba um livro de cada disciplina.

Em outras palavras, não poder haver aluno e escola sem livro didático.

Essa é uma tarefa de fôlego, uma verdadeira operação de guerra, como veremos maisadiante.

Devemos iniciar nossa avaliação tendo em mente os problemas inerentes a um programa de grande porte, desses tão comuns em nosso país.

Os Problemas Inerentes a um Programa de Grande Porte

A operacionalização de um programa em escala nacional em um país como o Brasil,tão extenso e complexo em suas relações internas de poder e distribuição de riquezas e

oportunidades, apresenta grandes dificuldades que deverão ser previamente compreendidas deforma a facilitar a avaliação dos resultados alcançados.

Dentre os principais problemas existentes podemos destacar:

1) A Extensão Geográfica:

Quando falamos de um programa em escala nacional como o PNLD, a MerendaEscolar, a Multivacinação e outros, é necessário ter em consideração que nosso país possuium território muito extenso, ocasionando problemas logísticos na implementação desses

 programas.

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 No caso do PNLD verificaremos que a extensão geográfica era um entrave à operaçãodo programa, principalmente no que se refere às etapas de distribuição dos livros nas escolas efiscalização dos resultados.

A distribuição de algumas centenas de livros para uma escola de 1º Grau localizada naGrande São Paulo não constitui desafio insuperável e o custo envolvido na operação é

  bastante reduzido pois as grandes editoras estão sediadas naquela cidade. As ruas sãoasfaltadas e bem sinalizadas em sua grande maioria, facilitando o acesso.

Uma coisa muito diferente é realizar a distribuição dos livros em uma escolalocalizada na zona rural do município de Xapuri no Estado do Acre. O acesso é muito difícil,as estradas são intransitáveis durante o período de chuvas na região, não há sinalizaçãoconfiável e o risco de acidentes é maior.

Uma entrega em São Paulo envolve o trabalho de algumas horas, ao passo que emXapuri o tempo demandado na operação será de muitos dias.

Essa disparidade entre as regiões deve ser considerada quando da elaboração deprogramas de âmbito nacional.

2) As Disparidades Econômicas

Qual é a imagem que você, leitor, tem de uma escola de 1º Grau no Brasil ? Feche osolhos e tente lembrar de como era a sua escola.

Este exercício simples encerra descobertas significativas posto que há uma enormedisparidade entre as escolas de regiões ricas e de regiões pobres, entre escolas de cidadesgrandes e as escolas de áreas rurais.

Antes que nosso relato a seguir produza rancores, interpretações equivocadas e juras malignas de ódio eterno, devemos destacar que essas “imagens” retratam UMAREALIDADE MÉDIA observada em diversos recantos do país.

Assim, é possível que exista uma escola modelo em uma região muitíssimocarente e, também, uma péssima escola em uma região riquíssima e desenvolvida.

Estamos trabalhando com MÉDIAS!!!!!

Uma escola de cidade grande possui geralmente um padrão acima da média nacional,apresentando-se como uma construção de alvenaria, com paredes, janelas, telhado, diversassalas de aula, biblioteca, refeitório, pátio de recreação, muros, muitos alunos e professores.

Se repararmos com mais atenção veremos que esses professores são adultos e possuemcapacitação profissional compatível com a missão que desempenham. A maioria possui cursosuperior em áreas específicas tais como pedagogia, letras, matemática, geografia, história,

 psicologia e outras.

E os alunos ? Qual o perfil de um aluno médio de 1º Grau em uma cidade grande ?

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Em geral o aluno tem, apesar da pouca idade e vivência, um amplo acesso àsinformações do cotidiano. Esse aluno tem televisão e rádio em casa, os pais não sãoanalfabetos, há convívio social mais intenso com vizinhos, familiares, amigos, etc.

Esses alunos têm, também, condições financeiras suficiente para adquirir livrosinfantis, álbuns de figurinhas, gibis e outros instrumentos que auxiliarão na sua aprendizagemfutura.

Falamos até agora de uma escola média em uma grande cidade, um grande centrourbano. E qual seria a realidade de uma escola localizada na zona rural de um municípiomuito carente ?

Essa escola via de regra não possui a mesma infra-estrutura da escola anteriormenteanalisada. Não há muros, o espaço físico é muito restrito, poucas salas de aula (em geral duas

ou três), não há refeitório com mesas e cozinha industrial, nem mesmo uma biblioteca.

A única semelhança visível é o grande número de alunos e professores. Mas essasemelhança existe mesmo ? Como são, em média, os alunos e professores desta escola ?

Os professores, via de regra, não possuem o mesmo nível de capacitação profissionaldo que seus pares nos grandes centros urbanos. Não participam de congressos, seminários ecursos de atualização, não têm acesso aos livros didáticos distribuídos gratuitamente pelasgrandes editoras do país e sua remuneração é significativamente menor.

Um outro aspecto relevante no que concerne aos professores dessas escolas maiscarentes está associado com a idade. De fato, no nordeste é comum observarmos adolescentesde 14-16 anos encarregadas de ministrar aulas de alfabetização para crianças de 7-8 anos. Suacapacitação é, obviamente, insuficiente apesar da boa vontade em colaborar.

