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Levantamento e avaliação
da literatura econômica
sobre o BNDES
Produto 10 Artigo
Setembro de 2013
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Levantamento e avaliação
da literatura econômica
sobre o BNDES
Pesquisa Científica nº 03/2011 – FEP/BNDES
Literatura Econômica
Pesquisadores:
Alex Luiz Ferreira
Anne Hanley
Júlio Manuel Pires
Maurício Jorge Pinto de Souza
Renato Leite Marcondes
Rosane Nunes de Faria
Sérgio Naruhiko Sakurai
Assistentes:
Guilherme Byrro Lopes
Graziella Magalhães Candido de Castro
Gustavo Foresto Crispim
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Sumário
Lista de Figuras ........................................................................................................................... 5
Lista de Tabelas ........................................................................................................................... 6
Lista de Quadros ......................................................................................................................... 7
Avaliação bibliométrica da literatura econômica acadêmica sobre o BNDES .................. 8
1. Introdução ........................................................................................................................ 8
2. Indicadores Bibliométricos ........................................................................................... 10
3. Metodologia .................................................................................................................... 11
3.1 Base de dados ............................................................................................................. 11
3.2 Método de Análise ..................................................................................................... 13
4. Resultados da Análise Bibliométrica ........................................................................... 14
4.1 Indicadores de produção .......................................................................................... 14
4.2 Indicadores de desempenho ...................................................................................... 18
4.3 Indicadores de redes.................................................................................................. 24
4. Considerações finais ...................................................................................................... 33
5. Referências Bibliográficas ............................................................................................ 34
Uma Análise Qualitativa da Literatura Econômica sobre o BNDES ............................... 40
1. Introdução ...................................................................................................................... 41
2. Metodologia ................................................................................................................... 44
1952 a 1964 ............................................................................................................................. 46
1964 a 1980 ............................................................................................................................. 52
1980 a 1990 ............................................................................................................................. 58
1990 a 2002 ............................................................................................................................. 63
2002 a 2013 ............................................................................................................................. 71
8. Considerações finais ...................................................................................................... 78
9. Referências Bibliográficas ............................................................................................ 79
5
Lista de Figuras
Figura 1 - Evolução dos documentos da literatura econômica sobre o BNDES no período 1957-
2013 e instituição responsável ..................................................................................................... 14
Figura 2 - Distribuição de frequência dos documentos da literatura econômica sobre o BNDES
por número de citação ................................................................................................................. 19
Figura 3 - Evolução do número de citações dos documentos da literatura econômica sobre o
BNDES ........................................................................................................................................ 21
Figura 4 - Redes de citação dos dezessete trabalhos mais citados na base de dados .................. 25
Figura 5 - Redes de co-citação dos dezessete trabalhos mais citados ......................................... 27
Figura 6 - Três principais redes de coautoria identificadas na base de dados ............................. 30
Figura 7 - Redes de cooperação entre instituições ...................................................................... 32
6
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Documentos da literatura econômica sobre o BNDES, por tipo e Instituição responsável
pela publicação ............................................................................................................................ 15
Tabela 2 - Classificação Qualis/CAPES dos periódicos em que foram publicados artigos sobre o
BNDES, quantidade e participação no total ................................................................................ 16
Tabela 3 - Principais temáticas e períodos tratados nas obras sobre o BNDES .......................... 17
Tabela 4 - Os dezessete principais trabalhos de acordo com o número de citações recebidas ... 20
Tabela 5 - Autores mais citados e indicador de citação média por publicação ........................... 22
Tabela 6 - Porcentagem de temáticas que mais repercutiram (mais citadas) por períodos ......... 23
Tabela 7 - Análise Fatorial aplicada a rede de citações dos trabalhos mais citados.................... 29
7
Lista de Quadros
Quadro 1 - Principais textos selecionados para leitura do período 1952-1964 ........................... 47
Quadro 2 - - Principais textos selecionados para leitura do período 1964-1980 ......................... 54
Quadro 3 - Principais textos selecionados para leitura do período 1980-1990 ........................... 59
Quadro 4 - Principais textos selecionados para leitura do período 1990-2002 ........................... 64
Quadro 5 - Principais textos selecionados para leitura do período 2002-2013 ........................... 73
8
Avaliação bibliométrica da literatura econômica acadêmica sobre o BNDES
(1952-2013)*
Resumo: O presente trabalho realizou uma sistematização e avaliação quantitativa da literatura
econômica produzida a respeito do BNDES no período 1952-2013. Para tanto, utilizou-se uma
base de dados construída para a pesquisa que contém informações da literatura acadêmica
abrangendo artigos, teses, dissertações, livros e outros documentos. A partir dessa base, a
avaliação quantitativa foi conduzida por meio de indicadores bibliométricos de: (i) produção, que
avaliaram a quantidade e as características das publicações; (ii) impacto, como medida de
repercussão da produção; (iii) relação, que tratam de citação, co-citação e coautoria. Os resultados
da análise bibliométrica mostraram uma tendência de crescimento da publicação, especialmente
nas duas últimas décadas, além de distribuições significativamente concentradas, tanto em termos
de documentos citados, como em autores e instituições responsáveis pela publicação.
Adicionalmente, a avaliação das redes relacionais das publicações sobre o banco demonstrou uma
densidade reduzida nas redes de citação e co-autoria bem como debates isolados em determinados
temas.
Palavras-chave: BNDES, financiamento de longo prazo, banco de desenvolvimento,
economia brasileira, análise bibliométrica.
Abstract: This study conducted a systematic as well as a quantitative and appraisal of the
economic literature produced about the BNDES in the period 1952-2013. For this survey, a
database was constructed containing information on the academic literature that included articles,
book chapters, Master’s theses, doctoral dissertations, books, working papers, and other
documents. Using this database we conducted a quantitative evaluation by means of bibliometric
indicators of (i) production, addressing both the amount and characteristics of these publications,
of (ii) scholarly impact, as a measure of repercussion of production, and (iii) relational indicators,
accounting for citation, co-citation and co-authorship. The results of the bibliometric analysis
showed a growing trend in the number publications, especially in the last two decades.
Additionally, this analysis revealed that publications about the BNDES were significantly
concentrated, in terms of most cited documents, in authors that published the most, and in
institutions responsible for those publications. The review of this literature on the bank showed a
reduced network density of citation and co-authorship and few isolated debates on certain topics.
Keywords: BNDES, long-term financing, economic literature, development bank,
brazilian economy, bibliometric analysis
1. Introdução
A bibliometria foi introduzida no Brasil no início dos anos de 1970 e desde então tem
sido aplicada à literatura científica de vários campos do conhecimento (ALVARADO, 1984).
Esse tipo de análise pode ter como foco áreas do conhecimento de forma geral, ou temas
específicos dentro de uma área (ARAÚJO, 2006). Recentemente, a disponibilidade de grandes
bases de dados como Web of Knowledge aliada à diversidade de softwares específicos para análise
9
bibliométrica e de redes contribuíram para o aumento significativo de estudos bibliométricos no
Brasil e no mundo.
A bibliometria constitui um instrumento importante de análise, pois possibilita a criação
de perfis de áreas de conhecimento, o mapeamento de relacionamento de autores e o
desenvolvimento de indicadores de produção e repercussão acadêmica da literatura (OKUBO,
1997; PENTEADO et al., 2003). Ademais, esse tipo de ferramenta emprega-se para avaliação do
desempenho científico de instituições de pesquisa e universidades (RUSSEAU, 1998;
PENTEADO FILHO; AVILA, 2009; LIMA et al., 2010). Quando associada com análise de redes,
a bibliometria permite aprimorar a avaliação da literatura mais relevante sobre um tema/assunto
específico (PILKINGTON; MEREDITH, 2009; MASCENA et al., 2011; LACERDA et al. 2012,
CALIXTO et al., 2012; PEREIRA et al., 2013).
No presente artigo a análise bibliométrica e de redes são empregadas conjuntamente para
mapear e analisar a literatura econômica existente sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) desde sua criação na década de 1950 até o ano de 20131.
Ao completar 60 anos de existência, o BNDES revelou-se um instrumento de política
pública fundamental para a consecução de diversas metas de política de desenvolvimento
econômico, principalmente via mobilização de recursos para provisão de financiamento de longo
prazo. Essa provisão foi o motivo da criação do BNDES no início da década de 1950 e continua
sendo seu principal papel na economia brasileira. Portanto, as diferentes fases do
desenvolvimento da economia brasileira relacionam-se estreitamente à própria atuação do
BNDES, o que instiga economistas e outros pesquisadores a buscarem respostas para as várias
questões relacionadas à atuação do banco. Ademais, as diferentes abordagens teóricas sobre o
papel dos bancos de desenvolvimento mostrou-se um campo frutífero no que se refere à
elaboração de trabalhos científicos. Dessa forma, embora exista uma ampla literatura econômica
produzida a respeito do BNDES ao longo de sua existência, não há um levantamento e avaliação
do conjunto dessa literatura de forma sistemática que permita o conhecimento sobre a produção
acadêmica que trata do banco. Questões relacionadas ao tamanho desta produção, os temas mais
relevantes, os autores mais prolíficos, os trabalhos que mais repercutiram na literatura, a tendência
da produção, ainda permanecem sem respostas.
O presente artigo busca preencher essa lacuna e dessa forma gerar um panorama sobre a
literatura acadêmica existente sobre o BNDES nos últimos 60 anos. Três contribuições específicas
se sobressaem: a primeira é o levantamento das informações bibliográficas dos trabalhos que
analisaram o BNDES e também de suas referências citadas. Essas informações foram
sistematizadas em uma base de dados que agrega 919 documentos e 923 autores que investigaram
assuntos relacionados ao banco. A segunda contribuição decorreu da utilização da análise
bibliométrica, com o intuito de analisar o perfil da literatura econômica desenvolvida sobre o
banco, incorporando de forma pioneira a utilização de redes para avaliar os vínculos de citações,
co-citações e coautoria entre esses documentos.2 E por fim, a utilização de uma base de dados
1 Esse trabalho origina-se do projeto intitulado “Levantamento e avaliação da literatura econômica
acadêmica brasileira e internacional sobre o BNDES”, executado com o apoio financeiro do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), por meio de financiamento não reembolsável
com recursos do Fundo de Estruturação de Projetos do BNDES (FEP 03/2011). O conteúdo dos estudos e
pesquisas é de exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do
BNDES. Para maiores informações sobre essa modalidade de financiamento, acesse o site
http://www.bndes.gov.br/programas/outros/fep.asp. 2 No Brasil, a análise bibiométrica em economia foi utilizada inicialmente por Azzoni (1998; 2000) cujos
objetivos foram à verificação do grau de repercussão dos autores, das instituições acadêmicas e das revistas
de economia, por meio da mensuração da frequência com que os trabalhos foram citados por artigos
publicados nas principais revistas brasileiras. Com o intuito de verificar de forma mais abrangente o
10
interna construída de forma a considerar todos os documentos relevantes em um determinado
tema, no caso o BNDES, o que aumenta a confiabilidade da análise bibliométrica no que se refere
aos trabalhos considerados.
O artigo dividiu-se em cinco seções, incluindo esta introdução. Na seção 2 discutiu-se o
método da análise bibliométrica. Na seção 3, abordou-se a metodologia adotada, com foco na
apresentação da base de dados e na discussão dos indicadores que foram utilizados. A seção 4
apresentou-se os resultados e, por fim, as conclusões estão na seção 5.
2. Indicadores Bibliométricos
O termo bibliometria foi definido como a aplicação de métodos matemáticos e estatísticos
para medir a quantidade e o desempenho de publicações como livros, artigos e outros meios de
comunicação (PRITCHARD, 1969). A literatura reportou basicamente três tipos de indicadores
bibliométricos: quantitativos ou de produção, desempenho ou repercussão e estruturais ou
relacionais (ROUSSEAU, 1998; GAUTHIER, 1998; LUNDBERG, 2006; DURIEUX e
GEVENOIS, 2010). Não raramente, esses indicadores foram referidos na literatura com
denominações diferentes, porém relacionados ao mesmo conceito e objetivo.
Os indicadores quantitativos objetivam a métrica da produção a partir da contagem do
número de publicações, por autor, por tipo de documento e o número de publicações por
instituição de pesquisa ou país. Quando esses indicadores tornam-se disponíveis para um período
de tempo suficientemente longo, eles permitem conjecturar sobre a tendência da publicação
(DURIEUX e GEVENOIS, 2010).
Diferentemente dos indicadores de produção, os indicadores de desempenho procuram
fornecer uma medida de qualidade e repercussão da publicação, dos autores e das instituições
analisadas (DURIEUX e GEVENOIS, 2010). Por exemplo, o número de vezes que um autor, um
artigo ou uma instituição é citado constitui um indicador de repercussão ou impacto, amplamente
empregado em análises bibliométricas. Garfield (1955) apresentou a importância dos índices de
citação como fonte de informação para os pesquisadores e argumentou que, para o caso de um
artigo relevante, o índice de citação apresenta-se como uma medida do grau de influência do
artigo para outros pesquisadores.
Martin e Irvine (1983) apresentam e distinguem os conceitos de “qualidade”,
“importância” e “impacto” de uma publicação. Para os autores, não existe uma medida direta
desses aspectos, ou seja, o número de citações de uma publicação não reflete diretamente sua
qualidade ou importância, mas sim um indicador parcial de repercussão de um trabalho científico.
Outros fatores como a localização do autor, o seu prestígio na comunidade científica, o idioma
em que foi publicado e a disponibilidade da revista também podem afetar o número de citações.
Por fim, os indicadores estruturais ou relacionais mensuram as conexões entre
publicações, entre autores ou campo de pesquisa (DURIEUX e GEVENOIS, 2010). Esses
indicadores são amplamente utilizados na literatura bibliométrica principalmente nas análises de
coautoria e co-citação de artigos e documentos. A análise de co-citação tipicamente apresenta
impacto internacional dos trabalhos brasileiros, Issler e Ferreira (2004) avaliaram pesquisadores e
departamentos de economia no Brasil a partir das citações recebidas por periódicos internacionais. De outro
lado, Faria et al. (2007) estudou os determinantes das citações internacionais dos economistas brasileiros
em artigos publicados nas principais revistas brasileiras de economia. Contudo, foi apenas no trabalho de
Faria (2010) que questões associadas ao idioma da publicação e co-autoria foram exploradas. A despeito
desta literatura, não foram identificados trabalhos que seguem a estrutura de análise bibliométrica como a
conduzida no presente trabalho.
11
uma rede onde os autores/documentos mais citados estão conectados pelo link de co-citação. Os
indicadores relacionais são aplicados para o mapeamento de estruturas de conhecimento e de
redes de relacionamento entre autores, documentos, instituições, e países, sendo importantes para
a identificação das parcerias entre autores ou entre instituições; e para mostrar ligações entre
temas ou áreas de pesquisa, ou mesmo tópicos emergentes em um campo do conhecimento (LIMA
et al. , 2010; OKUBO, 1997; GAUTHIER, 1998).
A análise de co-citação é um dos métodos quantitativos amplamente utilizados para a
estruturação de redes de relacionamento, sendo o foco dessas análises a identificação de padrões
estruturais de especialização no campo de pesquisa. Esse padrão pode ser avaliado tanto por meio
de análise de co-citação de autores (ACA) ou pela análise de co-citação de documentos (DCA)
(WHITE e GRIFFITH, 1981).
Small (1973) define a análise de co-citação como a frequência com que dois documentos
da literatura são citados conjuntamente por um documento posterior. Adicionalmente o autor
argumenta que quando dois artigos são frequentemente co-citados, eles são necessariamente mais
citados individualmente e os artigos mais citados individualmente representam os conceitos, os
métodos ou os experimentos chave em um campo do conhecimento. Dessa forma, o padrão da
co-citação pode ser utilizado para mapear o relacionamento entre esses conceitos chave.
White e Griffith (1981) argumentam que o mapeamento de uma área do conhecimento
pode ser realizado empregando os autores como unidade de análise e as co-citações de pares de
autores como variáveis que indicam a distância entre eles, sendo que quanto maior a frequência
em que dois autores são citados conjuntamente maior seria relação entre eles.
Neste trabalho os indicadores quantitativos da produção foram utilizados para descrever
o perfil da literatura econômica sobre o BNDES. A avaliação da literatura relevante para a
comunidade científica foi investigada por meio dos indicadores de repercussão e de redes de
citação, co-citação e coautoria.
3. Metodologia
3.1 Base de dados
O presente trabalho foi desenvolvido a partir de uma base de dados construída para
sistematizar a literatura econômica produzida a respeito do BNDES desde sua fundação. Essa
construção envolveu três fases distintas, identificação, cadastramento e classificação das obras.
Primeiramente, foi realizado um extenso trabalho de identificação da literatura
acadêmica. Essa identificação foi realizada por meio de pesquisas com temas-chave associados à
missão do BNDES de ser instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de
investimentos3. Foram consultadas, além das referências disponibilizadas na Internet (JSTOR,
Scielo, Web of Knowledge, Science Direct, Google Acadêmico), as principais bibliotecas e
acervos brasileiros, bem como a literatura internacional sobre o BNDES. A coleta abrangeu os
periódicos acadêmicos, as teses, dissertações, livros e capítulos e textos para discussão, entre
outros4. Esse protocolo inicial de busca indicou a existência de um amplo material acadêmico.
No entanto, uma parcela significativa dos trabalhos que possuíam essas palavras-chave não se
tratava de fato do BNDES. Assim, para identificar as potenciais obras que avaliam o papel do
3 Esses temas incluem: Financiamento de longo prazo, BNDE(S), investimento de longo prazo, Banco de
desenvolvimento, financiamento de bem de capital, financiamento de infraestrutura, privatizações e
financiamento do desenvolvimento. 4 Foi criada uma categoria “outros” para incluir working papers, estudos especiais e alguns relatórios de
pesquisa.
12
banco, foi executada uma primeira leitura dos documentos, selecionando aquelas que realmente
se encaixavam no objetivo da presente pesquisa e que foram alvo de estudo e leitura de forma
mais aprofundada.
A fase de cadastramento correspondeu à coleta e cadastramento das informações
bibliográficas dos documentos e informações sobre as referências citadas pelos trabalhos. As
referências bibliográficas constantes nos documentos representam um aspecto relevante da
pesquisa, em primeiro lugar, porque permitiram a identificação de novos trabalhos para compor
a base de dados e, em segundo lugar, porque possibilitaram a identificação dos documentos mais
citados entre os trabalhos acadêmicos que avaliaram o BNDES5.
Na fase de classificação os textos foram classificados de acordo com o período a que se
referem e a temática tratada. A divisão cronológica foi definida a partir das mudanças nas
formas de atuação do banco ao longo de sua história e abrange cinco subperíodos: 1952-
1964; 1964-1980; 1980-1990; 1990-2002 e 2002-20136. As temáticas tratadas foram definidas
seguindo as linhas de atuação do BNDES7. Os documentos também foram classificados quanto
ao grau de referência ao BNDES no texto. Para tal classificação foi adotado o seguinte critério,
representado por uma variável binária denominada “Grau de Referência ao BNDES”: 1 – O objeto
do estudo é a própria atuação do BNDES ou o banco ocupa papel importante no documento; 0 –
O objeto de estudo não é o BNDES ou este não é referido de maneira significativa no documento8.
Cabe ressaltar que o conjunto destas fases resultou em uma base de dados direcionada e
única de obras da literatura econômica sobre o BNDES. Trata-se de uma coletânea de trabalhos
identificados e qualificados a partir de diversas consultas a uma série de acervos e ferramentas de
buscas diferentes, além de consultas nas próprias referências bibliográficas desses documentos.
Desta forma, conseguiu-se obter informações sobre citações oriundas dos próprios documentos
que compõem a base de dados e, portanto, os documentos mais citados, que serão avaliados
posteriormente neste artigo, referem-se a trabalhos que mais repercutiram entre os trabalhos que
avaliam o BNDES. A base de dados construída foi composta por 919 trabalhos acadêmicos
publicados no período entre 1952 a junho de 20139, sendo que o BNDES foi responsável pela
publicação de 296 obras10.
5 É importante ressaltar que não foram incluídas na Base todas as referências dos artigos, mas apenas
aqueles trabalhos citados que se aproximavam dos mesmos critérios de temas-chave associados à missão
do BNDES utilizados na fase de identificação. Assim, as referências incluídas na Base de dados para cada
trabalho se constituem em referências qualificadas ao objetivo da pesquisa e, como consequência, são
também uma entrada da própria Base de dados. As citações analisadas a partir da Base mostram-se restritas
aos trabalhos que se referem ao BNDES. 6 Alguns documentos não avaliam um período específico, por exemplo, aqueles que tratam do papel teórico
dos bancos de desenvolvimento. Essas obras foram agrupadas num item denominado “atemporal”. 7 As temáticas associadas às linhas de financiamento do BNDES são: Agropecuária; Comércio, Serviços e
Turismo; Desenvolvimento Social e Urbano, Esportes e Cultura; Exportação e Inserção Internacional;
Indústria; Infraestrutura; Inovação; Meio Ambiente; Mercado de Capitais. Adicionalmente, foram criadas
três temáticas (“Privatizações”, “Teórico – Banco de desenvolvimento” e “Outros”). Cabe ressaltar que um
único documento pode tratar de mais de uma temática e abranger mais de um período. 8 Por exemplo, um documento que avaliou o papel do BNDES na geração de postos de trabalhos recebeu
classificação 1, quanto ao grau de referência. Já um documento que descreveu as fontes de financiamento
no Brasil e apenas apresentou tabelas ou figuras dos desembolsos do BNDES, sem uma avaliação crítica,
recebe classificação 0. Adicionalmente, alguns documentos que se restringem a descrição sumária da
história do BNDES também receberam classificação 0. 9 Cabe ressaltar que o documento mais antigo localizado foi publicado em 1957. Ademais, algumas
publicações do ano de 2013 já foram incorporadas à Base de dados. 10 Dessas obras, 888 (equivalente a 96,6%) foram lidas, avaliadas e classificadas conforme a metodologia
exposta, a parte restante da Base de dados é composta de coletâneas (3,4%) Entendeu-se que essas
coletâneas (livros) são relevantes dentro da Base de dados, uma vez que foram utilizadas como referências
bibliográficas em muitos documentos, ou seja, nesses casos a citação referiu-se à coletânea e não ao artigo
13
3.2 Método de Análise
As informações da base de dados foram utilizadas na construção dos indicadores de
produção, de desempenho e nas redes de citação, co-citação e coautoria. As informações foram
separadas em “variáveis de características”, que são aquelas que possibilitam caracterizar a
produção, e “variáveis de classificação”, construídas a partir da classificação quanto ao período
de análise, temáticas tratadas e grau de referência ao BNDES no texto. As informações foram
analisadas por meio de estatísticas unidimensionais (por exemplo, número de publicações),
estatísticas bidimensionais, ou seja, a relação entre duas variáveis (como número de publicações
por tipo de documento), estatísticas multidimensionais, ou seja, relação entre mais de duas
variáveis (exemplo: número de publicações por tipo de documento por ano) e estatísticas que
detectam padrões de distribuição de frequência das variáveis quantitativas.
O período de análise da presente pesquisa correspondeu aos anos de 1952 a junho 2013.
Portanto, todos os indicadores referentes à quantidade como o número de citações, o número de
documentos publicados, entre outros, se referem ao estoque para o período fixado. Na literatura
de análise bibliométrica vários autores têm proposto a condução da análise para períodos de tempo
relativamente longos, considerando no mínimo 10 anos (JOHNES, 1988; VAN LEEUWEN et al.,
2003). Um período longo apresenta o benefício de reduzir a influência de fatores aleatórios na
análise, além de corresponder a um período em que existem razões substantivas para que os
documentos possam ser citados (NEDERHOF, 1988, Apud ANU, 2005).
Ademais, considerando o fato de que parcela significativa da produção publicada sobre o
BNDES se deu por meio de seus veículos de divulgação e disseminação do conhecimento como
livros, Revista do BNDES, BNDES Setorial, Working Papers, tornou-se relevante à análise de
forma separada das publicações cujo responsável foi o BNDES. Essa análise foi feita a partir de
um filtro para a instituição, ou seja, foram considerados os documentos em que o BNDES foi a
instituição responsável pela publicação. A partir desse filtro foi possível calcular os indicadores
separadamente considerando o caso em que o BNDES foi a instituição responsável pela
publicação e o caso em que outras instituições foram responsáveis. Os resultados encontrados
foram comparados por meio de alguns testes não paramétricos para comparação de médias. A
opção pelos testes não paramétricos decorreu do fato de que as distribuições das publicações,
autores, entre outras, não apresentarem aderência à normalidade, violando um dos pressupostos
para quase todos os tipos de testes de médias. Foram utilizados tantos testes para amostras
independentes como o Teste de Mann-Whitney e o Teste de Kruskal-Wallis, quanto teste para
amostras emparelhadas como o Teste de Wilcoxon11. A técnica multivariada da análise fatorial
também foi aplicada no presente trabalho com o objetivo de identificar características comuns
entre os trabalhos mais citados na base de dados12.
em específico. Contudo, já que os artigos que compõem essas coletâneas foram avaliados e classificados
entendeu-se como desnecessária a classificação da coletânea, evitando a dupla contagem. 11 O teste de Mann-Whitney é um teste alternativo ao teste t para amostras independentes e compara o
centro de localização (tendência central) das duas amostras como forma de detectar diferenças entre as duas
populações correspondentes. Já o teste de Kruskal-Wallis é uma generalização do teste de Mann- Whitney
para mais de dois grupos. A partir de amostras aleatórias de K populações, pode-se testar a hipótese da
existência de um parâmetro de localização comum a todas as populações. Finalmente, o teste de Wilcoxon
aplica-se para analisar diferenças entre duas condições no mesmo grupo de sujeitos, ou seja, é uma
alternativa ao teste t para amostra emparelhada e permite testar se as populações diferem em localização
(PESTANA e GAGEIRO, 2005). 12 A análise fatorial é um conjunto de técnicas estatísticas que permite reduzir o número original de
variáveis por meio da extração de fatores independentes, de tal forma que esses fatores possam explicar, de
14
Para a obtenção das estatísticas apresentadas nas tabelas e gráficos e dos testes de média
foi utilizado o editor de dados do IBM SPSS Statistics 20. As redes de citação, co-citação e
coautoria foram elaboradas com o apoio do software UCINET 6.0 (BORGATTI et al, 2002) e
Netdraw (BORGATTI, 2002).
