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Integração das Políticas Públicas do Mar

Meios de Financiamento Nacionais e Europeus e Integração das Políticas de Desenvolvimento

As águas de lastro incluem-‐se nos procedimentos operacionais correntes no transporte marítimo moderno, sendo fundamentais para a segurança dos navios. A sua utilização controlada permite gerir o calado e a estabilidade do navio, de forma a manter as tensões estruturais do casco dentro de limites seguros. A água de lastro é utilizada pelos navios para compensar a perda de peso decorrente sobretudo do desembarque de cargas. Dessa forma, sua captação e descarga ocorrem principalmente em áreas portuárias, permitindo a realização das operações de desembarque e embarque de cargas nos navios. Os navios que transportam os maiores volumes de água de lastro são os navios tanques e os graneleiros.

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Tratamento das águas de lastro

Durante a operação de recolha de águas de lastro no navio, junto com a água também são capturados pequenos organismos que podem acabar sendo transportados e introduzidos em um outro porto previsto na rota de navegação. Teoricamente, qualquer organismo pequeno o suficiente para passar através do sistema de água de lastro pode ser transferido entre diferentes áreas portuárias no mundo. Isso inclui bactérias e outros micróbios, vírus, pequenos invertebrados, algas, plantas, cistos, esporos, além de ovos e larvas de vários animais. Devido à grande intensidade e abrangência do tráfego marítimo internacional, a água de lastro é considerada como um dos principais vetores responsáveis pela movimentação transoceânica e interoceânica de organismos costeiros.

As operações com águas de lastro são procedimentos correntes no transporte marítimo com consequências negativas nos ecossistemas do meio receptor advenientes da introdução de espécies exóticas e nocivas incluem: •  desequilíbrio ecológico das áreas invadidas, com a possível perda de biodiversidade; •  prejuízos em atividades econômicas utilizadoras de recursos naturais afetados e consequente

desestabilização social de comunidades tradicionais; •  e a disseminação de enfermidades em populações costeiras, causadas pela introdução de

organismos patogênicos.

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Em 1990, a Organização Marítima Internacional (IMO) instituiu, junto ao Comitê de Proteção do Meio Ambiente Marinho (MEPC), um Grupo de Trabalho para tratar especificamente da água de lastro. Em 1991, através da Resolução MEPC 50(31), foram publicadas as primeiras diretrizes internacionais para o gerenciamento da água de lastro pelos navios, cujo cumprimento tinha caráter voluntário. Nos anos seguintes a MEPC aprimorou essas diretrizes e adotou outras duas resoluções sobre o assunto, a Resolução A.774(18) de 1993 e a Resolução A.868 (20) de 1997. Em 13 de fevereiro de 2004, a IMO adotou a Convenção Internacional para Controle e Gestão das Águas de Lastro e Sedimentos de Navios. A Convenção tem como objetivo prevenir os efeitos potencialmente devastadores provocados pela dispersão global de organismos aquáticos nocivos através da água de lastro dos navios. Para tanto, os navios deverão possuir à bordo um Plano de Gestão das Águas de Lastro e um Livro de Registo das Águas de Lastro. Além disso, foram definidos padrões a serem utilizados para gestão das águas de lastro, um Padrão de Troca de Água de Lastro e um Padrão de Desempenho de Água de Lastro, que determina o nível mínimo de eficiência que os sistemas de tratamento da água de lastro deverão atender para serem aprovados pela IMO e utilizados pelos navios (tratamentos físico-‐químicos e biológicos)

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MINISTÉRIO DO MAR

Instrumentos das polí0cas Prestação direta Regulamentação específica Regulamentação flexível Quotas e direitos transacionáveis

Exemplos de aplicação nas zonas marinhas Criação de parques marinhos; Estabelecimento de regras para o tratamento de efluentes; Criação de novas linhas de navegação Planeamento espacial maríEmo; Regulamentação da pesca (períodos de tempo, equipamentos, localização); Multas por descargas no mar; Regras para controlo de emissões de enxofre Limites de qualidade na descarga de efluentes; Tratamento das águas de lastro Atribuição de quotas de pesca transacionáveis; Licenças de emissões atmosféricas

Fonte: Adaptado de Sterner and Coria (2012)

Exemplos de instrumentos na gestão das zonas marinhas

MINISTÉRIO DO MAR

Instrumentos das polí0cas Impostos, taxas e encargos Subsídios e redução progressiva dos subsídios Sistemas de depósito e reembolso Criação de direitos de propriedade Recursos em propriedade comum

