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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.721/2007-7

GRUPO I – CLASSE V – PlenárioTC-016.721/2007-7 (com 4 anexos); Apensos: TC-014.011/2005-7 e TC-002.646/2007-9 (com 1 anexo) Natureza: Relatório de AuditoriaÓrgão: Ministério do Planejamento, Orçamento e GestãoInteressados: Sindsesp/RO; Febrac; Fenavist; e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Sumário: FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA (FOC) NO ÂMBITO DO TEMA DE MAIOR SIGNIFICÂNCIA (TMS) TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA E LIMPEZA E CONSERVAÇÃO. EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA DE AUDITORIAS PARA EXAME DA ECONOMICIDADE E LEGALIDADE DA LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS RELATÓRIO DE CONSOLIDAÇÃO DE INFORMAÇÕES OBTIDAS NAS AUDITORIAS. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria sob a sistemática de fiscalização de orientação centralizada (FOC), cujo procedimento inclui preparação centralizada, execução descentralizada e consolidação dos resultados de um conjunto de fiscalizações, realizada no âmbito do Tema de Maior Significância (TMS) Terceirização na Administração Pública Federal, subtema “Serviços de Vigilância e Limpeza e Conservação”.

2. A coordenação da fiscalização coube à 5ª Secretaria de Controle Externo (5ª Secex), ficando a execução descentralizada das auditorias nos órgãos/entidades, para exame da economicidade e da legalidade da licitação e contratação dos serviços de vigilância e limpeza e conservação, a cargo das 4ª, 5ª e 6ª Secretarias de Controle Externo da Sede e das Secretarias de Controle Externo nos Estados de Goiás, Ceará, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e São Paulo.

3. Cada unidade executora autuou processo de fiscalização independente, em cujos relatórios estão sendo encaminhadas as proposições de determinações aos órgãos/entidades auditadas.

4. Aprecia-se agora o relatório de consolidação das informações obtidas nas auditorias, elaborado pela 5ª Secex, que traz propostas de aperfeiçoamento no arcabouço legal da sistemática de terceirização dos serviços de limpeza, conservação e vigilância, constituída basicamente pela Instrução Normativa MARE nº 18/97 e portarias sob a responsabilidade da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).

5. Transcrevo a seguir, no essencial, o mencionado relatório de consolidação (fls. 65/100): “(...)2 - INTRODUÇÃO (...) 8. Quanto ao tema cabe inicialmente destacar que a legislação vigente é composta pelo Decreto nº

2.271 de 07/07/97, que dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e pela Instrução Normativa/MARE nº 18 de 22/12/97, que regulamenta o mencionado Decreto.

9. A Instrução Normativa do MARE nº 18/97 possibilita a fixação de limites máximos de preços para a contratação de serviços pelo Ministério do Planejamento, por meio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI. Dessa forma, por intermédio de Portarias, são publicadas

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anualmente tabelas de valores teto para os serviços de vigilância, limpeza e conservação, fixando valores-limite para cada unidade da federação.

10. Nesse sentido, na fase de levantamento de auditoria foi realizada visita à SLTI, de forma a se conhecer os critérios e parâmetros utilizados na definição dos referidos limites máximos de preços bem como a composição das planilhas de custos e formação de preços utilizada.

11. Ademais, com o propósito de colher subsídios iniciais para o trabalho, foram coletados junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), Ministério do Desenvolvimento da Indústria e Comércio (MDIC), Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), Instituto Brasileiro do Turismo (Embratur) e Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra), informações sobre os contratos em vigor nos exercícios de 2006 e 2007 tendo como objeto a contratação de serviços terceirizados nas áreas de vigilância e limpeza e conservação.

12. Com base nos dados coletados nos órgãos/entidades supracitados, foi realizada auditoria piloto no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de forma a definir a operacionalização de uma possível Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) sobre o tema, considerando que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), que regula a matéria no âmbito do Poder Executivo, está vinculada àquele Ministério.

13. Ainda na fase de levantamento, foram enviadas diligências a todos os Ministérios com objetivo de saber os valores pagos durante o exercício de 2006 referentes aos contratos de terceirização de Serviços de Limpeza, Conservação e de Vigilância, celebrados por todos os órgãos e entidades vinculados a cada Ministério, incluindo autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista

14. Finalmente, foi apresentado Plano de Ação à Adfis propondo a realização de uma Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) para verificar as contratações dos serviços em tela nos diversos órgãos/entidades da Administração Pública Federal. Na ocasião, foram selecionadas 15 entidades para que a Adfis verificasse o interesse/disponibilidade das unidades técnicas do Tribunal em participar da fiscalização.

15. Em resposta, a Adfis informou que as unidades abaixo relacionadas demonstraram interesse em participar dos trabalhos:

Órgão/Entidade Auditado Execução1 Ministério da Saúde (MS) 4ª Secex2 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) 5ª Secex3 Ministério da Educação (MEC) 6ª Secex4 Banco do Nordeste do Brasil Secex CE5 Caixa Econômica Federal (contratações em Goiânia) Secex GO6 Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) Secex MG7 TRF 5ª Região Secex PE8 Universidade Federal do Paraná (UFPR) Secex PR9 Delegacia da Receita Federal (DRF/SP) Secex SP

16. Dessa forma, conforme mencionado anteriormente, em despacho de 12/09/2007, o Exmo. Sr. Ministro Marcos Vinicios Vilaça, autorizou a realização da FOC, tendo a execução descentralizada das fiscalizações ficado a cargo da 4ª, 5ª e 6ª Secretarias de Controle Externo da Sede e das Secretarias de Controle Externo nos Estados de Goiás, Ceará, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e São Paulo.

17. Cumpre informar que os dados referentes à auditoria na Caixa Econômica Federal não constaram da consolidação dos trabalhos, pois a equipe de auditoria da Secex/GO encontrou dificuldades em obtê-los, tendo inclusive proposto a realização de diligência à Superintendência da CEF em Goiás e audiência do superintendente. Entretanto, a ausência desses dados não comprometeu a conclusão dos trabalhos.

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2.1. Objetivo e questões de auditoria18. A partir do objetivo da auditoria e a fim de avaliar em que medida os recursos estavam sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, foram formuladas as questões adiante indicadas: A - Os preços contratados para serviços terceirizados de vigilância, limpeza e conservação estão

de acordo com a IN/MARE nº 18/97?B - Os limites de preços estabelecidos pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para

as contratações de serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação contribuem para que as contratações sejam feitas de forma econômica?

C - O número de postos de vigilância existentes está em consonância com as reais necessidades de segurança da entidade?

D - A produtividade estabelecida pelo MPOG para os serviços de limpeza e conservação está sendo observada pelas órgãos/entidades do poder executivo?

E - A produtividade estabelecida pela IN/MARE nº 18/97 do MPOG para os serviços de limpeza e conservação está definida de forma eficiente?

F - Ocorreu a licitação de serviços e/ou objetos estranhos aos de vigilância, conservação e limpeza em um mesmo item do procedimento licitatório?

G - A lista de insumos está coerente com os serviços a serem executados?H - Os contratos e termos aditivos da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional

foram devidamente cadastrados no SIASG?I – As áreas de limpeza contratadas correspondem à área real do objeto?2.2. Volume de Recursos Fiscalizados - VRF 19. O Volume de Recursos Fiscalizados foi de R$ 47.639.677,88. Esse total é o somatório dos

valores relativos aos contratos de vigilância e limpeza e conservação analisados na auditoria. Foram considerados somente os valores gastos em 2006, exercício previamente definido para a análise.

20. Todavia, como a terceirização de serviços contínuos de vigilância e limpeza é comum em praticamente toda a Administração Pública, espera-se que com a implementação das determinações propostas os benefícios advindos sejam bastante significativos.

21. Se considerarmos somente os valores registrados no Siafi, as contratações dos referidos serviços terceirizados de vigilância, limpeza e conservação atingiram, em 2006, valores da ordem de R$ 1,4 bilhão.

22. Porém, como várias entidades da administração não utilizam o Siafi, foram feitas diligências a todos os Ministérios com objetivo de se obter os valores gastos, no exercício de 2006, com os referidos serviços por toda administração pública federal, incluindo autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, chegando-se ao valor de, aproximadamente, R$ 2,3 bilhões.

23. Conforme vai ser destacado ao longo deste trabalho, a SLTI/MP fixa valores-limite para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação, e no cálculo desses valores está incluso um percentual de encargos sociais de 82%. Nas auditorias, foram encontradas contratações com percentuais de encargos de 89% e até 93%. Com base nos estudos realizados por diversos órgãos (STF, MPU, TCU, etc) e nas constatações da auditoria, esta equipe entende que um percentual de encargos sociais razoável para se fixar valores-limite esteja próximo a 74%. Ou seja, com a realização dos estudos propostos à SLTI/MP, será possível reduzir o percentual máximo de encargos sociais em, aproximadamente, 8%.

24. Considerando que os gastos da administração pública federal com os serviços em tela, em 2006, foram de aproximadamente R$ 2,3 bilhões, caso haja, realmente, a redução no percentual de encargos sociais, conforme previsto pela equipe (8%), teríamos como benefícios potenciais um valor aproximado de R$ 184 milhões, caso sejam implementadas as propostas.

25. Ainda como benefícios potenciais desta auditoria, deve-se considerar a possibilidade de redução do número de postos de vigilância, a substituição de vigilantes que exercem a função de

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atendimento ao público por recepcionistas, e o aumento da produtividade para as contratações dos serviços de limpeza e conservação.

2.3. Processos conexos TC nº 014.011/2005-726. Solicitação do Congresso Nacional para realização de auditoria nos contratos de

terceirização do governo federal. 27. O Tribunal apreciou esse processo por meio do Acórdão nº 1.562/2005-TCU-Plenário,

determinando a juntada a esses autos do TC nº 013.147/2005-0, que trata de representação do Deputado Federal José Carlos Aleluia Costa sobre as terceirizações em tela, bem como o apensamento de ambos ao processo que viesse a ser instaurado quando da realização da FOC na área de terceirização na Administração Pública. Assim, o processo foi juntado ao desta Auditoria.

28. Considerando, ainda, que o teor do apensado refere-se não só à terceirização dos serviços de limpeza e conservação e vigilância, mas também à tecnologia da informação e terceirizações de atividade fim, foram enviadas cópias dos TCs 014.011/2005-7 e 013.147/2005-0 à Sefti e à Secex/RJ, de modo a ser juntado aos processos relacionados ao TMS de terceirização na Administração Pública sob responsabilidade dessas secretarias para subsidiar o exame da matéria.

TC nº 022.986/2007-829. Representação formulada por equipe de auditoria nos termos do art. 246 do Regimento

Interno do TCU, tendo em vista as irregularidades detectadas nos contratos nºs 51/2005 (Pregão Eletrônico nº 35/2005) e 03/2006 (Pregão Eletrônico nº 15/2005), celebrados entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e as empresas Santa Helena Vigilância Ltda. e Contal Empreiteira de Reformas e Serviços Ltda., respectivamente.

30. As irregularidades foram constatadas por ocasião de auditoria piloto realizada no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como parte integrante do Levantamento de Auditoria autorizado por despacho do Excelentíssimo Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaça nos presentes autos com vistas a colher dados/elementos que servissem de subsídio ao encaminhamento dos trabalhos do grupo responsável pelo TMS - Terceirização na Administração Pública Federal, subtema ‘Serviços de Limpeza e Conservação e Vigilância’.

TC nº 002.646/2007-931. Representação formulada pelo Procurador da República Pedro Antônio de Oliveira Machado,

encaminhada a este Tribunal pelo Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos, Procurador-Geral em Exercício, ante possível dano ao Erário decorrente da fixação, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de valores-limite para a contratação de serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, os quais estariam em desacordo com os custos efetivos e com os índices gerais de preços.

32. O Tribunal apreciou esse processo por meio do Acórdão nº 2314/2007-TCU-2ª Câmara e conheceu da referida representação, determinando que os autos fossem apensados a este processo (TC 016.721/2007-7), com fundamento no art. 33 da Resolução TCU nº 191/2006.

2.4. Procedimentos adotados33. Para satisfazer as questões propostas, elaborou-se uma Matriz de Procedimentos detalhando,

de maneira uniforme, o modo como as equipes executariam os trabalhos de auditoria. 34. Na fase de planejamento, foi feito o levantamento inicial da auditoria, definindo-se que o

cerne do trabalho seria levantar o total gasto pela administração nas terceirizações de limpeza e conservação e vigilância no exercício de 2006 e, a partir de uma amostra, verificar se um ajuste dos valores-limite fixados pelo MP poderia representar uma redução dos gastos com esses serviços, caso as contratações fossem realizadas a partir de um referencial de preço menor, com ajustes na produtividade dos serviços de limpeza e na quantidade e no tipo de postos de vigilâncias adotados pelos órgãos ou entidades.

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35. Para tanto, a coordenação da FOC elaborou planilhas de custos e formação de preços para a definição desse valor limite, especificando principalmente as provisões de encargos sociais.

36. Ademais, foram elaboradas planilhas para preenchimento pelas equipes de auditoria, com dados básicos das unidades auditadas e planilhas de custos e formação de preços dos serviços contratados, de forma a facilitar a consolidação dos dados encontrados e demonstrar uma possível economia caso fossem adotados os valores-limite propostos pela coordenação da FOC, bem como os ajustes na produtividade dos serviços de limpeza e nos postos de vigilâncias adotados pelos órgãos ou entidades.

37. A seguir, apresenta-se um histórico sobre a fixação de limites para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação pelo Ministério do Planejamento e, posteriormente, os achados da auditoria.

3- A FIXAÇÃO DE VALORES-LIMITE PARA AS CONTRATAÇÕES DOS SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA E LIMPEZA E CONSERVAÇÃO – BREVE HISTÓRICO

38. O artigo 1º do Decreto nº 2.271/1997 estabelece que, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade podem ser objeto de execução indireta. O § 1º do citado decreto elenca as atividades que, preferencialmente, serão terceirizadas: conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações.

39. A contratação desses serviços, executados de forma indireta e contínua, é disciplinada pela Instrução Normativa nº 18, de 22/12/97, do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. Anteriormente, a matéria era regida pelo Decreto nº 2.031, de 11/10/96 e pela Instrução Normativa nº 13, de 30/10/96.

40. A partir da edição da IN nº 13/96, foi prevista a fixação de limites máximos de preços para as contratações dos serviços de vigilância, limpeza e conservação, por intermédio de portaria da Secretaria de Recursos Logísticos e Tecnologia da Informação - SLTI, do MARE.

41. Assim, foram publicadas as Portarias nºs 3.194/1996 e 3.256/1996, fixando limites para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação, respectivamente, para cada unidade da federação. Estas portarias estabeleceram como unidade de medida para contratação dos serviços de limpeza e conservação o metro quadrado de área interna, área externa, esquadria externa e fachada envidraçada, e para os serviços de vigilância, o posto de vigilância em função da jornada de trabalho praticada (44 horas semanais, escala 12 x 36 diurno ou escala 12 x 36 noturno). As duas portarias dispunham, expressamente, que, para o cálculo dos valores-limite, seria adotado o percentual de encargos sociais de 89%.