4. Resultados da Análise Bibliométrica
4.1 Indicadores de produção
A Figura 1 permite compreender a evolução e a tendência da literatura ao longo do
período analisado considerando separadamente os trabalhos publicados pelo próprio BNDES dos
trabalhos publicados por outras instituições. Observou-se uma tendência crescente no número
total de publicações referente à literatura econômica sobre o BNDES, verificou-se, ainda, uma
mudança considerável da tendência da série na década de 1990 e a partir do ano 2000. Até o ano
de 1969, apenas 16 publicações constam na base de dados. Nas décadas de 1970 e 1980, as
publicações referentes ao BNDES ainda foram relativamente reduzidas, apresentando média
anual de 6,35 publicações. Contudo, na década de 1990, observou-se significativo aumento nas
publicações, que apresentaram média de 17,5 publicações por ano. Essa tendência de crescimento
tornou-se mais acentuada a partir do ano 2000, quando a publicação média anual foi de 42,9, com
concentração no ano de 2010, em que foram registradas na base de dados 82 publicações. Desta
forma, percebeu-se que a taxa de crescimento das publicações sobre o BNDES, de 13,5% ao ano
nos últimos cinco anos, está acima da taxa de crescimento de elaboração de trabalhos científicos
no Brasil, que está em torno de 9,7% ao ano nos últimos cinco anos, segundo dados fornecidos
pelo SCImago Journal & Country Rank.
Figura 1 - Evolução dos documentos da literatura econômica sobre o BNDES no período
1957-2013 e instituição responsável
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
forma resumida, as variáveis originais. A análise fatorial pressupõe a existência de um número menor de
variáveis não observáveis e subjacentes aos dados, que indicam o que existe de comum nas variáveis
originais (PESTANA e GAGEIRO, 2005).
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
195
7
196
1
196
4
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8
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0
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2
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2
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4
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0
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2
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4
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6
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0
200
2
200
4
200
6
200
8
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0
201
2
BNDES Outros
15
Portanto, esse crescimento da literatura sobre o BNDES refletiu o maior interesse por
parte dos pesquisadores nos temas relacionados ao banco, acompanhando o próprio crescimento
dos desembolsos do BNDES nos últimos anos13. No entanto, verificou-se que o aumento da
publicação sobre o BNDES também foi resultado do aumento da produção científica em geral no
Brasil.
Ainda na Figura 1 é perceptível que até o final da década de 1980, o BNDES praticamente
não se associou significativamente à literatura que surgia a respeito do banco. Até o final da
década de 1980, a média anual das publicações patrocinadas pelo BNDES foi de apenas 0,7,
enquanto as publicações patrocinadas por outras instituições apresentou média de 4,4 publicações
por ano. Entretanto, a partir de 1990 a instituição aumentou sua participação na publicação total,
sendo responsável por parcela significativa e crescente da literatura econômica sobre o banco.
Durante a década de 1990, a média anual das publicações patrocinadas pelo BNDES foi de 4,0,
elevando-se para 16,9 a partir do ano de 2000, enquanto para as publicações patrocinadas por
outras instituições, a média anual de publicações por ano passou de 13,5, na década de 90, para
26,0, a partir dos anos 2000. Tal fato decorreu da reedição da Revista do BNDES a partir de 1994
e do apoio à publicação de livros, especialmente comemorativos. O pico de publicações do
BNDES em 2002, por exemplo, ocorreu em virtude da comemoração dos cinquenta anos do
banco, que gerou um grande número de publicações especialmente capítulos de livros.
A Tabela 1 fornece a distribuição desta produção por tipo de documento. Observou-se
que a contribuição do BNDES como responsável pela publicação em relação às outras instituições
atingiu quase um terço (32,2%) dos documentos. Ainda se notou que 43,2% das publicações
foram artigos, 21,1% capítulos de livros, 13,4% livros e a categoria “outros” totalizou 4,6% dos
documentos. Foi perceptível a predominância de artigos científicos em relação aos outros tipos
de documentos. Por fim, no que se refere às instituições, a publicação de livros e capítulos de
livros ficou concentrada no BNDES, enquanto que as teses e dissertações foram desenvolvidas
principalmente pelos centros de pós-graduação da UNICAMP e da UFRJ.
Tabela 1 - Documentos da literatura econômica sobre o BNDES, por tipo e Instituição
responsável pela publicação
Artigo
Capítulo de
livro Livro
Dissertação de
mestrado
Tese de
Doutorado
Texto para
discussão Outros TOTAL
Outros 260 88 88 84 42 26 35 623
BNDES 137 106 35 - - 11 7 296
Total 397 194 123 84 42 37 42 919
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
Avaliando apenas os artigos, pode-se identificar em quais periódicos se concentram a
produção sobre o BNDES. Os artigos relacionados ao BNDES foram publicados em 102
diferentes periódicos acadêmicos no período analisado, sendo em média 3,9 artigos por periódico.
No entanto, observou-se a concentração de artigos em poucos periódicos, sendo que 57,8% dos
periódicos acadêmicos possuíam apenas um artigo publicado. Por outro lado, apenas a Revista do
BNDES concentrou 108 artigos, o que a tornou o principal veículo de publicação sobre o banco14.
13 A correlação calculada entre os desembolsos do BNDES como proporção do PIB e o número de
publicações sobre o BNDES foi de 0,78. 14 Cabe ressaltar que entre os periódicos que mais publicaram artigos sobre o Banco estão a: Revista de
Economia Política, Economia e Sociedade, Análise econômica, The Quarterly Review of Economics and
Finance e Ensaios FEE.
16
Como a literatura econômica sobre o BNDES concentrou-se em artigos publicados em
periódicos, um indicador adicional associado à qualidade dessa publicação é a classificação
Qualis/CAPES na área de Economia e áreas correlatas. A Tabela 2 mostra que dos artigos listados
na base de dados, 83,4% foram publicados em periódicos com classificação Qualis/CAPES. A
publicação em periódicos A1 totalizou 7,3%, enquanto que as classificações B1, B2 e B3
apresentaram participações semelhantes em torno de 10 a 13%. Entretanto, observou-se
concentração da publicação em revistas classificadas como B5, aproximadamente 35%. Isso
ocorreu principalmente devido à concentração das publicações na Revista do BNDES, que possui
classificação Qualis/CAPES B5 multidisciplinar.
Tabela 2 – Classificação Qualis/CAPES dos periódicos em que foram publicados artigos
sobre o BNDES, quantidade e participação no total15
Qualis Quantidade de
Publicações
Participação no total de artigos com
Qualis/CAPES
A1 29 7.3%
A2 6 1.5%
B1 51 12.8%
B2 42 10.6%
B3 47 11.8%
B4 17 4.3%
B5 138 34.8%
C 1 0.3%
Não definido 66 16.6%
Total 397 100.0%
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
Em relação aos autores que trabalharam na construção da literatura econômica sobre o
BNDES, foram identificados na base de dados um total de 923 autores. No que se referiu à
instituição de afiliação, foi verificado que 30,8% dos autores afiliaram-se ao BNDES no momento
da publicação do trabalho e 69,2% foram pesquisadores de outras instituições.
A base de dados contém 919 trabalhos e 923 autores, o que representou uma média de
0,99 trabalhos por autor. O maior número de autores do que de trabalhos refletiu a existência de
coautoria na publicação em maior grau do que a existência de autores com mais de um trabalho.
Outra medida pôde ser obtida considerando que cada coautor individualizado do documento
recebeu crédito total pelo trabalho, assim a média de textos publicados por autor foi de 1,6, sendo
que os valores variaram de um a 32 documentos por autor. Adicionalmente, 76,1% dos autores
publicaram apenas um documento durante todo o período analisado e 97,5% dos autores têm até
cinco textos publicados no período. Essa assimetria na distribuição de autores que mais publicam
foi em geral encontrada na literatura de análise bibliométrica. Isso refletiu o fato de que alguns
poucos autores se dedicaram especificamente ao tema e muitos autores contribuíram
marginalmente em termos da quantidade de publicações. O número de documentos publicados
por autor também se diferiu quando se considerou separadamente os autores afiliados ao BNDES
e autores afiliados a outras instituições, sendo que os afiliados ao BNDES publicaram maior
número de documentos em média16.
15 De acordo com a lista de Qualis/CAPES de fevereiro de 2013. 16 Realizou-se o teste não paramétrico para amostras independentes de Mann-Whitney, que permitiu
rejeitar, ao nível de significância de 1%, que as distribuições do número de documentos por autor foram
iguais em tendência central. Portanto, notou-se que a publicação por autor foi diferente considerando as
afiliações, sendo que os autores afiliados ao BNDES foram mais prolíficos.
17
No que se refere ao idioma da publicação dos trabalhos sobre o BNDES, indicador do
grau de internacionalização da literatura, observou-se que aproximadamente 18,6% dos trabalhos
foram publicados em Inglês, o que sinalizou um grau relativamente elevado de
internacionalização da publicação sobre o BNDES. Tendo em vista que a instituição envolveu-se
diretamente com a questão do desenvolvimento nacional, portanto as pesquisas podem ser de
maior interesse para os veículos de divulgação internos.
No que tange às “variáveis de classificação”, a Tabela 3 apresenta o cruzamento da
classificação das temáticas com a classificação dos períodos tratados pelos documentos.
Observou-se que as temáticas Infraestrutura e Indústria tiveram participação elevada em todos os
períodos de análise, porém têm apresentado tendência de perda de participação para outras
temáticas emergentes de forma distinta. A temática Indústria apresentou uma queda mais
acentuada a partir da década de 1980, enquanto a temática Infraestrutura reduziu sua participação
apenas entre os dois primeiros períodos. Em outras palavras, a Infraestrutura mostrou-se mais
recorrente como tema de estudo em todos os períodos. Nos trabalhos que analisaram o período de
2002-2013 observou-se maior participação das temáticas como Desenvolvimento Social e
Urbano, Esporte e Cultura, Mercado de Capitais e Inovação. Em linha com o crescimento dos
aportes do banco para o setor agropecuário, as pesquisas que trataram deste tema apresentaram
um relativo aumento nos últimos períodos. Outro ponto de destaque foi a importância do tema
Privatização nos trabalhos que abordaram os períodos 1980-1990 e 1990-200217.
Tabela 3 - Principais temáticas e períodos tratados nas obras sobre o BNDES
Período
Temática 1952-1964 1964-1980 1980-1990 1990-2002 2002-2013 Total
Indústria 33.0% 34.1% 26.0% 17.6% 16.8% 23.3%
Infraestrutura 24.3% 18.2% 15.8% 14.2% 15.3% 16.8%
Privatizações 4.9% 5.5% 17.4% 19.3% 3.0% 10.0%
Desenvolvimento Social e Urbano,
Esporte e Cultura 8.2% 6.9% 6.1% 8.9% 13.6% 9.4%
Mercado de Capitais 4.1% 8.6% 7.3% 8.2% 12.4% 8.8%
Exportação e Inserção Internacional 5.3% 6.5% 6.5% 9.7% 9.9% 8.2%
Teórico - Banco de
Desenvolvimento 7.8% 7.9% 6.9% 5.5% 7.2% 6.9%
Outros 9.5% 6.5% 5.2% 6.3% 6.1% 6.6%
Inovação 0.8% 3.4% 4.8% 5.9% 8.6% 5.4%
Agropecuária 1.2% 1.7% 2.8% 2.5% 3.2% 2.4%
Meio Ambiente 0.4% 0.3% 0.8% 1.0% 2.3% 1.1%
Comércio, Serviços e Turismo 0.0% 0.0% 0.0% 0.4% 0.9% 0.4%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
17Uma vez que um documento pode tratar de mais de uma temática e também mais de um período, os
resultados da Tabela 3 devem ser avaliados com cautela. Por exemplo, podem ocorrer casos em que um
documento avaliou todos os períodos e, na década de 90, deu atenção especial ao processo de privatizações.
Na classificação foram alocados para esse documento todos os períodos e também, dentre as temáticas
tratadas, a privatização. Dessa forma por se tratarem de classificações independentes, no cruzamento dessas
duas informações (Tabela 3) o tema privatizações ressaltou-se como tratado em todos os períodos, uma vez
que não foi possível isolar o período específico em que determinada temática foi tratada em cada texto. Em
função desta limitação, os resultados da Tabela 3 são apenas um sinalizador de quais temáticas foram mais
importantes em cada subperíodo.
18
Ainda com relação às estatísticas associadas à classificação das obras, outro ponto
relevante compreende o grau de referência dado pelo documento ao BNDES. Como mencionado,
foi criada uma variável binária para permitir a classificação dos textos de acordo com essa
referência. Constatou-se que a metade dos documentos que compõem a base de dados tem como
objeto de estudo a atuação do BNDES ou o banco ocupou papel importante no documento. A
outra metade incorporou documentos em que o BNDES não foi o objeto central do estudo ou este
não foi referido de maneira significativa no documento.
4.2 Indicadores de desempenho
O número de citações que um trabalho ou autor recebe dentro da base de dados foi
utilizado como um indicador de impacto, ou seja, da repercussão ou visibilidade desse trabalho
ou autor para a comunidade acadêmica e, principalmente, para a literatura econômica sobre o
BNDES. Os trabalhos mais citados serviram de referência para outros pesquisadores que
investigaram uma determinada área. Do total de 919 documentos, 59,1% não foram citados,
resultado bastante comum em Ciências Sociais Aplicadas18 (FARIA, 2008; PENDLEBURRY,
1991; HAMILTON, 1991). O maior valor para o número de citações que um trabalho recebeu foi
41.
A Figura 2 apresenta a distribuição de frequência das obras que compõem a base de dados
de acordo com o número de citações que receberam, desagregado pela instituição patrocinadora
da publicação. A assimetria da distribuição evidenciou a concentração do número de citações
abaixo da média, ou seja, concentração em poucos documentos. Essa assimetria ainda foi mais
evidente para os documentos cuja instituição responsável pela publicação não foi o BNDES.
Dentre os documentos publicados pelo BNDES, 49,7% não receberam citações, enquanto para os
documentos publicados por outras instituições, esse percentual atingiu 63,6%19.
18 Embora se tratem de bases de dados distintas, prejudicando sua comparação, o percentual de não citados
da Base de dados de documentos que tratam o BNDES é próximo do percentual encontrado por Pendleburry
(1991), que avaliou todos os “papers” publicados nos periódicos que compõem o ISI, no ano de 1984, e
suas citações acumuladas até 1988. Segundo este autor, 48% dos documentos publicados em ciências
sociais não foram citados. 19 O teste de Mann-Whitney para amostras independentes permitiu rejeitar a hipótese, com 1% de
significância, de que o número de citações por documentos foram iguais em tendência central para as
publicações BNDES e outras instituições. Portanto, pode-se afirmar que os documentos publicados pelo
BNDES foram mais citados em média que os documentos publicados por outras instituições.
19
Figura 2 - Distribuição de frequência dos documentos da literatura econômica sobre o
BNDES por número de citação
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
Para analisar mais detalhadamente quais foram as publicações que receberam maior
número de citações, a Tabela 4 apresenta os dezessete documentos mais citados com seus
respectivos autores e o ano de publicação.
20
Tabela 4 - Os dezessete principais trabalhos de acordo com o número de citações recebidas
Título Ano* Autor
Afiliado
ao
BNDES**
Número
de
Citações
Quinze anos de política econômica 1982 LESSA, C. Não 41
A industrialização e o desenvolvimento econômico do
Brasil
1988 BAER, W. Não 40
BNDES, 40 anos: um agente de mudanças 1992 BNDES Sim 27
A aplicação de fundos compulsórios pelo BNDES na
formação da estrutura setorial da indústria: 1952 a
1989
1994 MONTEIRO FILHA, D. C. Não 26
The Brazilian economy: growth and development 2001 BAER, W. Não 25
The Development of the brazilian steel industry 1969 BAER, W. Não 22
Privatização de recursos públicos: os empréstimos do
sistema BNDES ao setor privado nacional com
correção monetária parcial
1989 NAJBERG, S. Não 22
The changing role of the State in the Brazilian
economy 1973
BAER, W.,
KERSTENETZKY, I.,
VILLELA, A. V.
Não 21
BNDES: 50 anos de desenvolvimento 2002 BNDES Sim 21
Da substituição de importações ao capitalismo
financeiro: ensaios sobre economia brasileira
1972 TAVARES, M. C. Não 21
Fontes de recursos do BNDES 1995 PROCHNIK, M. Sim 19
O BNDE e a industrialização brasileira: 1952-1961 1981 VIANA, A. L. D. Não 18
JK e o programa de metas, 1956-1961: processo de
planejamento e sistema político no Brasil
2002 LAFER, C. Não 18
A atuação do sistema BNDES como instituição
financeira de fomento no período 1952-1996 1998 CURRALERO, C. R. B. Não 17
O papel da poupança compulsória no financiamento
do desenvolvimento: desafios para o BNDES 1994 BONELLI, R., PINHEIRO,
A. C. Sim 17
A economia política das políticas públicas: as
privatizações e a reforma do estado
1997 VELASCO JÚNIOR, L. Sim 16
A economia brasileira em marcha forçada 1985 CASTRO, A. B., SOUZA,
F. E. P.
Não 16
Outros 1302
Total (919 documentos) 1689
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES. *Considera-se o ano da publicação da edição que foi incorporada à base de dados.
** Considera-se a afiliação do autor no período de publicação do documento.
O livro “Quinze anos de política econômica” de Carlos Lessa e o livro “A industrialização
e o desenvolvimento econômico do Brasil” de Werner Baer foram os documentos mais citados
da base de dados, apresentando 41 e 40 citações, respectivamente20. Algumas dessas obras mais
citadas trataram de maneira mais abrangente a economia brasileira, mas também consideram o
BNDES de forma significativa. Essa característica foi observada em algumas publicações tais
como, de Werner Baer, Celso Lafer, Antonio Barros de Castro e Maria da Conceição Tavares.
Contudo, deve-se ressaltar que as citações mensuradas nestes documentos são citações oriundas
de trabalhos que também abordam o banco, portanto é de se esperar que a motivação para a citação
destes documentos seja em decorrência da análise que estes fazem sobre o BNDES e não
unicamente pelo fato do documento tratar a economia brasileira.
20 O livro BNDES, 40 anos recebeu citações tanto dos artigos que compõe a coletânea, bem como ao livro
como um todo.
21
O desenvolvimento das citações de um trabalho ao longo do tempo aponta um
comportamento aproximado a de um ciclo de vida. Na figura 3 apresentam-se o comportamento
das citações dos trabalhos ao longo do tempo. Pode-se observar que o pico de citações dos
trabalhos ocorreu, em média, dois anos após a publicação dos documentos. Considerando-se as
citações acumuladas ao longo do tempo, percebe-se que em até cinco anos passados da
publicação, as obras receberam aproximadamente metade do total das citações. Nesse sentido,
como a literatura a respeito do BNDES cresceu significativamente na última década é possível
que muitos dos artigos que compõem a base de dados não tenham completo esse ciclo de citações,
isso contribui para o baixo número de citações média identificado.
Figura 3 - Evolução do número de citações dos documentos da literatura econômica sobre
o BNDES
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
Além do número de citações por documento, outro indicador relevante foi o número de
citações por autor. Os autores mais citados tornaram-se referências em suas respectivas áreas de
atuação e, dessa forma, pôde-se destacar os autores-chave da literatura econômica do BNDES.
Para os casos em que os documentos possuem mais de um autor, foi adotado o critério de que
cada autor do documento recebeu crédito total pelo trabalho.
A análise estatística mostrou que em média os autores receberam 2,6 citações, mas o
desvio-padrão elevado de 8,7 indicou alta dispersão das citações. Considerando a distribuição de
frequência dos autores de acordo com o número de citações que receberam, os resultados
evidenciaram a assimetria com concentração de autores com número de citações igual a zero,
totalizando 59,2% dos autores. Esses resultados foram coerentes com o que se tem encontrado na
literatura de análise bibliométrica em que a distribuição das citações em geral apresenta essa
assimetria, caracterizando uma situação em que poucos autores recebem muitas citações e a
grande maioria dos autores receberam poucas citações.
O número de citações diferiu consideravelmente quando se considerou a instituição de
afiliação do autor. Os autores afiliados ao BNDES apresentaram em média mais que o dobro de
5 anos47,5%
10 anos70,8%
20 anos90,1%
30 anos96,3%
0%
9%
18%
27%
36%
45%
55%
64%
73%
82%
91%
100%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
10%
11%
0 2 4 6 8
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
41
44
46
48
50
52
Freq
uên
cia
Acu
mu
lad
a
Freq
uên
cia
da
s cit
açõ
es
receb
ida
s a
pó
s p
ub
lica
çã
o
Quantidade de Anos após Publicação
% Citações Recebidas % Citações Recebidas Ac.
22
citações que os autores afiliados a outras instituições21. Esse resultado foi explicado pelo fato que
alguns documentos escritos por afiliados ao banco foram amplamente citados por se tratarem de
importantes relatórios técnicos ou de narrativas que descrevem a história do banco. No entanto,
o número de citações por autor, como um indicador de impacto, pode apresentar alguns vieses
que devem ser minimizados. Existem autores que podem ter recebido muitas citações porque
publicaram muitos trabalhos, mas cada um desses trabalhos contou isoladamente com menor
repercussão no campo científico. Por outro lado, alguns autores, apesar de terem publicado poucos
trabalhos, podem ter produzido material importante para a comunidade acadêmica. Neste
contexto, um indicador relativo importante que pode amenizar esse viés foi o número de citações
que um determinado autor recebeu em relação ao total de artigos publicados pelo autor, ou seja,
citação média por publicação de determinado autor. Esse indicador apresentou o impacto médio
do trabalho do autor. Outro problema relacionado ao número de citações por autor foi a questão
da autocitação22. A Tabela 5 apresenta o indicador citação por publicação, assim como o número
de autocitação para os autores mais citados da base de dados.
Tabela 5 - Autores mais citados e indicador de citação média por publicação
Autores Citações Publicações
Indicador
Citações/
Publicações Autocitação
Indicador
Autocitação/
Citações
BAER, W. 135 18 7,5 30 22,2%
PINHEIRO, A. C. 118 22 5,3 33 28,0%
BNDES 70 14 5,0 1 1,4%
GIAMBIAGI, F. 70 15 4,6 10 14,3%
MONTEIRO FILHA, D. C. 68 7 9,7 6 8,8%
TORRES FILHO, E. T. 65 22 2,9 11 16,9%
LESSA, C. 52 3 17,3 0 0,0%
ALÉM, A. C. 38 5 7,6 3 7,9%
PUGA, F. P. 36 32 1,1 4 11,1%
NAJBERG, S. 35 5 7,0 1 2,9%
VELASCO JÚNIOR, L. 34 4 8,5 3 8,8%
VILLELA, A. V. 32 3 10,6 1 3,1%
SUZIGAN, W. 31 7 4,4 0 0,0%
TAVARES, M. C. 31 7 4,4 0 0,0%
PROCHNIK, M. 30 3 10,0 1 3,3%
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados de obras sobre o BNDES.
Carlos Lessa destacou-se como o autor com maior indicador de citação média. Apesar de
possuir apenas três obras listadas na base de dados, o autor atingiu 52 citações, resultando em um
indicador de 17,3 citações por publicação. Ainda se destacaram nesse quesito, Annibal V. Villela,
Marta Prochnik, Dulce Monteiro Filha, Licínio Velasco Jr., Ana Claudia Além e Werner Baer.
Quanto à questão da autocitação, observou-se que o autor mais citado na base de dados também
se destacou como o autor que mais cita seus próprios trabalhos.
21 O Teste de Mann-Whitney para amostras independentes rejeitou a 1% de significância a hipótese nula de
que o número de citações por autor afiliado BNDES e afiliado a outras instituições foram iguais em
tendência central. Portanto, pode-se afirmar que o número de citações por autor se diferiram entre as
instituições, de tal forma que os autores afiliados ao BNDES foram mais citados que os autores afiliados a
outras instituições. 22 A autocitação autoral foi uma referência que o autor fez em seu próprio artigo de trabalhos publicados
por ele.
23
No que tange às “variáveis de classificação” a Tabela 6 apresenta, assim como na Tabela
3, o cruzamento da classificação das temáticas com a classificação dos períodos tratados pelos
documentos, considerando agora o número de citações recebidas. O número de citações que cada
temática recebeu pode ser um indicador de repercussão do tema. Como esperado, de maneira
geral, as temáticas mais tratadas pelos autores em suas publicações também foram as mais citadas.
Observou-se, assim como na análise anterior, que as temáticas Infraestrutura e Indústria tiveram
participação elevada em todos os períodos de análise, e que também apresentaram tendência de
perda de participação. Privatizações foi outra temática que foi tratada pelos trabalhos que
repercutiram na literatura, ou seja, documentos que receberam mais de uma citação,
principalmente nas décadas de 1980-2002. A temática teórica a respeito dos bancos de
desenvolvimento, cuja maior relevância havia sido nos primeiros dois períodos, voltou a
repercutir no último período, de 2002 a 2013. Nos trabalhos que analisaram o período de 2002-
2013 observou-se maior repercussão relativa das temáticas associadas a Desenvolvimento Social
e Urbano, Esporte e Cultura e Inovação. Adicionalmente, as pesquisas que trataram do tema
Agropecuária não tiveram grande repercussão relativamente nos períodos. Ainda com relação à
temática Meio Ambiente percebeu-se que o crescimento das citações ao longo do período de
análise não acompanhou o crescimento dos trabalhos que trataram este tema, o que indicou que
as citações levam tempo.
Tabela 6 - Porcentagem de temáticas que mais repercutiram (mais citadas) por períodos
Temática/Período 1952-1964 1964-1980 1980-1990 1990-2002 2002-2013
Indústria 38,5% 34,1% 26,5% 15,4% 18,8%
Infraestrutura 31,5% 26,7% 19,5% 17,8% 15,6%
Mercado de Capitais 7,5% 12,5% 15,0% 8,0% 10,3%
Privatizações 2,6% 6,3% 22,1% 26,4% 2,6%
Exportação e Inserção Internacional 4,2% 5,2% 5,6% 12,7% 14,2%
Outros 4,8% 6,5% 7,1% 9,9% 14,4%
Teórico - Banco de Desenvolvimento 5,6% 4,1% 1,8% 3,0% 7,3%
Desenvolvimento Social e Urbano, Esporte e
Cultura 4,8% 3,1% 0,9% 2,6% 8,7%
Inovação 0,6% 1,4% 1,3% 3,5% 6,9%
Agropecuária 0,0% 0,1% 0,1% 0,5% 0,4%
Meio Ambiente 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,6%
Comércio, Serviços e Turismo 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES.
Outra questão relevante associada à classificação dos documentos citados referiu-se ao
grau de referência dos textos ao BNDES. Verificou-se que em geral os documentos mais citados
também foram aqueles que tiveram o BNDES como objeto de estudo. Entre os documentos com
10 ou mais citações observou-se que 67,4% foram obras em que o BNDES apareceu de maneira
significativa no documento, já entre os documentos com zero citação apenas 40,4% tiveram o
BNDES como objeto de estudo. A média de citações dos trabalhos com elevado grau de referência
ao BNDES, que assumiu valor da variável binária igual a um, foi de 2,1. Para os trabalhos com
baixo grau de referência ao BNDES, cujo valor da variável binária foi igual a 0, a média foi de
24
1,723. Assim, a repercussão dos trabalhos que tiveram o BNDES como objeto de estudo foi maior
que os trabalhos que não se referem ao BNDES de modo expressivo.
