incorporação de tratados internacionais no brasil

8/8/2019 incorporao de tratados internacionais no Brasil

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INCORPORAO DE

NORMAS INTERNACIONAIS

AO DIREITO BRASILEIRO

CLIO BORJA

VOLUME 1 - ANO 5 - 2006

www.cebri.org.br


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INCORPORAO DE NORMAS INTERNACIONAIS

AO DIREITO BRASILEIRO

Clio Borja (1)

(1) Advogado, professor aposentado de direito constitucional na UERJ, Ministro aposentado do Supremo TribunalFederal, Ex- Presidente da Cmara dos Deputados e Ex- Ministro da Justia e Conselheiro do CEBRI.


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INCORPORAO DE NORMAS INTERNACIONAIS AO DIREITO BRASILEIRO

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INTRODUO

O presente artigo versa sobre os efeitos da incorporao de

tratados internacionais ao Direito brasileiro. Utiliza como exemplo oingresso da Conveno 158, da Organizao Internacional do Trabalho(OIT), que trata da cessao de relao de trabalho por iniciativa doempregador, ao ordenamento jurdico brasileiro.

So abordadas entre outras, questes relativas necessidadede transformao das normas de direito internacional, ao carterpropositivo da Conveno 158, a sua denncia e competnciaprivativa do Presidente da Repblica para celebrar tratados econvenes e os efeitos sobre o direito interno.

De forma a facilitar a abordagem do tema, o estudo foiorganizado em tpicos como a seguir: proposies jurdicascontidas na Conveno 158; efeitos da incorporao ao DireitoBrasileiro e seus procedimentos; a possibilidade de submisso aocontrole de constitucionalidade; a permisso de complementao;a necessidade de reproduo em normas do direito interno; asconseqncias de aprovao e promulgao; a supremacia daConstituio brasileira em relao Conveno; o dualismo

normativo da OIT e a autonomia das organizaes internacionaispblicas; a Constituio da OIT, de 1969; os efeitos da ratificaodas Convenes da OIT; a denncia da Conveno 158; acompetncia privativa do Presidente da Repblica para celebrartratados e convenes na Monarquia e na Repblica; a opinio dos

juristas a respeito do tema; a qualificao jurdica da denncia.


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A INCORPORAO DA CONVENO

Dois efeitos decorrem da aprovao de um tratado pelo

Congresso: fica o Poder Executivo autorizado a ratific-lo e habilitadoa promulg-lo, dando s suas normas vigncia no Brasil.

Em princpio, e segundo entendimento perfilhado pelo SupremoTribunal Federal, o direito entrado pela via da recepo do tratado est nomesmo plano de igualdade que o internamente elaborado, no sendo superiora este (Conflito de Jurisdio no 4663-SP, RTJ 48/76, esp. pg. 77), esubmete-se mesma competncia jurisdicional, estadual ou federal,das normas legislativas. A disposio de tratado ou convenointernacional para ter vigncia, fora obrigatria e executoriedade no

Brasil deve atender os requisitos exigidos pelas leis ordinrias. Essa a lio da mais abalizada doutrina:

I principii esposti, afirma FIORE , devono applicarsi altres aitrattati. Essi quando siano stati legalmente conclusi e ratificati devonoreputarsi obbligatorii fra gli Stati dai quali furono stipulati. Per, siccome itrattati, per quello che concernono i diritti dei privati, hanno la stessa forzaobbligatoria delle leggi, cos bisogna ammettere anche a riguardo di essi, chela loro obbligatoriet deve ritenersi subordinata alla loro pubblicazione. Laonde

la Corte di Appello di Firenze ritenne, che la dichiarazione sottoscritta daCavour e da Talleyrand per regolare lesecuzione delle sentenze dei tribunalidella Francia e dellItalia non poteva reputarsi obbligatoria, pel motivo chenon era stata pubblicata nella Raccolta Ufficiale delle Leggi2

2 PASQUALE FIORE, Delle Disposizioni Generali Sulla Pubblicazione, Applicazione EdInterpretazione Delle Leggi, vol. primo, Seconda edizione, Napoli-Torino, 1915, pg. 125. V.,ainda, THOPHILE HUC, Commentaire Thorique et Pratique du Code Civil, t. I, Paris, LibrairieCotillon, 1892, no 41, pgs.50-51, e NICOLA STOLFI,Diritto Civile, vol. Primo, Torino, UnioneTipografico- Editrice Torinese, 1919, no 236, pgs. 150-151: Non basta quindi lapprovazionedel Parlamento, per avversi la legge; ocorre anche la sanzione del Re, e cio lapprovazione di questicome organo del potere legislativo. Ma, intervenuta tale sanzione, il Re, come capo del potere esecutivo, tenuto a promulgare la legge (...) Con la promulgazione non solo attesta lesistenza della legge,ma la si rende esecutoria (articolo 3, legge 23 giugno 1854, n. 1731), e se ne ordina la pubblicazione.

Efeitos daincorporao ao

direito brasileiro

O procedimentoda incorporao


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No Brasil, a prpria Constituio que regula a vigncia, emseu territrio, dos tratados e convenes firmados pelo Presidente daRepblica. Uma vez aprovados (Const., arts. 49, I e 84, VIII), ratificados

(Const., art. 84, VIII) e promulgados (Const., art. 84, IV)3

, suas normastornam-se obrigatrias para os sujeitos respectivos, em decorrnciada sua publicao.4

As disposies do tratado, depois de incorporadas, no seconvertem em normas de direito interno ou em lei nacional, masapenas lhes adquirem a fora e o vigor no territrio do Estado queas reproduz. O tratado e a lei procedem de fontes distintas eautnomas que qualificam as regras delas emanadas: sointernacionais as do tratado, nacionais as da lei. A incorporao da

