instituto federal de educaÇÃo, ciÊncia e tecnologia de...
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INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA
DE SÃO PAULO - CAMPUS SÃO CARLOS
TECNOLOGIA EM PROCESSOS GERENCIAIS
Aldrey Eduarda Teixeira de Oliveira
POLÍTICAS MACROECONÔMICAS PRATICADAS NO BRASIL PELOS
PRESIDENTES CARDOSO E LULA DA SILVA NO PERÍODO DE 1995 A 2010
São Carlos – SP
2017
ALDREY EDUARDA TEIXEIRA DE OLIVEIRA
POLÍTICAS MACROECONÔMICAS PRATICADAS NO BRASIL PELOS PRESIDENTES CARDOSO E LULA DA SILVA NO PERÍODO DE 1995 A 2010
Monografia apresentada ao Instituto Federal de São Paulo – campus São Carlos, como parte das exigências para a conclusão do Curso Superior de Tecnologia em Processos Gerenciais. Orientador: Prof. Dr. Antonio Cano
São Carlos – São Paulo 2017
O45p Oliveira, Aldrey Eduarda Teixeira de Políticas macroeconômicas praticadas no Brasil pelos presidentes Cardoso e Lula da Silva no período de 1995 a 2010 / Aldrey Eduarda Teixeira de Oliveira; orientador, Prof. Dr. Antonio Cano - São Carlos, SP, 2017.
61 p. : il. Trabalho de Conclusão de Curso – Instituto Federal de
Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo, Campus São Carlos, Curso Superior de Tecnologia em Processos Gerenciais.
Inclui referências bibliográficas 1. Processos gerenciais. 2. Política fiscal. 3. Política monetária.
4. Macroeconomia. 5. Economia brasileira. I. Cano, Antonio, orient. II. Instituto Federal de São Paulo. III. Título.
CDD 658
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que participaram direta ou indiretamente da confecção deste
trabalho. Em especial minha mãe e minha tia Neuza pelo incentivo e pelas
orações, minha irmã pelo apoio e meu orientador Prof. Dr. Antonio Cano por
acreditar na possibilidade deste trabalho.
"Por um mundo onde sejamos
socialmente iguais, humanamente
diferentes e totalmente livres."
Rosa Luxemburgo
RESUMO
O objetivo deste trabalho é descrever as políticas macroeconômicas adotadas
no Brasil no governo dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio
Lula da Silva, no período de 1995 a 2010. Para a confecção deste trabalho foi
feito um levantamento bibliográfico e documental sobre conceitos relevantes à
política econômica e apresentados os mecanismos de política fiscal, monetária
e cambial adotados nos respectivos governos, além de seus desdobramentos
sobre a economia brasileira. Também foram descritas as principais estratégias
de política macroeconômica praticadas em cada um dos mandatos presidenciais,
levando-se em consideração variáveis como crescimento econômico, inflação e
balança comercial. Ao final pode-se concluir que cada um dos governos orientou
sua política econômica de modo a adaptar as práticas de gestão
macroeconômica à realidade do mercado financeiro e ao cenário econômico
nacional e internacional de cada período.
Palavras chave: política fiscal, política monetária, gestão macroeconômica,
mecanismos de política macroeconômica.
РЕЗЮМЕ
Цель этой работы - описать макроэкономическую политику, принятую в Бразилии в правительстве президентов Фернандо Энрике Кардозу и Луиса Инасио Лула да Силва, с 1995 по 2010 год. Для подготовки этой работы было проведено библиографическое и документальное исследование по концепциям, относящимся к экономической политике и представлены механизмы фискальной и денежно-кредитной политики, принятых в соответствующих правительствах, а также их влияние на бразильскую экономику. Были также описаны основные методы стратегии макроэкономической политики, применяемые в каждом из президентских мандатов, с учетом таких переменных, как экономический рост, инфляция и торговый баланс. В итоге можно сделать вывод о том, что каждое из правительств ориентировало свою экономическую политику таким образом,чтобы адаптировать методы макроэкономического управления к реальностям финансового рынка и к сценарию национальной и международной экономики каждого периода.
Ключевые слова: фискальная политика, денежно-кредитная политика, макроэкономическое управление, механизмы макроэкономической политики.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - IPCA anual acumulado (%) a.a. - 1985 a 1997 ................................ 33
Figura 2 - Superávit Primário do setor Público (em % do PIB). ........................ 37
Figura 3 - Dívida Líquida Interna do Setor Público (% PIB) - 1994 a 2002 ....... 38
Figura 4 - IPCA anual acumulado (%) 1995 a 2002 ......................................... 39
Figura 5 - Taxa Básica de Juros SELIC (% a.a.) 1996 a 2002 ......................... 40
Figura 6 - Produto Interno Bruto (PIB) real Trimestral 1997 – 2002 ................. 41
Figura 7 - Balança de Comercial Anual FOB Saldo em Milhões de US$ ......... 42
Figura 8 - Taxa de Câmbio Nominal R$/US$ (valor de venda). ....................... 42
Figura 9 - Resultado Primário do Setor Público em % do PIB .......................... 47
Figura 10 - Gasto Social Federal com Previdência Social em % do PIB .......... 48
Figura 11 - Evolução do Gasto Social Federal em % do PIB ........................... 49
Figura 12 - Taxa Básica de Juros SELIC (% a.a.) 2002 a 2010 ....................... 50
Figura 13 – IPCA anual acumulado (% a.a.) & Metas de Inflação .................... 50
Figura 14 - Produto Interno Bruto (PIB) real Trimestral 2002 – 2010 ............... 51
Figura 15 - Taxa de Câmbio Nominal R$/US$ (valor de venda). ..................... 52
Figura 16 - Balança de Comercial Anual FOB Saldo em Milhões de US$ ....... 53
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................. 10
2 REVISÃO TEÓRICA ..................................................................................... 12
2.1 A POLÍTICA MACROECONÔMICA. ......................................................... 12
2.2 METAS DE POLÍTICA MACROECONÔMICA. ......................................... 12
2.2.2 Alto nível de emprego. .......................................................................... 12
2.2.3 Estabilidade de preços ......................................................................... 13
2.2.3.1 Inflação ................................................................................................ 13
2.2.3.1.2 Causas da inflação ............................................................................ 13
2.2.3.1.2.1 Inflação de demanda ...................................................................... 13
2.2.3.1.2.2 Inflação de custos. .......................................................................... 14
2.2.3.1.2.3 Inflação Inercial. ............................................................................. 14
2.2.4 Distribuição de renda socialmente justa. ............................................ 15
2.2.5 Crescimento econômico. ...................................................................... 15
2.3 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA MACROECONÔMICA .......................... 15
2.3.1 Política Fiscal. ....................................................................................... 16
2.3.1.2 Receitas do governo. ......................................................................... 17
2.3.1.3 Os gastos do governo. ....................................................................... 17
2.3.1.4 Resultados do Orçamento Público ................................................... 19
2.3.1.4.1 Resultado Primário ou Operacional. .................................................. 19
2.3.1.4.2 Resultado Nominal ou total................................................................ 19
2.3.1.4.3 Política Fiscal Expansionista e Restritiva .......................................... 20
2.3.2 Política Monetária .................................................................................. 21
2.3.2.1 O papel do Banco Central. ................................................................. 21
2.3.2.2 Instrumentos de Política Monetária .................................................. 22
2.3.2.2.1 Emissões ........................................................................................... 22
2.3.2.2.2 Reservas compulsórias. .................................................................... 23
2.3.2.2.3 Mercado aberto ou Open Market ....................................................... 24
2.3.2.2.4 Redesconto bancário ......................................................................... 25
2.3.2.2.5 Regulamentação de crédito e taxa de juros. ..................................... 25
2.3.3 Política Cambial ..................................................................................... 26
2.3.3.1 Regimes Cambiais.............................................................................. 26
2.3.3.1.1 Câmbio de taxas fixas. ...................................................................... 26
2.3.3.1.2 Câmbio de taxas flutuantes. .............................................................. 27
3 DESCRIÇÃO DA GESTÃO DE POLÍTICAS ECONÔMICAS NO PERÍODO
DE 1995 A 2002 ...............................................................................................29
3.1 RETROSPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO INTERNACIONAL ............. 29
3.1.1 A Crise Asiática ..................................................................................... 29
3.1.2 A Crise Financeira Russa ..................................................................... 30
3.2 Retrospectos político e econômico Brasileiro....................................... 31
3.2.1 Abertura Econômica Brasileira ............................................................31
3.2.2 Período do ministro FHC no ministério da fazenda e o Plano Real...32
3.3 A política econômica de FHC e o Tripé Macroeconômico. ................... 34
3.3.1 O Tripé Macroeconômico. .................................................................... 34
3.3.2 A política fiscal da gestão FHC ............................................................ 35
3.3.3 A política monetária da gestão FHC .................................................... 39
3.3.4 A política cambial da gestão FHC ........................................................ 41
4 DESCRIÇÃO DA GESTÃO DE POLÍTICAS ECONÔMICAS NO PERÍODO DE
2002 A 2010 .....................................................................................................44
4.1 RETROSPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO INTERNACIONAL ............. 44
4.1.1 A Crise Financeira de 2008 ou Crise dos Subprime ........................... 44
4.2 A POLÍTICA ECONÔMICA DE LULA DA SILVA E A CONTINUIDADE DAS
POLÍTICAS MACROECONÔMICAS IMPLANTADAS POR FHC ................... 45
4.2.1 A política fiscal da gestão Lula da Silva .............................................. 46
4.2.2 A política monetária da gestão Lula da Silva ...................................... 49
4.2.3 A política cambial da gestão Lula da Silva .......................................... 52
5 RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS…………………………………55
6 REFERÊNCIAS ............................................................................................. .59
10
1 INTRODUÇÃO
O estudo da macroeconomia torna-se relevante ao possibilitar a compreensão dos
mecanismos de gestão dos recursos públicos pelo Estado, por meio das estratégias de política
macroeconômica, ou seja, medidas que auxiliarão o gestor macroeconômico a planejar as
diretrizes da economia para determinado período. Diferentes políticas macroeconômicas podem
impactar de forma variada o processo de desenvolvimento de uma nação e, por isso, torna-se
importante contribuir para a universalização do conhecimento em relação à economia brasileira,
além de estabelecer uma reflexão sobre as estratégias que o governo utiliza para gerir os
recursos públicos, promovendo o desenvolvimento econômico, a geração de empregos, e a
estabilização dos preços. Dessa forma torna-se importante compreender quais as diferentes
políticas macroeconômicas empregadas no Brasil no período de 1995 a 2010, notadamente em
função da diferença ideológica observada nos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Inácio Lula da Silva.
O objetivo geral do trabalho é descrever as políticas macroeconômicas empregadas no
Brasil, no período de 1995 a 2010, podendo ser elencados os seguintes objetivos específicos:
• Expor um breve retrospecto sobre o conceito de Política econômica, bem como seus
instrumentos e suas metas;
• Realizar um levantamento bibliográfico sobre as políticas fiscal, monetária e cambial
do período delimitado;
• Refletir sobre as estratégias macroeconômicas praticadas no Brasil pelos respectivos
gestores, e seus impactos na economia brasileira.
• Apresentar um estudo acessível à comunidade acerca da política econômica aplicada
durante um período tão importante da democracia brasileira.
Para a realização da pesquisa foi feito um levantamento bibliográfico, de caráter
qualitativo e quantitativo, utilizando como base documentos, informações e dados
disponibilizados em fontes secundárias, tais como livros, artigos já publicados e informações
disponibilizadas em sites da internet por instituições creditadas, como o Ministério da Fazenda,
o Banco Central, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, entre outras.
O trabalho está estruturado em cinco partes, sendo a primeira composta desta
introdução, seguida pelo segundo capítulo, que traz uma revisão teórica acerca dos conceitos
mais relevantes para a compreensão de política macroeconômica, ao passo que os capítulos três
e quatro apresentam um estudo sobre as políticas econômicas dos presidentes Cardoso e Lula
da Silva, respectivamente, apresentando um breve retrospecto do cenário econômico nacional
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e internacional da época e, posteriormente, expondo um estudo bibliográfico acerca das
políticas macroeconômicas fiscal, monetária e cambial adotadas em cada governo. Por fim,
seguem-se as conclusões, feitas a partir de análise dos dois capítulos anteriores e pela reflexão
sobre os desdobramentos de cada estratégia sobre a economia brasileira, e por último sendo
feita a conclusão do trabalho.
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2 REVISÃO TEÓRICA
Este capítulo aborda a fundamentação teórica sobre Política Econômica, bem como a
gestão das contas públicas e sua influência sobre os agregados econômicos. Inicialmente são
tratadas as metas e os objetivos macroeconômicos que auxiliam o governo a planejar o rumo
da economia em determinado período. Em seguida, são expostos os conceitos e mecanismos
em relação aos instrumentos de Política Econômica – Política Fiscal, Monetária e Cambial - os
quais o gestor macroeconômico utiliza para garantir que os objetivos e as metas, propostas
inicialmente, sejam devidamente cumpridas.
