“governança, gestão de risco e os desafios da educação”...
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45º Fórum Técnico das Auditorias Internas do Ministério da Educação (MEC)
“Governança, Gestão de Risco e os Desafios da Educação”
Ismar Barbosa Cruz
Porto Alegre - RS, 07/11/2016
Sumário
1• Governança do Setor Público
2• A Dimensão Risco em Auditoria
3• Desafios da Educação Brasileira
(o PNE)
11•Governança do Setor
Público
“A situação de desgovernança na
Administração Pública de nosso
país é grave!”
Ministro Augusto Nardes, sessão de apreciação das contas de governo, 17/06/2015
O que é Governança do Setor Público e qual é a sua origem?
Conflito de Agência e Governança
Influenciou decisivamente o surgimento da ideia de governançae seu desenvolvimento como mecanismo de monitoramento das relações de accountability, devido ao:
� distanciamento entre o proprietário e o gestor do patrimônio
� crescimento econômico, do patrimônio administrado, aumento da complexidade e da regulação dos negócios
Proprietário
Gestor
Con
flito
Governança
O problema de agência
O desenvolvimento das teorias sobre governança visa encontrarmelhores respostas à seguinte pergunta:
Fonte: Brasil, 2014
Governança no setor público compreendeessencialmente os mecanismos de liderança,estratégia e controle postos em prática paraavaliar, direcionar e monitorar a atuação dagestão, com vistas à implementação de políticaspúblicas e à prestação de serviços de interesseda sociedade.
Governança no Setor Público
Governança no Setor Público
Estratégia
Atu
ação
da
gest
ão
- Condução das Políticas
Públicas
- Prestação dos Serviços
Públicos
Soc
ieda
de
Supervisionar
Direcionar Monitorar Avaliar
Brasil. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança: aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, 2014.
Referencial Básico de Governança
� Avaliação de Governança Pública Nacional (2014-2015)
� Avaliação de Governança de TI (2007-2008; 2010; 2012; 2014)
� Avaliação de Governança de Pessoal (2013)
� Avaliação de Governança das Aquisições (2013-2014)
� Avaliação de Governança em Segurança Pública (2013-2014)
� Levantamento do sistema de governança e gestão quecaracteriza a Administração do Estado Brasileiro (2013)
� Levantamento da estrutura, funcionamento e projetosprioritários voltados à modernização da governança e da gestãono Poder Judiciário Federal (2013)
Auditorias de Governança (TCU)
22•A Dimensão Risco em
Auditoria
Risco segundo alguns organismos
COSO
• “possibilidade de que um evento ocorra e afete o alcance dos objetivos da entidade”
IIA
• “qualquer coisa que possa impactar o alcance de objetivos”
TCU
• IN TCU 63/2010, Art. 1º, inciso V: “possibilidade de algo acontecer e ter um impacto nos objetivos”
ISO 31000:2009 - Efeito da incerteza nos objetivos.
O que pode acontecer: Eventos
• Impedem ou dificultam o alcance de objetivos. Denominados simplesmente RISCOS.
Eventos negativos
• Favorecem o alcance ou a superação de objetivos. Denominados OPORTUNIDADES.
Eventos positivos
Por que Gestão de Riscos no Setor Público?
� É um pilar fundamental para melhorar a governança no seu papel de direcionar, monitorar e avaliar a gestão;
� aumenta a accountability da gestão, apoiando a melhoria contínua de processos, projetos e decisões;
� melhora o processo de planejamento e implementação da estratégia;
� aumenta a probabilidade de realização dos objetivos das organizações públicas.
� "Hoje, a única certeza é a certeza da mudança".
� Organizações públicas enfrentam novas realidades decorrentes dos processos de mudança nas demandas sociais e na dinâmica da administração pública.
� Por que tantas mudanças?
� Cidadãos cada vez mais exigentes
� Direitos cada vez mais garantidos
� Tecnologia – Internet
� LAI / LRF / TCU – mais transparência
� Gerenciar riscos vem se transformando em um processo estratégico e de importância crítica para as organizações públicas.
Por que Gestão de Riscos no Setor Público?
� Todos os dias a mídia nos traz notícias que frustram as expectativas das partes interessadas, sobretudo os cidadãos, evidenciando que gerenciar riscos é importante para os gestores, afinal são eles os responsáveis por minimizar a ocorrência de eventos nos negócios públicos.
