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POR UMA LEI ORGNICA DO ENSINO SUPERIOR1

Luiz Antnio Cunha2

A histria recente da universidade brasileira traz a marca de um paradoxo: a despeito da interveno violenta, da destituio de professores e da expulso de estudantes, a despeito, tambm, de ter promovido e subsidiado o crescimento vertiginoso das instituies privadas de ensino superior, a ditadura militar investiu muito nas universidades federais. Com efeito, foi nos anos 70, justamente na implantao da lei no. 5.540/68, a da reforma universitria, que as universidades federais construram seus cmpus, ampliaram seu quadro docente e instituram o regime de tempo integral e dedicao exclusiva. No entanto, a transio e a consolidao da democracia presenciou a continuao dos benefcios ao setor privado, ao mesmo tempo em que as universidades federais passaram a ser tratadas com restries financeiras e cobranas de aumento do atendimento crescente demanda de vagas.

A autonomia, que j era pouca na ditadura, foi sendo reduzida com a democracia. A cada ano, mais e mais constrangimentos financeiros e administrativos foram sendo aplicados s universidades federais. Com a lei no. 10.480/02, chegou-se ao cmulo da supresso das procuradorias jurdicas prprias.

Com este texto, pretendo alertar para a continuao desse processo paradoxal, de modo ainda mais grave: a autonomia destruindo a autonomia.

Oito anos depois da promulgada a Constituio, e apresentado o primeiro projeto na Cmara dos Deputados, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional foi promulgada. O longo tempo decorrido no foi suficiente para que se produzisse uma legislao adequada para matria de to alta relevncia. Apenas para exemplificar a inadequao de nossa segunda LDB, menciono o fato de ela ter silenciado sobre temas da maior importncia como o Conselho Nacional de Educao, deixado para legislao de menor hierarquia poltica. Foi por essa razo que qualifiquei a LDB de minimalista. (Cunha, 1996b)

Diante dos dois projetos de LDB, o da Cmara e o do Senado, o Ministro da Educao Paulo Renato Souza preferiu apoiar o desta Casa, j que o texto do senador Darcy Ribeiro, alm de menos minucioso, tinha em seu autor maior receptividade para modificar a verso original, de modo a adequar-se s polticas governamentais. Mas, ao invs de buscar incluir dispositivos no projeto do Senado, o MEC preferiu que o projeto de LDB deixasse de tratar dos temas que seriam objeto de projetos de lei especficos, ou o fizesse de modo bastante genrico, permitindo articulaes, por omisso, com as medidas que se tomavam. Assim, enquanto o projeto de LDB do Senado prosseguia na tramitao parlamentar, pelas comisses e pelo plenrio, ele foi sendo adaptado s polticas que o Poder Executivo implementava. Neste sentido, o Ministrio elaborou importantes projetos de lei, encaminhados pela Presidncia da Repblica ao Congresso,

1 Texto apresentado na mesa Universidade XXI, resgate do futuro, estrutura e ordenao do sistema: a

tenso entre o pblico e o privado, no Seminrio Universidade: por que e para que reformar?, promovido pela SESu/MEC e pelas Comisses de Educao do Senado e da Cmara dos Deputados, Braslia, 67/8/03. 2 Professor Titular (Educao Brasileira) da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

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traando, assim, de modo fragmentado, as diretrizes e bases da educao nacional, fora, mas no contra o que seria a lei maior de educao.

O ideal seria a elaborao de nova LDB. Como isso no vivel, no horizonte poltico previsvel, entendo que o possvel, nas atuais circunstncias, ser a elaborao de leis orgnicas que possam preencher as lacunas e corrigir os equvocos daquela lei. o que proponho agora: a elaborao de uma Lei Orgnica do Ensino Superior.

Uma lei dessa natureza precisaria, antes de tudo, definir o ensino superior, alis, todo o ensino institucionalizado, como um servio pblico passvel de ser oferecido diretamente pelo Estado ou por instituies privadas, em regime de concesso. Estou ciente de que, para isso, seria necessria uma reforma constitucional, a meu ver inadivel diante da cobia internacional, que, no momento, move processo na Organizao Mundial do Comrcio.

