artigo - poder legislativo e tratados internacionais - valerio mazzuoli

8/9/2019 Artigo - Poder Legislativo e Tratados Internacionais - Valerio Mazzuoli

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Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001 27

1. Introduo

Este trabalho se props a estudar a com-petncia dos poderes constitudos para acelebrao de tratados, bem como a sistem-tica de incorporao desses mesmos instru-mentos no ordenamento jurdico brasileiro.Para tanto, foi necessrio que se fizesse umaanlise pormenorizada do papel do Con-

gresso Nacional e do Poder Executivo noprocedimento de celebrao de tratados, in-terpretando os dispositivos da Constituiode 1988 que tratam do assunto.

2. A Constituio brasileira de1988 e o poder de celebrar tratados

O Brasil tem ratificado atos internacio-nais de grande complexidade, tantobi comomultilaterais. A presena crescente do Brasilno cenrio internacional e a conseqenteintensificao dos contatos gerou nos lti-

Valerio de Oliveira Mazzuoli

Valerio de Oliveira Mazzuoli Advogadoem Presidente Prudente, SP.

O Poder Legislativo e os tratadosinternacionais

o treaty-making powerna Constituio brasileira de 1988

1. Introduo. 2. A Constituio brasileira

de 1988 e o poder de celebrar tratados. 2.1. Asdivergncias doutrinrias entre HildebrandoAccioly e Haroldo Vallado. 2.2. O relaciona-mento entre os Poderes Executivo e Legislativono processo de concluso de tratados. 2.3. O papeldo Congresso Nacional no processo de celebra-o de tratados. 3. Procedimento parlamentar:etapas internas das Casas do Congresso Nacio-nal. 4. Procedimento brasileiro para a entradaem vigor dos tratados. 5. Concluso.

Sumrio


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Revista de Informao Legislativa28

mos anos um aumento significativo de atosinternacionais negociados e concludos peloBrasil, sobre as mais diversas matrias. Se-gundo informaes do Ministrio das Rela-es Exteriores, a ttulo exemplificativo, du-

rante o Imprio, o Brasil concluiu 183 atosinternacionais; na Primeira Repblica, 200atos; nos quatro anos da primeira adminis-trao do Presidente Fernando HenriqueCardoso, foram celebrados 392 atos bilate-rais e 143 multilaterais. Tais documentos,que o governo assina em nome da Rep-blica, devem ser, pelo direito interno, ob-

jeto de um tratamento igualmente comple-xo, que, no mbito dos Poderes da Unio,

d-se pelo Executivo e pelo Congresso Na-cional, em colaborao de um com o outro(MARTINS, 1996, p. 263).

Desde a Primeira Repblica at os diasatuais, o sistema adotado pelo Brasil no quetange matria consagra a participao doPoder Legislativo no processo e conclusode tratados, no tendo havido, de l parac, profundas modificaes nos textos cons-titucionais brasileiros.

A competncia para celebrar tratados foiintensamente discutida na AssembliaConstituinte de 1987 a 1988. Por um imper-dovel lapso do legislador, no encerramentodos trabalhos, a Comisso de Redao nofoi fiel vontade do Plenrio e provocou osurgimento de dois dispositivos antinmicos:os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio.

O texto final, aprovado por 474 votos afavor, 15 contra e 6 abstenes, e promulga-

do como a nova Constituio da RepblicaFederativa do Brasil, aos 5 de outubro de1988, passou a dispor quanto forma deingresso dos tratados internacionais no di-reito brasileiro que:

Artigo 84. Compete privativa-mente ao Presidente da Repblica:

()VIII celebrar tratados, convenes

e atos internacionais, sujeitos a refe-

rendo do Congresso Nacional; ()Artigo 49. da competncia ex-clusiva do Congresso Nacional:

I resolver definitivamente sobretratados, acordos ou atos internacio-nais que acarretem encargos ou com-promissos gravosos ao patrimnionacional; ().

Da simples leitura dos artigos transcri-tos, possvel perceber que a vontade doExecutivo, manifestada pelo Presidente daRepblica, no se aperfeioar enquanto adeciso do Congresso Nacional sobre a via-bilidade de se aderir quelas normas no formanifestada, no que se consagra, assim, acolaborao entre o Executivo e o Legislativona concluso de tratados internacionais (LEN-ZA, 1998, p. 105); (PIOVESAN, 1998, p. 70).

Essa conjugao de vontades entre oExecutivo e o Legislativo, alis, sempre este-ve nas Constituies brasileiras. Excetue-se,apenas, o texto da Constituio do Imprio,de 1824, que dizia, no seu art. 142:

So atribuies do Imperador: ()X Fazer tratados de aliana ofensi-vos ou defensivos, de subsdio e co-mrcio, levando-os porm ao conhe-cimento da Assemblia Geral, logo que

o interesse e segurana do Estado opermitirem. Se os tratados concludosem tempo de paz contiverem cessoou troca de parte do territrio do Im-prio ou de possesses a que o Imp-rio tenha direito, no podero ser rati-ficados sem terem sido aprovados pelaAssemblia Geral.

Como se percebe, o imperador dava ape-nas cincia assemblia geral de que havia

concludo um tratado, o que demonstra queno era necessria qualquer aprovao porparte deste rgo. S excepcionalmente quea aprovao legislativa se fazia obrigatria,como nos casos que envolvessem questesterritoriais. exceo desta Carta, a apro-vao legislativa para a ratificao de trata-dos internacionais sempre se fez presente.

Assim que a Constituio de 1891, noartigo 34, estabelecia ser da competncia

privativa do Congresso Nacional resolverdefinitivamente sobre os tratados e con-venes com as naes estrangeiras,


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atribuindo ao Presidente da Repblica, noart. 47, a competncia para entabular ne-gociaes internacionais, celebrar ajustes,convenes e tratados, sempre ad referendumdo Congresso (inc. XVI).

A Carta de 1934, por sua vez, no mesmosentido, fixava no artigo 40, alnea a, a com-petncia exclusiva do Poder Legislativo pararesolver definitivamente sobre os tratadose convenes com as naes estrangeiras,celebrados pelo Presidente da Repblica,inclusive os relativos paz, reafirmandono artigo 56 a competncia do Presidenteda Repblica para celebrar convenes etratados internacionais, ad referendum do

Poder Legislativo ( 6). exceo da Car-ta de 1937, a Constituio de 1946, da mes-ma forma, previa no seu art. 66, I, ser da com-petncia exclusiva do Congresso Nacionalresolver definitivamente sobre os tratadose convenes celebradas com os Estadosestrangeiros pelo Presidente da Repblica.

Por ltimo, a Carta Constitucional de1967, com as emendas de 1969, previa noart. 44, I, ser da competncia exclusiva do

Congresso Nacional resolver definitiva-mente sobre os tratados, convenes e atosinternacionais celebrados pelo Presidente daRepblica, acrescendo no artigo 81 ser dacompetncia privativa do Presidente da Re-pblica celebrar tratados, convenes e atosinternacionais, ad referendum do CongressoNacional.

2.1 As divergncias doutrinrias entreHildebrando Accioly e Haroldo Vallado

Algumas discusses doutrinrias surgi-ram, sob a gide dos textos constitucionaisanteriores, a respeito da obrigatoriedade ouno de se passar pelo crivo do poder Legisla-tivo todo e qualquer tipo de ato internacional.

Os comentaristas dos textos constitucio-nais anteriores se dividiam, no que diz res-peito obrigatoriedade de todos os atos in-ternacionais concludos pelo Executivo se-

rem aprovados pelo Poder Legislativo. Par-te da doutrina entendia que ao CongressoNacional caberia aprovar todo e qualquer

ato internacional concludo pelo Poder Exe-cutivo1. Outros j reconheciam como vli-dos alguns acordos internacionais produ-zidos to-somente pelo Executivo, levandopara tanto em conta a prtica interna e in-

ternacional a respeito2

. Dessa ltima corren-te era afiliado Hildebrando Accioly, paraquem existia a possibilidade de se concluiracordos internacionais sem a aprovao doCongresso Nacional. Para Accioly, apedrade toque seria a matria versada no tratado:Se a matria sobre que versa o tratado dacompetncia exclusiva do Poder Legislati-vo, est claro que o aludido ato no se podetornar vlido sem a aprovao legislativa;

e, se depende de tal aprovao, deve ser sub-metido ratificao (1948, p. 5-11). Segun-do o referido publicista, independeriam deaceitao formal do Poder Legislativo osseguintes atos:

a) os acordos sobre assuntos que sejam decompetncia privativa do Poder Executivo;

b) os concludos por agentes ou funcio-nrios que tenham competncia para tanto,sobre assuntos de interesse local ou de im-

portncia restrita;c) os que simplesmente consignam a in-terpretao de clusulas de um tratado jvigente;

d) os que decorrem, lgica e necessaria-mente, de algum tratado vigente e so comoque o seu complemento;

e) os de modus vivendi, na medida em quetm em vista apenas deixar as coisas no es-tado em que se encontram ou estabelecer sim-

ples bases para futuras negociaes.Accioly fundamentava o seu posiciona-mento fazendo referncia prtica norte-americana dos acordos do executivo, quecobrem assuntos dos mais importantes ecuja validade no se subordina aprova-o do Senado americano (ACCIOLY, 1950,p. 95-108). Na lio do Prof. Cachapuz deMedeiros,

mesmo nos Pases onde a Consti-

tuio conserva a exigncia da aprova-o parlamentar para todos os tratadosinternacionais, formaram-se prticas


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diplomticas, desvirtuadas da letraconstitucional, pelas quais o Governoconclui vrios tipos de ajustes, sem oconsentimento das Cmaras legislati-vas. So os convnios denominados,

na prtica norte-americana, de execu-tive agreements e, mais adequadamen-te chamados de acordos em forma sim-

plificada (MEDEIROS, 1995, p. 199).Combatendo essa tese por Accioly firma-

da, Haroldo Vallado, em Parecer dado aoMinistro das Relaes Exteriores Raul Fer-nandes, como consultor do Itamaraty, lecio-nou no sentido de que inaceitvel que tra-tados que no dependem de ratificao se-

jam imunes aprovao congressual, vistoque isso importaria em pedir ao Direito In-ternacional a soluo de um problema deexegese constitucional, o que no admis-svel. O maior ou menor poder que o Gover-no de um Estado tem para negociar e assi-nar atos internacionais assunto tpico dodireito interno de cada pas, que escapa daalada do Direito Internacional. Assevera-va ainda que o Brasil signatrio da Con-

veno de Havana sobre o Direito dos Tra-tados, de 1928, que impe a absoluta neces-sidade de ratificao para todos os tratados,sem exceo. Finalizou dizendo que a regranorte-americana seria inaplicvel no Brasilposto que a nossa Constituio [referia-seele Carta de 1891, art. 48, n 16] no distin-guiu, como fez o constituinte americano,entre tratados e ajustes de menos importn-cia, dizendo apenas ajustes, convenes e

tratados, sujeitando-os todos ao crivo doLegislativo, condio sine qua nonpara a suavalidade e conseqente eficcia jurdica nombito da soberania interna. A nica exce-o admitida por Vallado seria a relativaaos pactos feitos por chefes militares dentrodo limite de suas atribuies (VALLADO,1950, p. 95-108)3.