E os alunos ? Esses alunos são filhos de famílias com menor renda e menor acesso àinformação. São crianças que não têm, em geral, recursos financeiros para adquirir livros egibis, além de não ter acesso à televisão, rádio e jornais.

Os pais são, também, produto do meio em que viveram, não sendo raro o caso decrianças com pais analfabetos, o que se traduz em uma maior resistência a matricular as

crianças na escola. Nas áreas rurais é comum, ainda, verificarmos famílias inteiras percorrendo os municípios vizinhos a procura de emprego, o que dificulta a manutenção dascrianças na escola durante todo o ano letivo.

Essa disparidade entre as regiões deve ser considerada quando da elaboração deprogramas de âmbito nacional.

Tendo em vista essas disparidades regionais e/ou econômicas, nosso trabalho deavaliação já começa com uma questão fundamental a ser analisada posteriormente:

“Qual é a realidade do PNLD nas diversas regiões geográficas e segundo as

condições sócio-econômicas e culturais existentes ?”

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 Note bem: um programa de âmbito nacional não poderá ser avaliado tendo como parâmetro apenas a realidade observada nos grandes centros urbanos do país. Se fizéssemosnossa avaliação com este enfoque nossos resultados conteriam um viés significativo,

 prejudicando a análise, conclusão e propostas técnicas objetivando o aperfeiçoamento do programa.

Em síntese, é necessário ter uma visão de conjunto. Não é possível elaborar umprograma de âmbito nacional sem considerar essas questões.

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A Operacionalização do PNLD.

Em 1992, data da primeira auditoria realizada pelo TCU no programa, a operação doPNLD estava dividida em diversas etapas, envolvendo outras entidades do Governo Federal eda iniciativa privada.

A seguir serão abordadas de forma resumida as principais etapas existentes no PNLDà época.

1) Inclusão do Livro Didático no Programa

1.1. A Comissão de Análise

O PNLD possuía uma comissão de servidores da Fundação de Apoio ao Estudante(FAE), responsável pela análise de todos os títulos encaminhados para compor o programa.Assim, quando um autor concluía um livro didático, sua editora encaminhava o trabalho paraanálise e, caso fosse considerado como adequado aos interesses do programa, seria incluídono manual de escolha.

1.2. Os Problemas Detectados

A atuação da citada comissão apresentava falhas significativas. A primeirainconsistência estava em não atribuir notas ou graduação entre os títulos examinados de forma

a facilitar o processo de escolha pelo professor.É necessário destacar que o manual encaminhado às escolas possuía mais de 1500

títulos, agrupados por série e disciplina (vide exemplo anexo). Um professor de matemáticada 5ª série tinha aproximadamente 40 títulos disponibilizados, devendo escolher apenas um.Como não havia uma avaliação formal indicando a nota obtida pelo livro, seus pontos fortes efracos, sua didática, e outras análises de interesse, o professor não sabia ao certo qual amelhor alternativa.

Uma outra questão que merece destaque é o fato de que muitos dos títulosdisponibilizados no manual de escolha como sendo adequados ao ensino de 1º Grau

continham informações equivocadas, erros grosseiros e, pior, induziam ao racismo e outros preconceitos. Esses títulos foram submetidos a nova análise pelo Ministério da Educação eretirados posteriormente.

2) Encaminhamento do Manual de Escolha e do Formulário de Pedido para cadaescola.

Após o exame dos títulos pela comissão de análise da FAE, o manual de escolha eraencaminhado, juntamente com um formulário para indicação dos títulos selecionados erespectivas quantidades, pelo correio a todas as escolas públicas do país.

O formulário para indicação dos títulos (em anexo) era complexo, dificultando seu preenchimento pelos professores e ocasionando erros nos pedidos.

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Uma outra falha constatada era o pedido de livros a maior, ou seja, as escolas sabiamda intermitência dos recursos do PNLD e tentavam proteger seus interesses solicitando umaquantidade de livros maior do que o número de alunos matriculados.

3) Seleção do Livro Didático pelo professor;

3.1. A ingerência no processo de seleção.

O PNLD estabelecia que a seleção do livro a ser utilizado era uma atribuição exclusivado professor responsável pela disciplina. A FAE argumentava que, tendo os professoresníveis diversos de capacitação técnica, não seria producente que a escolha do livro sofressequalquer tipo de ingerência.

Assim, a equipe tinha interesse em verificar a ocorrência de casos onde a diretora da

escola, ou mesmo a Secretaria Municipal de Educação, consolidassem os pedidos dos professores forçando a escolha de títulos predeterminados.

3.2. A escolha Aleatória ou “no escuro”: Causas e Efeitos

Já verificamos anteriormente que o manual de escolha elaborado pela FAE nãocontinha nenhuma indicação concernente à avaliação ou juízo de valor sobre a qualidade doslivros oferecidos. Os professores, principalmente nas regiões mais carentes, não detinhaminformação suficiente para uma escolha racional, a escolha era feita ao acaso ou “no escuro”,sem critérios ou parâmetros.

O efeito desse problema era a resistência do professor em utilizar um livro para o qualnão tinha capacitação técnica necessária. Os livros eram selecionados, adquiridos e entregues,mas ficavam sem utilização.

4) Processamento dos Pedidos pelo MEC.