Exemplos de aplicação nas zonas marinhas Licenças de pesca; Taxas de estacionamento; Taxas de descarga de poluentes industriais Promoção de novas zonas de pesca; Desenvolvimento da aquacultura offshore Gestão de resíduos perigosos Parques marinhos privados; Direitos de pesca exclusivos Gestão de recursos pelas comunidades locais (exemplo da floresta de mangue e da aquacultura de camarão)


Fonte: Adaptado de Sterner and Coria (2012)

MINISTÉRIO DO MAR

Instrumentos das polí0cas Mecanismos legais e de responsabilidade Acordos voluntários Rotulagem e informação aos consumidores Tratados internacionais

Exemplos de aplicação nas zonas marinhas Títulos de responsabilidade pela exploração e transporte de hidrocarbonetos; Gestão de resíduos perigosos; Mineração submarina Normas para os operadores maríEmo turísEcos; Regras de ecoturismo; ParElha transfronteiriça de recursos de pesca comuns CerEficação da pesca sustentável; Denominação de origem (lagosta de Cabo Verde e da Mauritânia) Convenção das Nações Unidas sobre o direito no mar Fonte: Adaptado de Sterner and Coria (2012)


Instrumentos da Política Marítima: Impostos, taxas e encargos

MINISTÉRIO DO MAR

Os impostos apresentam um carácter universal (paga e não idenEfica o que recebe em troca), já as taxas pressupõem uma relação bilateral (pago mas recebo algo em troca). Sterner e Coria (2012) sugerem que se devem aplicar impostos, taxas e outros encargos quando: •  Se idenEficam riscos de que os custos económicos associados à falta de proteção

ambiental podem disparar e ser excessivos, comprometendo os recursos e o mercado;

•  For possível idenEficar que os bens ou serviços a taxar são a causa direta, ou estão de alguma forma relacionados, com determinadas falhas de mercado ou externalidades;

•  Existe o conhecimento de como é que os diversos agentes são afetados por alterações nos encargos e existe também algum consenso em como é que os recursos captados serão usados (exemplo fundo de carbono);

•  Sabe-‐se como é que as alterações no valor dos encargos afectam os comportamentos de forma a reduzir ou a eliminar externalidades;

•  Quando o objeEvo é evitar vantagens compeEEvas consideradas injustas;

•  Se pretende melhorar o controlo de custos e aumentar as receitas.

Na implementação das políEcas públicas marinhas, como nas outras, uElizam-‐se diversos instrumentos (cenouras, paus e sermões) que foram evoluindo ao longo dos tempos. Começaram por ser regulamentos legais de intervenção dos governos na proibição direta de determinadas praEcas, depois foram-‐se sofisEcando na tentaEva de corrigir falhas de mercado e de limitar externalidade e os mais recentes consEtuem instrumentos de persuasivos que tentam condicionar o comportamento dos agentes.

*  Instrumentos de regulamentação

*  Instrumentos económicos (instrumentos com base em preços; impostos e taxas; quotas e instrumentos baseados nas quantidades; licenças e direitos transacionáveis)

*  Instrumentos de mercado (subsídios; concessões; sistemas de depósito com reembolso; direitos de propriedade; apoio específico para fomento de novos mercados)

*  Instrumentos informais (informação; pesquisa; participação pública; certificação de produtos; medidas de incentivo ao desempenho)

*  Instrumentos voluntários 9

Instrumentos das Polí3cas do Mar

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Os instrumentos de persuasivos tentam condicionar o comportamento dos agentes.

MINISTÉRIO DO MAR

Os Instrumentos das Políticas Públicas do Mar

Regulamentação �  Cumprimento

de regras obrigatórias

�  Proibições �  Licenças e

quotas obrigatórias

�  Regras de gestão de áreas recorrendo ao planeamento espacial maríEmo

Instrumentos de mercado �  Responsabilidades �  Subsídios

decrescentes �  Impostos e taxas

ambientais �  Taxas de uElização �  Sistemas de

depósito com reembolso

�  Subsídios direcionados

�  Seguros �  Doações e

emprésEmos

Criação de novos mercados �  Direitos de

propriedade �  Licenças e

direitos transacionáveis

�  Esquemas de compensação internacional

Instrumentos informais �  Fornecimento de

informação �  Pesquisa e

parEcipação pública

�  Transparência �  CerEficação de

produtos �  Medidas de

incenEvo ao desempenho

�  Gestão parEcipada

�  Gestão direta

Fonte: adaptado do Banco Mundial (1997)