Em face dessas ponderaes, Accioly re-plicou, por meio do mesmo Boletim, argu-

mentando principalmente que j na vign-cia da Carta de 1891 concluram-se acordosinternacionais sem aprovao do Congres-

so Nacional, consoante evidenciava o Cdi-go das Relaes Exteriores, publicado em 1900.Considerou injustificado o argumento deque os constituintes brasileiros tiveram porvontade subordinar o Executivo ao Legisla-

tivo, visto que, mesmo em pases de regimeparlamentar, ao Chefe da Nao ou doGoverno que cabe a conduo da polticaexterior. Asseverava que no h na doutri-na e jurisprudncia internacionais princ-pio tendente absoluta necessidade de se-rem ratificados, sem exceo, todos os trata-dos. So exemplos de exceo ao princpioda absoluta necessidade de ratificao osacordos em forma simplificada. Segundo ele,

at mesmo a Conveno de Havana, de1928, admite o princpio contrrio, pois es-tipula que os tratados vigoraro desde atroca ou depsito das ratificaes, salvo se,por clusula expressa, outra data tiver sidoconvencionada. Finalmente, insiste Ac-cioly na tese da razoabilidade da compe-tncia privativa. Sendo a matria de compe-tncia do Poder Executivo, no haveria porque, depois de aprovado o acordo, devesse

o mesmo passar pelo crivo do Poder Legis-lativo, a fim de coloc-lo em vigor. Para ele,o costume de muitos anos sempre foi o deno ser exigvel a aprovao do Congres-so Nacional para certos atos internacio-nais (ACCIOLY, 1950, p. 20-23).

Como informa Grandino Rodas, a prti-ca do Ministrio das Relaes Exteriores,assim como a opinio de jurisconsultos aomesmo ligados, como os consultores jurdi-

cos Levi Carneiro e Rezende Rocha, e os di-plomatas Nascimento e Silva e Pereira deArajo, seguiram a tendncia de Accioly(RODAS, 1991, p. 33). Para o primeiro, so-mente os acordos de competncia privativado Poder Executivo, de importncia secun-dria, poderiam deixar de ser submetidosao Congresso Nacional. Os acordos execu-tivos s poderiam interpretar aspectos demenos importncia de tratados. Levi Car-

neiro afasta ainda os ajustes para prorroga-o de tratados, por se assimilarem elesmais a tratados novos. Sua concluso


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lembra Grandino Rodas no sentido derestringir a prtica de simples troca de no-tas nos casos em que cabvel, sem ulteriorpronunciamento do Congresso (RODAS,1991, p. 34). Para Nascimento e Silva, alm

das hipteses aventadas por Accioly, noestariam sujeitos ratificao tambm osacordos por troca de notas. Via de regra, taisacordos tratam de assuntos de somenos im-portncia, a exemplo da interpretao de umartigo obscuro constante de um tratado oude matria administrativa. Pereira de Ara-

jo entendia que pelo fato de inexistir, nasConstituies posteriores de 1891, as pa-lavras sempre e ajustes, que dela cons-

tavam, criou condies para a supervenin-cia de uma norma consuetudinria extra le-gem, no sentido de que os atos internacio-nais de menos importncia estariam dispen-sados de aprovao pelo Poder Legislativo.O grande nmero de atos internacionaisconcludos pelo Brasil sem a participaodo Congresso Nacional estaria a evidenciartal fato. Para Rezende Rocha, quando oacordo se contiver nas atribuies do Poder

Executivo ou s mesmas se circunscrever,reivindicar o assentimento do Legislativopara a ratificao de tratados importaria emcontestar a prpria separao de poderes ea necessidade do seu recproco respeito 4.

A controvrsia ainda mais se intensifi-cou com a redao dos textos constitucio-nais de 1967 e 1969. A Carta de 1967 referia-se a tratados, convenes e atos internaci-onais, servindo de base para que Haroldo

Vallado reafirmasse sua opinio acerca daimpossibilidade de aprovao de qualquertipo de ato internacional sem a aprovaodo Congresso Nacional5. Jos Francisco Re-zek, nesse sentido, asseverava que defendera convalidao de atos internacionais des-titudos de aprovao parlamentar combase na existncia de um costume interna-cional, como o fizeram Accioly e PereiraArajo, passa a ser um exerccio contra le-

gem e nomais extra legem. E costume inter-nacional contra a letra da Constituio incompreensvel, pois contraria a lgica ju-

rdica. Nem mesmo indubitvel ter existi-do o elemento psicolgico do costume, poiso simples silncio frente s publicaes ofi-ciais no perfaz a opinio juris, alm do que,vez por outra, ocorreram manifestaes con-

trrias prtica. Critica tambm a opiniodaqueles que argumentam a prtica dosacordos executivos, em vista da necessida-de de decises rpidas, concluindo que aeventual demora na aprovao por parte doLegislativo decorre da indiferena do Exe-cutivo (RODAS, 1991, p. 39-40).

A prtica brasileira dos acordos em for-ma simplificada, concludos sem a autori-zao expressa e especfica do Poder Legis-

lativo, entretanto, bastante intensa no Bra-sil, como demonstram os inmeros acordosconcludos pelo nosso pas desta maneira,fato esse que levou o Prof. Cachapuz deMedeiros a observar que o Itamaraty man-tm o entendimento () de que o Brasil podeser parte em acordos internacionais que nodependam da aprovao do Congresso Na-cional (MEDEIROS, 1983, p. 144). O lavorda Assemblia Constituinte, como assevera

Grandino Rodas,no foi levado em considerao noreferente ao reconhecimento de direi-to da existncia dos acordos em for-ma simplificada. Alm de continuarno havendo previso constitucionalpara tais tipos de acordo, o inc. VIIIdo art. 84, ao se referir no somente atratados e convenes, mas at mes-mo a atos internacionais, parece, em

interpretao literal querer sujeitarqualquer ato internacional aprovaoparlamentar (RODAS, 1991, p. 44 - 47).

O artigo 80 da Constituio italiana, emredao semelhante, dispe:

Le Camere autorizzano con legge laratifica dei trattati internazionali, che sonodi natura politica o prevedono arbitrati oregolamenti giudiziari o importano vari-azioni del territorio od oneri alle finanze,

o modificazioni di leggi. semelhana da norma brasileira, ins-culpida no art. 49, I, da Carta de 1988, esse


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dispositivo, segundo a doutrina italiana,tem o condo de submeter ao Parlamento

tutti i trattati internazionali, speci-ficandole poche eccezioni che a contrariosi desumonodallattuale texto dellart. 80;

perch lelencazione che ivi si legge, so-prattutto a causa della grande elasticitdella prima e dellultima categoria di trat-tati, lascia ben pochi trattati internazio-nali fuori della norma che dispone lesamedel Parlamento, dato che pochi sono i trat-tati non di natura politica o che non im-

portano una modificazione alla legislazi-one interna (BARILE, 1998, p. 332).

Mas a doutrina italiana reconhece as

numerosas perplexidades decorrentes doschamados acordos em forma simplificada,aperfeioados ao alvedrio do Poder Legis-lativo. A esse respeito, a Corte costituzionaleitaliana (sent. n 295/1984) chegou a afir-mar que, para os acordos internacionais queincidem sobre aquelas matrias estabeleci-das no art. 80 da Constituio, no fica dis-pensada para sua ratificao a aprovaolegislativa, sem embargo da prtica corren-

te de concluso desses acordos tambm nestePas (BARILE, 1998, p. 332).

2.2 O relacionamento entre osPoderes Executivo e Legislativo noprocesso de concluso de tratados

Toda a discusso acima, mostrada ain-da que brevemente, bem reflete a complexi-dade do tema que estamos tratando. Mas,deixando as discusses doutrinrias de

lado, retomemos o raciocnio anterior. Urgevoltarmos explicao de como o PoderExecutivo se relaciona com o Legislativo, noque diz respeito concluso dos tratadosinternacionais em geral.

De acordo com a Constituio brasileirade 1988, compete Unio manter relaescom Estados estrangeiros e participar deorganizaes internacionais (art. 21, I)6. AoPresidente da Repblica dada competn-

cia privativa para celebrar tratados, con-venes e atos internacionais, sujeitos a re-ferendo do Congresso Nacional (art. 84,

VIII). O Congresso, por sua vez, tem compe-tncia exclusiva para resolver definitiva-mente sobre tratados, acordos ou atos inter-nacionais que acarretem encargos ou com-promissos gravosos ao patrimnio nacio-

nal (art. 49, I). A redao dos dispositivosmanteve-se, na expresso de Grandino Ro-das, fiel nossa m tradio constitucionalna matria, no tendo nem mesmo incor-porado no texto os poucos avanos contidosno projeto de Constituio da Comisso deSistematizao (RODAS, 1991, p. 43).

O certo que, enquanto cabe ao PoderExecutivo presidir a poltica externa, ao Le-gislativo cumpre exercer o controle dos atos

executivos, uma vez que quele incumbe adefesa da nao no cenrio internacional 7.Por importar no comprometimento da sobe-rania nacional, no pode o tratado produ-zir efeitos se no for seguido de aprovaopelo Congresso, que representa a vontadenacional (COSTA, 1989, p. 115). O Presiden-te da Repblica, com a competncia privati-va que lhe d a Carta Magna, assim, noage por delegao do Congresso, mas por

direito prprio, como j ensinou Pontes deMiranda (1987, p. 327).Terminada a fase de negociao de um

tratado,o Presidente da Repblica que,como responsvel pela dinmica dasrelaes exteriores, poderia no t-la

jamais iniciado, ou dela no ter feitoparte, se coletiva, ou haver ainda, emqualquer caso, interrompido a parti-

cipao negocial brasileira est li-vre para dar curso, ou no, ao proces-so determinante do consentimento(REZEK, 1996, p. 68).

Estando satisfeito com o acordo celebra-do, o Chefe do Poder Executivo submete-oao crivo do Parlamento, representativo davontade da Nao, podendo, tambm, emcaso de insatisfao, mandar arquiv-lo.

O Congresso Nacional, por sua vez,

quando chamado a se manifestar, por meioda elaborao de decreto legislativo (CF, art.59, VI), materializa o que ficou resolvido


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sobre os tratados, acordos ou atos interna-cionais. No h edio de tal espcie nor-mativa em caso de rejeio do tratado, casoem que apenas se comunica a deciso, me-diante mensagem, ao Chefe do Poder Exe-

cutivo (REZEK, 1984, p. 333).A partir da Constituio de 1946, abo-lindo a grande impreciso existente no em-prego desse termo, fixou-se, nos Regimen-tos Internos das Casas do Congresso Naci-onal, o uso da expresso decreto legislativopara denominar aqueles atos da competn-cia exclusiva do Poder legislativo, ou seja,aqueles atos no sujeitos sano presiden-cial (SAMPAIO, 1968, p. 54-55).

O decreto legislativo, assim, espcienormativa aprovada pelo Legislativo sobrematria de sua exclusiva competncia (CF,art. 49), como a aprovao de tratados inter-nacionais, o julgamento das contas do Pre-sidente da Repblica, ou ainda sobre assun-tos de seu interesse interno (MAZZUOLI,2000, p.73). Um nico decreto pode, inclusi-ve, aprovar mais de um tratado; mas, se otratado anteriormente aprovado e devida-

mente ratificado fora posteriormente denun-ciado, novo decreto legislativo se far neces-srio em caso de nova aprovao do mesmotratado (REZEK, 1984, p. 334).