4.3 Indicadores de redes
Outra forma de visualizar a estrutura de citações da base de dados foi por meio das
análises de citação e co-citação dos documentos que foram amplamente utilizados na literatura
bibliométrica. A Figura 4 apresenta a rede de citações dos documentos mais citados conforme foi
detalhado na Tabela 424.
O valor da densidade da rede foi de 0,1061 indicando que apenas 10,6% de todas as
conexões possíveis foram estabelecidas na rede, o que apontou para uma rede pouco densa. Para
a construção da rede e análise dos documentos mais centrais, optou-se pelo método de Grau de
Centralidade (Centrality Degree) que considera o número de interações que os atores de uma rede
estabelecem com os outros 25 . Ademais, o tamanho do nó refletiu a frequência com que o
documento foi citado.
23 Para verificar se existiu diferença estatística entre as médias desses dois grupos foram aplicados os Testes
de Mann Whitiney, que testou se a distribuição das citações por trabalho diferem entre os dois grupos (1 e
0) e o Teste de Mediana, que testou se as medianas dos grupos foram diferentes. Em ambos os testes os
resultados permitiram rejeitar a hipótese nula, ao nível de significância de 1%, que a média ou mediana
fossem iguais. 24 Devido ao elevado número de autores com poucas citações e, portanto, a dificuldade em representá-los
em uma rede inteligível optou-se pela construção da rede considerando os 17 documentos mais citados,
sendo que esses trabalhos obtiveram mais de 15 citações. 25 O método do Grau de Centralidade também foi utilizado para a construção das redes de co-citação,
autores e parcerias institucionais.
25
Figura 4 - Redes de citação dos dezessete trabalhos mais citados na base de dados
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES
26
O grau elevado de centralidade dos trabalhos de Baer (1988), Lessa (1982), Baer (2001),
BNDES (1992), Viana (1981), Najberg (1989) e Curralero (1998) apontou para maior
influência desses documentos na literatura econômica sobre o BNDES. De fato, com exceção de
Baer (2001), os outros documentos tiveram o BNDES como objeto de estudo, ou seja, analisaram
de maneira significativa a atuação do banco. Pode-se dizer que esses documentos formaram a rede
principal de citações. Observou-se ainda que alguns documentos também apresentaram grau
elevado de centralidade, caracterizando várias redes de influência local. Em outras palavras,
embora o documento seja amplamente citado, a rede de citações desse documento mostrou-se
relativamente pouco conectada aos outros documentos mais citados. Esse foi o caso, por exemplo,
dos trabalhos de Baer et al. (1973), Prochnik (1995), Monteiro Filha (1994) e BNDES (2002) que
receberam várias conexões por meio das citações de outros trabalhos que pouco se conectaram à
rede principal.
A Figura 5 apresenta a rede de co-citação construída considerando os dezessete
documentos mais citados na base de dados. A análise de co-citação tipicamente apresentou uma
rede onde os documentos mais citados conectaram-se pelo link de co-citação.
Observou-se, na parte mais densa da rede, que os trabalhos de Viana (1981) e Najberg
(1989) formaram o par de documentos com maior número de co-citação seguido por Viana (1981)
e Curralero (1998). Esses três documentos foram dissertações de mestrado que analisaram
detalhadamente a atuação do BNDES. Notou-se ainda a influência dos trabalhos de Baer (1988)
e Baer (1969) que também apresentaram alto número de co-citação e juntamente com os outros
três documentos foram considerados os trabalhos centrais, ou mais influentes da rede. Além
desses principais, ainda foram co-citados em menor grau os trabalhos de Lessa (1982), Castro
(1985), Prochnik (1995), Monteiro Filha (1994) e Velasco Júnior (1997). Dessa forma, pode-se
argumentar que esses seriam os documentos referências para os pesquisadores que investigam
sobre o BNDES.
27
Figura 5 - Redes de co-citação dos dezessete trabalhos mais citados
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES.
28
Para avaliar de forma alternativa a relação entre os trabalhos mais citados da base de
dados, foi aplicada a técnica multivariada da análise fatorial visando agregar os trabalhos de
acordo com as citações e co-citações recebidas. O resultado da análise identificou oito autovalores
superiores à unidade, de tal forma que oito fatores podem ser usados para explicar as relações de
citações e co-citações dos trabalhos da base de dados. Esses autovalores explicaram 54% da
variância total das variáveis originais. A seguir, a Tabela 7 apresenta as cargas fatoriais
correspondentes a cada um dos oito fatores. As cargas fatoriais correspondem aos coeficientes de
correlação entre cada fator e cada um dos 17 trabalhos considerados na análise.
De maneira geral, os resultados da análise fatorial corroboraram os resultados das redes
de citação e co-citação, Figuras 4 e 5 respectivamente. De fato, verificou-se que os Fatores 1, 2 e
4 estão positivamente correlacionados com documentos que abordaram o tema BNDES de forma
explícita. O Fator 1 agregou trabalhos que tiveram como característica principal a apresentação
de estatísticas e discussão sobre as fontes de recursos para o financiamento do BNDES. O trabalho
de Prochnik (1995) apresentou correlação de 59% com o Fator 1 e descreveu a história de captação
de recursos do banco em diferentes etapas de acordo com a fonte de recurso predominante. Bonelli
e Pinheiro (1994) fizeram uma análise para um período mais curto e destacam a importância da
poupança compulsória como fonte de financiamento. O Fator 2 agregou as três dissertações de
mestrado amplamente citadas que avaliaram a atuação do BNDES, principalmente no que se
referiu ao financiamento à industrialização em diferentes períodos. Como visto os trabalhos de
Viana (1981), Najberg (1989) e Curralero (1998) formaram o conjunto de trabalhos mais co-
citados. O Fator 4 agregou a tese de doutorado de Monteiro Filha (1994) e o livro BNDES 40
anos (1992). O primeiro trabalho avaliou o papel desempenhado pelo BNDES tanto como
aparelho de Estado quanto como agente financeiro e o segundo resumiu as fontes de recursos do
banco e sua atuação até o ano de 1992, quando o BNDES completou 40 anos. O Fator 3 foi
relativamente mais correlacionado com documentos cujo os autores foram referências clássicas
quanto à economia brasileira, que foram citados conjuntamente, assim como os documentos nos
Fatores 5, 6 e 8. Como mencionado, essas obras trataram de maneira mais abrangente a economia
brasileira, mas também trataram o BNDES na publicação. O Fator 5, por exemplo, reuniu três
documentos que discutiram a industrialização brasileira e o papel do Estado. O Fator 8, por sua
vez, relacionou-se com documentos em língua inglesa publicados por Werner Baer. Portanto, os
documentos em questão trataram-se de referências clássicas sobre economia brasileira, porém
citados pela literatura internacional. De maneira geral, notou-se que grande parte dos fatores
foram correlacionados com poucos trabalhos, o que corroborou o resultado de redes locais
apresentado anteriormente. Ou seja, trabalhos que repercutiram na literatura em termos de citação,
mas possuíram pouca ligação, em termos de co-citação, com os demais documentos citados.
29
Tabela 7 - Análise Fatorial aplicada a rede de citações dos trabalhos mais citados
Fator
Trabalhos 1 2 3 4 5 6 7 8
VIANA, A. L. D. (1981) 0.06 0.81 0.21 -0.03 0.01 -0.03 0.08 0.00
CURRALERO, C. R. B. (1998) 0.05 0.65 -0.18 0.11 -0.21 0.18 -0.32 -0.01
PROCHNIK, M. (1997) 0.59 0.21 -0.22 -0.11 0.17 -0.31 0.17 -0.14
NAJBERG, S. (1989) 0.16 0.51 0.09 0.28 0.05 -0.17 0.23 -0.08
BAER, W. (1988) -0.56 0.12 0.02 -0.32 0.32 -0.20 0.11 -0.01
BONELLI, R.; PINHEIRO, A. C. (1994) 0.68 0.15 0.06 -0.03 0.18 0.13 0.11 0.12
LAFER, C. (2002) -0.03 0.00 0.04 0.06 0.13 -0.03 -0.84 -0.05
LESSA, C. (1982) -0.17 0.14 0.70 -0.29 0.12 -0.20 -0.21 -0.15
BAER, W.; KERSTENETZKY, I.; VILLELA, A. V. (1973) -0.25 -0.12 -0.29 -0.17 0.35 0.56 0.14 -0.18
BAER, W. (2001) -0.01 -0.02 0.01 -0.15 0.07 -0.04 0.05 0.82
MONTEIRO FILHA, D. C. (1994) -0.06 0.09 -0.08 0.80 0.13 -0.15 -0.11 -0.14
BNDES (2002) -0.06 0.06 -0.07 -0.09 -0.87 0.02 0.14 -0.08
TAVARES, M. C. (1972) -0.16 0.04 0.16 -0.31 0.31 -0.05 0.21 -0.40
BNDES (1992) 0.24 -0.02 0.27 0.49 -0.13 0.19 0.34 -0.01
BAER, W. (1969) -0.50 -0.03 -0.10 0.03 0.29 0.00 0.21 0.44
VELASCO JÚNIOR, L. (1997) 0.12 0.08 0.06 -0.06 -0.10 0.79 0.00 0.01
CASTRO, A. B.; SOUZA, F. E. P. (1985) 0.09 0.05 0.77 0.13 0.02 0.13 0.12 0.08
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES.
A análise de coautoria permitiu avaliar as parcerias e redes de cooperação estabelecidas
entre pesquisadores que investigaram um determinado tema. Esses autores podem ser afiliados à
mesma instituição ou podem pertencer a instituições diferentes, localizadas até mesmo em países
distintos.
Inicialmente, verificou-se que 65,1% dos documentos da base de dados foram escritos
por apenas um autor, que é um resultado bastante comum em ciências sociais. Esse percentual foi
ainda maior para os documentos cujos autores não foram afiliados ao BNDES (75,2%), já para o
caso em que pelo menos um dos autores foi afiliado ao BNDES, verificou-se que 44,1% dos
documentos não apresentaram coautoria.
Para a construção da rede de coautoria, o método utilizado também foi o Grau de
Centralidade, resultando o valor da densidade da rede de 0,21%. Esse resultado salientou que as
relações de coautoria são reduzidas para os documentos publicados sobre o BNDES.
A Figura 6 apresenta as três principais redes de coautoria identificadas na base de dados.
O tamanho do nó (circunferência) reflete a frequência com que o autor aparece em trabalhos em
coautoria. A espessura da ligação entre os autores indica a frequência com que esses
pesquisadores trabalharam conjuntamente e a cor vermelha representa os autores afiliados ao
BNDES. Observou-se a predominância dos autores afiliados ao BNDES no estabelecimento de
colaboração de coautoria. O primeiro grupo incluiu dois pesquisadores centrais que são Puga e
Torres Filho que estabeleceram uma ampla rede de coautoria. As duas outras redes menores
possuíam um autor central cada uma. Observou-se que Giambiagi foi o autor central da segunda
rede que também se conectou à rede principal. Já a terceira rede caracterizou-se por ser
relativamente mais local do que as anteriores, apresentando De Negri como autor central.
30
Figura 6 - Três principais redes de coautoria identificadas na base de dados
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES.
31
No caso de coautoria, a instituição de afiliação dos autores foi utilizada como uma medida
de cooperação interinstitucional. A colaboração foi considerada como interna quando a coautoria
do trabalho caracterizou-se por autores afiliados à mesma instituição. Por outro lado, a
colaboração foi considerada como externa quando os autores afiliaram-se a diferentes instituições.
Dentre os trabalhos desenvolvidos em coautoria, os resultados mostraram que 60,4% dos
documentos publicados foram produzidos em redes de colaboração interna, enquanto 39,6%
resultaram de colaboração externa. Ao analisar separadamente os autores afiliados ao BNDES,
constatou-se que as redes de colaboração externa do banco mostram-se ainda mais restritas,
chegando a 22,2% dentre os documentos com coautoria.
A Figura 7 apresenta a rede de cooperação interinstitucional no desenvolvimento de
trabalhos em coautoria. O valor da densidade da rede foi de 0,0053 indicando que apenas 0,53%
de todas as conexões possíveis foram estabelecidas, o que apontou para uma rede com reduzidas
relações entre as instituições. Neste caso, o tamanho do nó (dimensão da circunferência) indica a
frequência com que a instituição foi referida em trabalhos com coautoria, como consequência da
atuação de seus afiliados, e a espessura da ligação entre as instituições denota a frequência de
coautoria entre duas instituições.
Notou-se que a rede de colaboração foi constituída de uma rede principal que conecta as
instituições nacionais mais importantes, em termos de colaboração na coautoria de trabalhos,
dentre elas o BNDES, a UFRJ, o IPEA, a UNICAMP, a UFF, a USP, a FGV-SP e a PUC-Rio.
Além dessa rede principal, verificou-se ainda a existência de algumas redes locais com destaque
para duas principais constituídas de instituições internacionais. No caso da rede local centrada na
Universidade de Illinois as demais instituições não estabeleceram parcerias de coautoria entre si.
Um padrão oposto foi observado na rede local que incluiu o Instituto de Estudos Socioeconômicos
(INESC), no qual não houve centralidade em apenas uma instituição. De fato, tratou-se de um
trabalho desenvolvido pelo INESC com coautoria de outras instituições.
No que se refere à rede principal, observou-se que o BNDES foi referido como a
instituição com maior número de trabalhos em coautoria, portanto com maior nível de
colaboração. No entanto, a colaboração interna, ou seja, entre autores do banco, foi predominante
na rede. Em termos de colaboração interinstitucional, a UFRJ sobressaiu como a principal parceira
do BNDES na coautoria dos trabalhos. Outras colaborações de parceira relevantes ocorreram
entre a UNICAMP e as seguintes instituições IPEA, UFRJ, UFF e USP.
32
Figura 7 - Redes de cooperação entre instituições
Fonte: Elaboração Própria a partir da base de dados BNDES
33
4. Considerações finais
Os indicadores apresentados no presente artigo permitiram traçar de forma inédita um
perfil pormenorizado da literatura econômica sobre o BNDES e a trajetória dessa publicação.
Verificou-se uma tendência de crescimento da publicação acadêmica sobre o BNDES,
especialmente nas duas últimas décadas, com taxas superiores ao crescimento da elaboração de
trabalhos científicos no Brasil. Isso refletiu o crescimento das publicações na área de economia
de forma geral ocorrido no período e a maior atenção dada pela literatura à contribuição do
BNDES, especialmente com o crescimento dos seus desembolsos. Adicionalmente, a análise da
base de dados revelou que as publicações sobre o tema foram altamente concentradas, tanto em
termos de instituições responsáveis pela publicação, como em autores que mais publicaram.
Os resultados mostraram também que a publicação acadêmica sobre o banco concentrou-
se em artigos publicados em periódicos e capítulos de livros. Ademais, um volume significativo
de teses e dissertações foi desenvolvido, indicando que o tema recebeu atenção dos centros de
pós-graduação no país, especialmente nos programas da UNICAMP e da UFRJ.
A preocupação do BNDES em gerar informação e pesquisas sobre a sua atuação refletiu-
se nos resultados da análise bibliométrica. De maneira geral, o BNDES foi a instituição
responsável pelo maior número de publicações sobre o banco e, adicionalmente, a instituição de
afiliação de pouco mais de um quarto dos autores que produziram sobre o tema. A despeito da
atenção do banco à geração de informação e produção bibliográfica, isso produziu um grau de
endogenia na literatura.
No que se referiu à classificação dos documentos, as temáticas mais tratadas foram
Indústria e Infraestrutura, sendo essas também as mais citadas. Grande parte dos trabalhos
avaliaram esses dois temas conjuntamente. Os períodos mais tratados pelas publicações foram as
duas últimas décadas. No entanto, como esperado, os trabalhos que avaliaram os primeiros
períodos de atuação do BNDES receberam maior número de citações. Adicionalmente, verificou-
se que os documentos mais citados foram também aqueles que avaliam o papel do BNDES com
maior grau de profundidade.
Foi possível identificar um grupo de autores-chave que mais publicaram e que receberam
um elevado número de citações. As análises estatísticas evidenciaram a concentração das citações
em poucos documentos e autores. Como resultado, inferiu-se que apesar da extensa lista de
trabalhos e autores que se dedicaram ao tema, o número de documentos que repercutiu em termos
de citações na literatura foi relativamente reduzido. Ademais, a análise de redes de citação e co-
citação dos principais trabalhos indicou a existência de um expressivo número de redes locais, ou
seja, embora o documento seja relativamente mais citado, a rede desse documento não se conectou
aos outros documentos que formaram a rede principal. Essa reduzida densidade na rede de
citações também foi observada nas redes de coautoria e de parcerias institucionais entre autores.
As redes pouco densas e a reduzida citação e co-citação evidenciam um diminuto diálogo entre
os autores.
Em termos de cooperação, os autores afiliados ao BNDES publicaram relativamente mais
em coautoria e estabeleceram cooperação entre si. Por outro lado, as redes de colaboração entre
afiliados ao BNDES e autores de outras instituições foram relativamente menores que o padrão
observado para os demais autores da base de dados. A análise de redes para as instituições de
34
afiliação dos autores revelou que a principal rede de cooperação entre pesquisadores ocorreu entre
a UFRJ e o BNDES.
De forma geral, os resultados aqui apresentados demonstram a importância e contribuição
da análise bibliométrica associada a redes para traçar o perfil da literatura referente a determinada
instituição, tema, ou área do conhecimento.
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40
Uma Análise Qualitativa da Literatura Econômica sobre o BNDES
Resumo: O presente trabalho realiza uma sistematização e avaliação qualitativa de toda a
literatura econômica já produzida a respeito do BNDES, desde sua criação. Para tanto, utilizou-
se uma base de dados construída especificamente por esta pesquisa, que contém informações da
literatura acadêmica abrangendo artigos, teses, dissertações, livros e outros documentos. A partir
dessa base, foram selecionados os trabalhos mais representativos, a fim de conhecer as discussões
desenvolvidas por toda a literatura referente à atuação do banco. Os resultados da análise
qualitativa destacaram as discussões acerca da definição da sua organização inicial para os
primeiros anos de existência do BNDES, e incorporaram novos temas, especialmente mais
recentemente, com a própria diversificação setorial do banco. Estas características transmitem a
percepção de que seu papel e sua atuação modificaram-se ao longo do tempo, pautados pelo
contexto político e econômico nacional. A reduzida crítica ao banco parece decorrer da própria
falta de debate na literatura, embora tanto nas críticas e defesas como nas temáticas colocadas a
cada momento, seja possível notar que o BNDES foi e ainda é um importante instrumento na
consecução dos objetivos definidos pela política de desenvolvimento nacional, qualquer que seja
o conceito de desenvolvimento.
Palavras-chave: BNDES, financiamento de longo prazo, literatura econômica, banco de
desenvolvimento, economia brasileira.
Abstract: The objective of this study was to undertake a systematic as well as a qualitative
appraisal of all the economic literature produced to date about the BNDES since its creation. A
database containing information on the academic literature, which includes articles, book
chapters, Master’s theses, doctoral dissertations, books, working papers, and other documents,
was constructed specifically for this research. Using this database we selected representative
works in order to conduct a qualitative evaluation of the debates developed by all the literature
on the bank’s activities. The results highlighted the discussions on the definition of its initial
organization, during first years of existence of BNDES, and, only recently incorporated new
themes in the literature with the sectoral diversification in the bank’s lending. These
characteristics give rise to the understanding that the role and activities of the bank have changed
over time, guided by national political and economic contexts. The low level of critique of the
bank appears to be a direct consequence of the lack of debate in the literature, although it is
possible to note in the work of both critics and defenders that the BNDES has been, and still is,
an important tool in achieving the goals set by the national development policy, no matter how
the concept of development is defined.
Keywords: BNDES, long-term financing, economic literature, development bank,
Brazilian economy.
41
1. Introdução
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) assumiu um papel
relevante para o desenvolvimento econômico e social nos últimos 60 anos, em especial no aporte
de recursos de longo prazo. Acompanhando as flutuações da economia brasileira, o banco
destacou-se como importante instrumento financeiro para a consecução da política econômica em
diversas conjunturas. O crescimento dos desembolsos do banco também se associou com o
crescimento do interesse por parte dos pesquisadores por esse tema, especialmente nos últimos
anos. De fato, observa-se um significativo crescimento das publicações sobre o BNDES nas
últimas décadas.
Não obstante a centralidade da função assumida pelo banco na economia brasileira e a
existência de numerosos trabalhos acadêmicos que versam sobre a atuação do BNDES, não há na
literatura uma análise sistematizada e conjunta desta produção. Desta forma, a principal
contribuição deste trabalho é justamente realizar uma análise qualitativa abrangente e organizada
da literatura econômica produzida a respeito do BNDES no período 1952-2013, ou seja, desde
sua criação até os dias atuais.
O processo de sistematização iniciou-se por meio de um amplo levantamento das
informações bibliográficas dos trabalhos sobre o BNDES e suas referências citadas, que alcançou
quase um milhar de textos e autores26. A análise bibliométrica efetuada a partir desse banco de
dados foi o ponto de partida para identificar as características predominantes dos trabalhos sobre
o BNDES que tiveram maior repercussão27. O primeiro critério consistiu na identificação dos
trabalhos mais citados, a partir dos quais foram selecionados os textos para a leitura de acordo
com o maior grau de referência ao banco. A fundamentação teórica e a história econômica
brasileira forneceram o arcabouço para a leitura, debate, comparação e avaliação dessa literatura,
permitindo identificar os temas predominantes e como estes evoluíram ao longo do tempo. Essa
literatura selecionada é justamente o objeto de discussão detalhada nesse artigo, fornecendo uma
análise qualitativa dessa produção bibliográfica. Assim, discutiu-se e avaliou-se, de modo mais
minucioso, os temas mais destacados nos trabalhos selecionados sobre o BNDES nos seus 60
anos de sua atuação na economia e sociedade brasileira.
A existência dos bancos de desenvolvimento tem sido amplamente discutida pela
literatura, especialmente quanto ao seu papel de financiador do investimento. Valendo a teoria
clássica e, em particular, o argumento da liberalização financeira28, a intervenção governamental
no mercado de crédito tenderia a gerar resultados ineficientes, ou seja, não haveria justificativa
para a atuação dos bancos públicos de desenvolvimento. Contudo, a teoria keynesiana e, em
especial, as vertentes novo-keynesiana e pós-keynesiana apresentam argumentos que demonstram
26 Esse trabalho origina-se do projeto intitulado “Levantamento e avaliação da literatura econômica
acadêmica brasileira e internacional sobre o BNDES”, executado com o apoio financeiro do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), por meio de financiamento não reembolsável
com recursos do Fundo de Estruturação de Projetos do BNDES (FEP 03/2011). Nessa pesquisa construiu-
se uma base de dados referente à literatura sobre o BNDES, compreendendo uma série de informações
bibliográficas e de citações sobre os documentos que a compõem. O conteúdo dos estudos e pesquisas é de
exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES. Para
maiores informações sobre essa modalidade de financiamento, acesse o site
http://www.bndes.gov.br/programas/outros/fep.asp 27 O artigo “Avaliação bibliométrica da literatura econômica acadêmica sobre o BNDES (1952-2013)”
faz uma análise geral da base de dados por meio de indicadores bibliométricos e de redes. Nesse referido
artigo destacamos os trabalhos e autores mais citados, principais temas abordados e as redes de citação e
coautoria da literatura sobre o BNDES ao longo dos 60 anos de produção acadêmica. 28 Vide Shaw (1973) e McKinnon (1973)
42
que a existência de imperfeições no mercado financeiro e mesmo a sua própria instabilidade e
incerteza fazem com que intervenções governamentais sejam necessárias para garantir que tais
falhas sejam suprimidas ou então, que o mercado funcione de forma estável, garantindo a provisão
de financiamento mesmo em condições de recessão, quando a oferta de crédito tende a se retrair
– justificativas estas alinhadas com o argumento keynesiano de que o investimento encontra-se
fortemente sujeito à incerteza, uma vez que os empresários trabalham com expectativas de
receitas futuras. Ademais, dado que muitos investimentos geram externalidades positivas, os
financiamentos providos por bancos de desenvolvimento público seriam benéficos ao garantir que
os mesmos fossem efetivamente conduzidos.
Além destes fatores, numa perspectiva mais ampla 29 , bancos de desenvolvimento
poderiam exercer um papel mais ativo na promoção do desenvolvimento econômico não só ao
identificar e prover financiamento para setores considerados estratégicos. Desta forma, ao indicar
prioridades e estratégias e participar, ainda que indiretamente, da gestão dos novos investimentos,
os bancos de desenvolvimento poderiam ir muito além da mera atuação como solucionadores de
falhas do mercado financeiro, ou seja, poderiam ser efetivamente agentes promotores do
desenvolvimento.
A partir dessas abordagens teóricas sobre os bancos de desenvolvimento, o objetivo da
análise qualitativa foi identificar como a literatura caracteriza e avalia o BNDES como instituição
financeira de desenvolvimento ao longo de sua existência. De maneira geral, identificou-se que
as preocupações da literatura se alteraram ao longo do tempo em resposta a mudanças na
economia brasileira e na política econômica. Mesmo sendo intuitivo, vale dizer de forma explicita
que é impossível separar a atuação do banco do contexto da história econômica brasileira em que
atuava. Da mesma forma, a produção acadêmica sobre o BNDES não pode ser dissociada da
própria história do banco e do contexto da economia brasileira. Ao considerar a história
econômica brasileira e do próprio banco, foi possível verificar importantes transformações na
atuação do BNDES, que se refletiram nas discussões dos trabalhos avaliados. Estas
transformações, começando com os primeiros anos do banco até o golpe militar de 1964, seguido
por um período de crescimento econômico elevado até 1980, depois pela década “perdida”, as
profundas mudanças da economia na década de 1990 e a busca de um novo desenvolvimento após
2002, demarcam diferentes períodos de atuação do banco e da própria literatura sobre o mesmo.
