programas de assistência social na união européia: seu...
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Programas de Assistência Social na UniãoEuropéia: seu papel na proteção social, diferenças e similaridades, e cobertura
Chris de Neubourg
Maastricht Graduate School of Governance
Sumário
1. Proteção Social na Europa2. Papel da assistência social no âmbito da proteção
social3. Comparação entre sistemas de assistência social em
cinco dimensões diferentes 4. Tipologia dos sistemas de assistência social em três
procedimentos5. Cobertura
1. Proteção Social na Europa
• Os países europeus possuem os gastos mais altos com Proteção Social como proporção do PIB
• A ênfase dada a diversos componentes da proteçãosocial varia de país para país
• A Proteção Social é financiada por três tipos de contribuições: contribuições sociais dos empregadores, contribuições sociais dos seguradose contribuições gerais do governo
1. Proteção Social na Europa
Fonte: Cálculos próprios baseados no Banco de Dados de Gastos Sociais da OCDE – Edição 2001.
Figura 1: Gastos brutos do governo com programas sociais em 1998, como % do PIB
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Itália
Hol
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Suéc
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Rei
no U
nido
Esta
dos
Uni
dos
% o
f GD
P
Outros
Moradia
Enfermidade/doençaocupacionalSaúde
Desemprego
Família
Idosos
1. Proteção Social na Europa
• As taxas de pobreza e de desigualdade de renda são mais baixas na Europa Continental do que nos Estados Unidos
• O impacto da proteção social é grande quando se analisa a pobreza e a desigualdade de renda ANTES das transferências, comparado a DEPOIS das transferências
• Os países da Europa Continental apresentam as mais altas taxas de desigualdade de renda, mas as mais baixas após as transferências
• A Proteção Social diminui a pobreza e a desigualdade de renda nos Estados Unidos, em escala menor do que o faz na Europa
Renda média do indivíduo médio no décimo decil de renda: comparação internacional 1999 Indivíduo médio
em comparação a indivíduo dos
EUA (PPP)
PIB geral médio per capita
D10 médio como % de país de renda média
(PPP)
D10 médio como % da
renda média dos EUA (PPP)
Suécia 67,8 68 60 40 Reino Unido 69,2 68 46 33 Finlândia 70,7 67 59 41 Austrália 79,0 76 45 34 França 79,2 65 54 43 Alemanha 79,2 70 54 44 Holanda 79,6 77 56 43 Dinamarca 80,9 80 54 43 Bélgica 87,3 73 59 47 Canadá 88,7 78 47 41 Noruega 92,3 83 56 50 Suíça 98,4 85 45 55 Estados Unidos 100,0 100 38 391
1 A diferença entre as colunas 3 e 4 deve-se à diferença na escala de equivalência utilizada; para detalhes, consultar fonte. Fonte: compilado de Smeeding e Rainwater, 2002.
Tabela 1.5 Percentual de crianças vivendo em famílias com ganhos inferiores a 50% da renda média
País Ano Taxa de
pobreza infantilBélgica 1995 4,1Canadá 1995 14,2França 1994 7,1Alemanha 1994 10,6Itália 1993 18,8Holanda 1995 9,1Suécia 1995 2,7Reino Unido 1995 18,6Estados Unidos 1995 23,2Fonte: Förster (2000)
As diferenças nas taxas de pobreza entre os EUA e a Europa são similares ao longo do ciclo de vida, mas sãoparticularmente verdadeiras para as crianças
Figura 3: Coeficiente Gini (desigualdade de renda) período 1995-2000
27,2
27,3
27,7
34,7
25,1
35,6
30,3
24,3
32,6
35,7
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Bélgica
França
Alemanha
Itália
Holanda
Portugal
Espanha
Suécia
Reino Unido
Estados Unidos
Fonte: Förster e Mira d’Ercole, OECD, 2005.
A desigualdade de renda nos EUA é maior que a desigualdade no norte da Europa
Figura 4: Transferências Sociais Médias como % da renda familiar média antes dos impostos (todas as famílias e aquelas
com 2 adultos + 2 crianças)
0
10
20
30
40
50
60
UnitedStates
France Germany Sweden UK
Perc
enta
ge
All households Mean total socialtransfers, including retirementbenefits and unemploymentcompensationAll households Mean socialretirement benefits
All households Mean unemploymentcompensation
2+2persons households Mean totalsocial transfers, including retirementbenefits and unemploymentcompensation2+2persons households Mean socialretirement benefits
2+2persons households Meanunemployment compensation
Fonte: Compilado de Alesina e Glaeser, 2004.
