introducao as bases e ferramentas

Instituto Serzedello Corrêa

Pesquisando a Jurisprudência do TCU: principais ferramentas

Aula 1:

Introdução às bases e ferramentas

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDOTribunal de Contas da UniãoSecretaria Geral da PresidênciaInstituto Serzedello CorrêaDiretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais

AUTORIsrael Oliveira Bos Bresolin

REVISOR TÉCNICOGuilherme Barbosa Netto

RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU

PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃOIsmael Soares MiguelPaulo Prudêncio Soares Brandão FilhoVanessa Vieira

© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em dezembro de 2014. As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Atenção!

[ 3 ]Aula 1: Introdução às bases e ferramentas

Aula 1 - Introdução às bases e ferramentas

Olá! Seja bem-vindo à nossa primeira aula!

Vamos conversar um pouco a respeito da importância das ferramentas de pesquisa de jurisprudência na rotina do Tribunal de Contas da União. O objetivo de nossa primeira aula é apresentar um panorama geral dos principais conteúdos jurisprudenciais e sistemas de consulta disponíveis no Portal do TCU.

Assim, nesse contato inicial, vamos conhecer as bases de dados existentes e compreender os princípios gerais para a realização de pesquisas de jurisprudência. Vamos, ainda, entender a diferença entre o conceito de acórdãos e decisões do TCU e como encontrá-los no Portal do Tribunal e, por fim, acessar e conhecer o conteúdo da Jurisprudência Sistematizada e das publicações periódicas de jurisprudência do TCU.

Aula 1 - Introdução às bases e ferramentas ...................................................... 3A importância da jurisprudência .......................................................................... 5A base de Acórdãos e Decisões do TCU ............................................................... 6A Jurisprudência Sistematizada ............................................................................. 9As publicações de jurisprudência ........................................................................13

Esperamos que ao término desta aula você saiba:

y Qual a importância da jurisprudência produzida pelo TCU;

y Quais são as principais bases de dados e ferramentas de busca disponíveis no Portal; e

y Qual é o conteúdo de cada base de informação.

Vamos lá!

[ 4 ] PESQUISANDO A JURISPRUDÊNCIA DO TCU: PRINCIPAIS FERRAMENTAS

Nos dias atuais, a capacidade de localizar informações em ambiente virtual com rapidez e eficiência é fator diferencial de qualidade e produtividade em diversas atividades realizadas por órgãos e entidades da Administração Pública.

O Tribunal de Contas da União, enquanto órgão máximo de fiscalização do erário na órbita federal, exerce, entre outros relevantes papéis, a função de balizador da interpretação e da aplicação de leis, decretos e demais espécies normativas relacionadas à boa e regular gestão dos recursos públicos federais.

A quantidade de informações produzidas a cada sessão deliberativa do TCU exige daqueles que tratam com a gestão da coisa pública agilidade no acompanhamento da evolução dos entendimentos da Corte de Contas sobre os mais variados assuntos, de modo a manter-se atualizado com a forma de julgamento e a interpretação que é dada aos normativos vigentes.

De maneira similar, os servidores do TCU que trabalham na realização de fiscalizações e na instrução de processos de controle externo precisam estar sempre a par do que é decidido pelos colegiados e conhecer os antecedentes jurisprudenciais que levaram à formação de entendimentos ou, eventualmente, à sua superação, sempre com vistas ao ganho de eficiência na instrução processual, a embasar a produção de relatórios e conclusões de trabalhos de fiscalização com a maior qualidade e rapidez.

Diante deste contexto, onde convivem o excesso de informação, a exiguidade de tempo e a busca pela qualidade, o domínio de técnicas de pesquisa de jurisprudência revela-se fundamental para qualquer usuário que precise localizar informações específicas em grandes bases de dados.

Precisamos deixar claro que este curso tem um viés iminentemente prático, voltado ao aprendizado e uso de ferramentas de busca, tendo a finalidade de dominar algumas das principais técnicas para a realização bem-sucedida de pesquisas jurisprudenciais. Optamos, com vistas a tornar o curso mais dinâmico e facilitar o aprendizado, concentrar nossos exemplos e exercícios nos artigos 24 a 26 da Lei de Licitações, que tratam da contratação direta - dispensa e inexigibilidade, bem como nos artigos 27 a 33, que cuidam da habilitação dos interessados no certame. Não temos, contudo, intenção de discutir ou esgotar estes assuntos.


