gestão delegada do abastecimento de Água urbana em...

Gestão DeleGaDa Do abastecimento De ÁGua urbana em moçambique

Estudo dE Caso do FIPaG E CRa

RECONHECIMENTOS

Este Estudo de Caso foi financiado pela Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) e pelo Banco Mundial na Região de África. O relatório foi preparado por Thelma Triche, consultora independente ([email protected]). Os Srs. Nelson Beete, Presidente do Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água (FIPAG) e Frederico Martins, Gestor das Operações do FIPAG coordenaram o trabalho de campo, aconselharam a autora e disponibilizaram o acesso à informação base para o estudo. Os Srs. Julião Alferes, Director da Direcção Nacional de Águas (DNA), Manuel Alvarinho, Presidente do Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA), Manuel Fernandes Thomas e José Santa Marta da empresa Águas de Moçambique, e ainda Sr. Peter van den Horn da Vitens, contribuíram com valiosa informação. O Sr. Chris Ricketson, consultor, e a Sra. Jane Walker, especialista principal em abastecimento de água e saneamento no Banco Mundial, reviram os esboços deste estudo e prestaram comentários especialmente quanto à selecção e contratação dos contratos originais, condições que afectaram as propostas, experiências obtidas durante os anos iniciais dos contratos e lições aprendidas. A Sra. Midori Makino, Analista Financeira Sénior do Banco Mundial, supervisionou o Estudo do Caso. Outras individualidades que contribuiram com as suas revisões ao estudo foram os Srs. Jan Janssens, consultor do Banco Mundial, Joel Kolker, Líder Regional do Programa da PPIAF, Philippe Marin, Especialista Sénior de Água e Saneamento do Banco Mundial e Robert White, consultor de Moçambique. Este relatório foi traduzido por Rita Casimiro.

Este relatório foi publicado em Junho de 2009.

ÍNDICE

SUMÁRIO EXECUTIVO ............................................................................................................ 1

1. 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 8

1.1. Resumo da Geografia e História do País............................................................... 8

1.2. O Sector do Abastecimento de Água Urbano E Saneamento .............................. 8

2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO DOS CONTRATOS ............................................................ 10

2.1. Reforma do Sector .............................................................................................. 10

2.1.1. O Quadro da Gestão Delegada ...................................................................... 10

2.1.2. Apoio dos Doadores ...................................................................................... 11

2.2. Os Contratos Originais com a Empresa Águas de Moçambique ........................ 12

2.2.1. Processo de Selecção e Contratação ............................................................ 12

2.2.2. Estrutura e Empacotamento dos Cinco Contratos........................................ 12

2.2.3. A Proposta da AdeM ..................................................................................... 13

2.2.4. O Contrato de Cessão de Exploração Original ............................................. 13

2.2.5. Os Contratos de Gestão Originais ................................................................. 15

2.3. Transição para uma Nova Relação Contratual .................................................... 15

2.3.1. O Memorando de Entendimento e a Renegociação dos Contratos .............. 15

2.3.2. O Contrato de Cessão De Exploração Revisto .............................................. 17

2.3.3. O Contrato de Gestão Consolidado .............................................................. 17

2.4. Parcerias na Gestão para os Serviços em mais Nove Cidades .......................... 18

2.5. Arranjos para Servir os Pobres e as Áreas Periurbanas s ................................... 19

3. RESULTADOS ............................................................................................................... 20

3.1. Investimentos e Reabilitação n ............................................................................ 20

3.1.1. Projectos de Obras de Capital ....................................................................... 20

3.1.2. Reabilitação e Substituição de Redes e Ligações Domiciliárias ................... 21

3.2. Melhoramento nos Serviços ................................................................................ 23

3.2.1. Cobertura ....................................................................................................... 23

3.2.2. Serviços para os Pobres ................................................................................ 24

3.2.3. Qualidade de Serviço ..................................................................................... 25

3.3. Tarifas, Eficiência e Desempenho Financeiro ...................................................... 26

3.3.1. Tarifas ............................................................................................................. 26

3.3.2. Indicadores de Eficiência ............................................................................... 27

3.3.3. Desempenho Financeiro da AdeM em Maputo ............................................. 28

3.3.4. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Quatro Cidades Geridas pela AdeM..30

ii

3.3.5. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Áreas de Serviço

em que Conta com o Apoio da Vitens s ........................................................ 30

3.4. Composição das Equipas do Operador Privado ................................................. 30

3.4.1. Equipa da AdeM ............................................................................................. 30

3.4.2. Equipa da Vitens ............................................................................................ 31

3.5. Capacitação e Impactos no Pessoal Local ......................................................... 31

3.5.1. Maputo ........................................................................................................... 32

3.5.2. Beira, Nampula, Pemba e Quelimane ............................................................ 32

3.5.3. Chókwe, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe ......................................................... 33

3.6. Maturidade do Quadro Institucional .................................................................... 33

3.6.1. Credibilidade e Estabilidade das Políticas ..................................................... 33

3.6.2. Viabilidade Financeira e Eficácia do FIPAG s ................................................. 34

3.6.3. Gestão e Direcção Estratégica do FIPAG ...................................................... 34

3.6.4. Execução do Contrato e Monitoria do Desempenho ..................................... 35

3.6.5. Regulação ...................................................................................................... 36

3.6.6. Qualidade das Relações ................................................................................ 36

3.7. Próximos Contratos ............................................................................................. 37

4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS RÉPLICAS .................................................... 38

4.1. Data Base, Gestão dos Riscos e Mecanismos de Responsabilização s ............ 38

4.2. Empacotamento dos Contratos / Áreas de Serviço de Menor Dimensão .......... 38

4.3. Estratégia De Investimento E Reabilitação .......................................................... 39

4.4. Divisão das Responsabilidades ........................................................................... 39

4.5. A Equipa do Operador Privado ............................................................................ 40

4.6. Uma Forma Alternativa para a Participação do Sector Privado Internacional .... 40

4.7. Promovendo a Emergência de Operadores Privados Locais .............................. 41

4.8. Fortalecimento do Pessoal Local e Fornecedores de Serviços Auxiliares .......... 42

4.9. Gerindo as Expectativas ...................................................................................... 42

4.10. A importância de Instituições Credíveis e Estáveis ............................................. 42

4.11. Servindo os Pobres ............................................................................................. 43

Anexo A: Disposições dos Contratos de Cessão de Exploração Original e Revisto .......... 44

Anexo B: Disposições dos Contratos de Gestão Originais e Revisto ................................. 51

Anexo C: Mapa of Moçambique .......................................................................................... 61

iii

iv

LISTA DE ACRÓNIMOS E ABREVIATURASAdeM Águas de Moçambique (Operador privado de abastecimento de água)

AdeP Águas de Portugal (Operador privado, de capitais públicos, de abastecimento de água Operador)

AFD Agência Francesa de Desenvolvimento

AHC-MMS Sociedade Detentora de Bens Mineiros e dos Serviços Municipais da Zâmbia

BAD Banco Africano de Desenvolvimento

BEI Banco Europeu de Investimento

BM Banco Mundial

CFPAS Centro de Formação Profissional em Água e Saneamento

CRA Conselho de Regulação do Abastecimento de Água de Moçambique

DGIS Ministério da Cooperação para o Desenvolvimento da Holanda

QGD Quadro da Gestão Delegada para o abastecimento de água urbano em Moçambique

DNA Direcção Nacional de Águas de Moçambique

DWP Programa de Obras Delegadas

FIPAG Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água

GdM Governo de Moçambique

GPOBA Global Program for Out-put Based Aid

IDA International Development Association (Associação de Desenvolvimento Internacional)

MCC Millennium Challenge Corporation dos Estados Unidos da América

MDGs Metas de Desenvolvimento do Milénio

MIS Sistema de Gestão de informação

MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação de Moçambique

MdE Memorando de Entendimento

MTn Novos meticais (moeda redefinida em 2006 como .001 dos antigos meticais)

PNDA II Segundo Projecto de Desenvolvimento Nacional de Água – financiado pela IDA

O&M Operação e manutenção

OLC Contrato de Cessão de Exploração original

OMC Contratos de Gestão originais

ONGs Organizaçoes não-governamentais

POPs Pequenos operadores privados

RLC Contrato de Cessão de Exploração revisto

RMC Contrato de Gestão revisto

SAUR A empresa Francesa privada que foi o líder original do consórcio

SWP Programa de Obras Menores do PNDA II

UFW Água não contabilizada

WASIS Projecto de Serviços de Água e Apoio Institucional

BREvEs Notas soBRE MoçaMBIquEMoçambique é um grande país do Sudeste de África, com uma costa banhada pelo Oceano Índico, uma área de aproximadamente 786,000 quilómetros quadrados e uma população estimada em 21 milhões de pessoas. O país está dividido em 11 Províncias. (Veja-se mapa no Anexo C). Trinta e cinco por cento da população vive em áreas urbanas. Em 2007, na cidade capital, Maputo, incluindo a respectiva área metropolitana viviam, 1.8 milhões de pessoas. Depois da independência de Moçambique em 1975, o país sofreu uma longa e destruidora guerra civil durante quase três décadas.

o quadRo da GEstão dElEGadaQuando a prolongada Guerra civil terminou, em 1992, as infra-estruturas do abastecimento de água estavam francamente deterioradas e poucos novos investimentos tinham sido realizados desde meados da década de 70. Em 1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento, abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão Delegada (QGD), foi iniciado com a criação de duas instituições públicas especializadas – uma entidade responsável pela gestão do património, o Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água (FIPAG), com a autoridade de contratar Operadores e uma autoridade reguladora independente, o Conselho de Regulação de Águas (CRA). A Direcção Nacional de Águas do Ministério das Obras Públicas e Habitação continua a exercer a responsabilidade pela supervisão política dos serviços.

CoNtRatos dE CEssão dE ExPloRação E dE GEstão CoM a soCIEdadE ÁGuas dE MoçaMBIquE Nas 5 CIdadEsEm 1999, o FIPAG, assinou um Contrato de Cessão de Exploração, com uma empresa privada com a duração de 15

anos, relativamente ao abastecimento de água na cidade capital Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos, do serviço de abastecimento de água em quatro capitais de Província nas regiões centro e norte do país: Beira, Quelimane, Nampula e Pemba. A decisão de adjudicar os 5 contratos (um de cessão de exploração e quatro de gestão) separadamente mas tratando-os como um só conjunto (empacotamento), foi influenciada por diversos factores: a estrutura do mercado, herdada do período colonial quando os serviços de abastecimento de água eram geridos de forma descentralizada em cada cidade, a política do Governo de promoção do desenvolvimento de serviços descentralizados financeiramente viáveis, e o facto de os serviços nas capitais provinciais não estarem preparados para a cessão da sua exploração, e provavelmente não atrairiam, por si só, Operadores qualificados para a gestão dos Contratos, a menos que estes fizessem parte obrigatória de um mesmo pacote contratual.

O parceiro privado, Águas de Moçambique (AdeM) foi constituído por um conjunto de Operadores de abastecimento de água internacionais e também investidores locais, liderados pelo Operador privado Francês SAUR. A selecção teve por base

SUMÁRIO EXECUTIVO A reforma do sector do abastecimento de água urbano em Moçambique foi iniciada em 1998. Durante os primeiros anos o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por razões relacionadas com perdas financeiras. Não obstante o facto, o compromisso do Governo para com a reforma, o profissionalismo e a continuidade dos dirigentes do sector nas instituições públicas chave e a perseverança dos restantes parceiros privados, permitiram que a reforma sobrevivesse a tão difícil período. Os seus benefícios estão agora a ser colhidos através de instituições credíveis e de melhorias significativas nos serviços.

1

o resultado combinado da avaliação das propostas técnica e financeira. A proposta financeira da AdeM – incluindo a taxa do Operador pelos serviços prestados em Maputo, remuneração pela gestão dos serviços nas capitais provinciais, preços cobrados pelas Obras Delegadas e pela gestão do programa de investimento, preparação de concursos e fiscalização das obras de capital – foi substancialmente inferior ao do proponente mais próximo. Estes valores vieram a provar-se irrealisticamente baixos.

RENEGoCIação dos CoNtRatosEm 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras – exacerbadas pelas cheias de 2000 e por atrasos na implementação dos novos investimentos – e em Dezembro de 2001, a SAUR terminou o seu envolvimento. Subsequentemente, o FIPAG e demais parceiros da AdeM liderados pela empresa Águas de Portugal (AdeP) assinaram um Memorando de Entendimento estabelecendo as bases para a continuação da gestão enquanto os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão eram renegociados. Os Contratos revistos introduziram preços mais altos e melhorias nos seus respectivos conteúdos, especialmente no que se refere à especificação das obrigações e procedimentos do serviço. O Contrato Revisto de Cessão de Exploração celebrado entre o FIPAG e a AdeM tornou-se efectivo em Abril de 2004, e caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze anos após a data de início do Contrato Original de Cessão de Exploração. O Contrato Revisto de Gestão, com duração de três anos (período de Abril de 2004 a Março de 2007) consolidou os quatro contratos originais num só acordo e nele se requer que a AdeM dedique mais recursos, incluindo seis membros da equipa residentes a título permanente, à gestão dos serviços nas quatro capitais provinciais. O Contrato veio posteriormente a ser prorrogado por mais um ano e caducou em Março de 2008.

PaRCERIas Na GEstão CoM a EMPREsa vItENs RElatIvaMENtE aos sERvIços EM NovE CIdadEsEm 2004, o FIPAG celebrou um contrato com a duração de três anos com a empresa Holandesa Vitens, em que esta faria a gestão dos serviços e daria formação profissional nas quatro Cidades do Sul de pequena e média dimensão – Xai-Xai, Chókwe, Inhambane e Maxixe –, aonde o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) financiava os grandes investimentos. Em 2006 foi assinado um contrato entre o FIPAG e a Vitens para prestação de serviços em mais cinco cidades no centro de Moçambique – Chimoio, Gondola, Manica, Tete e Moatize. Estes contratos foram considerados como transitórios no processo de preparação dos serviços para uma gestão delegada do tipo convencional. Se bem que as obrigações da Vitens sejam similares às da AdeM no contrato revisto de gestão, os serviços são prestados gratuitamente e os arranjos relativamente ao pessoal são também bastante diferentes. A equipa incluía apenas um membro residente a tempo inteiro, o chefe da equipa; diversos

especialistas da Vitens visitavam de forma regular os sistemas por períodos de três semanas e jovens profissionais eram contratados como membros permanentes da equipa.

aPoIo dos doadoREsO apoio das instituições de doadores tem sido uma das principais componentes do sucesso da reforma. O Banco Mundial (BM) através da sua Associação de Desenvolvimento Internacional (IDA), o BAD, o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Governo dos Países Baixos, a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD), e outros parceiros reagiram de forma entusiástica ao QGD e contribuíram com US$450 milhões para investimentos, assistência técnica e apoio operacional ao FIPAG durante o período 1999-2007. Adicionalmente, foram investidos no CRA US$8 milhões para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. Se bem que brevemente o FIPAG chegará ao ponto de equilíbrio financeiro, a partir do qual ser-lhe-á possível começar a fazer o serviço da dívida, ele continuará dependente do financiamento de doadores para investimentos adicionais. Em 2007 já existiam projectos em execução ou em preparação pela IDA, pelo Global Program for Output-Based Aid (GPOBA) e pela Millennium Challenge Corporation (MCC) dos EUA. Estes projectos estavam direccionados para a expansão das redes, melhoramento dos serviços para os pobres e extensão das reformas nas Cidades e vilas de menor dimensão.

dEsEMPENho dos oPERadoREs EM 2007O trabalho de campo deste estudo foi realizado durante o mês de Outubro de 2007. A partir dessa data, o desempenho da AdeM tem sido variável e, apesar de atrasos e outros desafios confrontados, os serviços melhoraram e as fundações para a viabilidade e sustentabilidade financeiras estavam fixadas. O desempenho da Vitens no apoio à gestão parecia ter sido muito benéfico. Deve-se ter prudencia na interpretação das diferenças no desempenho das duas empresas, uma vez que operavam sob contratos distintos e em aglomerados urbanos com as respectivas características próprias. A intervenção da Vitens não era motivada pelo lucro. Ainda, algumas diferenças no desempenho podem ser atribuídas ao FIPAG, que entretanto amadureceu como instituição, no momento em que contratou com a Vitens.

Obras de capital: Inicialmente, os contratos com os Operadores privados e os programas associados de investimento financiados pelos doadores davam primazia à reabilitação e ao aumento da capacidade de produção. No aumento do número de ligações e da cobertura eram despendidos recursos limitados em virtude da fraca capacidade e pobre desempenho dos activos existentes. Os Operadores eram responsáveis pela elaboração dos projectos executivos, preparação de concursos e fiscalização de obras de capital. Várias foram as razões para que a implementação das obras nas cinco áreas de serviço pelas quais a AdeM era

2

responsável se atrasassem, desde logo as cheias de 2000 e 2006, a falta de experiência da AdeM em projectos de doadores e inexistência de mecanismos para uma cooperação eficaz entre o FIPAG e a AdeM. Consequentemente, os programas subsequentes de aumento das ligações foram adiados e em 2007, se bem que a cobertura tivesse aumentado em todas as áreas de serviço da AdeM, ela continuava a ser baixa. Os problemas com a contratação das obras de capital e sua implementação foram resolvidos em 2006 após as responsabilidades de cada uma das partes terem sido clarificadas, estabelecidos claros procedimentos e as responsabilidades do FIPAG na selecção e contratação terem sido por ele devidamente assumidas. A conclusão das obras nas áreas da AdeM foi célere, e a implementação das obras geridas pela Vitens foi concluída dentro dos prazos. Não obstante o facto, o FIPAG decidiu não incluir a elaboração dos projectos executivos, a preparação dos concursos e a fiscalização dos programas de obras de capital nos Contratos com futuros Operadores.

Obras Delegadas: O Programa de Obras Delegadas foi uma inovação trazida pelo Segundo Projecto de Desenvolvimento Nacional de Águas (PNDA II) financiado pela IDA que permitiu que os Operadores ficassem encarregues da reabilitação e substituição das redes, contadores e ligações danificadas de uma forma flexível sem terem que aderir aos procedimentos de licitação dos doadores. Pretendeu-se dar ao Operador o controlo sobre os recursos para determinadas obras que iriam apoiar a melhoria do desempenho, particularmente a redução das perdas de água, mas a não melhoria nessas perdas (vd mais abaixo) indica que a AdeM não conseguiu exercer este poder neste sentido. Se bem que as obras estivessem calendarizados para estarem concluídas nos dois primeiros anos de vigência dos Contratos originais, a maioria das obras nas áreas de serviço da AdeM apenas terminariam em Setembro de 2007, três anos após os contratos revistos se terem tornado eficazes.

Cobertura: Os projectos iniciais de investimento previam aumentos de cobertura do abastecimento bastante modestos, esperando-se que logo que concluídos a cobertura fosse maior. No entanto, os atrasos na conclusão das obras de produção resultaram no adiamento de muitas ligações e se bem que a cobertura através de ligações domésticas e fontanários tenha aumentado em todos os sistemas do FIPAG durante o período 2002-2007, ela permaneceu relativamente baixa em 2007 (31 a 56 por cento); se o número de casas que compram água aos vizinhos com ligações à rede estiver incluído então a cobertura varia entre 60 a 75 por cento. A restante da população obtem água a um número crescente de operadores independentes de pequena escala, dos proprietários de poços privados e ainda dos fontanários (fora da jurisdição do FIPAG), e bombas manuais.

Serviço para os Pobres: Servir abastecendo os pobres continuou a ser um desafio. O estudo dos beneficiários de Maputo, realizado em 2006, concluiu que muitos dos pobres não estavam preparados para pagar pelos serviços dos fontanários porque estes eram muito mal geridos, optando ao invés por comprar água aos vizinhos com ligações domésticas ou recorrendo a outras fontes. O estudo avançou também que, considerada a estrutura tarifária existente e os custos associados às ligações, as ligações domésticas estão muito para além das possibilidades dos agregados mais pobres. Consequentemente, em 2008 foi iniciado o projecto GPOBA de subsídios à instalação de ligações domésticas nos agregados familiares pobres, enquanto o CRA reflectia sobre formas para diminuição da tarifa doméstica mínima. Foram iniciados ou monitorados pela AdeM e pelo FIPAG, com o apoio dos doadores, vários arranjos institucionais inovativos para a gestão dos serviços nas áreas peri-urbanas. O FIPAG considerava legalizar os provedores independentes de pequena escala em Maputo e o CRA encorajava a reforma da gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores de água.

3

ISF-ApD/Agustín Moya

Qualidade de Serviço: A qualidade de Serviço, medida como o número médio de horas de abastecimento diário, e tempo de resposta aos pedidos de serviços apresentados pelos consumidores e às suas reclamações, aumentou em todas as áreas de serviço sob gestão delegada. A testagem e monitoria de amostras de água estavam já bem implantadas em 2007, se bem que a percentagem de amostras não cumprindo com os padrões de qualidade água ainda fosse bastante alta em Maputo.

Eficiência: Os melhoramentos na eficiência não foram uniformes, e devido às precárias condições das redes, as ligações ilegais e o vandalismo dos contadores, a água não contabilizada (UFW) ascendeu a mais de 50 por cento na maioria das áreas de serviço. 1

Os rácios de cobrança variaram entre 0.84 a 0.97. Em Maputo, o rácio era de apenas 0.87; por contraste, a produtividade do pessoal em Maputo (5.4 trabalhadores por cada 1000 ligações) aproximava-se ao das empresas de água eficientes da região Africana. Os rácios da contratação eram bastante altos nas outras áreas do FIPAG, tendo tendência a melhorar à medida que aumentava o número de ligações.

Tarifas: Durante o período de 2002-2007, o CRA introduziu aumentos significativos das tarifas nas áreas de serviço da AdeM com o objectivo de atingir a recuperação total dos custos. A tarifa média aumentou, em termos reais, entre 5 a 10 por cento ao ano. A tarifa doméstica para os primeiros dez metros cúbicos (consumo mínimo) aumentou, em termos reais, a uma média de 12 a 18 por cento ao ano. O montante total dos aumentos tarifários beneficiou o FIPAG e não afectou a remuneração da AdeM uma vez que a Taxa do Operador para Maputo, fixada no Contrato de Cessão de Exploração, é ajustada semestralmente para reflectir a inflação e variações cambiais, ou seja, independentemente dos níveis tarifários. A revisão periódica levada a cabo em 2007 não resultou num aumento da Taxa do Operador. Do mesmo modo que para o Contrato de Cessão de Exploração, os preços anuais da gestão nas outras quatro áreas não estão dependentes da tarifa. Em 2006 o CRA começou a regular as tarifas nas quatro áreas de serviço com apoio da Vitens, e em 2007 aumentou em 33 por cento as tarifas domésticas mínimas nessas mesmas áreas.