As transferências sociais são componentes importantesda renda familiar em países da Europa Continental; não são tão importantes no Reino Unido e nos EUA
2. A Assistência Social no Âmbito daProteção Social
• A assistência social é um elemento residual no âmbito da proteção social, e é um instrumento de último recurso
• Uma pequena parcela da proteção social é alocadapara a assistência social
• O Reino Unido e os Estados Unidos não utilizam osbenefícios baseados em teste de renda como um último recurso, mas eles representam uma grandefração no âmbito da proteção social
• As aposentadorias, seguros desemprego, benefíciospara portadores de necessidades especiais e benefícios familiares são mais importantes para a redução da pobreza do que o auxílio de renda.
Figura 5: Gastos com benefícios sociais como % do total de benefícios, por tipo de benefícios, 2001.
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1020
30
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5060
70
8090
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EU-1
5
EUR
-11
EUR
-12
Exclusão social nãoclassif icada em outro lugar
Moradia
Desempregados
Família / Crianças
Sobreviventes
Idosos
Deficiência
Enfermidade/ atenção à saúde
Source: Eurostat-ESSPROS (2004).
Os programas de assistência social com teste de rendasão um pequeno componente no total de gastos sociais
Figura 7: Gastos com benefícios focalizados como proporção do total de gastos com segurança social (1992)
0 10 20 30 40 50
BélgicaFrança
ItáliaHolandaPortugalEspanhaSuécia
Reino UnidoEstados Unidos
AustriaCanadá
JapãoNoruega
Canadá, Reino Unido e EUA possuem mais benefíciosfocalizados do que os países da Europa
2. Assistência Social no âmbito daProteção Social na Europa
As aposentadorias são muito importantes na reduçãoda pobreza em todos os países da Europa
Os benefícios de assistência social com teste de rendasão importantes na Holanda e na França
Os benefícios de assistência social com teste de rendasão menos importantes na Bélgica; benefíciosfamiliares desempenham um papel importante
Os benefícios de assistência social com teste de rendasão menos importantes na redução da pobrezaporque os benefícios sociais (excluindo-se as aposentadorias) têm menor importância geral
Figura 6: Declínio proporcional na pobreza agregada devido ao benefício específico utilizando o índice FGT
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Bélgica
França
Alemanha*
Itália
Holanda
Portugal
Espanha
Reino Unido
Aposentadorias Benefícios para enfermidadesBenefícios familiares Seguros desempregoOutros benefícios
A assistência social na Europa Continental éparte de um sistema de proteção social que cobre o ciclo de vida da população
Sistema de Proteção Social na Europa: estrutura do ciclo de vida
UCA, idade 0 - 16
EA, idade 16 - 24
ILI; SA; CSP, idade 24–60+
UP; CP+CSP; PP; SA
DA para portadores de necessidades especiais desde o nascimento e para aqueles que estão permanenteou temporariamente deficientes
Investimento em capital humano/ sistema educacional
Re-treinamento, proteção ao emprego, padrões mínimos, salário
Saúde, desastres, proteção familiar, atenção básica para todas as faixas etárias e portadores de necessidades especiais
2. Assistência Social no âmbito daProteção Social
Países em estudo:• Bélgica• França• Alemanha• Itália• Holanda• Portugal• Espanha• Suécia• Reino Unido
2. Assistência Social no âmbito daProteção Social
Dimensões do apoio de renda de acordo com Saraceno(2002)
• Base de solidariedade• Seletividade e focalização• Nível de decisão institucional• Generosidade• Esforços de reintegração
Base de solidariedade – Obrigações daFamília versus Responsabilidade Coletiva
• A família como responsável pelos necessitadosversus individualização
• Países com alto nível de obrigações para a família: Itália e Portugal
• Países com responsabilidade coletiva: Suécia e Holanda
• Grande divisão entre os países do norte e do sul daEuropa
Base de Solidariedade – Obrigações daFamília versus Responsabilidade Coletiva
NãoNãoNãoSimSim Reino Unido
NãoNãoNãoSimSim Suécia
SimSimSimSimSim Espanha
SimSimSimSimSim Portugal
NãoNãoNãoSimSim Holanda
SimSimSimSimSimItália
NãoSimSimSimSim Alemanha
NãoNãoNãoSimSim França
NãoSimNãoSimSimBélgica
Pessoas vivendo na mesma casa ou parentes responsáveis
Pais para crianças
Crianças para pais
Cônjuge, companheiro
Requerente
Fontes de renda consideradas para a avaliação da elegibilidade do requerente
Seletividade e Focalização – OrientaçãoUniversal versus Baseada em Categoria