A importância da jurisprudência

Partindo do conceito tradicional de jurisprudência, entendida como a interpretação reiterada que os tribunais dão à lei, nos casos concretos submetidos ao seu julgamento1, é possível entender sua relevância para diversos atores envolvidos na gestão de recursos públicos.

Sob o ponto de vista do servidor do TCU que esteja dedicado à instrução de processos, é de fundamental importância conhecer o posicionamento do tribunal a respeito do assunto objeto de sua instrução, uma vez que a menção de precedentes da própria Corte favoráveis à tese trabalhada sempre representará um ganho de qualidade argumentativa. Assim, o servidor pode e deve lançar mão de conhecimentos referendados pelo Tribunal, e a maneira de conseguir isso de forma rápida e eficiente passa, invariavelmente, pelo uso das ferramentas de busca objeto deste curso.

Por outro lado, diversos atores da sociedade também possuem necessidade de conhecer os entendimentos do TCU, seja para a boa gestão de recursos ou bens federais colocados sob sua responsabilidade ou mesmo para a elaboração de defesa a ser apresentada à própria Corte de Contas, situação em que é preciso conhecer os argumentos da jurisprudência que se deseja superar. São diversas as necessidades de gestores, estudantes, advogados e demais cidadãos que podem demandar o conhecimento das posições do TCU sobre diversas matérias dentro de sua ampla jurisdição. Em todos os casos, a capacidade de recuperar essas informações, utilizando de forma consciente os recursos de busca de uma base de dados, mostra-se extremamente útil.

É importante mencionar que apenas conhecer os comandos e demais recursos dos sistemas de acesso às bases de dados não é suficiente para garantir o sucesso de uma pesquisa. Nada disso consegue suprir a necessidade de uma seleção adequada de palavras-chaves. Embora tal seleção dependa, em grande medida, da familiaridade que o consulente tem com o assunto que pesquisa, existem alguns critérios para facilitar a pesquisa pelo usuário.

1 - Jurisprudência. In: Novo dicionário eletrônico Aurélio da língua portuguesa. Rio de Janeiro : Positivo Informática, 2014. Acesso em: 18 de ago, 2014.


É fundamental delimitar o objeto da pesquisa, ou seja, o núcleo do assunto que se pretende localizar (“o que desejo pesquisar?”). Isto é feito através da identificação de termos que melhor delimitam a matéria em foco e que lhe são peculiares.

Por exemplo, ao pesquisarmos a realização de propostas de licitantes contendo valores irrisórios àqueles praticados no mercado, a palavra-chave sugerida corresponde ao termo inexequibilidade. Outro exemplo, no caso despesas realizadas em valores acima daqueles praticados no mercado, os termos técnicos adequados seriam sobrepreço ou superfaturamento. Importa, assim, identificar, em linguagem técnica, as palavras que identificam e individualizam o tema.

A má escolha dos termos de pesquisa costuma produzir um número excessivo de resultados indesejados, impactando negativamente na precisão da resposta. Dessa forma, a seleção das palavras-chaves da pesquisa deve partir de uma exploração do tema para identificar suas peculiaridades.

A base de Acórdãos e Decisões do TCU

Conforme consta no art. 67 do RITCU, as deliberações do TCU podem assumir a forma de instrução normativa, resolução, decisão normativa, parecer ou acórdão. Cada uma destas espécies documentais veicula tipos determinados de informações, cabendo especificamente aos acórdãos dar publicidade às deliberações em matéria de competência do Tribunal, não enquadráveis às demais espécies deliberativas.

A ferramenta de pesquisa está diretamente disponível na página inicial do Portal TCU (www.tcu.gov.br), sendo necessário apenas especificar qual base de dados se deseja explorar. No nosso caso, optaremos sempre pela base Acórdão e Decisões.

http://www.tcu.gov.br


Distinção entre acórdãos e decisões

Importante frisar que na vigência do antigo Regimento Interno coexistiam no TCU as figuras das Decisões e Acórdãos, cada qual com características próprias. A principal diferença residia no conteúdo que veiculavam. Uma olhada no artigo 80 do antigo Regimento serve para ilustrar essa diferença:

Art. 80. As deliberações do Plenário e, no que couber, das Câmaras, terão a forma de: [...]