42. Em 1997, o Decreto nº 2.271/97 revogou o Decreto nº 2.031/96 e a IN nº 18/97 revogou a IN nº 13/96, entretanto, manteve-se a sistemática de fixação de valores-limite para as contratações dos referidos serviços e, anualmente, publica-se portarias com esse objetivo, embora tais portarias não apresentem mais, expressamente, o percentual de encargos sociais utilizado para o cálculo dos valores.

43. No cálculo desses valores-limite, há vários componentes, sendo o percentual de encargos sociais apenas um deles. Até 31/12/2007, estavam em vigor as Portarias nos 3 e 4/2006 - SLTI/MP (fls. 927/928, Anexo 2), utilizando o percentual de encargos sociais de 81,36% para o cálculo dos valores-limite, conforme memória de cálculo da SLTI (fls. 10/15, Anexo 2).

4 - PLANILHA PROPOSTA DE CUSTOS DOS SERVIÇOS TERCEIRIZADOS 44. Os Anexos I e III da IN MARE nº 18/97 apresentam planilhas de custos e formação de preços

para os serviços de vigilância e limpeza e conservação, respectivamente, detalhando os elementos que compõem o preço a ser ofertado pelo licitante, permitindo a análise e comparação das propostas pela entidade e, posteriormente, a identificação das rubricas que poderão sofrer a correspondente

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incidência, quando das repactuações e possíveis reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos celebrados.

45. Estudos realizados pelo Supremo Tribunal Federal (fls. 117/133, Anexo 2) e pelo Ministério Público da União (fls. 16/17, Anexo 2) indicam que o percentual de encargos sociais utilizado pelo Ministério do Planejamento (81,36%) para o cálculo dos valores-limite para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação está elevado e, conseqüentemente, esses limites também estão elevados, contribuindo, desta forma, para que a administração realize contratações pagando valores antieconômicos. Estudos da Secretaria da casa Civil do Estado de São Paulo, bem como contratações recentes realizadas pelo TCU, apontam no mesmo sentido, apresentando percentuais de encargos sociais próximos a 72%.

46. Assim, a equipe de auditoria elaborou planilhas com a mesma estrutura dos anexos da IN/MARE nº 18/97, dividida em encargos sociais, grupos de ‘A’ a ‘D’, insumos, lucros, despesas indiretas e tributos, com o objetivo de coletar os dados encontrados nas contratações analisadas pelas equipes de auditoria, e comparação com os limites estabelecidos pelo Ministério do Planejamento.

47. Na elaboração das planilhas foi adotado um referencial de tempo mensal, ao contrário do MP, que realizou seu estudo a partir de um referencial horário. Consideramos mais efetiva a adoção do referencial mensal, uma vez que o salário das categorias definidos em convenção coletiva é mensal, bem como os pagamentos contratuais pelos serviços.

48. Registre-se que os dados estatísticos utilizados na confecção das planilhas são decorrentes de memorial de cálculo apresentado pelo MP, tendo como base estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV) de 2001, e são os mesmos que subsidiaram a elaboração das Portarias/SLTI/MP nº 3 e 4, de 2006, por aquele Ministério. Às folhas 44/55 do Volume Principal consta a íntegra das planilhas propostas.

4.1. Composição/Estrutura da PlanilhaGrupo A:

49. Neste grupo estão os encargos básicos, ou seja, aqueles que correspondem às obrigações que, conforme a legislação em vigor, incidem diretamente sobre a folha de pagamentos. • A1. Previdência Social Incidência: 20,00% Fundamentação: art. 22, inciso I da Lei nº 8.212/91.• A2. FGTS Incidência 8,00%Fundamentação: art. 15 da Lei nº 8.036/90 e art. 7º, inciso III, da Constituição Federal de 1988.• A3. Salário Educação Incidência: 2,50% art. 3º, inciso I, do Decreto nº 87.043/82.• A4. SESI e SESC Incidência: 1,50%Fundamentação: art. 30 da Lei nº 8.036/90 e art. 1º da Lei nº 8.154/90.• A5. SENAI e SENAC Incidência: 1,00%Fundamentação: Decreto-Lei nº 2.318/86 • A6. SEBRAE Incidência: 0,60%Fundamentação: Lei nº 8.029/90, alterada pela Lei nº 8.154/90.• A7. INCRA Incidência: 0,20%

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Fundamentação: art. 1º, inciso I, do Decreto-Lei nº 1.146/70.• A8. Seguro para Acidentes de Trabalho Incidência: 3,00% (vigilância) e 2,00% (limpeza e conservação)Fundamentação: art. 22, inciso II, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei nº 8.212/91.• Total do grupo A: Vigilância: 20,0% + 8,0% + 2,5% + 1,5% + 1,0% + 0,6% + 0,2% + 3,0% = 36,80%.Limpeza e Conservação: 20,0% + 8,0% + 2,5% + 1,5% + 1,0% + 0,6% + 0,2% + 2,0% = 35,80%.Grupo B

50. Este grupo representa as provisões para pagamentos dos empregados habituais e dos substitutos; é composto pelas obrigações trabalhistas. • B1. Férias e um terço constitucional

51. Neste item há o pagamento dos dias em que o substituto trabalha quando o empregado habitual goza férias, bem como é feita a provisão para o pagamento do adicional de um terço das férias. Para compor tais valores dividimos um salário acrescido de 1/3 de seu valor pelo nº de meses no ano (12). Fundamentação: inciso XVII do art. 7º da Constituição Federal e art. 142 da CLT.

Cálculo: %11,111111,012

13

11 ==×

+

mesessaláriosalário

• B2. Auxílio doença 52. Esta parcela refere-se aos dias em que o empregado fica doente e a contratada deve

providenciar sua substituição. Entendemos que deva ser adotado 5,96 dias, conforme consta do memorial de cálculo encaminhado pelo MP, devendo-se converter esses dias em mês e depois dividi-lo pelo número de meses no ano. Fundamentação: art. 18 da Lei nº 8.212/91 e art. 476 da CLT.

Cálculo: %66,10166,012

13096,5 ==×

mesesdiasdias

• B3. Licença paternidade/maternidade 53. Essa licença é de 5 dias corridos iniciados no dia do nascimento do filho. O MP informou que

considera uma taxa de fecundidade de 6,24%, e que o setor de vigilância tem uma participação masculina de 95,04%, o que resulta em uma provisão mensal de 0,08% para arcar com estes custos. Para o setor de limpeza e conservação consideraremos uma participação masculina de 50% (vide comentário adiante). O ônus da licença maternidade é suportado pelo INSS, não sendo necessária sua inclusão neste cálculo. Fundamentação: art. 7º, inciso XIX, da Constituição FederalCálculo:

Vigilância

%08,00008,0)(%04,95)(%24,612

1305 ==××× masculinaãoparticipaçefecundidad

mesesdiasdias

Limpeza e conservação

%04,00008,0)(%00,50)(%24,612

1305 ==××× masculinaãoparticipaçefecundidad

mesesdiasdias

• B4. Faltas legais 54. É composto por um conjunto de casos em que o funcionário pode faltar por determinadas

razões, com amparo legal, e a contratada deve repor essa mão-de-obra. Pela lei, cada funcionário tem direito a faltar: 2 dias em caso de morte do cônjuge, ascendente ou descendente; 1 dia para

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registro de nascimento de filho; 3 dias para casamento; 1 dia para doação de sangue; 2 dias para alistamento eleitoral; e 1 dia para exigências do serviço militar; entre outros. O MP informou que há em média 2,96 faltas por ano nesta rubrica. Fundamentação: arts. 473 e 83 da CLT.

Cálculo: %73,00073,012

13096,2 ==×

mesesdiasdias

• B5. Acidente de trabalho 55. É referente aos 15 primeiros dias em que o empregado não pode exercer suas atividades

devido a algum acidente no trabalho e a Contratada deve remunerá-lo. Após esse período, a Previdência Social assume esse ônus. O MP informou que considera que cada empregado falta 0,91 dias por ano em decorrência do fato. Fundamentação: Lei nº 6.367/76 e art. 473 da CLT

Cálculo: %27,00027,012

13091,0 ==×

mesesdiasdias

• B6. Aviso prévio trabalhado 56. É o valor repassado para pagar o funcionário enquanto este não trabalha durante o período

de aviso prévio. Apesar de não haver lei complementar para disciplinar essa matéria, a doutrina e a jurisprudência aconselham que o funcionário seja avisado de sua dispensa e, a partir de então, ele passa a receber seu último salário referente a 30 dias de serviço, dos quais 7 ele tem direito a ausentar-se do trabalho para ter tempo de procurar por outro emprego ou, se preferir, trabalhar 2 horas a menos por dia durante o período de 30 dias. Neste tempo em que o empregado não presta serviço, a Contratada terá de pagar, ao mesmo tempo, o funcionário que está saindo mais aquele que está entrando no posto e, por isso, há de constar esse item da planilha de custos.

57. O MP considera que o tempo de permanência médio dos empregados na empresa é de 16,03 meses e que, ao final desse período, 65,93% dos trabalhadores tem direito ao aviso prévio, sendo que, desses, 2,06% usufruem da modalidade ‘trabalhado’. Fundamentação: art. 7º, inciso XXI, da Constituição Federal e art. 487 da CLT.

Cálculo: %02,00002,0%06,2%93,65)(03,16

1307 ==×××

apermanêncimesesdiasdias

• B7. 13º salário 58. Esta rubrica serve para provisionar o pagamento da gratificação natalina, que corresponde a

um salário mensal por ano além dos 12 devidos. Fundamentação: art. 7º, inciso VIII, da Constituição Federal, Lei nº 4.090/62 e Lei nº 7.787/89.

Cálculo: %33,80833,012

11 ==×meses

salário

• Total do Grupo B: Vigilância: 11,11% + 1,66% + 0,08% + 0,73% + 0,27% + 0,02% + 8,33% = 22,20%Limpeza e Conservação: 11,11% + 1,66% + 0,04% + 0,73% + 0,27% + 0,02% + 8,33% = 22,16%Grupo C

59. É composto pelas verbas indenizatórias que incidem no momento do desligamento do funcionário; esses encargos não recebem a incidência do Grupo B. • C1. Aviso prévio indenizado

60. Este item parece confundir-se com o Aviso Prévio Trabalhado, mas neste caso o empregado não trabalha por mais 30 dias e é instantaneamente desvinculado do empregador. Assim, o

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funcionário tem direito a receber uma indenização equivalente a um salário mensal e a Contratada tem de arcar com esse ônus.

61. O MP considera que o tempo de permanência médio dos empregados na empresa é de 16,03 meses e que, ao final desse período, 65,93% dos trabalhadores tem direito ao aviso prévio, sendo que, desses, 97,94% usufruem da modalidade ‘indenizado’. Fundamentação: art. 7º, inciso XXI, da Constituição Federal e art. 487 da CLT.

Cálculo: %03,40403,0%94,97%93,65)(03,16

1 ==××apermanêncimeses

• C2. Indenização adicional 62. Serve para remunerar a Contratada no caso dela ter de demitir funcionário sem justa causa no

período de 30 dias que antecede a convenção coletiva de trabalho, caso em que ela deve pagar ao funcionário uma indenização adicional equivalente a um salário mensal. O MP considerou que 6,45% das demissões ocorrem nesses 30 dias e que, em média, a força de trabalho é substituída a cada 16,03 meses. Fundamentação: art. 18, § 1º, da Lei nº 8.036/90.

Cálculo: %40,00040,003,16

1%45,6 ==×meses

• C3. Indenização (rescisões sem justa causa) 63. É utilizado para a contratada fazer o depósito de 40% do montante acumulado em função do

pagamento mensal do FGTS (8%) no momento em que há o desfazimento do vínculo empregatício. Fundamentação: art. 7º, inciso I, da Constituição Federal e art. 487 da CLT. Cálculo:

%29,20229,003,16

1)%(93,65)%(40)%(812

.)º13(03,1603,16 ==××××

+ demissõesmultaretençãosal

• Total do Grupo C: Cálculo: 4,03% + 0,04% + 2,29% = 6,72%Grupo D• D1. Incidência dos encargos do grupo ‘A’ sobre os itens do grupo ‘B’.

64. Corresponde à incidência dos encargos sociais básicos (grupo A) sobre os pagamentos nos momentos em que não há contraprestação de serviços pelo empregado (grupo B). Vigilância: 36,80% x 22,20% = 8,17% Limpeza: 35,80% x 22,16% = 7,93% TOTAL DOS ENCARGOS SOCIAIS: Cálculo: Grupo A + Grupo B + Grupo C + Grupo DVigilância: 36,80% + 22,20% + 6,72% + 8,17% = 73,89%Limpeza e Conservação: 35,80% + 22,20% + 6,72% + 7,93% = 72,65%

4.2 Insumos65. Utilizou-se os dados dos insumos informados nos Editais do TCU e nas Convenções Coletivas

de Trabalho do Distrito Federal, firmadas no exercício de 2006. Vigilância: - Escala de 44 horas semanais

Uniforme R$ 31,25Auxílio-Refeição (7,50*21) R$ 225,00Equipamento/deprec./manutenção R$ 10,00

9


Arma e munição R$ 20,00Vale-Transporte (9,00*21) R$ 189,00Dedução Legal Vale-Transporte (6%) R$ (54,99)Treinamento e Reciclagem de pessoal R$ 12,00Seguro de vida em grupo (Convenção Coletiva) R$ 7,12Auxílio-Odontológico (Convenção Coletiva) R$ 1,50Total R$ 370,63

- Escala de 12x36 horasUniforme R$ 62,50Auxílio-Refeição (7,50*30,49) R$ 228,15Equipamento/deprec./manutenção R$ 10,00Arma e munição R$ 20,00Vale-Transporte (9,00*30) R$ 270,00Dedução Legal Vale-Transporte (6%) R$ (109,98)Treinamento e Reciclagem de pessoal R$ 24,00Seguro de vida em grupo (Convenção Coletiva) R$ 7,12Auxílio-Odontológico (Convenção Coletiva) R$ 3,00Total R$ 514,79

- Limpeza e ConservaçãoUniformes R$ 34,00Auxílio-Refeição R$ 111,30Equipamentos/Manutenção/Depreciação R$ 9,87Vale-transporte R$ 167,12Dedução legal do VT* R$ (24,96) / R$ (47,09)Treinamento e Reciclagem de Pessoal R$ 1,00Seguro de Vida em Grupo R$ 0,89Auxílio-Odontológico R$ 0,50Material de limpeza e equipamentos R$ 102,32 Material de higiene R$ 91,88 Total* R$ 493,92 / R$ 468,97*Servente / Encarregado

4.3. LDI – Lucro e Despesas Indiretas66. Lucro e Despesas Indiretas (administrativas, operacionais, de supervisão), incluindo todos os

impostos e contribuições não repercutíveis, tais como IRPJ, CSLL e outros, incidentes sobre o total da remuneração + encargos sociais + insumos. Adotaremos os valores utilizados pelo TCU nas últimas licitações dos serviços de limpeza e conservação e vigilância (editais de pregão eletrônico nº 13/2005 e 18/2006): • Despesas administrativas: Limpeza e conservação: 5%Segurança: 5%• Lucro bruto: Limpeza e conservação: 8,38%Segurança: 9,8%

4.4. TRIBUTOS

• IRPJ e CSLL 67. No tocante ao Imposto de Renda e à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), há

recentes acórdãos deste Tribunal que discorrem sobre o tema.