O MEC processava todos os pedidos de todas as escolas do Brasil e encaminhava oresultado consolidado à FAE que iniciava o processo de aquisição dos livros junto às editoras.

5) Aquisição dos livros solicitados pela FAE

5.1. O “processo licitatório” da FAE: Certo ou Errado ?

A FAE contatava cada uma das editoras e negociava individualmente os títulos equantidades que haviam sido indicados pelo conjunto dos professores.

A questão nesse ponto é que não havia um processo licitatório nos moldesdeterminados pela legislação, ou seja, o pedido não era formulado para todas as editoras paraque essas disputassem entre si pelo menor preço.

Se o livro “Matemática Fácil” tivesse sido selecionado com um total de 345.000exemplares em todo o Brasil, apenas a editora que detinha os direitos autorais daquele título

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 poderia ser contratada pela FAE para sua produção. Isso ocorria mesmo se outra editora pudesse fabricar os livros a um menor preço.

Inicialmente a equipe questionou esse tópico mas acabou convencida de que não seria possível a ruptura do vínculo contratual existente entre a editora e o autor, representado pelosdireitos autorais.

Além disso verificou-se que o processo licitatório já ocorria quando cada um dos900.000 professores tinha a opção de escolher o seu livro dentre um grande número de títulosdisponibilizados pela FAE em seu manual de escolha.

5.2. O poder de barganha da FAE.

Um outro aspecto relevante era o preço médio de aquisição dos livros pela FAE,

 bastante inferior ao preço de mercado praticado pelas editoras.

A FAE adquiria os livros para o PNLD a um preço equivalente a 25 – 35% do preçode mercado em função do seu enorme poder de barganha no mercado editorial brasileiro. Defato, a FAE representava mais de 40% dos livros vendidos pelas editoras.

O raciocínio das editoras era o seguinte: é melhor vender mais barato e em grandequantidade para um só comprador do que insistir na manutenção dos preços de mercado. Essagrande compra garantia os custos fixos das editoras durante praticamente todo o exercício etodas as vendas futuras seriam computadas como lucro.

A editora que ficava de fora dessas negociações para o PNLD arcava com maioresdificuldades financeiras do que as outras, ou seja, “trabalhava mais apertada”.

5.3. O volume de livros adquiridos.

O poder de barganha da FAE estava lastreado no imenso volume de livros adquirido acada ano. O gráfico abaixo representa as compras da entidade a cada ano durante o período1985/1992.

6) Produção dos livros pelas Editoras.

Uma vez estabelecido o contrato com a FAE, estabelecendo os títulos e quantidades aserem produzidas, as editoras iniciavam a produção. Um aspecto a ser referenciado é que

 praticamente todo o parque gráfico nacional responsável pela editoração dos livros didáticosestá localizado em São Paulo, motivo pelo qual toda a logística da distribuição deveráconsiderar esse fator.

As editoras deveriam produzir seus livros segundo parâmetros de qualidadeestabelecidos em contrato pela FAE, indicando a gramatura do papel a ser utilizado, o tipo decapa, a forma de fixação da capa, o número de cores das páginas, o tamanho das letras, etc.

A questão referente à qualidade do que estava sendo entregue pelas editoras, ou seja, o

cumprimento das especificações contratuais foi, também, objeto de análise pela equipe deauditoria. A justificativa era a necessidade de verificar a compatibilidade entre o que estava

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sendo entregue e o que era estabelecido pelo governo, pois qualquer diferença no tipo de papel usado, por exemplo, poderia ocasionar desvios consideráveis de recursos públicos.

7) Entrega dos livros produzidos em galpão para processo de mixagem

Os livros produzidos eram encaminhados a um grande galpão alugado pela FAE ondeera realizada a mixagem.

O processo de mixagem consiste em separar todos os exemplares de cada um dostítulos solicitados pelas escolas atendidas pelo programa. A questão é que esse processo

 poderia ocasionar erros na entrega dos livros às escolas, além do custo elevado referente aoaluguel e à própria operação de mixagem.

8) Distribuição dos livros para as escolas

A distribuição dos livros nas escolas é um dos pontos mais importantes para odesempenho operacional do PNLD. Devemos lembrar que uma das premissas do programa éque todas as escolas públicas de 1º Grau do Brasil seriam contempladas com a entrega doslivros.

A distribuição era realizada inicialmente por empresas transportadoras privadasselecionadas em processo licitatório pelo MEC/FAE. Em 1990 a empresa F. Souto venceu alicitação e tinha, conforme o contrato firmado com a FAE, um prazo limite para entrega doslivros nas escolas de todo o país.

O volume de livros naquele ano foi consideravelmente superior àqueles dos anosanteriores e a empresa não possuía infra-estrutura suficiente para realizar a tarefa. De início aentrega foi sendo realizada nas maiores cidades, aquelas cujo acesso era mais fácil e barato.

Mas, à medida em que o tempo passava, tornou-se claro que a empresa não teriacondições de cumprir os prazos contratuais. Esta constatação fez com que a F. Souto , emconluio com uma empresa do ramo de reciclagem, destruísse mais de 7 milhões de livrosdidáticos.