Sendo ele da competncia exclusiva doCongresso Nacional, no est, por isso, su-

jeito sano presidencial, sujeitando-seapenas promulgao do Presidente doSenado Federal (BASTOS, 1994, p. 362).Alis, so bvios no dizer de Francisco

Campos os motivos pelos quais a Consti-tuio no faz depender da sano do Pre-sidente da Repblica as resolues votadaspelo Poder Legislativo. A inutilidade da san-o do Presidente da Repblica ou a suainconvenincia pode decorrer do fato de jhaver ele manifestado sobre determinadasmatrias seu acordo, ou por constiturem asmesmas apenas uma aprovao a atos jpraticados pelo Presidente da Repblica, ou,

ento, por se tratar de resolues que se li-mitam a conceder ao Presidente da Rep-blica uma autorizao por ele prprio solici-

tada ao Poder Legislativo (CAMPOS, 1956, p.308).

Enfim, no que diz respeito ao Estado bra-sileiro, os tratados, acordos e convenesinternacionais, para que sejam incorpora-

dos ao ordenamento interno, necessitam deprvia aprovao do Poder Legislativo, queexerce a funo de controle e fiscalizaodos atos do Executivo.

A competnciaad referendumdo Congres-so, esclarea-se, limita-se aprovao ourejeio do texto convencional to-somente,no sendo admissvel qualquer interfern-cia no seu contedo. No comporta, pois,emendas (MAZZUOLI, 2000, p. 74). Concor-

dando o Congresso com a assinatura do tra-tado internacional, por meio do decreto le-gislativo, d-se carta branca ao Presiden-te da Repblica para ratificar a assinatura

j depositada, ou mesmo aderir se j no otenha feito (LENZA, 1998, p. 106).

A aprovao parlamentar pode ser retra-tada, desde que no tenha sido, ainda, o tra-tado ratificado pelo Presidente da Repbli-ca. Se o tratado ainda no se encontra rati-

ficado, dizer, se ainda no houve o com-prometimento da Nao no cenrio inter-nacional (no importando saber se o trata-do j entrou em vigor, internacionalmente,ou no), o Congresso, por decreto legislati-vo mesmo, pode revogar igual diploma quetenha anteriormente aprovado o acordo8.(REZEK, 1984, p. 335-336).

Apesar de estar o decreto legislativo entreas espcies normativas do art. 59 da Consti-

tuio, ou seja, sem embargo de estar com-preendido no processo legislativo, no temele o condo de transformar o acordoassina-do pelo Executivo em norma a ser observa-da, quer na rbita interna, quer na interna-cional9. Tal fato somente ir ocorrer com aposterior ratificao e promulgao do tex-to do tratado pelo Chefe do Poder Executi-vo, o que o faz por meio de decreto. que,dando a Carta ao Presidente da Repblica a

competncia privativa para celebrar trata-dos, e sendo ele o representante do Estadona rbita internacional, sua tambm dever


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ser a ltima palavra em matria de ratifica-o. A manifestao do Congresso Nacio-nal s ganha foros de definitividade quandodesaprova o texto do tratado anteriormente as-sinado pelo Chefe do Executivo, quando,

ento, o Presidente da Repblica estar im-pedido de concluir o acordo, ratificando-o10.Esse sistema de aprovao congressual

aos tratados internacionais, alis, foi ado-tado em inmeros pases do continente ame-ricano (cf. Const. argentina, art. 75, inc. 22;Const. da Venezuela, art. 154; Const. de ElSalvador, art. 131, n 7; Const. da Guatema-la, art. 171; Const. da Repblica Oriental doUruguai, art. 168, n 20; Const. chilena, art.

50, n 1; Const. da Colmbia, art. 164; Const.paraguaia, art. 141). No Uruguai, v.g., com-petia Assemblia-Geral (Congresso) apro-var e reprovar, por maioria absoluta, os tra-tados celebrados pelo Poder Executivo (cf.art. 85, 7 c/c art. 168, n 20, da Const. de1967: A competncia para concluir e fir-mar tratados do Presidente da Repblicaatuando com o Ministro das Relaes Ex-teriores ou com o Conselho de Ministros, ne-

cessitando, para sua ratificao, de aprova-o pelo Poder Legislativo). A soberania le-gislativa uruguaia, lembre-se, ganhou nfaseno art. 4 de sua Constituio,verbis: La sobe-rana en toda su plenitud existe radicalmente en laNacin, a la que compete el derecho exclusivo deestabelecer sus leyes, del modo que ms adelante seexpresar. Interessante, a respeito da apro-vao congressual, o art. 164 da Constitui-o colombiana de 1991, reformada em 1997,

que dispe: El Congreso dar prioridad al tr-mite de los proyectos de ley aprobatorios de lostratados sobre derechos humanos que sean someti-dos a su consideracin por el Gobierno

Para alguns autores (como v.g. PaulFauchille e Dionisio Anzilotti, na doutri-na aliengena, e Pedro Calmon e Hilde-brando Accioly, no Brasil), o tratado ape-nas assinado to-somente um projeto detratado, se no foi devidamente aprovado

por uma resoluo legislativa promulgadapelo presidente do Senado11. Essa doutrina, entretanto, contestada por Pontes de Mi-

randa, para quem o tratado assinado j tratado, muito embora ainda dependa deratificao e de aprovao congressual, seessa exigida pelo direito interno do pas(p. 330). Para o tratadista ptrio, o tratado

internacional assinado, que prescinde deaprovao do Congresso Nacional, existe,mas antes de ser aprovado no entra nomundo jurdico como negcio jurdicoper-

feito (p. 336).Em suma, ao Legislativo

atribuda a incumbncia de exami-nar, uma vez consumada a celebra-o do ato pelo Presidente, se tal deci-so pode ser mantida, em nome do in-

teresse nacional. A harmnica coor-denao entre os Poderes Legislativoe Executivo da Unio, nesse assunto,decorre de preceito constitucional ins-crito no art. 21, I, segundo o qual com-pete Unio manter relaes comEstados estrangeiros e participar deorganizaes internacionais (MAR-TINS, 1996, p. 264).

E isso constitui tendncia caracterstica

das Constituies contemporneas, em quea constitucionalidade da ratificao latosensu (ratificao pelo Poder Executivo +aprovao pelo Poder Legislativo) indis-pensvel (MIRANDA, 1987, p. 334). Comose percebe, por conseguinte, estamos diantede um procedimento complexo dos Poderesda Unio, em que, para a formalizao dostratados, participam sempre o Legislativo eo Executivo (GOMES, 1994). Sem a partici-

pao desses dois Poderes, a realizao doato no se completa, no que se pode dizerque foi adotada pela Constituio de 1988,seguindo a tradio constitucional anterior,a teoria dos atos complexos, mais adequada,nesse tema, aos princpios de direito pbli-co e ao regime democrtico 12.

O judicirio, nesse processo, s atua de-pois de devidamente incorporado em nossoordenamento o tratado internacional, caben-

do ao Supremo Tribunal Federal, na quali-dade de guardio da Constituio, julgar,mediante recurso extraordinrio, as causas


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decididas em nica ou ltima instncia,quando a deciso recorrida declarar a in-constitucionalidade de tratado ou lei fede-ral (CF, art. 102, III,b)13. Ao Superior Tribu-nal de Justia, a Carta de 1988, por sua vez,

atribui a competncia para julgar, medianterecursoespecial, as causas decididas, em ni-ca ou ltima instncia, pelos Tribunais Re-gionais Federais ou pelos Tribunais dosEstados, quando a deciso recorrida con-trariar tratado ou lei federal, ou negar-lhesvigncia. Por fim, diz o art. 109 da Consti-tuio competir aos juzes federais proces-sar e julgar () as causas fundadas em tra-tado ou contrato da Unio com Estado es-

trangeiro ou organismo internacional (inc.III), bem como os crimes previstos em trata-do ou conveno internacional, quando,iniciada a execuo no Pas, o resultado te-nha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro,ou reciprocamente (inc. V)14.

Tudo o que no pode o Presidente daRepblica fazer manifestar definitivamen-te o consentimento sem o abono do Con-gresso Nacional15. (REZEK, 1996, p. 69). Em-

bora ele seja o titular da dinmica das rela-es internacionais, cabendo-lhe decidirtanto sobre a convenincia de iniciar nego-ciaes, como a de ratificar o ato internacio-nal j concludo, o abono do Poder Legisla-tivo, sob a forma de aprovao congressual,o que o faz mediante decreto legislativo, , viade regra, necessrio. Antes de submetido otratado internacional aprovao do Con-gresso, os poderes que tm os Embaixa-

dores, ordinrio e extraordinrios, e osMinistros Plenipotencirios, so apenaso de empenhar o ato do Poder Executivo eno o de criar a obrigao de ser mantidoo que foi assinado (PONTES DE MIRAN-DA, 1987, p. 105). Esse abono parlamen-tar, contudo, como ensina o Ministro Fran-cisco Rezek,

no o obriga ratificao. Isto signi-fica, noutras palavras, que a vontade

nacional, afirmativa quanto assun-o de um compromisso externo, re-pousa sobre a vontade conjugada dos

dois poderes polticos. A vontade in-dividualizada de cada um deles ne-cessria, porm no suficiente [grifosdo original] (1996, p. 69).

Nesse mesmo sentido, a lio de Mirt

Fraga: Com a simples concordncia doCongresso, completa-se, apenas, umadas fases de sua elaborao. O decre-to legislativo autorizao ao Execu-tivo para concluiro acordo e a aqui-escncia do Congresso matria nelecontida. () O decreto-legislativo, semo decreto de promulgao do Presi-dente da Repblica, aps as demais

formalidades, nenhum valor norma-tivo possui, nesse caso, segundo a cor-rente dominante no Brasil. No ne-cessrio que o Poder Legislativo ela-bore novo ato, uma lei, repetindo o tex-to do tratado para que ele passe ater vigncia na ordem interna. Deacordo com a tcnica, no Brasil, bas-ta o decreto do chefe do Poder Exe-cutivo promulgando o tratado (p.

68-69).Para Pontes de Miranda,o Presidente da Repblica pode pe-dir a aprovao antes da ratificao pe-rante o Estado ou os Estados contra-entes, como pode ratificar, frisando quedepende de aprovao do CongressoNacional. Alis, se no o diz, issoque se h de entender, porque todosos Estados devem conhecer as Cons-

tituies dos Estados com que conclu-em tratados, convenes ou acrdos(1987, p. 108).

Como se depreende da lio de LouisHenkin, o poder de celebrar tratados como concebido e como de fato se opera umaautntica expresso da sistemtica de che-cks and balances. Ao atribuir o poder de cele-brar tratados ao Poder Executivo, mas ape-nas mediante o referendo do Legislativo,

busca-se limitar e descentralizar o poder decelebrar tratados, prevenindo o abuso des-se poder (1990, p. 69).


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2.3 O papel do Congresso Nacional noprocesso de celebrao de tratados

H muita confuso, por parte da doutri-na, em relao ao verdadeiro papel do Con-

gresso Nacional no procedimento de cele-brao de tratados internacionais, em gran-de parte causada por m interpretao cons-titucional.

Diz a Carta de 1988 competir exclusiva-mente ao Congresso Nacional resolver de-finitivamente sobre tratados, acordos ou atosinternacionais que acarretem encargos oucompromissos gravosos ao patrimnio na-cional (art. 49, I). E, a partir desse disposi-

tivo, grande parte da doutrina leciona, pri-meiro, no sentido de que o Congresso ratificatratados internacionais e, segundo, no deque somente os tratados que acarretem en-cargos ou compromissos gravosos ao patri-mnio nacional devem passar pelo crivodo parlamento.