� É um elemento importante da accountability pública:
� Obrigação que têm as entidades/pessoas às quais se tenha confiado a
gestão de recursos públicos de assumir as responsabilidades
correspondentes, alcançar os objetivos estabelecidos e informar a quem
lhes delegou essas responsabilidades.
� O não cumprimento desse preceito é cada vez mais visto como quebra de responsabilidades confiadas.
Por que Gestão de Riscos no Setor Público?
Risco
• Qualquer evento em potencial que possa impedir ou desvirtuar o cumprimento de objetivos.
Controle interno
• Estrutura, processos e outros mecanismos para assegurar o cumprimento de objetivos, incluindo a Gestão de Riscos.
Objetivo
• O que se estabelece para ser alcançado.
Gestão de riscos ou gestão de objetivos?
Gênese da gestão de riscosObjetivos => Riscos => Controles
� Assegurar de que ‘algo’ se cumpra de acordo com o que foi planejado ou com determinada expectativa é o papel do controle.
� Esse ‘algo’ é o objetivo, sendo o risco a incerteza (desconhecimento) quanto ao seu alcance.
� Como não se pode lidar com aquilo que não se conhece, riscos devem ser identificados, avaliados e gerenciados!
INERENTE
Risco do negócio, do processo, da atividade etc., antes de qualquer tratamento ou controle.
RESIDUAL
Risco remanescente após o tratamento do risco, também chamado “risco retido” (ISO 31000: 2009, 2.25 e ISO GUIA 73, 3.8.1.6).
Risco inerente
nControle (ISO 2.26)
Risco Residual
Apetite a Risco
Risco
Exposição ao risco
� Apetite ao Risco: o quanto de exposição a entidade conscientemente está disposta a assumir (tolerância ao risco) em suas atividades e processos de negócio
Risco – Controle = Exposição
Processo de Gestão de Riscos
� Consiste na aplicação sistemática de políticas, procedimentos, e práticas de gestão (de riscos) para as atividades de:
� Estabelecimento do contexto
� Comunicação e consulta
� Identificação, análise, avaliação e tratamento de riscos
� Monitoramento e análise crítica de riscos.
� Convém que esse processo seja:
� Parte integrante da gestão, incorporado na cultura e nas práticas, e
� Adaptado aos processos de negócios da organização.
O Processo de Gestão de Riscos (ISO 31000:2009 )
Comunicação e
consulta
(5.2)
Monitoramento
e análise crítica
(5.6)
Estabelecimento do contexto (5.3)
Identificação de riscos (5.4.2)
Análise de riscos (5.4.3)
Avaliação de riscos (5.4.4)
Tratamento de riscos (5.5)
Processo de Avaliação de Riscos (5.4)
Fatores críticos de sucesso
� Patrocínio e apoio da alta gestão do órgão/entidade.
� Capacitação das pessoas.
� Disponibilização de recursos e infraestrutura.
� Disseminação da cultura de GR na organização.
� Equipe para coordenar o processo.
Desafios à implantação
� Resistência das unidades organizacionais.
� Falta de documentação de atividades/processos(políticas, fluxos).
� Falta de conhecimento do negócio e seu ambiente.
� Falta de consciência sobre a necessidade de controles.
� Inexistência de registros históricos sobre eventos.
Conceito de tratamento de riscos
� É o processo de modificar um risco (ISO 31000)
� Consiste em determinar uma resposta que seja a mais adequada para modificar a probabilidade ou a consequência de um risco.
� Pode envolver:�Remoção da fonte de risco
�Alteração da probabilidade
�Alteração das consequências
�Compartilhamento do risco com outra parte
� Evitar o risco pela decisão de não iniciar ou descontinuar a atividade
Tratamento de Riscos
� Consiste em selecionar uma ou mais opções e ações para implementação com vistas a modificar os níveis de risco.