V - Acórdão, quando se tratar de decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contas e ainda de decisão da qual resulte imposição de multa em processo de fiscalização a cargo do Tribunal, devendo conter: [...]

VI - Decisão, nos demais casos, especialmente quando se tratar de:

a) deliberação preliminar ou de natureza terminativa;

b) apreciação da legalidade, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal, bem como das concessões de aposentadorias, reformas e pensões a que se refere o inciso VIII do art. 1º deste Regimento;

c) inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, inidoneidade de licitante e adoção de medidas cautelares, previstas nos arts. 222 a 225 deste Regimento;

d) determinação de realização de inspeções e auditorias e da apreciação de seus resultados;

e) matérias e questões de natureza administrativa;

f) Enunciado de Súmula de Jurisprudência do Tribunal.

Contudo, o atual RITCU extinguiu a figura da Decisão, assim, em que pese o Tribunal não proferir mais Decisões, a base de dados desta espécie deliberativa ainda existe para consultas.


Por meio da ferramenta de pesquisa do Portal do TCU, o usuário pode obter acesso a todos os acórdãos e decisões existentes em formato eletrônico disponibilizados para consulta pública, em seu inteiro teor.

Os termos de pesquisa utilizados pelo usuário são buscados dentro de cada documento eletrônico, nos próprios termos existentes no interior do documento, sendo o resultado apresentado ao consulente em listagem organizada por ordem de data de julgamento, critério que pode ser alterado, conforme veremos adiante, ao estudar o funcionamento desta ferramenta de busca.

A disponibilização dos julgados na base de dados Acórdãos e Decisões ocorre em aproximadamente 48 horas após a aprovação das atas dos colegiados, significa dizer que, como regra, os acórdãos somente estarão disponíveis para consulta no Portal no prazo de nove dias da sessão em que foram proferidos, uma vez que a aprovação de ata só ocorre na sessão seguinte do respectivo colegiado.

A pesquisa realizada pelo Portal pode abranger todas ou apenas alguma das bases de dados abaixo, a critério do usuário:

y Acórdãos e decisões;

y Processos;

y Atas das sessões;

y Atos de pessoal;

y Atos normativos;

y Boletim do Tribunal de Contas da União - BTCU;

y Documentos e páginas;

y Notícias;

y Publicações de jurisprudência;

y Súmulas;

y Diário Oficial da União - DOU.

Neste momento, convidamos você a realizar uma análise breve, apenas para verificar que, a depender da base de dados que é selecionada para


consulta, as opções de pesquisa são diferentes, obedecendo as especificidades de seus conteúdos. Para tanto, conforme a imagem abaixo, escolha cada uma das bases e perceba como se alteram os campos disponíveis para a inserção de dados.

A base de acórdãos e decisões é a de uso mais frequente e relevante para fins deste curso, pois armazena o conteúdo das deliberações proferidas pelo TCU nos diversos tipos de processo que existem no Tribunal (tomadas e prestações de contas ordinárias, tomadas de contas especiais, denúncias, representações, consultas, processos de fiscalização, registros de atos de pessoal, contas do governo, entre outros) e exige, para bons resultados de busca, um domínio dos operadores e caracteres especiais na formulação de estratégias de consulta. Este conteúdo será explicado em detalhes na aula 2.

A Jurisprudência Sistematizada

A Secretaria das Sessões (Seses) tem por finalidade apoiar o funcionamento do Plenário, das Câmaras e das Comissões Permanentes de Regimento e de Jurisprudência, bem como sistematizar e gerenciar as bases de informação sobre normas e jurisprudência do Tribunal. Entre suas diversas competências encontra-se a de sistematizar a jurisprudência do Tribunal (Res. TCU 214/2008, arts. 9º e 10, inciso V).

A Jurisprudência Sistematizada pode ser definida, de modo sucinto, como uma base de dados formada por acórdãos selecionados segundo critérios de relevância, onde são considerados aspectos como a densidade jurisprudencial do conteúdo debatido, a complexidade temática, o ineditismo do entendimento, a natureza do processo, entre outros critérios.