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68. No Acórdão nº 1.595/2006-TCU-Plenário, foi determinado à Petrobrás que excluísse dos seus orçamentos parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem como orientasse as licitantes, em seus editais, que tais tributos não devem ser incluídos no BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contrato e não podem ser repassados ao ofertado.

69. No Voto do Acórdão nº 950/2007-Plenário, o Excelentíssimo Ministro Augusto Nardes considerou que a apropriação dos tributos diretos como custo não se justifica sob os mais diversos ângulos de análise. A natureza indevida da prática contraria a legislação do imposto de renda, que proíbe a contabilização dos impostos diretos como despesa. Destacou a conclusão de que os impostos diretos estão estreitamente vinculados ao resultado líquido final da empresa, de onde saem os recursos para o pagamento dos tributos. Considera que a noção de repassar tais tributos ao consumidor já é cobrar parte da margem de lucro prevista.

70. Nesse Acórdão foi determinado ao Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão que instrua os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais da Administração Federal a se absterem, doravante, de fazer constar dos orçamentos básicos das licitações, dos formulários para proposta de preços constantes dos editais e das justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com os tributos IRPJ e CSLL, não podendo ser aceitas também propostas de preços contendo custos relativos aos tributos citados, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento.

71. Entretanto, no Voto do Acórdão nº 2586/2007-TCU-1ª Câmara, o Excelentíssimo Ministro Marcos Bemquerer Costa, diferentemente do que sustentou a unidade técnica, considerou correta a inclusão, no edital de procedimento licitatório, de item específico prevendo a possibilidade de inserção do IRPJ e da CSSL na rubrica relativa aos Tributos (não compondo o BDI), argumentando que não se depreende da conceituação que um tributo, por ser direto, não possa ser repassado, economicamente, na composição dos custos da empresa, aos produtos e serviços finais por ela produzidos ou prestados. Destaca que diversos tributaristas pátrios até mesmo defendem ser impraticável essa diferenciação dos tributos em diretos e indiretos.

72. Com relação à jurisprudência do TCU mencionada pela unidade técnica, em especial o Acórdão nº 1.595/2006-TCU-Plenário, argumenta que esse apenas obsta a inclusão desses tributos na composição das Bonificações e Despesas Indiretas - BDI e não a sua inserção na composição dos custos das empresas privadas, tal como ocorreu no caso analisado no Acórdão nº 2586/2007-TCU-1ª Câmara, já que, se assim o fizesse, o TCU estaria se imiscuindo na formação de preços privados e impedindo as empresas de incluir nos seus custos tributos ditos diretos, o que não encontra respaldo legal.

73. Por fim, o eminente relator acrescenta que mesmo quando não incluídos destacadamente no BDI, este Tribunal não pode obstar a inserção de percentual destinado à satisfação do IRPJ e da CSSL no bojo do lucro da empresa, eis que este é livremente arbitrado por ela segundo as condições de mercado e suas próprias aspirações.

74. Entretanto, no Acórdão nº 2586/2007 não foi expedida nenhuma determinação específica ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que tornasse sem efeito a determinação proferida no Acórdão nº 950/2007-TCU-Plenário. Assim, o posicionamento adotado pela equipe foi o de que não constasse dos orçamentos básicos das licitações, dos formulários para proposta de preços constantes dos editais e das justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com os tributos IRPJ e CSLL, não podendo ser aceitas também propostas de preços contendo custos relativos aos tributos citados, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento. • Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS / ISSQN)

75. Para este imposto, o Ministério do Planejamento adotou uma alíquota de 5%, que é a definida para o Distrito Federal.

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• PIS e Cofins76. A Contribuição para PIS/Cofins possui duas regras gerais de apuração: incidência não-

cumulativa e incidência cumulativa. 77. No regime de incidência cumulativa, a base de cálculo é o total das receitas da pessoa

jurídica, sem deduções em relação a custos, despesas e encargos. Nesse regime, as alíquotas da Contribuição para PIS/Pasep e da Cofins são, respectivamente, de 0,65% e 3,00%.

78. As pessoas jurídicas de direito privado, e as que lhe são equiparadas pela legislação do imposto de renda, que apuram o IRPJ com base no lucro presumido ou arbitrado, estão sujeitas à incidência cumulativa.

79. No regime de não-cumulatividade do PIS e COFINS, instituído pelas leis nºs 10.637/2002 e 10.833/2003, permite-se o desconto de créditos apurados com base em custos, despesas e encargos da pessoa jurídica. Nesse regime, as alíquotas da contribuição para PIS/Pasep e da Cofins são, respectivamente, de 1,65% e 7,60%.

80. Cabe mencionar que, de acordo com a Secretaria da Receita Federal, as empresas tributadas com base no lucro real estão sujeitas à incidência não-cumulativa, exceto: as instituições financeiras, as cooperativas de crédito, as pessoas jurídicas que tenham por objeto a securitização de créditos imobiliários e financeiros, as operadoras de planos de assistência à saúde, as empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valores de que trata a Lei nº 7.102/1983, e as sociedades cooperativas (exceto as sociedades cooperativas de produção agropecuária e as sociedades cooperativas de consumo).

81. Dessa forma, verifica-se que, quanto aos serviços de vigilância, as empresas estão sujeitas à incidência cumulativa, entretanto, em relação aos serviços de limpeza e conservação, as empresas podem estar sujeitas à incidência cumulativa ou a não-cumulativa.

82. Com base nas considerações feitas acima, adotamos para os serviços de vigilância as alíquotas de 0,65% (PIS) e 3,00% (Cofins) e para os serviços de limpeza, mesmo considerando que a maioria das empresas prestadoras desse serviço são tributadas com base no lucro presumido, definimos a alíquota de até 1,65% (PIS) e 7,60% (Cofins), assegurando a participação nos certames licitatórios de empresas tributadas pelo lucro real.

4.5. PLANILHA COMPARATIVA – VALORES DEFINIDOS PELO MP X VALORES DE ACORDO COM A PLANILHA PROPOSTA:

POSTO DE 44H SEMANAIS DIURNO MP REFERÊNCIA

SALÁRIO 2006 962,37 962,37RESERVA TÉCNICA (12%)

115,50(2,50%) 24,05

ENCARGOS SOCIAIS (82%) 883,85

(74,50%) 734,90

TOTAL MÃO-DE-OBRA 1.961,70 1.721,32TOTAL INSUMOS 499,02 370,63TOTAL DEMAIS COMPONENTES 309,07 310,98 TOTAL TRIBUTOS 482,28 228,21SOMA 3.252,07 2631,14VALOR LIMITE 3.250,00 2.640,61

Obs.: Total Mão de obra: Salário + Reserva Técnica + Encargos SociaisTotal Demais Componentes: Despesa Adm. + Lucro Total de Tributos: MP: IR+CSLL+COFINS+PIS+CPMF+ISS

Referência: COFINS+PIS+CPMF+ISS4.6. PRODUTIVIDADE PARA OS SERVIÇOS DE LIMPEZA E CONSERVAÇÃO

83. Para os serviços de limpeza e conservação, considerando que os limites fixados pelo MP são definidos com base na produtividade, ou seja, na quantidade de metros quadrados que um servente

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pode manter em condições satisfatórias de limpeza, a coordenação da FOC também estabeleceu produtividades de acordo com as áreas.

84. O MP define este valores para áreas internas, externas e hospitalar, bem como para esquadrias externas e fachadas envidraçada, da seguinte forma:

Produtividade / IN nº 18/97Área interna 550 m²/serventeÁrea externa 1.100 m²/serventeÁrea Hospitalar 300 m²/serventeEsquadria externa 200 m²/serventeFachada envidraçada 100 m²/servente

85. A título de informação, verificamos que a Casa Civil do Estado de São Paulo, com base nas Especificações Técnicas e em produtividades médias para prédios administrativos e para áreas de características comuns, estabeleceu produtividades um pouco mais elevadas do que as definidas na IN MARE nº 18/97 e de forma mais detalhada, como pode ser verificado nas tabelas abaixo:

Tipo de área Produtividade

Áreas Internas

Pisos acarpetados 550 m²Pisos frios 550 m²Laboratórios 330 m²Almoxarifados / galpões 1350 m²Oficinas 1100 m²Áreas com espaços livres – saguão, hall e salão 800 m²


Áreas Externas

Pisos pavimentados adjacentes/contíguos às edificações

1100 m²

Varrição de passeios e arruamentos 6000 m²Pátios e áreas verdes - alta freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - média freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - baixa freqüência 1100 m²Coleta de detritos em pátios e áreas verdes - freqüência diária

100.000 m2


Vidros Externosface externa (com exposição a situação de risco) 110 m²face externa (sem exposição a situação de risco) 220 m²face interna 220 m²

86. Da mesma forma, o TCU, no Edital do Pregão nº 13/2005, também adotou valores superiores à IN, conforme a tabela abaixo:

Produtividade / TCUÁrea interna 638,6 m²/serventeÁrea externa 1.551 m²/serventeÁrea Hospitalar Não cotadoEsquadria externa O Tribunal utilizou uma metodologia diferente.Fachada envidraçada

87. Assim, para fins da planilha de referência para realização deste trabalho, foram adotados inicialmente valores próximos ao do referido Pregão para as áreas interna e externa, mantendo os demais valores da IN nº 18/97, conforme tabela a seguir:

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Produtividade/ Planilha de referênciaÁrea interna 630 m²/serventeÁrea externa 1.500 m²/serventeÁrea Hospitalar 300 m²/serventeEsquadria externa 200 m²/serventeFachada envidraçada 100 m²/servente

4.7. RESERVA TÉCNICA

88. Nas planilhas de custo constantes na IN/MARE nº 18/97, aparece uma rubrica denominada reserva técnica. Vários estudos apontam que este item refere-se a um percentual provisionado para cobrir faltas, férias, aviso prévio e demais substituições dos empregados habituais que executam o contrato. Porém, como demonstrado acima, estas substituições já são cobertas pelo Grupo B e pela incidência do Grupo A sobre o Grupo B (Grupo D).

89. Entretanto, não obstante o aprovisionamento do grupo B, há alguns casos que não são cobertos por este grupo como:

a) pagamento de 13º para substitutos;b) pagamento de férias para substitutos;c) pagamento de Aviso Prévio para substitutos; d) encargos sociais incidentes sobre remuneração dos empregados habituais no caso de

recebimento de auxílio enfermidade por mais de 15 dias;e) encargos sociais incidentes sobre remuneração dos empregados habituais no caso de

recebimento de auxílio acidente de trabalho por mais de 15 dias;f) encargos sociais incidentes sobre remuneração das empregadas habituais beneficiárias do

auxílio maternidade;g) indenização adicional dos substitutos;h) FGTS nas rescisões sem justa causa dos substitutos.

90. Esta listagem não é exaustiva pois podem haver outras situações não cobertas pelos encargos sociais, porém o valor referente a cada uma dessas situações é baixo e em algumas delas podem ser consideradas desprezíveis, sem relevância para o cálculo.

91. Outro ponto relevante é o caso dos postos de vigilância de 12 horas, que não têm previsão para horário de refeição. Há empresas que, para possibilitar a alimentação do vigilante e manter o posto com pessoal, disponibilizam um substituto enquanto o vigilante habitual faz sua refeição. Tal situação também traz impacto sobre esta provisão.

92. Por outro lado há que se considerar outras vantagens que a empresa aufere durante a execução do contrato, como por exemplo a redução da multa sobre os depósitos do FGTS de 40% para 20%, a título de multa rescisória, quando do término do contrato, em razão da contratação de seus empregados pela empresa que assumirá a prestação dos serviços, em virtude de nova licitação, conforme previsto nas convenções coletivas de trabalho.

93. Quanto ao percentual, consideramos que 2,5% seja suficiente para suprir estas situações. Mesmo considerando que esta estimativa pode ser susceptível de maior estudo, foi elaborado a seguinte memória de cálculo: - Número de dias de substituição por mês = 2,95 dias (9,83% de um mês), conforme estudo da FGV/IBRE, de maio de 2005 (fls. 46/57, Anexo 2):A. Pagamento de 13º para substituto: 9,83% x 1(salário) / 12 (meses) = 0,82%B. Pagamento de férias para substituto: 9,83% x 1 (salário) / 12 (meses) x (1 + 1/3) = 1,09%C. Pagamento de Aviso Prévio para substituto: 9,83% x (0,34%(AP Trabalhado) + 1,35%(AP Indenizado)) = 0,166%D. Pagamento de encargos sociais incidentes sobre remuneração para auxílio enfermidade > 15 dias: 0,024 (dias) x 37,3% (EC) / 30 (dias) = 0,03%

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E. Pagamento de encargos sociais incidentes sobre remuneração para auxílio acidente de trabalho dos substitutos > 15 dias: 0,016 (dias) x 37,3% (EC) / 30 (dias) = 0,02%F. Pagamento de encargos sociais incidentes sobre remuneração sobre Auxílio Maternidade: 0,017 (dias) x 37,3% (EC) / 30 (dias) = 0,02%G. Indenização adicional do substituto: 9,83% x 0,25% (Indenização Adicional) = 0,025%H. FGTS nas rescisões sem justa causa do substituto: 9,83% x 3,21% (FGTS) = 0,32%Total da reserva técnica = A+B+C+D+E+F+G+H = 2,49%

5 - ACHADOS 5.1. Os valores-limite fixados pelo Ministério do Planejamento para as contratações dos serviços

de vigilância e limpeza e conservação estão elevados. Situação encontrada: 94. As auditorias realizadas nas diversas entidades confirmaram que os valores-limite fixados

pelo Ministério do Planejamento para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação, por meio da Portarias nºs 3 e 4/2006 da SLTI/MP, estão elevados.

95. Conforme relatado anteriormente, no cálculo desses valores a SLTI utilizou o percentual de encargos sociais de 82,00% e o percentual de reserva técnica de 12% para os serviços de vigilância e 6% para os de limpeza e conservação. Entretanto, estudos realizados pelo Supremo Tribunal Federal, Ministério Público da União e Secretaria da Casa Civil do Estado de São Paulo registram percentuais de encargos sociais próximos a 72%.

96. Nas últimas contratações de serviços de vigilância, limpeza e conservação, o TCU conseguiu percentuais de 73,03% e 71,59%, respectivamente, e não houve a inclusão de reserva técnica.

97. Na planilha de formação de custos elaborada pela coordenação da FOC, tendo como base estudo desenvolvido pela FGV em 2001, os percentuais de encargos sociais propostos são de 73,89% para serviços de vigilância e 72,67 % para os de limpeza e conservação. Registre-se que, no cálculo dos valores-limite, o Ministério do Planejamento utilizou o mesmo estudo da FGV, entretanto, adotando um referencial de tempo horário, enquanto esta equipe adotou um referencial mensal. A equipe de auditoria entende que a adoção do referencial mensal é mais efetiva, uma vez que o salário das categorias definidos em convenção coletiva é mensal, bem como os pagamentos contratuais pelos serviços.