2.1 A POLÍTICA MACROECONÔMICA
A política macroeconômica refere-se ao conjunto de medidas praticadas pelo Governo
a fim de afetar agregados econômicos, como crescimento da economia, inflação, taxa de
desemprego, balanço de pagamentos e distribuição de renda. (MINISTÉRIO DA FAZENDA,
2017)
Para efetivar um bom planejamento de política macroeconômica, o governo faz uso de
mecanismos que o auxiliam na tomada decisões. Estes mecanismos são as metas e instrumentos
de política macroeconômica.
As metas de política macroeconômica são as prioridades que norteiam as decisões do
governo, a fim de efetivar o crescimento econômico e social de um país. Para cumpri-las, o
gestor macroeconômico utiliza ferramentas que o auxilia e orienta no planejamento econômico:
estes são os Instrumentos de Política Macroeconômica.
2.2 METAS DE POLÍTICA MACROECONÔMICA
Segundo Vasconcellos (2001), há quatro principais metas a serem cumpridas em política
macroeconômica:
• Alto nível de emprego;
• Estabilidade de preços;
• Distribuição de renda socialmente justa;
• Crescimento econômico;
2.2.2 Alto nível de emprego
Ao manter um alto nível de emprego, eleva-se a demanda agregada. O aumento dessa
demanda abre uma margem para o crescimento da produção das empresas, as quais têm a
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possibilidade de diminuir eventuais capacidades ociosas, a fim de ofertar um volume maior de
bens e serviços no mercado. Portanto, um alto nível de empregos gera demanda, que por sua
vez possibilita um aumento da produção das empresas, diminuindo sua capacidade ociosa.
2.2.3 Estabilidade de preços
A estabilidade de preços refere-se, basicamente, à contenção da inflação. Manter a
inflação controlada, segundo Vasconcellos (2001), é uma forma de garantir um crescimento
econômico contínuo e estável, e para mantê-lo é necessário entender o processo inflacionário,
conhecendo suas causas e a melhor forma de controlá-lo.
2.2.3.1 Inflação
Segundo Vasconcellos (2001) a inflação é o aumento contínuo e generalizado no nível
geral dos preços, mas também pode representar a redução do poder de compra da moeda, já que
a moeda vale aquilo que ela pode comprar. Nesse sentido, ao se elevarem os preços, a moeda
perde valor. Vale ressaltar que a inflação é calculada pela média ponderada dos preços de uma
cesta de produtos, o que implica dizer que se um preço específico aumenta, não necessariamente
isso resulta em elevação da inflação no período.
2.2.3.1.2 Causas da inflação
Em macroeconomia é muito importante entender as causas que levam ao processo
inflacionário. Ao entender este processo torna-se mais fácil encontrar soluções eficazes para
combatê-la.
2.2.3.1.2.1 Inflação de demanda
Este exemplo é bastante comum numa economia em expansão. Trata-se da inflação
devido ao aumento da demanda agregada, não acompanhado de um crescimento da produção,
ou seja, da oferta de bens e serviços.
Quando há muita demanda e pouca oferta por certa mercadoria ou serviço, seu preço
tende a aumentar. Na inflação de demanda isso também acontece, porém de forma agregada.
Se há muita demanda por produtos e serviços, isso significa que existe no mercado um elevado
poder de compra entre o público. Quando a economia atua em pleno emprego e não há
possibilidade de expansão da produção, em função de algum fator de produção já estar sendo
plenamente utilizado, desse modo, se não há como expandir a produção para equilibrar oferta e
demanda agregada, os preços tendem a subir.
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Quando uma economia opera próxima ao pleno emprego, é normal ocorrer um aumento
da inflação, tornando-se um problema grave se esta estiver fora de controle. O combate à
inflação de demanda, normalmente, é implementado via redução do consumo agregado,
podendo para isso serem tomadas, de forma isolada ou em conjunto, as seguintes medidas:
a) Aumento da taxa de juros, desestimulando o crédito e o investimento privado. Ao
reduzir o crédito e o investimento privado o governo desestimula a demanda agregada,
porém ao passo que desacelera a demanda, essa estratégia pode a desestimular a
produção, o que, posteriormente, pode acarretar no aumento da taxa de desemprego.
b) Elevação da taxa de reservas compulsórias dos bancos comerciais, e/ou a venda de
títulos da dívida pública, a fim de “enxugar” moeda em circulação;
c) Redução dos investimentos e despesas de custeio do próprio governo, caso análogo ao
primeiro, porém aplicado ao setor público;
2.2.3.1.2.2 Inflação de custos
A inflação de custos é basicamente é uma inflação de oferta, e dá-se a partir do aumento
do preço de certos insumos importantes e difíceis de substituir, o que eleva o custo da produção,
que é repassado ao consumidor. A elevação no preço dos insumos pode ser originada por um
aumento do preço das matérias primas, aumento dos salários, imperfeições no mercado, como
a formação de monopólios, oligopólios, trustes e cartéis, ou aumento no preço de itens que estão
sob o controle do governo, como energia e petróleo. Para combater esta inflação, o gestor
macroeconômico pode:
a) Reduzir a taxa básica de juros, a fim de baratear o investimento e elevar a produção;
b) Valorizar a moeda nacional diante das moedas estrangeiras a fim de incentivar a
importação de insumos mais baratos;
c) Subsidiar via redução de impostos ou criação de vantagens específicas1, a produção e
oferta dos produtos afetados pela elevação dos preços dos insumos críticos, a fim de que
tais elevações não afetem significativamente o nível de preços.
2.2.3.1.2.3 Inflação Inercial
Esse tipo de inflação está relacionado com a indexação da economia. A indexação da
economia decorre da expectativa dos agentes em relação à ocorrência de inflação no futuro. Em
assim sendo, tais agentes buscam se proteger ao realizar contratos atrelando os preços a índices
1 Vantagens específicas tais como a concessão de empréstimos com juros subsidiados, liberação de importações e
incentivos à entrada de novos fornecedores.
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que os reajustam automaticamente. Tais reajustes automáticos possuem a capacidade de
acelerar o processo inflacionário, já que a inflação do passado acaba sempre se refletindo nos
preços futuros. A contínua correção dos preços funciona como retroalimentação para a inflação.
2.2.4 Distribuição de renda socialmente justa
Por meio dessa distribuição é possível diminuir a disparidade no nível de renda entre as
classes sociais. Uma melhor distribuição de renda também tende a possibilitar o aumento do
poder de compra das famílias, ou seja, seus gastos na aquisição de bens e serviços e,
consequentemente, pode promover uma elevação na demanda agregada, movimentando a
economia.
2.2.5 Crescimento econômico
Segundo Vasconcellos (2001), crescimento econômico é o crescimento contínuo da
renda per capita ao longo do tempo. Tal crescimento ocorre quando o PIB, que segundo Simioni
(2010) consiste no somatório do valor de tudo que é produzido, entre mercadorias e serviços, e
sua variação é, portanto, a manifestação do ritmo de crescimento econômico, se eleva acima do
crescimento populacional em determinado período. Podem ser causas do crescimento
econômico:
a) O aumento na quantidade de mão de obra disponível, derivado da migração e
crescimento demográfico;
b) Melhorias na qualidade da mão de obra, por meio de treinamentos, programas de
educação e especialização;
c) Aumento do estoque de capital, ou da capacidade produtiva;
d) Melhoria tecnológica, a fim de elevar a eficiência na utilização do estoque de capital,
aumentando a capacidade produtiva e produtividade;
e) Eficiência alocativa, que se exprime na eficiência como os recursos produtivos são
utilizados.
2.3 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA MACROECONÔMICA
Conforme Vasconcellos (2001), a Teoria Macroeconômica utiliza-se de instrumentos
para garantir o cumprimento de tais metas. Estes são:
• Política fiscal;
• Política monetária;
• Política cambial;
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• Política de rendas;
Este trabalho tem como foco uma análise a partir dos instrumentos das políticas fiscal,
monetária e cambial, sendo analisadas as políticas econômicas aplicadas no Brasil no período
de 1995 a 2010.
2.3.1 Política Fiscal
A Política Fiscal refere-se aos instrumentos de arrecadação de recursos, e despesas do
governo. Esta política orienta a execução das despesas e obtenção da receita pública pelo
Estado. Este instrumento coordena a tributação, dívida pública e despesas governamentais, com
o intuito de fomentar o desenvolvimento e a estabilização da economia. (CÂMARA DOS
DEPUTADOS, 2017).
Em suma, a política fiscal consiste na gestão dos recursos públicos, provenientes de
tributos ou não, que podem interferir na geração de empregos, crescimento econômico e
inflação.
Se o objetivo da Política Fiscal for o fomento ao crescimento econômico e maior
disponibilidade de empregos, o governo tende a aumentar seus gastos e/ou diminuir a carga
tributária para alavancar o investimento e o consumo. Ambas as escolhas precisam ser postas
em prática de uma forma equilibrada, pois numa economia como a brasileira na qual grande
parte da arrecadação do Estado é proveniente de impostos sobre o consumo, ao reduzi-los, a
arrecadação é comprometida, assim como aumentar os gastos no setor público ou privado pode
causar um déficit nas contas públicas e a receita fiscal do governo pode sofrer uma redução
significativa.
Se a intenção desta política for reduzir a inflação, o Estado pode reduzir seus gastos e/ou
aumentar a carga tributária, a fim de desacelerar o consumo e o investimento. Ao reduzir o
investimento no setor público ou privado, ou aumentar os impostos, o consumo e a produção
sofrerão uma queda, o que pode causar desemprego e uma diminuição no Produto Interno Bruto.
Para entender Política Fiscal é necessário efetuar previamente um estudo sobre:
a) As receitas do governo;
b) Os gastos do governo;
c) Resultados do orçamento público.
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2.3.1.2 Receitas do governo
A captação de recursos pelo Estado pode ser classificada em dois tipos de receita: receita
fiscal e receita não fiscal. A receita não fiscal decorre de atividades não vinculadas à cobrança
de impostos, como privatizações de ativos públicos, cobrança de multas em função do exercício
do poder da polícia, ou captação de recursos no mercado financeiro. Já a receita fiscal procede
da cobrança de tributos, que podem provir de impostos diretos e indiretos, taxas e contribuições.
Os impostos diretos incidem sobre as pessoas físicas e jurídicas e podem incidir sobre a
renda, como é o caso do Imposto sobe a Renda, ou ainda na propriedade de bens, como veículos
automotores, caso do IPVA, ou de imóveis, caso do IPTU. Há ainda os impostos diretos
específicos como o imposto sobre a transmissão causa mortis, devido no caso de recebimento
de herança e o “imposto por transmissão intervivos”, devido nas transações de imóveis, exceto
quando originada no recebimento de herança.
Os impostos indiretos incidem sobre a comercialização ou produção de bens e serviços.
Estes impostos não necessariamente são recolhidos pelo agente tributado, pois são cobrados de
produtores ou comerciantes, mas como estão embutidos no preço final dos produtos e serviços,
o consumidor é quem arca economicamente com o pagamento, sendo, por isso, chamados de
impostos indiretos. São exemplos de impostos indiretos: o ICMS – Imposto sobre a circulação
de mercadorias e serviços e o IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados.
As taxas originam-se na prestação de um serviço oferecido por um órgão público ou do
exercício do poder da polícia, como no caso das multas. São exemplos de taxas as emissões de
documentos, como RG e CPF, o licenciamento anual de veículos, etc.
Por sua vez, as contribuições representam realocação de recursos para entidades de
direito público ou privado, concedida em virtude de lei autorizativa específica (CÂMARA DOS
DEPUTADOS, 2017). As contribuições podem ser sociais, como a Previdência Social,
PIS/PASEP, COFINS, entre outras; e também podem ser de melhoria, cobradas para o custeio
de obras públicas, que valorizem uma determinada região ou imóvel.
2.3.1.3 Os gastos do governo
O planejamento dos gastos do governo está inserido no Orçamento Fiscal do Estado,
que representa o projeto de atuação fiscal do setor público para determinado exercício ou
período, isto é, a sistematização das intervenções pelas quais serão executadas as políticas
fiscais estabelecidas (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017). Este orçamento faz parte da Lei
Orçamentária Anual, a qual se refere ao fundo orçamentário dos três poderes do Estado,
Executivo, Legislativo e Judiciário.
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Após planejar o orçamento público, o governo capta recursos, basicamente, por meio de
tributos e, posteriormente, deve decidir como gastá-los. Os gastos do governo podem ser
classificados como primários e serviço da dívida. Os gastos primários abrangem os
investimentos ou despesas de capital - que consistem na produção de novos bens e serviços,
como escolas, rodovias, hospitais, prisões, etc., - e custeio, que se refere à manutenção desses
serviços que foram investidos nas despesas de capital, como o pagamento do servidor,
manutenção de rodovias, escolas e hospitais, assim por diante.
Estes gastos, investimento e custeio, preveem um retorno, em bens ou serviços, para
aquilo que está sendo desembolsado. Por exemplo, quando o governo paga o salário de um
funcionário público, em contrapartida este presta um serviço à comunidade; ou no momento
em que o Estado investe construção de uma escola, este investimento resulta na disponibilização
de um bem.
Entretanto, podem existir transferências unilaterais que, ao contrário das despesas de
capital e custeio, não preveem retorno ou remuneração sobre a respectiva renda, mas consistem
apenas numa transferência financeira entre o Estado e um agente econômico (empresas,
famílias, instituições financeiras, etc.). Por exemplo, quando governo paga o bolsa família,
concede bolsas de estudo ou subsídios ao setor privado, a fim de baratear o preço algum produto
ao consumidor final.