Resultados financeiros do Contrato de Cessão de Exploração de Maputo: As operações desenvolvidas ao abrigo do Contrato de Cessão de Exploração não foram lucrativas; tal deveu-se, em parte, à falta de capacidade adequada para aumentar drasticamente as ligações e também a incapacidade da AdeM de reduzir perdas de água e atingir um nível mais elevado de eficiência da cobrança. O elevado custo da assistência técnica com a AdeP foi mais um fardo financeiro que o processo teve que arcar. Consideradas estas dificuldades financeiras, a

frequência do pagamento dos valores variáveis devidos com a Cessão de Exploração foi irregular, tendo o FIPAG chegado a executar a Garantia de Desempenho em finais de 2007. Estes pagamentos são essenciais à viabilidade financeira do FIPAG, sobretudo porque esta instituição deve começar a fazer o serviço da dívida do Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento e Banco Europeu de Investimento em 2010-2012. Em 2008, o desempenho financeiro da AdeM em Maputo melhorou e os pagamentos devidos tornaram-se mais regulares.

Resultados financeiros nas outras áreas de serviço: O desempenho financeiro nas quatro capitais das províncias aonde a AdeM prestou serviços de gestão e também nas áreas de serviço com apoio da Vitens melhorou de forma estável. Em quase todas estas áreas a taxa de recuperação da operação e manutenção (O&M) era ou superior a 1.0 ou estava a ser melhorada rápidamente e a curto prazo atingiria ou excederia a fasquia de 1.0. Estes resultados são importantes porque indicaram que o serviço nestas áreas poderá, em breve, contribuir para o pagamento dos empréstimos.

As Equipas de gestão da AdeM: A contratação dos membros das equipas de gestão da AdeM foi problemática e a rotação do pessoal de nível superior foi bastante elevada. Os expatriados que foram contratados não eram, quase sempre, mentores eficazes. Em 2007, depois de oito anos de operações os quadros superiores da equipa de gestão da AdeM em Maputo era totalmente composto por expatriados e o FIPAG estava preocupado com a demora na substituição por profissionais nacionais. No entanto, no início de 2009, o número de estrangeiros foi reduzido para quatro e um gestor local foi promovido para o nível da direcção. Nas quatro capitais provinciais não chegou a ser desenvolvido um modelo eficaz para a composição e organização e preparação da equipa de gestão, e a AdeM não conseguiu também desenvolver uma estratégia viável de apoio à gestão. Consequentemente, em 2005 o FIPAG centralizou a equipa da AdeM na Beira, e em 2007 indicou os “directores delegados” locais das quatro províncias. Como é típico acontecer nos Operadores privados, alguns dos especialistas contratados não faziam parte dos quadros das operações da SAUR ou da AdeP, respectivamente em França ou Portugal, pelo que não estavam familiarizados com as respectivas culturas corporativas nem tinham uma rede de contactos úteis dentro das empresas com que pudessem contar. Sob pressão do FIPAG, a AdeM eventualmente alocou para o projecto em Moçambique pessoal que já tinha trabalhado na AdeP.

Equipa de gestão da Vitens: A Vitens utilizou um modelo inovador de recursos humanos para que de forma rápida fossem transferidas as competências e responsabilidades para o pessoal de gestão do FIPAG e demais profissionais locais. Todos os

4

1 UFW inclui água perdida por fugas físicas, ligações ilegais e outros consumos não medidos ou medidos a menos.

5

expatriados da Vitens eram já trabalhadores da empresa no seu país de origem. Apenas o chefe de equipa residia em Maputo; os outros membros da equipa estrangeiros viajavam para Moçambique aonde permaneciam por períodos de três semanas, três vezes ao ano. A prática da empresa de contratar estudantes e recém-graduados para membros locais da equipa permitiu-lhe manter a continuidade entre as visitas e ao mesmo tempo promover o desenvolvimento de conhecimentos a nível local. Se bem que fosse cedo para avaliar o sucesso do modelo adoptado, este parecia ser um passo transitório ou interino promissor de uma participação privada mais convencional.

Pessoal e gestores locais: Os Directores Delegados do FIPAG nas quatro áreas contratuais de serviço da AdeM assumiram, em 2007, a responsabilidade pelas decisões diárias/de rotina, contando fortemente com a liderança central do FIPAG e de especialistas contratados para o efeito, Nas áreas de serviço apoiadas pela Vitens, os directores do FIPAG tomavam decisões de gestão com o apoio do pessoal da Vitens. Esta situação contrastava com aquela vivida em Maputo, aonde em 2007 os quadros de direcção da equipa de gestão era ainda composto apenas por expatriados. Todos os observadores relataram melhorias no desempenho técnico e atitude do pessoal dos serviços nas Províncias (nas áreas da AdeM e da Vitens) durante a vigência dos Contratos, concordando ainda que seria preciso melhorar mais, sobretudo nas áreas das relações com os consumidores e

nas competências de liderança do nível médio da gestão. Em 2007, 50 por cento do pessoal da AdeM em Maputo relatou satisfação com o seu trabalho. Nenhum dos trabalhadores transferidos havia sido despedido excepto como consequência de procedimento disciplinar por justa causa.

MatuRIdadE do quadRo INstItuCIoNal No aNo dE 2007Não obstante as dificuldades iniciais na implementação dos Contratos de Gestão Delegada, o Governo de Moçambique permaneceu comprometido e continuou a apoiar a reforma. O FIPAG e o CRA gozaram de respeito junto ao Governo, autoridades municipais, Operadores privados e doadores; e o Governo manteve, fortalecendo, as suas respectivas autonomias. Em 2007, as receitas líquidas do FIPAG estavam perto do ponto de equilíbrio entre as receitas e despesas e esperava-se que começasse a poder servir as dívidas entretanto contraídas. O FIPAG desenvolveu uma abordagem disciplinada quanto à especificação e monitoria dos indicadores de desempenho e tinha vindo a melhorar a manutenção de registos e análise de dados e seu uso nas actividades de planeamento. O CRA havia conseguido atingir o equilíbrio entre os objectivos concorrentes entre si de protecção dos consumidores, de proceder a aumentos tarifários dentro dos limites politicamente aceitáveis, de promoção da eficiência, permitindo que o FIPAG gradualmente atingisse

a sustentabilidade financeira. O Regulador foi particularmente pró-activo na monitoria dos níveis de satisfação dos consumidores, na promoção de melhorias aos serviços, particularmente os direccionados aos pobres e na promoção de arranjos institucionais alternativos.

lIçõEs aPRENdIdasDados de base, gestão de riscos e mecanismos de responsabilização: As dificuldades sentidas pela AdeM e pelo FIPAG logo no início da vigência dos Contratos originais demonstraram a importância de os dados de base, fiáveis e auditados, serem disponibilizados aos Operadores privados antes de lhes ser feita a pergunta se aceitam ou não correr riscos financeiros de monte. Mesmo quando estiverem disponíveis dados de qualidade, deve ser prevista a potencial necessidade de estes virem a ser corrigidos. Uma regra que permita fazer-se uma revisão crítica das propostas rejeitando aquelas com valores inferiores às estimativas dos consultores, pode evitar os danos psicológicos associados às propostas irrealisticamente altas. Alguns observadores crêem que uma outra falha dos Contratos foi a ausência de incentivos directos ou penalidades financeiras pelo não cumprimento dos objectivos e padrões contratualmente especificados.

Empacotamento de Contratos: O tratamento conjunto de áreas de serviço com grandes disparidades em termos de tamanho,

riscos e lucro pode ser justificável e pode criar economias de escala e de âmbito. Contudo, é necessário que se estabeleçam salvaguardas de modo a assegurar que o Operador irá dedicar recursos suficientes para as áreas de serviço mais pequenas. É necessário que se desenvolvam modelos de gestão a baixo custo que incluam a presença dos profissionais necessários nas áreas de serviço mais pequenas. A abordagem do FIPAG (nomeando directores como delegados locais e dando-lhes apoio profissional) e a contratação, pela Vitens, de estudantes e jovens profissionais são modelos promissores que podem ser replicados.

Estratégia de Investimento: A sequência das obras de capital e reabilitação apresenta um dilema na medida em que deve considerar não apenas factores técnicos de engenharia mas também prioridades financeiras, políticas e sociais como o seja a expansão da cobertura. Os atrasos na implementação das obras ocorrem, quando novos arranjos institucionais estão a ser criados. Os programas de Obras Delegadas (implementados pelo Operador contratado) devem estar explicitamente relacionados, mas não necessariamente dependentes, de melhorias no desempenho.

Divisão de responsabilidades: Não se deve partir do pressuposto que os Operadores privados desempenham as operações de forma mais eficiente que as entidades públicas. Se se espera que os Operadores privados contratados ao abrigo de Contratos de cessão de exploração ou de gestão assumam

6

as responsabilidades pelos projectos executivos, preparação dos concursos e de fiscalização de obras de capital financiadas por doadores, então deve ser dada uma atenção muito especial à criação de mecanismos eficazes de coordenação entre o Operador e a entidade competente pelos bens/património. O Operador privado deve ter provado possuir conhecimentos específicos de implementação de projectos financiados por doadores.

Equipa do Operador Privado: De forma a assegurar que o elevado custo dos Operadores internacionais seja justificado pela eficaz transferência de competências de gestão, escassas, os cargos devem ser preenchidos por profissionais que tenham trabalhado na empresa do Operador no seu país de origem ou num contexto similar por um número mínimo de anos. Se bem que as competências técnicas sejam imprescindíveis, os profissionais disponibilizados pelos Operador devem também ter experiência na gestão da mudança, em desenvolvimento institucional e em aconselhar os gestores locais. Deve ser criado um plano de retirada dos especialistas internacionais e promoção do pessoal local para posições sénior e de decisão estratégica.

Outras formas de participação e apoio por privados internacionais: O Governo dos Países Baixos e a Vitens desenvolveram um modelo inovador para apoiar a materialização das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDGs) no sector de abastecimento de água urbano que até mesmo outros países desenvolvidos e Operadores poderiam ser encorajados a testar. Nos termos do modelo da Vitens, os sócios da empresa Holandesa financiaram doações de pequeno montante a compensar no custo da assistência técnica. Enquanto o apoio operacional é financiado por doadores bilaterais, os investimentos de monta são-no por projectos mais convencionais de doadores. Os estudantes locais e jovens profissionais complementam o pessoal estrangeiro.

Promoção de Operadores privados locais: Para que se possam minimizar os custos da gestão delegada e assegurar a sua sustentabilidade, os Contratos devem ser estruturados de modo a promover a emergência e fortalecimento de Operadores privados locais e profissionais do sector. A nomeação de directores para delegados locais (para as capitais provinciais) através de meios competitivos de selecção que prestavam o seu trabalho com base em Contratos com incentivos específicos é um modelo que pode ser replicado.

Gerindo as Expectativas: Frequentemente, é maior a demora da implementação e de se colherem os benefícios das reformas sectoriais do tipo seguido em Moçambique do que se assume inicialmente, especialmente por parte de terceiros. Em Moçambique, o Governo e os líderes do sector geriram as expectativas projectando de forma realista os resultados, mantendo os actores interessados locais devidamente informados

e criando um ambiente são de colaboração e consulta nas actividades de relevo. O compromisso constante serviu muitas vezes de factor de garantia aos doadores quando se enfrentavam situações mais difíceis.

Instituições credíveis e estáveis: Não obstante os desafios encontrados, as reformas em Moçambique foram sustentadas e os benefícios estão agora a ser colhidos. As condições que permitiram alcançar este estágio foram o compromisso do Governo para com a reforma, consultas eficazes, a criação de uma unidade pública detentora do património e de um regulador não político para levar a reforma em diante, a continuidade e profissionalismo dos líderes chave do sector e, finalmente a perseverança dos demais parceiros privados.

Servindo os pobres: Os elevados encargos com as ligações e as tarifas mínimas mensais podem tornar o preço do serviço incomportável para os mais pobres. Subsídios direccionados às ligações e tarifas domésticas mínimas de menor valor podem ajudar. Para mais, o Operador e o Regulador devem pró-activamente aproveitar a existência de conhecimentos locais e procurar soluções criativas para os serviços nas zonas periurbanas. Uma forte coordenação com as autoridades locais, particularmente a nível das comunidades, parcerias com prestadores de serviços de pequena escala, descentralização dos serviços de modo a que a empresa de facto chegue aos consumidores, são abordagens potencialmente eficazes.

7

1.1. REsuMo da GEoGRaFIa E hIstóRIa do PaísMoçambique é um país do sudeste de África com uma longa linha costeira banhada pelo Oceano Índico, cobrindo uma área de cerca de 786,000 quilómetros quadrados e uma população estimada em 21 milhões de pessoas. Trinta e cinco por cento da população vive em áreas urbanas. 1.8 milhões de pessoas vivem na cidade capital, Maputo, e respectiva área metropolitana. O país está dividido em 11 províncias (veja-se mapa no Anexo C). A região norte do país inclui as províncias de Cabo Delgado, Niassa e Nampula; o centro, Tete, Zambezia, Manica e Sofala, e o sul as províncias de Inhambane, Gaza e Maputo (e Cidade de Maputo).

Depois da independência de Moçambique, em 1975, o país entrou numa longa e devastadora Guerra civil que se prolongou por quase três décadas. Em 1992 foi assinado o Acordo de Paz entre as partes rivais; a Constituição da Republica datada de 1990 criou as bases para uma democracia multipartidária, e em 1994 as eleições contaram com a participação de cerca de 80 por cento de toda a população recenseada. Com algum atraso, realizaram-se em 1998 as primeiras eleições para o poder local, tendo-se assim conseguido assegurar a representação dos interesses locais e autoridade financeira ao nível dos municípios.

Com um PIB per capita de US$310, Moçambique é considerado um dos países mais pobres do mundo. Após a guerra civil, as infra-estruturas mais não eram do que ruínas e o Governo cedo começou a enfrentar os desafios de reconstrução do país. O reassentamento dos refugiados da Guerra civil, a nova estabilidade da política e as continuadas reformas económicas levaram a uma taxa elevada de crescimento económico. Entre 1994 e 2006, e não obstante a interrupção registada com as cheias de 2000, a media de crescimento anual do PIB era de aproximadamente 8 por cento. Para 2007-2008 o Banco Mundial previa um crescimento médio de 7 por cento. As exportações incluem o alumínio, castanha de caju, camarão, açúcar, citrinos, madeira, electricidade em alta e gás natural.2

1.2. o sECtoR do aBastECIMENto dE ÁGua uRBaNo E saNEaMENtoA reforma do sector do abastecimento de água urbano em Moçambique foi iniciada em 1998; durante os primeiros anos o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por causas relacionadas com perdas financeiras. Não obstante, o compromisso do Governo para com a reforma, o profissionalismo

e continuidade dos líderes do sector nas instituições públicas chave e a perseverança dos restantes parceiros privados permitiram que a reforma sobrevivesse a tão difícil período. Os seus benefícios estão agora a ser colhidos sob forma de instituições credíveis e de significativas melhorias nos serviços.

Quando em 1992 a prolongada guerra civil terminou, a infra-estrutura (sistemas) de abastecimento de água encontrava-se severamente deteriorada e a partir de meados dos anos 70, poucos foram os novos investimentos realizados. Em 1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento, abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão Delegada (QGD) foi criado e, juntamente, duas instituições públicas especializadas. A entidade responsável pela gestão do património do serviço, o Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água (FIPAG), foi encarregue de financiar e implementar investimentos nos serviços de abastecimento de água que lhe foram confiados e de contratar terceiros para gerir e operar esses serviços. O Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA), autoridade reguladora independente detinha o poder de regulação económica dos serviços de abastecimento de água sob o QGD.

O FIPAG, em 1999, assinou com uma empresa privada um Contrato de Cessão de Exploração, com a duração de 15 anos, relativamente ao abastecimento de água na cidade capital Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos, do serviço de abastecimento de água em quatro capitais de Província. O parceiro privado, a empresa Águas de Moçambique (AdeM), foi constituído por um consórcio de Operadores de abastecimento de água estrangeiros e investidores locais.

As devastadoras cheias de 2000 contribuíram ainda mais para a destruição da infra-estrutura, para o atraso na implementação de novos investimentos, e assim fortemente concorreram para os constrangimentos sentidos no desempenho financeiro dos serviços. Em 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras – exacerbadas pelas cheias de 2000 e atrasos na implementação dos novos investimentos – e em Dezembro de 2001 a SAUR terminou o seu envolvimento. Todavia, estes revezes, o forte compromisso assumido pelo GdM para com a reforma, a dedicação dos dirigentes chave do sector, a crescente credibilidade das novas instituições do sector, e o continuado apoio dos doadores asseguraram que as reformas fossem sustentadas.

1. INTRODUÇÃO

2 Fontes: Banco Mundial, UN Economic Commission for Africa e Governo de Moçambique. Os valores da População e PIB per capita são estimativas do BancoMundial para o ano de 2006.

8

9

Em 2003 e 2004, o FIPAG assinou os Contratos revistos no qual a contraparte era uma AdeM reestruturada, na qual a empresa Águas de Portugal, até aí um sócio minoritário, tornou-se no sócio maioritário da empresa Moçambicana. Recuperando de um início bastante turbulento e enfrentando uma série de desafios, o FIPAG e o CRA, com um forte apoio do Ministro das Obras Públicas e Habitação, da Direcção Nacional de Águas (DNA) e de outros actores interessados, de forma perseverante prosseguiram com a reforma. Porém, o arranjo não foi isento de problemas: o desempenho da AdeM foi afectado pela dificuldade de atrair membros para a equipa de gestão que fossem eficazes na sua intervenção, pela frequente rotatividade dos membros da equipa de gestão, por assuntos internos de gestão e também pela falta de influência sobre as estruturas decisórias europeias. O FIPAG e o CRA tiveram que combater os já habituais desafios trazidos com o processo de capacitação de novas instituições. Da combinação dos efeitos de todos estes factores resultou que o alcance dos objectivos de eficiência e financeiros levou mais tempo do que o esperado. Não obstante estes atrasos, a qualidade do serviço na maioria das áreas melhorou e à medida que se forem concluindo os investimentos de capital, espera-se, a cobertura irá rapidamente aumentar já em 2008. O FIPAG está numa boa posição para atingir a viabilidade financeira total e espera-se que comece a servir a dívida ao Ministério das Finanças no período entre 2010-2012. Os valores estão associados aos créditos concedidos pelo Banco Mundial (BM) através da sua Associação de Desenvolvimento Internacional (IDA), Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e Banco Europeu de Investimento (BEI).

Volvidos oito anos de experiência institucional, o FIPAG e o CRA amadureceram e tornaram-se entidades públicas sectoriais influentes que podem servir de modelo a outros países na região. O FIPAG, com a introdução de uma forma alternativa e muito bem-sucedida de gestão delegada em mais nove Cidades, para a qual contou com o apoio do Governo dos Países Baixos e da Vitens, uma empresa Holandesa de abastecimento de água, contribuiu ainda mais para a consolidação das reformas. Construindo sobre o que já experienciou, o FIPAG deu início ao processo de selecção e contratação da nova fase de contratos de gestão delegada dos serviços nas quatro capitais provinciais aonde o Contrato com a AdeM expirou em Março de 2008.

Não é de admirar que o QGD e os Contratos com a AdeM, fragilizados com uma série de problemas enfrentados, corressem o risco de serem rotulados como um fracasso. Se bem que a experiência não se possa qualificar como um grande feito, foram realizados significativos progressos e estabeleceu-se uma base sólida para o sucesso no futuro. Considerados os desafios que o QGD enfrentou nos anos iniciais da sua implementação e a sua recuperação, o tema é particularmente rico para um estudo dedicado. Os objectivos deste Estudo de Caso são os de documentar a história do QGD e extrair as relevantes lições para que os decisores políticos e os profissionais do sector em Moçambique e noutros países em desenvolvimento, bem como os parceiros internacionais de cooperação, possam delas beneficiar.

ISF-ApD/Agustín Moya

2.1. REFoRMa do sECtoR

2.1.1. o quadRo da GEstão dElEGada Em 1998, o GdM adoptou uma reforma sectorial que introduziu os princípios de autonomia, viabilidade financeira e responsabilização nos serviços de abastecimento de água urbanos. Ao tempo da independência, em 1975, a maioria dos serviços de abastecimento de água urbanos eram operados por Operadores municipais semi-autónomos. A principal excepção era a Concessão de 50 anos a um Operador privado para os serviços de abastecimento de água na Beira, a qual formalmente terminou em 1999. Depois da independência a maioria do pessoal especialista, de nacionalidade Portuguesa, retornou a Portugal e as unidades de prestação dos serviços de água urbanos deterioraram-se muito, resultando em que o Governo central se responsabilizasse pelos serviços e necessários investimentos. Com o fim da longa guerra civil, já em 1992, as condições das infra-estruturas do abastecimento de água eram francamente graves e os prestadores dos serviços não disponham dos recursos básicos necessários para poderem funcionar de forma eficiente. Dado o crescimento descontrolado da população urbana ocorrido após a independência, fenómeno posteriormente agravado com a guerra e os refugiados, os serviços estavam disponíveis a apenas uma pequena parte da população urbana.

A reforma do sector de águas em Moçambique iniciou-se em 1991 quando foi promulgada a Lei de Águas Lei.3 Em 1995, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou a Política Nacional de Águas.4 Ambos os diplomas preconizam os princípios e objectivos que orientam o sector, incluindo:

• Aumentar o acesso da população, especialmente os pobres e a população rural, aos serviços de abastecimento de água e saneamento;

• Melhorar o nível de recuperação dos custos para que os serviços fossem financeiramente viáveis;

• Limitar o papel do Estado ao estabelecimento de prioridades e padrões, à promoção do desenvolvimento dos serviços, à regulação dos serviços e ao investimento na infra- estrutura;

• A provisão dos serviços por empresas autónomas ou por Operadores privados que almejem atingir a excelência financeira, operacional e na gestão.

Em 1998 o GdM introduziu o Quadro da Gestão Delegada

(QGD) para os serviços abastecimento de água urbanos. O QGD desenvolve o princípio a separação da titularidade do património (activos) das operações, atribuindo a uma entidade pública autónoma, o FIPAG, a responsabilidade pela primeira e estabelecendo que as operações sejam contratadas a empresas privadas sempre que tal fosse possível. O diploma defende a recuperação total dos custos dos serviços de abastecimento de água nas áreas urbanas através das tarifas. Ao mesmo tempo que o QGD centraliza a responsabilidade pela gestão do património e a adjudicação dos Contratos para as operações, nele também se prevê a eventual descentralização de tais responsabilidades para os municípios. A estratégia do GdM é a de que antes que possa decorrer a descentralização, (i) o Governo central deve desenvolver as infra-estruturas; (ii) as operações devem tornar-se viáveis; e (iii) os municípios devem estar preparados para assumir as responsabilidades pelo planeamento, financiamento do património e pela contratação de Operadores. Espera-se que as operações venham a ser contratadas a entidades autónomas, de preferência Operadores privados, enquanto o que os municípios participam no planeamento e superintendência dos serviços através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada (veja-se mais abaixo).

O Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água (FIPAG) foi criado em 1998 e entrou em funcionamento em 1999. O seu mandato compreendia:

• Agir como representante do Estado e guardião do património dos sistemas de abastecimento de água em determinadas vilas e Cidades;

• Gerir o financiamento dos investimentos em tais sistemas;

• Adjudicar e supervisionar os Contratos com prestadores privados para a operação dos serviços de abastecimento de água em determinadas vilas e Cidades; e

• Temporariamente gerir os serviços ainda não transferidos para o sector privado.

O contrato programa de três anos celebrado entre o Ministério das Obras Públicas e Habitação (MOPH) e o Conselho de Administração do FIPAG define os objectivos estratégicos e financeiros do FIPAG.

Outro elemento caracterizador da reforma é o papel reservado à Direcção Nacional de Águas (DNA), que agora passa a concentrar-se na orientação política e estratégica do processo

2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO DOS CONTRATOS

3 Lei no 16/91 de 3 Agosto de 1991.4 Resolução no 7/95 de 8 de Agosto de 1995.

10

11

de descentralização e desconcentração das operações dos serviços urbanos de abastecimento de água e saneamento. A DNA negoceia e monitoria o contrato-programa do FIPAG em representação do MOPH, e permanece responsável pelos investimentos nos serviços urbanos de abastecimento de água não cobertos pelo programa do FIPAG e ainda pelos serviços de água rural, podendo adjudicar Contratos para a operação desses serviços.

O Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) foi criado em 1998 e entrou em funcionamento em 2000. A ele compete a regulação das tarifas, a protecção dos consumidores e o assegurar da sustentabilidade económica dos serviços de abastecimento de água cuja operação é sustentada pelos Contratos de gestão delegada.5 O mandato do CRA compreende ainda a promoção da eficácia e do melhoramento dos acordos de gestão delegada e a mediação de conflitos, entre a entidade contratante e o Operador quando estes o solicitarem. O CRA e o FIPAG negoceiam para cada uma das áreas de serviço um programa de desempenho que inclui objectivos de qualidade de serviço e de desempenho financeiro. Os Delegados do CRA para cada uma das Cidades monitoram o desempenho dos prestadores dos serviços e assistem os consumidores na resolução dos seus problemas.

As autoridades municipais participam na supervisão dos serviços através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada que aconselha o Ministro das Obras Públicas e Habitação sobre a implementação do QGD e que desempenha um papel importante na selecção dos membros do Conselho de Administração do FIPAG. As autoridades locais são também envolvidas no planeamento e fiscalização das obras de capital executadas pelo FIPAG nas suas respectivas jurisdições.

A Figura 2.1 apresenta um diagrama institucional do QGD.

2.1.2. aPoIo dos doadoREsA continuidade do apoio das instituições de doadores tem sido uma componente chave do sucesso da reforma. A Associação de Desenvolvimento Internacional do Banco Mundial (IDA), o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Governo dos Países Baixos, a Agência de Desenvolvimento Francesa e outros responderam de forma entusiástica ao QGD e contribuíram com US$450 milhões para investimentos, assistência técnica e apoio operacional ao FIPAG no período de 1999-2007.6 US$8 milhões foram disponibilizados ao CRA para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. 7

Se bem que o FIPAG se encontra numa boa posição para num futuro breve atingir o equilíbrio financeiro e começar a

5 Decreto 74/98 de 23 de Dezembro de 1998. 6 Em “Outros doadores” incluem-se a European Commission‘s Water Facility, UNDP, CIDA (Canadá), Dinamarca, itália, Portugal, SIDA (Suécia) e Suiça.7 Entre os doadores do CRA encontram-se a IDA, BAD, UN-Habitat, Swiss Cooperácion e Water Aid.

conselho de ministros moPH

Dna

FiPaGcra

operador operador operador

Fórum de coor. da Gestão

Delegada contrato Programa

(Delegados do cra nos municípios)

contratos de abastecimento

(consumidores)

contratos de Gestão Delegado

reporta

regulação económica

resolução de

conflitos & revisão

resolução das reclamaçõesdos consumidores

aconselhament

o e consulta

Figure 2.1 – diagrama Institucional do quadro da Gestão delegada em Moçambique

intermédia

pagar a dívida contraída, o Fundo continuará a depender do financiamento dos doadores para investimentos adicionais. Em 2007 existiam já novos projectos de doadores em fase de execução ou ainda em preparação para as áreas de serviço do FIPAG. Entre eles contam-se US$30 milhões do projecto WASIS (financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund) para a expansão das redes nas quatro capitais provinciais, para o apoio ao fortalecimento institucional que permitirá à DNA estender o QGD a vilas mais pequenas e para apoio institucional ao CRA. O Global Program for Output-Based Aid (GPOBA), com US$6 milhões para subsidiar ligações domésticas para agregados com baixos rendimentos nas áreas periurbanas. Em colaboração com o FIPAG e a DNA, a Millennium Challenge Corporation (MCC) dos Estados Unidos da América irá apoiar com mais investimentos, estimados em cerca de US$35 milhões nas áreas de serviço do FIPAG e US$160 milhões para estender as reformas às Cidades e vilas mais pequenas através de uma adaptação do QGD ao contexto agora prescrito.

2.2. os CoNtRatos oRIGINaIs CoM a EMPREsa ÁGuas dE MoçaMBIquE

2.2.1. PRoCEsso dE sElECção E CoNtRatação O GdM inicialmente introduziu o QGD em cinco áreas de serviço que incluíam a capital Maputo no sul, e quatro capitais de província no centro e norte do país.8

O processo de selecção e celebração dos Contratos seguiu as regras de licitação do Banco Mundial. Em Outubro de 1998, três consórcios de empresas, pré-qualificados, foram convidados a participar num processo competitivo de nível internacional. Cada proponente devia apresentar as suas propostas relativamente ao Contrato de Cessão de Exploração dos serviços de abastecimento de água em Maputo por 15 anos e a quatro Contratos de Gestão para os serviços na Beira, capital da Província de Sofala; Nampula, capital da Província de Nampula; Pemba, capital da Província de Cabo Delgado, e Quelimane, capital da Província da Zambézia, cada por períodos de 5 anos. (Veja-se a Tabela 3.1 para informações sobre a população destas e de outras Cidades pertinentes para este estudo.)

Os três consórcios apresentaram propostas divididas em parte financeira (com peso de 75 por cento) e técnica (com peso de 25 por cento). A pontuação de cada proposta financeira tinha por base o valor líquido actual de:

• Receitas nominais do Operador em Maputo (a proposta do Operador para a renda da cessão de exploração multiplicada por um volume nominal de água) durante os primeiros cinco anos;

• A Remuneração fixa total do Operador durante os cinco anos de vigência dos Contratos de Gestão;

• O custo das Obras Delegadas;

• O custo da gestão do programa de investimentos, preparação dos concursos e serviços de fiscalização de obras durante os primeiros cinco anos.

Uma vez que as receitas com a comercialização de água em Maputo eram a maior componente do total da proposta financeira (representando cerca de 70 por cento do valor líquido actual das receitas do Operador estimadas para os primeiros cincos), a renda da cessão de exploração era a componente mais importante das propostas.9 A pontuação técnica tinha como critério base a qualidade das propostas técnicas para os serviços em Maputo e nas quatro capitais provinciais.

Em Abril de 1999, a empresa Águas de Moçambique (AdeM), o consórcio composto pela SAUR Internacional como parceiro maioritário, IPE Águas de Portugal Internacional (empresa detida pelo Governo de Portugal) e um grupo de cinco investidores locais, foi declarada como proponente seleccionado por ter melhor combinado as pontuações técnica e financeira. A US$0.38/metro cúbico, a renda da cessão de exploração era 35 por cento mais baixa que os US$0.58/ metro cúbico propostos pelo candidato mais próximo. No dia 7 de Setembro de 1999 foram assinados o Contrato de Cessão de Exploração de Maputo e os quatro Contratos de Gestão. A data oficial de posse dos serviços era 1 de Dezembro de 1999.

2.2.2. EstRutuRa E EMPaCotaMENto dos CINCo CoNtRatosA decisão de adjudicar dois diferentes tipos de Contratos mas tratando-os como um só conjunto (empacotamento) foi influenciada por diversos factores: a estrutura descentralizada do mercado, herdada do período colonial quando os serviços de abastecimento de água eram geridos pelas Câmaras Municipais ou, no caso da Beira, por uma empresa local. Construindo sobre esta estrutura, a política do Governo foi a de desenvolver as fundações para a descentralização da responsabilidade pelos serviços de abastecimento de água: mantendo-os separados e almejando-se que cada um atingisse a sua própria viabilidade financeira e tivesse a sua própria tarifa. Assim sendo, um único contrato central de cessão de exploração nos termos do qual os cinco sistemas seriam tratados como um único negócio e a uma mesma taxa do Operador, não era uma opção aceitável.

Não obstante, os serviços nas quatro capitais de província não estavam ainda prontos para Contratos individuais de cessão de exploração. Tal como no Gabão, Mali e Gana aonde os contratos

8 A cidade vizinha de Maputo, Matola, faz parte da área de serviço de Maputo e o Dondo, cidade vizinha da Beira, também faz parte dessa área de serviço.9 Os valores baixos resultaram numa pontuação mais elevada da proposta financeira.

12

13

de gestão eram utilizados como um arranjo transitório anterior à introdução de contratos de cessão de exploração ou de concessões, esperava-se que os contratos de gestão levassem à celebração, no futuro, de contratos de cessão de exploração.

Diversas foram as razões para que os Contratos fossem empacotados, i.e., fossem todos adjudicados a um mesmo Operador. Uma prendeu-se com a intenção de evitar sobrecarregar o FIPAG (instituição recentemente criada e enfrentando as normais dificuldades de arranque) com a supervisão de Contratos com diferentes Operadores. Mais, o empacotamento resolveria a falta de interesse do candidato em concorrer para a prestação de serviços em cidades menores, permitindo-lhe, ao invés que capitalizasse sobre as economias de escala e de âmbito.

Desde o início se aceitou que Operador poderia vir a concentrar as suas energias em Maputo à custa das quatro capitais provinciais. Por esta razão, o Contrato Original de Cessão de Exploração incluía uma cláusula cruzada de incumprimento segundo a qual o incumprimento do Contrato de Gestão resultaria no incumprimento do de cessão de exploração.

A situação vivida em Moçambique era bastante diferente da experimentada pelo Senegal, aonde, em 1995, foi adjudicado um único Contrato de Cessão de Exploração dos serviços em grande parte das maiores áreas urbanas do país. Durante o período colonial do Senegal foi criada uma única empresa de águas, e após a independência, em 1960, a empresa nacional de abastecimento de água operou serviços em Dakar e em 41 vilas por mais de 30 anos.

2.2.3. a PRoPosta da adEMPorque a proposta da AdeM veio a revelar-se irrealisticamente baixa, é oportuno rever as projecções de custos e receitas em que se baseou.

Receitas projectadas: O parceiro líder na AdeM, a SAUR, tinha a vantagem de, anteriormente ao processo de selecção e contratação, já ter prestado assistência técnica para a melhoria das práticas de facturação e comerciais na Matola, cidade vizinha de Maputo servida até essa data pela empresa Águas de Maputo. Confortável com a sua familiaridade com as condições vividas na Matola, decidiu ignorar as estimativas do consultor independente relativamente ao potencial de receitas na área de serviço de Maputo, e calculou as taxas financeiras a partir das suas muito mais altas previsões quanto ao nível de receitas a arrecadar. A renda proposta para a cessão de exploração, baixa, era baseada no nível elevado de receitas projectado, o que veio a revelar-se demasiadamente optimista.

Custos operacionais projectados: Todos os concorrentes apresentaram projecções de custos bastantes similares pois todas se basearam nos custos históricos da empresa Águas de Maputo.

Custos de construção associados às Obras Delegadas: O conhecimento sobre os preços do mercado para as obras necessárias aos serviços era bastante limitado, porquanto nos últimos 25 anos as empreitadas executadas foram muito poucas. As taxas da AdeM, muito mais baixas que as do candidato mais próximo, provaram-se insuficientes.

Remuneração pela gestão do programa de Investimento, pelo aprovisionamento pela fiscalização: Os valores das propostas da AdeM foram subestimados em virtude de um erro. A AdeM admitiu o ocorrido durante as negociações do Contrato Original e solicitou que os valores fossem revistos para mais. O pedido não foi aceite, mas aquando da renegociação do Contrato estes valores foram aumentados para níveis equivalentes aos da proposta do segundo classificado (veja-se 2.3.1).

2.2.4. o CoNtRato dE CEssão dE ExPloRação oRIGINal O Contrato de Cessão de Exploração original (OLC) pode ser considerado como uma versão avançada de cessão, utilizada nos contratos celebrados na África Ocidental e Central. Para além de gerir o programa de investimento do FIPAG para a área de serviço de Maputo e de executar o programa das Obras Delegadas, ambos os serviços mediante pagamento de remuneração, a AdeM assumiu a responsabilidade de, por sua própria conta, substituir o equipamento operacional, alguns activos menores e os contadores. Ao contrário dos Contratos de cessão típicos, este exigiu que o Operador pagasse mensalmente uma porção fixa da renda e também uma parte das receitas cobradas.10 Os termos mais relevantes do contrato eram:

• O FIPAG transferia os bens do abastecimento de água de Maputo e Matola para o seu uso e cuidado durante a vigência do Contrato.

• O pessoal existente era transferido para a AdeM a qual assumia a responsabilidade por todos os custos, daí em diante, relacionados com o pessoal. O pessoal transferido não poderia ser despedido durante o primeiro ano do Contrato, excepto por razões disciplinares.

• A AdeM assumia a responsabilidade pelas operações do abastecimento de água, manutenção de rotina, gestão comercial e financeira e administração.

10 Para uma aviação a fundo dos contratos de cessão de exploração da África Ocidental e Central, consulte-se “Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences with Public-Private Partnerships,” por Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, e Richard Verspyck, Banco Mundial, esperado para 2008.

• A AdeM era responsável pela substituição do equipamento operacional, activos menores tais como pequenas bombas, e decorridos cinco anos de vigência do Contrato, pelos contadores, tudo por sua própria conta.

• A AdeM executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas que almejavam reduzir a água não contabilizada. Estas obras incluíam, durante os primeiros cinco anos, a substituição de contadores e de ligações danificadas, a renovação das condutas de distribuição e dos fontanários públicos e ainda a construção de novas ligações durante todo o termo do Contrato.

• A AdeM seria compensada através de uma “Tarifa do Operador”, fixa, calculada com base nos metros cúbicos de água facturados e cobrados, independentemente de qual fosse o tipo de consumidor.11 Esta disposição dava ao Operador incentivos para o serviço prestado nos fontanários e para a cobrança de tarifas em áreas de baixo rendimento similares aos dos serviços junto aos consumidores que pagavam tarifas mais elevadas.

• A AdeM devia pagar ou enviar:

- Ao FIPAG, uma Renda Mensal Fixa de US$35,000

e uma Renda Mensal Variável equivalente à difer ença entre as receitas totais cobradas e as “receitas da tarifa do Operador para esse mês”,

- Ao FIPAG, as taxas pagas pelos consumidores pela instalação de novas ligações, e

- Ao CRA “Taxa de Regulação” de US$20,000 por mês.

• A AdeM prepararia o programa anual de investimento e estudos relevantes, pelo que seria remunerada com 1.21 por cento do valor anual do programa. Esta percentagem foi subsequentemente revista no Contrato de Cessão de Exploração (RLC) para 2.5 por cento.

• O FIPAG permaneceria responsável por aprovar o programa de investimento e por financiar os investimentos de capital.

• A AdeM planearia, aprovisionaria e supervisionaria a maioria das obras de capital em representação do FIPAG, pelo que seria compensada com 0.94 por cento do valor das obras em causa. Esta taxa foi aumentada no RLC para 4 por cento (2 por cento para aprovisionamento e 2 por cento para fiscalização das obras).

14

11 A variação anual da tarifa do Operador durante os primeiros cinco anos do contrato foi muito baixa, e teria sido de MTn 2.735 (cerca de US$0.22) por metro cúbico no ano 5, ou seja, 2004.

15

• O Contrato previa a realização de revisões periódicas à tarifa do Operador e à fórmula de indexação em cada cinco anos, e de realização de revisões intercalares mediante circunstâncias excepcionais.

O sumário mais completo dos termos do OLC comparativamente aos do contrato revisto de cessão de exploração (RLC) consta da Parte 2 do Anexo A deste estudo.

2.2.5. os CoNtRatos dE GEstão oRIGINaIs Para além dos seus deveres típicos de gestor a AdeM deveria ainda gerir o programa de investimento do FIPAG nas quatro capitais de província. Os termos mais relevantes dos contratos de gestão eram:• Todos os trabalhadores locais continuariam a ser empregados pelo FIPAG, ficando a AdeM apenas com a gestão do controlo do pessoal e direcção dos trabalhadores.

• O FIPAG seria responsável pelos custos com o pessoal, infra-estruturas, equipamentos e insumos.

• A AdeM prestaria serviços de gestão, incluindo: a preparação de um Plano Estratégico de Negócios, Planos Anuais de negócios, elaboração de diversos outros planos, códigos de práticas, manuais de operações, pesquisas de mercado, etc.

• A AdeM seria responsável pela operação e manutenção, captação, tratamento e distribuição de água; aprovisionamento de insumos; controlo de fugas, gestão das operações comerciais e financeira.

• À AdeM era exigido que preparasse e concluísse o programa de treinamento acordado.

• A AdeM deveria planear, aprovisionar e supervisionar as obras de capital em representação do FIPAG.

• A AdeM executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas incluindo a renovação da rede existente e ligações, e ainda a instalação de novas ligações.

• Não obstante a importância dada à criação de serviços descentralizados que fossem viáveis, os Contratos originais de gestão não exigiam que o Operador alocasse pessoal dedicado para a gestão dos serviços nas quatro capitais provinciais.

• A remuneração da AdeM incluía:

- Um valor global relacionado com a conclusão do programa de treinamento acordado, apresentação de relatórios e continuidade do abastecimento,

- Pagamentos de incentivos para o atingir de objectivos de desempenho.

- Pagamento pelas Obras Delegadas a preços especificados.

- Pagamento pelos serviços de aprovisionamento e gestão do investimento a preços especificados.

O sumário mais completo dos termos dos Contratos de Gestão Originais (OMC) comparativamente aos do Contrato Revisto (RMC) consta da Parte 2 do Anexo B deste estudo.

2.3. tRaNsIção PaRa uMa Nova RElação CoNtRatual Após o parceiro privado líder na AdeM, a SAUR, se ter retirado, o FIPAG negociou a revisão aos Contratos com os demais accionistas liderados agora pela Águas de Portugal Internacional (AdeP). Logo após o arranque das suas operações, a AdeM teve problemas financeiros nas operações em Maputo porquanto concluiu que as condições de operação eram menos favoráveis do que as que inicialmente se haviam estimado. As perdas foram exacerbadas devido às devastadoras cheias de Fevereiro de 2000 que danificaram a infra-estrutura e atrasaram os programas de reabilitação e de investimento. Aos 21 de Fevereiro de 2001, quinze meses após ter tomado posse dos sistemas, a AdeM apresentou um pedido para uma Revisão Intercalar da taxa do Operador e da fórmula de indexação no Contrato de Cessão de Exploração. Um auditor independente designado pelo FIPAG em concordância com a AdeM, concluiu que os critérios para a verificação de uma alteração material das circunstâncias não estavam preenchidos uma vez que muitas das alterações citadas pela AdeM não estavam fora do seu controlo. No entanto, o Contrato permitia que o CRA pudesse instruir as Partes no sentido de se realizar uma Revisão Intercalar e o Regulador, julgando que a restauração do equilíbrio financeiro era do interesse dos consumidores, assim decidiu. As negociações sobre os aumentos dos preços e taxas praticados no Contrato de Cessão de Exploração prolongaram-se até Agosto de 2001, mês em que as Partes chegaram a acordo.

Não obstante, a empresa mãe da SAUR International, a Bouygues, sob pressão dos seus accionistas, decidiu vender a SAUR e eliminar projectos geradores de prejuízos. Nos finais de Dezembro de 2001, a SAUR terminou a sua participação na AdeM.

2.3.1. o MEMoRaNdo dE ENtENdIMENto E a RENEGoCIação dos CoNtRatosA AdeM continuou a desempenhar os serviços a coberto de um Memorando de Entendimento (MdE), isto enquanto decorria a renegociação dos contratos. Aos 15 de Dezembro de 2001, o FIPAG e demais accionistas da AdeM assinaram um Acordo de Alterações de acordo com o qual a SAUR deixava de ser sócio na AdeM e transferia o valor das suas acções. O FIPAG e a AdeM viriam a assinar o MdE no qual se estabeleciam as bases para a AdeM continuar a operar, bem como os princípios orientadores

das revisões a negociar nos Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão.12

Estes desenvolvimentos criaram uma desolação entre os doadores que apoiavam os acordos existentes. A possibilidade de se lançar um novo concurso chegou a ser discutida com o FIPAG, tendo-se porém concluído que um novo concurso provavelmente não atrairia um nível satisfatório de competitividade. Consideradas as circunstâncias, e de modo a evitar mais atrasos no alcance dos objectivos desejados, concluiu-se que a melhor opção era a de renegociar o contrato com o consórcio reestruturado e liderado pela AdeP, desde que o consórcio preenchesse os requisitos de qualificação os quais assegurariam que o desempenho dos Contratos fosse satisfatório.

Durante a implementação do MdE o FIPAG e a AdeM negociaram diversos aumentos, incluindo à tarifa do Operador no Contrato de Cessão de Exploração em Maputo; os preços unitários das Obras Delegadas; a remuneração pela gestão do programa, do aprovisionamento e da fiscalização, e finalmente a remuneração da gestão nos Contratos das quatro Cidades. Com excepção da nova tarifa do Operador em Maputo, a qual seria aplicável apenas para o futuro, os demais valores revistos retroagiram a Janeiro de 2001.

Uma vez que as tarifas do consumidor não foram imediatamente alteradas para que reflectissem a taxa do Operador agora elevada, o montante variável da renda devida ao FIPAG pelo sistema de Maputo foi reduzido. Durante os 23 meses de vigência do MdE, o GdM cobriu a diferença. O financiamento da IDA para o apoio operacional aos serviços nas quatro capitais de província e às Obras Delegadas permaneceu nos níveis especificados nos Contratos originais. A diferença entre as taxas originais e as renegociadas

teve também que ser coberta pelo GdM até que os Contratos fossem aprovados pela IDA, o que veio a acontecer em 2004. Contudo, durante os primeiros dois anos de implementação dos Contratos (2000-2002) e o período de vigência do MdE (2002-2004), a implementação das obras de capital financiadas pela IDA e por outros doadores ficou atrasada. Este facto parece prender-se com a falta de familiaridade da AdeM’s relativamente aos procedimentos dos doadores tanto como com os problemas de arranque tanto na AdeM como no FIPAG; consequentemente os desembolsos para as obras foram muito reduzidos.