• Sem implicações com relação ao merecimento, mas“diferentes problemas pedem diferentes soluções”
• Ligações com regras burocráticas versus poderdiscricionário
• Países com mais benefícios universais: Suécia e França
• Países com orientação baseada em categoria: Portugal e Itália
Seletividade e Focalização
• Duas características: 1) existência de limite de renda, 2) existência de restrição orçamentária
• Implica no grau de “merecimento” dos diferentesgrupos da população
• Países que são mais seletivos: Itália e Portugal• Países que são menos seletivos: Holanda e Reino
Unido
Nível de Decisão Institucional – RegrasBurocráticas versus Poder Discricionário
• Rígido cumprimento das regras versus margens de manobras para trabalhadores sociais
• Países com regras burocráticas: Suécia e França• Países com poder discricionário: Portugal e Itália
Nível de Decisão Institucional –Procedimentos Institucionais e Financeiros
• Refere-se ao nível de tomada de decisões, financiamento, implementação e regulamentos
• Sistemas Centralizados (França e Reino Unido) versus sistemas descentralizados (Espanha e Itália)
• Apesar das diferenças no grau de descentralização, todos os países determinam um papel para osmunicípios com relação a administração e implementação
Generosidade
• Refere-se ao valor e à duração dos benefícios• Países mais generosos: Suécia e a Holanda• Países menos generosos: Itália, Espanha e Portugal
Generosidadevalor mensal da medida básica para um indivíduo
valor básico aumentado para cobrir outros custos
duração da elegibilidade
grau de generosidade
Bélgica 550 Euro para moradia e aquecimento. Valor básico suplementado pela família
ilimitado 7
França 418 Euro 3 meses com possibilidade de extensão
5
Alemanha Oeste: 345 Leste: 331 Euro
custos de moradia: sim (taxas mínimas)custos de aquecimento: sim (taxas mínimas)
ilimitado 6
Itália 232-269 Euro regras variam de acordo com a região limitado com possibilidade de extensão
2
Holanda 575 Euro 20% de aumento nos custos de moradia não pode ser dividido com outros
ilimitado 1
Portugal 105 Euro valor básico pode ser aumentado para gastos com moradia
12 meses com renovação automática
9
Espanha 464 Euro nenhum valor adicional garantido 12 meses com possibilidade de extensão
8
Suécia 2978 - 3395 SKR valor básico pode aumentar com custos de moradia e aquecimento e necessidades especiais
ilimitado 3
Reino Unido 55,65 GBP semanal benefícios familiares, de moradia e de incapacidade
ilimitado 4
Reintegração – Obrigações dos Beneficiários
• Variedade de medidas impostas aos beneficiários de assistência social
• Distinção entre fatores que “puxam” e que“empurram”
• França, Bélgica e Espanha comprometem seusbeneficiários com um contrato de “integração”
• Países que impõem mais obrigações: Bélgica e Espanha
• Países que impõem menos obrigações: Reino Unidoe Suécia
Reintegração – Medidas de Ativação
• Incentivos positivos, voluntários e não-financeirospara que os beneficiários participem no mercado de trabalho e em atividades relacionadas
• Questões importantes quando são consideradasmedidas de ativação: variedade de ofertas, efetividade de programas e grau de assistênciapersonalizada
• Apesar de não exigir que os beneficiários cumpramcom muitas obrigações, a Suécia possui a maiorvariedade de atividades voltadas ao emprego e aotreinamento
Tipologia dos Sistemas de AssistênciaSocial
Características Países
De apoio Benefícios universais, assistência social comomedida residual, generoso, pressões e incentivos parareintegrar
Bélgica,França, Alemanha, Holanda, Suécia
Seletivo Solidariedade intra-familiar, predominantementebaseada em categoria, seletiva e alta prudênciade trabalhadores sociais
Itália, Portugal, Espanha
Inclusivo Assistência social comoparte integral do sistemade proteção social, todoo sistema é altamentebaseado em teste de renda
Reino Unido
Controle Burocrático vesus Poder Discricionário
Obrigações dos Beneficiários
Universal vs PorCategoria
Obrigações familiares vsSolidariedade Coletiva
Seletividade
Duração
Medidas de Ativação
Generosidade
SUÉCIAFRANÇA
ALEMANHA
Controle Burocrático vs Poder Discricionário
Obrigações dos Beneficiários
Universal vs PorCategoria
Obrigações familiares vsSolidariedade Coletiva
Seletividade
Duração
Medidas de Ativação
Generosidade
SUÉCIAFRANÇA
ALEMANHAPORTUGAL
ITÁLIASPAIN
Cobertura
A cobertura é um dos aspectos para avaliar o desempenho dos sistemas de assistência social, e varia de país para país.