A “solução” encontrada foi a entrega desse volume de livros na empresa de reciclagemde papel que transformava milhares de caixas de livros destinadas às crianças carentes em

  papel reciclado. A trama foi descoberta em 1991 e os responsáveis pelas empresas foram julgados e condenados pela Justiça Federal a ressarcir os danos causados, sendo a F. Soutodeclarada empresa inidônea para contratar com a Administração Pública.

Além do problema associado à confiabilidade das empresas contratadas para adistribuição, a existência de outros desvios fragilizavam o programa na medida em quedificultavam o processo de distribuição dos livros. Dentre os problemas mais sérios,destacavam-se os erros indesejáveis da distribuição.

O erro de distribuição pode ser dividido em 4 principais tipos de ocorrência,motivados pela mixagem equivocada ou pelo próprio processo de entrega dos livros na escola.

Os erros são:

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1. Erro de Destino:

Esse tipo de erro consiste em entregar livros em local diferente daqueleonde o pedido foi solicitado.

2. Erro de Quantidade

Esse tipo de ocorrência é observado quando os títulos selecionados sãoentregues conforme solicitado mas em quantidades diversas daquela original.

3. Erro de Título Solicitado

Esse tipo de ocorrência é observado quando os títulos selecionados são

entregues nas quantidades solicitadas mas há divergência nos títulos.

4. Erro de Prazo

Esse tipo de erro está vinculado ao fato de que o livro didático,enquanto instrumento de apoio ao aluno carente e professor, deve estar disponível

 preferencialmente antes do início do período letivo.

Um livro entregue em junho não será utilizado na maioria das vezes por resistência da professora que o selecionou e que preferiu começar as aulas usando outra

metodologia ao invés do livro didático. 

9)  Recebimento dos livros

A segurança do sistema à época dos desvios praticados pela empresa F. Souto era bastante frágil uma vez que a comprovação da entrega dos livros era realizada mediante aentrega de um recibo assinado pela diretora responsável.

A FAE não possuía nenhum mecanismo ou procedimento de controle para impedir afalsificação de assinaturas, autorizando o pagamento mediante a simples entrega do recibo

 pela empresa transportadora. Não havia uma conferência de assinaturas e nem tão pouco ocontato com escolas selecionadas ao acaso para confirmar a entrega.

10) Reutilização dos Livros

O PNLD estabelecia uma meta interna de que cada livro didático adquirido deveria ter uma vida útil de três (3) anos, ou seja, deveria ser usado por três alunos. Esse parâmetroadotado foi meramente aleatório, uma vez que não havia nenhum estudo anterior ou mesmoexperiência internacional acerca dessa questão.

A reutilização do livro didático, uma premissa básica do PNLD, está associada a uma

série de considerações e parâmetros técnicos, objeto de pesquisa por parte da equipe deauditoria, a seguir destacadas:

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10.1. O nível de devolução

 Não é possível haver uma reutilização do livro didático em níveis significativos se não

houver um elevado índice ou porcentagem de livros devolvidos após o término do ano letivo.Será que isso realmente ocorre na prática, no dia-a-dia de nossas escolas ?

As escolas situadas em áreas rurais apresentam uma realidade diversa daquelaobservada nas escolas urbanas. O acesso às escolas é mais difícil e os alunos muitas vezestêm de caminhar longas distâncias.

É comum, também, que o aluno deixe a escola durante o ano letivo para acompanhar a família que parte em busca de novas oportunidades de trabalho. Devemos sempre lembrar da imensa “colcha de retalhos” dos muitos “Brasis” que coexistem em nosso país e as

 particularidades de cada segmento social e econômico.

 Nessas áreas rurais, as famílias são muito pobres e seus membros não possuem, via deregra, uma capacitação profissional mais sólida. Assim, a ocupação tradicional das famílias éa agricultura e a pecuária cujas características marcantes são, em muitas regiões, notadamenteextensivas ou de subsistência.

À medida em que as safras são se sucedendo, o trabalho migra em busca de novasfrentes e opções de sustento. Quando a cana-de-açúcar é colhida aquela imensa população

 perde seu sustento imediato, partindo para outros municípios vizinhos.

Os pais levam os filhos e OS LIVROS não são devolvidos. Uma das dúvidas iniciaisda equipe de auditoria consistia em estimar o nível de devolução nas diversas regiões do paísde forma a verificar se a reutilização do livro didático sofre algum tipo de restrição.

10.2. A Resistência dos Alunos

É necessário destacar que os alunos são crianças e, como tal, apresentam restrições aouso de livros já utilizados, contendo rasuras, páginas rasgadas e/ou sujas ou mesmo exercíciosresolvidos.

Essa questão pode ter reflexo, ainda que de menor intensidade, na devolução do livro.

O aluno poderia danificar ainda mais o livro recebido, tornando-o inaproveitável par ao próximo ano letivo.

A solução, como veremos a seguir, passa pela adoção de uma campanha deconscientização de pais, alunos e professores e, também, por um programa de manutenção ouconserto dos livros danificados. Em ambos os casos é necessária a participação da sociedade

 para que haja sucesso na reutilização dos livros por períodos mais longos.

10.3. A Campanha de Conscientização

O PNLD deveria desenvolver uma campanha de conscientização destinada aos pais,

alunos e professores ressaltando a necessidade de preservar o livro didático em boascondições de uso.