Partindo da falsa premissa de que o ensino um servio econmico como as telecomunicaes, os governos de certos pases esto a exigir da OMC que obrigue a todos abrirem seus mercados educacionais competio internacional. Para eles, o ensino - a habilitao profissional inclusive e principalmente em grau superior deveria ser um servio oferecido por empresas diversas, de pases diversos, de modo que o aluno/consumidor escolha seu provedor como faz com um telefone celular. E mais: a validade dos certificados e dos diplomas, assim como a avaliao e o credenciamento das instituies de ensino, deixaria os limites dos Estados nacionais. O resultado fcil de se prever: a dissoluo dos sistemas de ensino nacionais, sobretudo nos pases de menor integrao cultural, como o nosso.

O Brasil o mercado mais visado, por causa do tamanho de sua populao e da fome de educao de seu povo, longe de ser saciada. Fome to maior quanto mais intensa a deteriorao do ensino pblico em nvel bsico, o que gera uma demanda adicional de ensino superior a busca na faculdade do que no se aprendeu na escola fundamental nem na mdia...

Antes de tudo, pois, preciso retirar a educao, particularmente a superior, do campo do mercado, ainda que se ressalve a atuao legtima da iniciativa privada.

Uma lei orgnica definiria melhor configurao para o campo do ensino superior, corrigindo os efeitos no intencionados que resultaram de iniciativas inadequadas do Poder Executivo, como os centros universitrios (decreto 2.207/97); ou at mesmo do Poder Legislativo, como os cursos sequenciais (LDB). Ela trataria de matrias que tm sido proteladas como a das obscuras relaes das entidades privadas ditas mantenedoras e as IES, inclusive as universidades. A lei orgnica teria uma seo relativa s universidades e um captulo dedicado ao sistema federal de ensino superior, inclusive as universidades federais.

No que diz respeito s universidades, a lei orgnica trataria dos marcos da autonomia e definiria matrias relevantes como a avaliao, abrangendo todas as instituies. No que concerne s universidades federais, essa lei disporia sobre importantes questes comuns a todas elas, como as seguintes: financiamento, carreira, organizao interna, escolha de dirigentes e outras. No poderia deixar de estabelecer as condies da interveno federal, caso os prprios estatutos sejam descumpridos, o patrimnio dilapidado ou os recursos pblicos malversados.

Uma lei orgnica, com as caractersticas aqui indicadas, seria contrria ao princpio da autonomia universitria ? Ela violaria o artigo 207 da Constituio Federal,

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que diz gozarem as universidades de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial ?

Como tenho estudado essa matria, no plano internacional, e refletido sobre ela no contexto brasileiro, sustento que uma lei orgnica, enquanto tal, no contraria o dispositivo constitucional da autonomia.

Em todos os pases do mundo, as universidades esto sujeitas legislao infra-constitucional, mesmo quando a Carta Magna reconhece sua autonomia. Assim que currculos, diplomas, financiamento e avaliao exemplificam matrias reguladas pelos poderes legislativo e executivo de todos os pases possuidores de sistemas educacionais complexos. A exceo fica com os EUA, onde todo o ensino superior regulado pelo mercado. No mesmo caminho seguiu a Gr-Bretanha, desde Margaret Thatcher.

Alguns pases possuem mesmo leis bem detalhadas sobre o funcionamento do ensino superior e estabelecem normas para as universidades, inclusive as estatais. Esto nesse caso:3

- Frana, com a Lei Savary (no. 84-52, de 26 de janeiro de 1984); - Portugal, com a Lei de Autonomia das Universidades (no. 108, de 24 de

setembro de 1988); - Nicargua, com a Lei da Autonomia das Instituies de Educao Superior (no.

89, de 5 de abril de 1990); - Argentina, com a Lei de Educao Superior (no. 24.521, de 20 de julho de

1995); - Espanha, com a Lei Orgnica das Universidades (no. 121/000045, de 26 de

dezembro de 2001).

Na Frana, na Nicargua e em Portugal, tais leis foram promulgadas quando seus parlamentos tinham maioria de esquerda. Na Espanha e na Argentina, maioria de direita. No se trata, pois, de um vis poltico-partidrio nem um atentado contra a autonomia universitria a promulgao de leis que estabelecem os parmetros de sua autonomia. A no ser que autonomia seja confundida com soberania, o que atributo exclusivo do povo brasileiro e do Estado que ele constitui, jamais de uma instituio, por mais importante que seja, nem mesmo de uma instituio estatal. O apoio do Ministrio da Educao a um projeto de Lei Orgnica do Ensino Superior, cuja elaborao o prprio MEC poderia patrocinar, seria a expresso ntida de uma atuao contrria do governo passado, que primou pela induo legislao fragmentada. Como j disse, enquanto os projetos de LDB tramitavam no Congresso, o governo anterior patrocinava projetos de lei que tratavam de aspectos especficos da problemtica educacional e no foram incorporados lei maior de educao. Mas, com tristeza que vejo que a normatizao fragmentria uma tentao difcil de resistir. Tomei conhecimento de anteprojeto de lei que circula no mbito do MEC, dispondo sobre o processo de escolha dos dirigentes das instituies federais de ensino, inclusive das universidades do sistema federal. Parece que o MEC cedeu s presses do aparato sindical para promover a mudana da legislao referente escolha de dirigentes, como se isso fosse o mais importante e decisivo para o presente e o futuro das instituies federais de ensino