3 OSCAR TENRIO, Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Liv. Jacinto Editora, Rio de Janeiro,1944, pg. 22, no 10: Como os tratados e convenes diplomticas no so simples atosadministrativos e de execuo, sendo, realmente, leis (10), a regra da vacatio lhes aplicvel,como lhes aplicvel toda a matria de publicao. Na mesma obra ver, ainda, nota 10, pg. 22: necessrio considerar que, em virtude da distino feita na Frana entre promulgaoe publicao, oreferendum do Poder Legislativo no d por si s fora executria. Torna-seindispensvel um ato do Executivo. Compreendemos, assim, as palavras de Mestre [ACHILEMESTRE, Les traits et le Droit Interne, Recueil des Cours, 1931. t. 38, pg. 255]: Il est remarquer quaux Etats Unis dAmerique, o domine cependant le principe daprs lequel ledroit international fait partie intgrante du droit national, les tribunaux americains se recusent apliquer les dispositions des traits tant que nest pas intervenu un acte exprs, uneproclamation du Prsident des Etats-Unis leffet de donner lordre dexecution.4 OSCAR TENRIO, op. cit., pg. 19: Considera-se a publicao como decorrncia dapromulgao. A publicao confere lei existncia, alm de torn-la obrigatria . Em nota 1, mesma pg. 19, o A. transcreve a opinio de NICOLA STOLFI, Diritto Civile, vol. primo,n. 237: La publicazione latto col quale si porta, con un mezzo qualunque, la promulgazionedella legge a conoscenza degli interessati (divulgatio promulgationis).No mesmo sentido,v. EDUARDO ESPNOLA e EDUARDO ESPNOLA FILHO, A Lei de Introduo aoCdigo Civil Brasileiro, vol. I, 2 edio atualizada por SILVA PACHECO, Renovar,1995, pg. 35: Em condies de ser obedecida e executada est, pois, a norma jurdica que setenha elaborado nos termos da Constituio, e que a autoridade competente haja tornadoexecutria. Mas, como ainda pondera BIANCHI, para que a obrigao de obedincia possatornar-se efetiva, ocorre, como novo requisito, a necessidade de que venha a ser conhecida daspessoas obrigadas a cumpri-la, ou, pelo menos, que essas pessoas tenham podido conhec-las,

porquanto absurdo e tirnico seria impor, aos cidados, ordens e proibies, e torn-lasresponsveis pela desobedincia, sem que tais ordens ou proibies tenham sido manifestadaspor alguma forma, de onde resultasse a prova, ou, pelo menos, a presuno de que ao conhecimentodeles chegaram elas. Da, a distino entre a existncia jurdica da norma, a suaexecutoriedade e a respectiva obrigatoriedade. O citado autor italiano, que, melhor doque ningum, precisou o verdadeiro alcance da doutrina constitucional, nesta matria,explica que aexistnciada lei se verifica quando um preceito jurdico emanado daautoridade legtima, preenchidas as regras e formalidades necessrias; a executoriedade dependeda ordem dada, pelo poder executivo, para que se observe e faa observar o preceito; aobrigatoriedade, alm da existncia e da executoriedade, supe, da parte daqueles que devemobserv-lo, a reunio das condies necessrias para que possam ser legitimamente obrigados obedincia.

O tratadotransformado ato

internacional


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norma internacional ao direito interno no a desliga de sua fonte,nem da ordem normativa internacional qual continua a pertencer.No disposio de direito interno, submetida hierarquia

normativa do Estado nacional.5

O Supremo Tribunal Federal, em obsquio internacionalidade do tratado, tem por injurdica a pretenso desubmet-lo ao controle de constitucionalidade para o efeito dedesconstitu-lo, como sucede lei nacional por ele declaradainconstitucional; admite, apenas, que a jurisdio nacional recuseaplicao quelas que sejam incompatveis com a Constituio econhea da ao declaratria de inconstitucionalidade dos atosde direito interno que os transformaramou os incorporaram. Em

obiter dictumproferido no julgamento da ADIN 1480- DF (RTJ179/493), o Relator, Ministro CELSO DE MELLO, reconhece asituao de paridadedo tratado incorporado ou transformadoemlei ordinria, quanto sua validade, autoridade e eficcia,enfatizando, porm, que entre eles h uma mera relao de paridadenormativa. (Ementa, pg. 495).

Embora pertenam a outra ordem, as normas internacionaisconvencionais podem ser transformadas, quando a sua

implementao reclama que se complete o sentido de suasdisposies6, seja porque, deliberadamente, deixaram em brancoum espao ou campo normativo, ou porque sua execuo dependede ato legislativo, judicial ou administrativo da autoridadenacional, como parece ser o caso da Conveno 158 da OIT.

KELSEN, em consonncia com o monismo normativo, negaa possibilidade mais do que a necessidade de transformao

5 TRIEPEL, Droit Interne et Droit Internacional in Recueil des Cours, Acadmie de DroitInternational, 1923, tome l de la collection, Librairie Hachette, Paris, 1925, pg: 83: jamaisla formation du droit international public ne peut remplacer la formation du droit interne: lasource du droit interne doit agir par elle-mme pour faire en quelque sorte sien le droit cre parla source du droit international. Un trait international nest donc jamais en soi un moyen decreation du droit interne.

6 ANTONIO LA PERGOLA, Constituzione e Adattamento DellOrdinamento Interno AlDiritto Internazionale, Milano, Dott. A. Giuffr - Editore, 1961, pg. 34-35. Lo stesso Kelsen,dunque, ammette che, se la Costituzione contenga tale disposizione o il trattato (o meglio, ledisposizione in esso contenute) siano state lasciati incompleti dagli stati contraenti, latrasformazione necessaria.

Controle deconstitucionalidade

dos atos internosde transformao

O tratado e asnormas nacionais:

complementao


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de uma norma de direito internacional em norma de direito interno7,mas admite a seguinte exceo:

Necessitam de transformao apenas as normas de direitointernacional que pressupem atos administrativos e judiciais do Estado; eisto, somente, se a Constituio obriga os rgos administrativos e judiciaisa aplicar a lei nacional.

(Only norms of international law providing for administrative orjudicial acts of the state need transformation; and this only if the administrativeor judicial organs are bound by the constitution to apply solely nationallaw).8

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal j assinalou apossibilidade de adoo do contedo da norma internacional, pordisposio formalmente legislativa do direito interno.9 precisamenteo que tambm prev o artigo 1 da Conveno 158 da OIT:

Artigo 1

Dever-se- dar efeito s disposies da presente Conveno atravs dalegislao nacional, exceto na medida em que essas disposies sejam aplicadas

por meio de convenes coletivas, laudos arbitrais ou sentenas judiciais, oude qualquer outra forma de acordo com a prtica nacional. (Article 1-Pour autant que l application de la prsente convention nest pas assure

par voie de conventions collectives, de sentences arbitrales ou de decisionsjudiciaires, ou de toute autre manire conforme lapratique nationale, elledevra ltre par voie de lgislation nationale).10