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 Nunca é demais relembrar as precárias condições de nossas escolas e as dificuldadesenfrentadas pelos pais de alunos mais carentes. As próprias condições sócio-econômicas domeio conduzem à destruição precoce dos livros.

 Na época da auditoria a única forma de conscientização estava associada a um texto nacontracapa dos livros, indicando a necessidade de sua preservação em boas condições paraque pudesse ser utilizado novamente. Os professores também buscavam um maior engajamento, orientando os seus alunos no sentido de não utilizar canetas no preenchimentodas questões, não sujar ou rasgar as páginas, etc.

10.4. A Manutenção dos Livros Danificados.

Os livros sempre apresentam sinais de uso após o término do ano letivo: são rasuras, páginas amassadas, sujas ou rasgadas, exercícios respondidos no próprio livros, etc.

A solução seria a adoção de um sistema de mutirão onde os professores, eeventualmente os pais dos alunos, promoveriam o conserto dos livros danificados. Assim,diminuindo a resistência dos alunos, haveria maior probabilidade de que o livro pudesse ser reutilizado no ano seguinte.

10.5. A qualidade do livro

As editoras, conforme abordado anteriormente, deveriam produzir seus livros segundo

 parâmetros de qualidade estabelecidos em contrato pela FAE, dentre os quais é possíveldestacar:

a) gramatura.

A gramatura é uma medida que indica o peso de celulose existente em um metroquadrado de determinado papel. Assim, quanto maior a gramatura, maior será a quantidadede celulose empregada na elaboração do papel, aumentando sua resistência.

A FAE estabelecia uma gramatura de 65 gr/m² , ou seja, cada metro quadrado deveria possuir 65 gramas de celulose.

 b) o tipo de capa.

A capa é responsável pela proteção do livro contra choques, sujeira, etc. Uma caparígida oferece maior grau de proteção do que uma capa flexível, contribuindo para uma maior duração do livro.

c) fixação da capa.

Cada uma das formas de fixação da capa ao livro confere uma determinada resistênciaao conjunto. Assim, uma capa costurada (mais cara) apresenta maior resistência, ao passo em

que a simples colagem das páginas à capa não possibilita uma resistência elevada.

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d) número de cores

O maior número de cores e a presença de desenhos e figuras são fatores de motivaçãodo aprendizado e possibilitam, indiretamente, um maior interesse dos alunos na preservaçãodos livros.

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EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO

A seguir os alunos serão divididos em grupos para desenvolvimento de exercícios como objetivo de avaliar o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD).

Os exercícios propostos têm a função de auxiliar o alunos na fixação da teoriaassociada aos conceitos e premissas de um programa de governo, bem como nodesenvolvimento das etapas básicas de uma auditoria operacional naquele programa.

Exercício n.º 01: Conceitos associados ao PNLD

O Decreto n.º 91.542/85 (folhas 66/67 ) implantou o Programa Nacional do LivroDidático (PNLD), que será utilizado em nosso estudo de caso neste curso de avaliação de

 projetos.

Considerando os termos do decreto, procure identificar os conceitos envolvidos, taiscomo o público-alvo, meta, objetivo, impacto, efeito, etc.

Exercício n.º 02: Eqüidade e Acesso ao PNLD

O seu grupo de trabalho já identificou alguns conceitos relacionados com o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD).

Este segundo trabalho tem como objetivo proporcionar um debate sobre o PNLD noque concerne às premissas básicas que devem ser atendidas ou observadas por uma

 política público de cunho social.

Procurem desenvolver as seguintes questões:

1) O PNLD é um programa de nível nacional. O acesso a esse programa é o mesmo em

todas as regiões, estados, municípios e escolas ?

2) A premissa vinculada à equidade ou redistributividade está sendo observada naformulação do PNLD ? Em outras palavras, os grupos sociais mais carentes recebemtratamento diferenciado de forma a evitar o crescimento das disparidades ?

3) Quais são os riscos identificados pela equipe que podem influenciar negativamente o programa ?

4) Qual a influência que as disparidades sócio-econômicas entre as regiões e estados têmsobre o PNLD ? O grupo considera que o programa pode funcionar indistintamente em

regiões ricas e pobres ? Explique.

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Exercício n.º 03: O PNLD e a Seleção das Áreas Relevantes

O seu grupo de trabalho já identificou alguns conceitos relacionados com o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e analisou as premissas básicas que devemnortear a elaboração e operação de uma política pública de cunho social.

Este terceiro trabalho em grupo tem como objetivo a avaliação do PNLD dentro dastécnicas de auditoria de gestão.

Para desenvolver as etapas da Visão Geral e do Exame Preliminar, a equipe deverá ler a documentação relativa ao objetivo e premissas do PNLD, bem como sua

operacionalização (páginas 53/60 ).

Após a leitura recomendada, a equipe deverá selecionar três (3) áreas consideradascomo sendo aquelas mais relevantes, justificando a sua escolha.

Exercício n.º 04: Critérios de Auditoria e Padrões de Desempenho

A elaboração de critérios de auditoria e dos padrões de desempenho associadosrepresenta um amplo trabalho de pesquisa e constitui uma etapa muito importante para

o correto desenvolvimento de uma auditoria operacional.Este exercício tem como objetivo desenvolver a noção de Critério de Auditoria e dePadrão de Desempenho.