Ao longo da história, o BNDES surgiu para colaborar com a execução de amplos
programas de investimento em infraestrutura para superar gargalos à expansão da indústria
nacional na década de 1950 em um contexto no qual o desenvolvimento era associado à
industrialização e ao processo de urbanização. Após a superação da crise do meado da década de
1960, a questão colocada era completar a matriz industrial avançando para os setores de maior
intensidade de capital, como os setores de bens intermediários e os bens de capital na década de
1970. Grande parte desse processo completou-se no início da década de 1980, mas mesmo assim
não foi suficiente para que se alcançassem indicadores adequados de desenvolvimento e, menos
ainda de distribuição de renda. Acompanhando o debate mundial, a crise da década de 1980 e do
início dos anos 1990 questionou o papel do estado, o protecionismo e a própria existência dos
bancos de desenvolvimento. Posteriormente, o processo de democratização passou a questionar
cada vez mais o papel concentrador das políticas econômicas de crescimento e combate à inflação,
colocando em destaque a necessidade de se alterar o foco do conceito de desenvolvimento, da
industrialização para a participação de outros atores: agricultura, micro e pequenas empresas,
educação, saúde, enfim, investimentos sociais. Paralelamente ampliou-se a discussão sobre
eficiência do modelo de desenvolvimento focado em escala, elevada participação do estado e
29 Vide Hermann (2010)
43
autárquico. A partir desse quadro, concentrou-se o foco no apoio à inovação, desenvolvimento
tecnológico, maior incentivo ao setor privado e a internacionalização. Em um primeiro momento
esse foco ocorreu com forte apelo à desestatização e maior participação privada, enquanto nos
últimos anos, apesar de se manter as temáticas voltou-se a uma maior intervenção do governo.
Ainda antecipando as principais conclusões deste artigo, evidenciamos que a literatura
sobre o BNDES foi um produto da sua época como também fora a própria atuação do banco. Os
trabalhos sobre os primeiros anos da formação e organização do banco tendem a apresentar uma
visão favorável em face das dificuldades operacionais e também por conta de sua atuação como
instituição importante na promoção do desenvolvimento econômico brasileiro. Enquanto a
política econômica promovia a industrialização por substituição de importações para superar os
entraves estruturais ao desenvolvimento econômico, os programas do banco que direcionavam
recursos para esta finalidade receberam uma avaliação geralmente positiva pelos autores. Quando
os programas do banco começaram a pesar sensivelmente sobre a economia brasileira,
principalmente em termos das transferências de recursos públicos para o setor privado e com o
resultado de aumentar o endividamento externo e a inflação, as políticas internas do banco que
direcionavam estes recursos tornaram-se preocupação da literatura. A produção acadêmica sobre
a década de 80, também chamada de “década perdida”, sugere que o BNDES passou por um
período de indefinições quanto à sua atuação. Quando o neoliberalismo e a privatização passaram
a ocupar a posição dominante na política econômica nacional, parte da literatura, por um lado,
passou a criticar o banco por abandonar sua missão desenvolvimentista ao passo que por outro,
saudava-o por definir um caminho novo na economia global pós-protecionista. Uma vez que o
novo paradigma econômico foi integrado no pensamento sobre o papel do Estado no processo de
desenvolvimento econômico, a preocupação da literatura deixou de lado o desenvolvimentismo
dos anos 60 e passou a ser caracterizada por estudos que realizam uma avaliação quantitativa dos
programas do banco, de início ainda apenas com análises de casos, posteriormente com a
construção de bancos de dados mais amplos. Nos últimos anos novas técnicas econométricas
ganharam participação na literatura mais recente, técnicas estas empregadas para se medir o efeito
dessas políticas, tais como eficiência das empresas e nível de emprego.
Em outras palavras, as preocupações dos acadêmicos ao estudar a atuação do banco no
passado, mesmo mais distante ou mais recente, espelharam as preocupações e debates da política
econômica nas épocas em que os estudos estavam sendo realizados. De fato, o pano de fundo dos
trabalhos foi responder a pergunta de como deve atuar uma instituição financeira de
desenvolvimento econômico. Ponderando estas tendências, entende-se, que a noção—e até a
definição—de desenvolvimento apresentou grandes mudanças ao longo destes 60 anos,
influenciando sobremaneira o debate sobre o BNDES.
Além desta breve introdução e descrição geral do artigo, a seção a seguir apresenta de
forma mais detalhada os procedimentos metodológicos referentes à construção da base de dados
sobre as obras levantadas pela pesquisa e a seleção dos textos para a análise qualitativa.
Posteriormente, nas seções seguintes, fornecemos a análise dos textos subdivididas nos períodos
1952-1964, 1964-1980, 1980-1990, 1990-2002 e 2002-2013. Por fim, as considerações finais
sintetizam os principais resultados alcançados ao longo desta pesquisa cuja principal contribuição,
conforme já mencionado anteriormente, é organizar e apresentar uma visão qualitativa de toda a
literatura já produzida sobre o BNDES.
44
2. Metodologia
Para sistematizar e analisar a literatura econômica relevante sobre a atuação do BNDES
utilizou-se uma abordagem híbrida com análises quantitativa e qualitativa. A metodologia
consistiu em três principais etapas: amplo levantamento das informações bibliográficas dos
trabalhos sobre o BNDES e suas referências citadas e sistematização dessas informações em uma
base de dados. A partir dessa base, conduzimos uma análise bibliométrica para identificar e
selecionar os trabalhos mais relevantes ou de maior repercussão na literatura acadêmica. Por fim,
a literatura identificada na análise bibliométrica foi então analisada detalhadamente por meio de
uma análise qualitativa.
Essa construção da base de dados envolveu três fases distintas: identificação,
cadastramento e classificação das obras. A identificação da literatura acadêmica foi realizada por
meio de pesquisas com temas-chave associados à missão do BNDES de ser instrumento de
financiamento de longo prazo para a realização de investimentos30. Foram consultadas, além das
referências disponibilizadas na Internet (JSTOR, Scielo, Web of Knowledge, Science Direct,
Google Acadêmico), as principais bibliotecas e acervos brasileiros, bem como a literatura
internacional sobre o BNDES. A coleta abrangeu os periódicos acadêmicos, as teses, as
dissertações, os livros e capítulos, os textos para discussão, entre outros31. Esse protocolo inicial
de busca indicou a existência de um amplo material acadêmico. No entanto, uma parcela
significativa dos trabalhos que possuíam essas palavras-chave não se tratava de fato do BNDES.
Assim, para identificar as potenciais obras que avaliam o papel do banco, foi executada uma
primeira leitura dos documentos, selecionando aqueles que realmente se encaixavam no objetivo
da presente pesquisa e que foram alvo de estudo e leitura de forma mais aprofundada.
As informações bibliográficas dos documentos identificados na primeira fase, assim
como as informações sobre as referências citadas nesses documentos foram cadastradas na base
de dados. Cabe ressaltar que as referências bibliográficas constantes nos documentos
representaram um aspecto relevante da pesquisa porque permitiram a identificação de novos
trabalhos para compor a base de dados e possibilitaram a identificação dos documentos mais
citados entre os trabalhos acadêmicos que avaliaram o BNDES32.
Na fase de classificação os textos foram classificados de acordo com o período a que se
referem e a temática tratada. A divisão cronológica foi definida a partir das mudanças nas formas
de atuação do banco ao longo de sua história e abrange cinco subperíodos: 1952-1964; 1964-
1980; 1980-1990; 1990-2002 e 2002-201333. As temáticas tratadas foram definidas seguindo as
linhas de atuação do BNDES34. Os documentos também foram classificados quanto ao grau de
30 Esses temas incluem: Financiamento de longo prazo, BNDE(S), investimento de longo prazo, Banco de
desenvolvimento, financiamento de bem de capital, financiamento de infraestrutura, privatizações e
financiamento do desenvolvimento. 31 Foi criada uma categoria “outros” para incluir working papers, estudos especiais e alguns relatórios de
pesquisa. 32 É importante ressaltar que não foram incluídas na base todas as referências dos artigos, mas apenas
aqueles trabalhos citados que se aproximavam dos mesmos critérios de temas-chave associados à missão
do BNDES utilizados na fase de identificação. Assim, as referências incluídas na Base de dados para cada
trabalho se constituem em referências qualificadas ao objetivo da pesquisa e, como consequência, são
também uma entrada da própria Base de dados. As citações analisadas a partir da Base mostram-se restritas
aos trabalhos que se referem ao BNDES. 33 Alguns documentos não avaliam um período específico, por exemplo, aqueles que tratam do papel teórico
dos bancos de desenvolvimento. Essas obras foram agrupadas num item denominado “atemporal”. 34 As temáticas associadas às linhas de financiamento do BNDES são: Agropecuária; Comércio, Serviços
e Turismo; Desenvolvimento Social e Urbano, Esportes e Cultura; Exportação e Inserção Internacional;
45
referência ao BNDES no texto. Para tal classificação foi adotado o seguinte critério, representado
por uma variável binária denominada “Grau de Referência ao BNDES”: 1 – O objeto do estudo é
a própria atuação do BNDES ou o banco ocupa papel importante no documento; 0 – O objeto de
estudo não é o BNDES ou este não é referido de maneira significativa no documento35.
Cabe ressaltar que o conjunto destas fases resultou em uma base de dados direcionada e
única de obras da literatura econômica sobre o BNDES. Trata-se de uma coletânea de trabalhos
identificados e qualificados a partir de diversas consultas a uma série de acervos e ferramentas de
buscas diferentes, além de consultas nas próprias referências bibliográficas desses documentos.
Desta forma, conseguiu-se obter informações sobre citações oriundas dos próprios documentos
que compõem a base de dados e, portanto, os documentos mais citados, que serão avaliados
posteriormente neste artigo, referem-se aos trabalhos que mais repercutiram entre os trabalhos
que avaliam o BNDES. A base de dados agrega 919 documentos acadêmicos publicados no
período entre 1952 a junho de 201336 e 923 autores, sendo que o BNDES foi responsável pela
publicação de 296 obras37. Essas 919 obras receberam 1.689 citações, oriundas dos próprios
documentos que compõem a base de dados, portanto, em média, os documentos receberam 1,84
citações.
No presente artigo empregamos a análise de citação de documentos, tendo em vista que
o objetivo é identificar a literatura a ser analisada. Os textos foram classificados quanto ao período
de análise, temáticas tratadas e grau de referência ao BNDES. O período de análise da presente
pesquisa correspondeu aos anos de 1952 a junho 2013. Por fim, calculamos o total de citações de
cada um dos textos.
Dois critérios de decisão foram adotados para a seleção dos documentos que comporiam
a análise qualitativa. O primeiro critério foi o maior número de citações recebidas pelo texto. O
segundo critério foi grau de importância ou a profundidade que o BNDES é discutido no
documento. Esse quesito foi medido por meio da variável binária denominada “Grau de
Referência ao BNDES, sendo que para a análise qualitativa foram selecionados apenas os
documentos cujo “Grau de Referência ao BNDES” = 1, em outras palavras, o objeto do estudo é
a própria atuação do BNDES ou o banco ocupa papel importante documento.
A leitura crítica dos textos permitiu selecionar os documentos que contribuíram para a
discussão acadêmica sobre o banco. 38 A análise qualitativa dos documentos selecionados não
pode ser dissociada da própria história do banco e do contexto da economia brasileira no período
tratado pelos textos. Ao considerar a história do banco verificaram-se importantes mudanças nas
Indústria; Infraestrutura; Inovação; Meio Ambiente; Mercado de Capitais. Adicionalmente, foram criadas
três temáticas (“Privatizações”, “Teórico – Banco de desenvolvimento” e “Outros”). Cabe ressaltar que um
único documento pode tratar de mais de uma temática e abranger mais de um período. 35 Por exemplo, um documento que avaliou o papel do BNDES na geração de postos de trabalhos recebeu
classificação 1, quanto ao grau de referência. Já um documento que descreveu as fontes de financiamento
no Brasil e apenas apresentou tabelas ou figuras dos desembolsos do BNDES, sem uma avaliação
relacionada à atuação da instituição, recebe classificação 0. Adicionalmente, alguns documentos que se
restringem a descrição sumária da história do BNDES também receberam classificação 0. 36 Cabe ressaltar que o documento mais antigo localizado foi publicado em 1957. Ademais, algumas
publicações do ano de 2013 já foram incorporadas à Base de dados. 37 Dessas obras, 888 (equivalente a 96,6%) foram lidas, avaliadas e classificadas conforme a metodologia
exposta, a parte restante da Base de dados é composta de coletâneas (3,4%) Entendeu-se que essas
coletâneas (livros) são relevantes dentro da Base de dados, uma vez que foram utilizadas como referências
bibliográficas em muitos documentos, ou seja, nesses casos a citação referiu-se à coletânea e não ao artigo
em específico. Contudo, já que os artigos que compõem essas coletâneas foram avaliados e classificados
entendeu-se como desnecessária a classificação da coletânea, evitando a dupla contagem. 38 Os textos selecionados foram lidos cuidadosamente e debatidos em várias rodadas de discussão entre os
pesquisadores.
46
suas áreas de atuação, isso se refletiu nas discussões dos trabalhos avaliados. De fato, enquanto
nos primeiros anos de existência do BNDES as discussões concentraram-se na definição da sua
organização inicial, mais recentemente, com a própria diversificação setorial do banco, novos
temas passaram a ser discutidos pela literatura. A análise qualitativa buscou mapear os temas
predominantes na literatura de cada um dos períodos analisados, como esses temas estavam
relacionados aos diferentes períodos históricos do banco e da economia brasileira e quais foram
as abordagens teóricas e empíricas que embasaram a literatura econômica sobre a atuação do
BNDES.
A análise divide-se de acordo com os períodos assinalados acima. De início, a discussão
qualitativa dos textos realizada procurou contextualizar os trabalhos de acordo com uma síntese
da economia brasileira acompanhada da atuação do banco. Na sequência, os textos foram
agregados e discutidos de acordo com os principais temas abordados. Ao final de cada seção
apresenta-se uma síntese dos resultados identificados bem como, uma avaliação qualitativa crítica
da literatura do período. As seções a seguir compreendam os distintos períodos de atuação do
banco: 1952-1964; 1964-1980; 1980-1990; 1990-2002 e 2002-2013. Cada seção é iniciada com
uma breve sinopse do contexto econômico brasileiro em que o BNDES atuou e uma síntese desta
atuação. Posteriormente, segue-se a análise qualitativa da literatura sobre o período. A análise
de cada período oferece uma síntese dos maiores temas, tendências, e metodologias encontrados
na literatura específica daquele período. Esta análise não tem como fim oferecer uma crítica da
literatura nem uma análise do banco, a não ser em algumas seções, nas quais foram realizados
reflexões sobre possíveis lacunas identificadas. O objetivo deste artigo é de sintetizar o
conhecimento da ampla literatura sobre os primeiros 60 anos do BNDES de uma forma a destacar
suas tendências predominantes e sua evolução.
1952 a 1964
Entre o início dos anos 1950 e a primeira metade da década seguinte, a economia
brasileira caracterizou-se por um processo de intenso crescimento seguido por significativa
desaceleração econômica nos anos finais desse interregno, acompanhada pela deterioração de
outras variáveis macroeconômicas: aceleração da inflação, elevação do déficit público e da dívida
externa e estrangulamento externo. Na época de fundação do banco, o governo tentou
implementar um amplo conjunto de projetos de investimento na área de infraestrutura, – contando
para isso com a colaboração de recursos provenientes de órgãos de financiamento internacional –
entretanto, fracassou em virtude das crises inflacionária, externa e política. Ao curto período de
tentativa também mal sucedida de estabilização no meado da década, seguiu-se o exitoso Plano
de Metas, o qual conseguiu implementar grande parte das metas desenvolvimentistas fixadas em
sua formulação inicial. Todavia, para que as mudanças estruturais observadas, sobretudo na
infraestrutura e nos setores de bens de capital, intermediários e bens de consumo duráveis se
viabilizassem foi necessária a arregimentação de recursos – internos e externos – em proporção
incompatível com a capacidade de poupança da economia brasileira naquele momento. O
resultado disso foi um aprofundamento de diversos problemas existentes na primeira metade da
década de 1950 que comprometeram incisivamente os governos que os sucederam uma década
depois. Os governos populistas dos anos iniciais de 1960 mostraram-se incapazes, dentro do
quadro de crise do regime populista, de dar respostas adequadas aos desafios econômicos
impostos no início dos anos 1960, o que colaborou para a mudança institucional ocorrida a partir
de março de 1964.
47
Dentro deste quadro econômico geral, uma das principais características foi a intervenção
crescente do Estado na política de industrialização por substituição de importações (ISI). A
política governamental para o desenvolvimento da indústria nacional foi a resposta pragmática à
escassez de reservas cambiais e à demanda crescente para insumos básicos e bens capitais, por
meio de controles cambiais e a produção nacional, inclusive estatal. A promoção da
industrialização ocorreu num contexto de escassez de capital e de fragilidade do sistema
financeiro no fornecimento de capital de longo prazo.
A insuficiência de poupança doméstica e de fluxos de capital estrangeiro para financiar
esta expansão justificou a própria criação do BNDE em 1952. A atuação dessa nova instituição
no período em questão foi marcada por seu papel central no planejamento público, desenvolvendo
competências nessa área. Para viabilizar o início das operações do banco foi criado o adicional
do imposto de renda, o qual não foi repassado integralmente nos seus primeiros anos de
funcionamento. O banco auxiliou na formulação do Plano de Metas e, posteriormente, na
avaliação de projetos e mesmo na identificação dos setores estratégicos para investimentos. O
BNDE ofereceu financiamento direto em moeda nacional e indireto por meio de avais para
financiamentos externos, sobretudo para os projetos de transporte, energia elétrica e siderurgia.
De 1957 a 1963, a melhora no fluxo de recursos para o banco permitiu que este aumentasse os
desembolsos, chegando a cerca de meio ponto porcentual do PIB. Ele continuou a apoiar o setor
de energia elétrica para resolver o problema da escassez de energia que ameaçava o crescimento
da economia, e aumentou seu financiamento da indústria siderúrgica.
A literatura sobre este período inicial abordou vários aspectos das circunstâncias políticas
e econômicas da fundação do BNDE, as características de sua estrutura administrativa e processos
de trabalho, a natureza dos financiamentos e os setores nos quais os financiamentos foram
empreendidos. Cabe destacar que para esse período as publicações quase não ocorrem sob o
patrocínio do banco, pois estas totalizaram menos de um décimo daquelas (9,0%). Entre os
diferentes veículos de publicação utilizados, os livros apresentaram-se em maior número nesses
anos de 1952 a 1964 em comparação com os demais. A participação dos livros no total de
publicações nesse período (26,4%) superou à dos restantes, apesar dos artigos já serem em maior
número (38,9%).
Os principais temas abordados pela literatura do período foram a definição e organização
da nova instituição, o papel fundamental no planejamento estratégico do desenvolvimento
econômico, o investimento em infraestrutura básica para o apoio ao setor industrial bem como
investimentos iniciais em indústrias de base e o impacto de sua atuação para o desenvolvimento
econômico do país. Estes temas apresentamos no quadro 1. Esse quadro oferece uma visão global
dos principais temas e trabalhos acadêmicos escolhidos para a análise qualitativa referente ao
período 1952-1964. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de citações recebidas pelo
estudo.
Quadro 1 - Principais textos selecionados para leitura do período 1952-1964
Temas Subtemas Literatura Principal
Definição e Organização
Inicial
Missão desenvolvimentista
CURRALERO, 1998 (17);
LIMA, 2007 (3); ARAUJO,
2007 (8)
Ideologia heterodoxa
DIAS, 1996 (8); LIMA, 2006
(2); ARAUJO, 2007 (8);
LIMA, 2007 (3); TAVARES
et al, 2010 (3)
48
Independência de pressões
políticas
LAFER, 1980 (18);
GEDDES, 1990 (2);
ARAUJO, 2007 (8); WILLIS,
1986 (8) e 2013 (0)
Dependência financeira
BAER e VILLELA, 1980 (8);
GEDDES, 1990 (2);
WILLIS, 2013 (0)
Planejamento Estratégico Definição e estudo de
prioridades setoriais
LAFER, 1980 (18); LESSA,
1982 (41); GEDDES, 1990
(2); RATTNER, 1991 (6);
DIAS, 1996 (8);
CURRALERO, 1998 (17);
DINIZ, 2004 (2); TAVARES
et al., 2010 (3)
Impacto para
Desenvolvimento
Incipiente em termos da
missão original DINIZ, 2004 (2)
Importante por ser o agente
financeiro do Plano de Metas
LESSA, 1982 (41);
MONTEIRO FILHA, 1994
(26); DIAS, 1996 (8);
TAVARES et al., 2010 (3)
Indústria de base e
Infraestrutura
Eliminar entraves, suprir
insumos básicos
VIANA, 1981 (18); LESSA,
1982 (41); MONTEIRO
FILHA, 1994 (26); DIAS,
1996 (8)
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados da pesquisa. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de
citações recebidas pelo estudo.
Os principais fatores subjacentes à formação do banco e a sua missão foram a falta de um
mercado de capitais que fosse capaz de fornecer capital de longo prazo ao setor industrial nacional
e a crescente intervenção do Estado na política industrial dos anos 1930 e 1940, segundo Curralero
(1998), Lima (2007) e Araújo (2007)39. A iniciativa privada tinha sido sufocada pela incerteza
sobre os retornos futuros num cenário de inflação elevada e poucos instrumentos de proteção.
Para industrializar, o Brasil precisava de capital de longo prazo para financiar os investimentos
em insumos industriais básicos e bens de capital e para investir em transporte e infraestrutura
energética para apoiar a base industrial. A missão deste banco de desenvolvimento sancionado
pelo Estado foi de assumir os riscos de investimentos em setores nos quais os riscos inerentes a
um investimento de longo prazo deprimiam os retornos esperados, desincentivando a entrada de
capital privado.
39 O papel teórico do banco de desenvolvimento é discutido em Hermann (2010). De acordo com a autora,
o banco, do ponto de vista teórico, deveria oferecer financiamento de longo prazo quando o mercado de
capitais privados não o faz e se engajando em atividades de investimento com retornos sociais que são
maiores que os retornos privados. Este tipo de análise também foi verificada em outros autores, como
Diamond (1957), Rattner (1991) e Curralero (1998), constituindo um dos argumentos centrais para
justificar a existência do BNDES até os dias de hoje. Tais argumentos retornaram a discussão com particular
intensidade nos anos 1990, como veremos mais adiante, tendo em vista justificar a permanência deste tipo
de função, mesmo com a forte redução do estado na economia. A dissertação de Curralero (1998) foi uma
das mais citadas sobre este período na história do BNDES.
49
A missão do banco evoluiu a partir de várias perspectivas teóricas e ideológicas e de
mudanças institucionais nas décadas que antecederam a sua formação. De acordo com Lima
(2007), baseado na história de pensamento econômico brasileiro, Araújo (2007) e Tavares et al.
(2010), baseados em debates internos ao banco por meio de relatórios e histórias orais, a criação
do banco gerou um grande debate sobre as bases ideológicas e financeiras ideais para uma
instituição financeira de desenvolvimento.40 De forma pragmática, Lessa (1982) que foi um dos
autores mais citados em seu o trabalho clássico Quinze anos de política econômica salientou que
os pontos de estrangulamento da industrialização levaram à necessidade de redistribuir recursos
para o setor público. O banco foi parte do conjunto de instrumentos de política
“desenvolvimentista”. Para Lessa (1982, p. 105), a nova instituição exerceu “uma eficiente ação
de compatibilização e aprimoramento das decisões e execução dos projetos financiados.” Do
lado tanto ideológico quanto pragmático, conforme a literatura, o banco adotou a política cepalina
de substituição de importações para diminuir a dependência do Brasil em mercados externos. O
quadro institucional desse desenvolvimentismo foi construído através de órgãos de Estado e
instrumentos de regulação e intervenção, que culminaram com o Plano de Metas. De acordo com
Lessa (Ibidem, p.105), o banco cumpriu “a função de centro de análise de programas
governamentais, constituindo-se, por mais esta razão, na peça básica da filosofia do Plano de
Metas”.
O banco foi criado para ser um banco público de desenvolvimento, que busca resultados
sociais e econômicos com externalidades positivas para a economia e para a sociedade em geral,
ampliando a oferta de capital de longo prazo. Para Geddes (1990), Araújo (2007) e Willis (2013)
o banco cumpriu esta missão em grande parte por causa do compromisso do Estado para torná-lo
independente de pressões políticas e, em seguida, pela determinação dos administradores do
banco para defender essa autonomia. Economistas das várias linhas ideológicas ocuparam a
liderança do banco e funcionários foram recrutados por suas habilidades e competências e não
pelo clientelismo. Para Baer e Villela (1980), essas decisões iniciais criaram uma cultura de
profissionalismo e flexibilidade na avaliação dos projetos e nos desembolsos de recursos. Willis
(2013, p. 43) concluiu, calcada em relatórios internos e governamentais, reportagens, e memórias
institucionais do banco, que a eficácia do BNDE resultou da cultura interna do banco, que ela
caracterizou por “an unusually strong ‘esprit de corp’ guided by a clear sense of mission.” Essa
cultura “led to effective action even in the face of occasional political pressures and the chronic
lack of funds”.
A escassez crônica de recursos decorreu da dependência financeira do banco em relação
ao governo. Isto refletia uma tensão entre os próprios interesses do Estado em manter o banco
como agente para o desenvolvimento e a disposição do Estado para pagar por esse papel,
argumentaram Baer e Villela (1980), baseado em dados sobre recursos e desembolsos do banco.
Em seus primeiros anos de existência, fundos públicos foram aprovados mas não repassados ao
banco, de forma que o BNDE não tinha os recursos para financiar os projetos aprovados, já que
recebeu apenas cerca de metade dos fundos destinados no período de 1952-195841. Devido a essa
insuficiência, concordaram todos os estudiosos, o banco concentrou-se no planejamento
estratégico. Rattner (1991) e Dias (1996) destacaram a definição de prioridades utilizadas pelo
40 O discurso de Lima (2007) sobre esta época da história do BNDE, assim como o trabalho de Diniz
(2004) sobre os anos 50, basearam-se no trabalho do Ricardo Bielschowsky, Pensamento econômico
brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. 4a ed. Rio de Janeiro: Ed. Contraponto, 2000. 41 O governo Kubitschek procurou reforçar suas finanças, no entanto, essa proporção subiu para 82% em
1959.