O equvoco, entretanto, tamanho. A in-terpretao do que vem a ser resolver defi-nitivamente e do que se considera encar-

gos ou compromissos gravosos ao patrim-nio nacional, no que diz respeito ao papeldo Congresso no processo de aprovao detratados, deve ser cotejada com a competn-cia do Chefe do Executivo para celebrar tra-tados, convenes e atos internacionais, es-tabelecida pelo inc. VIII do art. 84 da Cartade 1988.

Habilitado a ratificartratados internaci-onais est somente o Chefe do Executivo e

mais ningum. sua, nessa sede, a ltimapalavra. Ao Parlamento incumbeaprovarourejeitaro tratado assinado pelo Executivo,mais nada (MAZZUOLLI, 2000, p. 76-77).A expresso resolver definitivamente so-bre tratados, assim, deve ser entendida emtermos, no se podendo dar a ela significa-do acima de seu real alcance (FRAGA, p.56-57). E isso porque resolver definitiva-mente, no sistema brasileiro, no significa

ratificao, que ato prprio do Chefe doExecutivo, responsvel pela dinmica dasrelaes internacionais, a quem cabe deci-

dir tanto sobre a convenincia de iniciar asnegociaes, como a de ratificar o ato inter-nacional j concludo. Por conseguinte, in-cumbe ao Parlamento aprovar ou no os tra-tados submetidos sua apreciao, e ao

Chefe do Executivo ratific-los, se aprovadospelo Congresso.O Congresso Nacional, por conseguin-

te, s resolve definitivamente sobre os trata-dos quando rejeita o acordo, ficando o exe-cutivo, nesse caso, impedido de ratific-lo(MEDEIROS, p. 118). Em caso de aprova-o, quem resolve de modo definitivo oChefe do Executivo, ao ratificar ou no o tra-tado.

Por esse motivo, a expresso resolver de-finitivamente, que, de resto, vem-se manten-do at hoje nas Constituies brasileiras, temsido considerada das mais imprprias en-tre as que respeitam matria. Cachapuzde Medeiros julgou-a como a mais inade-quada, posto que a deciso efetivamentedefinitiva incumbe ao Presidente da Rep-blica, que pode ou no ratificar os tratadosinternacionais, depois destes terem sido

aprovados pelo Congresso (1995, p. 18).A manifestao do Congresso Nacional,assim, s ganha foros de definitividadequando desaprova o texto do tratado anteri-ormente assinado, quando, ento, o Presi-dente da Repblica estar impedido de le-var a efeito a ratificao (FRAGA, p. 57). Mas,se aprovou o tratado submetido sua apre-ciao, a ltima palavra do Chefe do Exe-cutivo que tem a discricionariedade de rati-

fic-lo ou no, segundo o que julgar maisconveniente.O engano de Manoel Gonalves Ferreira

Filho, a esse respeito, flagrante quandoafirma que: () convm que a representa-o nacional seja ouvida, dizendo a ltimapalavra. E verdadeiramente a ltima pala-vra, j que, aps a manifestao do Congres-so, no cabe mais qualquer interveno doExecutivo (1997, p. 296-297).

Ora, afirmar que depois da manifesta-o do Congresso no cabe mais qualquerinterveno do Executivo significa dizer que


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o tratado assinado jamais ser ratificado epromulgado. Se assim fosse, no se teria aformao de negcio jurdico perfeito. Sema ratificao, que ato privativo do Chefedo Executivo, o tratado nunca vigorar, quer

interna, quer externamente. Sem a confirma-o s outras partes contratantes do prop-sito do Pas em aderir a todo o pactuado,no existe tratado vlido a obrigar a Nao.De sorte que altima palavra, em matria decelebrao de tratados, do Presidente daRepblica e no do Congresso Nacional.

O Prof. Jos Cretella Jnior, depois deassinalar que da m tradio de nossodireito empregar como sinnimos perfeitos

as expresses competncia privativa e com-petncia exclusiva, critica o vocbulo re-solver de que se valeu o legislador consti-tuinte falta de sua tecnicidade, posto queresolver e dispor configuram-se termosgenricos, estranhos terminologia tcnicado direito pblico (1992, p. 2. 532).

Por isso, bom que se esclarea, em defi-nitivo, que o Congresso Nacional no ratifi-ca nenhum tipo de ato internacional. Em

verdade, por meio de decreto legislativo, onosso parlamento federal autoriza a ratifica-o, que ato prprio do Chefe do PoderExecutivo, a quem compete privativamente,nos termos da Constituio da Repblica(art. 84, VIII), celebrar acordos internacio-nais16 (DALLARI, 1997, p. 31). dizer, o Con-gresso Nacional apenas aprova ou no otexto convencional fazendo-o por meio dedecreto legislativo , de forma que a aprova-

o dada pelo Poder Legislativo, em relaoao tratado, no tem o condo de torn-loobrigatrio, pois o Presidente da Repblica,aps isso, pode ou no, segundo o que formais conveniente aos interesses da Nao,ratific-lo 17.

A Constituio da Repblica de El Sal-vador, de 1982, parece confundir-se a esserespeito, quando estabelece no seu art. 131(7) que compete Assemblia Legislativa

ratificaros tratados e pactos celebradospelo Executivo com outros Estados ou orga-nismos internacionais, ou denegar sua rati-

ficao. Quer nos parecer, s.m.j., que, entreas Constituies do continente americano,esta a nica a fazer confuso a respeito doassunto, impropriamente chamando de ra-tificao ou que deveria chamar de aprova-

o18

. Correta, a esse respeito, est a Carta daRepblica da Guatemala de 1985, que, noseu art. 171 (letra l), dispe competir ao Con-gresso Nacional aprovar, antes de sua rati-ficao, convnios ou qualquer acordo in-ternacional, nas matrias que especifica,bem como a Constituio da Repblica daVenezuela, que, no seu art. 154, estabeleceque os tratados celebrados pela Repblica

deben ser aprobados por la Asamblea Na-

cional antes de su ratificacin por el Pre-sidente o Presidenta de la Repblica, a ex-cepcin de aquellos mediante los cuales setrate de ejecutar o perfeccionar obligacio-nes preexistentes de la Repblica, aplicar

principios expresamente reconocidos porella, ejecutar actos ordinarios en las rela-ciones internacionales o ejercer facultadesque la ley atribuya expresamente al Eje-cutivo Nacional.

No mesmo sentido a Constituio daRepblica Oriental do Uruguai, de 1997, art.168, alnea 20: Al Presidente de la Repblica,actuando con el Ministro o Ministros respecti-vos, o con el Consejo de Ministros, correspondeconcluir y suscribir tratados, necesitando pararatificarlos la aprobacin del Poder Legislati-vo; e tambm, a Constituio chilena, de1980 (com as reformas de 1997), art. 50 (1):Son atribuciones exclusivas del Congreso ()

aprobar o desechar los tratados internacionalesque le presentare el Presidente de la Repblicaantes de su ratificacin. La aprobacin de un tra-tado se someter a los trmites de una ley.

Emparecerdado como Consultor Jurdi-co do Itamaraty, sob a gide da Constitui-o de 1946, Hildebrando Accioly, a esserespeito, analisou, tanto no aspecto do di-reito internacional, como no do direito in-terno (ou constitucional), a questo da fa-

culdade do Presidente da Repblica de rati-ficar ou no tratados, e o fez nestes termos:1) Sob o aspecto do direito internacional,


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princpio corrente, j consigna-do at em conveno internacional(art. 7 da Conveno de Havana, de1928), que a ratificao de um tratadopode ser livremente recusada por qual-

quer de suas partes contratantes. Re-almente, ou se considere a ratificaocomo a confirmao explcita, dadapela autoridade competente do Esta-do, do ato assinado por seu represen-tante, ou se considere, como quer An-zilotti, como a verdadeira declaraoda vontade de estipular sabido queela no constitui mera formalidade,sem importncia, e que cada parte

contratante tem a plena liberdade dea dar ou de a recusar. A assinatura ouacordo dos plenipotencirios ape-nas conforme escrevi em meu Trata-do de Direito Internacional Pblico umprimeiro ato, aps o qual os rgoscompetentes do Estado vo apreciar aimportncia e os efeitos ou conseq-ncias do tratado. Essa apreciao,entre ns, cabe em parte ao Poder Le-

gislativo, mas no pode deixar de ca-ber igualmente ao Poder Executivo ou,antes, ao Presidente da Repblica, que o rgo ao qual incumbe a represen-tao do Estado e aquele a quem com-pete manter as relaes do pas comos Estados estrangeiros. Dessa apre-ciao pode resultar a confirmao oua rejeio do tratado. Internacional-mente, a primeira hiptese represen-

tada pela ratificao, expressa peloPresidente da Repblica. Pouco impor-ta para a outra ou as outras partescontratantes que um dos rgos doEstado (no caso, o Poder Legislativo)

j tenha dado sua aquiescncia ao tra-tado. O que vale que o Poder repre-sentativo do Estado, ou seja, o Execu-tivo, o ratifique. Assim, a potncia oupotncias estrangeiras no tm pro-

priamente que indagar se j se verifi-cou ou no a aprovao do ato peloCongresso Nacional: o que lhe ou lhes

importa a ratificao pelo Chefe doEstado; 2) Do ponto de vista constitu-cional, no vejo onde exista a obriga-o de o Poder Executivo ratificar umtratado, como conseqncia necess-

ria da aprovao do mesmo pelo Con-gresso Nacional. verdade que aConstituio Federal, em seu art. 66,n 1 [hoje, art. 49, I, da Carta de 1988],declara ser da competncia exclusivado Congresso Nacional resolver defi-nitivamente sobre tratados e conven-es celebrados com os Estados estran-geiros pelo Presidente da Repblica.Parece-me, porm, que essa estipula-

o deve ser entendida no sentido deque o tratado celebrado como deveser, pelo Presidente da Repblica (pormeio de delegado seu) no est com-pleto, no pode ser definitivo, sem aaprovao do Congresso Nacional.Aquela expresso significa, pois, queo tratado celebrado pelo Poder Execu-tivo no pode ser confirmado ou en-trar em vigor sem a aprovao do Con-

gresso Nacional: mas no querer di-zer que essa aprovao obrigue o Pre-sidente da Repblica a confirmar otratado. E no querer dizer isso nos porque seria, ento, desnecessriaa ratificao, mas tambm porque orgo das relaes exteriores do Esta-do, aquele a quem compete privativa-mente manter relaes com Estadosestrangeiros, o Presidente da Rep-

blica que, por isso mesmo, se achamais habilitado, do que o Congresso,a saber se as circunstncias aconse-lham ou no o uso da faculdade daratificao. Por outro lado, essa inter-pretao lgica confirmada implici-tamente por outra disposio da Cons-tituio Federal. De fato, determinaesta, em seu art. 37, n VII [hoje, art.84, VIII, da Carta de 1988], que ao Pre-

sidente da Repblica compete priva-tivamente celebrar tratados e conven-es internacionais ad referendum do