Cada uma das equipes deverá escolher uma das “instituições” abaixo e elaborar umalista com cinco (5) critérios de auditoria e respectivos padrões de desempenho:

a) escola; b) hospital;c) corpo de bombeiros;

d) correios;e) supermercado;f) cemitério.

Exercício n.º 05: A Definição do Instrumental mais Adequado

Após a definição da amostra e dos critérios de auditoria e padrões de desempenho, aequipe deverá definir qual o melhor instrumental analítico (ou a combinação de algunsinstrumentais) para coletar as informações necessárias.

A equipe deve recordar que para cada uma das áreas selecionadas como sendorelevantes há um conjunto de critérios de auditoria e de padrões de desempenho associados, oque implica na existência de uma metodologia mais adequada para coleta de informações.

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Qual o melhor instrumental para cada uma das áreas selecionadas ?

Exercício n.º 06: A Definição da Amostra

Sua equipe já treinou o desenvolvimento dos critérios de auditoria e dos respectivos padrões de desempenho associados.

A etapa seguinte é definir qual a amostra de escolas que será usada para retratar arealidade dos PNLD. A equipe deve notar que a amostra deve retratar o conjunto de escolasdo país e não apenas de algum extrato.

Assim, a amostra deverá contemplar escolas pequenas e grandes, escolas em zona

rural e urbana, escolas em estados ricos e pobres, etc.

Qual seria a amostra de escolas desenvolvida pela sua equipe ?

Exercício n.º 07: Desenvolvimento do Plano de Auditoria

Este trabalho em grupo tem como objetivo a avaliação do PNLD dentro das técnicasde auditoria de gestão.

A equipe já realizou as etapas de Visão Geral e de Exame Preliminar, desenvolvendo

vários critérios de auditoria e padrões de desempenho que deverão ser aplicados a umaamostra de escolas para conhecer a realidade do PNLD, além de estabelecer oinstrumental mais adequado para coleta de informações a nível de campo.

Agora a equipe deverá desenvolver um plano de auditoria, utilizando as respostasde todos os exercícios anteriores, de modo a contemplar as seguintes questões:

a) quais as áreas mais importantes do PNLD que deverão ser objeto de uma análisemais profunda ?

 b) qual a justificativa para escolha de cada uma das áreas selecionadas ?

c) como a equipe pretende avaliar cada uma das áreas ?

c.1) quais os critérios de auditoria desenvolvidos para cada uma das áreas ?

c.2) quais os padrões de desempenho associados a cada critério de auditoria?

c.3) qual o instrumental usado para cada área selecionada ?

d) qual a estimativa de tempo e de custos envolvida ?

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A Auditoria Realizada pelo Tribunal de Contas da União

A Auditoria Operacional desenvolvida pela equipe do TCU foi precursora de algumastécnicas interessantes e possibilitou base técnica para recomendar diversas modificações noPrograma Nacional do Livro Didático.

A equipe em questão era composta de apenas 4 analistas, nenhum com experiência ouformação acadêmica em áreas como pedagogia.

A necessidade de buscar um retrato da realidade do PNLD nas escolas de todo o paístrouxe como alternativa mais viável a adoção da técnica de circularização de questionários,complementada por  visitas in loco em escolas previamente selecionadas e em algumasSecretarias Estaduais de Educação e Secretarias Municipais de Educação.

O universo de escolas associado ao PNLD é muito grande (mais de 208.000 escolas),além de estar espalhado por todos os estados da Federação. Como era impossível realizar visitas in loco em uma parcela significativa das escolas, optou-se por definir uma amostra deescolas que receberiam os questionários.

As escolas selecionadas deveriam representar a realidade do PNLD em escolaslocalizadas em capitais de estados e no interior, pois a equipe queria traçar um perfil do

 programa em diversos pontos do país.

A amostra desenvolvida (sem o apoio de um estatístico) foi estruturada da seguinteforma: nas capitais de estado selecionou-se 20 escolas ao acaso e, no interior dos estados,selecionamos todas as escolas existentes naqueles municípios com até 5 escolas.

A premissa da equipe era de que uma capital de estado representaria o município maisrico e desenvolvido de cada estado, ao passo que aqueles municípios com um númeroreduzido de escolas seriam considerados como sendo os municípios mais pobres.

Obviamente essa amostra contém algumas imperfeições, tais como: nem sempre acapital do estado é o município mais rico (vide Santa Catarina onde a capital, Florianópolis,está atrás de Joinville e Blumenau). Outro aspecto é que um número reduzido de escolas em

um município não quer dizer, obrigatoriamente, que aquele município seja pobre....são oserros e falhas cobradas do pioneirismo.

A amostra contemplou 2.310 escolas.

Como não havia um referencial anterior para nortear nosso trabalho, a equipe decidiuque seria importante verificar in loco a realidade do PNLD nas escolas, em primeiro lugar 

 porque havia o temor de que o nível de resposta fosse baixo, inviabilizando as conclusões.Outro aspecto importante era a necessidade de confrontar as respostas dos questionários comaquelas observações de campo.

Enquanto os questionários eram encaminhados pelo Correios, a equipe deslocou-se para a Região Nordeste, que representa 30% do número de escolas e de alunos matriculados,além de contar com níveis de qualidade de vida reconhecidamente baixos.