50
banco na tomada de decisão para orientar seus compromissos financeiros42. Tais prioridades
foram orientadas por fatores macroeconômicos (efeitos multiplicadores potenciais resultando do
investimento) e por fatores microeconômicos (estrangulamento setorial). Comitês de seleção de
tecnocratas e grupos executivos setoriais avaliaram os efeitos dos projetos sobre diferentes
aspectos da economia: balança comercial e de pagamentos, finanças públicas, natureza
complementar para outros segmentos industriais e o uso dos recursos naturais. Em seguida,
avaliaram as questões pertinentes aos limites das empresas: tecnologias selecionadas, a
participação do capital próprio, os requisitos de importação, a existência de mercado para os
produtos, capacidade administrativa e a saúde econômico-financeira da empresa. Para Diniz
(2004), esse papel de planejamento fez o BNDE tanto um mentor como um agente de execução
do Plano de Metas. Para Geddes (1990, p. 227), “o controle do banco sobre fundos permitiu ao
BNDE impor critérios de eficiência e coerência com os objetivos do plano”. Outros autores
afirmaram que a política executada pelo BNDE nesta fase de planejamento “apontava rumo à
diversificação industrial”. (TAVARES et al., 2010, p. 45)
Não havia dúvida de que o banco desempenhou o papel de agente financeiro da política
do governo, que buscava a eliminação dos impedimentos e obstáculos ao amplo desenvolvimento
industrial. Para um dos trabalhos mais citados de Monteiro Filha (1994), que analisa dados sobre
investimentos do banco ao longo das décadas, o banco forneceu o capital crítico de longo prazo
na década de 1950 para reparar as falhas de infraestrutura e definir o cenário para o investimento
na indústria de base. Nesta etapa, o banco atuou como agente do Estado ao desenvolver planos
estratégicos para o crescimento econômico e como financiador dos investimentos em
infraestrutura. Dias (1996), Lessa (1982) e Viana (1981) apontam, por meio de seus estudos
setoriais de financiamento do BNDE, que os aportes na área de infraestrutura durante o Plano de
Metas foram essenciais para o sucesso da implementação dos planos do governo brasileiro para a
industrialização nacional. De fato, à medida em que esses gargalos foram superados, o foco dos
investimentos mudou de infraestrutura para investimentos no setor de aço, produtos químicos e
fertilizantes, minerais não ferrosos e materiais de transporte. No entanto, alguns autores como
Lafer (1980), Willis (1986) e Geddes (1990) argumentaram que a capacidade do banco
implementar seus projetos foi altamente condicionada, ou de fato dependente, da vontade política
dos presidentes da República no poder.
Ao avaliar o impacto do banco na economia brasileira neste primeiro período, estudiosos
concluíram que a sua atuação na implantação da base industrial foi incipiente devido à falta de
recursos, mas que a sua contribuição ao planejamento econômico - especialmente no Plano de
Metas - e seu investimento em infraestrutura foram contribuições importantes e fundamentais.
Mesmo investindo no setor siderúrgico o bastante para ficar conhecido como o “banco do aço”
até o final do período, (DINIZ, 2004, p. 27), a atuação do banco foi mais elogiada pelo papel de
apoio à indústria. Para Viana (1981), o papel principal do banco foi investir na infraestrutura
crítica e atuar como planejador da estratégia do desenvolvimento econômico que deu ênfase
primária à industrialização. Para Lessa (1982), Monteiro Filha (1994), Dias (1996), e Curralero
(1998), o planejamento do banco foi fundamental para o sucesso do Plano de Metas. Através de
comissões que reuniram o pessoal do banco e executivos dos setores, o BNDE conduziu pesquisa
básica sobre a economia brasileira e estipulou os termos de empréstimo e taxas de juros que
criaram estímulos diferenciados para setores. Lima (2006) destacou a decisão de integrar os
economistas de várias convicções teóricas na liderança do banco para trazer uma ampla gama de
perspectivas na análise e na atuação do banco. Seu estudo da composição da liderança e do corpo
42 Rattner baseou-se numa análise qualitativa do processo interno de avaliação dos projetos e Dias nos
relatórios contemporâneos do BNDE.
51
técnico do BNDE baseado em entrevistas com pessoal do banco enfatizou o papel do banco em
articular e avançar a ideologia desenvolvimentista na política econômica brasileira. Dias (1996)
e Diniz (2004) concordam que desenvolvimento significativo de recursos de capital humano
alcançados até o final da década foram essenciais para o bom desempenho do banco. Para Lafer
(1980) e Curralero (1998), o Plano de Metas foi a primeira experiência efetiva de planejamento
do desenvolvimento industrial no Brasil.
Além de sua importância como planejador estratégico, Lessa (1982) enfatizou a
importância do banco como agente financeiro para o Plano de Metas. O banco foi um dos que ele
chamou de “peças fundamentais da implantação e execução do Plano de Metas” (LESSA, 1982,
p.99). O banco, criado para fornecer crédito de longo prazo para os setores estratégicos da
economia nacional, utilizou incentivos para estimular os investimentos privados, que foram
subsidiados por meio de empréstimos a baixos juros ou através de aval de empréstimos externos
e, depois, expandiu sua presença para outras áreas. Segundo Dias (1996, p.141),
A indefinição tantas vezes sentida, nos primeiros anos de
funcionamento do BNDE, quanto ao seu papel no estímulo às chamadas
indústrias básicas havia desparecido, e ele encerra o período do Plano
de Metas como agência provedora, por excelência, de financiamento
de longo prazo e com grande experiência na análise de projetos e
controle de aplicações.
Para Tavares et al. (2010, p. 69),
não há dúvida de que, no setor público, o BNDE foi a principal
agência promotora dos investimentos realizados naqueles anos.
Inovando e apostando no futuro, o banco utilizaria seus quadros de
forma criativa, engendrando vários instrumentos de engenharia
financeira para articular projetos, recursos disponíveis e desembolsos.
Se os estudiosos enxergam o período 1952-1964 como uma “época dourada” na história
do banco como instituição financeira de desenvolvimento, alguns chamam atenção para o lado
negativo de políticas que seguiam certos rumos sem considerar seus efeitos globais. Para Viana
(1981) e Corrêa (1995), a base financeira do banco era frágil, contando com recursos de médio
prazo (até cinco anos) para oferecer financiamento de longo prazo (até vinte anos) com juros
negativos em condições inflacionárias 43 . No que diz respeito aos subsídios implícitos nos
financiamentos do BNDES nesse período cabe destacar o estudo de caso realizado por Maia
(1986, p. 139-48), o qual demonstrou um subsídio de 43% na dívida contraída por uma empresa
em 1958 e paga até 1964. Para Lessa (1982), prevalecia a quase total falta de consideração dos
desequilíbrios introduzidos pelo Plano de Metas por sua preocupação centralizada na
infraestrutura e no apoio à indústria. A produtividade agrícola estagnou; grandes variações na
renda per capita regionais permaneceram ou aumentaram; a migração interna ampliou a miséria
no espaço urbano. Ainda, segundo Lessa, o planejamento do governo e do banco não se antecipou
as consequências futuras para a desigualdade de renda e regional. Os efeitos negativos do
financiamento e da ausência de preocupações sociais e setoriais que pudessem atender melhor aos
problemas estruturais de pobreza e desigualdade são críticas que vão reaparecer nas pesquisas de
épocas posteriores, como veremos abaixo. Tavares et al. (2010, p. 82) são menos críticos em
43 Apesar dos juros reduzidos em comparação à inflação da época, o banco procurou proteger-se por meio
da indexação dos seus contratos (cláusula móvel) e participação acionária. Mesmo assim, Viana (1981, p.
227-236) afirmou que o banco operou com juros reais negativos durante esta época. Esta discussão também
ocorreu nas décadas 1970 e 1980, como veremos adiante na discussão do trabalho de Najberg (1989).
52
afirmar que a concentração de recursos no triângulo Rio de Janeiro – São Paulo – Minas Gerais
ocorriam “mesmo quando previu investimentos em infraestrutura que beneficiavam outras
regiões”, pois “em termos de planejamento urbano e regional, o Brasil engatinhava, ainda não
acumulara as aptidões necessárias.”
De acordo com a literatura, que para esta época tende em sua maioria a relatar histórias
narrativas baseadas nos relatórios e dados do banco, o BNDE realizou um trabalho importante
para o planejamento estratégico e o investimento em infraestrutura e na indústria incipiente antes
do golpe militar de 1964. Nessas circunstâncias, o debate acadêmico na literatura sobre a atuação
do banco mostrou-se quase ausente, centrado em questões ideológicas e teóricas. Dessa forma, o
papel crítico da literatura revelou-se bastante reduzido decorrente também da própria formação
inicial do banco nesse período histórico e pelo fato de ter assumido dentro de poucos anos o papel
de instituição profissional e madura de financiamento ao desenvolvimento. Geddes (1990)
afirmou que o banco foi uma instituição de desenvolvimento bem sucedida não por ser em si uma
instituição impessoal, mas em grande parte porque os presidentes a apoiaram. Sua autonomia foi
ameaçada pelas desconfianças do regime militar e sua atuação foi remodelada posteriormente por
preocupações macroeconômicas, como choque do petróleo, inflação e políticas neoliberais.
Tavares et al. (2010, p. 110) afirmaram que a instabilidade política e econômica do começo dos
anos 60 resultaram na escassez de recursos do BNDE, diminuindo sua atuação e relegando ao
banco “o papel de mero coadjuvante no cenário econômico nacional.”. Em termos de lacunas,
cada aspecto do banco nesta época foi bem estudado em termos factuais — quais as posições
teóricas e ideológicas que moldaram a sua fundação, como as realidades financeiras da época
influenciaram a sua atuação, como o banco foi organizado e administrado, como ele fez a sua
análise e decisões de investimento, origem e destino dos recursos, como o seu apoio financeiro
auxiliou o Plano de Metas e em quais metas o banco estava diretamente envolvido. Entretanto,
os estudos pouco avaliam as distorções resultantes das políticas tão celebradas, que se acentuaram
após o golpe militar.
1964 a 1980
O golpe militar de março de 1964 abriu uma nova etapa no desenvolvimento econômico
brasileiro. A denominada “modernização conservadora” levada adiante pelos militares permitiu,
logo de início, que dois problemas candentes fossem enfrentados de forma relativamente
eficientes: a inflação e as reformas institucionais nos campos tributário, financeiro e do setor
externo. As mudanças legislativas nessas áreas e a redução da inflação encetadas durante o
primeiro governo militar (1964-67), juntamente com uma colaboração externa ao país bem mais
favorável, permitiram iniciar um novo ciclo de crescimento com taxas elevadas a partir dos anos
finais da década de 1960. O “milagre econômico” conseguiu compatibilizar as mais elevadas
taxas de crescimento do PIB de nossa história com inflação relativamente reduzida. No entanto,
tal trajetória viu-se obstada apenas a partir de 1974, quando as mudanças no cenário internacional
e as deficiências no aparato produtivo brasileiro no setor de bens de produção e infraestrutura
acompanhadas do esgotamento da capacidade produtiva nos principais setores obrigaram a
mudanças expressivas nas prioridades de política econômica. A resposta do novo governo que
assumiu a partir de 1974 foi a elaboração e a execução do II Plano Nacional de Desenvolvimento
(II PND), compreendendo um ambicioso conjunto de investimentos na área de infraestrutura e
bens de capital e bens intermediários. O plano objetivou, simultaneamente, segundo Lessa (1998,
p. 21) “completar a industrialização pesada” e propor um “novo Padrão de Industrialização”, no
qual os setores de bens de produção “passariam a ser os setores líderes da expansão industrial
da economia brasileira presidindo e dando o sentido de seu movimento dinâmico”.
53
A partir do golpe de 1964 houve uma profunda reestruturação da regulação e participação
do Estado na economia, especialmente no setor financeiro. Além da criação do Banco Central e
do Conselho Monetário Nacional, houve uma preocupação com o financiamento da economia a
prazos mais longos. As principais estratégias privilegiadas para viabilizar os financiamentos de
longo prazo foram as seguintes: mercado de capitais e bancos de investimentos como instituições
alternativas ao BNDE 44. Uma nova legislação foi criada para fomentar o mercado de capitais a
partir de 1965. De outro lado, numa tentativa de especialização e segmentação do sistema
financeiro, criaram-se os bancos de investimento, que deveriam captar recursos internos e
principalmente externos para o empréstimo de longo prazo45. Dessa forma, procurava-se fomentar
a oferta de recursos privados para o financiamento até mesmo a prazos mais longos,
diversificando as fontes alternativas ao BNDE.
Até essa época, o banco financiava os investimentos públicos principalmente em
transporte e energia e a subscrição de ações de siderúrgicas por meio dos adicionais do imposto
de renda e reservas técnicas de companhias de seguro e capitalização46. No período considerado
nessa seção, houve uma profunda reestruturação da atuação do BNDE, alterando tanto das fontes
de recursos do banco como a aplicação nos setores da economia. Após uma retração dos
desembolsos no início dos anos 1960, houve uma forte expansão após o golpe de 1964, atingindo
no meado da década de 1970 dois pontos porcentuais do PIB em função dos novos recursos
canalizados para o banco. A reorientação do BNDE compreendeu a preocupação crescente na
aplicação dos recursos em toda a indústria, no setor privado e regionalmente. A sua vinculação
passou para o Ministério do Planejamento em 1967 e recebeu dotações orçamentárias de fundos
específicos, como o Finame, expandindo os empréstimos inicialmente no setor de transportes e
na indústria siderúrgica 47 . Ademais, o banco continuou a conceder avais para empréstimos
externos.
Como o padrão de desenvolvimento da substituição de importações manteve-se na sua
essência para o período de 1964 a 1980, a literatura econômica sobre a história do BNDE
continuou a destacar os temas já salientados para o período anterior, principalmente indústria e
infraestrutura. As mudanças da orientação da política econômica e financeira repercutiram no
crescimento da discussão do tema de mercado de capitais, que o próprio banco envolveu-se
44 Apesar de ser financiamento de longo prazo, não se considera o crédito imobiliário sob a responsabilidade
do sistema financeiro da habitação. Tais financiamentos diferem dos realizados pelo BNDE. 45 Suzigan et al. (1972, p. 366) ao analisar a listagem dos projetos contratados e os pareceres de aprovação
do BNDE e do CDI entre 1966 e 1970 notou uma participação reduzida do sistema financeiro privado nos
financiamentos industriais de longo prazo, como os bancos de investimento. De acordo com os autores:
“continuaram racionados e dependentes quase exclusivamente dos intermediários financeiros públicos. No período em análise, o
sistema financeiro privado praticamente não ofereceu alternativas para o financiamento de longo prazo. (...) foi ínfima a captação
direta de recursos no mercado de capitais, sendo também inexpressiva a colocação de títulos de dívida primária das empresas (debêntures simples ou conversíveis em ações). A obtenção de fundos de longo prazo no exterior, principalmente em agências
multilaterais e governamentais não representaram muito no total dos empréstimos, consistindo em uma área que pode vir a ser
bastante ampliada (...).” O autofinanciamento foi a principal forma de financiamento dos investimentos totais,
chegando a 80% para a automobilística e siderurgia. As siderúrgicas estatais não apresentaram projetos de
financiamento, excetuando a CSN (Idem, p. 367). Os bancos de investimento financiaram mais capital de
giro e não investimento. 46 Em termos de alocação setorial, Suzigan et al. (1972, p. 46) informam que a aplicação dos recursos na
siderurgia cresceu desde o final dos anos 1950, atingindo 71% no quadriênio 1962-65, porém reduziu-se a
8% em 1970. Os serviços de utilidade pública retornaram a receber parcela expressiva dos recursos a partir
de 1968, chegando a 41,4% nesse ano contra 46,7% da indústria de transformação. Em 1970, a participação
da indústria alcançou 59,8% e os serviços de utilidade pública 26,9% (Idem, p. 109-110). 47 A partir de 1966, o BNDE passou a administrar o Finame e posteriormente outros fundos específicos.
Tais fundos assumiram papel fundamental para o financiamento de diferentes setores industriais (ver
BERNARDINO, 2005, p. 58, e MONTEIRO FILHA, 2002, p. 420). O Finame criado em 1964 consistia
numa linha de crédito para a aquisição de bem de capital nacional por empresas pequenas e médias.
54
diretamente. De modo semelhante ao período anterior, a produção acadêmica externa ao banco
mostrou-se de maior relevância para esse período em relação aos demais, pois a produção própria
da instituição ainda mantinha-se bastante reduzida, atingindo apenas 13,5% do total dos trabalhos
que discutiram esse período, ao contrário do que se observou nas décadas seguintes. Esse período
abarcou um elevado número de teses de doutorado e dissertações de mestrado, chamando a
atenção dos alunos de pós-graduação. Ressaltou-se também que grande parcela da produção
bibliográfica do período 1964-1980 concentrou-se em artigos e livros e seus capítulos,
representando 43,9% do total e 26,3%, respectivamente. Todavia, as dissertações e teses de pós-
graduação foram também relevantes nesse último período, atingindo 22,2% do total. Desse modo,
os trabalhos de mestrado e doutorado alcançaram um percentual mais elevado nesse período em
relação aos demais, principalmente para a discussão dos anos 1970.
Os principais temas abordados pela literatura do período foram: instabilidade das fontes
dos recursos e as formas de financiamento em diferentes setores, abarcando a discussão dos juros
reais negativos e da falta de incentivo ao desenvolvimento tecnológico e ambiental, e, por fim, a
questão da autonomia ou não do banco em relação ao governo federal. No quadro abaixo foi
destacado os principais textos utilizados para a discussão do período 1964-1980.
Quadro 2 - - Principais textos selecionados para leitura do período 1964-1980
Temas Subtemas Literatura Principal
Instabilidade dos recursos
Continuidade do banco MARTINS, 1985 (2)
Mudança das fontes de
recursos PROCHNIK, 1995 (19)
Expansão descentralizada BAER e VILLELA, 1980 (8)
Subsídio ao privado
BNDE agente poderoso do II
PND LESSA, 1978 (9)
BNDE destaca-se
relativamente a outros bancos
de desenvolvimento
AMSDEN, 2001 (2)
Transferência de recursos para
o setor privado NAJBERG, 1989 (22)
Autonomia do banco
Plano de Metas LAFER, 2002 (18)
Autonomia relativa
MARTINS, 1985 (2);
WILLIS, 1986 (8); EVANS,
1982 (1)
Controle do governo LESSA, 1998 (9);
CURRALERO, 1998 (17)
Desenvolvimento
tecnológico
Incentivo ao aprimoramento
tecnológico RATTNER (1991) (6)
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados da pesquisa. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de
citações recebidas pelo estudo.
A questão da instabilidade dos recursos para o banco acompanhou toda a década de 1960
e início dos anos 1970. Baer e Villela (1980) utilizando os relatórios e publicações do banco
afirmaram que a extinção do adicional do Imposto de Renda acentuou a dependência de verbas
55
orçamentárias e recursos próprios48. Por outro lado, o destino dos recursos também se alterou,
pois se na origem o banco emprestava para o setor público na área de infraestrutura, a partir do
final dos anos 1950 a indústria passou a predominar. Ao descentralizar as operações por meio de
agentes repassadores, o banco passou a atingir um conjunto maior do território brasileiro e de
empresas até mesmo de menor porte.
Num contexto internacional desfavorável do primeiro choque do petróleo e optando por
uma estratégia de avançar o processo de industrialização, o II PND de 1974 dotou o BNDE de
recursos próprios do PIS/PASEP, garantindo um fluxo regular e crescente de receitas. Prochnik
(1995) realizou um amplo levantamento e sistematização das fontes de recursos para o banco,
tornando referência clássica. Ao analisar as diferentes fases da disponibilidade de recursos, ela
salientou que nessa terceira fase houve maior autonomia de recursos do banco (PROCHNIK,
1995, p. 147). A autonomia orçamentária permitiu menor influência política (Cf. LIMA, 2007, p.
75). Em contrapartida da expansão das fontes de recursos, o banco elevou a contribuição para o
financiamento dos investimentos privados nacionais, especialmente na área de insumos básicos e
bens de capital alinhado ao planejamento estratégico da época de concluir o processo de
substituição de importação. Num dos seus trabalhos clássicos (e mais citados) escrito ainda
durante a execução do plano e baseado em relatórios de ministros e reportagens da época, Lessa
(1998, p. 95) afirmou que a decisão de reordenar a política industrial em 1974:
[...] exigira uma profunda reordenação financeira. O agente
institucional por excelência seria o BNDE, que orientaria seus
financiamentos, suas participações e demais incentivos para os setores
prioritários e favoreceria a consolidação ou instalação de grupos
nacionais em tais áreas prioritárias49.
A avaliação de Lessa (1998) apoiou-se no programa do II PND e no acompanhamento do
andamento dos investimentos. Apesar da importância das empresas estatais para os investimentos
do II PND, elas foram alijadas do sistema BNDE, direcionadas diretamente ao exterior na busca
de recursos. Desde o meado dos anos 1960, o governo reduziu a necessidade de aportes do banco
para essas empresas por meio de uma política realista de tarifas e a busca de recursos no exterior.
Entretanto, mesmo com o abandono da política de realismo tarifário a partir de 1973, o banco
continuou apartado das estatais no II PND, como ressalta Lessa (1998).
O diagnóstico da fragilidade do setor privado nacional tanto em termos tecnológicos
como em conseguir recursos para financiar investimentos conduziu o governo a emprestar
diretamente esse setor por meio do BNDE. Vários autores destacam, como Lessa (1998, p. 96-
97), que a canalização de recursos do PIS/PASEP para o BNDE tornou o banco o principal agente
financeiro do II PND, multiplicando seus aportes com exigência de contrapartidas de recursos
próprios das empresas financiadas e das instituições bancárias públicas e privadas que repassavam
os financiamentos do BNDE. Destarte, a estratégia supôs que o conglomerado financeiro privado
formado até o início dos anos 1970 não foi suficiente para o provimento do crédito necessário. Os
grandes financiamentos deveriam manter-se com o BNDE e os médios e pequenos com os agentes
repassadores. Segundo Lessa (1998, p. 99), os riscos de inadimplência das operações com o
PIS/PASEP deveriam ser suportados pelo próprio fundo.
Para Baer e Villela (1980, p. 434), o banco tornou-se financiador e sócio do setor privado
em detrimento do aporte ao setor público, assegurando a participação privada na estratégia50. De
48 A parcela do imposto de renda terminou em 1967 e o repasse do IOF foi irregular. 49 Ver também Monteiro Filha (2002, p. 420). 50 O banco subscreveu ações de diferentes empresas por meio de subsidiárias (FIBASE, EMBRAMEC e
IBRASA) de forma a minimizar o risco dos investimentos a partir dos anos 1970, o que posteriormente foi
56
acordo com Amsden (2001, p. 132), o banco também foi peça chave da estratégia do plano de
desenvolvimento da época, respondendo por parcela expressiva dos investimentos industriais em
1980. Analisando dados de diferentes bancos de desenvolvimento, a autora verificou a
contribuição do banco de desenvolvimento brasileiro superou a de outros países emergentes da
época, como Coreia, Índia e México 51 . Assim, não há discordância na literatura do papel
fundamental do BNDE na estratégia do II PND.
Já no início do plano, em face da dificuldade de fomentar o investimento privado, o
governo limitou, especialmente para o setor de bens de capital, a correção monetária máxima dos
empréstimos a 20% ao ano, assumindo o banco o risco da aceleração inflacionária. Tal estratégia
visou fortalecer o setor privado nacional, mas gerando um subsídio derivado de juros reais
negativos a partir do meado dos anos 197052. Como salienta Baer (1988), em seu livro clássico e
bastante citado A industrialização e o desenvolvimento econômico no Brasil, houve pressão do
setor privado pela indexação parcial e não plena entre 1974 e 1976. Posteriormente, a dissertação
de mestrado de Najberg (1989) demonstrou, analisando 13 mil contratos, um volume
extraordinário de recursos públicos transferidos ao setor privado na ordem de pelo menos US$
3,2 bilhões de dólares correntes entre 1975 e 1987, representando 74% do total de recursos
liberados. A aceleração da inflação agravou o problema e minou a capacidade de financiamento
do banco, pois os recursos do PIS/PASEP eram indexados plenamente. Tal desequilíbrio
fragilizou a instituição, levando a restringir a limitação da correção após 1976, evitando uma crise
ainda maior para o banco53. O trabalho de Najberg (1989) é um dos mais citados para o período,
pois consiste na referência clássica para a discussão do tema. Destarte, há um consenso na
literatura sobre a transferência de recursos ao setor privado e, posteriormente, a fragilização do
banco nos anos 1980.
Uma questão adicional levantada na literatura sobre a aplicação setorial dos recursos do
BNDE nessa época relacionou-se à destinação de recursos para o desenvolvimento tecnológico e
inovação, que consistiu em área prioritária para muitos bancos de desenvolvimento. Embora
houvesse essa preocupação nos aportes destinados a alguns setores industriais nessa época, em
muitos projetos não se observou tal preocupação. Como ressaltou o estudo coordenado por
Rattner (1991), bancos de desenvolvimento incentivam o avanço tecnológico, porém ao analisar
oito casos de empréstimos do BNDE na área de energia dos anos 1970 e início dos 1980 pouco
observou esta preocupação nos projetos financiados para esse período. Por fim, os autores
notaram também que praticamente não havia uma preocupação ambiental na avaliação dos
projetos.
O foco principal de discussão da literatura sobre o período ocorreu principalmente sobre
a própria autonomia da instituição em relação ao governo federal, que é o seu controlador. O
mecanismo de alocação dos recursos tornou-se central nessa discussão, especialmente do
direcionamento da poupança pública que nos anos 1970 se mostrou elevada. Como esperado, os
planos gerais de desenvolvimento delimitaram fortemente a atuação do banco, mas também pode
haver autonomia nas suas decisões. Para Baer e Villela (1980) não há evidência clara de que o
banco tenha capacidade efetiva de alocação dos recursos de modo independente, pois algumas
denominado de Sistema BNDES ou BNDESpar (Cf. MONTEIRO FILHA, 2002, p. 423). Quando essas
empresas se encontravam em dificuldades, o banco acabou assumindo o seu controle. 51 Deve-se notar que em 1970, a parcela do BNDE nos investimentos industriais foi menor do que a dos
respectivos bancos de desenvolvimento do México e da Coreia (Cf. AMSDEN, 2001, p. 132). 52 Ver Lessa (1998). Tal procedimento não diferia do ocorrido anteriormente nos empréstimos ao setor
público, principalmente entre 1956 e 1961, conforme Suzigan et al. (1972, p. 106). 53 Como salienta Baer (1988) havia um paralelismo com o Banco Nacional de Desenvolvimento, que
acabou extinto em 1986 durante o congelamento do Plano Cruzado quando o descompasso entre as
correções dos ativos e passivos se agravou.
57
linhas de fomento são bastante automáticas (Finame) e em outras há maior capacidade de decisão
do banco, exigindo projetos e planejamento das empresas e consequentemente maior
racionalidade na alocação dos recursos. Muitas vezes, o banco acabou financiando projetos com
mais recursos do que originalmente previsto no projeto inicial, distorcendo o planejamento e a
racionalidade prévia do projeto proposto, conforme Baer e Villela (1980).