7 H. KELSEN, Principles of International Law, Reinhart & Company Inc., New York, 1956,pags. 192-196.

8 H. KELSEN, Principles, cit., pg. 195.9 STF. Apelao Cvel no 7872-RS, Relator, Ministro Filadelfo Azevedo, ArquivoJudicirio, vol. LXIX, 1944, pg. 19: Mas, na categoria interna, que posio deve ser reservadaao Tratado a plena paridade com a lei ordinria, segundo faz supor, por exemplo, a refernciaconstitucional nos casos de recurso extraordinrio por ofensa a leis ou tratados ou uma situaoespecial, determinada por caracteres originais. Secundria ainda a distino dos casos em queo texto convencional diretamente dado a aplicao e dos que exigem a adoo de lei interna emsatisfao a compromisso externo decorrente de convenes, v.g., sobre direito cambirio, ou propriedade literria. (Grifei)

10 Verso para a lngua portuguesa, adotada no anexo do Decreto no 1.855, de 10 deabril de 1996.


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Verifica-se, contudo, que muitos dos diferentes standardspropostos pela Conveno 158 aos seus signatrios tm total ou quaseintegral correspondncia no direito do trabalho brasileiro, o que

dispensaria lei formal que os reproduzisse ou imitasse; somente osque no so correspondidos necessitariam, segundo a prpriaConveno, ser reproduzidos por norma elaborada pelo CongressoNacional, com a sano do Presidente da Repblica, tendo em vista aatinente regra constitucional:

Art. 48 Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente daRepblica, no exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, disporsobre todas as matrias de competncia da Unio (...)

Ressalve-se que a nica obrigao internacional que o governobrasileiro contraiu ao ratificar a Conveno 158 da OIT foi a de levaro contedo de suas diferentes proposies ao conhecimento do rgodo poder legislativo nacional para ser reproduzido em leis, se este foro meio prprio de torn-lo efetivo no Brasil. Registre-se que osMembros da OIT, que no votaram ou votaram contrariamente aoprojeto da Conveno 158, tm esse mesmo dever de lev-la aoconhecimento do titular do poder legislativo de seus pases, para igualfinalidade. Segundo a Conveno 158 da OIT no se cuida de dar

vigncia no territrio nacional s suas regras enquanto normasinternacionais, mas sim de induzir os Estados-Partes a disporconformemente em suas leis.

Carter propositivo da Conveno 158 da OIT

Contudo, a circunstncia de ter sido essa Convenoaprovada pelo Congresso (Dec. Leg. no 68, de 16/09/1992) eratificada pelo Presidente da Repblica, que tambm a promulgou(Dec. no 1.855, de 10/04/1996), induz alguns a afirmar que asmeras proposies jurdicas nela contidas tm fora obrigatriano Brasil, independentemente de sua reproduo em lei formal.Mas essa concluso equivocada, como se v da deciso doSupremo Tribunal Federal a esse respeito, na qual so abordadostrs temas relevantes para a aplicao de normas internacionaisno Brasil a necessidade da transformao, a supremacia daConstituio em face dos atos internacionais e o carter meramentepropositivo da Conveno 158 da OIT.

Reproduo daConveno 158 no

direito interno

Conseqncias daaprovao e

promulgao daConveno 158


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Com efeito, decidindo cautelarmente pela maioria dos seusMinistros e na conformidade do voto do Relator da ADIN no 1480-DF(RTJ 179/493), o Supremo Tribunal reconhece que a Conveno 158 da

OIT satisfez os requisitos constitucionais de incorporao dos tratados:

Torna-se irrecusvel admitir, portanto, que a Conveno no 158 daOIT est formalmente incorporada ao sistema de direito positivo interno doBrasil (pg. 512).

Mas asseriu que, em virtude do princpio da supremacia daConstituio, os atos do Estado brasileiro conducentes a talincorporao (decreto legislativo e decreto de promulgao) sosuscetveis de controle de constitucionalidade:

Esta Suprema Corte, ao reconhecer a competncia do Poder Judiciriopara efetuar o controle de constitucionalidade dos atos internacionais, limitou-se, na realidade, a proclamar a inquestionvel supremacia jurdica da ordemconstitucional sobre as prescries emergentes de qualquer tratadointernacional, pois, consoante adverte Pontes de Miranda (Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda no 1 de 1969, tomo IV/146, item 35,2a ed., 1974, RT), Tambm ao tratado, como a qualquer lei, se exige serconstitucional. (Grifei)

Na verdade, essa compreenso do tema, que confere absoluta precedncia Constituio da Repblica sobre os tratados internacionais celebrados peloBrasil, tem sido reiterada em outros julgamentos do Supremo Tribunal Federal,de que constitui exemplo expressivo a deciso proferida no RE 109.173/SP, deque foi Relator o eminente Ministro Carlos Madeira (RTJ 121/270-276).

Nesse julgamento, os votos proferidos pelos eminentes MinistrosCarlos Madeira (Hierarquicamente, tratado e lei situam-se abaixo daConstituio Federal. Consagrar-se que um tratado deve ser respeitado, mesmo

que colida com o texto constitucional, imprimir-lhe situao superior prpria Carta Poltica. RTJ121/272) e Clio Borja (...tenho que nenhumtratado prevalece sobre a Constituio... RTJ121/276) enfatizaram asupremacia jurdica da ordem constitucional sobre quaisquer tratados econvenes internacionais.

Conseqentemente, no exerccio dessa competnciajurisdicional, o Tribunal declarou o carter meramente propositivoda

A deciso doSupremo Tribunal

Supremacia daConstituio e

controlejurisdicional


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parte da Conveno 158 da OIT atinente s relaes de trabalho eemprego e deu-lhe interpretao conforme Constituio.

A Conveno no

158/OIT, alm de depender de necessria e ulteriorintermediao legislativa para efeito de sua integral aplicabilidade no planodomstico, configurando, sob tal aspecto, mera proposta de legislao dirigidaao legislador interno, no consagrou, como nica conseqncia derivada daruptura abusiva ou arbitrria do contrato de trabalho, o dever de os Estados-Partes, como o Brasil, institurem em sua legislao nacional, apenas a

garantia da reintegrao no emprego. Pelo contrrio, a Conveno no 158/OIT expressamente permite a cada Estado-Parte (Artigo 10), que, em funode seu prprio ordenamento positivo interno, opte pela soluo normativaque se revelar mais consentnea e compatvel com a legislao e a prticanacionais, adotando, em conseqncia, sempre com estrita observncia doestatuto fundamental de cada Pas (a Constituio brasileira, no caso), a

frmula da reintegrao no emprego e/ou da indenizao compensatria.(Grifado no original)

Os votos do Relator, Ministro CELSO DE MELLO, e doMinistro MOREIRA ALVES, que o subsidiou, expressam serprogramtico o contedo da Conveno 158 da OIT, acentuandodepender sua aplicabilidade da ao normativa do legislador

interno de cada pas.