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A equipe, dividida em duas duplas, visitou todos os estados do Nordeste,desenvolvendo suas ações junto às escolas, Secretarias Estaduais e Municipais de Educação.

Nas visitas, além de entrevistas com alunos e professora, a equipe buscou verificar ascondições físicas das escolas, o nível de preparo dos professores, o estoque de livrosexistentes e a sua efetiva utilização. Também foi objeto de nossas visitas a verificação damerenda escolar pois sabemos hoje que o livro didático e a merenda caminham lado a lado natentativa de melhorar as condições de ensino no interior do país.

Após as visitas in loco na Região Nordeste, a equipe deslocou-se para São Paulo,maior parque gráfico do Brasil, onde visitou as quatro (4) maiores indústrias gráficasassociadas ao PNLD (Saraiva, FTD, Brasil e Spiccione). Nessas empresas foi possívelverificar a importância do programa frente ao setor privado, além de colher diversas

 ponderações e sugestões para aperfeiçoamento do programa.

Um outro aspecto relevante associado ao deslocamento da equipe para São Paulo foi a  possibilidade de contatar diretamente com o Instituto de Pesquisa Tecnológica daUniversidade de São Paulo (IPT/USP) com o objetivo de verificar se aquela instituição

 poderia desenvolver testes físico-químicos nos livros recebidos pela FAE/MEC, atestando suacompatibilidade com o disposto no contrato celebrado com as editoras.

As modificações recomendadas pelo TCU na sistemática de operação do PNLD foramas seguintes:

a) o programa deve basear sua estratégia de atuação considerando uma vida útil dolivro didático de apenas 2 anos;

 b) o mesmo livro poderá ser encomendado pela escola para repor seu estoque inicial;c) o MEC deverá firmar convênio com entidade capacitada a realizar testes físico-

químicos de forma a atestar o padrão de qualidade dos livros fabricados e suaconsonância com o disposto no contrato celebrado com as empresas editoras;

d) o MEC deveria desenvolver campanha educativa na mídia com o objetivo deconscientizar pais e alunos acerca da importância de preservar os livros recebidos

 para serem utilizados por outros alunos;e) a entrega dos livros deverá ser feita pela ECT nas Prefeituras Municipais ao invés

de entregar os livros diretamente em todas as escolas participantes do programa,reduzindo erros e desvios fraudulentos;

A Auditoria Operacional é, conforme se verifica, uma ferramenta de análise bastante poderosa e eficaz, possibilitando, inclusive, a modificação de procedimentos operacionais nasempresas e programas auditados.

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Bibliografia

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7. ILACIF. Instituto Latinoamericano de Ciências Fiscalizadoras.  Auditoria Operacional .Bogotá, Ed. Dintel, 1981, 2ª ed. 538p.8. ________ Manual Latinoamericano de Auditoria Profesional en el Sector Publico . Bogotá,Ed. Dintel, 1981, 3q ed. 538p.9. _________  Auditoria Operacional en Israel, Peru y Suecia. Publicacion nº 17 - Seminário“Auditoria Operacional en el Sector Publico: Herramienta Dinámica para el Desarrollo”.Quito, ILACIF, 1978, 85p.10. MOTA, José Adelino. Auditoria Operacional . Brasília: Boletim UNITEC. Brasília, 1989.11. ROCHA, Arlindo Carvalho. A Função da Auditoria Operacional na Avaliação e Controlede Entidades Governamentais. in: Revista do Tribunal de Contas da União, nº 44, abr/jun de

1990, p. 67/79. Brasília, março de 1992.12. TCU. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria do Tribunal de Contas daUnião. In: Boletim do Tribunal de Contas da União, nº 14, de 06/mar/96, 86 p. Brasília,março de 1996.13. _________. Manual de Auditoria de Natureza Operacional . Brasília: TCU, 2000,114p.14. _________. Secretaria de Controle Externo em Santa Catarina.  Relatório de Auditoria

Operacional: “A qualidade do atendimento prestado pelo SUS relacionado à existência de  fatores específicos verificados no âmbito das Prefeituras Municipais”. Florianópolis:Mimeografado, agosto de 1997.15. VILLAS, Marcio Martins.   Auditoria Operacional em Entidades Governamentais.Brasília, Mimeografado, 1989, 31p.

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Anexo 1

Decreto N.º 91.542, de 19 de AGOSTO de 1985

Institui o Programa Nacional do Livro Didático, dispõe sobre sua execução, e dá outras providências.

O Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o artigo 81, item III,da Constituição, e

Considerando os propósitos de universalização e melhoria do ensino de 1º Grau,

contidos no Programa “Educação para Todos”;Considerando a necessidade de promover-se a valorização do magistério, inclusive

mediante a efetiva participação do professor na indicação do livro didático;

Considerando, finalmente, o objetivo de reduzir os gastos da família com educação,decreta:

Art. 1º. Fica instituído o Programa Nacional do Livro Didático, com afinalidade de distribuir livros escolares aos estudantes matriculados nas escolas públicas de 1ºGrau.

Art. 2º O PNLD será desenvolvido com a participação dos professores doensino de 1º Grau, mediante análise e indicação dos títulos dos livros a serem adotados.

§ 1º A seleção far-se-á por escola, série e componente curricular, devendoatender às peculiaridades regionais a serem adotadas.