O período de vigência do MdE deu oportunidade a que outros aspectos dos Contratos fossem também fortalecidos: a organização e a redacção dos Contratos melhoraram; as obrigações do FIPAG e da AdeM, bem como um vasto número de assuntos relacionados com os procedimentos a seguir, os quais viriam a ser especificados com grande detalhe. As estruturas de supervisão e de governação também foram melhoradas. À data de assinatura dos Contratos originais tanto o FIPAG como o CRA eram instituições muito recentes, tendo posteriormente evoluído num entendimento em que na prática, utilizassem, as suas próprias competências relativamente à supervisão do Contrato de Cessão de Exploração e da AdeM. A nova redacção dos Contratos apresentou-se como uma oportunidade para que a referida distinção fosse articulada de forma clara, por exemplo, o papel do CRA na aprovação dos contratos de adesão dos consumidores e nas determinações resultantes das revisões periódicas e intercalares do Contrato de Cessão de Exploração tornou-se mais explícito.

Uma vez assinados os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão revistos, respectivamente em 2003 e 2004, o Banco

16

12 A decisão dos proprietários da SAUR de se retirarem de Moçambique não foi a única ocasião em que as decisões tomadas na Europa e não directamente relacionadas com a situação vivida em Moçambique tiveram um impacto negative na capacidade da AdeM de honrar os contratos. A aprovação final do MdE foi ainda mais difícil porquanto nessa altura vivia-se uma mudança de Governo em Portugal, tendo vindo a ser designado um novo presidente do conselho de administração da AdeP.

13 A IDA nunca financiou nenhuma porção do preço a pagar pela e com a cessão de exploração de Maputo.

17

Mundial atribuiu um crédito suplementar de US$15 milhões para cobertura do aumento das remunerações pela gestão e preços unitários, retroactivamente e para o futuro, e para a continuação do apoio operacional aos serviços nas quatro capitais de Província.13 A data de fecho do crédito da IDA foi prorrogado em 2004 por mais dois anos para que se concluíssem as obras pendentes e para que os novos Contratos pudessem ser implementados. Em 2006 foi prorrogado por mais um ano com base na ocorrência de eventos extraordinários, sobretudo as cheias, que provocaram ainda mais atrasos nas obras.

2.3.2. o CoNtRato dE CEssão dE ExPloRação REvIstoO Contrato de Cessão de Exploração Revisto (RLC) outorgado entre o FIPAG e a AdeM tornou-se eficaz em Abril de 2004 e caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze anos depois da data de início do Contrato original. Muitas foram as novidades trazidas pelo RLC, em especial:

• As tarifas e taxas foram aumentadas como acima se descreveu, e a taxa do Operador foi fixada em MTn 8.0 por metro cúbico para as facturas cobradas em 2003 (cerca de US$0.33), aumentando para MTn 9.5 em 2006 (cerca de US$0.40). Daí em diante poderia ser alterada durante uma revisão periódica.

• O Contrato foi pormenorizado na parte da especificação dos requisitos operacionais. Todos os serviços necessários foram especificados no Anexo sobre Serviços.

• Uma pesquisa das condições dos bens, a ser conduzida cada dois anos, tornou-se a base para se distinguir a responsabilidade da AdeM de manter e reparar o equipamento pesado, contadores de água e da própria rede, da do FIPAG de substituição dos bens gastos com o uso.

• A AdeM assumiu a responsabilidade de renovar e substituir a rede por sua própria conta após a conclusão do DWP.

• Depois de concluído o DWP, a AdeM tornar-se-á responsável pelas novas ligações, às quais factura, cobra e retém as receitas (ao invés de serem redireccionadas para o FIPAG como até então era a regra).

• Os requisitos para que a AdeM se possa qualificar para receber subsídios foram especificados de forma clara.

• A frequência das revisões periódicas da tarifa do Operador e da fórmula de indexação alterou-se de cinco para quatro anos.

A Parte 1 do Anexo A lista as provisões mais relevantes do RLC, e inclui comentários relativamente a melhorias e outras notas de relevo.

2.3.3. o CoNtRato dE GEstão CoNsolIdado O Contrato de Gestão Revisto (RMC) assinado aos 28 de Janeiro de 2004 e válido por três anos, consolidou os quatro Contratos originais num único acordo, nos termos do qual à AdeM é exigido que dedique mais recursos à gestão dos serviços nas quatro capitais de Província. Durante a vigência dos Contratos originais e do MdE, a AdeM, na esperança de capturar economias de escala e de âmbito, centralizou a gestão sénior de todas as Cidades em Maputo e não obstante a existência de Contratos distintos, as operações eram como se de um único negócio se tratasse. Quando os custos operacionais de Maputo revelaram-se mais altos do que se esperava, os recursos para as outras áreas foram reduzidos ainda mais, o que viria a resultar na deterioração do desempenho comercial nas capitais de província. O RMC tratou este problema e incorporou outras alterações dignas de serem reparadas:

• O pessoal da AdeM obrigatoriamente residente nas quatro cidades foi aumentado para um total de seis, tendo-se exigido mais à AdeM para que alocasse pessoal dedicado às quatro áreas de serviço sob gestão delegada.

• Foi criada uma conta/reserva especial para apoiar a implementação do aprovisionamento de insumos operacionais de carácter essencial.

• Os arranjos remuneratórios foram significativamente alterados: a taxa de base foi aumentada e foram acrescentados dois tipos de taxa com base nos resultados apresentados.

• Foi introduzida a possibilidade de recurso a um auditor independente para avaliação do desempenho do Operador e para actualização dos objectivos.

• O Contrato de gestão foi separado do de cessão de exploração (com contas separadas, pessoal distinto e com a exigência de que o gestor não dependesse dos escritórios de Maputo e pudesse lidar directamente com o FIPAG e outras autoridades).

O RMC deveria ter caducado no final de Março de 2007, três anos após ter entrada em vigor, mas o FIPAG aproveitou a oportunidade para prorrogar o Contrato por mais um ano até Março de 2008 para que se pudessem concluir as obras de capital

e a preparação dos futuros Contratos de gestão delegada para as quatro capitais provinciais. Com a retirada da AdeM em Março de 2008, o FIPAG tomou temporariamente conta da gestão dos sistemas e selectivamente, e contratou especialistas técnicos por prazos curtos até que a transição para o novo quadro contratual esteja concluído.

A Parte 1 do Anexo B lista as provisões mais relevantes do RMC, e inclui comentários relativamente a melhorias e outras notas de relevo. O sumário mais detalhado das disposições do RMC, por contraste com as do Contrato de Gestão Original (OMC), é apresentado na Parte 2 do Anexo B.

2.4. PaRCERIas Na GEstão PaRa os sERvIços EM MaIs NovE CIdadEsEm 2004, o FIPAG e a empresa Holandesa de água, a Vitens N.V introduziram um contrato inovador para o apoio da gestão dos serviços em quatro Cidades pequenas e de tamanho médio na região sul. Em 2004, o Governo transferiu ao FIPAG a responsabilidade pelos serviços de abastecimento de água em quatro cidades do sul aonde o BAD financiava investimentos

de grande monta – Xai-Xai (capital da Província de Gaza), a cidade vizinha de Chókwe, Inhambane (capital da Província de Inhambane) e ainda a cidade de Maxixe. A Vitens e o FIPAG outorgaram um contrato com duração de três anos, ao abrigo do qual a empresa Holandesa passou a disponibilizar pessoal e recursos para o fortalecimento da gestão, melhoria dos serviços e treinamento do pessoal.14 Este arranjo foi concebido como um passo transitório que ajudaria a preparar os quatro serviços para uma forma mais convencional de delegação da gestão a Operadores privados.

A Vitens acarretou o custo da sua contribuição, principalmente a nível de recursos humanos e custos associados, e o Ministério para a Cooperação do Desenvolvimento dos Países Baixos (DGIS) prestou apoio para os custos com as operações e manutenção. Em 2007 a Vitens fez uma contribuição de cerca de €0.5 milhão do seu fundo Water for Life Fund para pequenos projectos e treinamento adicional que não estavam incluídos no contrato.

O acordo com a Vitens era regido por um contrato bem detalhado em termos de obrigações, condições e requisitos de desempenho similares aos incluídos no contrato de gestão com a AdeM,

18

14 A Vitens é uma sociedade holding privada com subsidiárias operacionais detidas por mais de 100 municípios Holandeses, nos quais opera os serviços de abastecimento de água. A Vitens e os seus accionistas municipais adoptaram o objectivo de apoiar os países mais pobres no alcance das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDMs). Em alguns casos a Vitens presta gratuitamente serviços de assistência técnica; noutros os serviços são prestados a coberto de contratos financiados pelos doadores. Nestes últimos, a empresa não retém nenhuma parte dos lucros derivados das suas actividades no país de acolhimento, usando-os para financiamento de projectos de desen-volvimento e programas de treinamento para o alcançar das MDMs. A Vitens é da opinião que as suas intervenções em países em desenvolvimento permitem que o seu pessoal adquira valiosas experiências profissionais.

19

excepto em que a Vitens não recebia nenhuma remuneração pela sua gestão ou desempenho.15 Se bem que o contrato não fosse nem um contrato de gestão nem um contrato de assistência técnica convencionais, tratava –se de um documento mais formal e intenso do que um acordo de princípios. Pode ser melhor entendido no contexto de uma parceria para a gestão, na qual a Vitens era responsável por desenvolver sistemas de gestão, executar as Obras Delegadas, produzir planos estratégicos de negócios e manuais de operações e ainda por treinar o pessoal.

O primeiro contrato nas quatro Cidades do sul caducou em Dezembro de 2007 e foi prorrogado por mais cinco anos. O novo acordo prevê que cerca de 80 por cento do custo da assistência técnica seja financiado pelo Governo Holandês ao invés da Vitens.

Em 2006 a Vitens e o FIPAG outorgaram um contrato similar (no qual uma parte significativa da assistência técnica seria financiada pelo Governo Holandês) para mais cinco Cidades na região centro de Moçambique: Chimoio (capital da Província de Manica), a cidade próxima de Gondola, Manica, Tete (capital da Província de Tete) e Moatize. Note-se que apenas o primeiro período de cinco anos de vigência do primeiro contrato foi examinado neste estudo.

Não obstante as semelhanças das responsabilidades e obrigações, os contratos da Vitens são bastante diferentes dos da AdeM devido, desde logo, à ausência de expectativas de lucros. Para mais, os arranjos com a Vitens beneficiaram da experiência entretanto adquirida pelo FIPAG no que toca à superintendência sobre a AdeM. Assim é que deve ser analisada com prudência a

interpretação das diferenças no desempenho das duas empresas. A importância de que se revestem os contratos da Vitens é que eles demonstram uma atitude inovadora por parte tanto do FIPAG como da Vitens e oferecem um modelo potencialmente preparatório ou alternativo para situações em que não estejam preparadas para os modelos convencionais de participação privada, ou quando existam outras barreiras aos convencionais Contratos com privados.

2.5. aRRaNjos PaRa sERvIR os PoBREs E as ÁREas PERIuRBaNasInicialmente, os Contratos com os Operadores privados e os programas associados de investimento davam primazia à reabilitação para redução das perdas de água e ao aumento da capacidade de produção, mais do que ao aumentar do número de ligações e da extensão da cobertura da população pobre. A AdeM, nos termos do RLC, não é explicitamente obrigada a melhorar os serviços prestados aos pobres em Maputo, mas dado que a cidade de cimento já está praticamente coberta pelos serviços de abastecimento de água, a maior parte das novas ligações domésticas deveriam ser instaladas nas áreas de expansão e nas áreas periurbanas aonde vivem agregados de baixos rendimentos. Tanto a AdeM como a Vitens devem preparar um Plano de Serviços aos Grupos de Baixo Rendimento para as áreas de serviço dos respectivos Contratos de Gestão. Estes planos incluem uma avaliação dos serviços dos fontanários existentes e um plano de acção para prestação de serviços direccionados a grupos de baixos rendimentos tal como aprovados pelo CRA.

15 Tal como para o RMC, os parâmetros são específicos para cada área de serviço.

3. RESULTADOSA análise de resultados seguidamente apresentada teve por base os dados e informações obtidos durante o trabalho de campo realizado em Outubro de 2007, os dados finais sobre o desempenho do FIPAG em 2007 subsequentemente recebidos e informação adicional obtida durante o ano de 2008.

3.1. INvEstIMENtos E REaBIlItação

3.1.1. PRojECtos dE oBRas dE CaPItal Os objectivos do Segundo Projecto Nacional de Desenvolvimento de Água (PNDA II) eram os de melhorar a confiabilidade do serviço, reduzir a água não contabilizada e estabelecer as bases para futuras expansões da rede e de ligações. As obras de capital incluíam a reabilitação das redes existentes e a expansão das capacidades de produção e distribuição em alta. A expansão das redes necessárias para aumentar a cobertura de modo significativo seria atingida por ulteriores projectos.16 A implementação de projectos de obras de capital geridos pela AdeM nas suas áreas de serviço foi deferida. As obras de capital financiadas pela IDA e agendadas para estarem concluídas em 2004 apenas o foram em 2007, e as obras financiadas pelo BAD, incluindo um reservatório crítico para o garantir da disponibilidade de água em Maputo, foram apenas concluídas no início de 2008.

Quando os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão foram inicialmente concebidos, a delegação das responsabilidades por seleccionar, contratar e supervisionar ao Operador parecia ser uma boa ideia. Se bem que o RLC e o RMC especificassem e distinguissem os papéis do FIPAG como proprietário dos património e da AdeM como Operador de forma bastante mais clara, eles retiveram nas suas disposições a delegação à AdeM das referidas responsabilidades. Partia-se do pressuposto que o Operador estaria altamente motivado para concluir investimentos que lhe permitissem aumentar os seus lucros, e que o arranjo iria promover a selecção e implementação das obras adequadas às necessidades dos sistemas, facilitaria a implementação do projecto e reduziria risco de atrasos. Estas projecções não vieram a confirmar-se. Devido em parte à falta de experiência e também em parte a circunstâncias e eventos mais desafortunados, o facto é que a implementação das obras de capital ficou atrasada, os custos de capital aumentaram e as melhorias operacionais previstas não foram atingidas. Considerada a desacreditada experiência e a necessidade de fazer com que os Operadores se concentrem, nos assuntos operacionais, o FIPAG decidiu não tornar a incluir a elaboração de projectos executivos, a preparação de concursos e a fiscalização dos programas de obras de capital

nos futuros contratos de gestão delegada (i.e., contratos de cessão de exploração e de gestão).

A responsabilidade pelos atrasos deve ser partilhada entre o FIPAG e a AdeM. O FIPAG tinha a relação privilegiada com os doadores e a responsabilidade legal de aprovar os Contratos e solicitar desembolsos, mas a AdeM, agindo como representante do FIPAG, era suposto executar a preparação, aprovisionamento, implementação e fiscalização. Este esquema requeria uma forte comunicação e coordenação entre o FIPAG e a AdeM, mas tal relação nunca se chegou a desenvolver. Alguns dos problemas iniciais podem ser atribuídos à “tenra idade” do FIPAG e à sua inexperiência. Outra razão foi o facto da AdeM se revelar incapaz de trazer para as equipas, pessoal com bastante experiência no planeamento e implementação de investimentos de capital, e particularmente nos procedimentos de licitação das agências de doadores.

Outro factor que resultou de e também contribuiu para os atrasos na implementação foi o de alguns dos projectos executivos e especificações, preparados antes dos Contratos de gestão delegada, se terem revelado inapropriados ou considerados como tecnicamente complexos para o contexto local. Em alguns casos, os projectos já haviam sido identificados há mais de oito anos e as condições desde então foram-se alterando. Todos estes, vários, projectos, tiveram que ser redesenhados o que novamente levou a mais atrasos e derrapagens nos orçamentos.

Estes problemas foram finalmente resolvidos em 2006 após o FIPAG e a AdeM terem participado num workshop de uma semana para clarificar responsabilidades e estabelecer procedimentos. Nessa altura acordou-se que a AdeM deixaria de ser responsável pela preparação dos Documentos de Concurso. Se bem que a implementação se tenha agilizado, as obras de capital financiadas pelo PNDA II não puderam ser concluídas dentro do prazo revisto de fecho e que terminava em Março de 2007, em grande parte devido às terríveis cheias sofridas na Beira durante a primavera de 2006 e em Quelimane em 2007. De modo a acomodar-se esta situação, a data de término do crédito da IDA foi prorrogado até 30 de Março de 2008.

As mesmas responsabilidades de gestão das obras de capital foram delegadas à Vitens nas suas áreas de serviço quando esta empresa começou a prestar assistência técnica ao FIPAG em 2004. A implementação das obras nessas áreas beneficiou das lições aprendidas pelo FIPAG e pela AdeM, e da capacidade da Vitens de chamar pessoal experiente à medida que se tornasse necessário. A primeira fase dos investimentos financiados pelo

16 Banco Mundial, Relatório No. 19131 MOZ, Project Appraisal Document for NWDP II, May 12, 1999.

20

Não obstante o recente desempenho favorável dos serviços, o FIPAG concluiu que a inclusão dos serviços de selecção, contratação e fiscalização dos programas de obras de capital nos Contratos de Gestão e de Cessão de Exploração não se revelava uma boa alternativa. A justificação era a de que a gestão das obras de capital requer competências diferentes das exigidas para as operações e que a responsabilidade adicional de gerir as obras de capital impediu a AdeM de concentrar a sua atenção em matérias operacionais, as quais eram já suficientemente difíceis. No futuro é provável que o FIPAG venha a contratar separadamente a prestação destes serviços.

É relevante que se examinem outras experiências para se tentar determinar se este pressuposto é sempre verdadeiro, pois por exemplo o contrato de gestão recentemente concluído para o serviço em Joanesburgo reflecte uma experiência diametralmente oposta. Neste caso, o Operador privado, JOWAM, era responsável por identificar e gerir os investimentos de capital e os resultados foram bastante positivos: o arranjo levou a melhorias significativas na rapidez e eficiência do aprovisionamento, permitiu que se eliminassem os excessos com os custos, e ainda contribuiu para o melhoramento da qualidade do serviço. As principais diferenças no caso sul africano são a inexistência de uma entidade detentora do património17, e não havia que observar regras de doadores pois os investimentos eram financiados pela cidade.

Fonte: Philippe Marin, Jean-Pierre Mas, e Ian Palmer, Using a Private Operator to Establish and Strengthen a Corporatized Public Water Utility, The Management Contract for Johannesburg Water (draft work in progress), Banco Mundial, Fevereiro de 2008.

______________________________________________________

17 A JOWAM foi contratada pelo Governo Municipal de Joanesburgo, o qual detém os bens. A preparação, negociação e monitoria dos contratos estava confiada a uma Unidade de Gestão de Contratos, parte integrante da administração municipal. ISF-ApD/Agustín Moya

CaIxa 1. serÁ que a DeleGação De resPonsabiliDaDes quanDo estejam em causa volumosos investimentos De caPital é uma mÁ iDeia?

BAD foi constituída por um projecto independente para as quatro Cidades do sul aonde a Vitens prestou serviços de gestão (cerca de US$5.5 milhões) que se concluiu em 2007, e a segunda fase (cerca de US$6.2 milhões) esperava-se que viesse a ser implementada em 2008.

3.1.2. REaBIlItação E suBstItuIção dE REdEs E lIGaçõEs doMICIlIÁRIasO Programa de Obras Delegadas foi uma inovação que permitiu ao Operador executar de forma flexível as obras de reabilitação e

substituição das redes, contadores e ligações danificadas sem ter que aderir aos procedimentos de licitação dos doadores.

Dado que os preços destas obras estavam incluídos na proposta financeira do Operador, as regras de licitação dos doadores e do Governo não lhes eram aplicáveis. Partiu-se do princípio que o Operador teria um incentivo para direccionar os financiamentos para as Obras Delegadas aonde eles eram mais necessários, o que por sua vez resultaria no aumento da facturação e menos água não contabilizada. Infelizmente, e tal como para o

21

22

CaIxa 2. o que leva a que um Projecto seja GeriDo com sucesso? Em 2001 e na Zâmbia, a Empresa Holding detentora do Património Mineiro e dos Serviços Municipais (AHC-MMS) adjudicou à SAUR International um contrato de gestão com base no desempenho para a reabilitação e gestão dos serviços de abastecimento de água, saneamento e resíduos sólidos em 5 centros mineiros.18 A AHC-MMS é uma entidade legal criada para desenvolver os serviços até então operados pela divisão de serviços municipais da Zambia Consolidated Copper Mines. A SAUR, nos termos desse contrato, devia identificar os requisitos aplicáveis à reabilitação de uma rede com pouca informação documental e pobremente mantida e assistir a AHC-MMS na contratação e fiscalização das obras. O Banco Mundial através de um crédito específico financiou a gestão do contrato, a capacitação institucional da AHC-MMS, e as obras de reabilitação. (O projecto não incluía nenhumas obras de capital de vulto). A implementação do programa de reabilitação atrasou-se porque foram subestimados os prazos para assinatura do contrato de gestão, para o estabelecimento da operação conjunta da SAUR e AHC-MMS e para a determinação das soluções técnicas apropriadas à rede. Não obstante os atrasos iniciais, a reabilitação foi rapidamente executada, o tempo perdido foi recuperado e o contrato concluído de forma satisfatória. Mesmo durante a vigência inicial do contrato, e apesar dos atrasos nas obras de reabilitação, a introdução de alterações operacionais resultou numa melhoria significativa das operações. A cobertura das operações e o custo da manutenção aumentaram de 55 por cento para 91 por cento num período de cinco anos.

Porque será que este contrato, com o mesmo Operador privado inicialmente contratado para servir Moçambique e num país sem um bom quadro legal, foi muito mais bem-sucedido do que a experiência vivida em Moçambique? Provavelmente porque: (i) se tratava de um único contrato de gestão mediante o qual o Operador não assumia nenhum risco comercial; (ii) o arranjo era muito menos ambicioso e tinha por objecto um sistema muito limitado que servia cinco cidades e uma população total de 300,000 pessoas; (iii) as instalações de produção e a rede, se bem que em más condições, eram suficientes para cobrir a demanda e não havia obras de capital de vulto que devessem ser aprovisionadas de acordo com as regras dos doadores; (iv) se bem que a área de serviço fosse economicamente desanimadora, não tinha sentido os efeitos nefastos da guerra nem de qualquer desastre natural de grande escala; e (v) o pessoal de gestão foi enviado por um único Operador internacional. Em Moçambique e nos momentos iniciais de crise chegaram a estar em Maputo gestores de topo tanto da SAUR como da AdeP, os quais recebiam instruções, respectivamente de Paris e de Lisboa, o que ainda mais dificultou o já problemático processo decisório.

Não subsistem dúvidas que a implementação bem-sucedida de um projecto e de uma parceria público-privado é em si mesmo crucial para o estabelecimento das atitudes e condições que pautarão pela sustentabilidade de longo prazo. A sustentabilidade a longo termo do esforço não é certa, pois não chegou a ser concluída a abrangente reforma institucional iniciada, incluindo o estabelecimento do quadro legal aplicável, e as decisões tarifárias eram imprevisíveis. Esta situação é francamente contrastante com a vivida em Moçambique, aonde existe um quadro legal e institucional credível e estável. Apenas o tempo dirá se uma ou outra experiência e respectivas condições, são mais valiosas a longo prazo.