Além do investimento e das despesas de custeio, o governo possui um segundo tipo de
gasto: o serviço da dívida. Este consiste no pagamento de juros e amortizações da dívida
pública, contraída através do resgate de títulos da dívida pública.
Quando o Estado realiza suas transações e faz seus investimentos, dependendo da
orientação da política fiscal adotada, nem sempre o resultado do caixa público é positivo, desse
modo, o governo pode ficar endividado, o que culminará num déficit nas contas públicas. A
dívida pública nasce no momento em que o governo não consegue quitar seus compromissos
oriundos de empréstimos tomados através venda de títulos da dívida pública, empréstimos, os
quais, o governo toma a fim de financiar o déficit contraído, proveniente dos gastos com
investimento e custeio. Por outro lado, se a receita pública for maior do que as despesas, o
orçamento público foi superavitário.
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2.3.1.4 Resultados do Orçamento Público
Estes resultados demonstram, de maneira detalhada, a situação orçamentária do
governo, expondo os resultados do exercício, da execução do planejamento orçamentário
propostas no plano de orçamento fiscal durante a aplicação da política fiscal, adotada pelo
Estado. Os resultados podem ser de dois tipos: primário/operacional ou nominal.
2.3.1.4.1 Resultado Primário ou Operacional
Este resultado consiste na diferença entre as receitas primárias e os gastos primários
durante um determinado período de tempo. Quando as receitas primárias são maiores que suas
respectivas despesas, ocorre um superávit primário - diferença positiva entre as receitas e
as despesas primárias num mesmo exercício. Quando o contrário acontece, diz-se que há um
déficit primário.
Em suma, o conceito de déficit e superávit primário consiste na diferença entre a receita
e os gastos do governo, sem levar em consideração os juros e amortizações da dívida.
O resultado fiscal primário é relevante, pois fornece a situação fiscal das contas públicas,
fornecendo uma comparação clara e direta entre receitas e gastos. Com este resultado é possível
conhecer o "caixa do governo".
2.3.1.4.2 Resultado nominal ou total
O resultado fiscal nominal, por sua vez, é o resultado primário acrescido do pagamento
de juros e amortizações da dívida pública – serviço da dívida, que se refere ao resultado
financeiro: juros e amortizações recebidas, subtraídos os juros e amortizações pagos.
Resumindo:
• Resultado Fiscal Primário = receitas primárias - gastos primários;
• Resultado Fiscal Nominal = resultado primário + resultado financeiro.
Havendo déficit, surge a Necessidade de Financiamento do Setor Público. O governo
pode compensar tal déficit a partir do aumento dos impostos, para elevar a receita, ou do corte
de gastos primários, a fim de diminuir a despesa. Porém, além dessas medidas, o Estado também
pode:
a) Emitir moeda através do Banco Central (BACEN);
b) Emitir títulos da dívida pública e tomar recursos emprestados de outros agentes;
Na primeira perspectiva ocorre a monetização da dívida, na qual o BACEN literalmente
produz moeda para financiar a dívida do Tesouro. Este processo é inflacionário, uma vez que
20
aumentando a quantidade de moeda em circulação no mercado e o poder de compra do
consumidor, também aumentam os preços dos produtos.
Na segunda possibilidade, o governo coloca títulos de sua dívida para serem comprados
por agentes privados no Open Market (Mercado aberto de Títulos), trocando-os por moeda já
em circulação. Se por um lado este processo não é inflacionário, pois não disponibiliza mais
moeda no mercado, por outro lado faz aumentar a dívida pública, pois, por pagar juros, tende a
elevar o endividamento futuro.
Analisadas as Receitas e Despesas, assim como os conceitos déficit e superávit público,
é possível entender o conceito de Política Fiscal. Como visto anteriormente, a Política Fiscal
refere-se aos instrumentos de arrecadação de recursos e despesas do governo. Dependendo da
orientação dada à Política Fiscal, esta pode ter uma inclinação para o aumento ou redução dos
gastos públicos, dependendo daquilo que o gestor macroeconômico pretende incentivar.
As políticas fiscais podem ser empreendidas sob duas diferentes perspectivas:
expansionista ou restritiva. As políticas expansionistas visam elevar os gastos públicos com a
intenção de incentivar o crescimento econômico, enquanto as políticas restritivas objetivam
reduzir os gastos, a fim de, principalmente, reduzir os efeitos os gastos sobre a dívida pública,
o que será mais bem explicado a seguir.
2.3.1.4.3 Políticas Fiscais Expansionista e Restritiva
A política fiscal expansionista consiste de medidas que visam a elevação dos gastos
públicos, e/ou redução dos impostos, a fim de aumentar a demanda agregada. Com o aumento
dos gastos públicos, o governo também aumenta seu déficit, porém, ao realizar um investimento
ou uma despesa em custeio, o Estado terá maiores contrapartidas.
Ao investir em infraestrutura pública, o governo visa criar incentivos para que a
produção se eleve e mais empregos sejam criados. Como visto anteriormente, a geração de
empregos é uma das principais metas de política macroeconômica.
Porém, quando a economia atua numa conjuntura de pleno emprego, ou há uma redução
significativa nos impostos, uma das reações da população é aumentar seu consumo. Isso de
forma agregada e generalizada, de uma forma que a oferta agregada não acompanhe a demanda,
pode elevar à inflação.
Se por um lado a política fiscal expansionista consiste de elevações nos gastos do
governo, a política restritiva se exprime no contrário: uma redução dos gastos fiscais e/ou
aumento dos impostos para desacelerar a demanda agregada, a fim de controlar um processo
inflacionário.
21
Em suma, a política fiscal trata-se da gestão de caixa do governo e como este gere seus
gastos a fim de promover o desenvolvimento econômico e social do país. Tais metas também
podem ser alcançadas por meio da combinação da política fiscal com de outros instrumentos de
política econômica, como a política monetária e cambial, que serão retratados a seguir.
2.3.2 Política Monetária
A Política Monetária consiste no manejo governamental sobre a emissão de moeda,
sobre a circulação monetária, sobre a quantidade de crédito disponível e no controle sobre a
taxa básica de juros. Para entender a Política Monetária é interessante efetuar um estudo sobre:
a) O papel do Banco Central (BACEN);
b) Os Instrumentos de Política monetária;
2.3.2.1 O papel do Banco Central
No contexto da política monetária, o BACEN – Banco Central do Brasil - tem um papel
fundamental na regularização da emissão de moeda, a fim de permitir a estabilidade de preços,
além de exercer o controle da taxa de juros, para garantir a confiança dos agentes econômicos
no sistema financeiro. Seu funcionamento adequado é fundamental para a estabilidade
financeira e condição indispensável para salvaguardar os canais de transmissão da política
monetária. (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2017).
Qualquer instituição atuante no mercado financeiro estará suscetível à fiscalização do
BACEN, além de necessitar da autorização do mesmo para funcionar, incluindo aquelas que
liquidam operações com títulos, valores mobiliários, moeda estrangeira e derivativos
financeiros. (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2017).
Deve-se observar que o Banco Central não deve emitir moeda sem fundamentação
econômica. A emissão monetária tem relação direta com a geração de inflação, já que emissões
que expandam a base monetária acima do recomendável podem gerar inflação. Por isso, o
BACEN tem como função principal manter a estabilidade do poder de compra da moeda,
regularizando a liquidez na economia brasileira. O Banco Centra também conduz a política
monetária, cambial e de crédito, além de:
• Receber recolhimentos compulsórios e voluntários das instituições financeiras;
• Realizar operações de redesconto e empréstimo às instituições financeiras;
• Efetuar operações de compra e venda de títulos públicos federais;
• Exercer o controle de crédito;
• Exercer a fiscalização das instituições financeiras;
22
• Vigiar a interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais e;
• Controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país;
2.3.2.2 Instrumentos de Política Monetária
Assim como em relação à Política Fiscal, o gestor de Política Monetária também faz uso
de instrumentos para garantir a solidez no sistema financeiro. Estes são:
• Emissões;
• Reservas compulsórias;
• Mercado aberto ou open Market;
• Redesconto bancário;
• Regulamentação de crédito e taxa de juros;
2.3.2.2.1 Emissões
Este instrumento fundamenta-se na produção de moeda que é colocada à disposição do
mercado. No Brasil, o controle da emissão de moeda é feito sob monopólio do Banco Central
(BACEN)2, o qual fica responsável pelo controle sobre a circulação de meios de pagamento
mediante os mecanismos de emissão e recolhimento.
A emissão ocorre quando o BCB entrega papel-moeda para o banco comercial por
meio de débito de sua conta Reservas Bancárias com o intuito de atender às
necessidades de saques dos clientes nas respectivas contas correntes. Desse modo, a
emissão de papel-moeda pelo BCB reflete a demanda do público por papel-moeda.
(BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2017).
Segundo Vasconcellos (2001 p. 291) "[...] a oferta da moeda é sinônimo de meios de
pagamento, que é definido como o estoque de moeda disponível para uso da coletividade (setor
privado não bancário) a qualquer momento", cujo principal objetivo é medir a liquidez do
mercado. O saldo dos meios de pagamento é dado pelo saldo de moeda em poder do público
(PP) mais o saldo disponível de moeda escritural.
Meio de pagamento = moeda em poder do público + moeda escritural. O saldo de moeda
em poder do público (PP) representa a moeda manual - papel moeda ou moeda metálica -
emitida pelo BACEN que, segundo Vasconcellos (2001 p. 290) "[...] é obtido retirando-se do
total de moeda emitida o montante que fica no Caixa das Autoridades Monetárias e no Caixa
dos Bancos Comerciais". Por sua vez, a moeda escritural, ou moeda bancária, consiste em
2 No Brasil, a produção de moeda física é realizada pela empresa pública Casa da Moeda do Brasil (CMB), mas
vale ressaltar que a CBM apenas faz a impressão das cédulas e as fornece ao Banco Central, a emissão de moeda
cabe apenas ao BACEN.
23
depósitos à vista (depósitos em conta corrente) existentes nos bancos comerciais; essa forma de
meio de pagamento dispensa a utilização de papel moeda em suas transações, sendo muito
comum sua movimentação através de cheques e cartões eletrônicos.
Outros conceitos também podem se referir aos meios de pagamento. O conceito citado
acima foi o de M1, que representa a liquidez imediata dos meios de pagamento, porém também
são utilizados os conceitos de M2, M3 e M4, que são ativos financeiros que rendem juros e
também de alta liquidez, porém não imediata, sendo:
M1 =moeda em poder do público + moeda escritural
M2 = M1 + investimentos e títulos de alta liquidez realizados no mercado interno por bancos
comerciais, que abrange CDBs CDIs e títulos de alta liquidez negociados na CETIP3
M3 = M2 + captações internas em títulos de renda fixa e títulos registrados na SELIC - Sistema
Especial de Liquidação e Custódia.
M4 = M3 + títulos da dívida pública
2.3.2.2.2 Reservas compulsórias
As reservas compulsórias consistem de valores percentuais sobre os depósitos à vista
que os bancos comerciais obrigatoriamente devem reter junto ao BACEN diariamente. Estes
depósitos têm como objetivo controlar a quantidade de moeda escritural disponibilizada pelo
efeito multiplicador da moeda, fenômeno observado quando os bancos recebem depósitos à
vista e emprestam os recursos, ou parte deles, a terceiros e a bancos comerciais.
O Efeito Multiplicador de Moeda pode ser entendido da seguinte forma: diga-se que um
cidadão X faça um depósito a vista de R$100,00 num banco A. Se o BACEN estabelecer uma
taxa de reserva compulsória de 10% dos depósitos recebidos, o banco A deverá reter R$10,00
e poderá emprestar R$90,00 para um cidadão Y que deseja tomar um crédito. O cidadão Y
deposita no banco comercial B o valor de R$90,00 obtidos no empréstimo com banco A. O
banco B, por sua vez, deverá reter junto ao BACEN R$9,00 e poderá emprestar R$81,00 para
um cidadão Z, que depositará em outro banco, e assim por diante.
Neste exemplo é possível notar que houve uma multiplicação da moeda, na qual o
depósito à vista de R$100,00 iniciais transformou-se em R$100,00 + R$90,00 + R$81,00.
De acordo com o conceito dos meios de pagamento, percebe-se que M1 é igual à
quantidade de papel moeda em poder do público mais a quantidade de moeda escritural
3 CETIP - Central integradora do financeiro é uma instituição de capital aberto que faz a liquidação, registro,
custódia e negociação de títulos privados.
24
disponibilizada nos bancos comerciais. Assim sendo, houve um aumento deste meio de
pagamento por meio de um efeito multiplicador.
Caso o BACEN aumente a taxa de reserva, os bancos comerciais poderão disponibilizar
uma quantidade menor de crédito ao público, o resultado do efeito multiplicador será menor e
o valor de M1 será reduzido.
Por esse motivo, as reservas compulsórias se tornam um importante instrumento de
política monetária, pois, assim sendo, o BACEN pode controlar a oferta de moeda pelos bancos
e financeiras além de aumentar/reduzir moeda de circulação pelo aumento/redução da taxa de
reservas.