Com efeito, nem todos os acórdãos do TCU estão presentes na Jurisprudência Sistematizada. Apenas aqueles apreciados de forma unitária que contenham um ou mais entendimentos, fixados em casos concretos nos quais o relator ou o colegiado explicitaram argumentos em defesa de determinada posição sobre assunto da jurisdição da Corte.

Identificado, durante a leitura da ata de julgamento, um acórdão considerado relevante, a equipe da Diretoria de Jurisprudência – DIJUR, analisa as partes do documento (Relatório do Ministro Relator, Voto do Ministro Relator e Votos Revisores – se houver, e Acórdão) e elabora um resumo, chamado de excerto, contendo os trechos mais relevantes da discussão encontrados no documento, montando um novo documento eletrônico, com as informações contidas no documento-fonte, mas restritas às passagens de interesse sobre o entendimento relevante sinalizado.

Um excerto, portanto, é composto por uma ou mais passagens com transcrições literais de um determinado acórdão. Em sua grande maioria, os excertos compõem-se das seguintes partes:

i. Contextualização: onde são especificadas as seguintes informações: espécie processual ou recursal; área do assunto; elementos fáticos2; entendimento sobre a matéria; deliberação;

ii. Relatório: de aparição menos frequente, fragmentos do relatório podem ser utilizados eventualmente, quando essencial à complementação das informações do excerto;

iii. Voto ou Proposta de deliberação: presente na grande maioria dos excertos, por conter as razões de decidir do relator;

iv. Acórdão ou Decisão: estará presente sempre que a parte dispositiva tiver correlação com o entendimento objeto do excerto.

2 - Apenas quando necessário à melhor compreensão do entendimento.


Como regra, os documentos (acórdãos e decisões) incluídos na base de dados da Jurisprudência Sistematizada são os seguintes:

y Acórdãos a partir de 2007;

y Julgados paradigmáticos, entendidos estes como aqueles acórdãos ou decisões que fixam entendimentos de forma inédita, servindo de embasamento para o julgamento de acórdãos posteriores;

y Acórdãos de aprovação de súmulas;

y Acórdãos oriundos de consultas conhecidas e respondidas pelo TCU;

y Acórdãos proferidos em sede de incidente de uniformização de jurisprudência resolvidos pelo TCU;

y Acórdãos e decisões, independentemente de data de apreciação, cujo conteúdo revele-se relevante para as áreas de atuação do TCU, especialmente em licitações e contratos, convênios, obras e serviços de engenharia, pessoal, tecnologia da informação e desestatização.

Abaixo, um exemplo de excerto e suas partes:


Para auxiliar o tratamento, organização e armazenamento de tais excertos, foi criada a árvore de assuntos do TCU, que comporta quatro níveis de detalhamento de assuntos (área, tema, subtema e título), onde a área representa o nível mais genérico e o título, o mais específico.

3 - Quando são excluídos trechos do documento original que não possuem relevância para o deslinde da matéria foco do excerto, a descontinuidade é assinalada pelos sinais de colchetes e reticência “[...]”. Informações explicativas adicionadas podem eventualmente ser inseridas ao texto original, nestes casos o fragmento acrescentado aparece entre os sinais de colchetes “[ ]”.

Dentro de cada título são armazenados os excertos com entendimentos similares sobre assunto específico. Quando se atinge um número determinado de excertos, e havendo a percepção de que o tribunal se inclina para determinado entendimento, a equipe da DIJUR elabora uma resenha. Para melhor entendimento deste processo, vamos conhecer os conceitos dos termos excerto e resenha:

y Excertos: são extratos (resumos) contendo um ou mais fragmentos de determinado acórdão ou decisão3. O critério básico para extração de um excerto é a existência, no texto original do acórdão ou da decisão, de um entendimento do Tribunal sobre um determinado assunto;

y Resenhas: são enunciados elaborados pela equipe da Diretoria de Jurisprudência – DIJUR, com base em repetidos julgados que seguem uma orientação convergente em determinado assunto. É importante destacar que a resenha, como regra, pode não representar o completo entendimento do TCU sobre o assunto, tampouco fazer as vezes de posição oficial da Corte, vez que não constitui manifestação oficial do Tribunal, mas mera construção de linha de entendimento extraída a partir de decisões reiteradas num mesmo sentido. Há casos, contudo, em que o texto da resenha

https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=175:13:0::NO:::


espelha posicionamento oficial do Tribunal, são os casos de títulos elaborados com fundamento em súmulas, consultas e incidentes de uniformização de jurisprudência que, como sabido, consubstanciam e explicitam entendimento, cada qual com suas peculiaridades e ritos processuais, mas todas passando por aprovação do plenário.