Martins (1985), Willis (1986) e Evans (1982) demonstram, calcados em dados dos
relatórios do banco, a crescente autonomização do banco em relação à estrutura burocrática
tradicional do estado, como já ocorria desde a origem do próprio banco54. Tal autonomia cresceu
em função de se tornar uma empresa pública e dos recursos que foram carreados para o banco
sem o controle direto do governo. Martins (1985, p. 83-84) denominou o BNDE de “organização
governamental autônoma”. Tal visão decorre da afirmação de uma personalidade institucional
em distintas conjunturas, do papel criativo como formulador e executor de políticas de
desenvolvimento e de relações de interesse que agrega e as metamorfoses nas políticas que
preconiza. O autor destacou vários períodos que o banco mantém sua coesão básica em face de
pressões políticas ou mesmo de grande instabilidade, principalmente na “batalha pela
sobrevivência do banco” em 1964, com apoio do Congresso (Ibidem, p.92-93). Entretanto, a partir
de 1965 o banco entrou numa outra fase, retornando a peça chave da intermediação financeira
pública de longo prazo. A dissertação de mestrado de Diniz (2004, p. 33) salientou que o BNDE
passou da condição de autarquia a empresa pública em 1971, permitindo maior autonomia ao
banco no início dos anos 1970. De outro lado, a expansão das operações e a descentralização de
recursos apontada anteriormente facilitou a ampliação dos beneficiários dos empréstimos sem
ampliar significativamente a estrutura do banco. Assim, Baer e Villela (1980, p. 432) ressaltam
que passaram a ocorrer problemas de escassez de pessoal qualificado para avaliar os projetos e
coordenação dentro das regiões e cresceu a possibilidade de influência política na escolha dos
projetos.
Esta visão mais autônoma do banco se contrapôs ao preconizado por Lessa (1998) e
Curralero (1998) em sua dissertação de mestrado, que salientaram a estreita ligação entre a ação
do banco e a orientação de política macroeconômica do governo federal, especialmente no II
PND, reduzindo a capacidade interna do banco de determinar a sua ação. Apesar das duas visões
manterem-se na literatura econômica sobre o banco, salientou-se que a autonomia não pode ser
entendida como uma independência completa e duradora da instituição em relação ao estado,
sendo assim relativa. Willis (1986) qualificou autonomia da seguinte forma: controle da geração
de fundos de recursos, nomeação dos cargos de direção, designação das prioridades e sem controle
externo dos empréstimos. Assim, ela observou que a autonomia foi exagerada e flutuou ao longo
da história do banco. De acordo com a autora, o banco demonstrou maior autonomia nos governos
civis até 1964 do que no período de ditadura militar, protegendo a administração do banco das
demandas de grupos poderosos. De acordo com a autora, a resistência da burocracia do banco à
pressão do governo militar revelou-se mais difícil. Ademais, a instabilidade institucional do
regime político e a forma de solucionar os conflitos dos grupos no poder seja civil ou militar
também se refletiram na autonomia do banco (WILLIS, 1986).
Nesse período, a literatura apontou uma crescente participação do BNDE na economia,
que culminou no II PND, direcionado ao apoio do setor privado. Os trabalhos ressaltam que o
problema inicial da falta de recursos foi resolvido por meio do estabelecimento de novas fontes,
54 Tal tese também foi defendida por Lafer (2002) para o Plano de Metas. Ele destacou uma estrutura
burocrática nova que reunia as competências do setor público, facilitando o planejamento e execução dos
projetos em sintonia com o planejamento do programa de Metas. O BNDE era um dos organismos que
permitiram maior agilidade administrativa. Geddes (1990) salienta que tal autonomia foi perdida
posteriormente, assim ela pode oscilar ao longo do tempo.
58
garantindo a execução do planejamento do governo e do próprio banco. As aplicações privadas e
descentralizadas atendendo demandas regionais tornaram-se cada vez mais importantes e,
principalmente nos anos 1970, até mesmo com juros reais negativos para alguns setores, como
bens de capital. Tais transferências de recursos mostram-se consensuais na discussão bibliográfica
e em linha com a orientação da política econômica da época, embora alguns autores critiquem
esta política. O grande debate da literatura desse período consistiu no grau de autonomia da
atuação do banco, que oscilou de um mero executor da política definida pelo governo a um agente
que possuía grande capacidade de decisão de forma mais independente, revelando uma autonomia
relativa. Ainda se levantou a reduzida preocupação do banco na alocação dos recursos com o
desenvolvimento tecnológico e ambiental.
A literatura ratificou que o BNDE cumpriu o objetivo geral posto pelo planejamento do
governo daquela época, aproximando o banco das diretrizes da política econômica e reduzindo a
autonomia do banco. Uma lacuna da literatura foi que apesar das tentativas de promoção do
mercado de capitais pelo banco no período, há pouca referência à temática de mercado de capitais
nos textos selecionados para a leitura. Além do grande debate da maior ou menor autonomia do
banco, os poucos questionamentos apontados pela literatura colocaram-se, de forma pontual, ao
banco como agente da política econômica. Apesar da justificativa da necessidade de apoiar o setor
privado em setores estratégicos, que seria o “pé” mais frágil do II PND, os juros reais negativos
nos empréstimos mostram-se bastante controversos num período de aceleração da concentração
da renda no país, porém tais questões revelam-se pouco discutidas na literatura. A luz de todo o
processo de democratização e expansão das demandas sociais das últimas décadas, as decisões
tomadas no período 1964-80 revelaram-se ainda mais discutíveis. Muitas vezes, o setor
privilegiado não teve de assumir compromisso de ser competitivo com relação ao exterior, sem a
perspectiva de abertura da economia com redução de tarifas. De outro lado, na falta do BNDE
como financiador, as estatais endividaram-se no exterior, elevando enormemente o risco para o
setor público. Por fim, como o país deixou de crescer na década de 1980, os investimentos
viabilizados com os recursos transferidos pelo banco tornaram-se ociosos e até mesmo foram
abandonados. Esses desafios marcaram a atuação e a literatura na década de 1980.
1980 a 1990
O período compreendido entre os anos de 1980 a 1990 caracterizou-se, em sua maior
parte, por grandes dificuldades macroeconômicas, aceleração inflacionária e crescimento
reduzido, sendo o termo "década perdida" comumente utilizado para descrevê-lo. Após o II
choque do petróleo, com o aumento das taxas de inflação em vários países do mundo e o posterior
aumento das taxas de juros internacionais, ficou evidente o custo derivado da opção do governo
militar em financiar os investimentos do II PND via endividamento externo, especialmente das
estatais. Estes fenômenos degradaram sobremaneira as contas do Balanço de Pagamentos do país
culminando com a "crise da dívida externa", que marcou a primeira metade dos anos 80. Se, por
um lado, as políticas de aumento do superávit comercial (via desaceleração da atividade
doméstica), assim como a recuperação da economia internacional, fizeram com que as contas do
Balanço de Pagamentos se normalizassem, por outro, a inflação continuava em elevação, dando
origem às discussões sobre sua inercialidade. Ao final dos anos 1980, várias tentativas haviam
sido adotadas, todas incluindo, em maior ou menor grau, o congelamento como tentativa de conter
a espiral inflacionária. Ainda que alguns tenham apresentado êxito momentâneo, nenhum foi bem
sucedido na resolução definitiva do problema.
A instabilidade econômica restringia a possibilidade de planejamento de longo prazo das
empresas e as dificuldades fiscais restringiam ações diretas por parte do governo, como os
59
investimentos públicos. Neste contexto de dificuldades econômicas, é natural que a própria
atuação do BNDES viesse a ser influenciada. Ao longo da década, os desembolsos do banco,
continuavam a se beneficiar dos recursos do PIS/PASEP e, posteriormente, do FAT. Tais
desembolsos atingiram o máximo de dois pontos porcentuais do PIB na primeira metade da
década, mas ao seu final chegou a patamar inferior a meio ponto, reforçando a modesta atuação
do banco no período.
Dos trabalhos levantados para o período, verificou-se uma mudança de foco por parte da
literatura. Esta mudança decorre de alterações no perfil de atuação do banco e que estão associadas
ao próprio contexto de instabilidade macroeconômica e restrição de recursos disponíveis. Assim,
observou-se que uma parte da literatura passou a ter como foco as limitações à provisão de
financiamento à indústria e à infraestrutura, ao passo que outra parte discutiu as próprias
modificações em sua atuação que, por sua vez, originou outras duas discussões relevantes: uma
delas, referente à significativa atuação do banco no processo de privatizações e outra, referente
aos desdobramentos destas mudanças e o (novo) papel desempenhado pelo banco no sistema
financeiro brasileiro. Outro fato que chamou a atenção é a ausência de trabalhos que discutam a
atuação social do banco, muito embora a inclusão do "S" no nome da instituição tenha ocorrido
em 1982, via instituição do Finsocial. Desta forma, ainda que essa área tenha passado a ser foco
de sua atuação, parece não ter sido foco explícito das obras referentes à atuação do banco na
década aludida.
O quadro 3 fornece os principiais conjuntos de temas e obras selecionadas para a análise
qualitativa referente ao período 1980-1990 - novamente, esclarece-se que o algarismo entre
parênteses refere-se ao número de citações recebidas pelo estudo.
Quadro 3 - Principais textos selecionados para leitura do período 1980-1990
Efeitos do financiamento
subsidiado
Empréstimos com correção
monetária parcial NAJBERG, 1989 (22)
Indefinições na atuação do
banco
Instabilidade macroeconômica
e dificuldades fiscais
DINIZ, 2004 (2);
MONTEIRO FILHA, 1994
(26); MONTEIRO FILHA,
1995 (10)
Redefinição da atuação do
banco
Planejamento estratégico e
integração competitiva
MOURÃO, 1994 (12);
COSTA, 2003 (6)
Atuação no processo de
privatizações
PELLEGRINI, 1993 (12);
MONTEIRO FILHA, 1994
(26); MONTEIRO FILHA,
1995 (10); DINIZ, 2004 (2); e
outros
Atuação do banco diante do
cenário de redefinições de
“gestão econômica”
Em função da disseminação
da liberalização econômica
HERMANN, 2002 (5);
HERMANN, 2010 (3)
Distribuição
geográfica/espacial dos
recursos
Atuação do banco na
minimização das
desigualdades regionais
SOUSA, 2003 (4);
MONTEIRO NETO, 2005 (1)
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados da pesquisa. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de
citações recebidas pelo estudo.
60
Discutindo de forma mais específica as obras que discutem a atuação do BNDES na
referida década, conforme introduzido no parágrafo anterior, as dificuldades macroeconômicas
fizeram com que os anos 1980 se apresentassem como um período de modificação no perfil de
atuação do banco. Nessa época, o banco deixou de ser um capitalizador do setor público estatal e
passou progressivamente a desempenhar papel importante no processo de privatizações, que
atingiu seu ápice já nos anos 90. Diante desse cenário de redefinições, a dissertação de mestrado
de Diniz (2004), baseada na análise de vários indicadores financeiros e de desembolsos do
BNDES, provê evidências de que ao longo dos anos 80 e 90 o banco abandonou o papel de
fomentar a industrialização brasileira que exerceu até a década de 70, passando a priorizar as
estratégias de matriz liberal, culminando com a atribuição ao BNDES do papel de gestor do
processo de privatização. A tese de doutorado de Monteiro Filha (1994, 199555) também apontou
para uma falta de definição de prioridades do banco, em que o número de setores financiados
continuou aumentando, mas o montante aprovado sofreu queda em função do período de
dificuldades fiscais do governo. Com base na análise de diversos indicadores das empresas
beneficiadas, porém, a autora apresentou um diagnóstico positivo da atuação do banco e concluiu
que sua atuação foi importante tanto como aparelho do Estado como agente financeiro.
Se para alguns estudiosos esta década foi inicialmente caracterizada por indefinições
quanto à sua atuação, outros autores têm como foco as redefinições da atuação do banco ocorridas
ao longo da década. Segundo os estudos de Mourão (1994) e Costa (2003)56, que apresentam uma
narrativa histórica, a década de 80 representou tanto um período de reformulações internas como
também de reformulações quanto à sua forma de atuação, consubstanciadas no Planejamento
Estratégico e Integração Competitiva, a partir das quais passaram a ser priorizados os problemas
do banco (suas próprias condições financeiras, entre outros), e não os problemas dos setores, como
ocorria até então. Desta forma, as ações do banco passariam a priorizar projetos cujo foco era
modernizar o parque produtivo, reestruturar e concentrar empresas em setores com economia de
escala e investimentos voltados as exportações, sendo as privatizações norteadas com base nesta
mudança de paradigma 57 . A dissertação de mestrado de Costa (2003) também analisou o
planejamento estratégico do banco que, segundo a autora, surgiu como uma alternativa para
garantir certa independência ao mesmo (envolvendo a ampliação da base de recursos próprios,
entre outros) frente ao governo e outros órgãos estatais, assim como forma de discutir o
redirecionamento das suas atividades face à nova realidade da economia brasileira na década de
1980. De acordo com a autora, o BNDES, com seu cenário de Integração Competitiva, teria sido
um dos principais responsáveis pelo avanço e consolidação das ideias liberais no Brasil no final
da década de 1980 e na década seguinte.
Em linha com as redefinições na atuação do banco, outra parcela relevante da literatura
sobre os anos 80 analisou o papel desempenhado no processo de privatizações que, nos anos 80,
seria marcado não pela venda das empresas estatais em si (algo que viria a ocorrer somente na
década de 90), mas sim pela reprivatização, ou seja, empresas privadas que haviam recebido,
anteriormente, auxílio financeiro do banco. Nesta perspectiva, os trabalhos de Pellegrini (1993),
Monteiro Filha (1994, 1995), Diniz (2004), Bernardino (2005) e Lima (2007) podem ser definidos
55 Estes dois estudos foram aqui tratados igualmente, dado que o conteúdo dos mesmos é bastante
semelhante. O primeiro é um texto datado de 1994 e apresentado como capítulo do livro "BNDES: um
banco de ideias - 50 anos refletindo o Brasil". O segundo foi, por sua vez, lançado como artigo na Revista
do BNDES. Ambos derivam da tese de doutorado em economia da autora, defendido na UFRJ em 1994. 56 Neste contexto, o trabalho de Barretto e Arkader (1992) foi baseado numa série de entrevistas realizadas
pelos autores visando investigar até que ponto os técnicos do BNDES perceberam e incorporaram, em suas
análises, a mudança do paradigma de competitividade. 57 Esta mesma ideia foi compartilhada pelo trabalho de Pellegrini (1993).
61
como trabalhos que, baseados numa narrativa histórica, discutiram de forma específica a atuação
do BNDES58. O primeiro deles teve como objetivo não só discutir a atuação histórica do banco
(o que também foi feito pelos demais estudos mencionados), mas também apresentar perspectivas
de atuação futura, dado o novo contexto do início dos anos 90. Seja como for, há de se destacar
que esta corrente da literatura realizou apenas uma descrição da atuação do banco no referido
processo, sem entrar no mérito das consequências ou qualquer outra forma de avaliação do papel
da instituição.
Outro tema importante que surgiu sobre essa década foi a atuação do BNDES no sistema
financeiro brasileiro. Hermann (2002) analisou com certa dose de pessimismo as possibilidades
de constituição de um novo modelo de financiamento de longo prazo no Brasil, anotando
características do sistema financeiro brasileiro que dificultam sua constituição – em particular, a
autora analisou de forma crítica a menor relevância atribuída ao BNDES como provedor de
financiamento de longo prazo, remetendo à mudança no perfil de atuação do banco que ocorreu
ao longo dos anos 80 e às reformas liberalizantes adotadas já ao longo dos anos 9059. Ainda
escrevendo sobre esse período, definido como de pré-liberalização financeira, Hermann (2010)
argumentou que os recursos destinados à produção de álcool, à agricultura voltada à exportação,
às pequenas e médias empresas e aos investimentos sociais mantiveram a participação dos
desembolsos na formação bruta de capital fixo (FBKF) em níveis estáveis - muito deste esforço
esteve vinculado à obtenção de novos recursos ao longo da década, como o Finsocial, a
transferência dos Fundos da Marinha Mercante para o banco e a instituição do FAT. A redução
dos desembolsos do banco e consequentemente da participação destes recursos na FBKF ocorreu
apenas a partir de 1988. A atuação do banco durante a década foi positiva, segundo Hermann
(2010), dado que o mesmo preservou suas funções tradicionais de núcleo de poupança
compulsória (dada que a competição do mercado privado não resolveu o problema de baixa
provisão de crédito para as áreas consideradas relevantes pelo banco) e provisão de recursos para
investimentos estratégicos60.
Ainda em relação às obras que analisam a atuação do BNDES no sistema financeiro
brasileiro, a dissertação de mestrado de Gorgulho (1996)61 discutiu o Programa de Capitalização
de Empresas de Base Tecnológica (Contec) do BNDES 62, à época um programa novo voltado
para o financiamento de capital de risco para pequenas e médias empresas de base tecnológica.
Após analisar uma série de indicadores referentes às fontes dos recursos, a forma de operação, o
perfil dos investimentos e os resultados alcançados, a autora argumentou que dado o reduzido
desenvolvimento do mercado de capitais e de mecanismos regulatórios e fiscais para o incentivo
a este tipo de financiamento, a experiência do Contec, conquanto tenha tido um impacto reduzido
em termos do desenvolvimento tecnológico na economia brasileira, permitiu uma efetiva elevação
58 Werneck (1989), Pinheiro e Oliveira Filho (1991), Mello (1994), Prado (1994), Pinheiro e Giambiagi
(1999) e Pinheiro (2000) também discutiram aspectos gerais da privatização no Brasil, mas sem ter como
foco a atuação do BNDES em si. Ademais, ressalta-se que o artigo de Mello (1994) foi derivado da tese de
Doutorado defendida pela autora, em 1992. O trabalho de Velasco Jr. (1997) também analisou a atuação
do BNDES no processo de privatizações, estabelecendo uma comparação dos objetivos e do ambiente
institucional entre os governos Sarney, Collor e Itamar Franco. 59 Segundo a autora, os fundos de investimento, por exemplo, que seriam relevantes nesse novo paradigma,
concentram suas aplicações em ativos de curto prazo com alta liquidez, inviabilizando-os como provedores
de crédito de longo prazo. 60 A partir de então, discutiu-se o segundo período, que foi marcado por medidas de liberalização do
mercado financeiro com a entrada de instituições estrangeiras, por exemplo. 61 Gorgulho (1997) consistiu numa versão resumida desta dissertação, conforme pode ser constatado a partir
de seu próprio resumo. 62 A tese de Doutorado de Corder (2004) também fez menções ao Contec e outros instrumentos de
financiamento à inovação no Brasil, especialmente ao longo dos anos 2000.
62
no faturamento, investimento e geração de empregos nas empresas que receberam
investimentos63.
O financiamento com juros reais negativos, tema relevante na discussão do período
anterior, também se destacou como tema importante nesse. Investigando uma série de indicadores
financeiros de um conjunto muito expressivo de contratos do BNDES, Najberg (1989) analisou o
montante de recursos transferidos pelo banco ao setor privado em virtude de empréstimos
subsidiados entre 1975 e 1987, período em que se encontrava em vigor contratos com correção
monetária parcial64. Ainda que os benefícios ao setor privado tenham sido bastante significativos,
a autora apontou que essa transferência de renda teria sido feita em caráter não intencional, dado
que o objetivo fundamental era proporcionar um "seguro" para os tomadores de empréstimos no
contexto das instáveis condições daquele momento histórico, sem se imaginar que as taxas de
inflação alcançassem os patamares que alcançaram nos anos seguintes.
Além da distribuição de recursos do banco entre os setores públicos e privados, a literatura
deste período também discutiu a distribuição dos recursos entre as regiões geográficas do país.
Segundo Sousa (2003), conforme posto em prática à época pelo banco, regiões mais
desenvolvidas não deveriam receber desembolsos maiores do que as demais regiões65. Após
apresentar e discutir uma série de indicadores, o autor constata que alguns setores produtivos de
fato apresentaram deslocamento para as regiões que mais receberam recursos do banco,
corroborando a percepção de que estes atuaram de forma a direcionar os setores para as regiões
menos desenvolvidas do país. Assim, com um diagnóstico otimista, o autor concluiu que os
desembolsos parecem ter direcionado alguns setores para regiões menos desenvolvidas e gerar
dispersão da atividade. Estes resultados parecem ser respaldados pelo estudo de Monteiro Neto
(2005), segundo o qual a expansão da fronteira agropecuária e de minerais em direção às regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, como prevista no II PND, requereram investimentos elevados
(com auxílio do BNDES) para implantação da infraestrutura econômica, fazendo com que o
período 1970-1985 representasse o período de maior convergência das rendas per capita estaduais
no Brasil. Esta contribuição à desconcentração na oferta de crédito arrefeceu nos anos posteriores,
justamente quando a oferta de crédito do BNDES passou a privilegiar as regiões de maior
desenvolvimento econômico.
A discussão dos textos referentes à atuação do banco nos anos 80 sugeriu que as
indefinições macroeconômicas de fato influenciaram as obras desenvolvidas no período, como
argumentado no trabalho de Monteiro Filha (1994, 1995). Outras referências, por sua vez,
indicaram uma posterior redefinição no perfil de atuação do banco quando este passou a ter como
foco a questão da integração competitiva e o planejamento estratégico, processo em que o banco
diminuiu sua participação acionária em diversas empresas privadas e que haviam recebido suporte
financeiro do banco (reprivatização) - alguns anos depois, este processo levaria o banco a atuar
de forma relevante no processo de privatizações dos anos 90. Contudo, ainda que muitos estudos
discutissem a atuação do banco no referido processo, à exceção do trabalho de Pellegrini (1993),
pareceu não existir nenhuma corrente mais coesa da literatura definindo ou sugerindo novas áreas
de atuação do banco no período vindouro – somente para as décadas posteriores foi possível
detectar um novo padrão de atuação que, ainda que de forma indireta e discreta, passou a ser
criticada nos trabalhos de Hermann (2002) e (2010).
63 O trabalho de Pinto, de Paula e Salles (2007) também discutiu, ainda que superficialmente, a atuação do
BNDES no sistema financeiro brasileiro – em particular, o trabalho apresentou propostas de atuação do
banco quanto à provisão de financiamento para as micro, pequenas e médias empresas. 64 A existência dos contratos com correção monetária parcial também foi mencionada na tese de Doutorado
de Correa (1995). 65 Proporcionalmente ao seu respectivo PIB.
63
Conforme já mencionado anteriormente, notou-se o aparente foco limitado da literatura
sobre a atuação social do banco, ainda que a atuação nesta área tenha sido incorporada às suas
funções justamente no início desta década. Em termos metodológicos, notou-se também que a
maior parte dos estudos analisados apresentou perfil descritivo/narrativo e, ainda que explorem
estatísticas referentes aos desembolsos do banco pouco fazem uso mais amplo de dados (como
Najberg), observou-se a ausência de estudos que envolvam métodos estatísticos mais rigorosos
(estimações econométricas, por exemplo), diferentemente dos estudos que passam a ser
desenvolvidos nos anos 90 e, em particular, nos anos 2000, como veremos a seguir.
1990 a 2002
Do início da década de 1990 até 2002, a economia e a sociedade brasileira passaram por
mudanças profundas. Inaugurava-se um período de intensas inflexões no campo institucional,
econômico e político, durante o qual se assistiria à hegemonia das ideias liberais, a alterações
significativas no modelo de desenvolvimento econômico, à contenção da inflação – depois de
diversos fracassos notáveis -, a crises no balanço de pagamentos e a volta ao Fundo Monetário
Internacional – em duas ocasiões. Nesse período, consolidaram-se de forma ampla e definitiva
dois processos que se iniciaram de forma tímida na década anterior: a abertura comercial e a
privatização. Foi ainda no início do período que se deu início à abertura financeira, assegurando-
se maior liberdade à entrada e saída de capitais do país. A maior inserção do Brasil nos fluxos de
comércio e de capitais internacionais, associada à redução do papel do Estado na economia,
rompendo-se com dois dos principais pilares do modelo de substituição de importações,
condicionou de forma totalmente diversa o desempenho da economia brasileira nos anos
subsequentes.
Foi neste contexto de redefinição do grau de inserção do Brasil na economia mundial e
do papel do Estado na economia que se inseriu a nova forma de atuação do BNDES. Em
consentâneo com esta experiência e com a alteração radical da perspectiva que os novos dirigentes
do país apresentaram em relação ao papel do Estado na economia nos anos 1990, o BNDES
assumiu, agora, uma função diversa de seu papel até a primeira metade da década de 1980. O
banco, que desde seu nascimento até os anos 1980, teve um papel fundamental na capitalização e
na consolidação do setor público estatal, passou a ser o gestor do processo de privatização,
oficializado como política de Estado no início do período e mantido posteriormente. Conforme
apontado por Cavalcante (2004) em sua análise das diversas formas de atuação do BNDES entre
1952 e 200266, o banco moldou seus objetivos e sua forma de atuação de acordo com o contexto
econômico e as exigências daí decorrentes em cada período histórico.
Esta constatação acerca da mudança do papel do BNDES e suas implicações apareceram
de forma extensa na bibliografia relativamente ao banco quando referida à última década do
século XX, apresentando, no entanto, algumas diferenças e nuances importantes, como veremos
adiante, notadamente no que diz respeito à maior ou menor autonomia e iniciativa detida pelo
banco nessa transformação e acerca de seu papel no processo de privatização. Intimamente
relacionada a esta discussão cabe mencionar também as críticas associadas à adesão do banco às
normas dos Acordos de Basiléia67 , assim como à utilização de critérios de mercado para a
66 O autor propôs, em sua análise da história do BNDES, uma periodização um pouco distinta da que é
comumente utilizada por outros autores: 1952-79, 1980-1993 e 1994-2002. 67 O Acordo de Basiléia I foi firmado em 1988, por mais de cem países e teve como principal propósito
prevenir ou pelo menos mitigar as crises financeiras, mediante a exigência de porcentuais mínimos de
capital próprio das instituições financeiras, visando reduzir o risco de crédito. Dentro do mesmo espírito,
64
concessão de empréstimos. Um outro conjunto de estudos examinados na sequência diziam
respeito aos principais setores atendidos pelo banco, sobretudo infraestrutura, exportação e
agropecuária. Por fim, notou-se que, paralelamente à maior diversificação dos setores e áreas de
atuação do BNDES, observou-se por parte dos autores que se preocuparam em estudá-lo –
particularmente os pesquisadores ligados ao próprio banco – um interesse em avaliar sua
contribuição para o equacionamento de alguns problemas econômicos e sociais: desemprego,
produtividade, concentração regional e desenvolvimento tecnológico. Assim, no final desta seção,
de serão tecidos alguns comentários sobre tais estudos.
Como visto antes na análise bibliométrica, houve uma expansão significativa dos
trabalhos na década de 1990. Desses trabalhos, cerca de um terço (34,5%) foi produzido pelo
próprio BNDES, porcentual superior ao da década anterior. É importante notar que metade do
total são artigos e pouco mais de um quinto (21,4%) são capítulos de livros, as teses e dissertações
de pós-graduação perfizeram 12,7% das publicações e o restante referem-se a “outros tipos de
produção bibliográfica” e livros.