Os participantes nas políticas marinhas

MINISTÉRIO DO MAR

Os atores nas poliEcas marinhas são os parEcipantes nas poliEcas ou aqueles que podem vir a ser afectados pelo seu desenvolvimento e podem pertencer a um ou mais dos seguintes grupos: •  Cidadãos ou público em geral: representam os diversos interesses ambientais,

aEvidades recreaEvas, interesses locais e outros, e podem incluir cienEstas e invesEgadores, jornalistas e meios de comunicação social e ainda organizações não governamentais.

•  Atores do mercado: representam os interesses dos produtores de bens ou de serviços, podem incluir associações de pescadores, de aEvidades turísEcas ligadas ao mar, associações de armadores, grupos de pressão, esEvadores, sindicatos de trabalhadores grupos de pensadores sobre estratégia entre outros.

•  Atores do estado: representam os políEcos eleitos, os quadros superiores da

administração publica nomeados pelo governo, agentes da administração com funções execuEvas, judiciais e legislaEvas, e podem ainda incluir cienEstas e invesEgadores nomeados pelo governo, cuja função seja representar os cidadãos ou grupos de interesse económico.

A análise das políEcas marinhas tem-‐se vindo a caracterizar por inúmeras abordagens independentes e desconexas entre si mas que se podem classificar em dois Epos fundamentais: 1.   Análise prospec3va das polí3cas marinhas, também denominada ex ante, a priori e pre hoc, é

realizada antes ou durante o desenvolvimento das poliEcas como forma de registar a sua evolução, selecionar os diversos caminhos alternaEvos e fornecer as necessárias recomendações aos decisores políEcos. Esta análise, parEndo dos dados existentes da analise quanEtaEva e qualitaEva, pretende antever e recomentar potenciais soluções e espera ser capaz de informar corretamente os decisores políEcos, antecipando os resultados previsíveis das diversas opções e alternaEvas das poliEcas marinhas.

2.   Análise retrospec3va das polí3cas marinhas, também chamada análise ex post, a posteriori e post hoc aplica-‐se depois da políEca ter sido desenhada, adoptada e implementada. Trata-‐se de uma avaliação que informa se as poliEcas desenvolvidas foram ou não capazes de aEngir os objecEvos que os nortearam. Esta abordagem requer frequentemente uma exausEva recolha e analise de dados e invesEgação praEca para descrever e interpretar se os resultados das poliEcas convergem para os objecEvos definidos. Nalguns casos a analise retrospecEva avalia o estado atual da situação, por exemplo o estado de determinado recurso (população de sardinha) e o seu suposto contexto histórico, como forma de avaliar se as opções poliEcas escolhidas foram de facto as mais adequadas e se as poliEcas desenvolvidas estão a ter os resultados esperados.

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Abordagens à Análise das Polí3cas

Existem situações mais complexas em que as políEcas marinhas se tornam didceis de analisar. Nestes casos um conhecimento mais profundo do funcionamento dos sistemas oceânicos permite idenEficar novas interações com resultados não anteriormente previstos nos objecEvos das políEcas. Determinadas políEcas específicas são frequentemente influenciadas por outras, tornando a relação causa-‐efeito pouco clara. Mais do que nos sistemas terrestres o oceano não tem fronteiras e existem muitos casos nas políEcas marinhas em que os resultados de umas aEvidades humanas, e das políEcas marinhas parEculares que estas pretendem gerir, influenciam o enquadramento, os dados de base e o ambiente em que se pretendem desenvolver outras políEcas especificas. Nestes casos em que o trabalho experimental pode apresentar grandes limitações podemos justificar o uso dos modelos matemáticos de simulação dinâmica como alternativa.

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Alguns exemplos da vantagem no uso de modelos que evidenciam como o trabalho experimental pode ser dispendioso, perigoso, demorado e difícil de concretizar: -‐  Desaconselha-‐se dar a formação ao pessoal de uma central nuclear aos comandos da própria

instalação. Existem para isso modelos da central que permitem testar, em ambiente controlado e sem riscos, as diversas intervenções.

-‐  Pode levar imenso tempo conseguir obter experimentalmente a composição ótima de uma

mistura, a pressão atmosférica e a temperatura ideais, num processo químico complexo, sem o recurso a modelos de simulação.