Essas afirmaes correspondem no s s disposies daConveno 158, mas, igualmente, ao modo de atuar da OrganizaoInternacional do Trabalho, disciplinado, inicialmente, pelo Tratadode Versalhes e depois pela Constituio da OIT de 1969.

Todavia, com o advento da Sociedade das Naes eparticularmente da Organizao Internacional do Trabalho,

introduziram-se notveis modificaes na elaborao e naconcluso dos atos internacionais, bem como na aplicao de suasnormas pelos Estados. Segundo o artigo 405, do Tratado deVersalhes, lembra MIRKINE-GUETZVITCH, estabelece-se um

procedimento especial para os projetos de conveno emanados daConferncia Internacional do Trabalho. Aprovados por dois teros dosmembros da Conferncia, os projetos de conveno devem ser apresentadosa todos os Estados para ratificao, ainda que os representantes destes

Carterpropositivo daConveno 158

A OIT: seudualismo normativo

e a autonomia dasorganizaes

internacionaispblicas

Forma assembleiarda elaborao denormas.

Derrogao daconsensualidade

da agenda


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pases tenham votado contra a adoo do projeto11 (Grifei). Essa ressalvaparecia eliminar o carter consensual da norma internacional no-costumeira. Contrariava, tambm, o processo de elaborao dos

tratados, que se iniciava por conversaes diplomticas, conduzidasexclusivamente pelo Poder Executivo dos Estados, e se conclua pelasubmisso de suas clusulas ao exame e aprovao dos rgos dosrespectivos poderes legislativos.

Desde ento, essa prtica substituda por um procedimentointernacional direto, no qual um rgo internacional atua em lugar dosrgos nacionais, no estgio preparatrio da elaborao de um tratadointernacional ou de uma lei atinente legislao do trabalho (estremplace par une procdure internationale directe, o un organe

international remplace les organes nationaux dans le stade prparatoirede la confection d un trait international ou d une loi concernant lalgislation du travail.)12

Porm, para compatibilizar esse novo modus faciendide tais atosinternacionais com a soberania e a supremacia territorial dasconstituies nacionais, o Tratado de Versalhes submeteu a aplicaodas convenes da OIT necessria mediao do direito interno e acondies suspensivas ou resolutivas de obrigatoriedade de suas

proposies.

A Constituio da OIT, de 1969, mantendo e desenvolvendoessa orientao, determina que a agenda de todas as reunies daConferncia ser estabelecida pelo Conselho de Administrao, devendoser considerada qualquer sugesto referente agenda, tanto do governo dequalquer dos Membros, quanto de qualquer representante de organizao,reconhecida para os fins do artigo 3, ou por qualquer organizaointernacional pblica(Art. 14,1o).(The agenda for all meetings of theConference will be settled by the Governing Body, which shall considerany suggestion as to the agenda that may be made by the government ofany of the Members or any representative organization recognized for the

purpose of article 3, or by any public international organization).

11 B. MIRKINE-GUETZVITCH, Droit Constitutionnel Internacional, Librairie du RecueilSirey, Paris, 1933, pg. 175.

12 Cf. B.M. GUETZVITCH, op. cit., pgs. 175-176.

A Constituio daOIT e os novosprocedimentos


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Inovando, assim, quanto iniciativa das proposies submetidas deliberao da Conferncia rgo legislativo e de maior hierarquiada OIT o Tratado de Versalhes deu-lhes classificao sui generise

limitou significativamente o seu efeito. Quanto classificao, dispeo Tratado:

Art. 405 Se a conferncia se pronunciar pela aceitao de propostasrelativas a um assunto em ordem do dia, ter de determinar se essas propostasdevero tomar a forma:a) de recomendao a ser submetida ao exame dosmembros, a fim de realiz-la como lei nacional ou de outra forma; b) ou de

projeto de conveno, a ser ratificado pelos membros.

Essa classificao mantida pelo artigo 19 da vigente

Constituio da OIT, que deixa Conferncia a atribuio de qualificaras propostas como convenes ou como recomendaes (art. 19.1).

Quanto aos efeitos jurdicos que a conveno produz, aConstituio da OIT, semelhantemente ao que dispunha o Tratadode Versalhes, prescreve que a conveno ser comunicada a todosos Membros, no somente para ser por eles ratificada (Const. OIT,art. 19,5o, a), mas tambmfor the enactment of legislation or otheraction(Const. OIT, art. 19,5o, b), ou seja,para a decretao de leis ou

de outras medidas.

Caso obtenha o consentimento da autoridade ou das autoridadescompetentes na matria, o Membro comunicar ao Diretor-Geral aratificao formal da conveno e tomar as medidas necessrias paratornar efetivas as suas disposies (Const. OIT, art. 19,5o, d),procedendo, para esse fim conforme qualquer dos modos enumeradosno seu artigo 1 contratos coletivos, laudos arbitrais, sentenas

judiciais ou outro previsto nas leis nacionais.

Contudo, a ratificao no deve ter efeito derrogatrio de lei,de sentena (ou laudo), de costume ou de acordo que assegure aostrabalhadores condies mais favorveis do que as da Convenoou Recomendao (In no case shall the adoption of the Convention orRecommendation (...) be deemed to affect any law, award, custom oragreement which ensures more favorable conditions to the workersconcerned than those provided for in the Convention or Recommendation(Const. OIT, art. 19,8o).

Classificaodos atos da

Conferncia

Efeitos daratificao das

Convenesda OIT


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Os novos procedimentos de tipo assemblear ou parlamentarda OIT e a norma do artigo 405, do Tratado de Versalhes, suscitaramdiferentes reaes, entendendo alguns, equivocadamente, que se

tratava de um passo adiante no sentido do monismo normativointernacionalista. MIRKINE-GUETZVITCH reporta a opinio deGEORGES SCELLE, segundo a qual um tratado no pode serinconstitucional; ele revisaipso factoas constituies com as quais incompatvel.13 Opondo-se a tal idia, MIRKINE-GUETZVITCHentende que, no domnio do direito pblico, deve-se sempre deixarum certo lugar para a prtica constitucional e a prtica poltica.14

Entretanto, no Brasil, CLOVIS BEVILAQUA, manifestando-se como Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exterioresa respeito do artigo 405 do Tratado de Versalhes, censura-lhe aredao defeituosa por insuficincia e opina no sentido de que,atendendo s circunstncias especiais de cada povo, nem obrigam asrecomendaes, nem tampouco os projetos de conveno, como esclarecea alnea 8a. Conclui:

Meu parecer , portanto:

1o ) Que os projetos de conveno votados pela Conferncia

Internacional do Trabalho so levados ao conhecimento dos Governosde cada pas, e estes, se acharem conveniente a sua adoo, combinarocom os outros pases que pensarem do mesmo modo, dentre osrepresentantes na Conferncia, a transformao dos projetos emconvenes, segundo as normas usuais, que, entre ns, so a aprovao

pelo Congresso, e a troca de ratificao pelo Poder Executivo, quepublicar o ato internacional.