2.3.2.2.3 Mercado aberto ou Open Market
O Mercado aberto engloba as negociações de compra e venda de títulos da dívida
pública no mercado financeiro. Quando o governo vende títulos ao público, realiza-se a troca
de moeda em circulação por tais títulos, fazendo com que a base monetária seja reduzida. Desse
modo, ao receber em moeda, o governo ”enxuga” moeda no mercado, reduzindo a liquidez
monetária. Do contrário, quando o governo recompra esses títulos, eleva-se a base monetária,
assim como a liquidez e disponibilidade para que tais recursos sejam carreados ao consumo e
investimento.
É importante ressaltar que o valor da taxa de juros é fundamental nesse mecanismo de
compra e venda de títulos. Taxa de juros maiores elevam a atratividade dos títulos públicos em
comparação à alternativas de investimento, assim como torna mais vantajoso o adiamento do
consumo de recursos na compra de bens pelas pessoas. Quanto maior a taxa de juros real-
diferença entre a taxa de juros nominal e a inflação esperada no período - maior a atratividade
de títulos públicos, em compensação, quanto menor a taxa, menor atratividade é dada para -
outros investimentos privados. Nesse contexto, operações no Open Market caracterizam,
também, um poderoso instrumento de controle de moeda e captação de recursos pelo o governo,
através do Banco Central.
25
2.3.2.2.4 Redesconto bancário
Além dos instrumentos de política monetária já comentados anteriormente, as taxas de
juros cobradas nas operações de redesconto também são utilizadas pelo BACEN como
ferramenta de política monetária.
Como o Banco Central é o “banco dos bancos”, é a ele que as instituições bancárias que
operam com depósitos à vista recorrem quando se vêm diante de risco de caixa a descoberto.
Nessas situações, em função de emprestarem recursos recebidos a partir da captação de
depósitos à vista, os bancos podem se ver diante de desencaixes causados por volume de saques
maiores que os projetados, situação que causaria sua impossibilidade de honrar os depósitos
feitos por seus clientes. Para que o sistema não se contamine por operações feitas a descoberto,
o Banco Central realiza a cobertura dessas operações mediante a cobrança de taxas de juros em
operações chamadas de redescontos. Essas taxas devem ser necessariamente altas para que a
prática de emprestar mais do que o tecnicamente recomendável seja desestimulada. Quando o
BACEN deseja reduzir os volumes de moeda em circulação, eleva ainda mais as taxas de
redesconto. Isso faz com os bancos sejam mais conservadores em suas operações de crédito a
fim de não correrem o risco de pagarem tais juros, o que acaba reduzindo os volumes de moeda
em circulação. O crédito concedido pelo Banco Central aos bancos comerciais pode ser:
a) Redesconto de liquidez: ocorre quando os bancos comerciais têm problemas com
liquidez ou saldo negativo de depósitos voluntários.
b) Redesconto especial: crédito concedido aos bancos comerciais a fim de incentivar o
desenvolvimento de determinado setor econômico.
2.3.2.2.5 Regulamentação de crédito e taxa de juros
Esta regulamentação consiste num controle de crédito pelo BACEN, que estabelece
controle de prazos e regras de financiamento para consumidores. A regulamentação da taxa de
juros também funciona como um poderoso instrumento de política monetária, pois afeta a
disponibilidade de crédito, a oferta de moeda e o investimento.
Assim como a política fiscal, a política monetária também pode ter orientação
expansionista ou restritiva, e nesse contexto, a taxa de juros desempenha um papel fundamental
na gestão desse instrumento de política macroeconômica. A política monetária expansionista
consiste no aumento da oferta de moeda através de uma redução na taxa básica de juros pelo
BACEN. Ao reduzir a taxa de juros, o crédito fica mais barato e torna-se mais vantajoso investir
26
no setor privado em detrimento de outras formas de investimento4 - no caso das famílias há um
aumento do consumo e para as empresas o investimento em máquinas, equipamentos e
estoques. Em suma, esta política pode possibilitar, mediante isso, um aumento no consumo e
na produção5.
A política monetária restritiva consiste no inverso das políticas expansionistas. Nesse
caso, o Banco Central aumenta a taxa de juros, tornando o crédito e os investimentos privados
mais caros. Em contrapartida, é possível que o investimento na compra de títulos públicos fique
mais vantajoso e a captação de recursos pelo governo tende a se elevar, o que acaba
“enxugando” a quantidade de moeda em circulação. Este processo pode propiciar uma redução
na inflação, ao passo que tende a reduzir o investimento, a produção e a oferta de empregos.
2.3.3 Política Cambial
Conforme Vasconcellos (2011), política cambial refere-se ao controle do Governo sobre
a taxa de câmbio que, segundo o Banco Central do Brasil, refere-se ao "preço de uma moeda
estrangeira medido em unidades ou frações (centavos) da moeda nacional". No Brasil, a moeda
estrangeira de referência (divisa) é o dólar americano, desse modo, se a taxa de câmbio entre
real e dólar for de 1,50, diz-se que US$ 1,00 (um dólar) pode comprar R$ 1,50. É através desta
política que é possível estabelecer uma relação entre moeda nacional e estrangeira.
2.3.3.1 Regimes Cambiais
Basicamente existem duas espécies de regime cambial:
a) Câmbio de taxas fixas;
b) Câmbio de taxas flutuantes;
2.3.3.1.1 Câmbio de taxas fixas
Nesse regime, o Banco Central determina a taxa de câmbio definindo um valor pelo qual
será trocada a moeda nacional por uma divisa. Quando a taxa de câmbio sobe, aumentando a
disparidade de valor entre a divisa internacional e a moeda nacional, reduzindo seu valor de
troca, diz-se que houve uma desvalorização da moeda nacional.
4 Tornar o investimento privado mais vantajoso pode acarretar numa queda no investimento em títulos públicos, o
que pode reduzir a captação de recursos pelo Estado. 5 Com o aumento do consumo e da produção, há a tendência de, como efeito último, reduzir-se a taxa de
desemprego. Porém isso não é uma regra, mas uma possível consequência.
27
A desvalorização cambial se sucede ao passo que a moeda nacional fica mais barata em
relação à divisa estrangeira. Por exemplo: numa situação hipotética na qual o dólar e real se
encontram numa relação de troca na qual R$1,00 pode comprar US$1,00. Se o Banco Central
estipular um aumento na taxa de câmbio, por exemplo, fazendo com que US$ 1,00 passe a valer
R$1,25, pode-se perceber que agora 1 real e 25 centavos tem o poder de compra de 1 dólar,
desse modo o poder de compra do real em relação ao dólar diminuiu, e o real ficou mais barato
em relação à divisa
Caso contrário, se o BACEN determinar que a taxa de câmbio diminua, ao passo que
US$1,00 dólar equivale a R$ 0,75, agora 75 centavos de real podem comprar um dólar, ou seja,
houve uma valorização e aumento do poder de compra do real perante o dólar.
2.3.3.1.2 Câmbio de taxas flutuantes
No sistema de câmbio flutuante o valor da taxa de câmbio varia de acordo com a oferta
e demanda de divisas no mercado. A oferta de divisas depende, por exemplo, da quantidade de
dólares em poder de exportadores, ou da moeda estrangeira trazida por turistas, ou ainda de
entrada de captais investidos no país. Neste caso, podemos exemplificar como moeda
estrangeira que estão entrando e elevando as reservas internas. Já a demanda de moeda, por
sua vez, depende da quantidade de dólares que importadores buscam para pagar suas transações,
da quantidade de dólares levados pelos turistas brasileiros a outros países, ou ainda pela saída
de capitais antes investidos na economia nacional.
Existem também regimes intermediários entre o câmbio fixo e flutuante, como o regime
de bandas, flutuação suja e currency board. O regime de bandas consiste num regime de câmbio
flutuante, no qual se admitem flutuações no câmbio, porém dentro de limites (bandas cambiais)
estipulados pelo Banco Central. Caso a taxa de câmbio fique acima ou abaixo do limite das
bandas, o BACEN atua, comprando ou vendendo divisas para reequilibrar o câmbio e fazê-lo
se manter dentro das bandas. Este regime foi adotado no Brasil após a implantação do Plano
Real.
A flutuação suja (dirty floating) é um regime de câmbio flutuante, porém reconhecendo-
se intervenções do Banco Central, a fim de manter o câmbio equilibrado, sem grandes
flutuações. Nesse caso se o Banco Central perceber que existe uma elevada valorização do dólar
na economia brasileira, o BACEN pode vender dólares, aumentando a oferta deste no mercado,
a fim de reduzir seu valor no mercado brasileiro. Em contrapartida, quando o preço do dólar cai
demais, o BACEN intervém comprando dólares a fim de reduzir a oferta da divisa no mercado
nacional, e aumentar sua cotação, mantendo a flutuação controlada.
28
Por fim, o regime de currency board consiste numa autoridade monetária (Currency
Board) que estipula uma taxa de câmbio fixa na qual o volume de moeda nacional no mercado
interno é ofertado em função da entrada de divisas no país. Nesse sistema, a moeda nacional é
convertida em numa moeda estrangeira de acordo com a entrada das divisas no país.
Por exemplo: admitindo-se que a moeda oficial do país seja o real, a divisa âncora seja
o dólar e a taxa de câmbio fixa seja de U$1,00 por R$2,00, num regime currency board, a
agência de Currency Board imprime dois reais para cada dólar que entra na economia brasileira.
Após a conversão, a moeda produzida é injetada na economia e a divisa é recolhida. No caso
das importações ocorre o inverso, para cada dólar que sai da economia o Currency Board
recolhe R$2,00.
Em suma, a política econômica desempenha um papel fundamental ao alicerçar às
diretrizes da economia de determinada região, e seus instrumentos auxiliam o gestor
macroeconômico a conduzir suas estratégias de política macroeconômica, a fim de alocar os
recursos públicos de maneira eficiente. Nos próximos capítulos serão abordadas as estratégias
políticas macroeconômicas dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da
Silva, bem como seus desdobramentos na economia do país.
29
3 DESCRIÇÃO DA GESTÃO DE POLÍTICAS ECONÔMICAS NO PERÍODO DE
1995 A 2002
Este capítulo consiste numa descrição da gestão do presidente Cardoso, no período de
01/01/1995 a 31/12/2002. Inicialmente será apresentado o cenário político e econômico da
época, no que diz respeito ao ambiente internacional e nacional, a fim de expor um breve
retrospecto sobre contexto econômico que influenciou, direta ou indiretamente, as decisões do
gestor. Posteriormente será abordada a política econômica adotada pelo governo, no âmbito das
políticas fiscal, monetária e cambial.
3.1 RETROSPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO INTERNACIONAL
No ambiente econômico internacional no qual se insere o mandato presidencial de
Cardoso sucederam-se duas grandes crises do setor financeiro internacional, as quais serão
analisadas nesse trabalho: a crise asiática e a crise financeira Russa; crises que contribuíram
para a formação de um cenário financeiro internacional instável e sua repercussão na política
econômica brasileira.
3.1.1 A Crise Asiática
A crise asiática teve início na Tailândia, em 1997, e logo se espalhou para o sudeste
asiático, após a substancial desvalorização do Thai Baht, moeda tailandesa, após o governo
tornar o câmbio flutuante e desatrelar a moeda do dólar, o que causou imediata desvalorização
do Baht.
Segundo Canuto (2000, p.26) as duas características comuns que atingiram as
economias emergentes asiáticas, os chamados Tigres Asiáticos, Tailândia, Malásia, Indonésia,
Filipinas e Coréia do Sul, foram:
[...] a acentuada desvalorização de suas moedas em relação ao dólar, e a queda
substancial nos preços de ativos em seus mercados acionários. Ambas refletiram
fortes saídas de capital, com correspondente redução das reservas externas daqueles
países.
Após a queda nos preços dos ativos e a desvalorização cambial, a entrada de divisas na
economia tailandesa reduziu-se drasticamente, e quando a crise se espalhou para o sudeste
asiático, tais economias tiveram forte queda em relação às suas cotações monetárias, o que
desvalorizou ações e aumentou a dívida privada, principalmente com o Fundo Monetário
Internacional (FMI).
A crise financeira asiática também afetou fortemente os mercados globais. Em outubro
de 1997 a bolsa de Hong Kong despencou em 4,1 % e a Bovespa 14,98% em um dia. No Brasil,
30
para evitar a fuga de capital estrangeiro, a taxa de juros foi dobrada pelo governo, o que resultou
numa queda no crescimento econômico brasileiro, que logo foi agravado pela crise financeira
na Rússia.
3.1.2 A Crise Financeira Russa
Símile à crise asiática, a crise financeira russa de 1998 também se deu a partir da intensa
desvalorização do Rublo, moeda russa, porém com o agravante da moratória sobre os serviços
da dívida a credores internos e externos.
Durante a década de 1990, após o colapso econômico e a desintegração da URSS - que
já estava imersa numa crise econômica - a Rússia passou por um fracassado processo de
transição de uma economia planificada para uma economia de mercado. Segundo Pinto; Vilela
e Lima (2005) a Rússia realizou uma ampla liberalização de preços a fim de transferir empresas
estatais para agentes privados, numa malsucedida onda de privatizações, transferindo à gerentes
e trabalhadores ações das empresas para que esses as pudessem vender para agentes de fora do
país a fim de atrair divisas, o que não aconteceu.