• Escopo: número de beneficiários como uma parte dapopulação
• Extensão: processo de filtragem e beneficiários de assistência social por características diferentes
Cobertura – Escopo
• Aumento no número de beneficiários da assistênciasocial para todos os países nos últimos vinte anos
• Grande aumento no Reino Unido e na Holandadevido a alterações políticas
• O percentual da população que realmente recebeassistência social é baixo na maioria dos países
• Nível geral mais alto de beneficiários no ReinoUnido, refletindo desenho institucional e ênfase daassistência social
Tabela 3. Percentual da população coberto por programas focalizados de Assistência Social
Sainsbury e Morissens (2002)Gassmann e Desczka (2003)Fonte
9.215.9Reino Unido*
(1.1)6.8Suécia
2.7Portugal
3.23.7Holanda
4.8Itália
2.25.2Alemanha
2.82.3França
2.53.6Bélgica
19991992Ano
Parcela de indivíduos em famílias que
recebem Assist. Social
Parcela de indivíduos em idade de trabalho beneficiando-se da
Assist. Social
Tabela 4. A Cobertura dos Programas de Assistência Social Focalizada Aumentou aoLongo do Tempo
9,21,13,22,22,82,51999
10,51,15,71,42,22,32,51995
7,00,51,52,11,22,11990
7,80,51,61,7-1,71985
3,50,21,20,9-1,51980
Proporção de Assistência Social (percentual)
ReinoUnidoSuéciaPortugalHolandaAlemanhaFrançaBélgica
Nota: Números referem-se à população entre 15 anos e a idade para se aposentarFonte: Gassmann e Desczka (2003) e Farinha (2001)
Cobertura - Extensão
• Refere-se ao processo de filtragem e a que grupos, no âmbito da sociedade, recebem mais ou menosbenefícios da assistência social
• Envolve conceitos como merecimento, construçãosocial da pobreza, estigmatização, etc.
Cobertura - Extensão
0 Necessitados
1 Necessitado focalizado
2 Requerentes legalmente elegíveis
3 Total de requerentes
4 Requerentes aceitos
5 Beneficiários
0 a 1: pobres merecedores; taxa de reconhecimento
1 a 2:Taxa de inclusão
2 a 4:Taxa de atendimento 2 a 5:
Taxa de participação
3 a 4: Taxa de elegibilidade
4 a 5: Taxa de serviço
O Processo de Filtragem
Beneficiários da Assistência Social por Faixa Etária
18-29 30-44 45-64Total 26 30,5 43,5
Atendido 18,8 43,3 37,9Total 25,4 33,1 41,5
Atendido 15,4 35,9 48,7Total 26,9 33,3 39,8
Atendido 54,4 33,2 12,4Total 31,3 35,2 33,5
Atendido 51,1 35,1 13,8Total 23,4 30,5 46,1
Atendido 15,7 36,4 48Total 40,9 30,1 29
Atendido 43 (8). 42,1 14,9
Suécia
Portugal
França
Itália
Espanha
Alemanha
Beneficiários da Assistência Social por Gênero
Homem MulherTotal 49,3 50,7
Atendido 64,3 35,7Total 48,5 51,5
Atendido 46,3 53,7Total 50,7 49,3
Atendido 64,3 35,7Total 50,3 49,7
Atendido 53,2 47,7Total 46,6 53,4
Atendido 32,8 67,2Total n/a n/a
Atendido 45,7 54,3
Suécia
Portugal
França
Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com o gênero (%)
Itália
Espanha
Alemanha
Beneficiários da Assistência Social por Nacionalidade
NacionaisNão-nacionais
Itália Total 95.1 4.9Atendido 86.9 13.1
Espanha Total 98 2Atendido 95 5
Alemanha Total 86.4 13.6Atendido 74.2 25.8
Suécia Total 89 11Atendido 66.7 33.3
Portugal Total 98.2 1.8Atendido 95.4 4.6
França Total 95.9 4.1Atendido 91.7 8.3
Distribuição de beneficiários da Assistência Social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades ESOPO de acordo com a nacionalidade (%)
Beneficiários da Assistência Social por Tamanho daFamília
1 2 3 4 ou maisItália Total 32 28 21,2 18,8
Atendido 27,3 21,2 21,4 30,1Espanha Total 18,1 27,8 22 32,1
Atendido 45,1 18,8 14,4 21,7Alemanha Total 44,6 32,6 11,7 11,1
Atendido 42,5 19,9 18,7 18,9Suécia Total 18,2 26,6 20,6 34,6