Evitar Transferir
Mitigar Aceitar
RESPOSTA
• Avalie custos e benefícios de cada resposta
• Avalie o efeito de cada resposta sobre a probabilidade e o impacto
• Considere riscos cujo tratamento não é economicamente justificável
• Avalie os riscos secundários introduzidos pelo tratamento
• Identifique e designe um responsável pela(s) resposta(s) –proprietário do risco
Legenda Nível de Risco
Extremo
Alto
Médio
Baixo
Probabilidade
1
Muito
Baixa
2
Baixa
3
Média
4
Alta
5
Muito Alta
Impacto
5
Muito Alto5 10 15 20 25
4
Alto4 8 12 16 20
3
Médio3 6 9 12 15
2
Baixo2 4 6 8 10
1
Muito Baixo1 2 3 4 5
Matriz Impacto x Probabilidade
Evolução da atuação da Auditoria Interna
Enfoque de conferência
Identificação de irregularidades e fraudes
Enfoque nos riscos do negócio e nos controles implantados para assegurar o alcance de objetivos
Mandato da Auditoria Interna
“A auditoria interna é uma atividade independente e objetiva de avaliação(assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização.
Ela auxilia uma organização a realizar seus objetivos a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gerenciamento de riscos, controle e governança.”
Definição de Auditoria Interna segundo o IPPF (IIA)
Abordagem da auditoria na gestão de riscos
Maturidade Características da Gestão de Riscos Abordagem da Auditoria Interna
Ingênuo Nenhuma abordagem formal • Promover a Gestão de Riscos • Utilizar a avaliação de riscos
feita pela própria auditoria
Consciente Abordagem dispersa em “silos” • Promover abordagem formal• Utilizar a avaliação de risco
feita pela própria auditoria
Definido Estrutura, política e processo estabelecidos e comunicadosApetite a risco definido
• Facilitar a Gestão de Riscos • Utilizar avaliação de risco feita
pela gestão, onde apropriado
Gerenciado Gestão de Riscos totalmente implementada
• Auditar a Gestão de Riscos• Utilizar avaliação de risco feita
pela gestão, onde apropriado
Controlado Gestão de Riscos e Controle Interno totalmente integrados às operações
• Auditar Gestão de Riscos e SCI• Utilizar avaliação de risco feita
pela gestão
Papel da Auditoria Interna na Gestão de Riscos
Fonte: IIA – Declaração de Posicionamento: Papel da Auditoria Interna no GRC
33
•Desafios da Educação Brasileira (o PNE)
O Poder da Educação
- Três anos a mais de escolaridade média tendem a levar a um crescimento de mais de 1% do PIB de uma nação, um grande bônus para o combate à pobreza e à miséria (https://goo.gl/mOsPxD);
-Cada ano a mais de escolaridade aumenta em 10% a renda do trabalhador para o resto da vida (https://goo.gl/mOsPxD);
- Uma criança cuja mãe é alfabetizada tem 50% mais chances de sobreviver aos cinco primeiros anos de vida (https://goo.gl/mOsPxD);
-Jovens de 15 a 19 anos que tiveram apenas de 4 a 7 anos de estudo têm 1775% mais chances de ser vítima de homicídio do que jovens da mesma faixa etária com 12 anos ou mais de estudo (https://goo.gl/CDHlD1);
- A cada 1% a mais de jovens na escola, reduzimos em 2% os homicídios (https://goo.gl/Wdg4vt).
Situação brasileira: baixa escolaridade
Analfabetismo funcional
Baixo Desempenho
Não conclusão
27% da população de 15 anos ou mais de idade é considerada analfabeta funcional
Baixo desempenho escolar de alunos do ensino médio das redes públicas estadual e municipal
26,3% dos jovens de 16 anos de idade não haviam concluído o ensino fundamental
43,3% dos jovens de 19 anos não haviam concluído o ensino médio
Fonte: Anuário Brasileiro da Educação Básica 2016 (dados de 2014)
Limitações ao Acesso
10,9% das crianças de 4 a 5 anos de idade não frequentavam a pré-
escola (meta 1 do PNE -universalização)
Acesso restrito e desigual ao ensino
superior
Acesso restrito a cursos de educação profissional de
nível técnico
Fonte: Anuário Brasileiro da Educação Básica 2016 (dados de 2014)
Situação brasileira: baixa escolaridade
Situação brasileira: Ausência de Currículo Nacional para a Educação Básica
Situação brasileira: O desafio da qualidade
Ideb 2015 – Escolas Públicas
Evolução nos anos iniciais do ensino fundamental.Atingimento da meta.