Existem duas maneiras de procurar informações dentro do sistema da Jurisprudência Sistematizada - SISJUR: a navegação pela árvore de assuntos ou a consulta ao mecanismo de busca da Jurisprudência Sistematizada (que não deve ser confundida com a busca do Portal TCU).

Visando tornar as informações da Jurisprudência Sistematizada mais acessíveis ao público, foi desenvolvida uma atualização no mecanismo de busca do Portal TCU permitindo que sejam realizadas buscas dentro do SISJUR via Portal TCU, fato que tem proporcionado uma grande vantagem em termos de acessibilidade e facilidade de busca.

No decorrer da aula 3, todas essas formas de consulta serão estudadas em detalhes.

As publicações de jurisprudência

Ciente da necessidade de dar maior publicidade aos julgamentos proferidos pelo TCU, a Secretaria da Sessões, por intermédio da Diretoria de Jurisprudência – DIJUR, elabora publicações contendo os principais entendimentos firmados pelos colegiados da Corte em seus acórdãos. O usuário, interno ou externo ao TCU, interessado em tais publicações pode recebê-las em seu e-mail, via Sistema Push, bastando efetuar seu cadastro.

Atualmente, são três as publicações produzidas e divulgadas pela Diretoria de Jurisprudência:

y Boletim de Jurisprudência: congrega os principais entendimentos apresentados na semana anterior pelos três colegiados do tribunal, sobre assuntos relacionados às suas diversas áreas de atuação, como, por exemplo, licitações, convênios, obras públicas, pessoal, finanças públicas e processual – periodicidade semanal;

y Boletim de Pessoal: reúne apenas os entendimentos da área de Pessoal (admissão, aposentadoria, benefícios, vantagens, cargos e carreiras, pensão, etc.) selecionados segundo o ineditismo da deliberação, discussão no colegiado ou reiteração de entendimento importante – possui periodicidade mensal;


y Informativo de Licitações e Contratos: publicação que divulga os entendimentos dos colegiados especificamente acerca de licitações e contratos, seguidos de uma descrição sucinta dos principais elementos fáticos e dos argumentos jurídicos que levaram à formação do referido entendimento, com vistas a fornecer ao leitor um panorama da situação enfrentada pelo tribunal para o atingimento da tese apresentada – periodicidade semanal.

Além da divulgação periódica de cada um desses veículos por e-mail, todas as edições das três publicações ficam disponíveis para consulta pelos interessados no Portal do TCU (base de dados Publicações de jurisprudência), sujeitas às mesmas regras de pesquisa aplicáveis à base de dados de Acórdãos e Decisões.

Para acessar a lista completa de Publicações de Jurisprudência, siga os passos das imagens abaixo:


No link de cada publicação você poderá conferir a lista de todas as edições que já foram veiculadas, com a opção de leitura integral ou pesquisa por palavras-chave:

Parabéns! Chegamos ao fim de nossa primeira aula. Espero que tenham gostado. Vamos rememorar brevemente os pontos abordados?

Nesta aula, i) apresentamos o quadro geral dos principais conteúdos jurisprudenciais e sistemas de consulta existentes no Portal do TCU; ii) conhecemos as bases de dados existentes e os princípios gerais para a realização de pesquisas de jurisprudência; iii) analisamos a diferença entre os conceitos de acórdãos e decisões do TCU e como encontrá-los no Portal do Tribunal; iv) apresentamos a Jurisprudência Sistematizada e explicamos sua estrutura; e, por fim, v) analisamos as publicações periódicas de jurisprudência do TCU.

Na próxima aula, vamos abordar com maior profundidade os recursos de busca no Portal. Conheceremos também um pouco sobre como realizar pesquisas complexas para recuperação de informações. Também preparamos algumas atividades práticas que acreditamos que você irá gostar.

Te espero na aula 2!

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