-‐  Torna-‐se praticamente impossível, sem o recurso a modelos matemáticos ou reduzidos, testar o

efeito dos ventos numa ponte ainda por construir.

-‐  É muito dispendioso em vez de usar modelos matemáticos, lançar foguetes para a lua até́ que um acerte.

Também no conhecimento dos oceanos, na previsão das marés e correntes, na dispersão de poluentes, na dinâmica dos ecossistemas e na implementação das políEcas marinhas o recurso a modelos de simulação dinâmica é indispensável.

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Usam-‐se dos modelos matemáticos de simulação dinâmica na gestão dos oceanos.

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Atualmente dispomos de ferramentas únicas. Os sistemas globais de observação dos oceanos permitem alimentar modelos matemáticos de simulação de apoio à tomada de decisão na análise das políticas públicas dedicadas à gestão dos oceanos.

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Não se entende a avaliação apenas como ferramenta técnica de uElidade para o nível de gestão dos governos, mas sim como um instrumento de fortalecimento estratégico do Estado, sob os princípios de um bom governo que tendem a tornar a ação pública cada vez mais transparente e responsável e que melhoram a eficiência da gestão do sector público, permiEndo que os atores das poliEcas públicas venham a ter um papel progressivamente mais aEvo. Acontece que as questões relacionadas com a avaliação das poliEcas públicas e que podem responder às exigências do um novo paradigma da governação, não têm vindo a ser incorporadas no discurso políEco português. De resto, não se pode dizer que a avaliação tenha sido alguma vez sistemaEzada e considerada uma políEca pública autónoma em Portugal. A aEvidade de avaliação vem ocorrendo em Portugal há vários anos, com uma aceleração e mudança qualitaEva desde a segunda metade do século, mas ainda não reverteu num sistema de avaliação consolidado. Isto aponta para o ainda longo e complexo caminho a percorrer no senEdo da insEtucionalização de um sistema de avaliação das poliEcas publicas em Portugal.

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Avaliação das Polí3cas Públicas em Portugal

À medida que aumenta a pressão das populações sobre as regiões costeiras, sobre os recursos dos oceanos e sobre os ecossistemas marinhos aumentam os conflitos e cresce a importância relaEva das políEcas maríEmas •  aumento populacional •  a migração das populações do interior para as regiões costeiras •  o aumento da procura dos recursos vivos e não vivos dos oceanos •  degradação dos ecossistemas marinhos •  perda de biodiversidade Como grande parte destes problemas se devem sobretudo a falhas das insEtuições prevê-‐se que o futuro das políEcas marinhas passe necessariamente por uma reformulação da arquitetura e modos de funcionamento das insEtuições responsáveis pela governação dos oceanos As soluções vão passar pela clarificação e eventualmente pelo estabelecimento de novos direitos de propriedade nos mares e pela melhoria do seu controlo, recorrendo eventualmente a novas tecnologias que permitam reduzir os seus elevados custos de monitorização

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Integração das Polí3cas Marí3mas

A escolha das poliEcas que afectam a alocação dos recursos dos oceanos levanta questões relaEvamente à sua eficiência e à capacidade das insEtuições para em cada momento definirem objecEvos e reverem a ação Apesar do avanço relaEvo das tecnologias e das ciências marinhas, atualmente os decisores das poliEcas marinhas ainda enfrentam frequentemente tomadas de decisão com um elevado grau de incerteza. Perante a incerteza a analise das poliEcas maríEmas é frequente incompreendida e até inconclusiva e os decisores optam frequentemente pela precaução ou até pela inação. Esperam-‐se alterações profundas no quadro de referencia insEtucional que serve hoje de suporte às aEvidades nas zonas costeiras e nos oceanos. Adivinha-‐se uma passagem progressiva de uma gestão sectorial dos oceanos para uma cada vez maior integração das poliEcas maríEmas.

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Integração das Polí3cas Marí3mas

Para a Europa os oceanos são um elemento fundamental. •  A economia marítima da UE emprega mais de 3,6 milhões de pessoas e gera um valor

acrescentado bruto de quase 500 mil milhões de EUR por ano, sendo o seu potencial de crescimento elevado. A Europa está e estará́ cada vez mais dependente dos oceanos para o abastecimento em proteínas de peixe, minerais e energia de fontes renováveis.