Além das privatizações, o governo russo também optou por uma estratégia de emissão
de títulos de curto prazo, para captar recursos e financiar o déficit público, porém, dada a
situação de crise, havia uma grande desconfiança por parte dos compradores dos títulos ao risco
de inadimplência do governo, o que fez este aumentar a taxa de juros para tornar os títulos
atraentes aos credores.
Enquanto economia centralizada, a União Soviética era uma forte exportadora de
commodities, principalmente petróleo e gás - sistema herdado pela Rússia - que mantinha uma
elevada entrada de divisas no país, sustentando, até então o modelo econômico planificado.
Contudo em 1997, uma queda no preço das commodities reduziu o valor das exportações russas,
além da crise asiática, do mesmo ano, que intensificou a escassez de crédito internacional
disponível, o que afetou ainda mais a entrada de divisas no país.
Diante desse cenário, em 1998, após a quebra de diversos bancos russos e a intensa
desvalorização do Rublo, o governo declarou que era, juntamente com o Banco Central, incapaz
de quitar suas dívidas. Desse modo, foi declarada moratória de 90 dias ao pagamento da dívida
externa contraída pelos bancos russos.
A crise da Rússia também acabou atingindo os países emergentes, incluindo o Brasil,
cujo câmbio estava ancorado na captação de recursos externos, durante a implantação do plano
31
Real, o que reduziu a entrada de capital estrangeiro no país, dificultando a captação de recursos
para o financiamento da dívida6.
3.2 RETROSPECTOS POLÍTICO E ECONÔMICO BRASILEIRO
Visto o cenário econômico internacional durante o período, é importante entender como
as crises que se sucederam nos anos de 1990 interferiram no contexto econômico local. Para
tal, será revisada a conjuntura política e econômica em que se insere o mandato do presidente
Cardoso, analisando a economia antes de sua posse, levando em consideração a abertura
econômica realizada pelo presidente Fernando Collor de Mello, bem como o ambiente pós
Impeachment, período no qual Cardoso esteve à frente do Ministério da Fazenda, juntamente
com a implantação do Plano Real.
3.2.1 Abertura Econômica Brasileira
Após o processo de redemocratização do Brasil, no final da década de 1980, Fernando
Collor de Melo assume a presidência da república com um plano que se aproximava dos ideais
neoliberais até então difundidos mundialmente após o fim da URSS. O plano de desestatização
da economia e incentivos à importação a fim de reduzir a hiperinflação, herdado da gestão
Sarney, ficou conhecido como “Plano Collor” que, segundo Gennari (2002, p.16) envolviam a:
[...] desindexação geral, principalmente entre preços e salários, reformulação dos
mercados cambiais, com a criação do dólar livre para as operações de exportação,
importação e transações financeiras, programa de privatização, de desregulamentação,
supressão de subsídios, reforma administrativa com o objetivo de instalar a demissão
de funcionários públicos federais etc.
Um dos enfoques de tal plano foi a abertura e liberalização econômica que se sucedeu
principalmente após a obsolescência do programa de substituição de importações, na qual se
eliminou políticas protecionistas à indústria nacional, barreiras não tarifárias, além da redução
de tarifas de importações, que segundo Rego (2000) a tarifa nominal média de importação, que
era de cerca de 40%, no ano de 1990, foi sendo gradualmente reduzida até atingir seu nível mais
baixo em 1995, 13%.
Essa estratégia visava conter a inflação no país (através do aumento da concorrência
interna e da oferta de produtos no mercado), que em 1989 chegou a acumular 1.782,90% ao
ano. Juntamente à abertura, em 1990, o presidente Collor decreta o bloqueio das poupanças e
6 O ano de 1998 foi eleitoral no Brasil. Desse modo, qualquer proposta de reajuste fiscal ou aumento de
impostos não seria bem visto dado tal cenário político, assim como em relação à desvalorização cambial, que
só veio a acontecer após as eleições.
32
contas correntes com saldo superior a NCz$50mi (cinquenta mil cruzados novos) por um
período de dezoito meses. O confisco das cadernetas de poupança somado à recessão
econômica, o fracasso na contenção da inflação e posteriormente o envolvimento em corrupção,
marcaram o cenário político e econômico do presidente Collor, que foi substituído em dezembro
de 1992 por seu vice Itamar Franco após um processo de Impeachment.
3.2.2 Período do ministro FHC no ministério da fazenda e o Plano Real
Após o Impeachment do presidente Collor, o vice Itamar Franco assumiu a presidência
do Brasil, governo no qual Fernando H. Cardoso foi ministro da fazenda até março de 1994,
auxiliando na implantação de um novo modelo de estabilização econômica, e posteriormente o
Plano Real.
O Plano Real teve um papel fundamental na estabilização econômica brasileira, cujo
objetivo principal era o combate à inflação e a consolidação dos preços e salários. Segundo
Bresser-Pereira (1994, p.129), o plano real “é certamente, entre os 13 planos de estabilização
tentados no Brasil desde que se iniciou a presente crise, em 1979, o melhor concebido”
Segundo Ferrari Filho (2001, p.7) o plano real "partiu do diagnóstico de que o processo
inflacionário brasileiro decorria de dois fatores básicos: o desequilíbrio das contas públicas e a
indexação generalizada dos contratos", e nesse contexto, a política anti-inflacionária adotada
pode ser dividida em três etapas:
a) Reajuste fiscal de curto prazo;
b) Ajustamento dos preços relativos;
c) A reforma monetária.
A primeira etapa de reajuste fiscal caracteriza-se por um período de políticas fiscais
restritivas, com medidas de austeridade fiscal, para reequilibrar as contas públicas, e aumento
da receita tributária a fim de eliminar o déficit público. Ambas as medidas surtiram efeito, e já
em 1994 a economia brasileira conseguiu chegar a um superávit fiscal de 2,6%, além conquistar
o reequilíbrio do déficit nominal do setor público.
A segunda etapa deu o início da estabilização monetária, com a criação da URV como
referência de valor monetário. Em 1993, então ministro da Fazenda, FHC anuncia o plano de
estabilização econômica, denominado “Plano FHC”, no qual é criado a URV (Unidade Real de
Valor), um indexador de preços, salários e tarifas e moeda de transição precursora do Real,
porém o Cruzeiro Real se manteve como meio de pagamento.
33
Em 1994, quando entra em vigor, uma URV equivalia a CR$ 2.750,00 (Cruzeiros
Reais). Segundo Ferrari Filho (2001), a URV respeitou os mecanismos de mercado, o que
possibilitou que a estabilização de preços no país, assim como a redução na inflação, como é
possível observar na Figura 1, sem que fossem congelados preços e salários ou confisco de
ativos financeiros, conforme feito anteriormente em outros planos econômicos.
Fonte: Ministério da Fazenda
A terceira etapa caracterizou-se pela reforma monetária da economia, quando foi
substituído cruzeiro real pelo real como moeda oficial para as transações econômicas no país.
Segundo Ferrari Filho (2011, p.8) esta última etapa “veio acompanhada por medidas que
estabeleceram regras de emissão monetária e definiram a paridade máxima entre real e dólar,
condições imprescindíveis para assegurar a estabilidade monetária”. Estas medidas se
caracterizam pela adoção de âncoras monetária e cambial; quanto à âncora monetária, foram
fixadas metas de crescimento para a circulação de papel moeda em poder do público e sobre as
reservas bancárias; e no que tange à âncora cambial, esta foi caracterizada por um sistema de
flutuação em bandas, e a taxa de câmbio entre real e dólar foi fixada em US$1,00 por R$1,00.
Estas etapas de implantação do plano real e estabilização econômica perduraram até o
ano de 1994, com o fim do mandato do Presidente Itamar Franco. Em 1995, Fernando Henrique
Cardoso, então eleito presidente da república, dá continuidade às medidas de estabilização
adotadas no plano real. A conjuntura econômica nacional de contenção da inflação e
estabilização da economia, associada ao cenário internacional de crise financeira na Rússia e
0
500
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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Figura 1 - IPCA anual acumulado (%) a.a. 1985 a 1997
34
na Ásia, contribuíram para a orientação conservadora adotado em seu modelo de política
econômica, como será visto no decorrer deste trabalho.
3.3 A POLÍTICA ECONÔMICA DE FHC E O TRIPÉ MACROECONÔMICO
Este capítulo aborda a política econômica adotada pelo presidente Fernando Henrique
Cardoso no âmbito dos instrumentos de política, fiscal, monetária e cambial. Inicialmente será
abordado o tripé macroeconômico, que deu suporte para a organização da política econômica
brasileira no final dos anos 90. Posteriormente, será analisada a política econômica do
presidente Fernando Henrique Cardoso e seus desdobramentos no cumprimento dos objetivos
macroeconômicos, como o crescimento econômico, dívida pública e estabilidade de preços.
Segundo Mattei e Magalhães (2001) para recuperar o crescimento econômico da
economia brasileira, o governo optou pela adoção de reformas estruturais, como a
desregulamentação bancária e financeira; a liberalização comercial, com ampla abertura da
economia do país aos produtos e bens do exterior; a redução da participação do Estado na
economia, através de um vultoso programa de privatização de empresas estatais; e a
estabilização dos preços, via política cambial fixa, esta que posteriormente torna-se obsoleta
perante o contexto econômico vigente e será substituída por uma política de câmbio flutuante,
a fim de executar a proposta do tripé macroeconômico.
3.3.1 O Tripé Macroeconômico
O tripé macroeconômico foi uma estrutura proposta em 1999, durante a gestão de FHC,
para estruturar a economia brasileira. O principal objetivo para a criação do tripé era promover
crescimento econômico e controlar a inflação. A estrutura econômica do tripé se baseia em três
principais pontos:
a) A meta fiscal
b) O câmbio flutuante
c) A meta de inflação
A meta fiscal se caracteriza por uma estratégia de corte de gastos, pois quando o governo
opta por cortar gastos, o resultado esperado é o aumento da receita pública diminuindo as
despesas com investimento e custeio por meio de um reajuste fiscal.
Durante o governo do presidente Cardoso, a estratégia de aumento da receita pública
era baseada na expectativa de geração de superávits primários, pois este poderia ser realocado
para o serviço da dívida. Ao gerar superávits primários, o governo demonstrava aos credores
35
da dívida que havia um esforço para quitá-la o que mantinha a confiança dos investidores no
próprio governo, sem este correr o risco de uma fuga de investimentos na economia, pois o
mercado internacional perderia a confiança na economia brasileira, ou até mesmo a perda do
acesso ao mercado financeiro o que tornaria a captação de recursos mais difícil, o que
comprometeria o investimento do Estado, a geração de empregos, o crescimento econômico.
O câmbio flutuante viria a substituir o regime de âncora cambial adotado durante a
implantação do plano real. À mediada em que e o volume de importações foi aumentando numa
tal conjuntura que ultrapassou as exportações e o real foi se valorizou em relação ao dólar, o
volume de divisas se tornou escasso e a balança comercial desfavorável. As crises financeiras
da Rússia e da Ásia também contribuíram para aumentar a desconfiança do mercado
internacional em relação ao Brasil, provocando uma fuga de investimentos internacionais do
país. A troca do regime cambial culminou numa intensa desvalorização do real perante o dólar.
Por sua vez, a meta de inflação veio para encarecer o crédito e o investimento a fim de
reduzir a demanda agregada na expectativa de baixar a inflação e reduzir a déficit nas contas
públicas causado pela balança comercial desfavorável. Segundo o Banco Central, nos anos de
1999, 2000 e 2001, as metas para inflação foram estipuladas respectivamente em 8%, 6% e 4%
com intervalo de tolerância de menos 2% e de mais 2%. Como será visto no decorrer da
pesquisa, essa estratégia pagou altos juros à credores da dívida, culminando em uma elevação
da mesma.
3.3.2 A política fiscal da gestão FHC
Este capítulo analisa a política fiscal adotada durante o governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso, a qual serão expostos a receita, os gastos e o resultado do orçamento público
durante seu mandato presidencial.
Segundo Rezende (2009, p.22),
A política fiscal do governo FHC, no começo do seu mandato, era a continuação de ajustes
fiscais elaborados pelo próprio Fernando Henrique Cardoso e sua equipe econômica, ainda,
quando era Ministro da Fazenda no Governo de Itamar Franco, preparando a economia para
a entrada do plano Real, era uma política que já estava em andamento.
Essa política teve como precursora o PAI (Programa de Ação Imediata), ainda no plano
real, que segundo Filgueiras (2001 p. 103 apud Protski, 2014 p.25) o objetivo era prever "[...]
uma maior eficiência de gastos, recuperação da receita tributária, o fim da inadimplência dos
Estados e Municípios com a União, o controle dos bancos estaduais, o aperfeiçoamento a
ampliação do programa de privatizações, entre outros."
36
Ao dar continuidade aos projetos de reajuste fiscal adotados durante o Plano Real, FHC
teve como objetivo reequilibrar as contas do governo por meio de uma política fiscal restritiva,
com corte de gastos em investimento e custeio, além do aumento dos impostos para aumentar
a receita fiscal. Nesse período foi reconstituído o imposto Provisório sobre Movimentação
Financeira (IPMF) além da criação do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), da Contribuição
Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), do Fundef (Fundo de Desenvolvimento
da Educação Fundamental) e do Fundo Social de Emergência (FSE), cujo nome será trocado
por Desvinculação de Receitas da União (DRU).