Fonte: Implementation Completion Report, Republic of Zambia Mine Township Services Project, Report No. 35722, Banco Mundial, 19 de Junho de 2006

18 O contrato não implicava nenhum risco comercial e a SAUR concluiu-o em 2004.

programa de obras de capital, a implementação do DWP nas áreas de serviço da AdeM foi diferida. Originalmente prevista a sua conclusão dentro de um prazo de dois anos a contar da data de eficácia dos Contratos Originais, a maioria das obras viriam a ser terminados em Setembro de 2007. Não obstante os atrasos,

o DWP é considerado como um instrumento potencialmente eficiente e flexível de promoção de melhoramentos na rede. O DWP avançou com regras e princípios que presentemente foram absorvidos pelo novo modelo, popular entre os doadores, de Ajuda com Base em Resultados.

23

19 A área de cessão de exploração é um pouco menor que a área metropolitana pelo que comparativamente a cobertura dentro da área de serviço é um pouco maior. 20 SAL Consultoria em Desenvolvimento Social, Lda., Avaliação de Satisfação dos Consumidores: Abastecimento de Água na Aglomeração de Maputo, Relatório Final, 23 de Abril, 2007, pp. 9-10. 21 Davis, Jenna and Bhatt, Jigar. Small-Scale Private Providers of Water Supply in Maputo: A Profile of Small Network Operators’ Costs, Revenues and Prices – Relatório Final (Draft). Março de 2006.22 Em 2007 um representante da AMATI, uma associação de Operadores privados em Maputo estimava existirem 400 pequenos operadores privados na área metropolitana de Maputo operando redes com um total de 22,000 ligações e cerca de 300 fontanários.23 Po projecto WASIS de US$30 milhões é financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund, administrado pelo Banco Mundial.

2002

Aumento de 35% no total de populaçãoservida pela empresa Águas de Moçambique

20070

400,000

800,000

1,200,000

1,000,000

600,000

200,000

3.2. MElhoRaMENto Nos sERvIços

3.2.1. CoBERtuRa Os projectos de investimento iniciais de apoio ao QGD previam modestos aumentos à cobertura dos serviços e o desempenho foi consistente com as expectativas. Tal como referido anteriormente, o foco do PNDA II era aumentar a produção, a capacidade de distribuição em alta e a reabilitação das redes existentes. Consideradas as demoras na conclusão das obras de produção e o consequente adiamento da expansão das redes, a cobertura total dos sistemas do FIPAG permaneceu baixa, particularmente nas áreas periurbanas. A Tabela 3.1 apresenta dados sobre o número de ligações e cobertura.

Em Maputo, no final do ano de 2007, o FIPAG relatava que 36 por cento da população metropolitana era servida pela AdeM através de ligações domésticas, torneira de quintal ou fontanários públicos.19 Esta percentagem não inclui o grande número de pessoas que compra água de ligações domésticas ou de torneiras de quintal dos vizinhos. O estudo sobre os beneficiários promovido em 2006 pelo CRA para a Área Metropolitana de Maputo concentrou-se nos bairros periurbanos. Nele, diz-se, que 34 por cento da população tem uma ligação domiciliária ou torneira de quintal ou utiliza um fontanário público, e 26 por cento obtêm água através de ligações domésticas ou de torneiras de quintal dos vizinhos, apesar de a revenda de água a partir de ligações domésticas ser proibida.20 Se estes valores são representativos de toda a Área Metropolitana de Maputo, então cerca de 60 por cento da população de Maputo recebeu água da AdeM em 2006.

Um número crescente de pequenos operadores privados (POPs) surgiu para colmatar as necessidades de bairros não servidos pela AdeM, dentro ou fora da Área de Serviço de Maputo. Estes POPs faziam furos privados e abasteciam os seus clientes através de pequenos sistemas e/ou fontanários. As estimativas sobre o seu número são discrepantes o que pode ser o resultado de utilização de diferentes definições. Um estudo realizado em 2006 por Davis e Bhatt constatou a existência de 210 POPs operando redes independentes.21 22 A pesquisa desenvolvida para o estudo sobre os beneficiários constatou que os pequenos operadores privados serviam, em 2006, cerca de 23 por cento da população periurbana o que é um aumento significativo dos 9 por cento estimados em 2001. Com esta informação conclui-se que a AdeM e os POPs, conjuntamente, foram a principal

fonte de abastecimento de água de 83 por cento da população periurbana de Maputo durante o ano de 2006. Os restantes 17 por cento recorreram a poços privados ou a outros fontanários públicos (não do FIPAG) ou a bombas manuais.

A cobertura média das ligações domésticas, torneiras de quintal e fontanários do FIPAG nas quatro capitais provinciais aonde os serviços eram geridos pela AdeM foi de 31 por cento em 2007; nas quatro Cidades do sul aonde a gestão era desempenhada pela Vitens, a cobertura atingiu os 48 por cento. Com base nos dados muito limitados dos estudos de beneficiários elaborados em 2002 e 2003, estes valores deviam rondar os 65 a 75 por cento se se incluíssem os consumidores que compraram água aos vizinhos.

O número de pessoas servidas pelo FIPAG nas cinco áreas de serviço da AdeM durante os cinco anos compreendidos entre 2002-2007 (através de ligações domésticas, torneiras de quintal e fontanários), aumentou para 35 por cento, uma média de crescimento de mais de 6 por cento ao ano. O total da população nessas áreas aumentou para 12.5 por cento durante este mesmo período, o que representa uma média de crescimento de cerca de 2.4 por cento ao ano. Consequentemente, o número de pessoas servidas cresceu 2.6 vezes mais que a taxa de crescimento da população. Estes ganhos foram conseguidos apesar dos atrasos na conclusão das obras de capital e do corte de muitas ligações ilegais nos primeiros anos desse período. Logo que as obras de capital de vulto financiadas pelo PNDA II aumentaram a capacidade na maioria das áreas de serviço da AdeM, a reabilitação e expansão das redes e o aumento da cobertura tornaram-se as prioridades dos projectos subsequentes, tais como o Projecto Water Services and Institutional Support (WASIS).23 Ao longo do período de dois anos compreendido entre 2005 e 2007, os números da população servida nas áreas dos contratos da Vitens aumentou em 115 por cento, tendo-se tal facto registado em virtude de um significativo aumento no número de fontanários operacionais.

24

24 SAL Consultoria, op. cit., pp. 39-40 e pp. 77-82. Considerava-se que quatro por cento fosse financeiramente comportável.

* os dados sobre a percentagem da população que compra água aos vizinhos são de 2006 para maputo, 2002 para a beira, e 2003 para Pemba.** o valor é o da população de toda a área metropolitana. a área da cessão de exploração é um pouco menor.Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007. CRA, Avaliação de satisfação dos consumidores: Abastecimento de água na aglomeração de Maputo (2007), na Beira (2003) e na Pemba (2003).

tabela 3.1 – totais e aumentos de ligações e Cobertura das Áreas sob os Contratos de Gestão delegada e Contratos de apoio à Gestão por referência ao final do ano de 2007

3.2.2. sERvIços PaRa os PoBREsServir os pobres, particularmente em Maputo, continuou a ser um desafio, mas em 2007 foram tomadas medidas positivas para melhorar o acesso de agregados de baixos rendimentos a melhores serviços de abastecimento de água. Com excepção de Maputo, em 2007, 50 por cento ou mais da população com acesso à água da AdeM recebeu o serviço através de fontanários. A Tabela 3.2 demonstra que em sete das nove áreas de serviço, o número de fontanários operacionais aumentou de forma expressiva durante o período de 2002 ou 2003 até 2007. Diferentemente, tanto em Maputo como em Pemba o número de pessoas servidas por fontanários diminuiu enquanto o número de ligações domésticas aumentou. O estudo de 2006 sobre os beneficiários em Maputo concluiu que muitos dos pobres não estavam dispostos a pagar pelo serviço dos fontanários porque este era muito mal gerido. Ao invés, optaram por comprar águas aos vizinhos servidos com ligações domésticas ou recorrendo a outros meios de abastecimento.

O estudo sobre os beneficiários em Maputo concluiu ainda que a estrutura tarifária e o custo das ligações estavam para além das posses dos agregados mais pobres. Em 2006, a factura média mensal de uma ligação doméstica ou torneira de quintal do FIPAG/AdeM correspondia a 8.2 por cento de dois salários mínimos mensais.24 Este valor resultava em parte do facto da estrutura tarifária para as ligações domésticas incluir um encargo

mensal mínimo de 100 MTn (cerca de US$4) com dez metros cúbicos, consumidos ou não. Um estudo tarifário entretanto realizado recomendou a redução da tarifa mínima (veja-se Secção 3.3.1 infra.).

As entrevistas aos beneficiários revelaram que o custo de uma ligação ao serviço da AdeM em Maputo (2.300 MTn ou cerca de US$88) era ele próprio um forte de constrangimento, tanto mais que o valor correspondia ao dobro do que era devido por uma ligação ilegal.

Atenta a esta situação, o projecto financiado pelo GPOBA iniciado em 2008 incluiu a instalação de 40,000 ligações subsidiadas nos agregados familiares das áreas periurbanas das cidades servidas pela AdeM.

O FIPAG e a AdeM reconheceram que seriam necessárias adaptações ao quadro institucional em vigor uma vez que a empresa convencional que é a AdeM pode não ser a entidade melhor posicionada para gerir os serviços nos bairros pobres das áreas periurbanas. Em Maputo, o FIPAG, o CRA, a AdeM e os municípios discutiram com várias ONGs diferentes arranjos de gestão para os fontanários, mas ainda não se tinha materializado um projecto piloto. Entretanto, a AdeM havia começado a lidar com este desafio recorrendo a parcerias com as comunidades periurbanas para a gestão dos serviços dos fontanários. O FIPAG considerava a oportunidade de legalizar os POPs em Maputo.

Áreas de Contracto - adeM Áreas apoiadas - vitens

Maputo Beira Nampula Pemba quelimane Chókwe xai-xai Inhambane Maxixe

ligações

Ligações domiciliárias totais activas no final 97,978 15,235 10,030 5,024 4,024 4,301 5,770 3,863 1,848 de 2007

Aumento das ligações, desde 2002 nas áreas 18,590 2,670 4,257 1,355 1,417 1,021 689 1,048 845da AdeM, e desde 2005 nas áreas da Vitens (+23%) (+21%) (+74%) (+37%) (+54%) (+31%) (+14%) (+37%) (+84%)

cobertura (percentagem de populaçãoabastecida

Ligações domiciliárias e fontanários em 2002 33 22 19 54 9 51 29 35 8 (áreas da AdeM), em 2005 (áreas da Vitens)

Ligações domiciliárias e fontanários em 2007 36 32 31 47 23 56 53 56 32

Ligações domiciliárias em 2007 27 13 10 17 8 22 25 29 8

Fontanários em 2007 9 19 21 30 15 34 28 27 24

Compra água ao vizinho * 25* 31* 22*

População total da área de serviço em 2007 1,800** 576 474 142 240 94 114 65 104(000s)

25

O CRA, utilizando os seus poderes de estabelecer as tarifas e rever os contratos com os consumidores, encorajava a reforma na gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores de água. A cobertura de algumas das áreas periurbanas de Maputo expandia-se com a construção de pequenos sistemas com captação de água subterrânea e com a delegação da sua gestão a pequenos prestadores de serviços.

3.2.3. qualIdadE dE sERvIço A qualidade de serviço nas áreas de serviço da AdeM melhorou mas as melhorias não foram atingidas dentro dos prazos projectados. Esperava-se que como resultado do QGD os programas de investimento e reabilitação e os progressos na gestão e nas operações levariam a significativos avanços na qualidade do serviço, medido como o número médio de horas diárias de serviço, tempo requerido para responder aos pedidos de prestação de serviços e às reclamações dos consumidores e a percentagem de amostras conformes com os padrões de qualidade para a água potável.

A Tabela 3.3 apresenta uma selecção de dados sobre a qualidade do serviço para cada uma das áreas de serviço nos anos de 1998, 2002 ou 2004, e 2007. Os dados para 1998 não estão totalmente disponíveis e os que estão não são directamente comparáveis com

os dados tal como presentemente são apresentados e tratados. É contudo evidente que a qualidade do serviço progrediu nas áreas de serviço sob gestão delegada. O parâmetro mais desencorajador é o número de horas de disponibilidade do serviço em Maputo.

Virtualmente nenhum dos consumidores nas primeiras cinco áreas de serviço colocadas sob a jurisdição do FIPAG recebiam, em 1998, o serviço durante 24 horas por dia. No final do ano de 2007, a água estava disponível durante 24 horas por dia a todos os consumidores da Beira e de Quelimane, 22 horas por dia em Nampula e Pemba, mas apenas uma média de 14 horas por dia em Maputo.

Em 2007, o número médio de dias entre a recepção do pedido para uma ligação e a entrega da obra era de 15 dias nas áreas de serviço da AdeM. O número médio de dias entre a apresentação de uma reclamação e a sua resolução era de 32 dias nas áreas de serviço da AdeM e 15 nas áreas da Vitens. Em 1998 os prazos de reposta não eram monitorados. Em 2007 o sistema de facturação utilizado em Maputo não era ainda satisfatório. Devido à grande percentagem de facturas calculadas com base em estimativas e outros problemas na facturação, corolários de um software comercial inadequado, havia numerosas reclamações dos consumidores relativamente aos pagamentos.

tabela 3.2 – Número de Fontanários e Estimativa da População servida por Fontanários em cada Área de serviço, 2002-2007

n.a.: Dados não disponíveis.Fonte: FIPAG, Performance Indicators, 2002-2007.


2002

2003

2004

2005

2006

2007


ano Fontanários

Número de Fontanários 313 114 87 92 21 n.a. n.a. n.a. n.a.

População servida por Fontanários 156,500 57,000 43,500 46,000 10,500 n.a. n.a. n.a. n.a.

Número de Fontanários 438 125 86 125 23 35 43 18 13

População servida por Fontanários 219,000 62,500 43,000 62,500 11,500 17,500 21,500 9,000 6,500









Tendência 2003-2007 - 29% + 75% + 131% - 32% + 213% + 83% +49% + 94% + 285%

26

Em Agosto de 2007, as cidades do Chókwe e de Inhambane tinham 24 horas de serviço. Maxixe era servida durante 16 horas por dia, e Xai-Xai por 14. (Não existem dados comparáveis para anos anteriores). O número médio de dias entre a recepção do pedido para uma ligação e a entrega da obra nas quatro áreas de serviço da Vitens era de sete. Não obstante, um funcionário público numa das quatro cidades do sul comentou que parte do pessoal das empresas deveria adoptar uma atitude mais “orientada para a satisfação do cliente”.

Em 1998 a qualidade da água não era testada nem registada de forma regular e as evidências sugerem que poucas seriam as amostras que cumpririam com os padrões. Em 2007 as tarefas de monitoria e controlo da qualidade da água estavam já bem fixadas em todas as áreas de serviço. Em Maputo, a percentagem de amostras que não cumpriam com os padrões de qualidade de água potável estava levemente acima dos 5 por cento; no Chókwe era de 12 por cento, e noutras áreas era igual a zero ou dentro de limites aceitáveis.

.

3.3. taRIFas, EFICIêNCIa E dEsEMPENho FINaNCEIRo

3.3.1. taRIFasDurante o período de 2002-2007 foram introduzidos aumentos significativos da tarifa nas áreas de serviço da AdeM para que se possibilitasse o atingir da recuperação total dos custos. A Tabela 3.4 ilustra a evolução das tarifas médias de referência e as tarifas domésticas mínimas para cada uma das áreas de serviço. Durante o período de 2002-2007, as tarifas médias de referência aumentaram em termos reais em cerca de 34 por cento em Maputo e entre 25 a 60 por centro nas quatro outras áreas de serviço, o que corresponde a uma média de 5 a 10 por cento por ano. A tarifa doméstica aplicável aos primeiros dez metros cúbicos de consumo (o consumo mínimo), aumentou em termos reais em cerca de 74 por cento em Maputo e entre 80 a 125 por centos nas outras quatros áreas de serviço. O aumento na tarifa mínima rondou os 12 a 18 por cento ao ano, mas a amplitude dos aumentos começou a diminuir em 2006-2007 quando a tarifa média começou a permitir a recuperação total do custo com o serviço.

A tarifa doméstica mínima é particularmente interessante porque, tal como referido mais acima, em 2006 ela ultrapassava o nível do que seria financeiramente comportável para os agregados mais pobres. Relativamente a este assunto note-se que o recente estudo tarifário do CRA recomendou a redução do consumo mínimo/tarifa para cinco metros cúbicos por mês à taxa de

tabela 3.3 – qualidade do serviço nas Áreas cobertas pelos Contratos de Gestão delegada e Contratos de apoio à Gestão

n.a.: Dados não disponíveis.Fontes: República de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação, DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique, Caderno de encargos, Vol. 1, Licitação de procedimentos, Setembro de 1998. FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007; Banco Mundial, Ajuda de Memória, NWDP II, Missão de Revisão de Implementação, Nov. 5-16, 2007.

Ho

urs

/ D

ay

Maputo

1214

9

24

17

22

17

22

9

24

Média de número de Horas / Dias de Abastecimento

Beira Nampula Pemba Quelimane0

5

10

15

20

25

302002 2007



Disponibilidade de Água

1998: Percentagem de consumidores com 80 95 100 100 100 n.a. n.a. n.a. n.a. menos de 24 horas de serviço/dia

1998: Percentagem de consumidores com 30 30 0 20 50 n.a. n.a. n.a. n.a. mais do que 4 horas de serviço/dia

2002: Média de horas/dia em que serviço 12 9 17 17 9 n.a. n.a. n.a. n.a. está disponível

2007: Média de horas/dia em que serviço 14 24 22 22 24 24 14 24 16 está disponível

qualidade da Água

2007: Percentagem de amostras não 5 2 0 0 0 12 0 0 0 cumprindo os níveis de coliformes

27

25 ANC = (volume produzido – volume facturado) ÷ (volume produzido) e inclui as perdas físicas, consumo ilegal e outros consumos sub ou sobre estimados. Normalmente não inclui o consumo contado mas não facturado, por exemplo a água para combate aos incêndios.

tabela 3.4 – Evolução das tarifas Reguladas pelo CRa, 2002-2007 e 2006-2007 (tarifas em Mtn)

50 a 60 MTn, o que corresponde a uma diminuição de cerca de 50 por cento do valor devido. As tarifas para os consumos não domésticos e para os grandes consumidores domésticos teriam que ser aumentadas para compensar a perda de receitas esperadas com a cobrança do consumo mínimo.

Os aumentos das tarifas não afectaram a remuneração da AdeM. Tal como referido na Secção 2.3.2 deste relatório, a Taxa do Operador (valor nominal multiplicado pelo volume de água cobrado em cada mês) estava fixada no Contrato de Cessão de Exploração de Maputo e era semestralmente ajustada para reflectir o custo da inflação e mudanças nas taxas de câmbio. A revisão periódica levada a cabo em 2007 não resultou no aumento da taxa do Operador. As remunerações anuais pela gestão nas outras quatro áreas incluíam um montante fixo e outros encargos não relacionados com a tarifa.

Em 2006, o CRA começou a regular as tarifas nas quatro áreas de serviço apoiadas pela Vitens, e a partir desse ano e durante o

ano de 2007, a média tarifária nessas quatro áreas aumentou em termos reais em cerca de 17 a 31 por cento e as tarifas domésticas mínimas aumentaram em 33 por cento. Estes aumentos, à primeira vista desproporcionados, eram necessários porquanto os níveis tarifários iniciais eram bastante baixos.

3.3.2. INdICadoREs dE EFICIêNCIaTabela 3.5 retrata os indicadores de desempenho específicos para cada uma das nove áreas de serviço.

A tentativa de redução da água não contabilizada (ANC) foi desapontadora e permaneceu como um grave problema em todas as áreas de serviço. Os elevados valores de ANC (por exemplo, 57 por cento em Maputo, 71 por cento na Beira, 57 por cento no Xai-Xai) eram um problema recorrente em todas as áreas de serviço do FIPAG que não tinha melhorado nos últimos anos apesar do melhoramento da rede levado a cabo sob os auspícios do DWP. 25 O financiamento do DWP no quadro do PNDA II tinha

n.a. : não aplicável – em 2002 as tarifas não eram reguladas pelo cra.Fonte: CRA


ano tarifas médias e mínimas

Tarifa média de referência (per m3) 6.9 5.9 6.6 5.2 6.4 n.a. n.a. n.a. n.a.

Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 42.4 38.4 34.8 30.7 35.1 n.a. n.a. n.a n.a.

Tarifa média de referência (por m3) 13.6 12.6 12.0 11.7 11.8 8.2 7.3 8.9 8.9

Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 100 100 100 100 100 62.4 62.4 62.4 62.4

Tarifa média de referência (por m3) 15.1 13.7 13.5 13.4 13.0 10.5 10.3 11.7 11.2

Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 120 112 112 112 112 90 90 90 90

modificação em Percentagem nominais e verdadeiros

Nominais 118 133 106 159 103 n.a. n.a. n.a. n.a.

Verdadeiros 34 43 27 60 25 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 183 192 222 265 219 n.a. n.a. n.a. n.a.

Real 74 80 98 125 96 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 11 08 13 14 10 28 41 31 26

Real 03 00 04 06 02 19 31 21 17

Nominais 20 12 12 12 12 44 44 44 44

Real 11 04 04 04 04 33 33 33 33

2002

2006

2007

% Alteração 2002-2007 Tarifa Média

% Alteração 2002-2007 Tarifa Mínima

% Alteração 2006-2007 Tarifa Média

% Alteração 2006-2007 Tarifa Mínima


28

esgotado mas, Segundo a AdeM, mais de 70 por cento da rede em Maputo permanecia por reabilitar. Os doadores que financiariam as futuras obras de reabilitação (EIB, União Europeia, a Agencia Francesa de Desenvolvimento e os Holandeses) chamaram a atenção para que não é necessário substituir toda a rede para se reduzir as perdas de água, devendo ao invés os programas de reabilitação direccionarem-se para a redução das perdas. A AdeM também notou que o programa de investimento não tinha perspectivado as obras nas condutas para a distribuição em alta de Maputo, as quais se tinham tornado nas principais fontes de perdas de água técnicas e comerciais. Especialmente em Maputo, muitas ligações ilegais eram abastecidas a partir das condutas adutoras. Outros notaram que o Operador privado nas Filipinas, a Manila Water, foi bem-sucedido na redução de água não creditada em mais de 10 por cento através da redução das ligações ilegais iniciada antes de se terem arrancado com os grandes projectos de reabilitação.