3 Lista no exaustiva.

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superior. Salvo priorizar o atendimento a demandas de carter exclusivamente polticas, seno partidrias, difcil entender por que razo o MEC seguiu na trilha da normatizao atomizada do governo anterior. Tampouco consigo entender a tnica desregulamentadora do anteprojeto de lei. Com efeito, o texto divulgado transfere para dentro de cada universidade a escolha do elemento mais decisivo para a estrutura interna de poder a ponderao dos votos das categorias integrantes da comunidade acadmica de cada instituio. um lavar as mos diante das disputas que enfraquecem a gesto das universidades federais ? Ou ser a antecipao de um benefcio poltico aos sindicatos, visando a atenuar previsveis protestos diante de possveis restries financeiras ? Confesso que s consigo divisar um elemento positivo no anteprojeto de lei, o de suprimir o mecanismo de cooptao na escolha dos dirigentes das universidades federais. Mas, no fui capaz de entender por que razo o que tem sido privilgio das universidades, em todo o mundo - a competncia para escolher seus dirigentes -, foi estendido aos CEFETs e aos estabelecimentos isolados. Uma sndrome de Pilatos em verso ampliada ? Autonomia sem universidade ? J no basta o absurdo dos centros universitrios, que ganharam a autonomia para criar e extinguir cursos de graduao, para aumentar e diminuir vagas ?

Ao contrrio disso, entendo que preciso, justamente, aumentar as distines entre as universidades e as demais IES, inclusive no setor pblico, at mesmo no sistema federal. A capacidade de escolher seus dirigentes, sem cooptao, , no meu entender, s para as universidades, no para as instituies isoladas, nem mesmo para os CEFETs. Posso antever o resultado da aplicao do anteprojeto, se convertido em lei: a paridade de votos na eleio dos reitores ser incorporada aos estatutos das universidades federais, o que acarretar resultados negativos para o funcionamento acadmico das instituies, pois o corolrio dessa medida ser a aplicao da paridade tambm composio dos rgos colegiados, o que, alis, j faz parte do iderio das entidades sindicais. No tenho dvida de que o resultado no intencionado dessa medida ser o reforo do setor privado agora pela transferncia de grupos de pesquisa e da ps-graduao, assim como do financiamento que eles atraem. O medo e a incincia, em ao recproca e com efeito cumulativo, sero os principais elementos propiciadores do dogma da paridade no estatuto de cada instituio. O medo proveniente da eficcia do patrulhamento, prtica bem conhecida de todos os que ousam divergir da linha oficial dos partidos, fraes de partidos e dos sindicatos que atuam nas universidades; a incincia do que vigora em pases mais antigos e mais slidos na democracia, com mais antigas e mais slidas universidades pblicas. Longe de mim pensar que s devemos copiar nada mais antiuniversitrio do que isso. Por outro lado, nada menos universitrio do que ignorar a experincia das instituies coirms, especialmente daquelas que so referncia acadmica para o ensino e a pesquisa aqui desenvolvidos. Contra o medo dos colegas, nada posso fazer, a no fazer seguir em frente com o que penso e fao. Chamemos a isso de testemunho. Contra a incincia, posso mais. Posso divulgar a reflexo sobre o tema em pauta, assim como divulgar informaes sobre as solues encontradas em outros sistemas universitrios. o que fao em seguida, com