Em particular, o objetivo do Fundo Social de Emergência era dividir o orçamento em
duas partes: orçamento fiscal e orçamento da seguridade social. À seguridade social cabia o
recolhimento de contribuições sociais que compreendem as áreas da saúde, assistência social e
previdência social. Ao orçamento fiscal cabia o recolhimento de impostos tradicionais, diretos
e indiretos. Vale ressaltar que a constituição brasileira previa apenas que parte do orçamento
fiscal fosse repartida com estados e municípios, o que não aconteceria com as contribuições. A
criação do FSE fez permitiu um aumento da flexibilidade do uso dos recursos arrecadados pelo
governo, para que este os usasse considerando as despesas mais de maior prioridade, além
possibilitar a realocação de4 recursos para o serviço da dívida.
A criação do PAI e do FSE, além do aumento dos impostos, tinha por objetivo aumentar
a receita pública e, durante o primeiro mandato foi estabelecida uma âncora fiscal, ou seja, a
adoção medidas para conter os gastos públicos e garantir aos agentes econômicos que haveria
equilíbrio entre receitas e gastos e que não ocorreria a monetização da dívida pública, a Figura
2 mostra a geração de superávits primários durante a gestão FHC, os quais tiveram uma
continuação no governo seguinte.
37
Fonte: Banco Central do Brasil
Segundo Mattei e Magalhães (2001) no primeiro mandato de Cardoso o governo pouco
se preocupou em poupar recursos, provocando consecutivos déficits fiscais, além de acumular
US$ 100 bilhões de déficit em contas correntes, levando o país a um estado de quebra às
vésperas das eleições de 1998, o que fez o governo recorrer a um empréstimo junto ao Fundo
Monetário Internacional (FMI) de U$ 41 bilhões, que foram cobrados já em janeiro de 1999,
primeiro ano do segundo mandato de Cardoso. É possível perceber um aumento significativo
da geração de superávits primários a partir de 1999, após as crises especulativas da Ásia e
Rússia, a fim de acalmar os credores da dívida pública e sinalizar o empenho do Brasil em
reduzir despesas e aumentar a receita para honrar seus compromissos o setor financeiro e
cumprir a exigência do (FMI) de controle fiscal e, nesse contexto foi aprovada a Lei da
Responsabilidade Fiscal adotando-se metas de inflação e câmbio flutuante.
Na tentativa de ajustar as contas públicas, para conter a inflação e gerar os superávits
fiscais, houve uma elevação na taxa básica de juros, que tornou mais atraente o investimento
em títulos da dívida o que aumentou o endividamento do setor público. Além do reajuste fiscal,
o governo também optou pelas privatizações de empresas Estatais. As privatizações tiveram
início ainda no governo Collor, mas ganharam força na gestão FHC, principalmente entre
empresas do setor de telecomunicações e das indústrias de base, como sistema Embratel, a
Telebrás, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Vale do Rio Doce, Eletropaulo,
Eletrobrás7, entre outras -, porém rodovias federais e bancos estaduais também foram
privatizados.
7A privatização das empresas Vale do Rio Doce e Eletrobrás gerou muitas críticas advindas de partidos políticos
de oposição e movimentos sociais, os quais apontavam irregularidades nesse processo, como pagamento de
-1
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Figura 2 - Superávit Primário do setor Público (em % do PIB)
38
Por meio da venda dos ativos públicos, estes recursos arrecadados seriam colocados à
disposição do pagamento da dívida, que além de "enxugar" moeda de circulação do mercado
(estratégia utilizada para conter a inflação), ainda retiraria a responsabilidade do governo em
administrar, dar manutenção e ampliar a capacidade produtiva das empresas, o que reduziria
seus gastos com investimento e custeio, transferindo essas funções ao setor privado, reduzindo
a participação Estatal na economia.
Calcula-se que este programa de privatizações tenha rendido aos cofres públicos cerca
de US$ 78,6 bilhões, porém esta arrecadação não conseguiu suprir o déficit público, que de
1994 até 1998 o déficit cresceu de R$ 60 bilhões para R$ 245 bilhões, pois na tentativa de
ajustar as contas públicas, para conter a inflação e gerar os superávits fiscais, houve uma
elevação na taxa básica de juros, que tornou mais atraente o investimento em títulos da dívida
o que aumentou o déficit do setor público, conforme mostra a Figura 3.
Fonte: Banco Central do Brasil
A política fiscal de FHC representou um período de fortes ajustes fiscais, com intensos cortes
de gastos e privatizações, com o intuito de gerar superávits fiscais a fim de tranquilizar o setor financeiro.
Apesar da tentativa, o reajuste ainda não foi o suficiente para cobrir a dívida e o déficit orçamentário
aumentou.
3.3.3 A política monetária da gestão FHC
propina em leilões, favorecimentos e subvalorizações das empresas. Ainda estão abertas ações judiciais que
refutam a validade das dessas privatizações.
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Figura 3 - Dívida Líquida Interna do Setor Público (% PIB) - 1994 a 2002
39
A inflação registrada nos governos antecessores à FHC permanecia fora de controle, o
que acarretou na adoção de novos planos para estabilização da moeda, tendo fim com a
implantação do plano real, que possibilitou a estabilização de preços e posteriormente a redução
na inflação que perdurou até o fim do mandato presidencial de Cardoso.
Nesse sentido, a política monetária adotada na gestão do presidente FHC teve orientação
restritiva, com elevadas taxas de juros e de reservas compulsórias, além de uma elevada e oferta
de títulos da dívida pública, com o intuito de retirar moeda de circulação e reduzir a inflação,
que na época era um dos grandes desafios a serem controlados pelo governo, conforme expõe
a figura 4.
Fonte: Ministério da Fazenda
Segundo Rezende (2009) durante a implantação do plano real, entre julho de 94 e março
de 95 a elevação na taxa de juros não foi o suficiente para conter o aumento da demanda
agregada após pela estabilização monetária, uma vez que o público passou a guardar moeda já
que esta já não se desvalorizava, contribuindo para o aumento da liquidez no mercado. É
possível notar uma redução na taxa de juros a partir de 1996, quando já havia passado a crise
mexicana, conforme a Figura 5, porém a crise Asiática e a crise financeira Russa aguçam os
ataques especulativos dos investidores contra o real, o que levou à um aumento ainda maior da
taxa de juros a fim de defender moeda nacional.
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Figura 4 - IPCA anual acumulado (%) 1995 a 2002
40
Fonte: Banco Central do Brasil
Com a elevação da taxa de juros a demanda agregada diminuiu, porém, também reduziu
o investimento, uma vez que o crédito se tornou mais caro, tornando mais atraente o
investimento em títulos da dívida, o que fez a dívida pública crescer consideravelmente no
período. Segundo Novelli (2010) tal política econômica "quebrou" a economia, a ponto de
necessitar um empréstimo do Fundo Monetário Internacional (FMI), e a taxa de crescimento do
Produto Interno Bruto foi pífia, além do nível de desemprego crescer vertiginosamente em
regiões metropolitanas.
A Figura 6 mostra a evolução do PIB brasileiro durante a gestão de Cardoso. Como visto
anteriormente, é possível perceber uma queda entre os anos de 1998 e 1999 após a crise dos
ataques especulativos e a baixa na taxa de câmbio, que será discutido posteriormente. Entre os
anos de 2001, novamente há uma queda no PIB, pois, conforme mostra o gráfico 6, no segundo
mandato de FHC, houve uma elevação substancial na taxa e juros e dos impostos, o que afetou
o crescimento econômico no período.
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Dez/1996 Dez/1997 Dez/1998 Dez/1999 Dez/2000 Dez/2001 Dez/2002
Figura 5 - Taxa Básica de Juros SELIC(% a.a.) 1996 a 2002
41
Fonte: IPEADATA
A política monetária contracionista adotada por FHC, com elevadas taxas de juros para
conter a inflação, elevou a dívida pública e afetou significativamente o investimento e o
crescimento econômico do país.
3.3.4 A política cambial da gestão FHC
A política cambial de Cardoso também se caracterizou como um desdobramento do que
havia sido proposto para o plano real. Inicialmente o câmbio era fixo, com uma taxa equivalente
a R$1,00 por U$1,00. A adotar esse sistema, a taxa de câmbio subiu, favorecendo as
importações, a fim de fomentar a competitividade interna, além de introduzir novos produtos
importados no mercado, aumentando a oferta agregada. Segundo Rezende (2010, p.15),
Uma vez que os preços estavam estabilizados, e a abertura econômica havia retirada
das alíquotas de bens importados, houve um grande aumento das importações. Além
disso, o poder aquisitivo da população brasileira havia aumentado, o consumo também
aumentou, crescendo principalmente o consumo de produtos importados. Assim, as
importações foram muitos maiores que as exportações o que determinou a
deterioração do saldo da balança comercial.
Em suma, as importações cresceram em ritmo acelerado e o nível de importações
excedeu o de exportações, afetando a balança comercial brasileira, conforme expõe a Figura 7,
o que ocasionou uma desvalorização do real que substituiu o câmbio fixo pelo sistema de
bandas cambiais, adotado pelo BACEN entre março de 1995 à janeira de 1999.
-2
-1
0
1
2
3
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5
6Figura 6 - Produto Interno Bruto (PIB) real
Trimestral 1997 - 2002
42
Fonte: IBGE
Com a crise financeira na Ásia em 1997, e na Rússia em 1998, o Brasil também sofreu
ataques especulativos, o que levou investidores a retirarem capital investido no país com medo
de que acontecesse o mesmo no Brasil, o que levou à uma fuga de divisas do mercado brasileiro.
Devido à essa fuga e o aumento das importações, a âncora cambial já não poderia se sustentar,
pois a reserva de divisas ficava cada vez mais escassa. Desse modo, em 1999 o BACEN adotou
o regime de câmbio flutuante, proposto na estrutura do tripé macroeconômico, cuja
consequência foi a intensa desvalorização do real, conforme é possível observar na Figura 8.
Fonte: IPEADATA
Uma das soluções para conter o problema de falta de recursos foi o aumento da taxa de
juros, uma maneira de tornar o investimento em títulos da dívida atrativa aos investidores, a fim
-10000
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15000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Figura 7 - Balança de Comercial Anual FOBSaldo em Milhões de US$
0
0.5
1
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2
2.5
3
3.5
4
Dez/1995 Dez/1996 Dez/1997 Dez/1998 Dez/1999 Dez/2000 Dez/2001 Dez/2002
Figura 8 - Taxa de Câmbio Nominal R$/US$ (valor de venda)
43
de conter o saldo negativo provocado pela balança comercial deficitária. A meta de inflação
previa um aumento na taxa básica de juros a fim de reduzir a demanda agregada e
consequentemente a inflação. Como visto anteriormente, ao aumentar a taxa de juros o crédito
e o investimento ficam mais caros o que tende a reduzir o consumo, afetando o crescimento
econômico e a geração de empregos no país.
Segundo Armínio Fraga, ex-presidente do BACEN "O que se tem [hoje] é uma mudança
que dá à taxa de câmbio uma função diferente da função que ela tinha antes. Antes o Governo
dizia para a taxa de câmbio: ‘Você toma conta da inflação’ e dizia para a taxa de juros: ‘Você
toma conta do balanço de pagamentos. ’, que é um regime de taxa de câmbio fixa. Hoje nós
estamos escalando o time de forma diferente. Nós estamos dizendo para taxa de câmbio: 'Você
toma conta do balanço de pagamentos' ‘e para taxa de juros: ‘Você toma conta da inflação’.
Agora, nada disso funciona sem uma boa política fiscal."
Dessa forma, Armínio Fraga demonstra a inversão de funções entre taxa de câmbio e
taxa de juros. A taxa de câmbio, que antes deveria ser usada para reduzir a inflação ao facilitar
as importações, passou a ter a função de controlar o balanço de pagamentos, nesse caso, o
pagamento da dívida. Já a taxa de juros, antes utilizada para controlar o balanço de pagamentos,
passou a apresentar efeito no preço do crédito, afetando o investimento e a inflação.
Em suma a política econômica de FHC teve caráter conservadora pra reparar o
desequilíbrio das contas públicas, nesse contexto, a política fiscal adotada no Brasil durante o
período de 1995 a 2002, foi marcada por reformas estruturais, privatizações, cortes de gastos e
aumento de impostos, o que pode ser aferido como uma política fiscal de caráter restritivo, com
o intuito de atender às metas fiscais e gerar superávits primários para controlar a inflação e
manter a confiança dos agentes econômicos em relação à moeda nacional. Tal política, apesar
de ter aumentado a receita do orçamento público, não conseguiu alavancar o crescimento
econômico, esperado para a o período, com fortes quedas no PIB.
A política monetária tomou um rumo contracionista, com elevadas taxas de juros e
tentativa de redução de liquidez no mercado para conter a inflação. Tal política afetou
significativamente o investimento e o crescimento econômico do país, pois a alta nas taxas de
juros e a queda na demanda agregada contribuíram para a redução no investimento e, por sua
vez a política cambial representou uma mudança na estrutura da balança de pagamentos e taxa
de juros no Brasil e câmbio, passando este por três períodos: câmbio fixo, regime de bandas
cambiais e posteriormente câmbio flutuante, ocasionando uma intensa desvalorização deste.