98. Quanto à reserva técnica, no item 4.7 deste relatório, justificou-se a sua adoção, porém em percentual bem mais baixo do que o utilizado pelo Ministério do Planejamento para o cálculo dos valores-limite. Estudos preliminares do MPU afirmam que um valor razoável seria em torno de 3,50%. Na proposta de planilha de formação de preços elaborada por esta equipe utilizou-se o percentual de 2,50%, conforme memória de cálculos demonstrada no parágrafo 92 deste relatório.

99. Nas auditorias realizadas do âmbito desta FOC, foram encontrados os seguintes percentuais de encargos sociais e reserva técnica:

Órgão/Entidade

Encargos Sociais (%)

Reserva Técnica (%)

Vigilância Limpeza Vigilância LimpezaMP 70,00 81,83 4,00 1,40Mapa 89,00 89,00 5,00 0,01Mec 89,00 77,43 3,00 3,00MS 89,00 64,71 2,00 0,20UFMG 74,94 68,51 0,00 0,00UFPR 83,16 71,00 5,00 1,00DRF-SP 82,58 66,87 3,00 0,00TRF-PE 79,40 93,34 1,00 1,00

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BNE-CE 88,33 72,73 0,00 0,00

100. Observa-se que, para a área de vigilância, alguns percentuais de encargos estão próximos a 89%, ainda como resquício das primeiras portarias editadas pelo MP, que traziam expressamente esse percentual como limite máximo. Todavia, os percentuais de 70,00 e 74,94 indicam que há uma margem para redução.

101. Para a área de limpeza e conservação, os percentuais encontrados, na grande maioria, estão com valores bem mais baixos do que o utilizado pelo MP (82,00%), alguns deles inferiores a 70,00%, também indicando a possibilidade de redução.

102. Quanto à reserva técnica, é flagrante que os percentuais utilizados pelo MP, de 12% para os serviços de vigilância e 6% para os serviços de limpeza e conservação, estão superestimados. Vários contratos analisados apresentaram percentual de 0,00%, e o maior percentual encontrado para os serviços de vigilância foi de 5,00%, (dois contratos) e para os de limpeza e conservação 3% (apenas um contrato). Assim, mais uma vez, fica claro que há margem para redução dos valores-limite.

Critério: 103. Princípio da Economicidade; Estudos realizados pelo Supremo Tribunal Federal (fls.

117/133, Anexo 2), Ministério Público da União (fls. 16/17, Anexo 2) e Secretaria da Casa Civil de São Paulo (fls. 179/335, Anexo 2); Planilha de formação de preços proposta pela equipe de auditoria (fls. 44/55, Volume Principal).

Evidências: 104. Portarias nºs 3 e 4/2006 e 6/2007 da SLTI/MP (fls. 927/929, Anexo 2); Estudo realizado pela

FGV em 2001(fls. 85/94, Anexo 2); Memória de Cálculo apresentada pela SLTI/MP (fls. 11/15, Anexo 2) e Planilhas preenchidas pelas equipes de auditoria (fls. 698/817, Anexo 2), Relatório nº 190310 da CGU (fls. 818/824, Anexo 2).

Conclusão: 105. Os dados levantados pelas equipes de auditoria no âmbito da FOC comprovam que os

valores-limite fixados pelo Ministério do Planejamento para as contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação estão elevados.

106. Conforme pode ser observado no Relatório nº 190310 da CGU (fls. 818/824, Anexo 2), o controle interno, por meio da Nota Técnica nº 54/DEPOG/DE/SFC/CGU/PR, de 11/01/07, também avaliou a aplicação da legislação relacionada à contratação dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação e recomendou à SLTI/MP a revisão dos parâmetros adotados no planilhamento dos custos para a definição dos valores-limite.

107. Com base nos estudos realizados pela Auditoria Interna do Ministério Público da União – Audin/MPU, que apontavam para um percentual de encargos sociais próximos a 73,00%, e considerando que os valores-limite fixados pelo Ministério do Planejamento estavam elevados, a Procuradoria da República, por meio do Ofício nº 036/2007/PAOM, recomendou que a SLTI/MP não editasse qualquer ato que propiciasse a elevação dos valores previstos.

108. No decorrer desta auditoria, constatou-se que o próprio MP já reconheceu que os valores-limite estão elevados. Tanto é verdade que diante dos novos salários das categorias, aprovados nas convenções coletivas de 2007, e, impossibilitado de elevar os valores-limite, por recomendação da Procuradoria da República, em 31/12/2007, o Ministério do Planejamento publicou a Portaria nº 6/2007 fixando novos limites para a contratação dos serviços de vigilância.

109. De acordo com a Nota Técnica da DLSG/SLTI/MP (fls. 930/933, Anexo 2), os novos valores-limite para os serviços de vigilância foram calculados reduzindo o percentual de encargos sociais de 82,00% para 78,06%, a reserva técnica de 12,00% para 3,53% e o lucro de 7,20% para 5,00%. Considerando os pisos salariais estabelecidos nas convenções coletivas 2007/2008, essas alterações resultaram em uma redução média de 6,85%, em comparação aos limites anteriores. Registre-se que,

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em relação aos serviços de limpeza e conservação, até a conclusão deste relatório, ainda não havia sido publicado novos valores-limite.

110. A redução apresentada pela Portaria nº 6/2007 é inferior à proposta pela equipe de auditoria na planilha de formação de custos. Entretanto, considerando que se trata de um limite superior, e que a competitividade da licitação pode contribuir para a redução dos valores contratados, a equipe entende que os novos limites são razoáveis para atender à necessidade imediata de se publicar a portaria. Ainda mais se considerarmos que os limites estabelecidos são nacionais, aplicados em todos os Estados da Federação, e esses apresentam particularidades que justificam uma certa flexibilidade nos valores contratados.

111. Todavia, deve-se registrar que a SLTI/MP tem efetuado os cálculos dos valores-limite com base em estudos da Fundação Getúlio Vargas, realizados em 2001. Assim, é necessário que sejam efetivados novos estudos, atualizando os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços, utilizando estatísticas levantadas por Estados da Federação.

Proposta de Encaminhamento: 112. Considerando que, conforme comprovado pelas auditorias realizadas, o valor limite fixado

pela Ministério do Planejamento está elevado. 113. Considerando que os estudos da Fundação Getúlio Vargas utilizados pelo MP para

determinar os valores-limite das contratações dos serviços contínuos de vigilância e limpeza e conservação são de 2001.

114. Considerando que a redução dos valores-limite para a contratação dos serviços de vigilância apresentada pela Portaria nº 6/2007 foi baseada nos estudos realizados pelo STF, MPU e TCU, e estes estudos não possuem abrangência nacional.

115. Considerando que o cálculo dos percentuais de encargos sociais depende de várias estatísticas que podem variar de acordo com o Estado da Federação ou Região.

116. Considerando que, até a conclusão deste relatório de auditoria, não havia sido publicada portaria reduzindo os valores-limite para as contratações dos serviços de limpeza e conservação.

117. Propomos ao Tribunal determinar à SLTI/MP que: - realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de

formação preços que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação;

- avalie a oportunidade de publicar portaria reduzindo os valores-limite para a contratação dos serviços de limpeza e conservação, observando como referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6, de 28/12/2007, dessa SLTI, que fixou limites para os serviços de vigilância, até que os estudos propostos no item anterior estejam concluídos.

5.2. Inclusão de impostos diretos (IRPJ e CSLL) nas planilhas de formação de preços, anexas aos editais de licitação

Situação encontrada: 118. Foi constatado que as entidades auditadas estão incluindo nas planilhas de formação de

preços, anexas aos editais de licitação, as rubricas IRPJ e CSLL, em desacordo com o entendimento desta Corte firmado nos Acórdãos nos 1.595/2006-Plenário, 325/2007-Plenário e 950/2007-Plenário.

Critério: 119. Acórdão nº 1.595/2006-TCU-Plenário; Acórdão 325/2007-TCU-Plenário e Acórdão nº

950/2007-TCU-Plenário. Evidências: 120. Editais das licitações analisadas e planilhas de formação de preços das empresas

contratadas.

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Conclusão: 121. O Tribunal já se pronunciou sobre a inclusão indevida do IRPJ e da CSLL na composição do

LDI e, por meio do Acórdão nº 1.595/2006-TCU-Plenário, determinou à Petrobras que: ‘9.5.11. exclua dos seus orçamentos parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem como oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos não deverão ser incluídos no BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que onera pessoalmente o contrato, não devendo ser repassado ao ofertado, conforme, inclusive, conclusões do setor jurídico da estatal, mediante o DIP SEJUR/DITRIB 37216/97 e DIP/Jurídico/JFT 4391/03’.

122. No Processo TC nº 003.478/2006-8, a questão foi amplamente debatida, inclusive tendo sido realizado estudo pela 1ª Secex, denominado ‘Análise sobre a inclusão do IRPJ e CSLL nos orçamentos e nos preços propostos pelas licitantes no âmbito da Administração Pública’, em que se concluiu pelo descabimento de se apropriar nos orçamentos básicos de licitações os custos a serem incorridos pelas contratadas com os chamados tributos diretos, mais especificamente, o IRPJ e a CSLL. No julgamento do processo em tela, por meio do Acórdão nº 325/2007-TCU-Plenário, o Tribunal decidiu:

‘9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras públicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI:9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante’

123. Apesar de o Acórdão tratar expressamente de ‘fiscalização em obras públicas’, o entendimento é perfeitamente aplicável às contratações de serviços contínuos de vigilância e limpeza e conservação. Tanto é verdade que o Tribunal determinou ao Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão, por meio do Acórdão nº 950/2007-TCU-Plenário, que:

‘instrua os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais da Administração Federal a se absterem, doravante, de fazer constar dos orçamentos básicos das licitações, dos formulários para proposta de preços constantes dos editais e das justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com os tributos IRPJ e CSLL, não podendo ser aceitas também propostas de preços contendo custos relativos aos tributos citados, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento;’

124. Como pode ser observado, a jurisprudência do Tribunal é relativamente pacífica sobre a questão. Porém é importante registrar que, no Voto que conduziu ao Acórdão 2586/2007-TCU-1ª Câmara, o Ministro-Relator defendeu posicionamento contrário, inferindo que não ‘parece acertada a conclusão de que devem ser excluídos, de antemão, o IRPJ e a CSSL da rubrica ‘Tributos’, constante dos anexos da IN/MARE nº 18/1997, atinentes à composição dos custos e formação dos preços dos serviços de vigilância, limpeza e conservação’.

125. Entretanto, no Acórdão mencionado não foi expedida nenhuma determinação específica ao Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão que tornasse sem efeito a determinação proferida no Acórdão nº 950/2007-TCU-Plenário. Assim, o posicionamento adotado pela equipe foi o de que não constasse dos orçamentos básicos das licitações, dos formulários para proposta de preços constantes dos editais e das justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com os tributos IRPJ e CSLL, não podendo ser aceitas também propostas de preços contendo custos relativos aos tributos citados, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento.

Proposta de Encaminhamento:

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126. Considerando que as equipes de auditoria, ao constatarem a inclusão das rubricas IRPJ e CSLL nos editais de licitação ou nas planilhas de formação de preços das empresas contratadas, adotaram as medidas necessárias nos processos específicos da auditoria.

127. Considerando, ainda, que a determinação expedida ao Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão, por meio do item 9.1 do Acórdão nº 950/2007-TCU-Plenário, continua em vigor, a equipe entende que não há providências a serem adotadas nestes autos sobre esta questão.

5.3. Possibilidade de alteração/redução dos postos de vigilância. Situação encontrada: 128. Na auditoria-piloto realizada no Ministério do Planejamento, foi verificada a possibilidade

de redução de postos, devido, por exemplo, ao número excessivo de postos em certos locais ou à falta de necessidade de outros no turno da noite. Considerando a possível economia gerada com as alterações propostas naquele órgão, foi sugerido que tal procedimento fosse realizado em outros órgãos e entidades a partir de uma FOC.

129. Dessa forma, com base em inspeções realizadas in loco por meio da FOC, foram verificadas algumas oportunidades de alteração, redução ou mesmo substituições de postos de vigilância.

130. A título de exemplo, na auditoria realizada no Ministério da Saúde, a equipe de auditoria verificou a possibilidade de extinção do posto de vigilância diurno desarmado, localizado no estacionamento externo do edifício sede, e outro noturno armado, no subsolo do edifício anexo.

131. Outra constatação foi que há órgãos que contratam apenas postos de escala 12 x 36h, como ocorreu no Ministério da Educação. O posto de 12 x 36h corresponde à escala de 12 horas de trabalho, seguidas de 36 horas de descanso, de segunda a domingo. Entretanto, nesse caso é clara a falta de necessidade de utilização de todos os postos de vigilância do órgão nos finais de semana, fato que já evidencia a possibilidade de alteração de escala ou mesmo redução de postos.

132. Cabe destacar ainda que, principalmente nos órgãos/entidades localizados em Brasília, foi verificada a contratação de vigilantes desarmados exercendo função de atender ao público nas entradas dos prédios ou na recepção dos andares.

133. No MEC, a própria Coordenação-Geral de Recursos Logísticos realizou estudo em junho de 2007, denominado ‘Plano de Investimento 2007’, que ainda não foi implementado, mas no qual já se propunha a exclusão de 10 postos de vigilância e a criação de 8 postos de recepcionistas. Pela proposta, seriam extintos 6 postos diurnos armados, 3 postos diurnos desarmados e 1 posto noturno desarmado. Segundo o órgão, alguns vigilantes que atualmente estão contratados para postos armados trabalham desarmados. Esses postos são os alocados nas portarias principais do edifício-sede do MEC e dos anexos. Como o órgão estimou que o posto de recepcionista apresentaria custo mensal de R$ 1.509,86, a exclusão de 10 postos de vigilância, com a conseqüente criação de 8 postos de recepcionistas, representaria uma economia estimada de R$ 503.859,00 ao ano.

Critério: 134. Princípio da economicidade e da eficiência. Evidências: 135. Planilhas preenchidas pelas equipes de auditoria (fls. 698/817, Anexo 2). Conclusão: 136. Em que pese reconhecer que a questão é afeta ao poder discricionário dos órgãos/entidades

contratantes, comprovou-se, por meio da FOC, a possibilidade de alteração de postos de vigilância em algumas unidades auditadas.

137. Quanto aos órgãos que contratam apenas postos de vigilância com escalas de 12 x 36 horas semanais, verifica-se que, por mais que o órgão necessite dos serviços pelo período diário de 12h de segunda a sexta, há subutilização de parte dos postos durante os fins de semana e feriados.

138. Já em relação à freqüente contratação de postos de vigilância desarmados que têm como efetiva atribuição o atendimento ao público, é importante observar que esse atendimento não

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necessita das habilidades inerentes à categoria de vigilante, sendo possível sua substituição por recepcionistas.

139. Nesse sentido, destaca-se que um posto de vigilante tem um custo significativamente maior do que o de recepcionista. Conforme os custos definidos pela coordenação da FOC, referente ao exercício de 2006, um posto de escala 12 x 36 horas semanais custa R$ 4.989,51 e um de escala 44h semanais custa R$ 2.640,61, enquanto que um posto de recepcionista apresenta um custo de R$ 1.766,12.