O quadro 4 abaixo permite obter uma visão de conjunto dos principais temas e trabalhos
acadêmicos selecionados para a análise qualitativa referente ao período 1990-2002.
Quadro 4 - Principais textos selecionados para leitura do período 1990-2002
Temas Subtemas Literatura Principal
Novo papel do BNDES nos
anos 1990
A partir dos anos 1990, em
vista do novo papel do Estado
na economia, quais as novas
funções que deveriam caber
ao banco
BONELLI e PINHEIRO,
1994 (17); PRATES,
CINTRA e FREITAS, 2000
(14); CURRALERO, 1998
(17); TORRES FILHO, 2007
(14); CAVALCANTE, 2004
(1); HERMANN, 2010 (3);
DINIZ, 2004 (3); LIMA, 2007
(2); GUTH, 2006 (5)
Privatizações
BNDES como agente "neutro"
e eficiente na gestão do
processo de privatização
VELASCO JR., 1997 (16);
PINHEIRO e GIAMBIAGI,
1992 (10), 1994 (11) e 1997
(10); MELLO, 1992 (12);
ALÉM, 1998 (12); ANUATTI
NETO et al., 2003 (3);
BERNARDINO, 2005 (6)
Perspectiva crítica
Perspectiva negativa sobre a
privatização e sobre a forma
de atuação do BNDES
DINIZ, 2004 (2); BIONDI,
2003 (6)
Papel ativo do BNDES
Mudanças no papel do
BNDES foram, em grande
parte, instigadas pelas
discussões dentro do próprio
banco
MOURÃO, 1994 (12);
DINIZ, 2004 (2); VELASCO
JÚNIOR, 1997 (16)
aperfeiçoamentos e imposições mais estritas foram estabelecidas nos Acordos de Basiléia II e III,
concluídos em 2004 e 2010, respectivamente.
65
Acordos de Basiléia Impactos desses acordos sobre
a atuação do BNDES
PRADO e MONTEIRO
FILHA, 2005 (10); GUTH,
2006 (5); SOBREIRA e
MARTINS, 2011 (2)
Estímulo às exportações:
BNDES-exim
Análise do papel do BNDES
na promoção de exportações
durante os governos FHC
ALÉM, 1998 (12); PRATES,
CINTRA e FREITAS, 2000
(14); CATERMOL, 2005 (8)
Agropecuária
Atuação no financiamento ao
setor primário, compensando,
em parte a redução dos
recursos do Sistema Nacional
de Crédito Rural
FAVERET FILHO et al.,
2001 (1)
Importância do BNDES
para a FBKF
O BNDES e sua importância
para a taxa de investimento da
economia
PLATTEK, 2001 (5)
Impacto sobre a
produtividade das empresas
Empréstimos do BNDES
tiveram papel positivo ou
negativo sobre a
produtividade das empresas
OTTAVIANO e SOUSA,
2008 (6); SOUSA, 2010 (2)
Desconcentração de renda
regional
Atuação do banco na
minimização das
desigualdades regionais
SOUSA, 2003 (4)
Impacto sobre o emprego Atuação do banco na geração
de postos de trabalho
ALÉM, 1998 (12); PEREIRA,
2007 (7)
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados da pesquisa. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de
citações recebidas pelo estudo.
Destacou-se, em primeiro lugar, a ampliação expressiva do número de temas tratados na
literatura especializada, o que, por certo, encontra-se diretamente relacionado à abertura do leque
de atuação do BNDES, impondo-se ao próprio banco e pleiteando-se dele um conjunto de
preocupações bem mais abrangente do que nas décadas anteriores. O outro destaque referiu-se ao
número significativo de citações recebidas por alguns autores em particular, evidenciando o papel
proeminente exercido por determinados autores e estudos no debate sobre o banco nesse período.
A questão mais ampla acerca da mudança na forma de atuação do BNDES dizia respeito
a sua posição no sistema financeiro brasileiro no novo contexto marcado pela hegemonia das
ideias liberais. Para alguns autores como Bonelli e Pinheiro (1994), Prates, Cintra e Freitas (2000),
Diniz (2004) e Guth (2006) – estes dois últimos numa perspectiva bem mais crítica, como se
detalhou a seguir – a íntima conexão do banco com o modelo pretérito de desenvolvimento, no
âmbito do qual desempenhou seu importante papel de forma competente, não implicou em
qualquer empecilho para que ele continuasse a atuar de forma relevante nos "tempos liberais",
como principal articulador e financiador de grandes projetos de investimento, cabendo destaque
aos financiamentos dos projetos de infraestrutura. O estudo de Hermann (2010) reforçou tal linha
de argumentação. Ao analisar o papel do BNDES durante o período de liberalização financeira, a
autora constatou, a partir de uma análise ampla e consistente da evolução do padrão de
financiamento da economia brasileira desde os anos 1960, que, ao contrário do que a princípio
poderia se pensar, houve uma reação modesta dos mercados de crédito e de capital privados entre
1990 e 2006, ao mesmo tempo em que ocorreu uma ampliação da participação relativa do banco
66
no mercado de crédito nacional e no tocante à formação bruta de capital fixo68. Outra linha de
análise sobre a atuação do BNDES nos anos 1990 foi encontrada em Guth (2006), o qual se
referindo de forma mais ampla à atuação do papel do BNDES ressaltou que, nos anos 90, o
BNDES afastou-se de seu papel de banco de desenvolvimento na medida em que passou a
priorizar o lucro e a redução de riscos em detrimento dos benefícios socioeconômicos que eram
priorizados anteriormente. Com isso, o banco deixou de financiar importantes setores sub-
atendidos pelo setor privado: infraestrutura, P&D e nova e pequenas empresas69. Ainda que de
forma não tão veemente, Lima (2007) caminhou em sentido semelhante ao adotar uma postura
crítica quanto às alterações sofridas nos anos 1990, quando o banco deixa de priorizar os objetivos
iniciais da instituição.
Uma linha de crítica correlata a esta diz respeito à inadequação do BNDES se ver
subordinado às regras dos Acordos de Basiléia, tendo em vista as limitações que este tipo de
instituição financeira se vê submetida – comprometendo seu objetivo de promoção do
desenvolvimento econômico – sem que ela esteja relacionada ao risco de provocar qualquer crise
sistêmica, que é o intuito principal dos Acordos. Este tipo de argumentação foi encontrada em
autores como Prado e Monteiro Filha (2005) e Guth (2006). Já Sobreira e Martins (2011)
apresentaram uma visão diferenciada, ao mostrarem que a adoção das regras dos Acordos de
Basiléia por parte do BNDES teve pouco impacto sobre suas operações (medidas pelo volume de
desembolsos e pela ampliação da rede influência do banco), não o impedindo de executar suas
funções de forma ampliada e satisfatória no período 1998-201070.
É curioso que em relação ao tema da privatização, tão estudado para esse período, pouco
tenha sido dito sobre a atuação do BNDES. A maioria dos estudos sobre a privatização procurou
descrever, apenas, esse processo em si, sem examinar o papel do banco. Ou seja, escapou ao foco
analítico dos estudiosos a preocupação com a avaliação de como o BNDES atuou na privatização,
tomando-o, basicamente, como um agente dotado de competência técnica, mas neutro no
processo. Típico desta abordagem, dentre os mais citados, estiveram os trabalhos de Velasco Jr.
(1997), Mello (1992), Anuatti-Neto et al. (2003) e Pinheiro e Giambiagi (1992, 1994; 199771). Os
trabalhos de Pinheiro e Giambiagi, minuciosos e bem fundamentados empiricamente, ainda
procuraram apresentar uma série de dados com o objetivo de caracterizar o processo de
privatizações no período. No entanto, os documentos não fizeram uma avaliação do papel do
BNDES neste processo, a referência limitou-se a apresentar o banco como gestor do Programa
Nacional de Desestatização (PND). Adicionalmente, os autores argumentaram que uma
68 Segundo seus cálculos, os desembolsos do BNDES em relação ao saldo total de crédito do sistema
financeiro brasileiro evoluíram de cerca de 3% entre 1989/94 para 5% entre 1995/98, chegando a 8% no
período 1999-2006. Já o crescimento da participação relativa dos desembolsos do BNDES na formação
bruta de capital fixo ampliou-se de forma mais significativa, de 3,1% em 1989 para 13,3% entre 2004/06.
(HERMANN, 2010, p. 204). 69 Relativamente a este ponto cabe destacar o estudo de Pinto (s/d), o qual procurou apresentar e discutir o
Programa de Capitalização de Empresas de Base Tecnológica (Contec), do BNDES, voltado para o
financiamento de capital de risco para pequenas e médias empresas de base tecnológica. A autora concluiu
que conquanto tenha tido um impacto reduzido em termos do desenvolvimento tecnológico na economia
brasileira, permitiu uma efetiva elevação no faturamento, investimento e geração de empregos nas empresas
que receberam recursos do banco. 70 Ao contrário do que ocorreu com outra instituição financeira pública analisada, o Banco do Nordeste do
Brasil (BNB), cuja submissão às regras dos Acordos de Basiléia implicou em “profunda reestruturação de
sua estratégia operacional”, tendo “sua capacidade emprestadora substancialmente reduzida, o que
prejudicou imensamente o exercício de suas funções” nos anos imediatamente posteriores à implementação
das normas (SOBREIRA e MARTINS, 2011, p. 372). 71 Pinheiro e Giambiagi (1997) realizaram basicamente uma releitura e atualização dos argumentos
apresentados pelos mesmos autores no trabalho anterior.
67
importante contribuição do BNDES no PND foi manter o alto nível de transparência do processo
de venda das empresas estatais, mas sem analisar especificamente como ele teria desempenhado
seu papel (PINHEIRO E GIAMBIAGI, 1992). Da mesma forma, o trabalho de Anuatti-Neto et
al. (2003) propuseram a avaliar o processo de privatização ocorrido no Brasil entre 1991 e 2000
no que diz respeito ao aumento de eficiência da economia. No entanto, a atuação do BNDES no
processo não foi avaliada. Já em Bernardino (2005) verificou-se uma postura semelhante aos
outros trabalhos já analisados nos períodos anteriores: procuram demonstrar de forma acrítica a
evolução e a importância do banco para o país, incluindo-se sua competência na gestão do
processo de privatização. Nesse sentido, trabalhos como o de Diniz (2004) constituem-se em
exceção. Em sua dissertação de mestrado, a qual procura mesclar narrativa histórica e análise de
documentos do próprio banco, a autora apresentou uma visão bastante negativa sobre a
participação do banco na privatização: fazendo menção aos escândalos de 1998/99, à reduzida
importância da função social do Banco, acusando-o de “manipular a opinião pública a favor da
venda das estatais” (DINIZ, 2004, p. 107) e criticou os valores despendidos com as consultorias
e auditorias contratadas por altos valores para a concretização do processo de privatização. Mas
quando se trata de apreciações desfavoráveis ao processo de privatização e à forma de atuação do
BNDES nesse processo, dificilmente algum trabalho irá superar o livro de Aloysio Biondi (2003).
Utilizando dados, estudos e declarações de dirigentes do BNDES, o autor avalia de forma bastante
desfavorável à condução do processo. A principal crítica à atuação do BNDES referiu-se à oferta
de créditos em condições privilegiadas para as empresas participantes do processo de privatização
– todas elas de grande porte e várias multinacionais –, tanto para a própria compra das empresas
quanto para os investimentos posteriores, isentando-as da necessidade de aporte de recursos
próprios, ao mesmo tempo em que “a própria concentração dos empréstimos do BNDES a esses
‘compradores’ implicou, na prática, em que as demais áreas e centenas de milhares de empresas
continuassem às voltas com a falta de crédito” (BIONDI, 2003, p. 28).
Outra vertente desta discussão, ainda relacionada ao tema da privatização e da mudança
do papel do BNDES na economia brasileira, relacionou o papel de participante ativo ou passivo
do BNDES na definição desta nova forma de atuação. A grande maioria dos autores, como os
acima citados, considerou que o banco tão somente implementou as políticas do governo,
seguindo as orientações emanadas dos centros de decisão superiores. Todavia, outros textos –
principalmente de técnicos do BNDES, como, por exemplo, Mourão (1994) – procuraram realçar
o papel de protagonista exercido pelo banco na definição da estratégia de privatização. Nesta
mesma linha, Fernandez (2006) afirmou que o BNDES, como uma das instituições centrais do
Estado brasileiro, desempenhou papel proeminente na definição dos novos rumos da economia
brasileira a partir do final dos anos 1980. A autora atribuiu ao banco grande poder antecipatório
e de influência sobre as políticas públicas mais amplas, chamando a atenção para a
recorrente capacidade [do BNDES] de se antecipar aos programas
governamentais, que posteriormente entraram para a agenda do país e
foram colocados em prática, assim como seu papel fundamental na
concretização destas políticas (FERNANDEZ, 2006, p. 3).
Exemplo maior citado pela autora foi a estratégia da “Integração Competitiva” elaborada
pelo BNDES, “independentemente do Governo Federal” nos anos 1980 e que se constituiu na
pedra de toque dos governos subsequentes dos anos 1990. Diniz (2004) também argumentou na
mesma direção: o banco, ao abandonar a função de financiar o desenvolvimento econômico
brasileiro e passar a priorizar as estratégias de matriz liberal ao longo dos anos 80 e 90, e assumir
o papel de gestor do processo de privatização, não o fez de forma totalmente condicionada. A
postura de seus técnicos nessas transformações não foi passiva e sim de colaboração ativa em
todos os momentos. Um dos trabalhos mais citados nesse período, de Velasco Júnior (1997),
68
também argumentou na mesma direção. Neste estudo, que se constitui como referência essencial
para entender o processo de privatização ocorrido na primeira metade dos anos 1990, em virtude
da qualidade de sua análise, o autor atribuiu um papel decisivo ao BNDES na definição do
programa de privatização, num momento no qual “não havia um consenso na sociedade
brasileira, no período do governo Sarney, sobre uma mudança do papel desenvolvimentista do
Estado” (VELASCO Jr., 1997, p. 9). Desta forma, “pode-se dizer que as privatizações foram
condicionadas pela ação auto-interessada de uma agência governamental específica, a qual
definiu e implementou estrategicamente uma política pública” (Ibidem, p. 9-18).
Tal papel do banco foi importante para que a ele fosse atribuída função primordial na
privatização ocorrida nos anos 1990. Todavia, observou-se, na sequência da argumentação de
Velasco Júnior, que, uma vez que o processo de privatização alcançou consenso político nos
governos do início dos anos 1990, o papel do BNDES, doravante, praticamente “desapareceu” de
sua análise. Ou seja, depreendeu-se da análise do autor que, ao papel ativo que o banco teve nos
anos 80 como “ponta de lança” da proposta de privatização, seguindo, na década seguinte, função
passiva de mero executor das políticas definidas pelo executivo federal.
Além da privatização, o BNDES exerceu papel relevante no provimento dos recursos
necessários para a realização de parte expressiva dos investimentos das empresas agora
privatizadas, retomando, agora por outras vias, seu papel como financiador do setor de
infraestrutura. De fato, o BNDES, a despeito de todas as profundas mudanças em curso,
permaneceu como o principal e quase exclusivo agente financiador de longo prazo na economia
brasileira. A esperança que se alimentava de que com a abertura financeira constituir-se-iam
linhas de financiamento de longo prazo não se concretizou (PRATES, CINTRA e FREITAS,
2000; HERMANN, 2010). Não deixa de ser interessante observar, como fez Fernandez:
Que o BNDES [...] poderia, tal como aconteceu com várias
empresas estatais, ter sido privatizado ou extinto. Contudo, não só isso
não ocorreu, como ele tornou-se peça fundamental na concretização
das medidas liberalizantes, implementadas no Brasil na década de 90.
(FERNANDEZ, 2006, p. 4).
Nesse sentido, uma observação constante na literatura em geral diz respeito à necessidade
de intervenção estatal no setor de infraestrutura, em vista dos grandes hiatos entre as taxas de
retorno privada e social. Trabalhos como o de Bonelli e Pinheiro (1994) caminharam nessa
direção ao se proporem a examinar os problemas de infraestrutura e de financiamento do setor,
destacando o papel do BNDES. A partir da apresentação dos dados de investimento, desembolsos
e concessões de empréstimos do sistema BNDES eles concluíram que o papel do banco
continuava relevante no novo contexto econômico. No tocante ao financiamento da área de
infraestrutura caberia, segundo Garcia (1996), outro papel importante ao BNDES. De acordo com
o autor o project finance surgiu, como uma alternativa de viabilizar os investimentos em
infraestrutura, sem incorrer no problema do déficit público ou externo. No que se referiu à
participação do BNDES, Garcia (1996, p. 15) destacou que o banco é “claramente a instituição
que melhores condições têm no país de analisar projetos de infraestrutura, atestando a
viabilidade econômica e financeira, identificando riscos envolvidos e classificando os diversos
projetos”.
Conforme comentado sumariamente no início deste tópico, um dos mais graves
problemas vividos pela economia brasileira na segunda metade da década de 1990 foram as crises
cambiais, em grande parte relacionadas ao ressurgimento, depois de mais de uma década de saldos
positivos, de déficits na balança comercial, os quais agravaram sobremaneira o déficit em conta
corrente. Assim, uma das preocupações fundamentais das autoridades econômicas passou a ser a
amenização desses saldos negativos, principalmente tendo em vista o quadro de aguda
69
instabilidade da economia mundial nesse período. O BNDES foi “recrutado” para colaborar neste
esforço, buscando incrementar a capacidade competitiva das empresas brasileiras voltadas para o
segmento externo mediante o provimento de condições mais favoráveis de pagamento dos
compradores internacionais. A avaliação geral do papel do BNDES no estímulo às exportações,
por meio do BNDES-exim, foi bastante positiva, como em Além (1998) e mesmo em Prates,
Cintra e Freitas (2000), embora estes autores ressalvem que os benefícios desse programa se
concentraram em empresas de grande porte, crítica essa que foi atenuada ao se observar que isto
ocorreu a despeito dos esforços do banco em ampliar o leque de empresas exportadoras. No
entanto, a partir de uma análise mais minuciosa e utilizando uma base empírica mais ampla,
Catermol (2005) examinou a evolução e o papel desempenhado pelas linhas de financiamento às
exportações do BNDES desde a sua criação, em 1990, até 2005. Neste estudo, a relevância maior
dos desembolsos do BNDES-exim evidenciava-se por se destinarem, em sua maior parte, ao
financiamento das exportações de bens manufaturados de maior valor agregado, sobretudo bens
de capital de alto conteúdo tecnológico, com destaque para o setor de aeronaves72. A partir de
1997, e com maior ênfase de 2003 em diante, ampliou-se o financiamento de exportações de bens
e serviços brasileiros para projetos de engenharia e construção em países da América Latina.
O grande aumento da participação do banco em prover recursos para o financiamento de
investimentos na agropecuária também chamou a atenção dos estudiosos. Faveret Filho,
Grigorovski, Lima e Paula (2001), com base em uma ampla base de dados, argumentaram que a
grande importância dos recursos do BNDES para este fim, nos anos 1990, foram um contraponto
à expressiva redução da oferta de crédito provido pelo Sistema Nacional de Crédito Rural
(SNCR). Em valores constantes, os desembolsos do BNDES para o setor agropecuário
expandiram-se de R$ 206 milhões para R$ 1.343 milhões entre 1990 e 1999, cabendo destaque
ao incremento observado entre 1990 e 1994, em virtude da criação do Programa Finame Agrícola.
O artigo apresentou, em termos gerais, uma perspectiva bastante positiva sobre a atuação do
BNDES no crédito rural, ressaltando não só o significativo volume de desembolsos para o setor
quanto os diversos programas criados pelo Banco 73 . No entanto, também não deixaram de
ressaltar pelo menos um aspecto negativo que corresponde ao impacto desfavorável sobre o
crédito agrícola da adoção das novas regras associadas à adesão do Brasil ao Acordo da Basiléia.
Todavia, o rol de problemas vivenciados pela economia brasileira era muito mais amplo,
não se restringindo à crise cambial. Questões como a reduzida taxa de investimento, a necessidade
de aumento da produtividade e o elevado nível de desemprego então vigente condicionaram
também a elaboração de estudos voltados para avaliar a participação do BNDES na amenização
desses problemas. Tais estudos, alicerçados em ampla base de dados, permitiram lançar luz sobre
tais aspectos importantes da atuação do BNDES nos anos 1990. Visando tal objetivo, destacaram-
se os estudos de Plattek (2001), Ottaviano e Sousa (2008), Sousa (2010) e Pereira (2007). Plattek
(2001) propôs a avaliar a importância dos desembolsos do BNDES para a formação bruta de
capital fixo da economia brasileira nos anos 1990, concluindo que os desembolsos do BNDES
como proporção da FBCF ampliaram-se nos anos 90, de 3,3% para 5,9%. Entre 1991 e 1996
permaneceu relativamente constante, em torno de 4,3%, ampliando-se em 1997 e 1998, quando
alcançou 6,3% para recuar em 1999 (5,9%).
Enquanto a maioria dos estudos procurou entender as condições que influenciaram a
atuação do BNDES, alguns estudos buscaram medir o impacto das atividades do BNDES na
produtividade empresarial. O estudo de Ottaviano e Sousa (2008), voltado à análise da relação
72 O caso da Embraer foi citado como um exemplo paradigmático de como o apoio do BNDES à
comercialização revelou-se fundamental para a inserção internacional e ampliação das vendas externas da
empresa. 73 Em abril de 2000, estavam em operação 20 programas especiais para o setor agroindustrial (p. 80).
70
entre as atividades do BNDES e a produtividade das empresas brasileiras chegou a resultados não
triviais, ao apontar um impacto negativo para os projetos menores e positivo para os maiores.
Foram estimadas diversas especificações de modelos econométricos com variáveis de controle
distintas e um modelo de Propensity Score Matching (PSM), esse último permitiu que as empresas
beneficiárias fossem comparadas às empresas não beneficiarias a elas idênticas. Cabe ressaltar,
que o trabalho apresentou uma descrição detalhada dos diferentes procedimentos utilizados, e
diferiu dos trabalhos até então mencionados por dar uma caráter testável as afirmativas associadas
a importância do banco.
Com base nestes resultados, os autores concluíram que os
empréstimos concedidos via BNDES automático foram utilizados para
implementar projetos de relativa baixa qualidade, baseados em
tecnologias velhas. Contudo, os empréstimos concedidos via Finem
foram aplicados para implementar projetos de melhor qualidade,
baseados em tecnologias novas” (OTTAVIANO e SOUSA, 2008, p.
380).
Sousa (2010), com o mesmo objetivo, mas utilizando metodologia distinta de Ottaviano
e Sousa (2008) – com o qual dialoga–, procurou chamar a atenção para os efeitos do
financiamento do BNDES na redução dos diferentes custos de implementação (custos de P&D
para desenvolvimento de novos produtos e custos fixos de produção) e seus impactos sobre a
produtividade da economia. Os dados empíricos coletados, abrangendo o período 1996-2003,
baseiam-se numa amostra de mais de 2.200 empresas que receberam financiamento do BNDES
comparativamente a cerca de 15.000 que não foram beneficiadas. O resultado do teste
econométrico realizado pelo autor evidenciou que
não há sinais de qualquer impacto sobre a produtividade das empresas,
visto que não há parâmetro sequer que seja significativamente
diferente de zero. Portanto, não é possível rejeitar a hipótese de que os
financiamentos do BNDES não tenham qualquer impacto, positivo ou
negativo, na produtividade das empresas” (SOUSA, 2010, p. 30-31).
Outros estudos buscaram avaliar o impacto do BNDES sobre algumas variáveis
econômicas importantes. Um, de Sousa (2003), buscou mensurar a atuação do BNDES na
desconcentração de renda regional. Texto extremamente técnico e minucioso, esse procurou
medir não só o impacto dos empréstimos do BNDES entre os estados, mas também setorialmente.
Sua conclusão foi que “o BNDES teve uma política eficaz do ponto de vista regional para a
indústria de transformação, pois a maior parte dos setores foi influenciada positivamente por sua
estratégia de fomento entre 1985 e 1996/97” (SOUSA, 2003, p. 18). Outra pesquisa, realizada
por Pereira (2007), buscou avaliar os efeitos dos aportes de recursos do BNDES sobre o emprego
nas empresas financiadas. De maneira geral os resultados indicaram que as empresas apoiadas
pelo BNDES geraram, ao longo do tempo, mais empregos do que as não apoiadas, se comparados
grupos com perfil de portes semelhantes. O autor também destacou o caráter anticíclico do efeito
do aporte do BNDES, uma vez que no ano de 2003 (ano de baixo crescimento) ocorreu uma
evolução positiva no emprego nas empresas apoiadas.
De forma sumária, podemos dizer que as novas condições nas quais o BNDES passou a
atuar nos anos 1990 condicionaram fortemente seu desempenho e receberam maior atenção por
parte dos pesquisadores nos estudos realizados sobre esta década. Tais estudos envolveram, de
um lado, a análise da manutenção de sua principal função na economia brasileira desde a sua
criação nos anos 1950 – principal provedor de financiamento de longo prazo, notadamente para
os investimentos em infraestrutura – e, de outro, a agregação de outras responsabilidades ao
Banco que no passado inexistiam ou tinham menor importância como o gerenciamento do
71
programa de privatizações, o estímulo às exportações, o incremento da produtividade e o
financiamento às pequenas e médias empresas de base tecnológica. Uma dessas novas
responsabilidades que recebeu maior atenção da bibliografia diz respeito ao papel do BNDES
como gestor do processo de processo de privatização. Outra constatação importante relacionou-
se ao esforço realizado por alguns autores para avaliar o desempenho do BNDES em relação a
alguns objetivos específicos como aumento da produtividade, do emprego, do investimento e
desconcentração regional. Tais temas refletiram o conjunto mais amplo de “cobranças” que a
sociedade passou a ter em relação ao BNDES, deixando de considerá-lo apenas como um agente
financeiro de longo prazo, atribuindo-lhe responsabilidades bem mais amplas.
Quando se considerou de forma crítica a literatura acadêmica sobre o BNDES nos anos
1990 ressaltou-se, em primeiro lugar, o número reduzido de trabalhos que se deteve
especificamente ao papel do banco no processo de privatização. Embora esse tema aparecesse
com maior frequência entre todos os temas analisados no período e se fizesse menção ao BNDES
como gestor do processo, houve muito pouca análise sobre o desempenho efetivo dessa instituição
na privatização. Por fim, cabe apontar outra lacuna significativa na literatura sobre o banco
relacionada à ausência de uma reflexão mais profunda sobre a atuação do BNDES na área social,
embora esse objetivo conste de forma permanente quando consultados os documentos da
instituição. Apesar da expansão das áreas de atuação do banco e das avaliações da literatura, tal
tendência continuou a ocorrer no período seguinte, decorrente talvez da própria necessidade de
atender as demandas mais amplas da sociedade.