44
4 DESCRIÇÃO DA GESTÃO DE POLÍTICAS ECONÔMICAS NO PERÍODO DE 2002
A 2010
Este capítulo consiste numa descrição da gestão macroeconômica do presidente Luiz
Inácio Lula da Silva, no período de 01/01/2002 a 31/12/2010. Primeiramente será exposto o
cenário político e econômico da época, no que tange o ambiente internacional e nacional, a fim
de apresentar um breve retrospecto sobre contexto econômico que influenciou, direta ou
indiretamente, sua gestão. Posteriormente será abordada a política econômica adotada pelo
governo, no âmbito das políticas fiscal, monetária e cambial.
4.1 RETROSPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO INTERNACIONAL
A gestão do presidente Lula da Silva se sucedeu num momento relativamente tranquilo
do ponto de vista político e econômico internacional, já amenizados os efeitos das crises
financeiras e os ataques especulativos aos países subdesenvolvidos. Em relação às crises
financeiras, de maneira geral, a única grande crise que afligiu diretamente o governo de Lula
foi a crise financeira de 2008, já nos últimos anos de seu mandato presidencial, que será
abordada adiante.
4.1.1 A Crise Financeira de 2008 ou Crise dos Subprime
Segundo Bresser-Pereira (2009, p.133),
A causa direta da crise foi a concessão de empréstimos hipotecários de forma
irresponsável, para credores que não tinham capacidade de pagar ou que não a teriam
a partir do momento em que a taxa de juros começasse a subir como de fato aconteceu.
A crise teve início em meados de 2007, porém esta foi um desdobramento da crise
financeira nos EUA provocado pelo estouro da bolha da Internet8. Nesse contexto o FED
(Sistema de Reserva Federal dos Estados Unidos, instituição análoga ao BACEN no Brasil)
procurou baixar a taxa básica de juros a fim de alavancar o investimento e conter a recessão de
2001. Segundo Ferreira (2008) os juros baixos direcionaram capitais para o setor imobiliário,
uma vez que possibilitou a expansão do crédito, que foram realocadas para o esse setor, no qual
foi possível observar um crescimento nas hipotecas, o que retomou o crescimento econômico e
aqueceu o setor imobiliário. Porém, o crédito foi concedido aos chamados clientes subprime ou
ainda NINJA (no Income, no Job, no Assets), acrônimo utilizado para se referir a pessoas “sem
8Crise Financeira ao final da década de 1990, após uma queda no índice Nasdaq (National Association of Securities
Dealers), ou bolsa de valores eletrônica, responsável por medir a variação de preços de ações de empresas do ramo
de telecomunicações e informática.
45
renda, sem emprego e sem patrimônio”, características econômicas típicas de credores
subprime, que tomaram empréstimos hipotecários, representando alto índice de inadimplência
para com os bancos, mas havia a crença de que o setor permaneceria aquecido e os juros baixos
o que viabilizaria o crédito. Os bancos também apostaram na securitização das hipotecas, que
foram transformadas em títulos livremente comerciáveis que foram vendidos para outros
bancos, financeiras e seguradoras no mundo todo, os quais transformaram esses títulos de alto
risco em títulos AAA, ou seja, de baixíssimo risco.
Quando o FED aumentou a taxa de juros para conter a inflação gerada pela redução da
mesma, o preço do financiamento dos imóveis subiu e os clientes ninja não puderam mais
renegociar a dívida ou arcar com seu pagamento, e o valor dos títulos emitidos despencou,
culminando numa crise financeira global em 2008.
Essa crise afetou o Brasil em 2009, porém, através de uma elevação nos gastos públicos,
principalmente com infraestrutura, o país conseguiu gerar empregos e renda fim de aumentar o
consumo, movimentando a economia.
4.2 A POLÍTICA ECONÔMICA DE LULA DA SILVA E A CONTINUIDADE DAS
POLÍTICAS MACROECONÔMICAS IMPLANTADAS POR FHC
Ao contrário do presidente Cardoso, Lula da Silva assumiu o governo brasileiro com
um crescimento econômico em ascensão. Porém o início de seu mandato herdou de seu
antecessor, como visto anteriormente, uma taxa de juros e uma dívida externa muito alta, assim
como a inflação, esta que foi baixando durante a gestão lula.
Durante a gestão de Cardoso, Lula da Silva fez severas críticas à política econômica
conservadora adotada por ele em seu período como presidente. Lula acreditava que era de
extrema importância readquirir o controle sobre as políticas fiscal e monetária, que na época,
segundo ele, eram comandadas pelo FMI (Fundo Monetário Internacional), devido aos
empréstimos tomados durante a gestão FHC, o que gerou uma ânsia pela produção de superávits
primários a fim de realocá-los para o pagamento da dívida. Nesse contexto o PT (Partido dos
Trabalhadores) comprometeu-se em renegociar a dívida externa oficial e adotar um teto para o
pagamento dos juros da dívida pública.
"Vamos preservar o superávit primário o quanto for necessário para impedir que a dívida
interna aumente e destrua a confiança na capacidade do governo de honrar os seus
compromissos". Essa foi a declaração do presidente Lula em "Carta ao povo brasileiro"
documento redigido por ele em 2002, a fim de acalmar o setor financeiro, pois no mesmo ano
a dívida líquida pública chegou a ultrapassar 64% do PIB, trazendo a tona um receio quanto
46
uma possível moratória, análoga aos dos países subdesenvolvidos na década de 1990, nesse
contexto o então presidente FHC negociou, com o apoio dos principais candidatos à presidência
da república, uma extensão do programa com o FMI para o ano de 2003, no qual o Brasil se
comprometeria a continuar gerando um superávit primário consolidado de 3,75% do PIB no
primeiro ano do futuro governo, o que realmente aconteceu, após as eleições no primeiro
mandato de Lula da Silva.
Desse modo, em 2003, o presidente Lula toma posse em meio a um cenário de elevada
inflação, desconfiança do setor financeiro e um elevado risco-país devido às incertezas do
mercado em relação ao rumo da economia brasileira. Nesse contexto, o principal objetivo do
governo se caracterizava na manutenção do tripé macroeconômico - geração de superávits
primários, metas de inflação e câmbio flutuante - aprofundando o mecanismo neoliberal
herdado pela gestão anterior, dando continuidade ao que já vinha sendo feito no âmbito das
políticas fiscal, monetária e cambial.
4.2.1. A política fiscal da gestão Lula da Silva
Segundo Giambiagi (2004) para cumprir os compromissos com o setor financeiro e
garantir a geração de superávits primários, o governo Lula da Silva:
a) Anunciou as metas de inflação previstas para 8,5% em 2003 e 5,5% 2004;
b) Aumentou a taxa de juros nominal para 26,5%, a fim de conter a inflação;
c) Elevou a meta de superávit primário de 3,75% para 4,25% do PIB em 2003 e;
d) Comprometeu-se em preservar a meta de superávit primário de 4,25%, durante todo o
período de seu governo.
As principais mudanças estruturais no governo durante o primeiro mandato, para
cumprir as metas fiscais o governo priorizou reduzir as despesas com previdência e aumentar a
tributação, por meio da aprovação de PECs (Propostas de Emendas Constitucionais) submetidas
ao Congresso Nacional. No caso da previdência, foi estabelecida uma idade mínima para
aposentadoria de servidores públicos, 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, e
também foi elevado o teto de benefícios do INSS. No que tange a reforma tributária, renovou-
se a Desvinculação de Recursos da União (antiga FES criada na gestão de Cardoso) e prorrogou-
se a CPMF. A prática dessas medidas juntamente com a elevação do imposto sobre circulação
de mercadorias (ICMS) de alguns estados nos setores de energia, telefonia e gasolina
contribuíram para o aumento na geração dos superávits primários durante o primeiro mandato,
estendendo-se para os anos de 2006 e 2007, nos quais a elevação da carga tributária também
47
possibilitou um aumento dos gatos públicos e o pagamento da dívida externa, que foi sendo
reduzida durante a gestão Lula da Silva.
Nesse contexto, o governo aos poucos foi devolvendo a confiança aos agentes
econômicos em relação ao mercado brasileiro; a taxa de câmbio caiu e a queda na taxa de juros
pode ser retomada. A Figura 9 mostra o resultado primário do setor público em % do PIB
durante a gestão de Lula.
Fonte: Banco Central do Brasil
Apesar do esforço em elevar a receita, as despesas também aumentaram, principalmente
o que tange as despesas previdenciárias e o aumento das transferências para estados e
municípios, custeio e assistência social. Os gastos com a previdência entre os anos de 2002 e
2005 aumentaram de 6,08% do PIB em 2002 para 7% do PIB em 2005, chegando a 7,04% do
PIB em 2007. A Figura 10 expõe a evolução do gasto social federal com a previdência.
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Figura 9 - Resultado Primário do Setor Público em % do PIB
48
Fonte: IPEA
As despesas com custeio, as transferências para estados e municípios e assistência social
também aumentaram, segundo Rezende (2009) o gasto com as transferências passou de 21,6%
do PIB em 2002 para 22,6% do PIB em 2005. E em relação ao investimento público, esse
aumentou devido ao investimento dado ao PAC (Programa de aceleração ao Crescimento),
programa criado em 2007 para possibilitar a retomada do planejamento e execução de grandes
obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, colaborando para o seu
desenvolvimento acelerado e sustentável (Ministério do Planejamento, 2017).
O PAC teve um papel essencial na economia brasileira durante a crise financeira de
2008, assegurando emprego e renda, o que por sua vez garantiu a continuidade do consumo de
bens e serviços, mantendo ativa a economia e mitigando os efeitos da crise sobre as empresas
nacionais. (Ministério do Planejamento, 2017)
Por sua vez, os gastos com assistência social também obtiveram um aumento expressivo
no governo de Lula da Silva, se comparado ao governo de Cardoso. Nesse contexto, o governo
priorizou o combate à pobreza por meio de programas que deram enfoque na transferência de
renda direta, como o Bolsa Família, programa criado em 2003, cujo principal objetivo é o
combate à miséria e à desigualdade social no Brasil, o que deu uma orientação mais
desenvolvimentista ao segundo mandato de Lula da Silva. A Figura 11 mostra a elevação do
gasto social federal durante os mandatos de Cardoso e Lula da Silva.
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Figura 10 - Gasto Social Federal com Previdência Social em % do PIB
49
Fonte: IPEA
A elevação nos gastos foi possibilitada pela balança comercial, que se tornou favorável
a partir de 2003, quando o Brasil aumentou suas exportações para economias que se
encontravam em expansão como EUA e China, que será abordado melhor abordado na análise
da política cambial no período de 2002 a 2010.
4.2.2. A política monetária da gestão Lula da Silva
A política monetária adotada pelo gestor macroeconômico Lula da Silva também deu
seguimento àquilo que já vinha sendo feito e obtendo bom êxito desde a gestão anterior, no
caso elevação da taxa de juros para dar continuidade ao controle dos preços e atender às metas
de inflação9.
Segundo Silva e Longuinhos (2013) no primeiro trimestre de 2003, após a intensa
desvalorização do câmbio ocorrida em 2002 devido à fuga de capitais causada após os ataques
especulativos à moeda brasileira, o governo Lula decide combater a crescente inflação de forma
urgente ou perder-se-ia o controle inflacionário. Para conter a inflação o BACEN subiu a taxa
de juros, conforme exposto na Figura 12, com a qual no ano de 2003 o Brasil foi colocado no
Ranking de países com as maiores taxas de juros do mundo.
9 Vale ressaltar que durante o governo Lula, foi dada autonomia para o BACEN, para que este pudesse arbitrar o
controle inflacionário do país, transferindo ao banco a autoridade sobre o controle das metas de inflação e das
taxas de juros e de câmbio.
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Figura 11 - Evolução do Gasto Social Federal em % do PIB
50
Fonte: Banco Central de Brasil
Entre 2003 e 2005 a taxa de juros crescente teve como objetivo controlar os preços a
fim de cumprir as metas de inflação, desse modo, durante o período de crise, o BACEN atuou
de forma comprometida a definir a taxa de juros de maneira a cumprir tais metas estabelecidas
em relação ao IPCA. A Figura 13 expõe o IPCA anual juntamente com as metas de inflação
estipuladas pelo BACEN.
Fonte: Ministério da Fazenda e BCB
Segundo Silva e Longuinhos (2013) concomitantemente à elevação na taxa de juros, as
reservas compulsórias também sofreram expressiva elevação, nesse contexto, em fevereiro de
2003 o compulsório se elevou de 45% para 60% de exigibilidade sobre os depósitos à vista,
permanecendo nesse patamar até agosto do mesmo ano, quando voltou a 45%. Ao elevar a taxa
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Figura 12 - Taxa Básica de Juros SELIC (% a.a.) 2002 a 2010
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IPCA Anual Acumulado Metas de Inflação
51
de reservas compulsórias, acesso ao o crédito ficou limitado, tornando-se, esse, mais caro, e
como efeito reduziu a demanda agregada e o investimento, o que também refletiu numa redução
do crescimento econômico.
Nos anos de 2006 e 2007 a taxa permaneceu decrescente, possibilitada pelo alto nível
de exportações que favoreceram a balança comercial e o pagamento da dívida pública, porém
a partir de 2008 com a crise financeira global, afetando as exportações brasileiras,
desequilibrando a balança comercial e o câmbio, que se desvalorizou no período, forçando o
governo a adotar uma política monetária restritiva para conter a crescente inflação, com um
expressivo aumento da taxa de juros em 2008, porém em 2009, com uma redução favorecida
pela retomada das exportações, principalmente para a China que na época ostentava um
crescimento econômico superior a 11% ao ano.