140. Cumpre mencionar, ainda, como fato exemplificativo da possibilidade de alteração de postos, que a administração deste Tribunal, após realizar estudo visando otimizar o serviço de segurança então contratado (Contrato nº 64/2004), suprimiu seis postos de vigilância armada e dezesseis de vigilância desarmados, alguns dos quais foram extintos e outros substituídos por recepcionistas (contrato nº 38/2006).

Proposta de Encaminhamento: 141. Do exposto, propomos que seja determinado à SLTI, que oriente os órgãos/entidades da

Administração Pública Federal a realizar estudos visando otimizar os postos de vigilância, de forma a extinguir aqueles que não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, de acordo com a necessidade específica de cada órgão, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana.

5.4. Contratação de serviços de limpeza e conservação com produtividade acima do mínimo estabelecido pela IN 18/97 (boa prática).

Situação encontrada: 142. Conforme pode ser observado no quadro abaixo, cinco das unidades auditadas utilizam

produtividades superiores às definidas na IN nº 18/97: IN 18/97 MPOG MAPA UFMG BNB DRF-SP MEC UFPR SAÚDE TRF-PE

Área interna 550 750 550 2.209 932 550 750 - 550 626Área Externa

1100 1500 1100 4.836 2.759 1100 2000 - 1100 1630

143. Com relação à Universidade Federal do Paraná (UFPR), a equipe de auditoria constatou que a contratação dos serviços de limpeza não foi baseada em produtividade, ocorrendo apenas a definição de postos de serviço. Assim, foi proposta determinação, nos autos do TC nº 024.555/2007-9, para que a entidade elabore futuros editais de licitação para o serviço de limpeza de forma detalhada, consoante o preconizado no item 4 da IN MARE nº 18/1997 e no inciso I do art. 40 da Lei nº 8.666/93.

144. Já quanto à Universidade Federal de Minas Gerais, que, conforme exposto no quadro acima, contratou com produtividades médias bem acima das definidas na IN, cumpre destacar que as mesmas foram mensuradas em estudos realizados pela Universidade em 1998 e 1999 (com atualizações posteriores). Esses estudos envolveram pesquisa junto aos usuários, empresas prestadoras de serviços e acompanhamento in loco das rotinas de trabalho, sendo definidos 7 tipos de áreas e correspondentes produtividades como o quadro a seguir: Nome Tipo Produtividade mais freqüente (para jornada de 8 h)Área I Sanitários 800 m2

Área II Setores administrativos, salas de aula, laboratórios, bibliotecas, auditórios

1.800 m2

Área III Circulação 3500 m2

Área IV Insalubres 1800 m2

Área V Médico-hospitalar 800 m2

Áreas externas Calçadas e estacionamento 5000 m2

Áreas Locais de trânsito de veículos 1,3 km (produtividade obtida em consulta à Prefeitura 20


arruamento de Belo Horizonte para os serviços de limpeza urbana) Fonte: Departamento de Serviços Gerais (DSG)/Divisão de Serviços Comunitários/UFMG

145. Foi constatado também que, em alguns órgãos/entidades, a utilização dos limites estabelecidos pelo MP é feita de forma consolidada, verificando se o número de serventes a serem contratados é igual ou inferior ao somatório do número de serventes calculado para cada área, conforme os parâmetros da IN.

146. Tais órgãos/entidades argumentam que na prática não há uma divisão de serventes por tipo específico de área, tanto que um servente pode em uma parte do horário de trabalho limpar áreas internas e em outra (ou em certos dias), limpar as fachadas envidraçadas.

147. O Banco do Nordeste, por exemplo, mesmo não estando adstrito ao cumprimento da IN nº 18/97, utiliza-a subsidiariamente. Entretanto, não licita áreas, como propõe a Instrução Normativa, mas sim postos de trabalho. Além disso, não há a separação entre os serviços de limpeza externo e interno. Também não há a previsão específica para produtividade da limpeza de esquadrias de vidro.

148. A licitação é feita tendo como objeto ‘postos de trabalho’, que, por sua vez, devem ter uma produtividade de cerca de 600 m² de área a ser limpa por servente contratado, destacando-se que os serviços foram contratados por valores inferiores ao teto fixado pelo Ministério do Planejamento.

149. Cumpre mencionar também que alguns gestores de órgãos que utilizam a produtividade definida pela IN, como é o caso do MAPA, quando questionados sobre um possível aumento da produtividade, mencionaram ser inviável adotar uma produtividade mais alta.

Critério: 150. Princípio da eficiência e da eficácia. Evidências: 151. Planilhas preenchidas pelas equipes de auditoria (fls. 698/817, Anexo 2); Notas à planilha de

limpeza e conservação – UFMG (fls. 703/704, Anexo 2) e Estudo realizado pela Casa Civil de São Paulo (fls. 825/908, Anexo 2).

Conclusão: 152. Conforme exposto na parte introdutória deste relatório, item 4.6, os limites fixados pelo MP

para os serviços de limpeza e conservação são definidos com base na produtividade, ou seja, na quantidade de metros quadrados que um servente pode manter em condições satisfatórias de limpeza. São estabelecidos valores de produtividade para áreas internas, externas e hospitalares, bem como para esquadrias externas e fachadas envidraçadas.

153. A IN MARE nº 18/97 permite a contratação dos serviços com produtividades diferentes das previstas, desde que devidamente justificadas e aprovadas pela autoridade competente.

154. Entretanto, quando solicitado à SLTI o memorial de cálculo para a definição dos valores de produtividades estabelecidos na IN, verificamos que a Secretaria não possui esses dados, impossibilitando a análise dos parâmetros utilizados.

155. Com a execução da FOC foram encontrados valores de produtividade superiores aos definidos na IN bem como aos utilizados na planilha de referência definida pela equipe de coordenação da FOC, sendo constatado que novas tecnologias e novos produtos, por exemplo, podem ser responsáveis por ganhos de produtividade ainda não contemplados pela referida Instrução Normativa, já que os gestores desses órgãos/entidades informaram que o serviço estava sendo realizado a contento.

156. Cumpre mencionar que o próprio TCU utiliza valores de produtividade superiores aos definidos na IN (638,6 m²/servente para área interna e 1.551 m²/servente para área externa) e tem obtido prestação de serviço aparentemente satisfatória.

157. Outro exemplo de produtividades mais elevadas é o estudo feito pela Casa Civil do Estado de São Paulo, conforme mencionado na parte introdutória, que se baseou em especificações técnicas e produtividades médias para prédios administrativos e para áreas de características comuns. É

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importante destacar que nesse estudo foram estabelecidas produtividades de forma mais detalhada do que as definidas na IN MARE nº 18/97, aproximando-se mais da realidade de execução do serviço, como pode ser verificado nas tabelas abaixo:


Áreas Internas



Áreas Externas

Pisos pavimentados adjacentes/contíguos às edificações 1100 m²Varrição de passeios e arruamentos 6000 m²Pátios e áreas verdes - alta freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - média freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - baixa freqüência 1100 m²Coleta de detritos em pátios e áreas verdes - freqüência diária 100.000 m2



158. Ao mesmo tempo, verificamos também que alguns gestores argumentam não ser viável o aumento das produtividades mínimas definidas pela IN.

159. Dessa forma, baseando-se na divergência das informações, entendemos que a SLTI deve realizar estudos que comprovem ou não a possibilidade de ganhos por meio de ajustes nas produtividades definidas na IN MARE nº 18/97.

160. Já com relação à contratação por postos de trabalho e não apenas pela área, cabe destacar que a IN MARE nº 18/97 só faz menção à contratação por postos para os serviços de vigilância. Nos serviços de limpeza é definido que a contratação será com base na área física a ser limpa, estabelecendo-se o custo por metro quadrado, observadas a peculiaridade, a produtividade, a periodicidade e a freqüência de cada tipo de serviço.

161. Essa questão gera controvérsias quando se analisa se os órgãos/entidades estariam contrariando a IN ao estabelecer nos editais de contratação, além das áreas a serem limpas, o número de postos necessários, já que para definição desses também estariam usando o critério de produtividade mínima.

162. Por um lado, considerando que a contratante, com base em seus dados históricos e pelo melhor conhecimento das peculiaridades da área a ser limpa, é quem melhor pode definir uma produtividade adequada, a definição do número de postos por ela é benéfica e garante uma contratação com um número suficiente de trabalhadores, evitando a possibilidade de que empresas definam produtividades arbitrárias e inatingíveis de forma a serem vencedoras na licitação.

163. Além disso, na prática observa-se que quando se contrata também mediante postos de serviço, é possível haver glosa na ocorrência de faltas sem substituições de servente, garantindo o não-comprometimento do serviço.

164. Por outro lado, verifica-se que o resultado do procedimento licitatório estaria atrelado a um número fixo de postos, diferentemente do que ocorre quando o instrumento convocatório só estabelece

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a área a ser limpa e a produtividade mínima, deixando a cargo das empresas o estabelecimento de produtividade maior e, de certa forma, proporcionando uma competição mais acirrada.

165. Quanto ao tema, cumpre destacar a análise feita no voto do Ministro-Relator Excelentíssimo Senhor Walton Alencar Rodrigues, que conduziu o Acórdão nº 3151/2006-TCU-Segunda Câmara:

‘Em síntese, as irregularidades ventiladas pela Representante e pela Secex/MG podem ser assim agrupadas:a) predefinição, no edital do Pregão 34/2005, da quantidade de empregados necessários à realização dos serviços de limpeza e conservação, quando deveria ser exigida apenas a produtividade de cada profissional envolvido no serviço, de acordo com a IN 18/97 do então Ministério de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE);(...)Em relação ao primeiro ponto da Representação (alínea ‘a’), não há lei ou norma infra-legal que proíba a Administração Pública de predefinir no Edital de licitação a quantidade de mão-de-obra necessária à prestação dos serviços de limpeza e conservação. O dimensionamento de pessoal para os serviços a serem contratados torna-se necessário em razão da quantidade dos trabalhos previstos no projeto básico, da produtividade mínima esperada para cada profissional por jornada diária de trabalho, da garantia da qualidade e da adequação da estimativa dos custos contratuais à disponibilidade orçamentária da Universidade Federal de Lavras.Muito embora a produtividade mínima por profissional seja útil para o cálculo da quantidade de mão-de-obra a ser empregada na prestação de serviços de limpeza e conservação, a ausência de previsão de quantitativo de pessoal pela Administração coloca-a ao risco de aceitar propostas de licitantes cujos recursos humanos não sejam suficientes para assegurar a satisfação dos trabalhos avençados. O objetivo do item 4.3.1 da Instrução Normativa 18/1997-MARE não é deixar ao alvedrio do licitante a definição do quantitativo global de mão-de-obra, mas estabelecer as condições mínimas de produtividade ou de desempenho de cada profissional, de tal forma que as atividades previstas no projeto básico possam ser executadas a contento.’

166. Conforme foi mencionado anteriormente, ainda não há lei ou norma infra-legal que proíba a Administração Pública de predefinir em edital de licitação a quantidade de mão-de-obra necessária à prestação dos serviços de limpeza e conservação. Entretanto, tramita no MP minuta de Instrução Normativa, que deverá substituir a IN nº 18/97, na qual consta vedação expressa à fixação em instrumentos convocatórios do quantitativo de mão-de-obra a ser utilizado na prestação do serviço.

Proposta de Encaminhamento: 167. Considerando que não há memorial de cálculo para a definição dos valores de

produtividades definidos na IN nº 18/97. 168. Considerando que foram encontrados valores de produtividade superiores aos definidos pela

referida IN, bem como, aos utilizados na planilha de referência definida pela coordenação da FOC. 169. Considerando que há estudos de produtividade com detalhamento de áreas maior do que o

estabelecido pela IN nº 18/97, a exemplo do estudo realizado pela Casa Civil do Estado de São Paulo. 170. Considerando a possibilidade de ganhos para a administração pública com o aumento das

produtividades mínimas definidas na IN MARE nº 18/97. 171. Propomos ao Tribunal determinar à SLTI/MP que realize estudos de forma a ajustar os

valores de produtividade mínima definidos pela IN nº 18/97 para serviços de limpeza e conservação. 172. Propomos ainda que seja recomendado à SLTI que adote os valores de produtividade mínima

estabelecidos pelo estudo realizado pela Casa Civil do Estado de São Paulo, até que os estudos propostos anteriormente estejam concluídos.

5.5. Postos de vigilância diferentes dos definidos na IN/MARE nº 18/97, ficando fora dos limites para contratação estipulados pelo MP.

Situação encontrada: 173. As equipes constataram que as unidades auditadas estão realizando contratações de postos

de vigilância diferentes dos definidos na IN/MARE nº 18/97, ora devido ao número de horas 23


trabalhadas semanalmente, como postos de 12h de segunda a sexta, ora devido à utilização de veículos, conforme planilha abaixo:

Órgão/Entidade Auditado Postos não definidos na IN

Banco do Nordeste do Brasil 5x12h (seg. a sex.)

Ministério da Saúde (MS) 5x12h (seg. a sex.)

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) 12x36h (seg. a sex.) e 12x36 c/ moto

Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) 12 x 36 c/ veículo

TRF 5ª Região 5x10h (seg. a sex.)

Universidade Federal do Paraná (UFPR) 5x12h (seg. a sex.) e 24h c/ moto

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) 5x12h (seg. a sex.) e 24h

Critério: 174. IN MARE nº 18/97. Evidências: 175. Planilhas preenchidas pelas equipes de auditoria (fls. 698/817, Anexo 2). Conclusão: 176. Quanto aos serviços de vigilância, a IN/MARE nº 18/97 define que o Posto de Vigilância

adotará uma das seguintes escalas de trabalho: a) 44 horas semanais diurnas, de segunda a sexta-feira, envolvendo 1 vigilante; b) 12 horas diurnas, de segunda-feira a domingo, envolvendo 2 vigilantes em turnos de 12 x 36

horas; c) 12 horas noturnas, de segunda-feira a domingo, envolvendo 2 vigilantes em turnos de 12 x 36

horas; 177. Ademais, de acordo com o item 3.2.1.2 da referida norma, excepcionalmente, poderão ser

caracterizados outros tipos, desde que devidamente fundamentada e comprovada a vantagem econômica para a Administração. Entretanto, verifica-se que a criação excessiva de postos é uma maneira de desvincular-se dos limites estabelecidos pelo Ministério do Planejamento.

178. A IN/MARE nº 18/97 define ainda, no item VIII do anexo I, a seguinte fórmula para calcular o preço mensal do posto com menor número de dias trabalhados: PREÇO MENSAL DO POSTO = D x N x 4,346

D = Preço Mensal do Posto D = Preço Mensal do Posto N = NÚMERO DE DIAS TRABALHADOS POR SEMANA

30,417 21,726 (Posto de Segunda a Domingo) (Posto de Segunda a Sexta) NÚMERO DE SEMANAS POR MÊS - 4,346

179. Dessa forma, infere-se que é possível estipular, por meio da IN, valores-limite para os postos com escalas de 44h, 12 x 36h diurno, 12 x 36h noturno e 12 x 36h de segunda a sexta.