Estagnação nos anos finais do ensino fundamental e no ensino médio.
Metas para o país não foram atingidas.
Fonte: Qedu.org dados do Ideb/Inep (2015)
Etapa Ideb 2013 Ideb 2015 Meta
EF - Anos iniciais 4,7 5,3 5,0
EF – Anos Finais 4,0 4,2 4,5
Ensino médio 3,4 3,5 4,0
4,5%
5,7%6,1%
6,4%
7,0%
10,0%
4%
5,1%
6%
7%
9%
10%
3%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
(PNE)
Investimento público total em educação como % do PIB(Real)
Investimento público total em Educação como % do PIB (Progressão p/ MetaPNE)
PPA 2012-2015
Gasto público em educação nas três esferas de governo em relação ao PIB (%), de 2005 a 2012, e progressão estimada
para alcance da meta do PNE em 2018 e 2023.
8%
5%
Frente à situação da Educação no Brasil e a escassez de recursos do controle:
Como enfrentar os desafios apresentados?
Atuação com base em riscos: principais estratégias adotadas pelo TCU
Seleção de objetos de controle com base em riscos
Desejável pelas pessoas
Financeiramente viável
Tecnicamente possível
Seleção de objetos de controle com base em riscos
PRIORIZAÇÃO
A partir de uma análise de probabilidade e
impacto são definidos os objetos que serão alvo de
ações de controle
PROBABILIDADE de o objeto não ser capaz de solucionar a SP
Insignificante
Baixo
Moderado
Alto
Crítico
Raro
Po
uco
Pro
vável
Pro
vável
Mu
ito P
rováve
l
Qu
ase ce
rto
IMP
AC
TO d
o o
bje
to p
ara
solu
ção
da
SP
Seleção de objetos de controle com base em riscos
nObjetivo geral
Objetivos específicos
Premissas
nInstituir processo de trabalho específico e contínuo para o acompanhamento do PNE 2014-2024 ao longo da sua vigência
(item 9.5 do Acórdão TCU 528/2015-Plenário).
1. Obter e sistematizar conhecimento sobre o
Plano, suas metas, indicadores e estratégias.
2. Estabelecer rotinas, procedimentos e parâmetros de
acompanhamento.
3. Identificar fatores que estão favorecendo ou
comprometendo a execução do PNE.
5. Emitir opinião sobre a execução e os resultados
do Plano.
4. Selecionar objetos de controle que mereçam
maior atenção por parte do Tribunal.
6. Atuar em coordenação com os Tribunais de Contas subnacionais.
Foco em risco
Cooperação com tribunais
de contasSeletividade
Agregação de valor e
transparência
Atuação preventiva
Acompanhamento do PNE: Objetivos e Premissas de atuação
O acompanhamento do PNE proporcionará atuação preventiva ao TCU, se antecipando na identificação de riscos
quanto ao não cumprimento integral de alguma de suas metas ou estratégias
Instrumentos
Matriz de Controle
Diagrama de Verificação de Riscos
Matriz de Controle
Instrumento de apoio à seleção de ações de controle.
Permite classificar, pontuar e ordenar cada uma das 254estratégias do PNE segundo critérios e atributos predefinidos.
Flexibilidade na priorização das estratégias em função da aplicaçãode filtros (p.ex: prazo, relevância, assuntos, etc.)
Matriz de Controle
Modelo de Diagrama de Verificação de Risco
Alta Probabilidade
Baixo impacto
Baixa probabilidade
Baixo impacto
Alta Probabilidade
Alto impacto
Baixa Probabilidade
Alto impacto
Alto
Baixo
Baixa AltaProbabilidade de
ocorrência
Impa
cto
pote
ncia
l
Perspectivas
�Induzir a boa governança das entidades vinculadas ao MEC;
�Participar do processo de gestão de risco dessas entidades;
�Comprometer-se com os objetivos das organizações;
�Contribuir efetivamente para a melhoria da educação brasileira.
Obrigado pela atenção!
Ismar Barbosa CruzSecretário da SecexEducação
Tribunal de Contas da União
Secretaria de Controle Externo da Educação, Cultura e Desporto – SecexEducação
� (61) 3316-7352