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Congresso Nacional; donde se deveconcluir que o papel do Congresso, nocaso, apenas o de aprovar ou rejeitaro ato internacional em apreo isto ,autorizar ou no a sua ratificao, ou

seja resolver definitivamente sobre odito ato. Assim, o Presidente da Re-pblica assina o tratado, por delega-do seu, mediante uma condio: a desubmeter ao Congresso nacional o tex-to assinado. Depois do exame peloCongresso, estar o Presidente habili-tado, ou no, a confirmar ou ratificaro ato em causa. A rejeio pelo con-gresso impede a ratificao; a aprova-

o permite-a, mas no a torna obri-gatria19.Grande parte da doutrina nacional, in-

felizmente, parece no ter compreendidobem essa matria. Grande parte dela aindainsiste em dizer que o Congresso Nacionalratifica tratados internacionais. mister dei-xar claro que aprovao congressual umacoisa e ratificao pelo Presidente da Rep-blica outra bem diferente. Por isso, no

assiste razo a Themistocles Brando Ca-valcanti, para quem a aprovao do tratadopelo Congresso Nacional consiste na cha-mada ratificao, admitindo-se, portanto,implicitamente, que a concluso do tratadoou conveno no escapa competncia dooutro poder [grifo nosso]20 (1956, p. 120). OProf. Manoel Gonalves Ferreira Filho, damesma forma, impropriamente leciona queem face do direito ptrio, a vontade doEs-

tado brasileiro relativamente a atos interna-cionais, inclusive a tratados e a convenes,surge de um ato complexo onde se integrama vontade do Presidente da Repblica, queos celebra, e a do Congresso Nacional, queos ratifica [grifo nosso] (1997, p. 296). Damesma forma, equivocada a lio deAmauri Mascaro Nascimento, para quemas convenes internacionais aprovadaspela Organizao Internacional do Traba-

lho so submetidas ratificao do Congres-so nacional (1997, p. 131), bem como a deAlexandre de Moraes, para quem

os compromissos assumidos peloBrasil em virtude de convenes, atos,tratados, pactos ou acordos interna-cionais de que seja parte, devidamen-te ratificadospelo Congresso Nacional

e promulgados pelo Presidente da Re-pblica, apesar de ingressarem no or-denamento jurdico constitucional(CF, art. 5 2), no minimizam o con-ceito de soberania do Estado-povo naelaborao da sua Constituio[grifos nossos] (2000, p. 304).

Por fim, Carlos Weis, seguindo a mes-ma trilha, chega a afirmar que a incluso dotratado na ordem jurdica interna d-se

pela ratificao, pelo Congresso Nacional, doato de adeso ao tratado, realizado interna-cionalmente pelo Poder Executivo [grifonosso]21 (1999, p. 26).

O equvoco da doutrina ainda mais forteentre os tributaristas. Alguns deles, comoIves Gandra Martins, chegam mesmo a afir-mar que no o tratado ou conveno queproduz efeitos internos, mas sim o DecretoLegislativo que os aprova22.

O Congresso Nacional repita-se noratifica tratados. Quem os ratifica o Chefedo Poder Executivo, dizer, o Presidente daRepblica. Sem esse ato presidencial, epos-teriorpromulgao, no existe tratado vli-do a obrigar a Nao, quer internacional-mente (falta de ratificao), quer internamen-te (falta de promulgao, exceo dos tra-tados de proteo dos direitos humanos, cujaaplicao imediata desde a ratificao).

A lio do Prof. Antnio Paulo Cachapuzde Medeiros to clara a esse respeito quemerece ser transcrita. Diz o insigne Professor:

Os Parlamentosno ratificam tra-tados internacionais. Somente os exa-minam, autorizando ou no o PoderExecutivo a comprometer o Estado.

A ratificao, por conseguinte, ato privativo do Chefe do Executivo,pelo qual este confirma s outras par-

tes, em carter definitivo, a disposi-o do Estado de cumprir um tratadointernacional.


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Assim, convm fique ntido que aaprovao dada pelo Poder Legislati-vo no torna um tratado obrigatrio, poiso Executivo tem ainda a liberdade deratific-lo ou no, conforme julgar

mais conveniente.Essa regra universal, sendo en-tendimento unnime que a deciso deratificar cabe ao mesmo Poder em nomedo qual foram assinados os tratados.

Alega-se, basicamente, que, pas-sado algum tempo da assinatura doacordo internacional, podem ter mu-dado as circunstncias polticas, e anova conjuntura no recomendar mais

o engajamento do Estado. ()Um tratado entra em vigor inter-nacionalmente no instante em que osEstados signatrios se comunicamreciprocamente a existncia dos ins-trumentos de ratificao.

Tal notificao d-se de duas for-mas: troca ou depsito dos aludidosinstrumentos.

A troca ocorre, em geral, nos acor-

dos bilaterais e o depsito nos multi-laterais.Depois de ratificado devidamen-

te, o ato internacional precisa serpro-mulgado pelo Presidente da Repbli-ca e s ento se incorpora nossa le-gislao interna.

Para evitar confuses, convm fri-sar que essa promulgao pelo Exe-cutivo, atravs de decreto, incorporan-

do o ato internacional legislao in-terna, no deve ser confundida com a pro-mulgao da aprovao do ato internacio-nal pelo Congresso, que assume a formade um decreto legislativo, firmado peloPresidente do Senado [grifos nossos](1983, p. 133-134; 1995, p. 468-470).

Como salienta Joo Hermes Pereira deArajo,

o fato de ter sido o tratado aprovado

por decreto legislativo no o exime dapromulgao, uma vez que um atoaprovado poder nunca entrar em vi-

gor, pois, se a aprovao legislativacondiciona a ratificao, no a tornaobrigatria e, muito menos, pode terefeito junto outra parte contratanteque, at o momento da troca de ratifi-

caes, livre de o fazer23

. tambm a lio de Luiz Flvio Gomes,para quem, s depois da aprovao do tra-tado pelo Congresso, na forma de decretolegislativo, possvel a sua ratificao (ouadeso). Mas a simples ratificao, entretan-to, no basta para a vigncia do tratado,pois ainda necessrio sua promulgaopor Decreto presidencial e publicao. De-pois de publicado, o tratado tem intrinseca-

mente fora normativa e revoga as disposi-es ordinrias em contrrio (GOMES, 1994).O ordenamento brasileiro integralmen-

te ostensivo nessa sede, de forma que nopode ficar excluda a publicao do acervonormativo nacional, seja ele composto por tra-tados internacionais ou por produo doms-tica (REZEK, 1984, p. 384). Vige, de resto, o

princpio da publicidade tambm aqui, quandoesto em jogo normas provenientes de trata-

dos internacionais pelo Pas ratificados. Ape-nas aqui, faz-se a observao de que o que foidito vige apenas em relao aos tratados in-ternacionais convencionais, reguladores das re-laes recprocas entre os Estados. Somenteno vige o afirmado no que toca aos tratadosinternacionais de proteo dos direitos hu-manos, por terem aplicao imediata no or-denamento brasileiro (CF, art. 5, 1).

Por fim, resta a anlise da parte final do

inciso I do art. 49 da Constituio de 1988.De fato, a Constituio complementa, nessedispositivo, que os tratados, acordos ou atosinternacionais, devem acarretar encargosou compromissos gravosos ao patrimnionacional.

primeira vista, essa disposio nos leva falsa impresso de que nem todos os trata-dos internacionais celebrados pelo executi-vo estariam sujeitos ao crivo da aprovao

parlamentar, mas to-somente os que acar-retassem encargos ou compromissos gra-vosos ao patrimnio nacional. E a dificul-


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dade aumenta quando se sabe que a pr-pria Carta em outro dispositivo (art. 84, VIII)disse competir ao Presidente da Repblicacelebrar tratados, convenes e atos inter-nacionais, sujeitos todos ao referendo do

Congresso Nacional.Qual seria a interpretao correta des-ses preceitos? Estariam aqueles tratados queno acarretem tais compromissos isentos deaprovao parlamentar?

No essa, ao que nos parece, a melhorexegese. A antinomia entre os artigos 49, I ,e84, VIII, da Carta de 1988, apenas aparen-te 24. O art. 84, VIII, como j se disse, impeque todos os tratados celebrados pelo Chefe

do Executivo devem ser submetidos ao refe-rendo do Congresso Nacional. E, com basenisso, deve-se interpretar o art. 49, I, da Cons-tituio extensivamente, tendo em vista tero legislador constituinte dito menos do quepretendia: lex minus dixit quam voluit. O dese-

jo da Assemblia Constituinte, evidentemen-te, foi o de submetertodos os atos internacio-nais ao referendo do Poder Legislativo.

Por isso, estamos com o Prof. Cachapuz,

que do ponto de vista histrico-teleol-gico, a concluso s pode ser que olegislador constituinte desejou estabe-lecer a obrigatoriedade do assentimen-to do Congresso para [todos] os trata-dos internacionais, dando nfase paraaqueles que acarretem encargos, gra-vames, [ou] nus financeiros, para opatrimnio nacional.

De outra banda,do ponto de vista lgico-sistemtico,h que considerar que os dispositivosem questo fazem parte do mesmo t-tulo da Constituio (Da Organizaodos Poderes) e so como que as duasfaces de uma mesma moeda: o artigo84, VIII, confere ao Presidente da Re-pblica o poder de celebrar tratados,convenes e atos internacionais, mas

especifica que estotodos sujeitos a re-ferendo do Congresso Nacional; o ar-tigo 49, I, destaca que os tratados, acor-

dos ou atos que acarretem encargosou compromissos gravosos ao patri-mnio nacional, precisam ser aprova-dos pelo Congresso [grifos nossos](1995, p. 397).

o resultado que se extrai dos moder-nos mtodos de interpretao.Em suma,

no direito brasileiro, d a Constitui-o Federal competncia privativa aoPresidente da Repblica, para celebrartratados e convenes internacionaisad referendum do Congresso Nacional(). Por outro lado, tem o CongressoNacional competncia exclusiva para

resolver definitivamente sobre trata-dos e convenes celebrados com osEstados estrangeiros pelo Presidenteda Repblica (). Assim, celebrado otratado ou conveno por representan-te do Poder Executivo, aprovado peloCongresso Nacional epromulgado peloPresidente da Repblica, com a pu-blicao do texto, em portugus norgo de imprensa oficial, tem-se como

integrada a norma da conveno in-ternacional no direito interno25.Mas frise-se que o que foi dito acima, no

sentido de que, depois de devidamente rati-ficado, o tratado internacional precisa ser

promulgado pelo Presidente da Repblicapara s ento se incorporar nossa legisla-o interna, no vigora quando o tratadoratificado de proteo dos direitos huma-nos. Nesse caso especial, basta a ratificao

para que o tratado internacional (protetivodos direitos da pessoa humana repita-se)passe a produzir seus efeitos tanto no pla-no interno como no plano internacional,dispensando-se a edio de decreto execu-tivo para tal.

3. Procedimento parlamentar:etapas internas das Casas do

Congresso Nacional

O Congresso Nacional, para a aprecia-o da viabilidade de se aderir aos tratados,


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segue algumas etapas que merecem ser ana-lisadas.