180. Contudo, pelos dados encontrados na FOC com relação aos postos de vigilância contratados, constatamos que essas escalas não são suficientes.

181. Primeiramente, quanto ao posto de escala 12 x 36h de segunda a sexta, verificamos que o valor limite encontrado por meio da fórmula acima mencionada encontra problemas, já que os custos do posto não se reduzem de forma proporcional com a diminuição dos dias trabalhados, havendo custos que se mantêm iguais.

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182. Ainda quanto à fórmula mencionada, verifica-se que ela é utilizada apenas para as escalas já definidas na IN, porém com redução do número de dias trabalhados por semana. Nesse sentido, ela não pode ser aplicada para as demais escalas constatadas.

183. A escala encontrada com mais freqüência, que não está definida pela IN, é a de 5 x 12h (seg. a sex.), ou seja, composta por apenas um vigilante, que trabalha 12h e recebe diariamente horas extra. Verifica-se que a mesma é diferente da escala de 12 x 36h de segunda a sexta, na qual há dois vigilantes, que se revezam.

184. Cumpre destacar também, conforme disposto no item 4.3 deste relatório, que há órgãos que contratam apenas postos de vigilância com escalas de 12 x 36 horas semanais, devido à necessidade dos serviços pelo período diário de 12h de segunda a sexta, entretanto isso gera a subutilização de parte dos postos durante os fins de semana e feriados

185. Com relação aos postos de vigilância que utilizam veículos, foi constatado que os custos relativos aos carros ou motos constam das planilhas de formação de preços no item insumos, onerando o valor do posto. Entretanto, devido a este fato, o posto não fica restrito aos limites estabelecidos na IN.

186. O mesmo ocorre com relação aos postos 24h (compostos por 4 servidores), que apesar de não constar essa escala de serviço na IN, foi verificado que seu custo pode ficar maior do que o de dois postos de escala 12 x 36h, como foi o contratado pelo MP.

187. Ainda quanto aos postos motorizados, que se justificam pela necessidade de realização de rondas em áreas maiores, é importante mencionar que, pela memória de cálculo do MP, quando da estipulação dos valores-limite, não há previsão da inclusão de veículos na parte de insumos da planilha de formação de preços.

Proposta de Encaminhamento: 188. Considerando que a contratação de postos de vigilância com escalas diferentes das previstas

na IN MARE nº 18/97 é uma maneira de os órgãos/entidades desvincularem-se dos limites estabelecidos, propomos que seja determinado à SLTI que, observando as necessidades dos órgãos/entidades e a legislação trabalhista, avalie a oportunidade de estabelecer outras escalas de trabalho para os postos de vigilância, estabelecendo, inclusive, como se deve proceder a contratação de postos que utilizem veículos, de forma a evitar que as unidades desvinculem-se dos valores-limite.

5.6. Contratação da instalação e manutenção de vigilância eletrônica dentro do contrato de prestação de serviços contínuos de vigilância

Situação encontrada: 189. Das unidades auditadas, seis adotam a vigilância eletrônica, além da vigilância orgânica.

Entre essas seis, constatou-se que o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MP), o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e a Delegacia da Receita Federal em São Paulo (DRF-SP) contrataram a instalação e manutenção de vigilância eletrônica dentro do contrato de prestação de serviços contínuos de vigilância. No caso do Mapa e da DRF-SP, encerrado o prazo do contrato, todos os equipamentos de vigilância monitorada serão retirados pela contratada, ou seja, é um contrato de aluguel dos equipamentos.

190. Sem entrar no mérito do valor pago por essas contratações, pois a questão está sendo tratada nos respectivos relatórios de auditoria, cabe destacar que a atividade de monitoramento eletrônico é distinta da atividade de instalação de equipamentos de segurança eletrônica (alarmes, CFTV, etc). A primeira é executada por seguranças e consiste no acompanhamento das dependências do prédio, remotamente, por meio de câmeras e monitores de TV.

191. Já a atividade de instalação de equipamentos de segurança eletrônica é serviço de engenharia. Sua execução requer a presença de um profissional (engenheiro) registrado no CREA e carece de projeto específico, também executado por um engenheiro. A instalação de um CFTV requer uma série de intervenções na infra-estrutura de uma edificação. Geralmente requer a abertura de

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rasgos nas alvenarias e forros da edificação, bem como necessita de uma interface com a instalação elétrica do prédio.

192. Além disso, o serviço de monitoramento eletrônico é atividade de caráter contínuo, enquanto a instalação de um CFTV é atividade eventual. Assim, a licitante, ao contratar com a Administração Pública a instalação de um CFTV no âmbito de um contrato de prestação de serviços de vigilância, espera recuperar os custos incorridos no prazo de 12 meses. A renovação sucessiva do contrato deveria expurgar os custos inerentes à instalação do CFTV a partir da primeira renovação, sob pena de a administração pagar duas ou mais vezes por este serviço de engenharia. Tal situação foi constatada nos órgãos/entidades auditados que contrataram o serviço de instalação do CFTV junto com a prestação de serviços contínuos de vigilância.

193. A contratação de serviços de vigilância eletrônica (Circuito Fechado de Televisão) e vigilância orgânica (armada e desarmada), serviços estes de naturezas distintas, conforme mencionado anteriormente, e, além disso, a utilização de um único item da licitação, certamente, restringe o caráter competitivo do certame.

Critério: 194. art. 23, § 1º, da Lei 8.666/93 e Decisão Plenária nº 393/94 – TCU. Evidências: 195. Edital do Pregão Eletrônico nº 35/2005 (fls. 338/362, Anexo 2); Termo de Referência (fls.

363/402, Anexo 2) e Contrato Administrativo nº 51/2005 (fls. 909/926, Anexo 2). Conclusão: 196. A forma como foi processada a licitação, por preço global, inibiu o caráter competitivo do

certame. A instalação de circuito fechado de televisão é notadamente um serviço de engenharia e certamente há no mercado empresas de vigilância que não estão preparadas para fornecer tais serviços, porém poderiam perfeitamente fornecer os serviços de vigilância armada e desarmada.

197. É de se destacar também que as exigências para a qualificação técnica das licitantes são distintas para cada um dos itens. No caso da instalação de CFTV, por exemplo, a licitante deve ser registrada no CREA e possuir em seu quadro de funcionários engenheiro, detentor de atestado de responsabilidade técnica pela execução de serviço de características semelhantes. Quanto à prestação de serviços de vigilância, exige-se das empresas o registro no CRA e autorização para funcionamento e certificado de segurança, expedido pelo Departamento de Polícia Federal.

198. De acordo com o § 1º do artigo 23 da Lei nº 8.666/93, é obrigatório o parcelamento quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado:

‘Art. 23 (...)§ 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.’

199. O Tribunal já firmou entendimento, por meio da Decisão Plenária nº 393/94, que é obrigatória a admissão, nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, onde o objeto for de natureza divisível, a adjudicação por itens, e não pelo preço global, de forma a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas.

Proposta de Encaminhamento: 200. Propomos ao Tribunal determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que

oriente os órgãos/entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais a:

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- absterem-se de licitar serviços de instalação, manutenção ou aluguel de equipamentos de vigilância eletrônica (alarmes, circuito fechado de TV, etc) em conjunto com serviços contínuos de vigilância armada/desarmada ou de monitoramento eletrônico

- observar que os serviços de instalação e manutenção de circuito fechado de TV ou de quaisquer outros meios de vigilância eletrônica são serviços de engenharia, devendo ser contratadas empresas que estejam registradas no CREA e que possuam profissional qualificado em seu corpo técnico (engenheiro), detentor de atestados técnicos compatíveis com o serviço a ser executado.

6- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 201. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior propondo: I – determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão que: a - realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha

de formação de preços, que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação;

b – avalie a oportunidade de publicar portaria reduzindo os valores-limite para a contratação dos serviços de limpeza e conservação, observando como referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6, de 28/12/2007, dessa SLTI, que fixou limites para os serviços de vigilância, até que os estudos propostos no item anterior estejam concluídos;

c - oriente os órgãos/entidades da Administração Pública Federal a realizar estudos visando otimizar os postos de vigilância, de forma a extinguir aqueles que não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, de acordo com as necessidades dos órgão/entidades, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana;

d - realize estudos de forma a ajustar os valores de produtividade mínima para serviços de limpeza e conservação estabelecidos pela IN nº 18/97;

e – avalie a oportunidade de estabelecer outras escalas de trabalho para os postos de vigilância, além das previstas no item 3.2.1. da IN nº 18/97, observando as necessidades dos órgãos/entidades e a legislação trabalhista, estabelecendo, inclusive, como deve se proceder a contratação de postos que utilizem veículos, de forma a evitar que as unidades desvinculem-se dos valores-limite;

f - oriente os órgãos/entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais a:

f.1 - absterem-se de licitar serviços de instalação, manutenção ou aluguel de equipamentos de vigilância eletrônica (alarmes, circuito fechado de TV, etc) em conjunto com serviços contínuos de vigilância armada/desarmada ou de monitoramento eletrônico;

f.2 - observar que os serviços de instalação e manutenção de circuito fechado de TV ou de quaisquer outros meios de vigilância eletrônica são serviços de engenharia, devendo ser contratadas empresas que estejam registradas no CREA e que possuam profissional qualificado em seu corpo técnico (engenheiro), detentor de atestados técnicos compatíveis com o serviço a ser executado;

g – informe ao Tribunal, no prazo de sessenta dias, as providências adotadas para dar cumprimento às determinações anteriores.

II – recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que adote os valores de produtividade mínima estabelecidos pelo estudo realizado pela Casa Civil do Estado de São Paulo, conforme quadros a seguir, até que os estudos propostos no item I, alínea ‘d’, estejam concluídos:


Áreas Internas

Pisos acarpetados 550 m²Pisos frios 550 m²Laboratórios 330 m²

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Almoxarifados / galpões 1350 m²Oficinas 1100 m²Áreas com espaços livres – saguão, hall e salão 800 m²


Áreas Externas

Pisos pavimentados adjacentes/contíguos às edificações 1100 m²Varrição de passeios e arruamentos 6000 m²Pátios e áreas verdes - alta freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - média freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - baixa freqüência 1100 m²Coleta de detritos em pátios e áreas verdes - freqüência diária

100.000 m2



III – dar conhecimento da deliberação que vier a ser proferida ao Deputado Federal José Carlos Aleluia Costa;

IV – encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida e do presente relatório de auditoria ao Procurador da República Pedro Antônio de Oliveira Machado, informando-lhe que:

a) os valores-limite fixados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para a contratação de serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação pelas Portarias 3 e 4/2006 da SLTI foram considerados elevados por este Tribunal, tendo sido determinado àquele Ministério que realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação preços, que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos referidos serviços, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação;

b) o Ministério do Planejamento publicou a Portaria nº 6, de 28/12/2007, fixando novos valores-limite para a contratação dos serviços de vigilância reduzindo o percentual de encargos sociais de 82,00% para 78,06%, a reserva técnica de 12,00% para 3,53% e o lucro de 7,20% para 5,00%. Considerando os pisos salariais estabelecidos nas convenções coletivas 2007/2008, essas alterações resultaram em uma redução média de 6,85%, em comparação aos limites anteriores. Registre-se que, em relação aos serviços de limpeza e conservação, até a conclusão da auditoria, ainda não haviam sido publicados novos valores-limite;

c) foi determinado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que avaliasse a oportunidade de publicar portaria reduzindo também os valores-limite para a contratação dos serviços de limpeza e conservação, tendo como referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6, de 28/12/2007, daquele Ministério, até que os estudos propostos anteriormente estejam concluídos.”

6. Quando o processo já se encontrava neste Gabinete, a Federação Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de Valores - Fenavist e a Federação Nacional das Empresas Prestadoras de Serviços de Limpeza e Conservação - Febrac, entidades que representam nacionalmente as empresas prestadoras, respectivamente, de serviços de segurança e de limpeza e conservação, apresentaram documentação, acompanhada de estudo técnico, solicitando maior reflexão sobre a matéria antes da decisão. As citadas entidades requereram, ainda, em ocasião posterior, o ingresso nos autos como interessadas, sendo que a Fenavist chegou a requerer concessão de medida cautelar inaudita altera pars, diante da publicação das Portarias nºs 6/2007 e 3/2008 pela Secretaria de Logística e Tecnologia

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da Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com vistas à suspensão dos efeitos das mencionadas portarias.

7. Da mesma forma, o Sindicato das Empresas de Segurança do Estado de Rondônia - Sindesp/RO requereu o ingresso como interessado, tendo apresentado novo estudo sobre o custo básico dos serviços para a situação econômica do Estado de Rondônia.

8. Encaminhados os autos à 5ª Secex, os pedidos e documentos trazidos foram examinados nos termos da instrução de fls. 121/133, que dizem, em síntese, o seguinte:

8.1. Pedidos de ingresso nos autos:8.1.1. A 5ª Secex anota que a Fenavist e a Febrac congregam e representam as empresas

prestadoras de serviços de vigilância privada e as empresas de serviços de limpeza e conservação, as quais podem ser atingidas pela decisão final desta Corte, o que evidencia razão legítima para intervir no processo, em conformidade ao disposto no art. 6º, § 1º, da Resolução TCU nº 36/95. Diante disso, conclui que tais entidades podem ingressar no processo, na condição de interessadas.

8.1.2. Quanto ao pedido do Sindesp/RO, a unidade técnica aponta que a Fenavist é entidade associativa de nível superior da categoria de serviços de vigilância, razão pela qual os interesses do Sindesp/RO já estariam representados nos autos com o ingresso da Fenavist, na condição de interessada. Desse modo, propõe o indeferimento do pedido do Sindesp/RO de ingresso nos autos.

8.2. Pedido de medida cautelar:8.2.1. A Fenavist requer a concessão de medida liminar inaudita altera pars para determinar a

suspensão das publicações das Portarias nºs 6/2007 e 3/2008 pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, enviando-se ordem para o seu cumprimento no prazo de 72 horas, sob pena de multa diária revertida aos cofres da União, das empresas e dos trabalhadores prejudicados com essas portarias, no percentual de 20% sobe os valores de contratação no período do débito.

8.2.2. No mérito, a entidade requer que o Tribunal decida se as Portarias nºs 6/2007 e 3/2008 são ou não coerentes com os preços efetivos das empresas.

8.2.3. A Fenavist ressalta que o processo TC-002.636/2007-9, apensado a estes autos, teve origem em solicitação do Procurador-Geral da República para que esta Corte decidisse se os valores máximos fixados pelo MPOG para contratação de vigilância e limpeza por parte dos órgãos públicos estão compatíveis com os custos efetivos das empresas terceirizadas e com os índices gerais de preços. Afirma que tal solicitação foi feita em razão de cálculos levantados pela Auditoria Interna do MPU, nos quais, segundo alega, há equívocos como a não-consideração correta da legislação trabalhista, previdenciária e tributária aplicáveis à espécie, além da sistemática administrativa/empresarial reinante na terceirização.