2o) Que nenhum dos Estados representados na Conferncia, e muito

menos os que a ela no compareceram, est obrigado a promover a aprovaodesses acordos internacionais, nem tampouco a aceit-los. Afinal so merassugestes da Conferncia.

13 B.M. GUETZVITCH, op. cit., pg. 173

14 Cf., Id, pg. 174

Opinio daCLOVIS

BELIVAQUAsobre o art. 405


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a inteligncia que me parece resultar dos dispositivos desta parte doTratado de Versalhes, que no conseguiu dar nitidez complexidade dos vriosassuntos de que se ocupa. 15

Da disposio do artigo 19, pargrafo 5o, da Constituio daOIT, conclui-se que a ratificao da conveno no gera, ipso facto, aincorporao de suas proposies ao direito interno dos Estados-Membros da OIT, signatrios ou no signatrios, pois o dever que odireito objetivo lhes impe consiste em

apresentar a Conveno autoridade ou autoridades que tenhamcompetncia na matria, para a adoo de leis ou de outras medidas.(bringthe Convention before the authority or authorities within whose competence

the matter lies, for the enactment of legislation or other action.)

Fica claro que, no sistema da OIT, a ratificao d eficcia conveno, como ato de direito internacional, mas no a transformaem fonte de produo de normas de direito interno.16 Tanto assimque at mesmo as disposies de convenes no adotadas pelasConferncias da Organizao podem, por direito prprio dos seusmembros, ser objeto de concertao para transform-las em normasde direito interno ou internacional convencional. Concluindo como

CLOVIS BEVILAQUA, penso que os membros da OIT no estonecessariamente obrigados a reproduzir em normas legislativas asproposies da Conveno, que podem ser, a seu alvedrio,implementadas por outras formas de ao; alm disso, no devem,em nenhuma hiptese, ser adotadas se j existirem regras maisfavorveis aos trabalhadores (Const. OIT, art. 19,8). Mesmo se seentendesse que a ratificao importa a obrigao de legislar, essaobrigao j no seria pura e simples, mas condicional, por fora dasmencionadas reservas.

15 CLOVIS BEVILAQUA, Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty, vol. II, (1913-1934), Senado Federal, Braslia, 2.000, pgs. 318-319.

16 Nas palavras de IAN BROWNLIE, Principles of Public International Law, 4th edition,Clarendon Press, Oxford, pg. 44, a doutrina da transformao desloca a da incorporao,segundo a qual customary rules are to be considered part of the law of the land and enforcedas such (...) only so far as is not inconsistent with Acts of Parliament or prior judicial decisionsof final authorithy. J a doutrina da transformao exige mais: only in so far as the ruleshave been clearly adopted and made part of the law of England by legislation, judicial decision,or established usage (grifado no original).

Efeitos de direitointernacional da

ratificao daConveno


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Como se viu de suas disposies, o Tratado de Versalhes e aConstituio da OIT adotaram a concepo dualista da relao dodireito internacional com o direito interno, que ento prevalecia, e

que TRIEPEL assim resumiu: le droit international public et le droitinterne sont non seulement des parties, des branches du droit distinctes,mais aussi des systmes juridiques distincts (...) Puisque le droit interneet le droit international ne rgissent pas les mmes rapports, il est impossiblequil y ait jamais une concurrence entre les sources des deux systmes

juridiques.17 De acordo com essa doutrina, o tratado somente podeconstituir um convite criao do direito, mas a formao do direito repousasempre no Estado, sobre um ato de vontade particular do Estado, distinto desua participao no desenvolvimento jurdico internacional Desse modo,os aludidos atos constitutivos da OIT parecem adotar a definio dogrande publicista alemo, segundo a qual o direito interno se apropria,por reproduo, do contedo das convenes internacionais, as quais,por si mesmas, no podem regular as relaes jurdicas que seestabelecem no meio nacional.18

A Denncia da Conveno 158 da OIT

O artigo 17 da Conveno 158 da OIT torna expresso o direito

dos seus signatrios de denunci-la, dez anos aps sua entrada emvigor, devendo aquela Organizao ser, disto, informada. A dennciatornar-se- efetiva um ano aps a data do seu registro na RepartioInternacional do Trabalho. Se o denunciante no age tempestivamente,reabre-se novo prazo de dez anos, durante os quais ele permanecevinculado Conveno.

17 TRIEPEL, Droit Interne et Droit International cit., pg 83.

18 Cf. TRIEPEL, Droit Interne et Droit International, cit., pg. 84. TRIEPEL define aobrigao que o Estado assume ao firmar e ratificar um tratado, como apropriaodo seu contedo pelo direito interno: Il ne sagit pas, dans une telle appropriation,dune rception, mais dune reproduction sous une forme modifi . No voto que proferiuno julgamento do ERE 107562-7-SP (DJ 14.09.01, Ementrio 2043-3), o MinistroOctavio Gallotti vale-se da opinio de Amlcar de Castro no sentido de que, nodireito internacional privado, a Aplicao do direito estrangeiro nada mais queimitao de critrio, de norma, de moda, de pensamento estrangeiro, sem qualquer atenoao governo da jurisdio estranha onde prevalece esse pensamento, essa moda, essa norma,esse critrio. O direito objetivo aliengena imitado no forum, no por determinao dogoverno estranho, nem por fora de direito extra-estatal, mas sim, exclusivamente, pordeliberao do governo do forum.

O dualismonormativo naConstituio

da OIT

A denncia da

Conveno 158


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CLIO BORJA

Com vistas ao exerccio dessa faculdade do Estado brasileiro,indaga-se na consulta se o Presidente da Repblica poderia denunciara Conveno 158 da OIT sem autorizao do Congresso Nacional.