Se bem que a política do FIPAG e da AdeM seja implementar 100 por cento de contadores, a pesquisa do estudo sobre os beneficiários dos agregados periurbanos conduzida em 2006 em Maputo revelou que apenas 65 por cento das ligações domésticas na amostragem da pesquisa tinham contadores, e destes apenas 77 por cento funcionavam e dos que funcionava, apenas 67.5 por cento eram de facto sujeitos a leituras por parte dos funcionários. Isto significa que apenas 50 por cento das ligações domésticas da AdeM nas áreas periurbanas tinham contadores em funcionamento e que apenas estavam a ser lidos 34 por cento dos contadores nas ligações domésticas periurbanas. Os restantes clientes eram facturados com base em estimativas, tarifas fixas pré-pagas ou não sabiam qual era a base da facturação do seu consumo, estimando-se ainda que 11.7 por cento das ligações domésticas nas áreas periurbanas pesquisadas eram ilegais.26 Se bem que estes dados estatísticos se refiram apenas a áreas periurbanas e que provavelmente tenham exacerbado a seriedade do problema, eles demonstram a dinâmica do desafio enfrentado pela AdeM.

A vandalização dos contadores constituía um sério problema que prejudicava a facturação com base no consumo medido. Na ausência de contadores funcionais, a AdeM facturava com base numa tarifa fixa ou estimativa de consumo. Suspeitava-se que muitos dos consumidores que eram assim facturados aproveitavam para vender água aos vizinhos, uma prática que

fortemente contribuiu para os elevados níveis de ANC. A AdeM, em 2007, começou com as autoridades locais do distrito da Matola um programa piloto de atracção das comunidades, nos termos do qual quaisquer aumentos do número de ligações resultantes da monitoria melhorada dos contadores, a identificação e controlo das ligações ilegais e o controlo do vandalismo eram informações a partilhar com a comunidade. Os primeiros resultados foram encorajadores.

Os rácios de cobrança melhoraram desde a introdução do QGD mas Maputo, Nampula e Quelimane necessitavam de mais melhoramentos. Os documentos de concurso datados de 1998 para a contratação da cessão de exploração e da gestão mostravam rácios de cobrança nas quatro capitais provinciais que variavam entre os 0.45 e os 0.71.27 Os documentos de 1998 não incluíam nenhuma informação sobre a cobrança em Maputo. Em 2002, os rácios de cobrança nas áreas de serviço da AdeM variavam entre 0.61 em Pemba até 0.93 na Beira e em 2007 de 0.84 em Quelimane para 0.96 na Beira. Em Maputo os rácios pioraram durante o período 2003-2006 mas melhoraram para 0.87 em 2007. Não obstante a melhoria vivida, o valor do rácio permaneceu um factor importante quando considerado o fraco desempenho financeiro na Capital.

O número de trabalhadores por cada 1000 ligações em Maputo era bastante auspicioso mas permaneceu elevado nas demais áreas. Em Maputo, e como resultado do aumento das ligações e a subcontratação de funções de apoio não permanentes/fundamentais, o rácio desceu de 10/1000 para 5.4/1000, um nível favorável quando comparado com as melhores grandes empresas de água africanas.28 Na Beira, Nampula, Quelimane e Pemba o rácio médio do pessoal era de 15/1000 e nas outras quatro cidades do sul era de cerca de 19/1000, valores altos mesmo se considerando que rácios elevados são inevitáveis nos sistemas mais pequenos. A abordagem do FIPAG perante este problema foi similar a estratégias utilizadas noutros países: os rácios diminuíram e continuariam a diminuir à medida que o número de ligações aumentasse.

3.3.3. dEsEMPENho FINaNCEIRo da adEM EM MaPutoAs operações da AdeM desenvolvidas ao abrigo do Contrato de Cessão de Exploração de Maputo não eram lucrativas e o pagamento ao FIPAG do montante da Renda Variável não era

26 SAL Consultoria, op. cit. pp.33-34.27 Um rácio de cobrança de 0.95 é considerado como bom. 28 Este rácio não inclui a componente de recursos humanos dos serviços contratados a terceiros. As empresas de água da África Ocidental e Central de grande dimensão que são eficientemente geridas empregam 3-6 pessoas por cada 1000 ligações (Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences with Public-Private Partnerships, Banco Mundial, draft, Jan.2008.) No Uganda, a muito eficiente empresa pública NWSC emprega 6.5 pessoas por 1000 (NWSC Annual Report 2007). Estes padrões aplicam-se a grandes empresas de água com 25,000 ou mais ligações. As empresas eficientes mais pequenas normalmente têm rácios mais altos.

29

tabela 3.5 – Eficiência e desempenho Financeiro do FIPaG nas Áreas de serviço cobertas pelos Contratos de Gestão delegada e Contratos de apoio à Gestão em 2007 (valores Monetários Expressos em Milhares de Mtn)

n.a.: Dados não disponíveis.* Já foi atingido um nível positivo nas receitas operacionais.Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2007; FIPAG, Sumário do Plano de Negócios, 10.15.07; Republica de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação, DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique, Cadernos de Encargo, Vol. 3, Informações de Licitação, 1998.

29 Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, and Richard Verspyck, Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences with Public- Private Partnerships (draft), Banco Mundial Jan.2008.


Maputo Beira Nampula Pemba quelimane Chókwe Inhambane Maxixe xai-xai

eficiência

Água não contabilizada .57 .71 .44 .51 .65 .58 .37 .44 .57

Rácio de cobrança 2002 .81 .93 .70 .61 .68 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2006 .79 .83 .75 .85 .74 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2007 .87 .96 .89 .95 .84 .90 .86 .97 .97

Pessoal por 1000 ligações 1998 10 16.5 20 31.5 28 n.a. n.a. n.a. n.a.

Pessoal por 1000 ligações 2007 5.4 15.5 14.4 17.7 17.1 19.5 20.4 16.2 17.9

Desempenho Financeiro

Receitas n.a. 73,036 52,949 29,849 21,410 14,312 12,599 6,453 17,209

Custos Operacionais (incl. depreciação) n.a. 92,706 47,535 36,629 24,347 11,477 14,305 5,979 16,289

Receitas Operacionais n.a. (19,670) 5,414 (6,780) (2,937) 2,835 (1,706) 474 920

Taxa de recuperação de O&M n.a. 0.79 1.11 0.82 0.88 1.25 0.88 1.08 1.06

- taxa de câmbio ref. 2006 n.a. +18% +10% +55% +19% +26% -13% -16% +2%

Receitas positivas projectadas para n.a. 2009 * 2010 2009 * 2010 * *

feito com pontualidade. As perdas da AdeM no ano de 2006 ascendiam a E 6 milhões, mas em 2008 o desempenho estava a melhorar. O fraco desempenho financeiro da AdeM deveu-se, em parte à sua incapacidade de reduzir a água não contabilizada, aumentando assim as cobranças, e a falta de capacidade de produção para poder prover ao aumento das ligações. É importante notar que o sucesso deste tipo de contratos na Costa do Marfim, Senegal e Nigéria esteve relacionado com o drástico aumento das ligações conseguido durante os primeiros anos de vigência dos contratos.29 O elevado custo do contrato de assistência técnica com a AdeP constituía mais um fardo limitativo da viabilidade financeira da AdeM.’ Depois de oito anos de operações todos os gestores de topo da AdeM eram ainda estrangeiros e a sua contratação não estava dependente do cumprimento de objectivos de desempenho.

A AdeM atempadamente pagava a taxa trimestral de regulação, ao CRA, e o montante fixo da renda mensal, ao FIPAG; porém, já havia entrado em mora no pagamento do montante da renda

variável devida ao FIPAG, e em 2007 os pagamentos atrasados montavam a cerca de 1.5 milhões de dólares. Visto que as rendas do Contrato de Cessão de Exploração de Maputo constituíam a principal fonte das receitas necessárias para a cobertura das operações do FIPAG, esse atraso criou um sério constrangimento financeiro para esta instituição. Consequentemente, e já nos finais de 2007, a Garantia de Pagamento foi executada para compensação dos montantes em dívida. Considerava-se, entretanto, a oportunidade de criação de uma conta escrow (depósito em garantia) para resolver este problema.

Em 2007, o director geral da AdeM em Maputo acreditava que os benefícios derivados dos novos investimentos que entretanto estavam a ser realizados não seriam gozados até 2012-2013, o que se revelava tarde demais para a AdeM cobrir as suas perdas antes do termo do Contrato de Cessão de Exploração, em 2014. Todavia, tanto o Assessor Independente como o CRA, após a Revisão Periódica levada a cabo em meados de 2008, eram da opinião que atingindo e mantendo um nível razoável de

30

desempenho, a AdeM poderia cumprir com as expectativas dos seus sócios no ano de 2014. Em 2008 o desempenho financeiro da AdeM-Maputo prosperou e o pagamento das rendas pela cessão de exploração tornou-se mais regular.

3.3.4. dEsEMPENho FINaNCEIRo do FIPaG Nas quatRo CIdadEs GERIdas PEla adEMO desempenho financeiro nas quatro capitais provinciais melhorou de forma progressiva. Os dados sobre desempenho financeiro apresentados na Tabela 3.5 demonstram que a partir de Outubro de 2007 a taxa de recuperação da O&M na Beira, Pemba e Quelimane variou entre 0.79 a 0.88 e que em Nampula era de 1.11.30 Nas três áreas de serviço aonde em 2007 se vivia uma situação negativa nas Receitas Operacionais (i.e., taxa de recuperação da O&M menor de 1.0), começou a verificar-se que as receitas aumentavam mais depressa que os custos e que o melhoramento da taxa de recuperação da O&M nos anos mais recentes era bastante forte.

Estes resultados são importantes porque indicavam que estas áreas de serviço tinham atingido, ou estavam prestes a atingir, o ponto que lhes permitiria contribuir para o pagamento dos empréstimos concedidos pelo Banco Mundial, BAD e BEI. Mais importante ainda, estes resultados mostram ao FIPAG que os serviços nas áreas de serviço maiores são bons. A cidade de Nampula teve resultados positivos durante dois anos e para a Beira e Quelimane projectavam-se resultados positivos para 2009.

3.3.5. dEsEMPENho FINaNCEIRo do FIPaG Nas ÁREas dE sERvIço EM quE CoNta CoM o aPoIo da vItENsO desempenho financeiro dos serviços apoiados pela Vitens estava também a melhorar. Os dados apresentados na Tabela 3.5 revelam que em Outubro de 2007 a Taxa de Recuperação de O&M no Chókwe, Maxixe e Xai-Xai, era superior a 1.0; contrariamente a esta tendência, note-se que a taxa em Inhambane chegou a ser de 1.01 em 2006, tendo porém o seu desempenho, em Outubro de 2007, caído para 0.88.

3.4. CoMPosIção das EquIPas do oPERadoR PRIvado

3.4.1. EquIPa da adEMA organização do pessoal nas equipas de gestão da AdeM era por vezes problemática.

A AdeM, em 2007, tinha seis expatriados em posições de gestão em Maputo: director geral, director das operações comerciais, director das operações técnicas, director financeiro, gestor do

programa de Obras Delegadas e um especialista em relações com os clientes. O custo de manter um grupo tão grande de estrangeiros era muito alto e o FIPAG estava preocupado com a não progressão no desenvolvimento e promoção do pessoal local para posições de gestão.

Tal como anteriormente referido, o RMC exigiu que a AdeM disponibilizasse seis especialistas residentes para a prestação dos serviços nas quatro capitais provinciais, e ainda que fosse contratado o pessoal necessário para guarnecer as áreas de especialidade especificadas no Anexo sobre Gestão de Pessoal. O RMC especificava que os especialistas residentes deveriam viver na Área de Serviço (colectivamente as quatro áreas de serviço nas quatro capitais provinciais) mas não especificava que pelo menos um deveria viver em cada uma das quatro Cidades.

Inicialmente a AdeM dedicou um especialista para residir em cada uma das quatro cidades provinciais e trabalhar no escritório do FIPAG que existia em cada uma das cidades. Cada um destes especialistas viajava até aos escritórios do FIPAG nas outras cidades para aconselhar sobre matérias das respectivas áreas de especialização. O perito em gestão geral e o especialista técnico viviam na Beira, prestando aconselhamento aos escritórios do FIPAG em todas as quatro cidades. Este arranjo não funcionou bem parcialmente porque era necessária a especialidade em gestão geral e os especialistas residentes que trabalhavam nos escritórios do FIPAG eram técnicos e não gestores. A sua presença em cada uma das Cidades não melhorou a gestão dos serviços e chegou mesmo a comprometer a assumpção de responsabilidades por parte dos directores locais.

Em 2005 o FIPAG e a AdeM acordaram em que todo o pessoal expatriado alocado às quatro cidades provinciais passaria a estar baseado na Beira (em escritórios diferentes do do FIPAG na Beira), e a partir daí exerceriam as suas funções de assistência à gestão, regularmente visitando as quatro áreas de serviço aonde davam apoio técnico à implementação. Independentemente de como a equipa de gestão foi organizada e preparada, a AdeM não conseguiu desenvolver uma estratégia de apoio gestão que fosse viável e o FIPAG viria a ter que assumir o planeamento estratégico para os estabelecimentos.

Quer nos Contratos Originais quer nos Contratos Revistos de Cessão de Exploração e de Gestão, muitos dos especialistas disponibilizados pela AdeM eram especialmente contratados para esse efeito e não propriamente pessoal dos quadros de operações da SAUR em França ou da AdeP em Portugal. Esta é uma prática comum nestes tipos de contratos. Se bem que a experiência em trabalhar em países em vias de desenvolvimento e conhecimentos de línguas sejam tão valiosas como a experiência de trabalho no

30 A Taxa de Recuperação de O&M é o rácio das receitas comparativamente aos custos operacionais (incluindo depreciação). Assim é que um rácio de 1.0 indica que as receitas são iguais aos custos operacionais; menos de 1.0 indica que os custos excedem as receitas e mais do que 1.0 indica que as receitas excederam os custos.

31

contexto do país de origem, esta prática sofre de sérios defeitos, porquanto o pessoal contratado pode não estar familiarizado com a cultura societária da empresa líder. Nestes termos, parte das forças que serviram de base para a selecção da proposta vencedora não chegam a concretizar-se na implementação do contrato. Importa ainda notar que, do ponto de vista prático, estes membros de equipa não têm uma boa rede de contactos nas empresas com que possam contar se necessários, nem têm acesso directo ao topo da gestão societária. Este facto revelou-se como uma desvantagem quando se começaram a sentir dificuldades na implementação dos contratos da AdeM, chegando a parecer que as decisões eram tomadas na Europa sem a contribuição dos gestores locais da AdeM. Esta dificuldade foi mais exacerbada pelo facto de o Presidente do Conselho de Administração da AdeM viver em Portugal e não ter conhecimento em primeira mão quais as condições vividas no terreno.

A não permanência do pessoal de gestão da AdeM foi também um problema. Durante o período compreendido entre Dezembro de 1999 a 2008 Maputo viveu sete Directores Gerais, e durante a vigência do RMC, 2004 a 2008, a posição de Chefe da Equipa de Gestão nas quatro cidades provinciais foi preenchida por três indivíduos (uma das substituições foi feita a pedido do FIPAG considerado o desempenho insatisfatório da pessoa em causa.)

Este problema viria a ser resolvido e em 2007 a equipa em Maputo incluía membros que tinham trabalhado para a AdeP. A AdeM e a AdeP merecem o crédito de se terem mantido firmes no seu compromisso de levar o Contrato de Cessão de Exploração de Maputo a bom termo, mesmo nos momentos mais difíceis.

3.4.2. EquIPa da vItENsA Vitens utilizou um modelo inovador de reorganização dos recursos humanos que permitiu a rápida transferência de competências e responsabilidades para a equipa de gestão do FIPAG e outros profissionais locais. A equipa da Vitens incluiu um gestor de projecto residente e a tempo inteiro, seis especialistas expatriados, cada um trabalhando nas quatro áreas de serviço do sul durante nove semanas por ano, e estudantes ou recém-graduados (dois em Inhambane/Maxixe e quatro em Chókwe/Xai-Xai) os quais eram orientados pelo pessoal expatriado da Vitens. Todos os expatriados trazidos pela Vitens eram trabalhadores do seu quadro e traziam consigo bastante experiência, pelo que era consistente a sua interpretação dos métodos de trabalho e cultura corporativa da Vitens. A equipa da Vitens, no seu todo, apoiava os directores locais em Inhambane/Maxixe e Chókwe/Xai-Xai. As decisões de gestão eram tomadas de forma concertada, na qual o pessoal da Vitens assumia um papel pró-activo e de apoio. Este esquema foi construído para desenvolver os talentos locais e promover a responsabilidade entre os gestores do FIPAG.

Ao contrário de muitas empresas activas no panorama

internacional, é prática da Vitens enviar os seus quadros para prestarem assistência técnica aos países em desenvolvimento. O pessoal é encorajado e recompensado por desempenhar estas tarefas. Na realidade, estes serviços fora do país são considerados essenciais para a progressão na carreira. O Chefe de Equipa das quatro cidades do sul, antes de iniciar o serviço de três anos em Moçambique, trabalhou durante 18 anos na Holanda. A prática da Vitens de contratar estudantes do ensino médio e superior e recém-graduados para agirem como membros locais das equipas, permitiu-lhe manter a continuidade entre as visitas ao mesmo tempo que promovia o desenvolvimento dos conhecimentos locais. Os membros holandeses da equipa mantinham contacto regular com os membros locais

3.5. CaPaCItação E IMPaCtos No PEssoal loCalA maioria dos observadores concorda em que o desempenho do pessoal que prestava o serviço tinha vindo gradualmente a melhorar desde a introdução do QGD, se bem que continuasse a ser necessário melhorar ainda mais, particularmente nas áreas das relações com os clientes e de competências de liderança no nível médio de gestão. Um dos objectivos de longo prazo do QGD é o de desenvolver as relevantes capacidades e transferir

32

a responsabilidade pela gestão do património do abastecimento de água e pela supervisão dos Operadores aos municípios, implementando-se assim a política de descentralização propugnada pelo GdM. As condições para a transferência são (i) a existência de infra-estruturas adequadas; (ii) a institucionalização de empresas de água autónomas e viáveis; e (iii) a capacidade das autoridades e funcionários municipais de gerir o património de uma forma financeiramente viável e administrar os contratos com os Operadores.

Tal como referido anteriormente, antes da transferência dos serviços para o FIPAG, as condições das operações eram desanimadoras, a gestão era deficiente por sofrer de falta de competências e também de recursos, e a supervisão era ineficaz. Apenas esporadicamente o pessoal recebia formação e não compreendia o significado de trabalhar para uma entidade financeiramente viável, com serviços orientados para o cliente. Esperava-se que os novos Operadores privados contratados ao abrigo do QGD fossem uma plataforma de aprendizagem e treinamento e mais que desenvolvessem uma nova orientação para a cultura do serviço que permitisse os gestores e pessoal local a exercerem as suas funções com eficácia.

Todo o pessoal local afecto ao abastecimento de água em Maputo foi transferido para a AdeM quando o Contrato de Cessão de Exploração se tornou eficaz. Esta empresa tornou-se a sua entidade empregadora. Prevê-se que quando o Contrato termine o pessoal seja transferido para o Operador seguinte. Nas outras cidades, a maioria dos empregados das empresas de água que haviam sido transferidos para o FIPAG permaneceram como seus contratados, e aos parceiros privados foram dados amplos poderes de recrutamento e gestão de pessoal em representação do Fundo, bem como, quando necessário, os poderes de recomendar procedimentos disciplinares ou rescisão do contrato por justa causa. No final do ano de 2007, o FIPAG e os Operadores colaboravam no sentido de se introduzirem avaliações anuais ao desempenho e critérios para a progressão e aumentos salariais baseados no mérito.

Os gestores da AdeM, Vitens e do FIPAG e os actores municipais interessados notaram francas melhorias no desempenho técnico e comportamentos do pessoal durante a vigência dos contratos, reconhecendo porém que muito permanecia por fazer. Era necessário desenvolver uma cultura de serviço mais orientada para o cliente e os gestores locais precisavam de mais treinamento e orientação nas competências de liderança e de gestão. Se bem que tenha começado muito lentamente, em 2007 a AdeM acelerou a implementação dos seus programas de treinamento, e a Vitens declarou o ano de 2007 como o “Ano

de Desenvolvimento dos Recursos Humanos”em todas as suas áreas de contrato.

3.5.1. MaPutoEm termos gerais o pessoal era bem tratado, mas ainda em 2007 não haviam sido promovidos nenhuns gestores locais para posições seniores de gestão. Quando a AdeM tomou conta das operações foi-lhe dada a opção de devolver ao FIPAG, durante o primeiro ano de vigência dos contratos, o pessoal que não desempenhasse as funções de forma satisfatório ou que se revelasse excedentário. Nenhum trabalhador foi devolvido e nenhum foi despedido se não por razões disciplinares. As funções não nucleares eram contratadas a terceiros conforme se revelasse apropriado (manutenção de veículos, segurança, assistência informática, limpeza, etc) e desde que o comité sindical concordasse.

Em 2007, uma pesquisa realizada ao pessoal reportou que 50 por cento do pessoal em Maputo era muito feliz e que apenas 7.1 por cento não estavam satisfeitos com o seu trabalho. A maioria dos empregados participou em acções de formação interna: de língua inglesa, condução, etc.; dois trabalhadores viajaram até Portugal para participarem num curso de cinco dias sobre perdas de água promovido pela empresa Águas de Portugal. A AdeM reportou que o desempenho de alguns dos seus gestores de nível médio era satisfatório, se bem que a falta de formação permanecesse um desafio a combater. Foi introduzido um sistema de incentivos para a apresentação de resultados que estava a ter um impacto positivo. Não obstante o anteriormente referido, em 2007, seis anos após o acordo sobre os contratos revistos, todas as posições de gestão do topo eram ainda preenchidas por estrangeiros.31

3.5.2. BEIRa, NaMPula, PEMBa E quElIMaNEO treinamento e orientação da AdeM do pessoal e gestores locais não cumpriu com as expectativas, e o FIPAG desenvolveu o seu próprio modelo para formação dos directores locais. O pessoal local das antigas unidades de prestação do serviço de abastecimento foi transferido para o FIPAG quando este assumiu a responsabilidade pelos serviços. Decorria o ano de 1999. Após a adjudicação dos contratos à AdeM, o Operador privado tornou-se o responsável pela supervisão da gestão diária e pelo treinamento e desenvolvimento do pessoal. Depois da reorganização e centralização da equipa da AdeM na Beira, o FIPAG organizou um concurso público para contratação dos directores locais. Os candidatos deveriam ter o nível universitário, e dado que os que foram seleccionados não possuíram qualquer experiência no sector do abastecimento de água, todos participaram numa viagem de formação e de estudo a Portugal.

31 No início de 2009, o número de pessoal expatriado foi reduzido para quarto e um gestor local foi promovido para o nível da direcção.