8.2.4. A entidade destaca recomendação feita pela Procuradoria-Geral da República, por meio do Ofício nº 091/2007, para que o MPOG não editasse ato normativo elevando os limites de referência até que o tema seja objeto de apreciação e pronunciamento deste Tribunal. Argumenta que, após este Ofício, o Secretário de Logística Tecnologia da Informação publicou duas portarias sobre o assunto, sem a precaução necessária, reduzindo, em média, 20% do valor antes fixado para esses serviços terceirizados. Aduz que essa redução, embora determinada para ser negociada nos contratos vigentes e para ser incluída nas novas licitações, obrigará as empresas a receber a menor do que seus custos efetivos, significando que o Estado assumirá uma elevada dívida, como devedor solidário das empresas terceirizadas.

8.2.5. Ao analisar os elementos apresentados, a 5ª Secex aponta que neles não se verificam os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, que justifiquem a adoção de medida cautelar. Destaca que, apesar da alegação das interessadas de que a redução dos valores teria sido em média 20%, o que se verifica, conforme o presente Relatório de Fiscalização, são as seguintes reduções: percentual de encargos sociais de 82,00% para 78,06%; reserva técnica de 12,00% para 3,53%; e o lucro de 7,20% para 5,00%. Dessa

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forma, considerando os pisos salariais estabelecidos nas convenções coletivas 2007/2008, essas alterações resultaram em redução média de 6,85%, em comparação aos limites anteriores.

8.2.6. Assinala ainda que a Portaria nº 6/2007 não impõe às empresas obrigação de aceitarem a redução, tampouco de participarem de novos certames, o que torna improcedente a alegação de que as empresas terão de prestar serviços recebendo menos que seus custos efetivos.

8.2.7. Ao final, após ressaltar que o acatamento do pedido da cautelar ocasionaria situação na qual a Administração Pública ficaria sem limites definidos para contratação dos serviços de vigilância e limpeza, de que poderiam resultar prejuízos, conclui pelo não-acolhimento do pedido de medida cautelar, por não estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

8.3. Exame dos documentos encaminhados: 8.3.1. A Fenavist e a Febrac apresentaram estudo técnico elaborado pela empresa VCT

Trevisan, questionando a análise e cálculos do percentual de encargos sociais demonstrados no relatório de fiscalização objeto da presente apreciação.

8.3.2. A 5ª Secex inicialmente ressalta que o relatório em questão não propõe o encaminhamento de determinação para que sejam adotados os percentuais de encargos sociais definidos, mas apenas para que sejam realizados estudos, por parte da SLTI, com vistas à atualização dos percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica.

8.3.3. Em seguida, esclarece que os cálculos questionados apenas serviram de parâmetro para avaliação das contratações de serviços de segurança, limpeza e conservação por parte da Administração Pública Federal e que os dados estatísticos empregados na confecção das planilhas são os mesmos que subsidiaram o Ministério do Planejamento na elaboração das Portarias/SLTI/MP nºs 3 e 4, de 2006.

8.3.4. Desse modo, em princípio, a análise da documentação em questão não muda o mérito das propostas de determinações feitas no relatório de fiscalização, o que não obstou a unidade técnica de considerar a fundamentação do estudo trazido pelos interessados no aprimoramento dos cálculos anteriormente apresentados, nos termos das fls. 126/129 dos autos, a seguir transcritos:“29. Acerca do percentual adotado de 2,00% a título de Seguro para Acidente de Trabalho - SAT para os serviços de limpeza, alegam as federações interessadas que o Decreto nº 6.042/2007, ao relacionar as atividades pelo novo CNAE (Código Nacional de Atividade Econômica), estabeleceu para os serviços de limpeza (8121.4-00) o percentual de 3,00% para o SAT, o que altera o total do Grupo A de 35,80% para 36,80%.30. De fato, constata-se que o mencionado Decreto alterou o SAT referente aos serviços de limpeza para o percentual de 3,00%, entretanto os valores utilizados no Relatório da Fiscalização são referentes ao exercício de 2006, no qual o percentual correto é 2,00%. Conforme destacado no item 19 do relatório, o exercício previamente definido para a análise foi o de 2006, sendo o exercício padrão para os cálculos e para as contratações analisadas no escopo da FOC. Foi destacado, também, no item 34, que o cerne do trabalho seria levantar o total gasto pela administração nas terceirizações de limpeza e conservação e vigilância no exercício de 2006 e, a partir de uma amostra, verificar se um ajuste dos valores-limite fixados pelo MP poderia representar uma redução dos gastos com esses serviços.31. Dessa forma, para elaboração da planilha referente ao exercício de 2007, a partir do mês de junho, conforme art. 5º do mencionado Decreto, o valor do SAT deve ser de 3,00%.32. Quanto ao grupo B, foram questionados os percentuais totais de 11,09% para vigilância e 11,05% para limpeza. Entenderam que o estudo prevê que as empresas, para suprirem as necessidades do serviço, necessitam de um contingente de 11,09% ou 11,05% a mais de pessoas do que o inicialmente estipulado no contrato, argumentando assim, que não foram previstos os direitos trabalhistas legais de férias, 1/3 constitucionais e 13º salário para este contingente adicional,

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denominados substitutos. Ademais questionam que os percentuais de ausência foram calculados com base em 360 dias ao ano e não de acordo com o real volume de dias trabalhados ao ano. 33. Quanto a esses questionamentos, destaca-se que o estudo realizado pela coordenação da FOC considerou vários casos que não estavam cobertos no grupo B no percentual definido para a reserva técnica. 34. No item 4.7 do relatório – alusivo à reserva técnica – foi esclarecido inicialmente que vários estudos apontam que esta rubrica refere-se a um percentual provisionado para cobrir faltas, férias, aviso prévio e demais substituições dos empregados habituais que executam o contrato. Porém, foi demonstrado que estas substituições já são cobertas pelo Grupo B e pela incidência do Grupo A sobre o Grupo B (Grupo D).35. Apesar desse entendimento, foi verificado que, não obstante o aprovisionamento do grupo B, havia alguns casos que não eram cobertos por este grupo, que foram então considerados no cálculo da reserva técnica como:

a) pagamento de 13º para substitutos; b) pagamento de férias para substitutos; c) pagamento de Aviso Prévio para substitutos; d) encargos sociais incidentes sobre remuneração dos empregados habituais no caso de

recebimento de auxílio enfermidade por mais de 15 dias; e) encargos sociais incidentes sobre remuneração dos empregados habituais no caso de

recebimento de auxílio acidente de trabalho por mais de 15 dias; f) encargos sociais incidentes sobre remuneração das empregadas habituais beneficiárias do

auxílio maternidade; g) indenização adicional dos substitutos; h) FGTS nas rescisões sem justa causa dos substitutos.

36. Acerca da utilização de 360 dias, verifica-se apenas uma simplificação por considerar em média 30 dias por mês. Ademais, conforme destacado no item 27 desta instrução, para o cálculo dos encargos sociais foram utilizados dados dos estudos realizados pela FGV, no qual a média de dias/ano para auxílio enfermidade e auxílio acidente de trabalho, inferior a 15 dias, são definidas em dias e não dias úteis. Da mesma forma, o cálculo para as ausências referentes ao aviso prévio e licença paternidade também considera dias corridos. 37. Entretanto, cabe razão aos interessados com relação às faltas legais, em que o cálculo da média de 2,64 faltas anuais considera dias úteis. Assim, o cálculo ajustado para a rubrica de faltas legais é o seguinte: Fundamentação: art. 473 e 83 da CLT.Dias úteis no mês: 21dias

Cálculo: %17,10117,012

12196,2 ==×

mesesdiasdias

38. Ainda sobre ausências, alega que não foram contemplados no trabalho outros direitos que são os treinamentos estabelecidos pelas legislações e que forçam a ausência, entre eles, o para curso de reciclagem, exigido pela Portaria MJ 387 de 2006, e o para atender a Norma Regulamentar nº 5 do Ministério do Trabalho que exige 20h de treinamento para normas de segurança no trabalho. 39. Destaca-se que as 20h exigidas pela NR nº 5 são apenas para os membros da CIPA, titulares e suplentes, antes da posse. 40. Com base na legislação trabalhista, destacaram que o estudo apresentado no relatório estabelece que 65,93% dos trabalhadores foram demitidos sem justa causa, entretanto, de acordo com o CAGED – Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - 2005/2006, o volume de demissões sem justa causa no Distrito Federal foi de 86,56% na vigilância e 80,08% na limpeza. Além disso, destacaram que não foi reconhecida a Contribuição Social estabelecida pela LC 110/01, a qual determina o recolhimento de 10% sobre os depósitos do FGTS.

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41. Sobre os cálculos do aviso prévio indenizado, verifica-se que os dados trazidos aos autos são referentes ao volume de demissões sem justa causa ocorridas no Distrito Federal, enquanto o estudo considera valores gerais, a nível nacional. Ademais, não houve comprovação documental dos dados referentes ao CAGED. 42. Já em relação ao percentual de 10% sobre os depósitos do FGTS, a título da Contribuição Social estabelecida pela LC 110/01, cabe razão aos interessados, cabendo o seguinte cálculo ajustado para a rubrica de indenização referente a rescisões sem justa causa: Indenização (rescisões sem justa causa)Fundamentação: art. 7º, inciso I da Constituição Federal e art. 487 da CLT (multa de 40% sobre o FGTS) e art. 1º da LC 110/01 (multa de 10% sobre o FGTS).Total da multa: 50%Cálculo:

%84,20284,003,16

1)%(93,65)%(50)%(812

.)º13(03,1603,16 ==××××


43. Quanto à licença maternidade, afirmam que apesar de parte dos custos serem suportados pela Seguridade Social, há reflexos decorrentes de 13º salário e 1/3 constitucionais proporcionais. 44. Em relação a este custo, conforme foi exposto acima, para o cálculo do percentual relativo à reserva técnica foram considerados encargos sociais incidentes sobre remuneração das empregadas habituais beneficiárias do auxílio maternidade. 45. Questionaram ainda, itens referentes à planilha de recepcionista, demonstrada na folha 51 do volume principal. 46. Quanto a essa planilha, destaca-se que ela teve caráter apenas informativo, de forma a demonstrar que o custo ‘estimado’ de contratação de uma recepcionista é menor do que o de um vigilante desarmado, já que a equipe de coordenação constatou nos órgãos analisados a freqüente contratação de postos de vigilância desarmados com atribuição efetiva de atendimento ao público. No relatório ressaltou-se a importância de observar que esse atendimento não necessita das habilidades inerentes à categoria de vigilante, sendo possível sua substituição por recepcionistas. A planilha, no caso, foi a utilizada na contratação de recepcionistas para atendimento desta Corte. 47. Ademais, cumpre mencionar que a SLTI não define valores-limite para contratações de recepcionista e, também em relação a esse tema, não houve proposta de determinação quanto à adoção da planilha elaborada pela equipe. A proposta feita foi no sentido de a SLTI orientar os órgãos/entidades da Administração Pública Federal a realizar estudos visando otimizar os postos de vigilância, substituindo por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público. 48. Quanto aos insumos, os interessados argumentam que o estudo deixa de reconhecer itens constantes nos contratos com a administração pública, tais como garantia de contrato baseado no art. 56 da Lei nº 8.666, bem como seguro de responsabilidade civil, além de custos pré-admissionais, demissionais e periódicos. Alegam que em nenhum momento houve a previsão de custos para outros serviços indicados nos Editais, como desratização, e destacam que as atividades de limpeza de caixa d’água, lavagem de cortinas e lavagem de carpetes têm semelhança com a lavagem de vidros e que em todos os serviços estão contempladas. 49. Em relação aos custos de outros serviços, como os de desratização, por ter natureza distinta do de limpeza, não deve ter seus custos incluídos na planilha de serventes, devendo ser licitado em itens diferentes, já que nesse caso o objeto do certame é divisível. 50. Em relação aos comentários de que a definição dos gastos administrativos dos serviços de limpeza ou vigilância requer uma análise bem adequada para a efetiva determinação de percentuais ideais, apenas reforça a necessidade de estudos feitos por órgão especializado, o que

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motivou a equipe a propor a realização de estudos visando atualizar os percentuais, conforme já destacado. 51. É oportuno mencionar que a SLTI, logo após o término da auditoria, contratou a Fundação Instituto de Administração para realizar estudos da composição dos índices da planilha de preços dos serviços de vigilância, limpeza e conservação. 52. Acerca da produtividade, houve questionamento quanto à suposta determinação de aumento de 550 metros quadrados por servente para 630 metros quadrados, sendo que a mesma teria que ser aprovada pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Ademais, destacam que o país é de dimensões imensas e que existem regiões que oferecem condições de higienização precárias. 53. Cumpre ressaltar que não foi proposta determinação no sentido de adoção dos percentuais de encargos sociais e nem de produtividade utilizados para realização da FOC. O que se propôs quanto à produtividade foi determinar à SLTI que realize estudos de forma a ajustar os valores de produtividade mínima para serviços de limpeza e conservação estabelecidos pela IN nº 18/97. 54. Sobre a reserva técnica, o estudo elaborado pela VCT Trevisan cita trecho com percentual de 1,56% para taxa incidente sobre a remuneração dos empregados e sobre a polêmica em torno da interpretação jurisprudencial sobre os horários de refeições. 55. Nesse contexto, como ainda não há entendimento jurisprudencial sedimentado sobre a questão da intra-jornada e considerando que os cálculos utilizados no estudo desta fiscalização foram baseados no exercício de 2006, não houve menção quanto ao tema, entretanto é provável que, nos estudos realizados pela SLTI, já seja possível haver posicionamento quanto aos cálculos da intra-jornada. V – ALTERAÇÕES NO CÁLCULO DOS ENCARGOS SOCIAIS56. Conforme análise dos questionamentos aos encargos sociais adotados, constata-se possibilidade de alteração nos cálculos referentes às seguintes rubricas: - Faltas legaisFundamentação: art. 473 e 83 da CLT.Dias úteis no mês: 21dias

Cálculo: %17,10117,012

12196,2 ==×

mesesdiasdias

- Indenização (rescisões sem justa causa) Fundamentação: art. 7º, inciso I da Constituição Federal e art. 487 da CLT (multa de 40% sobre o FGTS) e art. 1º da LC 110/01 (multa de 10% sobre o FGTS). Valor total da multa: 50%Cálculo:

%84,20284,003,16

1)%(93,65)%(50)%(812

.)º13(03,1603,16 ==××××


Nesse sentido, os valores totais para os encargos sociais mudariam, respectivamente, de 73,89 e 73,65% para: Vigilância: 36,80% + 22,64% + 6,91% + 8,33% = 74,68%Limpeza e Conservação: 35,80% + 22,6% + 6,91% + 8,09% = 73,4%”

8.4. Ao final da instrução que examinou os pedidos e documentos trazidos aos autos, a unidade técnica, após ressalvar que não houve alteração no mérito das propostas feitas no Relatório de Fiscalização, propõe habilitar a Fenavist e a Febrac na condição de interessadas, com base no art. 144, § 2º, do RI/TCU, admitindo o seu ingresso nos autos; negar o ingresso nos autos do Sindesp/RO;

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considerar improcedente o pedido da medida cautelar formulado pela Fenavist; e comunicar às entidades a decisão que viesse a ser adotada quanto a tais propostas.