•  O mercado único da UE é o maior mercado de produtos da pesca do mundo. É por via marítima que se efetuam 90% do comercio externo da UE e 40% do seu comercio interno. Coletivamente, os Estados-‐Membros da União exercem jurisdição sobre a maior zona económica exclusiva do mundo, cuja superfície é superior a 20 milhões de km2.

•  Nos últimos 10 anos, a UE reforçou internamente os seus processos de governação dos oceanos e elaborou uma estratégia de crescimento azul de longo prazo, para apoiar o crescimento sustentável nos sectores marinho e marítimo. A União Europeia concilia crescimento económico, e proteção e conservação da natureza através de uma gestão baseada nos ecossistemas, como duas faces da mesma moeda.

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A Posição da União Europeia sobre a Governação Internacional dos Oceanos

A importância atribuída pela União à definição de um novo quadro mais eficaz de governação internacional dos oceanos é muito oportuna, porquanto: *  Existe uma pressão crescente sobre os oceanos e mares, que ameaça o ambiente marinho e

os ecossistemas, mina, frequentemente, o capital natural que constitui a base do crescimento sustentável de atividades azuis, de que depende a economia marítima da Europa;

*  A UE e seus Estados-‐Membros têm acumulado significativa experiência na elaboração de políticas marítimas coerentes e integradas, que resultam numa governação mais eficaz dos oceanos;

*  A UE e seus Estados-‐Membros intervêm já́ ativamente nas instâncias internacionais competentes, assim como nas negociações aos níveis regional e mundial.

*  As políticas da UE, designadamente a política de desenvolvimento, contribuem ativamente para o aperfeiçoamento da governação nos países em desenvolvimento, em consonância com o princípio da coerência das políticas de desenvolvimento.

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*  A Comissão Europeia definiu pela primeira vez a sua visão de uma governação internacional dos oceanos na comunicação de 2009 intitulada «Desenvolver a dimensão internacional da política marítima integrada da União Europeia» [COM(2009) 536].

*  Ao nível da bacia marítima, na comunicação «Para uma política marítima integrada que garanta uma melhor governação no Mediterrâneo» [COM(2009) 466].

*  Em conjunto com a Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020 e o 7º Programa de Ação em matéria de Ambiente, a Diretiva-‐Quadro «Estratégia Marinha» (2008/56/CE) e as Diretivas «Ordenamento do Espaço Marítimo» (2014/89/UE) passaram a constituir um novo, abrangente e sólido quadro jurídico da UE, que tem por finalidade a boa governação dos oceanos e o cumprimento dos compromissos internacionais.

*  A Comunicação COM(2012) 662 contém uma análise da contribuição da Diretiva-‐Quadro «Estratégia Marinha» para as atuais estruturas de governação internacional dos oceanos.

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*  Pela sua carta de missão, emanada do presidente da Comissão Europeia, Jean-‐Claude Juncker, o comissário europeu responsável pelo Ambiente, Assuntos Marítimos e Pescas, Karmenu Vella, foi mandatado para participar na configuração da governação internacional dos oceanos, nas Nações Unidas e noutras instâncias multilaterais e bilaterais, com os principais parceiros a nível mundial. Em 2015 foi lançada uma consulta para recolher os pontos de vista de todas as partes interessadas, públicas e privadas, e organizações internacionais governamentais e não governamentais, sobre a forma que deve assumir o contributo da UE para a consecução de uma melhor governação internacional dos oceanos e dos mares, em prol do crescimento azul sustentável.

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*  Com base nos resultados e noutras fontes de dados e de informação, a Comissão Europeia ponderará sobre a melhor forma de elaborar uma política europeia de aperfeiçoamento do quadro de governação internacional dos oceanos, que seja mais coerente, abrangente e eficaz.

A generalidade dos participantes na consulta pública da UE sobre governação dos oceanos concorda que: *  O sistema atual não garante a gestão

sustentável (poluição, sobre-‐exploração de recursos, alterações climáticas e acidificação).

*  O sistema é fragmentado e existe a necessidade de melhor implementação e maior coordenação das políticas.

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*  Identificam-‐se lacunas na gestão para além das áreas sob jurisdição nacional.

*  Falta conhecimento sobre o funcionamento dos oceanos e sobre as consequências das atividades humanas nos ecossistemas marinhos.

*  Existe evidente necessidade de reforço na partilha de informação.

*  Falta liderança e falta cooperação.

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