Outro aspecto relevante a ser destacado relativamente à literatura referente ao período
aqui delimitado diz respeito à nítida predominância de trabalhos empíricos, lastreados em
extensivo levantamento de dados quantitativos, visando avaliar a atuação do banco nas áreas
específicas acima mencionadas. Em menor proporção, podemos identificar estudos que
privilegiam a narrativa histórica e também, nos anos finais de nosso interregno, de alguns
trabalhos econométricos, em compasso com a evolução expressiva do conhecimento na área de
métodos quantitativos e com as facilidades propiciadas pelo avanço da informática.
2002 a 2013
O período de 2002 a 2013 dividiu-se entre o período de bonança da economia mundial
que se estendeu de 2003 até o estouro da crise em 2008 e o período pós-crise no qual o país ainda
se encontra.
O primeiro período caracterizou-se, principalmente, pela consolidação do processo de
estabilização na economia brasileira. Do ponto de vista da gestão macroeconômica mantiveram-
se o tripé de metas de inflação, superávit primário e taxa de câmbio flutuante; mas algumas
diferenças em relação ao governo anterior devem ser destacadas como a realização de algumas
reformas microeconômicas, com destaque para aquelas que ampliaram as garantias e segurança
no sistema financeiro como a lei de falências, o crédito consignado, entre outras. Verificou-se
também maior eficácia das políticas sociais consolidadas no programa Bolsa Família e políticas
educacionais que ampliaram o acesso à educação, com destaque para o ensino superior; além de
políticas que estimularam e facilitaram a formalização de empresas e emprego e as parcerias
público-privadas. Este conjunto de medidas contribuiu para uma ligeira retomada do crescimento,
redução das taxas de desemprego, melhoria na distribuição de renda, ampliação significativa nas
72
operações de crédito da economia74 e fortalecimento do mercado de capitais, o que se constatou
pelo volume crescente de emissões primárias de ações e debêntures.
A eclosão da crise mundial em 2008 reverteu a elevação das taxas de crescimento
econômico no Brasil assim como a participação do mercado de capitais e do crédito privado como
fonte de financiamento do investimento. A política econômica sofreu uma ruptura e o objetivo
central passou a ser a reação à crise com a utilização de todos os instrumentos disponíveis: redução
de impostos, ampliação de gastos públicos, estímulos ao investimento e consumo; expansão do
crédito pelos bancos públicos, reduções significativas das taxas de juros, entre outros.
Até o ano de 2008, a maior aproximação do mercado privado de capitais ao financiamento
de longo prazo permitiu a retração na participação do BNDES nas operações totais de crédito da
economia. No entanto, já em 2007, conforme destacado por Oliva e Zendron (2010), o
financiamento e o apoio à estruturação de projetos no PAC (Programa de Aceleração do
Crescimento) e no PDP (Programa de Desenvolvimento Produtivo) passaram a fazer parte das
políticas operacionais do BNDES que passou a ser o ator central da política de desenvolvimento
e sustentação do investimento no país. A crise financeira mundial de 2008 colocou em destaque
o papel anticíclico do banco e seu esforço para sustentar as taxas de investimento e crescimento
em um contexto de retração das fontes externas, do mercado de capitais e da disposição dos
bancos privados em continuarem a expansão do crédito. As dimensões do banco se ampliaram e
este se tornou um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo, o que requer uma definição
de fontes de recursos adequadas para sustentar a sua atuação.
Dentro desse contexto, destacaram-se as principais questões de pesquisa que têm sido
levantadas e discutidas na literatura econômica no período em questão 75 . No plano teórico
prevaleceu o questionamento ao papel dos bancos de desenvolvimento, em geral, e do BNDES
em particular. Essa discussão é, em maior ou menor grau, evidente nos diversos trabalhos mais
citados na análise bibliométrica que apresentaram desde questões relacionadas ao funding do
BNDES e a capacidade de expansão do crédito por meio de fontes como o FAT ou outros recursos
de fundos federais até uma perspectiva mais radical de questionamento da própria necessidade de
um banco de desenvolvimento nos moldes do BNDES. No âmbito dos trabalhos empíricos, como
resultado dos avanços computacionais e disponibilização de maiores bases de dados, foi evidente
a preocupação dos pesquisadores em avaliar os possíveis efeitos da atuação do BNDES, via
financiamento ou participação como acionista minoritário, em variáveis como emprego formal,
produtividade da economia e desempenho das empresas. E, por fim, vale destacar que diversos
trabalhos buscaram subsidiar a própria atuação do banco, sendo a questão do apoio do BNDES à
internacionalização das empresas brasileiras tema de significativa repercussão no período
considerado. O quadro 5 apresenta esse de conjunto de temas e trabalhos acadêmicos, que foram
os principais selecionados para a análise qualitativa referente ao período 2002-201376.
74 Mantega (2005) caracterizou esse novo ciclo de desenvolvimento como um processo de transformação
estrutural baseado no aumento da demanda e da oferta agregada, no progresso técnico e na diversificação
das exportações. 75 Nesse período, os artigos continuaram a ser mais representativos (42,6%), porém os capítulos de livros
ganharam maior importância relativa (33,0%). 76 O algarismo entre parênteses refere-se ao número de citações recebidas pelo estudo.
73
Quadro 5 - Principais textos selecionados para leitura do período 2002-2013
Temas Subtemas Literatura Principal
O papel dos Bancos de
Desenvolvimento
Bancos públicos e os de
desenvolvimento inibem o
desenvolvimento do
mercado financeiro
PINHEIRO, 2006 (5)
Falta de transparência e de
competição favorece a
influência de fatores
políticos
ARIDA, 2005 (2);
PINHEIRO, 2006 (5)
Redução das incertezas,
mercado financeiro privado
tenderia a crescer e eliminar
as justificativas para
existência dos bancos
públicos
BACHA, 2007 (3)
O crédito direcionado pelo
BNDES é complementar ao
mercado privado
TORRES FILHO, 2006 (11) e
2009 (10); FREITAS, 2011
(4); HERMANN, 2010 (3)
Fortalecimento do mercado de
capitais depende de iniciativas
do sistema BNDES
TORRES FILHO, 2005 (1)
Fontes de recursos estáveis e
autônomas criam condições
favoráveis para a atuação
anticíclica do BNDES
TORRES FILHO, 2005 (1)
Alocação dos Recursos
SCHAPIRO, 2012b (-) ;
MANSUETO e
SCHNEIDER, 2012 (-)
Aportes de Tesouro
GIAMBIAGI et al., 2009 (5);
LAMENZA, PINHEIRO e
GIAMBIAGI , 2011 (2);
PROCHNIK, MACHADO,
2008 (11); PEREIRA et al.,
2011 (1)
Avaliação Empírica da
Política do Banco Perfil dos Empréstimos
COELHO e DE NEGRI, 2011
(6); SOBREIRA e
MARTINS, 2011 (2);
LAZZARINI, 2012 (1);
PRADO e MONTEIRO
FILHA, 2005 (10);
PINHEIRO, 2006 (5);
COUTINHO et al., 2009 (2)
74
Impacto dos Empréstimos
REIFF, GALVÃO DOS
SANTOS E ROCHA, 2007
(4); PEREIRA, 2007 (0);
COELHO e DE NEGRI, 2011
(6); SOUSA, 2010 (2);
LAZZARINI e
MUSACCHIO, 2010 (3)
Indústria, exportações e
infraestrutura
Internacionalização e
Integração Regional
ALÉM e CAVALCANTI,
2005 (12); ALÉM e
GIAMBIAGI, 2010 (2);
CATERMOL, 2005 (8);
MENDONÇA, WEGNER E
DE DEOS, 2010 (1);
NOVOA, 2009 (2);
CARVALHO, 2011 (1);
RAMALHO, CAFÉ E
COSTA , 2010 (0)
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados da pesquisa. O algarismo entre parênteses refere-se ao número de
citações recebidas pelo estudo.
O debate sobre o papel dos bancos de desenvolvimento abarcou diferentes argumentos: a
presença do BNDES restringia a possibilidade de expansão do mercado de capitais assim como
limitava a redução dos spreads e das taxas de juros. Pinheiro (2006) destacou que os bancos
públicos e os de desenvolvimento acabam sendo inibidores do desenvolvimento do mercado
financeiro (argumentação semelhante à Teoria da Repressão Financeira). No entanto, Yeyati,
Micco e Panizza (2004), por meio de uma extensa revisão da literatura sobre o papel dos bancos
públicos e análises empíricas adicionais, concluíram que não existem fortes evidências de que
bancos públicos impedem o desenvolvimento do setor financeiro, tampouco foram encontradas
evidências empíricas que corroboram o argumento de que os bancos públicos promovem o
desenvolvimento financeiro em países em que o setor financeiro e as instituições são frágeis.
Arida (2005) questionou a funcionalidade dos mecanismos compulsórios de financiamento do
investimento, com destaque para o FGTS e o FAT, assim como seus mecanismos de gestão e
precificação, sugerindo uma maior participação de instituições privadas de forma que seus custos
reflitam uma estrutura a termo da taxa de juros no país e não decisões arbitrárias, ampliando a
eficiência na gestão e alocação dos recursos. Tanto Arida (2005) como Pinheiro (2006)
destacaram que a falta de transparência de critérios e de competição favoreceu a influência de
fatores políticos com menor eficiência na alocação dos recursos, como destacado, também, nos
resultados de Lazzarini et al. (2012). Schapiro (2012a) compara a questão da transparência e
accountability com outras instituições públicas, como o Banco Central que persegue uma política
clara e tem autonomia para perseguir seus objetivos. Essa forma de comportamento institucional,
segundo o autor, legitima a própria atuação e a capacidade de resposta à perseguição dos
objetivos. Contudo, o autor apresentou possibilidades e propostas de reformas não apenas
objetivando a melhora de comunicação, mas permitindo a apresentação das políticas perseguidas.
Bacha (2007) questionou qual papel caberia aos bancos públicos em um contexto de normalização
financeira. De acordo com o autor, uma das justificativas para os bancos públicos decorreria de
problemas associados à incerteza jurisdicional que contrairia o crédito privado, em especial o de
longo prazo, e motivaria a criação de bancos públicos para superar esse problema. A inflação
75
também estimularia ainda mais a criação desses bancos. Com a redução das incertezas, o mercado
financeiro privado tenderia a crescer e eliminar as justificativas para existência dos bancos
públicos. Segundo o autor dever-se-ia reduzir tanto o número de bancos, iniciando-se pelos
bancos estaduais, bancos de desenvolvimento regional, entre outros; como seus tamanhos e forma
de operação mais pautada pelos mecanismos de mercado tanto na alocação dos recursos como na
determinação dos custos; ou seja, concordou com os argumentos de Arida e Pinheiro. O BNDES
ainda teria um papel relevante enquanto não se desenvolvesse de forma adequada mecanismos de
financiamento de longo prazo na economia.
Alguns trabalhos, dentre os mais citados, buscaram mostrar que o crédito direcionado
pelo BNDES era complementar ao mercado privado, tendo em vista que alguns tipos de
investimentos como em infraestrutura, P&D e inovação que se caracterizam por alto risco, longo
prazo de maturação e retorno sempre necessitarão de funding especial ou esquemas de garantia
fornecidos pelo setor público (TORRES FILHO, 2006 e 2009; FREITAS, 2011; HERMANN,
2010) Além disso, grande parte do fortalecimento do mercado de capitais dependeria das próprias
iniciativas do sistema BNDES, por meio da aquisição de participações minoritárias e apoio ao
lançamento de títulos no mercado. Outro aspecto importante foi o papel anticíclico do banco,
como destacado em Torres Filho (2005) que argumentou que o fato de as fontes de recursos do
BNDES serem estáveis e autônomas, criam condições favoráveis à atuação do banco de forma
anticíclica. Portanto, o debate sobre a missão do banco de assumir os riscos de investimentos em
setores nos quais o capital privado não tem interesse em financiar, tema amplamente abordado na
literatura referente ao período de 1952 – 1964, retorna com relevância na literatura deste século
ainda que os setores que necessitam de funding especial tenham mudado. Schapiro (2012b)
destacou que o BNDES tem vivenciado nas últimas décadas uma importante experiência de
aprendizado, melhorando sua capacidade de financiar empresas inovadoras. O autor argumenta
que as novas ferramentas de incentivo a inovação e P&D representam uma quebra de paradigma,
quando o banco atuava apenas no financiamento de capital em ativos físicos para grandes
empresas. Mansueto e Schneider (2012) também discutem a alocação dos recursos, objetivando
a adoção de políticas industriais mais descentralizadoras e em empresas de intensidade
tecnológica mais alta.
O contínuo crescimento da importância do BNDES colocou em destaque outros assuntos
como a redução da capacidade do banco financiar sua expansão por meio de fontes como o FAT
ou outros recursos de fundos federais. (GIAMBIAGI et al., 2009; PROCHNIK, MACHADO,
2008). O problema do gap de recursos se tornou ainda mais relevante no contexto de maior
dificuldade de captação de recursos externos após a crise internacional e com a redução dos
spreads e o aumento dos prazos que reduziu o retorno das operações, ampliando o peso dos
repasses do Tesouro Nacional (TN), conforme destacado por Giambiagi et al. (2009). Esta maior
dependência do TN instigou algumas questões: a capacidade do Tesouro aportar recursos de
acordo com o montante de expansão das operações do BNDES e o crescimento das funções que
este assumiu; o risco de estabilidade dos recursos, e o custo fiscal das operações comparando-se
os custos de captação com as taxas dos empréstimos. Isso pode colocar em risco tanto a avaliação
do TN quanto a do BNDES. Se por um lado existe grande debate midiático sobre esse tema, por
outro lado poucas contribuições acadêmicas sobre a questão foram encontradas provavelmente
por se tratar de um tema recente. Segundo Pereira et al. (2011), tais aportes do TN ao banco
apontaram para importantes ganhos fiscais no curto e longo prazo nas operações de
76
empréstimos77. Se por um lado houve ampliação do nível de investimentos no país e ação positiva
do banco, como importante fornecedor de crédito de longo prazo, ocorreu também a defesa da
maior transparência e discussão sobre as implicações fiscais, alocativas e distributivas dos
empréstimos do banco. Algumas outras questões para reflexão levantadas por Giambiagi et al.
(2009) e Lamenza, Pinheiro e Giambiagi (2011) foram relacionadas à definição do tamanho do
banco, à como alcançar a redução do spread e alongamento de prazos e como se dará a
combinação de diversas fontes que serão necessárias para compor o funding do banco, em um
contexto de “restrição orçamentária” caso as autoridades fazendárias não estendam novas linhas
de crédito ao BNDES. Uma análise empírica com base em simulação de cenários foi conduzida
por Lamenza, Pinheiro e Giambiagi (2011). Sob a hipótese de ausência de novas captações com
o Tesouro Nacional, o BNDES voltaria a ser uma instituição que empresta valores da ordem de
R$ 90 bilhões a R$ 100 bilhões por ano em termos reais até 2020. Nesse caso, a dívida do BNDES
com o Tesouro diminuiria de 7,6% do PIB em 2011 para 3,8% do PIB em 2020.
Um tema que ganhou destaque neste período no debate sobre a atuação do banco foi a
exigência de adaptação do BNDES aos Acordos de Basiléia e as práticas operacionais e de gestão
de risco nelas envolvidos. Um artigo bastante citado foi o de Prado e Monteiro Filha (2005), já
introduzido na discussão do período anterior, que destaca a incompatibilidade da aplicação das
regras de Basiléia a bancos de desenvolvimento e, ao BNDES, em particular, uma vez que os
mesmos não captam depósitos e, portanto, não significam risco sistêmico. Além disso, a adoção
dessas práticas inviabilizaria a atuação desses bancos como instrumentos de implantação de
políticas de desenvolvimento, uma vez que os mesmos precisam focar, muitas vezes, em setores
e empresas não priorizados pelo sistema financeiro tradicional, o que significaria maiores riscos
e dificuldades em se adaptar as exigências de Basiléia. Sobreira e Martins (2011) em uma análise
empírica abordaram o mesmo tema e concluíram que a adaptação aos Acordos de Basileia I não
representou para o BNDES um impedimento para a execução de suas funções, sendo o
desembolso crescente no período analisado. No entanto, a estratégia operacional privilegiou o
financiamento para empresas de baixo risco78, gerando provavelmente um viés de seleção.
Tomando a questão de que o banco é um instrumento para política industrial e tecnológica
e que busca atuar em mercados incompletos, diversos trabalhos buscaram avaliar mais
precisamente se o BNDES efetivamente conseguiu mitigar esses problemas. Analisando pelo lado
dos tomadores de recursos do BNDES, Lazzarini et al. (2012) mostraram que o banco tem
financiado empresas que seriam atendidas pelo mercado privado e de um ponto de vista da
economia política o BNDES não tem sistematicamente socorrido empresas em situações
financeiras complicadas, no entanto as firmas que fazem doações para campanhas políticas de
candidatos que ganham a eleição têm maior probabilidade de receberem fundos na forma de
empréstimos do BNDES. Vários trabalhos destacaram, porém, o caráter bastante concentrador
dos empréstimos dos bancos públicos que acabam privilegiando as grandes empresas, sinalizando
que estes, longe de corrigirem falhas de mercado, buscaram uma atuação baseada em reduzidos
riscos semelhante aos bancos privados, como destacado por Prado e Monteiro Filha (2005) que
atribuiu esse fato às regras muito conservadoras na gestão de risco do BNDES que levou a este
comportamento. Contudo, conforme destacado em Coutinho et al. (2009) o BNDES conseguiu
ampliar de maneira significativa sua operação junto a micro e pequena empresas por meio de
programas específicos voltados para o microcrédito produtivo orientado que busca facilitar o
77 Não apenas com a remuneração do capital pela TJLP, mas também via distribuição de lucros do BNDES
e expansão da atividade econômica que resulta em aumento da arrecadação tributária, superando a
remuneração via SELIC. 78 Schapiro (2012a, p.11) também compara a carteira do BNDES e outras instituições públicas e privadas
por faixa de risco.
77
acesso do microempreendedor, a desburocratização do acesso por meio do Cartão BNDES, e a
constituição de colateral para facilitar o acesso ao crédito por meio do FGI (Fundo Garantidor
para Investimentos). Com esses instrumentos os autores mostraram a rápida expansão do
montante de concessões de empréstimos do banco para as micro e pequenas empresas ao final da
década passada.
No período 2002-2013 também percebeu-se crescente importância dada pelos
pesquisadores ao desenvolvimento de estudos empíricos, baseados em hipóteses fundamentadas
teoricamente, que avaliam os impactos das ações do BNDES em diferentes dimensões da
economia brasileira. A maior disponibilidade de microdados aliada ao desenvolvimento
tecnológico de softwares estatísticos para o processamento dessas informações tem possibilitado
o desenvolvimento de trabalhos econométricos em diversas áreas da economia, e isso foi refletido
também na literatura sobre o BNDES.
O impacto das ações do BNDES no emprego formal avaliados em Reiff, Galvão dos
Santos e Rocha (2007), cuja questão principal foi como os desembolsos do BNDES favorecem o
emprego formal dos municípios, e em Pereira (2007), que investigou também o efeito das ações
do BNDES no emprego formal considerando a análise por empresa e não por município. Ambos
os trabalhos encontraram impactos positivos dos desembolsos do BNDES na geração de emprego
formal. Sousa (2010) colocou em questão como os financiamentos do BNDES podem impactar a
produtividade de uma empresa e salientou a relevância da produtividade para o crescimento
econômico, porém em seu modelo econométrico não encontrou sinais de impacto dos
financiamentos sobre a produtividade das empresas. Já Coelho e De Negri (2011) observaram que
o financiamento do BNDES afetou positivamente as taxas de crescimento da produtividade total
dos fatores (PTF), a produtividade do trabalho, o número de empregados e a receita líquida de
vendas. Ademais, as firmas mais beneficiadas pelo financiamento do BNDES foram as que
possuem Produtividade Total dos Fatores elevada. Além do impacto do financiamento do BNDES
nos indicadores da economia e das empresas, os impactos da participação do BNDES como
acionista minoritário, via BNDESPAR, no retorno dos ativos das empresas também foi questão
de pesquisa no artigo de Lazzarini e Musacchio (2010).
E, por fim, vale destacar que diversos trabalhos buscaram subsidiar a atuação do banco.
Uma área de crescimento no período recente foi o apoio à internacionalização das empresas
brasileiras. Além e Cavalcanti (2005) por meio de uma análise descritiva apresentaram e
discutiram as principais abordagens teóricas que buscam explicar o processo de
internacionalização das empresas. Segundo Além e Cavalcanti (2005) e Além (2010) a
internacionalização justificou-se pela a maior inserção externa em termos de comércio
internacional (exportações), aproximação com novas tecnologias, inserção em cadeias produtivas
globais, entre outros benefícios que possibilitaram o crescimento das empresas nacionais, a maior
geração de emprego e renda no país e a redução da vulnerabilidade externa. Estes trabalhos ao
analisarem os benefícios e críticas associadas ao processo de internacionalização buscaram
fundamentar e colaborar para a definição da atuação do BNDES no processo de
internacionalização dos grupos nacionais, o que passou pela formação dos grandes grupos
nacionais, por meio de fusões e aquisições, como o financiamento de investimentos externos. A
atuação do BNDES no financiamento das vendas externas, por meio das linhas de financiamento
à exportação, também foi tema de discussão em Catermol (2005), enquanto a atuação do BNDES
como financiador de projetos de infraestrutura para integração regional da América do Sul foi
discutida em Mendonça, Wegner e De Deos (2010), Novoa (2009) e Carvalho (2011). Vale
destacar que o apoio à internacionalização dos grupos nacionais passou a fazer parte do
Planejamento Corporativo do banco para o período 2009-14, conforme Ramalho, Café e Costa
(2010).
78
Ainda no contexto de estudos que subsidiam a atuação do banco, destacaram-se estudos
que se concentram em análises setoriais descritivas para elaborar diagnósticos e identificar
possibilidades de atuação do BNDES para o fortalecimento dos setores ou superação dos
problemas existentes. A maior parte dos trabalhos encontrados na análise bibliométrica sobre o
tema indústria e infraestrutura encaixaram-se nestas preocupações de realizar diagnósticos,
levantar as perspectivas e possibilidades de atuação do BNDES ou ainda realizar avaliações do
impacto da atuação do banco nos diferentes setores. Ou seja, trataram-se basicamente de estudos
para subsidiar a atuação dos policy do banco.
Assim, na revisão da literatura sobre o BNDES neste século pôde-se destacar,
inicialmente, o grande crescimento do número de publicações sobre o banco, tanto de
profissionais internos como externos. Vale destacar uma clara distinção entre os tipos de
trabalhos. Os artigos publicados na Revista do BNDES e em outras formas de divulgação apoiadas
pelo banco concentraram-se no desenvolvimento de estudos para subsidiar a ação do banco e/ou
na proposição de políticas, ou ainda para apresentar a evolução das políticas e as reações ou
defesas às críticas realizadas à atuação do BNDES79. Já os trabalhos de pesquisadores externos
ao banco e, em outros veículos de divulgação, apresentaram uma abordagem mais crítica na
análise da atuação do banco, focando em temas como seu impacto fiscal, a concorrência com
fontes privadas, o impacto negativo sobre a taxa de juros e o spread, entre outros. A revisão
realizada mostrou uma situação muito polarizada segundo a origem dos autores e o veículo de
divulgação para definir o posicionamento em relação à atuação do BNDES.
8. Considerações finais
O objetivo central do artigo foi apresentar uma visão organizada e abrangente de toda a
literatura econômica já produzida sobre o BNDES, desde sua criação. Para tal, realizou-se um
levantamento exaustivo culminando em quase mil obras e autores, a partir do qual os textos sobre
a atuação do banco foram selecionados e avaliados, culminando com uma avaliação qualitativa
desta produção.
Conforme pode ser constatado a partir da avaliação qualitativa, a literatura sobre o
BNDES refletiu essencialmente o debate e as preferências ideológicas de cada governo, ao longo
da história. Ainda que sua autonomia relativa variasse a cada período, o BNDES colocou-se como
um executor das políticas de governo, sendo considerado pela maior parte das publicações como
eficiente nas funções para as quais foi designado. A literatura econômica acompanhou o embate
político e os diferentes conceitos de desenvolvimento que evoluíram ao longo das décadas da sua
história. Muitas vezes, as publicações patrocinadas pelo banco preocuparam-se em realizar
diagnósticos, perspectivas e possibilidades de atuação do BNDES. Mesmo quando avaliaram o
impacto da política do BNDES para algum setor, procuraram subsidiar as decisões do banco.
Assim, a maior parte da literatura interna e parte da externa à instituição procurou justificar ou
defender determinada ação em linha com o esforço em colocar em prática os objetivos a ele
definidos na política de desenvolvimento nacional, caracterizando-se pela ausência de
questionamentos da política. As críticas são apresentadas, em sua maior parte, pelos trabalhos
desenvolvidos por autores externos ao banco, que defendem posições diferentes sobre como deve
ser promovido o desenvolvimento nacional. Com isso, a postura crítica ou defensiva sobre a
atuação do banco variou conforme os próprios objetivos da política nacional e seus mandatários.
79 Essas publicações não se sujeitam à revisão por pareceristas externos como ocorre na academia.
79
Contudo, tanto pelas críticas como pelas defesas e as temáticas colocadas a cada momento,
verificou-se que o BNDES foi e ainda é um importante instrumento na consecução dos objetivos
definidos pela política de desenvolvimento nacional, qualquer que seja o conceito de
desenvolvimento implícito.
Mesmo os textos externos ao banco não geraram, na maioria das vezes, um debate crítico
ao objeto de estudo, repercutindo relativamente pouco. A reduzida crítica decorreu da ausência
de debate dentro da própria academia, dificultada pela própria diversidade de temas tratados nos
textos especialmente nos últimos períodos. Notou-se que foram de fato poucos os temas
discutidos por diversos autores. Essa observação pode ser corroborada tanto por meio da análise
bibliométrica quanto da qualitativa. Por fim, os temas foram discutidos de forma isolada e quando
houve mais autores e trabalhos estes apresentaram grande convergência nos resultados ou
dificuldade para se avaliar uma efetiva distinção entre eles.
Os resultados obtidos por meio desta pesquisa são relevantes não só por levantar toda
uma literatura vasta que, até então, não havia sido completamente organizada. Além desta
contribuição, este artigo agrega à literatura sobre o BNDES ao apresentar uma visão geral da sua
atuação, apresentando uma descrição da evolução das obras ao longo do tempo e uma discussão
da visão de diversos autores. Essas discussões contribuem para o aperfeiçoamento da atuação do
banco, dado o seu objetivo de fomentar o desenvolvimento econômico e social.
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