Nos precedentes do servio exterior brasileiro, a resposta tem sidoafirmativa, como se v das manifestaes da Consultoria Jurdica doItamaraty, especialmente a de CLOVIS BEVILAQUA. Entende eleque se o prprio tratado admite que seus signatrios o denunciem, aaprovao do seu texto, pelo Poder Legislativo, com essa clusula,importa a habilitao prvia do Presidente para efetivar o distratoquando entenda oportuno, tanto mais que privativamente sua aprerrogativa de negociar, concluir e firmar quaisquer avenas no planointernacional.

Depois de afirmar que a denncia dos tratados matriadacompetncia do Poder Executivono parecer que emitiu acerca dodesligamento do Brasil do Pacto da Sociedade das Naes,19 CLOVISBEVILAQUA fundamenta essa assero:

O Poder Executivo celebra os tratados; quer a Constituio que oCongresso resolva sobre a sua convenincia, no momento da sua formao.No exige que o Congresso se manifeste sobre a denncia desses atosinternacionais. Conclui-se desse silncio que para a denncia, a interveno

do Congresso dispensvel. E essa concluso se corrobora, com a ponderaode que foi ao Poder Executivo que a Constituio entregou, privativamente,a mantena das relaes com os Estados estrangeiros, sendo a intervenodo Congresso, na formao dos tratados, uma exceo ao princpio geral, aqual somente se aplica ao caso que especifica. A prpria aprovao dostratados pelo Congresso funo executiva, como a confirmao danomeao dos ministros diplomticos. E do fato de ser necessria aconfirmao do Senado para a nomeao dos ministros diplomticos, nose infere que tenha de ser ouvido esse ramo do Congresso para a

disponibilidade ou demisso desses funcionrios, nos termos do art. 19 doDecreto no 14.057, de 11 de fevereiro de 1920. 20

19 Parecer inPareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty, cit., vol. II (1913-1934), pg.347. O Poder Executivo o rgo a que a Constituio confere o direito de representar a Naoem suas relaes com as outras (...) com a colaborao do Congresso, nos casos em que aConstituio a preceitua. Essa colaborao, porm, excepcional; quando a Constituio guardasilncio, deve entender-se que a atribuio do Poder Executivo, no que se refere s relaesinternacionais, privativa dele. (pg.350).

20 Idem, pg. 351.

Competnciaprivativa do

Presidente daRepblica


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Corroborando essa concluso, outro respeitado consultor jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, LEVI CARNEIRO,ressalta a circunstncia de ser expressa, na Constituio, a competncia

do Congresso para autorizar o Presidente da Repblica a celebrar apaz (Const. 1946, art. 66, II; Const. 1967-1969, art. 44, II; 1988, art. 49,II). E uma vez que tal autorizao era e derrogatria da atribuioprivativa do Poder Executivo de manter relaes com Estadosestrangeiros (Const. 1988, art. 84, VII), esse autor considerava-a exceo regra geral: Resulta, claramente, desses dispositivos, que o Presidente daRepblica, podendo celebrar tratados e convenes internacionais adreferendumdo Congresso Nacional est, porm, inibido de fazer a paz,sem prvia autorizao do Congresso, e, ainda, como nos demais casos, sem asua aprovao ulterior.21 Se a autorizao prvia exceo, a regrageral, conclu-se, que o Presidente da Repblica no necessita estarantecipadamente autorizado pelo Congresso para agir no planointernacional. E se a denncia de tratados no foi expressamenteincluda na exceo, deve ela obedecer regra geral, entrando no roldas atribuies privativas do Poder Executivo.

Resta a pergunta: seria juridicamente necessrio o referendo doCongresso para a validade ou eficcia da denncia?

Tendo em vista que, como declarado pelo Supremo TribunalFederal, a Conveno 158 da OIT contm meras propostas, a suadenncia pelo Poder Executivo no usurpa a atribuio do CongressoNacional de resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atosinternacionais que acarretem encargos ou compromissos gravososao patrimnio nacional(Const., art. 49, I) ou qualquer outraprerrogativa do Poder Legislativo. A denncia exonera o Brasil daobrigao internacional que assumira, mas no impede o CongressoNacional de legislar na conformidade, ou no, dos standardspropostos

pela OIT, quando entenda conveniente.Como as proposies da Conveno 158 no foram

transformadas em normas nacionais, a sua denncia somenteproduziu efeitos no mbito das relaes do Brasil com a organizao

21 Parecer inPareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Vol. IV (1946-1951),pg. 516.

A denncia: suainocuidade nodireito interno


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internacional que a elaborou. Em sua decorrncia nenhuma normade direito interno foi criada, modificada ou extinta. E a autoridadedo Presidente para denunci-la decorre da prerrogativa de,

privativamente,celebrar tratados, convenes e atos internacionais(Const.,art. 84, VIII). Na celebrao de tratados, convenes ou acordos com Estadosestrangeiros, esclarece PONTES DE MIRANDA, o Presidente daRepblica no procede como se houvesse delegao do Poder Legislativo.Procede por poder seu, sobre o qual o texto explicito, posto que a referendodo Poder Legislativo.22 (Grifado no Original)

No comentrio desse dispositivo, esse Autor sustenta que aratificao, no estado atual do direito das gentes, elemento deeficcia do

tratado, e no s ato de execuo.23 Ora, como se viu antes, a aprovaoda Conveno 158 no importou a sua execuo no territrio nacional,porque o Congresso Nacional ou o Presidente da Repblica, que tminiciativa legislativa na matria, no elaboraram as normas jurdicasque lhe dariam aplicao no Brasil. A denncia em nada alterou oordenamento jurdico do Pas.

Em resumo, por duas ordens de razes a denncia da

Conveno 158 prescindia da aprovao ou do referendo congressual:porque no inovava, no modificava nem derrogava nenhumadisposio legislativa ou de qualquer outra categoria do direitointerno, nem onerava ou gravava o patrimnio nacional (Const., art.49, I); e porque o nico efeito que produziu esgotou-se no planointernacional, no qual o Presidente da Repblica tem competnciaexclusiva para conduzir e concluir negociaes, firmando oudesfazendo ajustes (Const., art. 84, VIII), salvo a declarao de guerrae a celebrao da paz (Const., art. 84, XIX e XX), que reclamam prvia

autorizao do Congresso Nacional.

22 PONTES DE MIRANDA, Comentrios Constituio de 1967 com a emenda no 1 de1969, tomo III, Forense, Rio de Janeiro, 1987, pg. 327.