Conforme é possível observar na Figura 14 entre os anos de 2005 e 2008, o PIB
brasileiro sofreu ciclos de crescimento seguidos por quedas expressivas logo em seguida, ou
seja, crescimentos "stop-and-go", causados pelos momentos de altas taxas de juros, as quais
refletem no investimento e demanda agregada afetando o crescimento econômico.
Fonte: IPEADATA
Segundo Mattei e Magalhães (2001) esse movimento stop-and-go pode ser explicado
sob a ótica externa, ou seja, um crescimento interno muito dependente da conjuntura econômica
internacional - principalmente em relação ao preço das commodities que estavam em alta e
depois caíram, afetando a balança comercial - e pela ótica interna durante a crise financeira
global de 2008, devido a uma expansão do crédito e dos gastos públicos a fim de elevar o
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Figura 14 - Produto Interno Bruto (PIB) real Trimestral 2002 - 2010
52
consumo e a produção, o que fez o PIB crescer, e a política econômica anticíclica adotada para
reduzir a inflação no período, com altas taxas de juros, reduzindo o PIB. Porém em 2010 o
crescimento econômico foi retomado devido ao restabelecimento das exportações para a
economia chinesa em expansão.
4.2.3. A política cambial da gestão Lula da Silva
A política cambial do governo de Lula da Silva se caracterizou por um aumento das
exportações e a manutenção da estratégia de câmbio flutuante adotada no tripé
macroeconômico, favorecida pelo restabelecimento da confiança do setor financeiro na
economia brasileira, alcançada pelo comprometimento do governo com o reajuste fiscal. Desse
modo, com o aumento do volume de exportações e a relativa tranquilidade do setor financeiro,
o câmbio voltou a se estabilizar, sofrendo uma gradual valorização, conforme exibe a Figura
15, porém, em 2008 é possível perceber uma desvalorização, devido á crise financeira de 2008,
que desacelerou as exportações.
Fonte: IPEADATA
Segundo Mattei e Magalhães (2001) com uma demanda em expansão, a China ampliou
substancialmente suas taxas de investimento, o que elevou enormemente o PIB do país. Desse
modo, a China ampliou sua demanda por commodities, desencadeando um aumento dos preços
destes no mercado internacional. Apesar de a valorização cambial ser menos favorável às
exportações, com o preço das commodities em alta, o Brasil aproveitou essa oportunidade
proporcionada pelo mercado para aumentar o quantum exportado e tornar favorável a balança
comercial brasileira, conforme a Figura 16. Em 2008, devido à crise financeira global, que
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Figura 15 - Taxa de Câmbio Nominal R$/US$ (valor de venda)
53
afetou significativamente a balança comercial brasileira, o câmbio sofreu uma intensa
desvalorização, contribuindo para um aumento da inflação no período
Fonte: IBGE
A partir da análise o gráfico 16, é possível perceber que há uma queda substancial das
exportações provocada pela crise financeira do subprime entre os anos de 2007 e 2008, com
uma elevação em 2009. Países que possuem suas exportações baseadas em commodities foram
os mais afetados com a redução nos preços destas, que além do mais, já possuem baixo valor
agregado.
Pode-se dizer que elevação das importações e as estratégias de reajuste fiscal para
acalmar o setor financeiro, além de conter a inflação possibilitaram ao Brasil aumentar suas
reservas de divisas, o que permitiu o pagamento da dívida externa, chagando, esta, a zerar em
2007. Com a dívida externa quitada, o Brasil pode até mesmo emprestar recursos para o FMI
em 2008 e 2009.
Em suma, a política cambial de Lula da Silva manteve o mecanismo de câmbio flutuante
adotado na gestão anterior, aproveitando uma elevação nos preços das commodities no mercado
internacional e o aumento das exportações para liquidar a dívida externa.
Enfim, pode-se dizer que a política econômica de Lula da Silva após um período de
continuidade à política econômica do ex-presidente Cardoso, em geral, tomou um caráter menos
conservador em relação ao seu antecessor a partir de seu segundo mandato, com o aumento do
gasto social, do gasto público e distribuição de renda, tudo isso favorecido pelo aumento nas
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Figura 16 - Balança de Comercial Anual FOB Saldo em Milhões de US$
54
exportações que possibilitou o pagamento da dívida pública, a redução na taxa de juros e de
câmbio, retomando o crescimento econômico.
55
5 RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho apresentou os mecanismos de política fiscal, monetária e cambial
utilizados nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso, assim como nos de
Luiz Inácio Lula da Silva. O mandato de Cardoso se sucedeu num momento de incertezas de
mercado, as quais recaíram sobre o Brasil, vindo este a sofrer com a especulação financeira, o
que provocou uma fuga de capitas estrangeiros, tanto de investimentos como de credores da
dívida interna. Nesse contexto o governo procurou acalmar o mercado a fim de não perder mais
investimentos e não comprometer sua captação de recursos no mercado de capitais.
As políticas monetária e cambial durante a gestão de Cardoso, primeiramente, deram
continuidade à o que vinha sendo feito à partir do plano real para conter a inflação.
Primeiramente a estratégia para controlar o aumento dos preços deu-se por uma política de
câmbio fixo, no caso um regime de bandas cambiais na qual o dólar foi pareado com o real
numa relação de US$1,00 para R$1,00, com poucas variações até o ano de 1998. O real
desvalorizado viabilizou as importações aumentando a oferta de produtos no mercado
brasileiro, como o esperado, porém as exportações foram inviabilizadas afetando a balança
comercial brasileira, que ficou deficitária entre os anos de 1995 a 2001. A quebra na balança
não foi o único transtorno da adoção dessa política por tanto tempo, pois os produtos brasileiros
tiveram uma grande dificuldade em competir em preço e qualidade com as mercadorias
estrangeiras, levando em consideração que o Brasil até o governo do Presidente Sarney a
economia era menos aberta, com mais barreiras legais e protecionistas, o que reduziu a
demanda por produtos nacionais; quando a demanda interna reduz, a produção e,
consequentemente, o crescimento econômico tendem a sofrer uma queda, como visto
anteriormente. Além da queda na produção, as privatizações e as demissões voluntárias no setor
público também contribuíram para agravar o desemprego no país, nesse contexto o PIB
brasileiro muito baixo, chegando a taxas de crescimento negativas nos anos de 1998 e 1999.
Em 1999, quando o Brasil fez a transição do câmbio fixo para o flutuante, o real, que
estava supervalorizado, se desvalorizou intensamente, encarecendo o preço das importações,
porém com cenário favorável para exportações devido a essa desvalorização cambial. Ao
colocar em prática a estratégia do tripé macroeconômico, elevou-se a taxa de juros a fim de
controlar da inflação e tornar a compra de títulos da dívida pública atraentes, com o intuito de
captar recursos para o pagamento da dívida externa, o que elevou a dívida interna; ao elevar a
taxa de juros a partir dos 2000, a demanda tende a cair, assim como o investimento, afetando
ainda mais o crescimento econômico.
56
A política econômica do presidente Cardoso ao manter o câmbio fixo controlou a
inflação até certo ponto. A insistência nessa política tornou a balança comercial negativa até
1999, afetou a indústria nacional e não trouxe crescimento econômico expressivo, este que só
foi retomado no último trimestre de 1999 e voltou a regredir em 2001 com a elevação na taxa
de juros. Quanto ao setor financeiro, há de se reconhecer que o Brasil foi vítima da especulação
financeira, que culminou numa fuga de capitais, mesmo com os reajustes para elevar a receita,
o sucessor do presidente Cardoso herdou um mercado ainda coberto por incertezas e deu
continuidade à política fiscal restritiva
Em relação à política fiscal, estratégia usada pelo governo de Cardoso foi a adoção de
uma política fiscal restritiva a partir de 1999, com um forte reajuste fiscal que visava reduzir as
despesas e gerar superávits primários, cujos resultados seriam realocados para o pagamento do
serviço da dívida. Tais medidas visavam demonstrar ao mercado que o governo se preocupava
em cumprir seus compromissos financeiros, assim como em sinalizar aos credores externos que
o país não declararia a moratória, como haviam feito a Rússia e alguns países asiáticos. Ocorre
que tal estratégia não foi suficiente para reduzir efetivamente, em termos líquidos, nem a dívida
interna, nem a externa, que cresceram após o primeiro mandato do governo de Cardoso, no qual
despendeu recursos e pouco se esforçou em gerar superávits primários e mantendo uma dívida
crescente. No início de seu segundo mandato, em 1999, com as dívidas interna e externa
crescentes, Cardoso iniciou sua política de reajuste fiscal, principalmente após fazer
empréstimos com o FMI, em 1998, o que pressionou ainda mais o governo a conter seus gastos,
aprovando leis para aumentar a arrecadação do Estado, elevando impostos, reduzindo a
transferência de recursos para estados e municípios, além do programa de privatizações.
Já a política econômica do presidente Lula da Silva manteve os reajustes fiscais da
gestão anterior para dar continuidade à geração de superávits primários e tranquilizar o mercado
financeiro. Os impostos criados na gestão de Cardoso foram mantidos e alguns foram
aumentados por meio de PECs como intuito de elevar a receita pública. Apesar da orientação
restritiva da política fiscal no início do governo Lula, as despesas também aumentaram
principalmente no que tange a previdência, assistência social e investimento, este que em 2008
aumentou significativamente durante a crise financeira de 2008, a fim de gerar empregos e
elevar a demanda agregada. Esta elevação nos gastos foi possibilitada pelo aumento dos
impostos em circulação de mercadorias em alguns estados possibilitaram uma elevação dos
superávits. O resultado Fiscal do setor público foi crescente até 2005, sofrendo uma queda em
2006, com o aumento do investimento e das transferências para os estados e municípios, além
de pequenas oscilações até 2008, sofrendo uma substancial queda em 2009, quando o governo
57
elevou seus gastos, com investimento para gerar empregos e demanda agregada. Pode-se dizer
que a elevação dos gastos públicos deu uma orientação mais desenvolvimentista ao segundo
mandato de Lula da Silva.
Quanto à política monetária, quando Lula da Silva assumiu, a inflação ainda estava alta e
a taxa de juros que se manteve em crescimento até cair em 2002 e voltar a crescer a partir de
2003. A fim de controlar a inflação, o BACEN se comprometeu em cumprir executar a política
monetária com o intuito de cumprir as metas fiscais, o que juntamente à continuidade do
reajuste fiscal acalmou o mercado financeiro. As reservas compulsórias também aumentaram,
dando uma orientação restritiva à política monetária de Lula até 2005, quando a taxa de juros
começou a cair, cenário possibilitado pela elevação das exportações e o pagamento da dívida
externa pública. Em 2008, devida a uma queda nas exportações o BACEN elevou a taxa de
juros após desvalorização cambial devido a uma queda nas exportações. Nesse cenário é
possível observar uma elevação na inflação no período, que foi reestabilizada após a retomada
das exportações para a China, possibilitando uma retomada no crescimento econômico e
redução na taxa de juros e na taxa de câmbio em 2009. Quanto à inflação é possível observar
uma queda de 2003 em diante, ao passo da elevação da taxa de juros, até aquela voltar a crescer
em 2007, 2008 e 2010, devido à política de elevação nos gastos públicos adotada no segundo
mandato de Lula da Silva.
Enfim, ao que tange a balança comercial, esta se tornou crescente a partir de 2001 e
manteve um substancial crescimento até 2007. Este crescimento foi possível devido ao aumento
das exportações para a China e EUA, que possibilitou uma balança comercial favorável devido
ao alto preço das commodities. É possível dizer que o Brasil se tornou um tanto dependente da
conjuntura econômica internacional, ou seja, do preço das commodities ao direcionar as
exportações para este tipo de produto. Vale ressaltar que o crescimento econômico acompanhou
as variações da taxa de juros e das exportações de commodities; nesse caso pode-se inferir que
o crescimento econômico se tornou substancialmente dependente da conjuntura internacional -
pelas exportações das commodities; pelos momentos de aumento e redução da taxa de juros; e,
posteriormente, pela elevação dos gastos públicos, para mitigar os efeitos da crise financeira de
2008.
Em suma, ambos os gestores macroeconômicos adotaram estratégias de gestão
orientadas para conter a inflação e se adaptar ao cenário econômico internacional vigente em
cada período, levando-se em consideração o contexto econômico interno e externo. Em geral,
o governo de Cardoso tomou uma orientação mais conservadora, com elevadas taxas de juros
e fortes reajustes fiscais dando continuidade ao processo de estabilização monetária e contenção
58
da demanda agregada, o que afetou significativamente a taxa de desemprego e o crescimento
econômico, este que apresentou baixo crescimento em diversos períodos de seu mandato. Já o
governo de Lula da Silva, em seu primeiro mandato, manteve a postura conservadora, porém
conseguiu dar uma orientação mais progressista no segundo, elevando seus gastos e sendo capaz
de aproveitar as oportunidades advindas do comércio internacional, o que se pode dizer que
trouxe uma herança de dependência do agronegócio sobre a economia do país, mas possibilitou
ao Brasil quitar sua dívida externa e retomar o crescimento econômico.
59
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