§ 2º Os professores procederão a permanentes avaliações dos livrosadotados, de modo a aprimorar o processo de seleção.

Art. 3º Constitui requisito para o desenvolvimento do Programa, de que trata

esse Decreto a adoção de livros reutilizáveis.

§ 1º Para os efeitos deste artigo, deverá ser considerada a possibilidade dautilização dos livros nos anos subseqüentes à sua distribuição, bem como a qualidade técnicado material empregado e o seu acabamento.

§ 2º A reutilização deverá permitir a progressiva constituição de bancos delivros didáticos, estimulando-se seu uso e conservação.

Art. 4º. A execução do PNLD competirá ao Ministério da Educação, através daFundação de Assistência ao Estudante – FAE, que deverá atuar em articulação com asSecretarias de Educação dos Estados, Distrito Federal e Territórios, e com órgãos municipaisde ensino, além de associações comunitárias.

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Parágrafo Único. A execução prevista neste artigo compreenderá a seleção final, aaquisição e a distribuição do livro didático às escolas da rede pública de ensino de 1º Grau,

 bem como atividades de acompanhamento e controle do Programa.

Art. 5º A Secretaria de Ensino de 1º e 2º Graus – SEPS, do Ministério daEducação, responderá pela formulação, supervisão e avaliação da política do livro didático.

Art. 6º O PNLD instituído por este Decreto entrará em vigor no ano letivo de1986.

Art. 7º O Ministro de Estado da Educação expedirá as normas que se fizeremnecessárias à execução deste Decreto.

Art. 8º Este Decreto entrará em vigor na data de sua publicação.

Art. 9º Revogam-se as disposições em contrário.

José Sarney – Presidente da República

Marco Maciel – Ministro de Estado da Educação

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Anexo 2

Ofício de Apresentação do Questionário

Senhora Diretora:

O Tribunal de Contas da União está realizando levantamentos no Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), a nível nacional, objetivando a adoção de medidas paramelhor eficiência e eficácia do Programa, executado pela Fundação de Assistência aoEstudante (FAE – MEC), de forma a suprir as reais necessidades dos alunos.

Para a implementação desse trabalho, é de fundamental importância a participação dasescolas, como principal interessada. Desta forma, solicitamos a sua valiosa contribuiçãorespondendo o questionário em anexo, indispensável para se estabelecer um quadro da realsituação do Programa Nacional do Livro Didático.

Esclarecemos que as informações prestadas pelas escolas serão de uso exclusivo doTCU, na realização deste trabalho, não sendo permitida a divulgação dos nomes das escolase/ou de suas diretoras.

Solicitamos a V. S.ª o envio ao Tribunal do questionário respondido, mesmo queincompleto, com a maior brevidade possível, utilizando-se do envelope que segue em anexo,

com porte pago (não precisa colocar selo), bastando entregar na agência dos correios de suacidade.

Atenciosamente,

Pedro Tadeu Oliveira da Silva

Coordenador da Equipe de Auditoria do TCU

6ª SECEX

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Anexo 3

Questionário Encaminhado às Escolas

Questões:

1) Os títulos dos livros didáticos recebidos da FAE em 1991 correspondem aos títulossolicitados por essa escola?

Relação de todas as Séries desde a 1ª até a 8ª ( ) sim ( ) não

2) A quantidade dos livros didáticos recebidos da FAE em 1991 corresponde à quantidadesolicitada pela escola ?

Relação de todas as Séries desde a 1ª até a 8ª ( ) sim ( ) não

3) A escola costuma receber os livros didáticos vindos da FAE:

( ) antes do início do ano letivo

( ) após o início do ano letivo

4) Os livros didáticos da FAE costumam durar, na prática:

( ) menos de um ano ( ) um ano ( ) dois anos ( ) três anos ( ) mais de três anos

5) Após as aulas do dia, os livros permanecem:

( ) com o aluno ( ) na escola

6) Qual a porcentagem de alunos que devolvem o livro didático após o encerramento do anoletivo ?

( ) menos de 10 % ( ) entre 10% e 30 % ( ) entre 30 % e 50 %

( ) entre 50 % e 75 % ( ) mais de 75 %

7) A escola adota alguma providência para recuperar os livros ainda não devolvidos pelosalunos ?

( ) sim ( ) não

Em caso afirmativo, qual a providência adotada ?

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8) A escola faz a recuperação dos livros danificados ?

( ) sim, sempre que ocorre algum dano ao livro

( ) sim, ao final do ano letivo em sistema de mutirão

( ) sim, mensalmente

( ) não

9) A escola possui livros didáticos em seu estoque ou na biblioteca ? Em casoafirmativo, qual a quantidade aproximada de livros ?

10) Há alguma resistência por parte dos alunos em receber livros já usados anteriormente ?

( ) não

( ) sim, mas os alunos acabam utilizando o livro

( ) sim, e os alunos se recusam a usar o livro

11)Já ocorreu algum caso de rejeição, por parte de professores, em usar um livroescolhido por outro professor ?

( ) sim ( ) não

12)Os professores tiveram acesso prévio aos livros que escolheram ?

( ) sim ( ) não

13)A escola encontra dificuldades em preencher o formulário da FAE ?

( ) sim ( ) não

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