23 PONTES DE MIRANDA, op. cit., tomo III, pg. 331.


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Competncia Privativa do Presidente da Repblica

A representao externa do Estado brasileiro, a celebrao de

tratados e convenes sua negociao e concluso bem como osseus efeitos sobre o direito interno so matrias das Constituiesbrasileiras, do Imprio e da Repblica.

A Constituio de 1824 no incluiu a celebrao de tratados nacompetncia do Poder Moderador, mas na do Executivo:

Art. 102 O imperador o chefe do poder executivo e o exercita pelosseus ministros de estado. So suas principais atribuies:

.................................................................................................

6o - Nomear embaixadores e mais agentes diplomticos e comerciais.

7o - Dirigir as negociaes polticas com as naes estrangeiras.

8o - Fazer tratados de aliana ofensiva e defensiva, de subsdio e comrcio,levando-os depois de concludos ao conhecimento da assemblia geral, quandoo interesse e segurana do Estado o permitirem. Se os tratados concludos emtempo de paz envolverem cesso ou troca de territrio do imprio ou possesses

a que o imprio tenha direito, no sero ratificados sem terem sido aprovadospela assemblia geral.

A norma constitucional separava expressamente a hiptese decomunicao dos tratados ao parlamento para efeito de conhecimento,ou seja, de fiscalizao, daquela outra que tinha por efeito habilitar oPoder Executivo a ratific-los. Essa ltima disposio aplicava-se aoscasos de cesso ou de troca de territrios, observando, porm, PIMENTABUENO, que a dependncia da ratificao dos tratados prvia

aprovao do Poder Legislativo no se justifica quando eles noultrapassam as atribuies do executivo. Reconhece ele, contudo, que, emteoria, a celebrao de tratados pertenceria ao poder legislativo,porquanto um ato da soberania, uma expresso do voto nacional.24 Mas

Competnciaprivativa do

Presidente decelebrar tratados e

convenes

Na monarquia:competncia doPoder Executivo

24 Dr. JOS ANTONIO PIMENTA BUENO, Direito Pblico Brasileiro e Anlise daConstituio do Imprio, Rio de Janeiro, 1857, pg. 246.

Dar conhecimento Assemblia

Geral


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razes de ordem prtica e os imperativos da experincia e daprudncia polticas recomendavam deferir tal atribuio aoExecutivo, o qual no poderia avanar nas prerrogativas do

Legislativo. Se em um tratado de aliana, exemplifica o Marqusde So Vicente, se estipularem clusulas que estabeleam prestaesdo tesouro nacional, estas no produziro direitos e obrigaes seno depoisde aprovadas pelo poder legislativo, porquanto pela constituio s a estecompete exclusivamente o autorizar despesas pblicas, e porque asatribuies do poder executivo no derrogam as do legislativo, antes simentendem-se em harmonia.25 Quando o Executivo ultrapassa os seuspoderes, o Legislativo est em seu direito de no aprovar ou declararnulas, embora fique prejudicado todo o tratado. Nem o governo estrangeiroter direito algum de reclamar, por isso que antes de efetuar a negociaotinha o dever de consultar e saber quais as leis fundamentais do imprio,pois conveno feita com quem no tem poderes nulaipso jure, ou

feita sad referendum, e portanto sujeita a essa eventualidade.26 Hoje,essas ressalvas aplicam-se de forma pertinente parte do artigo49, inciso I, da Constituio vigente, atinente atribuio doCongresso de resolver definitivamente sobre (...) atos internacionaisque acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnionacional.

A supremacia da Constituio sobre os tratados, a competnciado Executivo para negoci-los, conclu-los, firm-los e ratific-los,assim como os casos que carecem de aprovao do Legislativo foram,desde ento, constitucionalizados.

Merece registro, igualmente, a circunstncia de, no direitopblico da Monarquia, a prerrogativa de negociar e concluir tratadospertencer ao Poder Executivo, no ao poder Moderador, estando,por isso, sujeita ao referendo dos ministros, que por tais atos

respondiam politicamente perante a Assemblia Geral do Imprio.Portanto, era atribuio governativa, no meramente majesttica, oque lhe conferia mais alto grau de efetividade e maior exposio fiscalizao parlamentar.

25 Ibd.

26 Idem, pg. 246-247.

AprovaoLegislativa:

quando necessria?


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Na diviso tripartite de poderes da Constituio de 24 defevereiro de 1891, as relaes externas do Brasil foram ordenadasem duas distintas rubricas: na que cuida da competncia privativa

do Congresso, artigo 34, inciso 12 (Resolver definitivamente sobreos tratados e convenes com as naes estrangeiras) e na do artigo48, que dispe sobre atribuies privativas do Presidente daRepblica, compreendendo os seus incisos 13 (Nomear os demaismembros do corpo diplomtico e os agentes consulares), 14 (Manterrelaes com os estados estrangeiros) e 16 (Entabolar negociaesinternacionais, celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre adreferendum do congresso, aprovar os que os Estados celebrarem naconformidade do art. 65, submetendo-os, quando cumprir, autoridadedo congresso.

As Constituies de 1934, de 1937 e de 1946, bem como a de1967 e sua Emenda no 1, de 1969, nessa mesma linha, atriburamprivativamente ao Presidente da Repblica a celebrao deconvenes e tratados internacionais, ad referendum do PoderLegislativo (1934, art. 56,6; 1937, art. 74, d), ou tratados econvenes internacionais (1946, art. 87, VII), ou tratados,convenes e atos internacionais (1967, art. 83, VIII; 1969, art. 84, X),ou, enfim, tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a

referendo do Congresso Nacional(1988, art. 84, VIII), importandotudo a mesma coisa.

No debate parlamentar e na literatura jurdica brasileira daPrimeira Repblica j se encontram diferentes opinies sobre o alcanceda atribuio do Congresso de aprovar tratados,27 no se identificando,porm, manifestaes conclusivas acerca da necessidade deautorizao do Parlamento para que o Executivo os denuncie; e, damesma forma, na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Como

que sucedendo, na Repblica, seo de estrangeiros do Conselhode Estado do Imprio, a Chancelaria, atravs da Consultoria Jurdica

As relaesexternas na

repblica

27 JOO BARBALHO U.C., Constituio Federal Brasileira, Comentrios por, Edio fac-similar, Senado Federal, Braslia, 1992, pg. 196; RUY BARBOSA, Comentrios Constituio Federal Brasileira, III volume, 1933, Editora Liv. Acadmica, Saraiva & Cia,S. Paulo, pgs. 386-387; AURELINO LEAL, Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira,Parte Primeira, Rio de Janeiro, F. Briguiet & Cia. Editores, 1925, pgs. 623 628.