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alguns dados,4 que mostram ser a paridade entre docentes-pesquisadores, estudantes e funcionrios tcnico-administrativos algo inexistente nas instncias encarregadas de eleger os reitores ou presidentes das universidades pblicas. Podemos observar, na tabela anexa, que h grande variao entre as universidades. Mas, em todas elas, os docentes-pesquisadores tm a maioria (quando no a totalidade) dos votos na instncia dotada de competncia para eleger o reitor ou o presidente da instituio. A participao dos estudantes varia de zero a metade dos votos dos membros eleitos da instncia competente. A participao dos funcionrios tcnico-administrativos, quando existe, sempre inferior dos estudantes.5 Ser que todas essas universidades so carentes de democracia, s descoberta pela incipiente cultura poltica da universidade brasileira ? A meu ver, esses dados devem ao menos levar o MEC a rever o anteprojeto e encarar a difcil tarefa de coordenar a discusso de um padro brasileiro para a escolha dos dirigentes das universidades federais, que no pode ignorar a experincia mundial. E por que no aproveitar a oportunidade para inclu-lo, junto com outras matrias, numa Lei Orgnica do Ensino Superior ? Esse caminho mais vagaroso, mas melhor para quem tem pressa em garantir a sobrevivncia e a vitalidade do patrimnio acadmico da universidade federal brasileira; para quem capaz de distinguir entre a necessria autonomia poltico-administrativa da universidade pblica diante dos governos e a essencial autonomia que ela precisa manter diante das igrejas, das oligarquias, dos partidos, dos sindicatos e dos mercados.

4 Os dados aqui apresentados esto sendo trabalhados num estudo comparado em nvel internacional.

5 Mesmo na Universidade de Lisboa, onde os funcionrios tm a mais elevada participao no corpo

eleitoral para escolha do reitor (18%), dentre as da tabela anexa, a instituio procurou minimizar o efeito da bancada sindical mediante a incluso dos tcnico-administrativos de mais alta posio na carreira, na reitoria e nas faculdades, como membros natos da Assemblia Universitria.

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BIBLIOGRAFIA RECENTE DO AUTOR SOBRE O TEMA

1996 a. Polticas para o ensino superior no Brasil: at onde ir a autonomia universitria?, Educao e Sociedade (Campinas), no 55, agosto.

1996 b. Crise e reforma do sistema universitrio (debate), Novos Estudos CEBRAP (So Paulo), no 46, novembro.

1997. Poltica para o ensino superior: do GERES LDB, Sociedade e Estado (Braslia), vol XII, no. 1, janeiro/junho.

1998. Reforma universitria em crise: gesto, estrutura e territrio, Avaliao/Rede de Avaliao Institucional da Educao Superior (Campinas), vol. 3, no. 2, junho (encarte CIPEDES).

1999 a. O pblico e o privado na educao superior brasileira: fronteira em movimento?, in Hlgio Trindade (org.) Universidade em runas na repblica dos professores, Petrpolis, Vozes.

1999 b. A universidade brasileira entre o taylorismo e a anarquia, Revista Brasileira de Educao (So Paulo), no. 10, janeiro/abril.

2002. A nova reforma do ensino superior: a lgica reconstruda, in Hlgio Trindade e Jean-Michel Blanquer (orgs.) Os desafios da educao na Amrica Latina, Petrpolis, Vozes.

2003. O ensino superior no octnio FHC, Educao e Sociedade (Campinas), no. 82, abril.

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PARTICIPAO DIFERENCIADA NO RGO COLEGIADO DOTADO DE COMPETNCIA PARA ELEGER O REITOR OU PRESIDENTE EM UNIVERSIDADES SELECIONADAS

INSTITUIO TOTAL DE MEMBROS

DOCENTES- PESQUISA-DORES

MEMBROS EXTERNOS

ESTUDANTES FUNCION- RIOS

Universidade Livre de Bruxelas

N

N

_

_

_

Universidade Nac. Autnoma

do Mxico

15

15

_

_

_

Universidade de Tkio

N

N

_

_

_

Universidade de Bolonha

N+23

N

_

23

_

Universidade de Moscou

91 a 153

65 a 127 (a)

_

21

5

Universidade de Frankfurt

90

62

_

20

8

Universidade de Buenos Aires

213

109

46 (b)

57

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Universidades estatais

francesas

30 a 60

40% a 45%

20% a 30% (c)

20% a 25%

10% a 15%

Universidade de Lisboa

273

114

_

109

50

FONTE: Documentos legais, assim como estatutos e textos de divulgao institucional obtidos na internet em julho de 2003.

NOTAS: (N) Todos os docentes-pesquisadores da universidade. (a) O nmero de representantes de professores das faculdades e de pesquisadores dos

institutos depende do efetivo de cada uma delas. (b) Os membros externos so graduados pela UBA. (c) As personalidades externas incluem docentes-pesquisadores de outras instituies de

ensino superior.