9. Por meio do despacho de fl. 132, ao manifestar minha concordância com as propostas acima, encaminhei o processo à unidade técnica para a comunicação da decisão aos interessados.

10. Promovida a comunicação, retorna o processo a este Gabinete, com vistas ao exame de mérito deste relatório de consolidação.

É o relatório.

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VOTO

O presente relatório traz a consolidação de informações obtidas em auditoria do Tribunal realizada sob a sistemática de fiscalização de orientação centralizada (FOC) no âmbito do Tema de Maior Significância (TMS) Terceirização na Administração Pública Federal, subtema “Serviços de Vigilância e Limpeza e Conservação”.

2. O procedimento da FOC, como se sabe, inclui preparação centralizada, execução descentralizada e consolidação dos resultados de um conjunto de auditorias. No caso, a coordenação da fiscalização ficou a cargo da 5ª Secretaria de Controle Externo (5ª Secex), cabendo às 4ª, 5ª e 6ª Secretarias de Controle Externo da Sede e das Secretarias de Controle Externo nos Estados de Goiás, Ceará, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e São Paulo a realização das auditorias nos órgãos/entidades da Administração Pública Federal, com vistas a examinar a economicidade e a legalidade da licitação e contratação dos serviços de vigilância e limpeza e conservação, em cujos relatórios estão sendo encaminhadas as proposições de determinações aos órgãos/entidades auditadas.

3. Os dados levantados na auditoria serviram de base para a identificação dos achados de auditoria e para a formulação das propostas de aperfeiçoamento no arcabouço legal da sistemática de terceirização desses serviços trazidas na presente consolidação.

4. A contratação de serviços de vigilância e limpeza e conservação, tema da fiscalização, é matéria regulada pelo Decreto nº 2.271, de 07/07/97, que dispõe sobre a contratação de serviços por parte da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e pela Instrução Normativa MARE nº 18, de 22/12/97, que regulamenta o mencionado Decreto.

5. A IN MARE nº 18/97 prevê a fixação de limites máximos de preços a serem pagos pela Administração na contratação de serviços. Com esse fim, são publicadas periodicamente pelo Ministério do Planejamento, mediante Portarias da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI/MP, tabelas de valores-teto para os serviços de vigilância, limpeza e conservação em cada unidade da federação, sendo que, até 31/12/2007, estavam em vigor as Portarias SLTI/MP nos 3 e 4/2006 para o cálculo dos valores-limite.

6. Em seus Anexos I e III, a mencionada IN MARE nº 18/97 apresenta planilhas de custos e formação de preços para os serviços de vigilância e limpeza e conservação, respectivamente, detalhando os componentes do preço a ser ofertado pelo licitante, os quais servem para a análise e comparação das propostas, bem como para a identificação das rubricas que podem ser reajustadas em repactuações e possíveis reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos celebrados.

7. Para verificar se o percentual de encargos sociais adotado pelo Ministério do Planejamento no cálculo dos valores-limite das contratações dos serviços de vigilância e limpeza e conservação está elevado, conforme indicavam estudos do Supremo Tribunal Federal e da Secretaria da Casa Civil do Estado de São Paulo e mesmo contratações recentes do TCU, a 5ª Secex elaborou planilhas com a mesma estrutura dos anexos da IN/MARE nº 18/97, dividida em encargos sociais, insumos, lucros, despesas indiretas e tributos, que foram a base para a coleta dos dados das contratações analisadas pelas equipes de auditoria e para a comparação com os valores estabelecidos pelo Ministério do Planejamento.

8. O item 4 do relatório de auditoria, intitulado “Planilha Proposta de Custos de Serviços Terceirizados”, traz os valores obtidos com as planilhas e dados coletados, juntamente com os critérios e cálculos que levaram a esses resultados, os quais confirmam que os limites estabelecidos pelo Ministério do Planejamento estão elevados, podendo conduzir a contratações por valores antieconômicos.

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9. A propósito dos valores alcançados, registre-se que a Federação Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de Valores - Fenavist e a Federação Nacional das Empresas Prestadoras de Serviços de Limpeza e Conservação - Febrac, admitidas nos autos como interessadas, trouxeram estudo técnico questionando a análise e os cálculos do percentual de encargos sociais apresentados no mencionado item do relatório de fiscalização. Ao examinar o documento, a 5ª Secex optou por aproveitar alguns dos fundamentos do estudo de modo a aprimorar os cálculos anteriormente realizados, o que levou a pequenas alterações nos resultados alcançados para os encargos sociais, conforme se pode ver no item 8.3.4 do relatório que precede este voto, as quais foram insuficientes, de todo modo, para modificar a opinião da unidade técnica quanto a estarem elevados os limites fixados pelo Ministério do Planejamento.

10. A 5ª Secex aponta que o próprio Ministério do Planejamento teria reconhecido esse fato ao publicar a Portaria nº 6/2007, com novos limites para os serviços de vigilância que representam redução em relação aos anteriores, ainda que menor que a considerada adequada pela equipe de auditoria com base na planilha de formação de custos gerada com os dados obtidos na fiscalização.

11. Diante disso, e considerando que o cálculo dos percentuais de encargos sociais depende de estatísticas que podem variar de acordo com o Estado da Federação ou Região, a unidade técnica propõe determinar à SLTI/MP que realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação, e que, até que os estudos estejam concluídos, avalie a oportunidade de publicar portaria reduzindo os valores-limite para a contratação dos serviços de limpeza e conservação, tendo por referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6/2007, da própria SLTI, que fixou limites para os serviços de vigilância.

12. Feitos esses comentários sobre os limites estabelecidos pelo Ministério do Planejamento para as contratações, merecem registro, também, outros achados de auditoria trazidos no relatório.

13. Relativamente aos serviços de vigilância, foram identificadas oportunidades de alteração e de redução de postos de trabalho contratados. Verificou-se, por exemplo, a existência de vigilantes desarmados no atendimento ao público, a despeito de o custo do posto de vigilante ser significativamente maior que o de recepcionista. Constatou-se também a contratação de postos de vigilância com escalas diferentes do definido na IN MARE nº 18/97. Em razão disso, a unidade técnica propõe determinar à SLTI que avalie a oportunidade de instituir outras escalas de trabalho para os postos de vigilância e oriente os órgãos/entidades da Administração Pública Federal para que realizem estudos visando otimizar a alocação dos postos.

14. Deparou-se, ainda, em alguns casos, com contratos de vigilância que prevêem a instalação e manutenção de equipamentos de vigilância eletrônica, prática inadequada uma vez que o monitoramento remoto, por meio de equipamentos eletrônicos, é atividade distinta da de instalação desses equipamentos (alarmes, Circuito Fechado de TV – CFTV, etc), que é serviço de engenharia e requer projeto específico e a presença de profissional registrado no CREA para a sua execução.

15. Além disso, conforme assinalado pela unidade técnica, o serviço de monitoramento eletrônico é de caráter contínuo, enquanto a instalação de um CFTV é eventual, razão pela qual, a partir da primeira renovação contratual, os custos inerentes à instalação devem ser expurgados, sob pena de pagar-se duas ou mais vezes por serviço executado apenas uma vez, fato constatado nos órgãos/entidades auditados que contrataram o serviço de instalação do CFTV juntamente com a prestação dos serviços contínuos de vigilância.

16. Mencione-se ainda que as exigências para a qualificação técnica dos licitantes devem ser distintas para cada um dos itens, circunstância que decerto acaba por restringir a competitividade de uma licitação para a contratação conjunta desses serviços, já que deve ser grande o número de empresas no mercado aptas a oferecer apenas um deles.

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17. Ante tais elementos, a unidade técnica propõe determinar ao Ministério do Planejamento que oriente os órgãos/entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais a absterem-se de licitar serviços de instalação, manutenção ou aluguel de equipamentos de vigilância eletrônica em conjunto com serviços de vigilância armada/desarmada ou de monitoramento eletrônico e a observarem que os serviços de instalação e manutenção de circuito fechado de TV ou de quaisquer outros meios de vigilância eletrônica são serviços de engenharia, para os quais devem ser contratadas empresas registradas no CREA, que possuam em seu corpo técnico profissional detentor de atestados técnicos compatíveis com o serviço a ser executado.

18. Outra constatação da fiscalização foi que as entidades estão incluindo nas planilhas de formação de preços, anexas aos editais de licitação, as rubricas IRPJ e CSLL, em desacordo com o entendimento desta Corte firmado nos Acórdãos nos 1.595/2006-Plenário, 325/2007-Plenário e 950/2007-Plenário. Em relação à questão, a 5ª Secex registra que as equipes de fiscalização, ao identificarem ocorrências dessa natureza nas auditorias, adotaram as medidas necessárias nos processos específicos, não sendo necessárias providências sobre o assunto nestes autos.

19. Por fim, cabe o registro de boa prática identificada em algumas entidades auditadas, as quais contratam serviços de limpeza e conservação com produtividade acima do mínimo estabelecido pela IN nº 18/97 e até mesmo das utilizadas na planilha de referência definida pela coordenação da FOC. Desse modo, considerando que não há memorial de cálculo para a definição dos valores de produtividades definidos no referido normativo, e uma vez que gestores de algumas entidades argumentam não ser viável o aumento das produtividades mínimas ali definidas, a 5ª Secex propõe determinar-se à SLTI que realize estudos de forma a ajustar os valores de produtividade mínima definidos pela IN MARE nº 18/97 para serviços de limpeza e conservação, com recomendação para que, até que tais estudos estejam concluídos, adote os valores de produtividade mínima estabelecidos por estudo realizado pela Casa Civil do Estado de São Paulo.

20. Feita esta síntese do relatório em apreciação, anoto que concordo, no geral, com as determinações e recomendações propostas pela unidade técnica, sobre as quais faço apenas pequenos ajustes de forma.

Assim sendo, Voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em de de 2008.

Marcos Vinicios VilaçaRelator

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ACÓRDÃO Nº 1753/2008 - TCU – Plenário

1. Processo nº TC-016.721/2007-7 (com 4 anexos); Apensos: TC-014.011/2005-7 e TC-002.646/2007-9 (com 1 anexo)2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria3. Interessados: Federação Nacional das Empresas Prestadoras de Serviços de Limpeza e Conservação – Febrac (CNPJ: 00.718.734/0001-00); Federação Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de Valores – Fenavist (CNPJ: 03.658.713/0001-35); e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão4. Órgão: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça6. Representante do Ministério Público: não atuou7. Unidade Técnica: 5ª Secex8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria sob a sistemática de fiscalização de

orientação centralizada (FOC), realizada no âmbito do Tema de Maior Significância (TMS) Terceirização na Administração Pública Federal, subtema “Serviços de Vigilância e Limpeza e Conservação.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP que:

9.1.1. realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação;

9.1.2. avalie a oportunidade de publicar portaria reduzindo os valores-limite para as contratações dos serviços de limpeza e conservação, observando como referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6, de 28/12/2007, dessa SLTI, que fixou limites para os serviços de vigilância, até que os estudos propostos no subitem anterior estejam concluídos;

9.1.3. oriente os órgãos/entidades da Administração Pública Federal a realizar estudos visando otimizar os postos de vigilância, de forma a extinguir aqueles que não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, de acordo com as necessidades dos órgão/entidades, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana;

9.1.4. avalie a oportunidade de estabelecer outras escalas de trabalho para os postos de vigilância, além das previstas no item 3.2.1. da IN nº 18/97, observando as necessidades dos órgãos/entidades e a legislação trabalhista, de forma a evitar que as unidades desvinculem-se dos valores-limite, estabelecendo, inclusive, como deve-se proceder a contratação de postos que utilizem veículos;

9.1.5. oriente os órgãos/entidades integrantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais a:

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I - absterem-se de licitar serviços de instalação, manutenção ou aluguel de equipamentos de vigilância eletrônica (alarmes, circuito fechado de TV, etc) em conjunto com serviços contínuos de vigilância armada/desarmada ou de monitoramento eletrônico;

II - observarem que os serviços de instalação e manutenção de circuito fechado de TV ou de quaisquer outros meios de vigilância eletrônica são serviços de engenharia, para os quais devem ser contratadas empresas que estejam registradas no CREA e que possuam profissional qualificado em seu corpo técnico (engenheiro), detentor de atestados técnicos compatíveis com o serviço a ser executado;

9.1.6. realize estudos de forma a ajustar os valores de produtividade mínima para serviços de limpeza e conservação estabelecidos pela IN nº 18/97;

9.1.7. informe ao Tribunal, no prazo de sessenta dias, as providências adotadas para dar cumprimento às determinações anteriores;

9.2. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP que adote os valores de produtividade mínima estabelecidos no estudo realizado pela Casa Civil do Estado de São Paulo, conforme quadros a seguir, até que os estudos propostos no subitem 9.1.6. estejam concluídos:


Áreas Internas


Áreas Externas

Pisos pavimentados adjacentes/contíguos às edificações 1100 m²Varrição de passeios e arruamentos 6000 m²Pátios e áreas verdes - alta freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - média freqüência 1100 m²Pátios e áreas verdes - baixa freqüência 1100 m²Coleta de detritos em pátios e áreas verdes - freqüência diária 100.000 m2


9.3. dar conhecimento da presente deliberação ao Deputado Federal José Carlos Aleluia Costa;9.4. encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida e do presente relatório de

auditoria ao Procurador da República Pedro Antônio de Oliveira Machado, informando-lhe que: I - os valores-limite fixados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio

das Portarias nºs 3 e 4/2006 da SLTI, para a contratação de serviços terceirizados de vigilância e limpeza e conservação, foram considerados elevados por este Tribunal, tendo sido determinado àquele Ministério que realize estudos visando atualizar os percentuais que compõem as várias rubricas da planilha de formação de preços que subsidiam a fixação de valores-limite para as contratações dos referidos serviços, em especial os percentuais de encargos sociais e reserva técnica, utilizando dados estatísticos por Estados da Federação;

II - o Ministério do Planejamento publicou a Portaria nº 6, de 28/12/2007, por meio da qual foram fixados valores-limite para a contratação dos serviços de vigilância que representam redução de 82,00% para 78,06% no percentual de encargos sociais, de 12,00% para 3,53% na reserva técnica, e de 7,20% para 5,00% no lucro. Considerando os pisos salariais estabelecidos nas convenções coletivas 2007/2008, essas alterações resultaram em uma redução média de 6,85% em comparação aos limites anteriores. Registre-se que, em relação aos serviços de limpeza e conservação, até a conclusão da auditoria, ainda não haviam sido publicados novos valores-limite;

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III - foi determinado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que avaliasse a oportunidade de publicar portaria reduzindo também os valores-limite para a contratação dos serviços de limpeza e conservação, tendo como referência os percentuais máximos de encargos sociais e reserva técnica utilizados na Portaria nº 6, de 28/12/2007, daquele Ministério, até que os estudos propostos anteriormente estejam concluídos.

10. Ata n° 33/2008 – Plenário.11. Data da Sessão: 20/8/2008 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1753-33/08-P.13. Especificação do quorum:13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

WALTON ALENCAR RODRIGUES MARCOS VINICIOS VILACAPresidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARINProcurador-Geral, em exercício

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