No Legislativo, em primeiro lugar, ocor-rer a recepo da mensagem do Presidenteda Repblica, acompanhada da Exposio

de Motivos (EM) do Ministro das RelaesExteriores, a ele endereada, juntamente como texto de inteiro teor do tratado internacio-nal submetido apreciao (MARTINS,1996, p. 264 e REZEK, 1996, p. 69). Referidamensagem ter sua tramitao iniciada naCmara dos Deputados, pois, por expressadeterminao constitucional (art. 64), a dis-cusso e votao dos projetos de lei de inici-ativa do Presidente da Repblica () tero

incio na Cmara dos Deputados.Assim, a matria discutida e votadaseparadamente, a comear, como se viu, pelaCmara dos Deputados. Somente se consi-derar aprovada pelo Congresso com apro-vao de uma e outra de suas duas casas,de forma que uma eventual desaprovaono mbito da Cmara dos Deputados petermo ao processo, no havendo por que le-var a questo ao Senado em tais circunstn-

cias (REZEK, 1996, p. 69).Em plenrio, ser-lhe- dada a leitura, demodo a que, em obedincia ao princpio da

publicidade, tomem dela os Senhores Depu-tados conhecimento. Forma-se ento umprocesso (que recebe a designao de Men-sagem), com nmero prprio e que, por for-a do art. 32, X, do Regimento Interno daCmara dos Deputados, ser remetido Comisso de Relaes Exteriores. Essa Co-

misso, aps o exame do texto do tratadopor um relator designado entre seus inte-grantes, aprecia o relatrio dando um pare-cer. Deve esse parecer apresentar umprojetode decreto legislativo, que ser, ainda, sub-metido ao crivo da Comisso de Constitui-o, Justia e Redao (art. 32, III, do Regi-mento Interno), qual compete examinar osaspectos constitucional, legal, jurdico, re-gimental e de tcnica legislativa de projetos,

emendas ou substitutivos sujeitos apreci-ao da Cmara ou de suas comisses.Aprovado o projeto pelas Comisses, ser

ele submetido votao em plenrio. Apro-vado o projeto, em turno nico, ter ele suaredao final apresentada pela comisso deConstituio e Justia (art. 32, III, q). Apro-vada a redao final, passa o projeto, nos

termos do art. 65 da Constituio26

, apre-ciao do Senado Federal 27. Aps lido epublicado o projeto, ser ele despachado comisso de Relaes Exteriores e DefesaNacional, em que, de acordo com o que dis-pe o Regimento Interno do Senado Federal(art. 103, I), a Comisso competente paraexaminar as proposies referentes aos atose relaes internacionais e aos assuntosreferentes Organizao das Naes Uni-

das e entidades internacionais de qualquernatureza (MARTINS, 1996, p. 264-271).Em cada uma das Casas, possvel a

apresentao de emendas aos projetos sub-metidos apreciao. Essas emendas, frise-se, dizem respeito estritamente ao projeto dedecreto legislativo, jamais ao texto dos tra-tados submetidos apreciao, insuscet-veis de qualquer mudana28. Entende-se,entretanto, que simples correes de forma,

como algum ajuste redacional no texto, queno atinge o contedo do projeto, dispensao retorno Cmara para o reexame. So-mente em se tratando de mudana de m-rito que o reexame fica obrigatrio (CF,art. 65, pargrafo nico) (MAZZUOLI,2000, p. 80).

Estando concludo, no Senado, o examena Comisso de Relaes Exteriores e Defe-sa Nacional, o projeto fica pronto para ser

includo na ordem do dia do plenrio. Apro-vado em plenrio, em turno nico, sem emen-das, fica dispensada a redao final e o tex-to do projeto de decreto legislativo dadocomo definitivamente aprovado, seguindo promulgao, cuja prerrogativa doPresidente do Senado Federal, que o [Pre-sidente] do Congresso Nacional, conformepreceitua o art. 57, 5, da Constituio29.Promulgado o decreto, ser o mesmo nume-

rado (pela Secretaria Geral da Mesa do Se-nado) e publicado no Dirio do CongressoNacional e noDirio Oficial da Unio.


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Em suma, formalizados os tratados pe-los agentes diplomticos, denominados ple-nipotencirios, que representam o PoderExecutivo, tornam-se eles obrigatrios so-mente aps ratificadospelo Presidente da Re-

pblica (chefe do Executivo). Mas, tal ratifi-cao somente ter efeito depois de cumpri-da fase de apreciao e autorizao pelo Con-gresso Nacional (Poder Legislativo) (NERI).

A Constituio de 1988, contudo, ao es-tabelecer apenas esses dois dispositivossupracitados, traz uma sistemtica lacu-nosa, falha e imperfeita, ao no prever, porexemplo, prazo para que o Presidente daRepblica encaminhe ao Congresso o trata-

do por ele assinado (emblemtico o casoda Conveno de Viena sobre o Direito dosTratados, que foi assinada em 1969 e enca-minhada apreciao do Congresso ape-nas em 1992). No h ainda previso deprazo para que o Congresso aprecie o trata-do assinado e nem mesmo previso de pra-zo para que o Presidente da Repblica rati-fique o tratado, se aprovado pelo Congres-so (PIOVESAN, 1998, p. 71).

O art. 47, pargrafo nico, da Constitui-o de 1967 fixava prazo de quinze dias paraque o Poder Executivo enviasse ao Congres-so Nacional qualquer tratado, conveno ouacordo internacional. A emenda n 1, de 17de outubro de 1969, retirou o pargrafo ni-co do art. 47 (correspondente ao art. 44 daCarta emendada). Segundo a lio de Pontesde Miranda, nenhuma razo justifica que oPoder Executivo no envie [ao Congresso

Nacional], desde logo, aps a assinatura peloPresidente da Repblica, ou aps a assinatu-ra em ratificao, o tratado (senso estrito), aconveno ou o acrdo (1987, p. 114).

Ademais, exceo dos tratados de di-reitos humanos, o texto constitucional de1988 em nenhum de seus dispositivos esta-tuiu, de forma clara, qual a posio hierr-quica do direito internacional perante o di-reito interno brasileiro30. A Carta de 1988,

assim, infensa importncia da questo efazendo tbula rasa dos trabalhos da As-semblia Constituinte, preferiu, nas pala-

vras de Grandino Rodas, passar ao largodo problema (1991, p. 53-54).

Sem embargo do nmero excessivamen-te alto de Constituies que regeram o Pas,em 178 anos de independncia, inobstante

a baixa mdia da sua vigncia (sobretudose se reportar apenas ao perodo republica-no), o que se verifica que pouca, ou ne-nhuma, foi a evoluo, no que respeita aodisciplinamento das relaes entre o direitointerno e o Direito Internacional, permane-cendo, hoje, situao quase idntica de1891 (FRAGA, 1998, p. 47). A soluo parao conflito entre tratados internacionais e leisinternas, em face da ausncia de dispositi-

vos constitucionais que garantam unidadee coerncia ordem jurdica estatal, fica as-sim, no mais das vezes, comprometida. Des-sa forma, no havendo meno expressa aosistema adotado para a incorporao de tra-tados (monista oudualista), controvertida ficaa questo de se saber se tais tratados se in-corporam automaticamente em nosso orde-namento ou, ao contrrio, se necessria aedio de decreto de execuo materializan-

do seus efeitos no plano interno31

.

4. Procedimento brasileiro para aentrada em vigor dos tratados

Promulgado odecreto legislativo pelo Pre-sidente do Senado Federal e publicado omesmo tanto no Dirio do Congresso Nacio-nal como noDirio Oficial da Unio, iniciam-se os procedimentos cabveis para a sua

entrada em vigor no ordenamento jurdicoptrio.A entrada em vigor dos atos bilaterais

pode-se dar tanto pela troca de informaescomo pela troca de cartas de ratificao.Quando a entrada em vigor feita pela pri-meira modalidade, pode-se passar, de ime-diato, nota Embaixada da outra parte acre-ditada junto ao Governo brasileiro. No exis-tindo em territrio nacional Embaixada da

outra parte, a nota passada pela Embaixa-da do Brasil acreditada junto outra parte.Em ltimo caso, a notificao passada pela


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Misso brasileira junto ONU Misso daoutra parte contratante.Caso a entrada em vigor se d por troca deinstrumentos de ramificao, aguarda-se aconcluso dos trmites internos de aprova-

o por ambas as partes, para somente en-to se realizar a cerimnia da troca dos res-pectivos instrumentos. Uma ata ou protoco-lo, consignando-se a troca dos instrumen-tos, lavrado em dois exemplares, nos res-pectivos idiomas dos dois contratantes ounum terceiro (geralmente, o francs), assi-nado e selado pelos plenipotencirios espe-cialmente designados para a troca (ACCIO-LY, 1998, p. 31).

A entrada em vigor dosatosmultilaterais,por sua vez, exige um procedimento umpouco mais complexo. Nesse caso, publica-do o decreto legislativo, para que o ato mul-tilateral entre em vigor internamente no Bra-sil, necessrio seja ele ratificado. Ou seja,aps a assinatura do tratado, e posterioraprovao pelo Congresso Nacional, requer-se seja depositado o instrumento de ratifica-o, da parte brasileira, junto ao Governo

ou organismo internacional responsvelpelas funes de depositrio32. Pode ocor-rer, aps isso, que se tenha de aguardar al-gum decurso de prazo, caso haja estipula-o nesse sentido, para que o ato possa, apartir do trmino do mesmo, comear a pro-duzir seus efeitos internamente.

Depositado o instrumento de ratificaojunto ao Governo ou organismo respons-vel pelas funes de depositrio, a prtica

brasileira, seguindo a tradio lusitana, temexigido deva o Presidente da Repblica, aquem a Constituio d competncia privati-va para celebrar tratados, convenes e atosinternacionais (art. 84, VIII), expedir um de-creto de execuo, promulgando e publican-do no Dirio Oficial da Unio o contedo dostratados, materializando-os, assim, interna-mente.

A promulgao e a publicao, no siste-

ma brasileiro, compe a fase integratria daeficcia da lei, vez que atesta a sua adoopelo Poder Legislativo, certifica a existncia

de seu texto e afirma, finalmente, seu valorimperativo e executrio.

A partir da publicao, passa o tratadoa integrar o acervo normativo nacional, ha-bilitando-se ao cumprimento por particula-

res e governantes, e garantia de vignciapelo Judicirio (REZEK, 1984, p. 385).No Brasil,promulgam-se todos os trata-

dos aprovados pelo Congresso Nacional,valendo como ato de publicidade.Publicam-se apenas, no Dirio Oficial da Unio, aque-les que prescindiram de referendo parla-mentar e de ratificao do Presidente da Re-pblica, a exemplo dos acordos executivos,cuja publicao no Dirio Oficial autoriza-

da pelo Ministro das Relaes Exteriores eefetivada pela Diviso de Atos Internacionaisdo Itamaraty (REZEK, 1984, p. 385, 387).

Frise-se que nenhuma das Constituiesbrasileiras jamais trouxe, taxativamente,dispositivo expresso determinando esseprocedimento (MAZUOLI, 2000, p. 155). Se-gundo Kelsen, o direito internacional snecessita de transformao em direito inter-no quando essa necessidade formulada

pela Constituio. Se a Carta Magna silen-cia a respeito, os tribunais nacionais estoaptos a aplicar, imediatamente, os tratadoscelebrados, a partir da ratificao. Nessecaso, seria suprflua a promulgao, emvirtude de inexistncia de mandamento cons-titucional regulador da matria (1990, p. 367).