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do Itamaraty, opinou mais de uma vez a esse respeito, e entre seusConsultores sobreleva a imensa autoridade de CLOVIS BEVILAQUA,o qual, apoiando-se no magistrio de DESPAGNET e HALL, afirmou

a possibilidade de denncia no direito pblico internacional: natural, portanto, que, nos chamados tratados perptuos, se entenda que osEstados se reservam a faculdade de os denunciar, quando tiverem mudado ascircunstncias, que determinaram o ajuste, quando a continuao deste setornar incompatvel com o direito internacional comumente aceito, ou,

finalmente, quando a execuo do acordo contrariar a expanso da vidaeconmica ou poltica do Estado.28

Ainda uma vez e a propsito do desligamento do Brasil do

Pacto da Sociedade das Naes, no qual j se estabeleciam ascondies e o modo da denncia, CLVIS BEVILAQUA,manifestando-se como Consultor Jurdico do Itamaraty, assinou-a competncia exclusiva do Presidente da Repblica, assimresumindo seus argumentos: O Poder Executivo celebra os tratados;quer a Constituio que o Congresso resolva sobre a convenincia, ouinconvenincia, no momento da sua formao. No exige que o Congressose manifeste sobre a denncia desses atos internacionais. Conclui-se dessesilncio que para a denncia, a interveno do Congresso dispensvel.

E essa concluso se corrobora, com a ponderao de que foi ao PoderExecutivo que a Constituio entregou, privativamente, a mantena dasrelaes com os Estados estrangeiros, sendo a interveno do Congresso,na formao dos tratados, uma exceo ao princpio geral, a qual somentese aplica ao caso que especifica. A prpria aprovao dos tratados peloCongresso funo executiva, como a confirmao da nomeao deministros diplomticos. E do fato de ser necessria a confirmao doSenado para a nomeao dos ministros diplomticos, no se infere quetenha de ser ouvido esse ramo do Congresso para a disponibilidade oudemisso desses funcionrios, nos termos do art. 19 do Decreto no 14.057,de 11 de fevereiro de 1920.29

28 CLOVIS BEVILAQUA, Direito Pblico Internacional, segunda edio, tomo II, 1939,pgs. 28-29.

29 Parecer inPareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty, cit., vol, II pg. 351.


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Na medida em que possvel afirmar a existncia de umaopinio comum a uma pluralidade no limitada de autores,parecem estar os juristas da Primeira Repblica persuadidos da

privatividade da atribuio presidencial de iniciar, negociar,concluir e firmar tratados internacionalmente vlidos, que somentetero vigncia no territrio nacional depois de aprovados peloCongresso, mediante lei sancionada pelo Presidente, de acordocom o uso ento adotado. E, de outra parte, que no tocante denncia, a prtica diplomtica brasileira dispensava,consistentemente, a autorizao e a aprovao ou o referendo doPoder Legislativo.

Dos argumentos de que se valem os que assim opinamsobressai aquele que qualifica a denncia como ato administrativoou como melhor me parece como ato poltico governativo.30

Ainda quando se cuide de tratado normativo, cujo escopo darvigncia a determinadas normas jurdicas no direito interno, apactuao entre Estados concerne, necessariamente, a uma relaode poder ou de dominao, sendo, por isso, um ato poltico.

A antiga doutrina do direito internacional (GROTIUS) e do

direito do Estado (LOCKE) j havia constatado que o poderexecutivo e esse outro poder de aliana, de paz e de guerra, queLOCKE denominava federativo, embora sejam realmente distintos,dificilmente caber separ-los e p-los ao mesmo tempo em mos dediferentes pessoas,pois quase impraticvel pr a fora da comunidadeem mos diversas e no subordinadas .... sem enfraquec-la oucomprometer-lhe a operacionalidade.31

30 PAUL DUEZ, Les Actes de Gouvernement, Librairie du Recueil Sirey, 1935, pg.52:Laction diplomatique constitue le domaine de prdilection de l acte de gouvernement.Cest l que ce dernier sest enracin avec le plus de vigueur. On a pu dire que le ministredes Affaires trangres tait le paradis des actes de gouvernement. (...) Pag. 53 Llaborationet la dnonciation des traits internationaux constituent une premire mission, capitale, duservice diplomatique. Dans le systme constitutionnel de la France, la ngociation, laratification et la dnonciation des traits relvent de la comptence gouvernementale.

31 JOHN LOCKE, Ensayo sobe el Gabierno Civil, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,pg. 96.

A Communis

opinio dos doutos

Qualificaojurdica da

denncia


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Ora, se admite-se que somente ao Executivo e a seus agentescompete celebrar tratados como estatudo na Constituio (art.84, VIII) a denncia cabe inteiramente dentro dessa atribuio,

porque ela se esgota no plano das relaes externas (Const., art.84, VII), no produzindo qualquer efeito na ordem jurdica e nasrelaes polticas internas.

No caso da Conveno 158 da OIT, a verdade dessaafirmao patente, pois os rgos do Estado brasileiro dotadosde iniciativa e funo legislativas no propuseram, nemelaboraram as normas que dariam s proposies fora de direitointerno. Quando da sua denncia, a existncia, a executoriedade

e a obrigatoriedade, no Brasil, do contedo das disposies daConveno 158 permaneciam no limbo normativo. No se pode,portanto, imputar sua denncia a derrogao de qualquernorma de direito interno.

No me parece exata, to pouco, a afirmao segundo a quala denncia sem autorizao ou aprovao legislativa (referendo),tenha usurpado a atribuio do Congresso de resolverdefinitivamente sobre a Conveno 158 da OIT (Const., art. 49,

I). Como j disse, a aprovao do Poder Legislativo visa aautorizar a ratificao e, posteriormente, a promulgao e apublicao do tratado, por ordem do Presidente da Repblicaque, atento s circunstncias externas e internas, poder retardarou omitir esses atos. Ora, no caso, o Congresso e o Executivopostergaram indefinidamente a necessria reproduo do que aConveno 158 prope. Como a iniciativa legislativa , emmatria de direito do trabalho, de competncia concorrente doPresidente e do parlamento, a usurpao impossvel, lgica etecnicamente, pois todos os que podiam agir se omitiram.Omisso e usurpao hurlent de se trouver ensemble.


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