33

Em 2007 eles tornaram-se nos “directores delegados”, cargos que continuaram a desempenhar depois do contrato com a AdeM ter caducado. Os directores delegados desenvolviam as suas tarefas com bastante autonomia, e também mestria; procuravam o conselho dos especialistas da AdeM consoante o caso e conforme achassem necessário. A gestão central do FIPAG, que nutria pouca confiança na supervisão da gestão diária desempenhada pela AdeM, mantinha-se em permanente contacto com os directores delegados, ministrava direcção estratégica e intervinha, decidindo, apenas ocasionalmente. O FIPAG introduziu um sistema de incentivos por referência a determinados resultados que contribuía para que houvesse um ambiente de competição saudável entre os directores delegados e, de uma forma geral, estava bastante satisfeito com o seu desempenho.

O FIPAG não estava totalmente satisfeito com a formação oferecida pela AdeM ao pessoal nas quatro capitais provinciais e não havia concordância se o Operador privado tinha ou não cumprido com as suas obrigações. A maior contenda dizia respeito aos atrasos nas acções de treinamento. No final do Contrato a AdeM já estava a melhorar o seu desempenho relativamente a esta matéria. Entre 2005 e 2007, a AdeM ofereceu 127 cursos práticos de curta duração, de 1 dia até 4 semanas, a maioria no próprio local das áreas de serviço. Treze trabalhadores locais foram a Portugal para uma acção de formação de uma semana sobre redução de perdas de água na empresa Águas de Portugal.

3.5.3. ChókwE, xaI-xaI, INhaMBaNE E MaxIxE O pessoal e gestores locais pareciam beneficiar do programa de treinamento e orientação da Vitens e do programa trabalho-estudo do FIPAG direccionado aos anteriores directores. Tal como noutros casos, o pessoal das empresas de águas transitou para o FIPAG. Os antigos directores foram transferidos para a sede do FIPAG em Maputo aonde lhes foi dada a oportunidade de continuar a trabalhar enquanto frequentavam, à noite, programas universitários de engenharia civil e gestão de negócios. Este arranjo trabalho/estudo garantia que os trabalhadores ficassem a par do novo ambiente de negócios ao mesmo tempo que ganhavam a experiência prática que lhes permitiria assumir cargos de supervisão e técnicos quando completassem os estudos. Nas quatro áreas de serviço provinciais eles foram substituídos por gestores universitários treinados que trabalhavam na sede do FIPAG.

A Vitens assumiu a responsabilidade primária pela coordenação do pessoal das quatro áreas de serviço do sul. Oito cursos de pequena duração foram organizados durante o período de 2005-2007, alguns no próprio local, outros no Centro de Formação Profissional em Água e Saneamento (CFPAS) de Maputo. Dez gestores e técnicos viajaram até à Holanda para participarem

em cinco programas de formação (cobrindo uma variedade de aptidões e competências técnicas e de gestão) com duração que variava entre 21 a 60 dias; esta acção foi financiada pela Vitens, Water for Life e BAD. Doze trabalhadores foram indicados para estudarem a tempo inteiro (ensino secundário e universitário) durante três ou quatro anos, consoante o aplicável; eles beneficiaram de financiamento do Governo Holandês, da Vitens ou da Agência Suíça para o Desenvolvimento e Cooperação. A maioria dos indivíduos deste grupo de trabalhadores tinha desempenhado cargos de gestão nos serviços antes da sua transferência para o FIPAG.

Para além de formação em matérias práticas, a Vitens dava especial ênfase à necessidade de se introduzir uma nova cultura de trabalho e atitudes construtivas, o que foi especialmente difícil durante o primeiro ano de vigência do Contrato, quando vários trabalhadores desonestos numa das áreas de serviço tiveram que ser despedidos. A partir desta ocorrência, os novos trabalhadores passaram a ser contratados com base num contrato a prazo e só apenas depois de terem demonstrado boas atitudes e um bom desempenho eram confirmados num cargo permanente. O gestor do projecto da Vitens reconheceu que mudar as atitudes e culturas de trabalho é uma tarefa morosa.

3.6. MatuRIdadE do quadRo INstItuCIoNal

3.6.1. CREdIBIlIdadE E EstaBIlIdadE das PolítICasNão obstante as dificuldades sentidas no início da vigência dos contratos de gestão delegada, o GdM permaneceu comprometido e apoiante da reforma. Os dirigentes do FIPAG e do CRA gozavam de respeito por parte dos membros do Governo, junto dos Operadores privados e dos doadores, e a sua autonomia foi consistentemente defendida. Este cenário levou à criação de um ambiente de credibilidade e previsibilidade que permitiu ao FIPAG e aos parceiros privados recuperarem do colapso inicial dos contratos originais e prosseguirem mais fortes na sua missão.

A credibilidade gozada pelo FIPAG e pelo CRA resultou dos seguintes factores:

• Transparência e responsabilização objectiva proporcionadas pela separação das operações da gestão do património prevista no QGD,

• Compromisso de sustentabilidade financeira de longo prazo que assegurou aos doadores que os empréstimos seriam pagos e que o objectivo último do GdM era terminar com a dependência da ajuda externa,

• A existência de um regulador não politico que fez um esforço concertado de trazer as tarifas a níveis paritários

34

com os custos e que exerceu pressão junto do FIPAG e dos Operadores para melhorar a qualidade dos serviços e o desempenho global do sector,

• O desenvolvimento de relações de trabalho construtivas com as instituições financeiras internacionais e parceiros privados,

• A manutenção de um diálogo construtivo com funcionários públicos das autoridades locais e centrais, especialmente considerada a rotatividade dos funcionários autárquicos,

• O facto de o FIPAG e o CRA terem sido capazes de desenvolver estruturas de profissionais com boa qualidade técnica,

• Uma boa experiência de liderança e informado o processo de tomada de decisões,

• A continuidade da gestão foi possível pois os mesmos líderes se mantiveram nas respectivas posições desde o momento de concepção do QGD, e

• Uma política de regulação que reconheceu o vínculo entre a qualidade de serviço e os custos, e equilibrou o objectivo de se atingir a viabilidade financeira com a necessidade de proteger os consumidores. O apoio generalizado ao QGD levou a DNA a adaptar os seus princípios e regras ao serviço a cidades e vilas pequenas, e a promover a emergência de Operadores privados locais. Este esforço tem vindo a ser apoiado pela Millennium Challenge Corporation e pelo Banco Mundial.

3.6.2. vIaBIlIdadE FINaNCEIRa E EFICÁCIa do FIPaGDurante o período de 2002-2007 o FIPAG recuperava de uma situação em que os custos operacionais nas áreas de serviço fora de Maputo tinham que ser subsidiados pelo GdM e doadores para um ponto, nos finais de 2007, no qual as suas receitas líquidas se aproximavam do ponto de equilíbrio financeiro. Que este estágio tenha sido alcançado num contexto em que as perdas de água permaneciam elevadas e as ligações aumentavam num ritmo bastante moderado é verdadeiramente um feito; para isto, muito contribuíram as políticas tarifárias que apoiavam a viabilidade financeira, as medidas de controlo dos custos e as melhorias na eficiência das cobranças. Considerando-se haver ainda potencial para a redução das perdas de águas e aumento do número de ligações, as projecções do FIPAG para uma melhoria continuada do seu desempenho financeiro eram boas, e os investimentos direccionados à redução das perdas de água e aumento das ligações passaram a ter alta prioridade.

Um dos principais objectivos do FIPAG durante este período era o de se atingir o ponto em que o Fundo passaria a gerar receitas

suficientes para começar a servir a dívida entretanto contraída junto do Ministério das Finanças em virtude de contratos de mútuo associados aos créditos dos doadores. O plano de pagamento da dívida ao BAD (com início em 2008), à IDA (com início em 2009) e ao BEI (com início em 2012), estava originalmente projectado para coincidir com o aumento de receitas geradas por novos consumidores. Porém, dados os atrasos na conclusão dos investimentos de capital, o aumento de cobertura por via de novas ligações ficou comprometido e o plano de pagamento da dívida tal como inicialmente acordado já não coincidia com o ansiado aumento de receitas. Se bem que tivesse sido possível servir a dívida nos termos originais, tal situação condicionaria muito as finanças do FIPAG e comprometeria a sua capacidade de utilizar os seus próprios fundos e ter que incorrer em débitos adicionais para prover a investimentos essenciais. Assim foi que os pagamentos ao BAD e à IDA foram reagendados, iniciando-se, respectivamente, em 2010 e 2011. O plano de pagamento ao BEI permaneceu inalterado. Esperava-se que estes novos prazos permitissem que o FIPAG consolidasse a melhoria do seu desempenho financeiro.

3.6.3. GEstão E dIRECção EstRatéGICa do FIPaGOs gestores de topo do FIPAG demonstraram um alto padrão de profissionalismo e um espírito inovador. Eles criaram uma organização competente respeitada em todos os quadrantes da sociedade. Nos primeiros anos de funcionamento os gestores do FIPAG concentraram-se em desenvolver as capacidades principais, em assegurar que as funções básicas de planeamento e monitoria eram executadas e em resolver crises. O desafio que a liderança do FIPAG enfrentou em 2007, foi o de garantir a transição de uma atitude reactiva para uma pró-activa, e com esse alvo em vista iniciou o Programa de Planeamento Estratégico e Direcção para a criação de uma abordagem de gestão mais coerente e que assegure que os recursos permaneçam direccionados para o cumprimento de objectivos chave.

Se bem que o FIPAG tivesse bem desenvolvida a capacidade de recolher e analisar dados chave sobre o desempenho, os seus

In U

S$’0

00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Resultados Financeiros do FIPAG

0

(5,000)

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000Receitas Totais

Custos Operacionais

Receitas antesde amortização e depreciação

35

gestores reconheceram que as oportunidades para a capitalização de sinergias podiam vir a ser desperdiçadas se as ligações entre as suas muitas funções não estivessem explicitamente sistematizadas. O pessoal de gestão e de supervisão estava a contribuir para o desenvolvimento do programa e ainda a ser treinado para o utilizar. Assim que pudesse ser implementado seria utilizado para o planeamento, implementação e preparação de relatórios sobre as suas actividades. Os gestores poderiam passar a mais facilmente monitorar o desempenho do pessoal, bem como a identificar problemas e constrangimentos de forma atempada. Os procedimentos, dados e documentos de referência seriam alinhados junto das respectivas actividades e disponibilizados on line.

À medida que o QGD amadureceu, o FIPAG demonstrou a vontade de inovar os modelos de gestão. A parceria com a Vitens para a gestão foi um exemplo. O FIPAG procurou encontrar formas de tornar os contratos de cessão de exploração atractivos para

os candidatos aos serviços nas quatro cidades do norte aonde o Contrato de Gestão com a AdeM estava prestes a caducar (veja-se infra).

3.6.4. ExECução do CoNtRato E MoNItoRIa do dEsEMPENho

A dificuldade que foi lidar com os contratos originais levou o FIPAG a adoptar uma abordagem mais disciplinada relativamente à monitoria dos objectivos de desempenho nos contratos revistos com a AdeM, e subsequentemente também nos contratos com a Vitens. Os objectivos chave de desempenho eram estabelecidos anualmente e os resultados parciais eram mensalmente reportados pelos directores das áreas de serviço. Nos finais de 2007, os relatórios não eram certos e ainda não eram consistentemente apresentados dentro dos prazos. Notando o quão escassos eram os recursos, se bem que por vezes os relatórios mensais apresentassem erros óbvios, estes não eram imediatamente

36

acompanhados e rectificados, pelo que por vezes persistem registos errados na documentação do FIPAG. Desde que os Contratos se tornaram efectivos, o FIPAG designou auditores independentes para verificarem o desempenho anual de ambos os Operadores. As respectivas prestações foram úteis para a determinação do pagamento de incentivos à AdeM, avaliação global do desempenho dos Operadores e estabelecimento de futuros objectivos, se bem que até recentemente o FIPAG poderia ter estado a perder a oportunidade de intervir e corrigir os problemas quando eles primeiro surgissem. Os departamentos financeiro e operacional do FIPAG consolidaram os relatórios mensais e prepararam avaliações actualizadas do progresso global relativamente à viabilidade financeira da instituição. Esperava-se que a implementação do Programa de Planeamento Estratégico e Direcção promovesse uma abordagem para a monitoria e análise de todos os dados do FIPAG mais coerente e estrategicamente direccionada.

3.6.5. REGulaçãoO CRA desempenhou um papel imprescindível no equilibrar dos interesses dos Operadores e dos consumidores e também na promoção de melhorias nos serviços, especialmente os aos pobres. O CRA tem poderes plenos de autoridade sobre os serviços colocados sob gestão delegada, competindo-lhe avaliar e aprovar as tarifas do consumidor propostas pelo FIPAG, periodicamente rever e aprovar a estrutura tarifária, rever e aprovar a tarifa do Operador (apenas em Maputo) e a fórmula de indexação e ajustamentos (apenas em Maputo). No caso dos serviços em que o FIPAG assumiu a responsabilidade mas não contratou um Operador privado (i.e., os serviços apoiados pela Vitens), o CRA e o FIPAG assinaram um acordo regulatório que especifica as tarifas do consumidor e os direitos e responsabilidades de cada uma das partes.

O CRA tem conseguido, durante a execução do seu mandato, equilibrar os objectivos competitivos entre si de protecção dos consumidores, manter os aumentos tarifários dentro de níveis politicamente aceitáveis, e assim permitir que o FIPAG gradualmente atinja a sustentabilidade financeira. Não obstante as taxas de inflação anual dos anos 2002-2006 rondarem os 8 por cento a 13 por cento, as tarifas médias, nesse mesmo período, aumentaram em termos reais em todas as áreas de serviço da AdeM.32

Para além de regularmente rever a tarifa, o CRA levou a cabo estudos sobre os beneficiários para análise da qualidade e do custo do serviço, medindo a satisfação dos consumidores e a sua capacidade de pagar, compreensão do que seja o mercado de

água urbano, alternativas especiais de fontes e de prestadores do serviço de água, e ainda para projecção de quais virão a ser as futuras necessidades. Estas análises revelaram que quando o serviço prestado pela empresa (através de ligações domésticas ou fontanários) não está disponível, não é confiável ou é fracamente gerido, os residentes voltam-se para outras fontes alternativas, incluindo as redes dos POPs, quiosques de venda de água e poços, vizinhos com ligações domésticas, e outras. Com base nesta informação o regulador passou a assumir um papel de liderança na promoção de melhoramentos dos serviços aos pobres através do recurso a arranjos técnicos, institucionais e de regulação alternativos, como o sejam o licenciamento dos POPs e a criação de comités de residentes para monitorar o fontanário e outros serviços.

Os representantes do CRA em cada uma das áreas de serviço regularmente monitoraram a qualidade de água, e também ajudaram a resolver reclamações de consumidores que não puderam ser logo resolvidas pelo Operador. Contudo, a sua capacidade de exigir a qualidade do serviço e o cumprimento dos padrões de eficiência foi de certa forma limitada, uma vez que os contratos delegados não especificaram as penalidades financeiras aplicáveis ao incumprimento contratual de determinados objectivos e padrões.

Uma recente revisão à metodologia tarifária praticada pelo CRA constatou que o regulador executa as suas funções de forma transparente, informada e participativa, e ainda que o “Plano Estratégico para 2007-2009” constituía um bom exemplo do compromisso da instituição para com a transparência e a boa governação.33 O Plano Estratégico descrevia o estado dos serviços, os desafios que o CRA iria enfrentar no exercício das suas competências em matérias de regulação, as suas prioridades estratégicas e objectivos e ainda as acções que planeara desenvolver para os concretizar.

3.6.6. qualIdadE das RElaçõEs Os principais actores tinham boas relações. Os dois principais intervenientes, o FIPAG e o CRA, tinham uma relação construtiva em que cada qual respeitava o papel e a autoridade do outro, e conjuntamente promoviam o desenvolvimento do QGD. Durante os primeiros anos do QGD era necessário clarificar e distinguir entre as suas funções, particularmente se o contratado para a cessão de exploração em Maputo deveria reportar directamente ao CRA ou apenas ao FIPAG – o qual por sua vez deveria informar o CRA sobre os resultados do desempenho nos serviços de água em Maputo. Assuntos como este foram resolvidos através do estabelecimento de protocolos de reporte, nos termos dos quais

32 Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Diagnostic Report, Setembro de 2007, Chapter 3.

33 Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Final Report, Março de 2008, p. 11.

37

certos indicadores de desempenho, os sujeitos a regulação, eram directamente enviados ao CRA e ao FIPAG, enquanto os demais indicadores, os contratuais, eram reportados apenas ao FIPAG.

Quando foi primeiramente proposto, o QGD teve que enfrentar a resistência das autoridades municipais que se opunham à privatização e queriam elas mesmo operar os serviços. A criação do FIPAG como entidade detentora do património deu-lhes o conforto e segurança que os serviços não estavam a ser privatizados. Tanto o FIPAG como o CRA demonstraram sensibilidade para com as preocupações dos municípios e nutriram boas relações com os órgãos municipais e o público. Ambos promoveram seminários dirigidos às autoridades locais, expondo-lhes e fazendo-os compreender os desafios financeiros e técnicos que afectam o serviço de abastecimento de água. Dado que as eleições municipais têm lugar cada quatro anos, o FIPAG e o CRA já tiveram que lidar com uma mudança completa dos quadros municipais, e voltarão a vivê-la em 2009. O FIPAG foi sábio em não cair na tentação de prometer melhorias rápidas aos serviços que sabia serem, de antemão, irrealistas. Assim foi que o Fundo promoveu uma parceria com os municípios que se pode considerar como sendo bastante construtiva.

A incapacidade da AdeM de cumprir com os objectivos de melhoria do serviço e de apresentar, em tempo, os relatórios contratualmente acordados, afectou a atitude do pessoal e gestores do FIPAG pessoal perante o Operador privado. Todavia, o FIPAG manteve relações construtivas com a AdeM e todas as situações de desacordo têm sido resolvidas através de negociação amigável entre as partes. A relação com a Vitens tinha sido consistentemente positiva e de franca colaboração.

3.7. PRóxIMos CoNtRatosEspera-se que os próximos contratos de cessão de exploração dos serviços nas quatro capitais provinciais, venham a tornar-se efectivos em 2009. Estes contratos serão subsidiados durante os primeiros anos de vigência. Os objectivos chave da estratégia

eram o de se atraírem candidatos locais e regionais e aumentar a competitividade no sector.

Oito anos após a AdeM ter sido constituída, a maioria do capital social era detida por uma empresa estrangeira, a AdeP. Em franco contraste, os Operadores privados na Costa do Marfim e no Senegal eram primeiramente criados, e contavam com uma activa participação, de Operadores estrangeiros; seguidamente, o capital social e a gestão eram transferidos para os investidores e gestores locais. Esta transferência traz consigo importantes benefícios: o Operador é visto como uma empresa local empenhada no desenvolvimento a longo prazo dos serviços e que compreende o contacto local, os lucros permanecerão na economia local, e o custo da gestão é mais baixo. Competição ou não entre operadores, é já uma matéria distinta: na Costa do Marfim e no Senegal, bem como noutros países africanos, existe uma única empresa de abastecimento de água (pública ou privada) e a competição nos grandes mercados urbanos é fraca. São poucos os países, entre eles o Uganda e a Mauritânia, nos quais alguns pequenos Operadores locais competiram para a gestão nas cidades de menor dimensão. Em Moçambique, a DNA também começou a promover a contratação de pequenos Operadores para os serviços nas cidades mais pequenas. O FIPAG espera introduzir a gestão por empresas privadas locais e competitividade nas cidades de tamanho médio.

Pretendendo promover a competitividade entre os interessados e encorajar a participação de Operadores locais e regionais, o FIPAG planeou adjudicar separadamente quatro contratos para cada uma das áreas de serviço. Os proponentes pré-qualificados podiam apresentar propostas, separadas, para todas as quatro. Importa ainda notar que o FIPAG pretendia seleccionar e contratar os serviços de uma experiente empresa de água para intervir como auditor específico do desempenho, responsável não só por monitorar o desempenho segundo os objectivos contratuais de desempenho, mas também por agir como mentor e apresentar recomendações sobre como corrigir quaisquer deficiências.

4.1. data BasE, GEstão dos RIsCos E MECaNIsMos dE REsPoNsaBIlIzaçãoOs dados de base utilizados pelos proponentes aos contratos originais de Cessão de Exploração de Maputo (OLC) e de Gestão (OMCs) na Beira, Nampula, Pemba e Quelimane estavam incompletos e não eram confiáveis. Como compensação, o OLC permitiu que, ocorrendo uma alteração material das circunstâncias, se pudesse realizar uma revisão intercalar da Tarifa do Operador. A coberto desta disposição foi possível renegociar as taxas, mas o processo teria sido mais fácil para ambas as partes se as condições e procedimentos aplicáveis estivessem mais especificados. Esta deficiência foi corrigida no RLC. No caso dos contratos de gestão, porque o Operador não assumiu nenhum dos principais riscos associados à confiabilidade dos dados de base, os OMCs e o RMC não regularam a possibilidade de revisão das taxas, excepto na ocorrência de uma alteração legislativa que aumentasse os custos do Operador.

É possível que os proponentes tenham tirado partido das lacunas nos dados para, na esperança de que as condições reais no terreno forçassem uma revisão que lhes seria favorável, apresentarem propostas com valores irrealisticamente baixos. A prolongada renegociação das taxas e revisão dos contratos resultou em atrasos nos investimentos, nas obras de reabilitação e no melhoramento da gestão dos contratos, e em perdas financeiras significativas tanto para o principal accionista do Operador privado e para o GdM.

Outra deficiência dos contratos foi a ausência de incentivos directos ou de penalidades monetárias em caso de não cumprimento dos objectivos e padrões contratualmente acordados. O “pagamento de incentivos”, tal como incluído nos contratos, não estava dependente, por si, da qualidade de serviço. As revisões periódicas das taxas do Operador deveriam ter proporcionado um mecanismo para medição da sua responsabilidade final, mas o CRA não considerou que estas fossem suficientes para adequadamente impor o cumprimento dos padrões de qualidade de serviço. Alguns observadores acreditam que se o pagamento de incentivos ou de penalidades tivesse sido mais direccionado, estes instrumentos teriam sido mais eficazes.

Lições:

1. Antes de se solicitar aos operadores privados que aceitem correr riscos financeiros, devem ser disponibilizados dados de base confiáveis e auditados. Se não existir a relevante e adequada informação, então será provavelmente melhor

adoptar um arranjo inicial em que o operador não corra tantos riscos para preparação de um contrato futuro em que a alocação de riscos ao parceiro privado seja superior.

2. Mesmo quando existam dados de base que sejam confiáveis deve-se reconhecer a necessidade de, potencialmente, estes terem que ser corrigidos, e assim o contrato deve especificamente dispor de procedimentos para actualização de dados, início e execução de uma revisão e para a revisão das obrigações contratuais.

3. Uma regra que permita fazer-se uma revisão crítica das propostas rejeitando aquelas com valores inferiores aos estimados pelos consultores, pode evitar os danos psicológicos associados às propostas irrealistamente altas.

4. O Operador, no termo da fase inicial de arranque e logo que existam dados fiáveis, deve assumir a responsabilidade por atingir os objectivos e padrões contratualmente estabelecidos e para tal serem acordados incentivos ou penalidades de natureza financeira.