Para alguns autores, como Rezek, o de-creto de promulgao produto dapraxe,to antiga quanto a independncia e os pri-

meiros exerccios convencionais do Imp-rio. Cuida-se de um decreto to-somente por-que os atos do chefe de Estado costumamter esse nome, e por mais nenhum outromotivo (1984, p. 385-386). Outros entendem,entretanto, que a promulgao de tratadosinternacionais decorre do comando consti-tucional do art. 84, que diz competir privati-vamente ao Presidente da Repblica sanci-onar, promulgar e fazer publicar as leis, bem

como expedir decretos e regulamentos parasua fiel execuo (inc. IV), emprestando-seao vocbulo lei sentido mais amplo, de for-


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ma a entend-lo comofonte positiva do direi-to. a posio de Mirt Fraga, para quem asConstituies brasileiras, quando se referem promulgao de lei, fazem-no dando aovocbulo sentido amplo, que, em alguns ca-

sos, no se completa com a sano presi-dencial. Cita a autora o 6 do art. 59 daCarta revogada em que se expressava que,nos casos do artigo 44, aps a aprovaofinal, a lei ser promulgada pelo Presidentedo Senado Federal, concluindo que, refe-rindo-se o art. 44 matria de competnciaexclusiva do Congresso Nacional e no com-portando sano ou veto, porque, em con-seqncia, no se trata de lei em sentido es-

trito (Op. cit. p. 63).Constituio brasileira da 1988, nessetema, consagra o princpio da legalidade,pelo qual ningum ser obrigado a fazerou deixar de fazer alguma coisa seno emvirtude de lei (art. 5, II), dizendo, ainda,competir privativamente ao Presidente daRepblica sancionar, promulgar e fazerpublicar as leis, bem como expedir decretose regulamentos para sua fiel execuo (art.

84, IV).Dessa forma, nada mais odecreto de exe-cuo do que o atestado de existncia deuma regra jurdica, regularmente conclu-da, em obedincia ao processo especfico,institudo na Lei Maior (FRAGA, Op. cit.,p. 63-64). Sem embargo de terem as nossasConstituies silenciado a respeito da pro-mulgao de tratados, tal prtica, como lem-bra Marotta Rangel, tem persistido entre ns

desde o Imprio e, a rigor, desde a celebra-o do primeiro ato internacional pelo nos-so Pas celebrado33.

A promulgao tem por finalidade, pois,atestar que o ato internacional j existe e queforam cumpridas todas as formalidades in-ternas para sua celebrao. Indica, ademaisque o compromisso internacionalmente fir-mado j juridicamente exigvel, obrigandoa todos sua observncia.

A Conveno de Havana sobre TratadosInternacionais de 1928, ainda em vigor noBrasil, estabelece no seu art. 4 que os trata-

dos sero publicados imediatamente depoisda troca das ratificaes, mas acrescentaque a omisso no cumprimento desta obri-gao internacional no prejudicar a vign-cia dos tratados, nem a exigibilidade das

obrigaes nele contidas.A promulgao no integra o processolegislativo 34. Ao contrrio: o que se promulga

j lei. Dessa sorte, errneo afirmar-se queo tratado promulgado por decreto doExecutivo deixa, no mbito interno doEstado, de ser Direito Internacional,para ser disposio legislativa inter-na. O que acontece o seguinte: assi-nado o tratado, aprovado pelo legis-

lativo, ratificado pelo Executivo, elepassa, conforme o que se estabeleceuno seu prprio texto, a vigorar na r-bita internacional. Os indivduos, po-rm, para acat-lo e os Tribunais paraaplic-lo precisam ter conhecimentode que ele existe. Pela promulgao, oChefe do Poder Executivo apenas de-clara, atesta, solenemente, que foramcumpridas as formalidades exigidas

para que o ato normativo se comple-tasse (FRAGA, Op. cit., p. 63-64).Mas, para que a norma jurdica se consi-

dere efetivamente promulgada, indispen-svel sua publicao, dando conhecimento populao de sua existncia. De sorte que,como s obrigatria a norma que se conhe-ce (e a publicao faz presumir esse conhe-cimento), o tratado aprovado somente serobrigatrio a partir da insero da norma

promulgada no Dirio oficial da Unio, con-tendo em apenso o texto do tratado37. Com apublicao do tratado, busca-se, assim, darpublicidade de seu contedo a todos os na-cionais do Pas e fixar seu incio de vign-cia. Quando silentes a esse ltimo propsi-to, fazem operar o comando do art. 1 da Leide Introduo do Cdigo Civil, que d qua-renta e cinco dias de prazo para o inciodessa vigncia (REZEK, 1984, p. 386).

Esse procedimento regulado no Brasilpelo Decreto n 96.671/88, que assim esta-belece nos arts. 1, 2 e 3:


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Artigo 1. Incumbe ao Poder Exe-cutivo, atravs do Departamento deImprensa Nacional do Ministrio da

Justia, a publicao:I das leis e dos demais atos resul-

tantes do processo legislativo previs-to na Constituio;II dos tratados, convenes e outros

atos internacionais aprovados pelo Con-gresso Nacional;

()Artigo 2. O Departamento de Im-

prensa Nacional do Ministrio da Jus-tia exerce as suas funes de publi-car atos e documentos oficiais por

meio dos seguintes rgos:I Dirio Oficial;II Dirio da Justia;()Artigo 3. So obrigatoriamente

publicados, na ntegra, no Dirio Ofi-cial:

I as leis e os demais atos resul-tantes do processo legislativo previs-to na Constituio;

II os tratados, convenes e outrosatos internacionais aprovados pelo Con-gresso Nacional e os respectivos decretosde promulgao; ().

Como afirmara Rousseau, o tratado obrigatrio, em virtude da ratificao; exe-cutrio, em face da promulgao; e aplic-vel, em conseqncia da publicao36.Mas, esclarea-se que todas essas providn-cias no tm o condo de transformar o di-

reito internacional em direito interno. Umtratado devidamente promulgado e publi-cado continua sendo norma de direito in-ternacional. dizer, as normas contidas notratado promulgado continuam sendo nor-mas de direito das gentes e no de direito in-terno, sendo desnecessria uma segunda in-termediao legislativa dispondo, numaoutra norma, sobre a matria constante dotratado. Os tratados explica Rezek vi-

gem internamente com sua roupagem origi-nal de tratados, e nessa qualidade, e sob esseexato ttulo, revogam direito anterior de pro-

duo interna, tal como faria uma lei ordi-nria superveniente (1984, p. 383).

A participao do Congresso no proces-so de concluso de tratados internacionais uma s: aquela que aprova ou no o seu

contedo, e mais nenhuma outra. Aps ra-tificado e promulgado pelo Presidente daRepblica, o tratado internacional continuasendo norma de direito internacional apli-cvel internamente. No passa, com a pro-mulgao, a ser norma de direito interno.Da por que as nossas Constituies sem-pre se referiram aplicao do tratado pelostribunais (FRAGA, Op. cit., p. 64-65).

Assim que o art. 102, III, b, da Carta

Magna de 1988, como j visto, diz competirao Supremo Tribunal Federal julgar, medi-ante recurso extraordinrio, as causas deci-didas em nica ou ltima instncia, quan-do a deciso recorrida declarar a inconsti-tucionalidade de tratado ou lei federal, damesma forma o fazendo com o Superior Tri-bunal de Justia, quando lhe atribui a com-petncia para julgar, mediante recurso es-pecial, as causas decididas, em nica ou

ltima instncia, pelos Tribunais RegionaisFederais ou pelos Tribunais dos Estados,quando a deciso recorrida contrariar trata-do ou lei federal, ou negar-lhes vigncia. Tra-tam-se de normas que consagram a plenavigncia dos tratados independentementede lei especial. Como bem disse o ento Mi-nistro do STF, Oswaldo Trigueiro, ainda soba gide da Carta Constitucional anterior,

se essa vigncia dependesse de lei, a

refercia do tratado, no dispositivocontitucional, seria de todo ociosa.Por outras palavras, a Constituioprev a negativa de vigncia da lei e anegativade vigncia do tratado, exibi-do, para a validade deste, a aprova-opelo Congresso, porm no suareproduo formal em texto da legis-lao interna37.

O decreto executivo, assinado pelo Pre-

sidente da Repblica, ainda referendadopelo Ministro das Relaes Exteriores e acom-panhado de cpia do texto do ato. A partir


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de ento, tem o tratado plena vigncia naordem interna, devendo, por isso, ser obe-decido tanto pelos particulares, como pelos

juzes e tribunais nacionais.Esclarea-se, mais uma vez, que a refe-

rncia necessidade de ser o tratado inter-nacionalpromulgado pelo Presidente da Re-pblica, aps ratificado, para s ento seincorporar nossa legislao interna estcorreta apenas no que diz respeito aos tra-tados internacionais de cunho tradicional oucomum, pois, quanto aos tratados de prote-o dos direitos humanos, referido decretoexecutivo dispensvel, visto que tais trata-dos tm aplicao imediata em nosso ordena-

mento (MAZZUOLI, 2000, p. 109).

Concluso

No que diz respeito ao Estado brasileiro,os tratados, acordos e convenes interna-cionais, para que sejam incorporados aoordenamento interno, necessitam de prviaaprovao do Poder Legislativo, que exercea funo de controle e fiscalizao dos atosdo Executivo. A vontade do Executivo, ma-

nifestada pelo Presidente da Repblica, nose aperfeioar enquanto a deciso do Con-gresso Nacional sobre a viabilidade de seaderir quelas normas no for manifestada,no que se consagra, assim, a colaboraoentre o Executivo e o Legislativo na conclu-so de tratados internacionais.

Enquanto cabe ao Executivo presidir apoltica externa, ao Legislativo cumpre exer-cer o controle dos atos executivos, uma vez

que quele incumbe a defesa da nao nocenrio internacional.

O Congresso Nacional, por meio da ela-borao de decreto legislativo, materializa oque ficou resolvido sobre os tratados, acor-dos ou atos internacionais. O decreto legis-lativo espcie normativa aprovada peloLegislativo sobre matria de sua exclusivacompetncia. Um nico decreto pode, inclu-sive, aprovar mais de um tratado. Sendo ele

da competncia exclusiva do Congresso Na-cional, no est, por isso, sujeito sano pre-

sidencial, sujeitando-se apenas promulga-o do Presidente do Senado Federal.

A competnciaad referendumdo Congres-so limita-se aprovao ou rejeio do textoconvencional to-somente, no sendo ad-

missvel qualquer interferncia no seu con-tedo. Concordando o Congresso com a as-sinatura do tratado internacional, d-secarta branca ao Presidente da Repblicapara ratificar a assinatura j depositada, oumesmo aderir se j no o tenha feito. Sem aparticipao desses dois Poderes, a realiza-o do ato no se completa, no que se podedizer que foi adotada pela Constituio de1988, nesse tema, seguindo a tradio das

Cartas anteriores, a teoria dos atos complexos,mais adequada aos princpios de direito p-blico.

O Congresso Nacional no ratifica trata-do; na verdade, por meio de decreto legisla-tivo, o nosso parlamento federal autoriza aratificao, que ato prprio do Poder Exe-cutivo, a quem compete, nos termos da Cons-tituio brasileira, celebrar tratados, conven-es e atos internacionais. O Congresso ape-

nas aprova ou no o texto convencional, deforma que a aprovao dada pelo Poder Le-gislativo, em relao ao tratado, no tem ocondo de torn-lo obrigatrio, pois o Presi-dente da Repblica, aps isso, pode ou no,segundo o que for mais conveniente aos in-teresses da Nao, ratific-lo.

Depois de ratificado o tratado pelo Pre-sidente da Repblica, ainda necessrio sejao mesmo promulgado por Decreto presiden-

cial e publicado. Depois de publicado, otratado tem intrinsecamente fora normativae revoga as disposies ordinrias em con-trrio. Vige, de resto, oprincpio da publicidade.