Atendido 67 (6). 15,9 8,5 8,6Portugal Total 23,9 28,4 21,3 26,4
Atendido 23,3 20,2 24,7 31,8França Total 37,6 29,3 15 18,1
Atendido 47,5 24,2 14,7 13,6
Beneficiários da Assistência Social por Estado Civil
Solteiro Casado Separado Divorciado ViúvoItália Total 39,8 47,5 1,7 1,8 9,2
Atendido 31 32,6 21,4 7,6 7,4Espanha Total 41,8 47,9 1,6 0,9 7,8
Atendido 43,8 23,8 23,8 4,8 3,9Alemanha Total 30,2 51,4 (2). 7,7 10,7
Atendido 36,9 40,9 12,1 7,9 2,2Suécia Total 43,6 43,2 n/a 11,7 1,5
Atendido n/a 19 n/a n/a n/aPortugal Total 28,1 53,3 2,6 4,3 11,7
Atendido 27,3 38,9 13,6 11,6 8,6França Total 45,1 43,5 (7). 4,7 6,5
Atendido 66,1 13,6 (7). 16,9 3,4
Beneficiários da Assistência Social por Grupo de Focalização Especial
Adultos solteiros Não-nacionais Mães solteiras Casais com filhosItália Total 32 4,9 7,7 34,4
Atendido 27,3 13,1 15,4 26,3Espanha Total 18,1 2 7,3 45
Atendido 45,3 5,5 26,2 14,5Alemanha Total 42,8 13,6 4,3 14,5
Atendido 41,2 25,8 10,6 15,7Suécia Total 18,2 11 (6). (6).
Atendido 47 33,3 13 12Portugal Total 23,9 1,8 1,9 50,4
Atendido 23,2 4,5 23,7 31,8França Total 37,6 4,1 7,8 26,8
Atendido 47,4 8,3 n/a n/a
Distribuição de beneficiários da assistência social pela primeira vez e população total no âmbito de cidades do ESOPO de acordo com o grupo alvo (%)
Cobertura – Taxas de atendimento
• O número de pessoas que realmente recebe um benefício da assistência social é bem menor que o número de pessoas “teoricamente elegíveis”; existeuma taxa considerável de não-atendimento
• A taxa de atendimento depende do desenho do programa, do comportamento de inscrição dos requerentes potenciais e da prática administrativados provedores
• Reduzir a taxa de não-atendimento é uma questãopolítica importante
Figura 8: Estimativas mais baixas e mais altas das taxas de participação dos benefícios sociais (1975-2001)
0 20 40 60 80 100 120
Dinamarca
França
Alemanha
Holanda
Reino Unido
Canadá
Estados Unidos
Estimativas mais baixas Estimativas mais altas
Cobertura – taxa de atendimento
…73,92,8Diversos adultos sem crianças
…66,86,5Diversos adultos com crianças
55,728,138,8Família de pais separados
19,835,516,5Mais de dois filhos
43,345,57Dois filhos
58,35511,8Um filho
72,2……Sem filhos
…589,3Família chefiada por mulher
…61,67,6Chefe da família < 50
…65,65,2Chefe da família > 50
…77,55,3Chefe da família > 60
…77,55,3Chefe da família >70
62,963,16,5Todas as famílias
Predicted Probability of Non-take-up
Taxa de não-atendimento
Famílias elegíveis como % do total da populaçãoCaracterística
Taxas de Atendimento da Assistência Social por Característica da Família para a Alemanha (1996)
Cobertura – taxa de atendimento
Tipo da família
% do número de casos (faixa de
taxas)% de gastos (faixa
de taxas) Não-pensionistas com filhos 93-99 95-99Casais com filhos 85-94 89-97Pais solteiros 94-100 95-100Não-pensionistas sem filhos 78-91 84-95Casais 84-96 85-98Homens solteiros 75-86 82-93Mulheres solteiras 77-98 82-99Total 86-95 91-98
Reino Unido - Taxa de Atendimento de Apoio Financeiro (não-pensionistas) (2001/2002)
fonte: Departamento de Trabalho e Aposentadoria (2004)
Conclusões sobre a taxa de atendimento
A TAXA DE NÃO-ATENDIMENTO- é alta para famílias cujos chefes tenham 50 anosde idade ou mais- é alta para famílias sem filhos ou com só um filho- é baixa para a maioria dos grupos vulneráveis(famílias com muitos filhos, famílias de paisseparados)- é baixa em termos de benefícios agregados, ouseja, é alta apenas para pessoas que recebembenefícios baixos.