4.2. EMPaCotaMENto dos CoNtRatos / ÁREas dE sERvIço dE MENoR dIMENsãoTal como discutido atrás, havia, em 1999, muitas razões para se empacotarem os contratos para as áreas de serviço de Maputo e das quatro capitais provinciais e assim se impor aos proponentes que assumissem todos os contratos ou nenhum. Os contratos incluíam uma disposição que qualificava como incumprimento, de qualquer um deles, o abandono das áreas de serviço mais pequenas (as provinciais). No entanto, o Operador era livre de estruturar, organizar e preparar a sua equipa de gestão como melhor entendesse.

Nos primeiros anos de vigência dos contratos, a AdeM não disponibilizou pessoal dedicado para os contratos de gestão e tentou gerir todos os cinco contratos a partir de Maputo. Quando a AdeM começou a sofrer dificuldades financeiras, foi para o serviço em Maputo que a empresa se voltou, o que teve como resultado uma falta de atenção para os problemas particulares vividos nas operações das demais cidades. Mesmo após a revisão do contrato de gestão e o envio de seis especialistas residentes para as quatro áreas de serviço, a AdeM não foi bem-sucedida em prestar suficiente apoio de gestão às províncias. Por outro lado, se bem que mais expatriados pudessem ter produzido melhores resultados, tal seria incomportável em termos de custos. O modelo da Vitens parecia atender a este facto, nele se prevendo um único chefe de equipa residente, especialistas

38

4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS RÉPLICAS

39

estrangeiros que visitariam as cidades por curtos espaços de tempo, e a contratação de jovens profissionais (sob orientação dos expatriados) para assegurar uma presença permanente.

Lições:

1. O empacotamento de contratos muito diferentes em termos de tamanho (de área), riscos e lucros pode ser justificável e criar economias de escala e de âmbito; porém, é importante que estes incluam salvaguardas que assegurem que o operador irá dedicar os recursos que se revelem apropriados a cada área de serviço.

2. A experiência com outros contratos similares, bem como com outros modelos contratuais, tal como o de uma única cessão de exploração para algumas áreas urbanas no Senegal, devem ser avaliadas e comparadas com a experiência Moçambicana para que se determinem quais os factores, existindo, que promovem um bom desempenho nas cidades secundárias e também o alcançar do objectivo de descentralização dos serviços.

3. Os contratos devem especificar qual o grau de centralização apropriado e aceitável e/ou os recursos mínimos para as áreas mais fracas.

4. Para além de disposições contratuais que condicionem uns contratos aos outros, é indicado que se faça uso de incentivos e penalidades que garantam que sejam mantidos padrões mínimos na prestação em todas as áreas de serviço.

5. Devem ser desenvolvidos modelos de gestão de menor custo que permitam uma presença adequada de profissionais nas áreas de serviço mais pequenas. A selecção e contratação competitivas dos directores delegados locais, com acesso a apoio profissional, pelo FIPAG e o modelo da Vitens são duas abordagens potencialmente promissoras.

4.3. EstRatéGIa dE INvEstIMENto E REaBIlItação A sequência das obras de capital e de reabilitação apresenta um dilema porquanto implica que se deva ter em consideração não só factores técnicos de engenharia, mas também prioridades financeiras, políticas e sociais, como o sejam a expansão da cobertura dos serviços. Mesmo que se reúnam as melhores condições, o tempo entre a preparação e a implementação de grandes projectos pelos doadores pode ser longo. Em Moçambique, as dificuldades foram exacerbadas pelos atrasos na implementação dos projectos de obras de capital, e consequentemente alguns dos investimentos identificados como apropriados durante a avaliação de projectos financiados pelos doadores, já não o eram quando estavam a ser implementados. Para mais, a AdeM sugeriu, a estratégia de investimento do PNDA

II não deu prioridade aos aumentos de ligações, os quais teriam de início melhorado a cobertura e o desempenho financeiro dos serviços. Se bem que o Programa de Obras Delegadas (DWP) pretendesse dar ao Operador um controlo flexível sobre os recursos disponíveis para obras específicas que iriam apoiar a melhoria do desempenho, particularmente no que respeitava à redução das perdas de água, a AdeM não conseguiu manobrá-lo nesse sentido.

Lições:

1. Os projectos executivos das obras de capital financiadas pelos doadores devem ser mais flexíveis para que possam incluir os ajustamentos necessários para se acomodarem as circunstâncias e prioridades actuais ao momento da obra.

2. As obras de capital e de reabilitação devem ter uma cadência que não só considere factores técnicos de engenharia, mas também prioridades financeiras, políticas e sociais. Entre os factores a considerar incluem-se: (i) desejo de expandir a cobertura o mais rapidamente possível para assim se manter o apoio dos líderes políticos e da sociedade civil, (ii) necessidade de melhorar o desempenho financeiro.

3. Os atrasos enfrentados nos primeiros anos de vigência do QGD foram causados por uma desafortunada combinação de circunstâncias e incidentes, muitos para além do controlo dos intervenientes, e também muitos mais sérios do que seria normal. Não obstante, os atrasos na implementação das obras de reabilitação e de capital ocorrem com frequência, mesmo em projectos relativamente simples, e particularmente quando novos arranjos institucionais estão a ser criados. É preciso que se preveja o tempo e os recursos adequados para o arranque de tais arranjos.

4. Os programas de Obras Delegadas devem ser mais explicitamente ligados (mas não necessariamente condicionados a) às melhorias esperadas no desempenho.

4.4. dIvIsão das REsPoNsaBIlIdadEs

Os doadores, na esperança de acelerar a execução dos projectos de investimento e com base no pressuposto (e ideologia popular nos anos 90) de que os operadores privados iriam ser mais eficazes nestas tarefas do que as entidades públicas, encorajaram o FIPAG a incluir a selecção e contratação e a fiscalização das obras de capital nos contratos de cessão de exploração e de gestão, prevendo-se que a remuneração do operador se fizesse com base numa percentagem fixa do valor das obras.

Na prática, este esquema provou ser contra-produtivo. Ele desviou a atenção da AdeM das suas principais obrigações contratuais e complicou ainda mais a já complexa relação entre o

FIPAG e a AdeM. Mais importante, não resultou no aceleramento da implementação das obras de capital. Os atrasos na conclusão dos investimentos tiveram um impacto negativo no desempenho operacional e no pagamento de incentivos à AdeM, revelando-se extremamente difícil responsabilizar uma ou outra parte dado que as duas estavam fortemente envolvidas na gestão do programa de investimento.

Lições:

1. A estruturação da participação do sector privado não deve ser feita com base em glib pressupostos tais como o de sempre e relativamente a todas as actividades serem geridas mais eficazmente pelos privados. Os promotores destes esquemas devem ser mais realistas na estimativa dos benefícios potenciais, das condições necessárias para se atingirem tais benefícios e os riscos de estes não se concretizarem.

2. Existem bons argumentos a favor da separação entre a gestão do património e as operações, e que esta até é necessária no caso de um Contrato de Cessão de Exploração. Contudo, a separação cria a necessidade de uma forte colaboração entre a entidade encarregue da gestão dos bens e o operador, o que pode ser problemático a menos que haja fortes incentivos para as partes colaborarem.

3. Quando uma entidade encarregue da gestão do património como o FIPAG existe, ela deve reter a responsabilidade por aprovisionar e implementar as obras de capital. Esta competência fortalecerá a separação da responsabilidade pelas operações e pelos investimentos, tornando mais fácil responsabilizar cada uma das partes.

4. É essencial que internamente se desenvolvam conhecimentos sobre e se contratarem especialistas com grande experiência em aprovisionamento e implementação de projectos financiados pelos doadores. Nem todos os operadores privados têm esta competência ou motivação de a desenvolver.

4.5. a EquIPa do oPERadoR PRIvado

O elevado custo dos operadores privados oriundos de países muito desenvolvidos é apenas justificável se estes transferirem competências e conhecimentos que não possam ser obtidos no país de acolhimento ou em países vizinhos. A prática de os operadores internacionais de água contratarem profissionais externos para assumirem cargos permanentes em países em desenvolvimento resulta numa situação em que as forças de gestão e técnicas dos operadores internacionais não são transferidas para o país / nacionais. Para mais, os gestores residentes podem não ter acesso adequado aos decisores nos

países de origem e têm pouca influência nas decisões de fundo que afectam o contrato. A prática da Vitens de enviar pessoal próprio de forma regular, por períodos longos e também curtos, sem isso implicar custos para o país, produziu resultados muito bons. Infelizmente este modelo não é usual.

Lições:

1. Aos operadores internacionais poderá vir a ser exigido que preencham determinadas posições chave com pessoal dos seus quadros ou que possuam experiência de trabalho num contexto similar por um número mínimo de anos. Os membros da equipa devem também ter experiência em gerir um processo de mudança e fortes competências de orientação e acompanhamento.

2. Deve-se considerar a possibilidade de os trabalhadores do quadro do operador internacional serem enviados durante um prazo longo, de forma cadenciada e por períodos curtos de cada vez.

3. O operador internacional deve ser encorajado a descentralizar a responsabilidade pela maioria das decisões à equipa local, limitando-se o papel da sede a prestar apoio, planeamento e monitoria. O abastecimento de água é um negócio tipicamente local e do qual fazem parte considerações sociais, culturais e políticas relativamente ao serviço.

4. Deve existir um plano claro para fasear a retirada do pessoal expatriado e para a promoção do pessoal local para posições seniores e níveis de decisão estratégica dentro da estrutura dos estabelecimentos.

5. Os contratos com o pessoal estrangeiro (residentes ou não) devem prever que a manutenção dos respectivos contratos está dependente do atingir de objectivos específicos de desempenho.

6. Na ausência de condições que promovam um nível de transferência de competências efectivamente proporcional ao seu custo pode ser preferível procurar operadores e prestadores de assistência técnica “menos caros” e a partir dos países vizinhos, assumindo que estes possam prestar um serviço de nível satisfatório.

4.6. uMa FoRMa altERNatIva PaRa a PaRtICIPação do sECtoR PRIvado INtERNaCIoNalO modelo da Vitens representa uma forma menos onerosa de participação do sector privado internacional que, apesar de não substituir os acordos privados dirigidos à obtenção de lucros, pode ser útil como um arranjo interino ou transitório aonde ainda não seja possível receber a participação privada. Se bem que casos idênticos ao da Vitens não sejam comuns no sector de águas, arranjos similares têm sido utilizados noutros sectores,

40

41

sobretudo com recurso a associações profissionais e não a empresas privadas. Por exemplo, a US Rural Water Association, com o auxílio dos seus próprios associados e do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos da América, desde há muito presta apoio rigoroso e regular aos sistemas de água rural na América Central. Os governos dos países desenvolvidos que demonstraram um forte compromisso no apoio ao cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milénio podem ser receptivos a este modelo de relativamente baixo custo e de elevado valor.

Potencial aplicação:

O Governo Holandês e a Vitens desenvolveram um modelo inovador de apoio às MDMs para o sector do abastecimento de água urbano que outros países podem ser encorajados a adaptar. Os doadores internacionais e as autoridades do sector das águas nos países em desenvolvimento poderiam encorajar os governos doadores e também empresas de água, públicas e privadas, a participar em tais intervenções. Seguindo o modelo da Vitens, as empresas de água poderiam solicitar aos sócios que financiassem uma pequena doação cujo valor seria compensado com o pagamento do custo da assistência técnica. Em alternativa, os consumidores poderiam ser solicitados para fazerem doações mensais ou trimestrais aquando do pagamento das suas facturas de águas. Estas intervenções necessitariam de ser complementadas com apoios aos investimentos e operações financiados por agências de ajuda bilateral ou agências financeiras internacionais. Estes arranjos dariam aos cidadãos dos países desenvolvidos a oportunidade de apoiar os MDMs, podendo ainda produzir impactos benéficos nas empresas de água na medida em que permitiriam ao seu pessoal ter acesso a oportunidades de trabalhar com criatividade em ambientes bastante dinâmicos.

Considerando-se que existe uma forte necessidade de apoiar a gestão dos serviços de abastecimento, particularmente em cidades de pequena e média dimensão nos países pobres, poderia ser preparado um programa especial de promoção deste tipo de acordos. Contudo, recomenda-se que especificamente se assegure que as empresas participantes no esquema compreendam os desafios que provavelmente irão enfrentar, sejam capazes de treinar pessoal e de alocar ao projecto recursos suficientes e mais que sejam sinceras no seu comprometimento em promover o desenvolvimento através de uma intervenção de cariz não lucrativo.

4.7. PRoMovENdo a EMERGêNCIa dE oPERadoREs PRIvados loCaIsSe bem que as empresas de porte internacional possam dispor da necessária especialidade técnica e experiência, são vários os riscos e desvantagens inerentes à contratação de empresas internacionais para a operação dos serviços. Quando em posse

de bons conhecimentos técnicos, os operadores privados locais oferecem muitas vantagens.

A desvantagem mais óbvia dos operadores internacionais é o seu elevado custo. Frequentemente, a equipa de gestão residente não inclui trabalhadores do quadro da empresa líder que poderiam trazer os benefícios da sua experiência corporativa. Se bem que muitos profissionais expatriados tenham uma vasta experiência de trabalho em contextos similares e se adaptem bem a novos ambientes, eles não possuem o mesmo grau de ligação ao contexto local que possuem os gestores nacionais. A gestão societária dos operadores estrangeiros é tal que pode não se dar a devida prioridade a um contrato executado num país distante; em contraste, os operadores locais são provavelmente melhor comportáveis do ponto de vista financeiro, têm um maior entendimento das condições locais e estão mais engajados para com o desenvolvimento económico do seu país; o lado negativo dos operadores locais é que, pelo menos no início, é normal que lhes faltem conhecimentos específicos e experiência apropriados.

Lições:

1. Os contratos com operadores internacionais inevitavelmente comportam o risco das mudanças na estratégia corporativa e liderança nos países de origem produzirem impactos nefastos à relação contratual. A dificuldade de controlar tais riscos reforça a pretensão de se contratarem operadores privados locais ou regionais cuja viabilidade esteja fortemente relacionada com o sucesso do contrato e que tenham interesse em manter a sua presença no país de acolhimento.

2. É pouco provável, pelo menos ao início, que as empresas privadas locais possam qualificar-se para a execução de contratos operacionalmente complexos. Por esta razão, é importante que os contratos sejam estruturados de modo a promover a emergência e fortalecimento de operadores privados locais. Aquando da elaboração dos contratos de gestão delegada que irão suceder ao contrato celebrado com a AdeM para as quatro capitais nortenhas, o FIPAG procurou direccionar a selecção para empresas locais e regionais que seriam apoiadas por um especialista auditor/conselheiro independente.

3. A prática da Vitens de contratar recém-licenciados ou estudantes que concluíram o ensino secundário e dar-lhes um apoio intensivo no processo de assumpção de responsabilidades de gestão tem-se revelado eficaz no que toca ao desenvolvimento de profissionais locais do sector de águas que virão a poder assumir cargos de gestão em empresas privadas ou ainda prestar serviços parcelares aos operadores.

42

4.8. FoRtalECIMENto do PEssoal loCal E FoRNECEdoREs dE sERvIços auxIlIaREs A AdeM e a Vitens implementaram programas abrangentes de formação nas suas respectivas áreas de serviço – seja porque tivessem um incentivo (o Contrato de Cessão de Exploração) ou porque tal lhes era exigido (contratos de gestão e de assistência técnica). Todos os observadores concordaram em que o desempenho do pessoal tinha melhorado de forma significativa mas que era necessário continuar-se a desenvolver acções de capacitação.

No que toca ao desenvolvimento da capacidade local de gestão note-se que a AdeM não havia substituído nenhum dos membros do topo da equipa de gestão por profissionais localmente contratados e dado o seu pobre desempenho, poderia vir a ser discutido se a empresa deveria ou não fazê-lo. Por outro lado, o FIPAG entretanto desenvolveu uma abordagem promissora para o desenvolvimento da capacidade local.

Quando a AdeM se revelou incapaz de dar um apoio de gestão satisfatório nas quatro áreas de serviço provinciais, o FIPAG decidiu centralizar na Beira a equipa de gestão da AdeM e em 2007 nomeou os directores delegados, seleccionados e contratados através de processos competitivos, para assumirem as responsabilidades pela gestão diária dos serviços na Beira, Nampula, Pemba e Quelimane.

Os contratos dos directores delegados previam a concessão de incentivos quando cumpridos determinados resultados e eram supervisionados pela equipa de liderança central do FIPAG. Os directores do FIPAG em Inhambane, Maxixe, Chókwe e Xai-Xai, eram também responsáveis pelas operações de rotina, nas quais eram apoiados, no local, pela Vitens. Mais, observe-se, com o objectivo de criar a capacidade local na prestação de serviço, a Vitens contratou estudantes e jovens profissionais para trabalharem como contrapartes dos membros da equipa da Vitens, e em conjunto com os expatriados, proporcionando-lhes a oportunidade de adquirirem um valioso treinamento prático e experiência.

O QGD em Moçambique criou também outras oportunidades para o fortalecimento da capacidade e sector privado locais; em Maputo, o empresariado nacional beneficiou da prática da AdeM de subcontratar funções de apoio não nucleares; o CRA examinava a possibilidade de legalização de numerosos POPs que prestam serviços de água a uma porção substancial da população residente em zonas que a AdeM se revelou incapaz de servir.

Lições:

1. A participação do sector privado pode ser equacionada de forma a criar oportunidades para o desenvolvimento das capacidades e do próprio sector privado local; no caso

específico dos contratos de gestão, os objectivos de capacitação devem ser claramente especificados e dados incentivos para o seu alcance.

2. Outros mecanismos complementares ao treinamento mais formal, tais como a atribuição de incentivos ao (bom) desempenho e abordagens para a orientação, são bastante úteis para se desenvolver a capacidade local de gestão. O FIPAG, quando contratou os directores delegados locais para as quatro cidades do norte e lhes deu acesso ao apoio da equipa de expatriados da AdeM e de outros profissionais, introduziu um modelo que incorporou os conceitos aqui defendidos.

3. A subcontratação de funções de apoio dá ao empresariado local a oportunidade de crescer e de dispersar os benefícios da participação do sector privado nos serviços de abastecimento de água a outros segmentos económicos.

4.9. GERINdo as ExPECtatIvasA reforma do sector dos serviços de abastecimento de água em Moçambique gozou de um contínuo apoio por parte do GdM e do público em geral. Tal deveu-se em parte à mestria dos dirigentes do sector de gerir as expectativas e evitar fazer promessas irrealistas que não pudessem ser mantidas. Para mais, todos os actores interessados a nível nacional e municipal, bem como os consumidores, foram mantidos informados sobre o progresso e também sobre as contrariedades enfrentadas. O Fórum Coordenador da Gestão Delegada competente por rever e comentar os programas do FIPAG, provou-se uma forma eficaz de manter envolvidos todos os interessados.

Lições:

1. A projecção de resultados realistas e a educação dos actores interessados (particularmente as autoridades municipais e os consumidores) relativamente aos desafios financeiros e técnicos, ajudam a criar um ambiente de colaboração e ao mesmo tempo a evitar os desapontamentos.

2. Mecanismos formais de consultas tais como o fórum dos actores interessados ajudam a manter o seu envolvimento durante o processo de reforma do sector.

4.10. a IMPoRtâNCIa dE INstItuIçõEs CREdívEIs E EstÁvEIsLutando contra as dificuldades encontradas durante os primeiros anos de vigência do QGD, o forte compromisso político do GdM para com a reforma, a dedicação dos líderes chave do sector, a crescente credibilidade das novas instituições sectoriais e o apoio continuado dos doadores asseguraram que as reformas prosseguissem. Uma das características positivas do sector de

43

águas em Moçambique foi a estabilidade e profissionalismo dos dirigentes: em 2007, os quadros superiores das instituições chave continuava ocupado por individualidades conhecedoras de toda a história do processo da reforma, e estavam dedicados ao seu sucesso. Colocados de parte os defeitos da AdeM, à empresa deve ser reconhecido o esforço de persistir perante as mais penosas dificuldades.

Lição: O valor de um bom quadro legal e institucional na atracção de investimento por parte de operadores privados internacionais e na promoção de uma sustentabilidade de longo prazo dos serviços de abastecimento de água é sobejamente reconhecido. Não obstante, um diploma legal ou um conjunto de políticas oficiais não é muito útil se não estiverem criadas e implantadas as condições capazes de promover a credibilidade, estabilidade, transparência e eficácia dos serviços. Estas mesmas condições asseguram que, quando se enfrentam dificuldades, a reforma não se irá desmoronar. As condições que em Moçambique permitiram o sucesso da reforma foram:

1. Apoio generalizado e confiança na reforma,

2. Competência dos profissionais e forte capacidade institucional para levar a reforma em diante,

3. Continuidade e excelência na liderança do sector, e

4. Perseverança dos parceiros privados minoritários da AdeM.

4.11. sERvINdo os PoBREsOs estudos sobre os beneficiários promovidos pelo CRA revelaram-se um instrumento poderoso para o aumento do conhecimento sobre o mercado para os serviços e a capacidade de pagar pelas ligações domésticas, e levaram a que o CRA considerasse alterações à forma de regulação, tais como o licenciamento dos revendedores de água e alterações na estrutura tarifária.

Tal como na maioria dos países em desenvolvimento, as maiores cidades de Moçambique estão rodeadas de áreas periurbanas surgidas a partir de assentamentos informais e desenvolvidos sem um adequado planeamento urbano. A maioria da população urbana que é mais pobremente servida, ou que simplesmente não beneficia dos serviços de abastecimento de água, vive nessas áreas e as soluções convencionais podem não ser as mais práticas.

Nas fases iniciais da reforma esperava-se que a contratação de um operador privado resolvesse (ou pelo menos indicasse a solução para) a maioria, se não todos, os problemas no sector de abastecimento de água urbano. A experiência demonstrou que é por vezes necessário adaptar o quadro institucional e promover a associação com operadores de pequena escala.

Lições:

1. As pesquisas regularmente realizadas junto dos beneficiários são um instrumento essencial para se avaliar as principais características do mercado e a capacidade de pagar os serviços, podendo ainda sustentar o equacionar e delinear de soluções.

2. O operador e o regulador para melhor servir as áreas de baixo rendimento periurbanas devem ser proactivos em tirar vantagens do conhecimento local e também em procurar soluções criativas. Como exemplos de estratégias eficazes temos:

• Forte coordenação entre as autoridades locais, particularmente a nível da comunidade,

• Parceriascompequenosoperadoresprivados,

• Descentralização dentro dos estabelecimentos de forma a trazer a empresa para junto dos consumidores,

• Parcerias entre as instituições governamentais, operadores (convencionais e informais) e outros actores interessados (tais como as ONGs, agências bilaterais ou multilaterais, etc.) para a definição e implementação de pilotos nas áreas periurbanas com abordagens inovadoras. n

water treatment Plant locations

gestão delegada do abastecimento de Água urbana em...

Documents