Notas1

Cf. VALLADO, 1950, p. 95; RANGEL, 1965,p. 11; FRANCO, 1957, p. 257; PONTES de MI-RANDA, 1946, p. 404; CAVALCANTI, 1952, p.

127; MAXIMILIANO, 1954, p. 242.2Vide MEDEIROS, 1983, p. 76; RODAS, 1991,p. 29.


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1937, art. 101, III, a; Constituio de 1934, art. 76,III, a; Constituio de 1891, art. 59, 2, 1, a.

14Veja-se, a propsito, a lio de Mirt Fraga:A Constituio Imperial de 1824 nada dispunhasobre a aplicao de tratado pelo Poder Judicirio.Alis, foi de todas as nossas Cartas a que menos

referncia fez aos atos internacionais. Ao impera-dor competia a representao do Estado, podendocelebrar tratados, que s, excepcionalmente, deveri-am receber aprovao legislativa. E continua: Aprimeira Constituio Republicana, promulgada em24.02.1891, outorgava competncia ao SupremoTribunal Federal para julgar em grau de recurso, asquestes resolvidas pelos juzes e tribunais fede-rais (art. 59, 2), aos quais competia conhecer dasaes movidas por estrangeiros e fundadas () emconvenes ou tratados da Unio com outras na-es (art. 60, f). Ao Supremo Tribunal Federal com-

petia, ainda, conhecer, do recurso interposto de sen-tena, em ltima instncia, da justia do Estado-Membro, quando se questionasse sobre a validade,ou a aplicao de tratados e leis federais, e a deci-so do tribunal do Estado fosse contra ela (art.59, 1, a) (Op. cit., p. 48). As Constituies pos-teriores, apesar de pequenas modificaes, segui-ram orientao semelhante.

15 Nesse sentido, estabelece a Constituio fran-cesa de 1791, Ttulo III, Cap. II, Seo 1, art. 3,que s mediante ratificao e aprovao adquireeficcia o tratado.

16

Nas palavras de Patrcia Ferreira Machado:A aprovao legislativa requisito de validade, autorizao ao Executivo para ratificar o tratado e assentimento matria nele contida ( A constitui-o e os tratados internacionais, p. 17).

17 Clvis Bevilqua, a esse respeito, assevera:Em nossas relaes de poltica internacional com aRepblica Argentina, encontram-se vrios exemplosde tratados no ratificados (Direito pblico interna-cional, Tomo 2, p. 19). No mesmo sentido, a lio deHildebrando Accioly, para quem: A histria di-plomtica do Brasil conhece vrios casos de trata-

dos no ratificados. Assim, por exemplo, o tratadode paz entre o Brasil e a Repblica das ProvnciasUnidas do Rio da Prata, concludo no Rio de Janeiroa 24 de Maio de 1827, foi rejeitado pelo Governo deBuenos-Aires. Assim tambm, o tratado de alianana capital brasileira a 24 de Maro de 1843, foi rati-ficado pelo primeiro dos dois pases, mas deixoude o ser pelo segundo (Tratado de direito internaci-onal pblico, Tomo 2, p. 409).

18 Clvis Bevilqua nos traz tambm um exem-plo a respeito desse tipo de impropriedade termino-lgica, no raro existente: A lei de 19 de outubro de

1891, art. 9, apelida ratificao o ato pelo qual oCongresso aprova o tratamento; mas, evidentemen-te, incorreta a denominao (Op. cit., p. 18-19).

3 Corroboraram a tese de Vallado, escre-vendo sob a gide do texto constitucional de1946, Afonso Arinos de Melo Franco, Pontes deMiranda, Marotta Rangel e Themistocles Bran-do Cavalcanti.

4Vide Rodas, 1991, p. 33-37; Medeiros, 1995, p.

296.5Cf. Necessidade de aprovao pelo Congres-so Nacional de acordo internacional. Boletim daSociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de

Janeiro, n. 4950, p. 111, jan./dez. 1969.6Para Grandino Rodas: Na Constituio em

vigor no se inclui na competncia da Unio, comoantes se fazia, a celebrao de tratados. Entretanto de se ter a mesma como implcita, mxime faceao disposto no inc. I do art. 21 (Op. cit., p. 43).

7 NERI. Cf. Paulo de Tarso (Coord.). Prisode depositrio infiel: constitucionalidade. Parecer

elaborado pelo Grupo de Trabalho criado pelaPortaria GPF (Gabinete da Procuradoria Fiscal)n. 28/98.

8 Segundo informa Rezek, temos um preceden-te a esse respeito. Trata-se do Decreto Legislativon 20, de 1962, que revogou o anterior Decreto Le-gislativo n 13, de 6 de outubro de 1959, que apro-vou o Acordo de Resgate, assinado em 1956 entreos Governos do Brasil e da Frana.

9 FRAGA, Mirt. Op. cit., p. 56. Precisa a liodessa mesma autora em relao aos decretos legis-lativos, in verbis: Embora siga quase o mesmo

processo destinado a gerar a lei, o decreto legislati-vo, que aprova o tratado, no pode ser a ela equipa-rado. A lei, em sentido estrito, ato conjunto doLegislativo e do Executivo, isto , exige a participa-o de ambos os Poderes, para converter-se em nor-ma obrigatria depois de publicada. O decreto le-gislativo se distingue da lei pela matria; por con-cluir-se com a aprovao, no sendo suscetvel nemde sano, nem de veto; por ser promulgado peloPresidente do Senado () (Op. cit., p. 57-58).

10 FRAGA, Mirt. Idem, p. 57.11 CALMON, 1956, p.156; ACCIOLY, 1998, p.

411. Nesse mesmo sentido: Funck-Brentano et So-rel. Prcis du Droit des Gens . Paris, 1877, p. 106,para quem as convenes celebradas internacio-nalmente, antes de referendadas pelo parlamento,valem apenas como promessas.

12 Cf. CAVALCANTI, Themistocles Brando.A Constituio federal comentada, v. 2, 3. ed. Rio: Jos Konfino, 1956, p. 120; Pareceres na consultoriageral da repblica, p. 20; Bevilqua Clvis, Direito pblico internacional, Tomo 2, p. 18.

13As Constituies republicanas anteriores con-tinham dispositivos semelhantes ao texto atual:

Constituio de 1969, com a Emenda n

1, art. 119,III, b; Constituio de 1967, art. 114, III, a; Consti-tuio de 1946, art. 101, III, a; Constituio de


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19 ACCIOLY, Hildebrando. Parecer do consul-tor jurdico do itamaraty, Boletim da Sociedade Bra-sileira de Direito Internacional. n. 8. p. 164-166, 1948.Vide, por tudo, REZEK, Jos Francisco. Direito dostratados, p. 326-328, nota n. 518.

20 Sem razo, tambm, dizer que no gera efei-

tos a simples assinatura de um tratado se este nofor ratificado pelo Congresso Nacional (WA-TERHOUSE, Price.A constituio do Brasil 1988: com-parada com a constituio de 1967 e comentada,p. 471).

21 Esse autor, alis, repete o equvoco em diver-sas passagens de seu texto, sempre no sentido deque o Poder Legislativo ratifica tratados internacio-nais (cf., v.g., p. 30, 32, 33, 35).

22 Cf. nesse sentido: MARTINS, Ives Gandra.Curso de direito tributrio, Coleo Audio-Juris, fitan 5, lado A; e tambm, CARVALHO, Paulo de

Barros. Curso de direito tributrio nos termos da cons-tituio federal de 1988, p. 62.23 MEDEIROS. Idem, ibidem. Nesse mesmo sen-

tido: ARAJO, Luis Ivani de Amorim. O direito dostratados na constituio: a nova constituio e o direi-to internacional, p. 4l.

24 Lembre-se dos dizeres de Bobbio, para quem:O direito no tolera antinomias (Teoria do ordena-mento jurdico, 1991, p. 86-88).

25Revista de Jurisprudncia do TJRS. v. 4, p. 193.26 Constituio Federal, Art. 65: O projeto de lei

aprovado por uma Casa ser revisto pela outra,

em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora oaprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Pargrafonico. Sendo o projeto emendado, voltar Casainiciadora.

27 Veja-se, a esse respeito, a lio de Rezek, 1996,p. 69: Tanto a Cmara quanto o Senado possuemcomisses especializadas ratione materiae , cujosestudos e pareceres precedem a votao em plen-rio. O exame do tratado internacional costuma en-volver, numa e noutra das casas, pelo menos duasdas respectivas comisses: a de relaes exteriores

e a de Constituio e justia. O tema convencionaldeterminar, em cada caso, o parecer de comissesoutras, como as de finanas, economia, indstria ecomrcio, defesa nacional, minas e energia. A vota-o em plenrio requer o quorum comum de presen-as a maioria absoluta do nmero total de deputa-dos, ou de senadores , devendo manifestar-se emfavor do tratado a maioria absoluta dos presentes.

28Accioly,1934, p. 413-414, a esse respeito, leci-ona: Parece indubitvel que um tratado s deveser ratificado tal qual foi assinado. Ou ele apro-vado integralmente, ou rejeitado. De fato, toda

modificao no seu texto importa em alterao doque foi ajustado pelas partes contratantes: o resul-tado da modificao j no o mesmo tratado.

Ora, o tratado um acordo de vontades, umcontrato; no possvel, pois, que uma s das par-tes ou cada parte altere vontade as estipulaesadotadas por combinao, entre todas, nem quetais alteraes possam obrigar outra ou s outraspartes. () Deve concluir-se, pois, que a ratificao

s poder ser integral; isto , deve implicar a aceita-o integral do texto assinado pelos plenipotenci-rios. No invalida essa concluso o fato de algu-mas constituies, como o caso, por exemplo, dados Estados Unidos da Amrica, admitirem que osrespectivos congressos ou parlamentos modifiquemos tratados a estes submetidos. As ratificaes fei-tas com as modificaes dessa natureza devem darlugar a novas negociaes, para que a outra ou asoutras partes contratantes as aceitem, isto , acei-tem o novo texto. As outras partes contratantesno tm, evidentemente, obrigao de admitir tais

modificaes e isto pode determinar o abandonodo tratado.29 MARTINS, Estevo Rezende. Op. cit., p. 269.

Para Rezek, 1996, p. 69-70. A votao em plenriorequer o quorum comum de presenas a maioriaabsoluta do nmero total de deputados, ou de se-nadores , devendo manifestar-se em favor do trata-do a maioria absoluta dos presentes. O sistema dife-re, pois, do norte-americano, em que apenas o Sena-do deve aprovar tratados internacionais, exigindo-se naquela casa o quorum comum de presenas, massendo necessrio que dois teros dos presentes profi-

ram voto afirmativo. Os regimentos internos da C-mara e do Senado se referem, em normas diversas, tramitao interior dos compromissos internacionais,disciplinando seu trnsito pelo Congresso Nacional(Direito internacional pblico, p. 69-70).

30A esse respeito, leciona CAMINHA, 1999, p.155.: No Brasil os constituintes de 1988, de acor-do com a tradio republicana de nada estabelecersobre a hierarquia que esto a merecer os tratadosinternacionais gerais, em confronto com as leis or-dinrias, tambm silenciaram a respeito. Aos decarter especial, porm, como o caso dos tratados

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artigo - poder legislativo e tratados internacionais - valerio mazzuoli

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