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ESCOLA SUPERIOR ABERTA DO BRASIL – ESAB CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM
CONTROLADORIA E FINANÇAS
FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR
CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA DE DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina
PETROLINA – PE 2012
FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR
CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA DE DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Controladoria e Finanças da Escola Superior Aberta do Brasil como requisito para obtenção do título de Especialista em Controladoria e Finanças, sob orientação do Prof. Msc. Almir da Cruz Sousa.
PETROLINA – PE 2012
FLORISVALDO CUNHA CAVALCANTE JÚNIOR
A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE TOMADA DE DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO: um estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina Aprovada em XX de XXX de 2012. __________________________________ __________________________________ __________________________________
PETROLINA – PE 2012
DEDICATÓRIA
A Deus,
“Senhor, a ti, que nos concedeste a vida, que nos fizeste seres racionais, queremos ser gratos, pois o que antes parecia longínquo, hoje se concretiza.”
Obrigado senhor!”
AGRADECIMENTO
Se hoje chego a este momento tão desejável na carreira, pronto a tornar-me
Especialista em Controladoria e Finanças, é porque no decorrer desse ano tive o
apoio e incentivo de algumas pessoas, pessoas estas que foram fundamentais
nessa minha caminhada devido a diversos motivos, por isso gostaria de agradecer:
Primeiramente a Deus, que me protege e que me dá sabedoria para enfrentar os
obstáculos da vida.
Aos meus pais, Florisvaldo Cunha Cavalcante e Maria Lucia Neres Cavalcante pelo
incentivo e apoio em todos os momentos.
As equipes das Secretarias de Administração, Finanças e Controladoria da
Prefeitura Municipal de Petrolina, pela receptividade e agilidades nas informações
necessárias ao desenvolvimento da pesquisa. Em especial Andréia Gomes
(Secretaria de Administração), que cordialmente me atendeu e apresentou as
demais secretarias.
Ao Professor orientador Almir da Cruz Sousa, que cordialmente me auxiliou na
elaboração e conclusão desta monografia.
A Professora co-orientadora Giuliana B. Liberato, que gentilmente também me
auxiliou na elaboração, acompanhamento e conclusão desta monografia.
A toda equipe do Apoio Administrativo / Educacional da ESAB, que sempre esteve
presente no suporte acadêmico quando precisei esclarecer minhas dúvidas.
RESUMO
A presente pesquisa tem a finalidade de avaliar a Contabilidade Pública como ferramenta de tomada de decisões do gestor público, tendo como objeto de estudo a Prefeitura Municipal de Petrolina. Desta forma o objetivo geral desta pesquisa é analisar as formas de contribuição da Contabilidade Pública na Prefeitura Municipal de Petrolina, bem como verificar se os secretários da Área Financeira / Orçamentária têm pleno conhecimento de sua aplicabilidade e como eles utilizam esta ferramenta no citado órgão. A pesquisa foi desenvolvida através de estudo bibliográfico e estudo de caso. A coleta e análise de dados se fundamentaram através de análise documental da instituição e entrevistas com os Secretários. Foi escolhido para esta amostra somente as secretarias que estão ligadas diretamente com as áreas administrativa / financeira. Foi constatado que a Contabilidade Gerencial tem subsídios para se tornar uma ferramenta útil aos gestores públicos. Constatou-se que a contribuição da Contabilidade Gerencial esta na definição da melhor destinação dos recursos públicos de forma que haja uma racionalização dos gastos e uma maior cobertura das demandas sociais. Percebeu-se que o Controle Interno é a ferramenta chave para o sucesso dos demais instrumentos, visto que todos direto ou indiretamente esta ligado a ele. Constatou-se que no município de Petrolina a Contabilidade Pública é aplicada com efetividade, pois a gestão tem uma visão inovadora. Também que se constatou que os secretários possuem graduação na área de atuação, o que nem sempre acontece nos órgãos públicos. Palavras-chave: Contabilidade Pública. Despesa Pública. Receita Pública. Administração Pública. Tomada de Decisões.
LISTA DE TABELAS E QUADROS
Quadro 1 – Tipos de Despesas Públicas.............................................................. 16
Quadro 2 – Tipos de Receitas Públicas................................................................ 18
Quadro 3 - Diferenças entre a Contabilidade Pública e a Contabilidade
Empresarial...........................................................................................................
30
Quadro 4 - Comparativo entre as Demonstrações Contábeis Públicas e Contabilidade Geral..............................................................................................
32
Quadro 5 - Divergências entre o Balanço Patrimonial Público e Privado............. 33
Tabela 1 - Transferência de Recursos do Governo Federal................................. 40
Tabela 2 – Arrecadação do Fundo de Participação dos Municípios pelo
Município de Petrolina..........................................................................................
40
Tabela 3 - Implantação do Portal da Transparência nos Municípios....................
41
LISTA DE SIGLAS
CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
DLPA Demonstração de Lucros ou Prejuízos Acumulados
DMPL Demonstração de Mutações do Patrimônio Líquido
DOAR Demonstração de Origens e Aplicações de Recursos
DRE Demonstração do Resultado do Exercício
FACAPE Faculdade de Ciências Aplicadas e Sociais de Petrolina
FPM Fundo de Participação dos Municípios
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFET Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
ISSQN Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ITBI Imposto Sobre a Transmissão de Bens Intervivos
LDO Lei de Diretrizes Orçamentários
LOA Lei do Orçamento Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NFE Nota Fiscal Eletrônica
NFS Nota Fiscal de Serviços
PPA Plano Plurianual Anual
RIDE Região Administrativa Integrada de Desenvolvimento
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
TCU Tribunal de Contas da União
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UNICAP Universidade Católica de Pernambuco
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.................................................................................................... 10 CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTAÇÃO TÉORICA.................................................. 12 1.1 A CONTABILIDADE GERAL......................................................................... 12 1.2 A CONTABILIDADE GERENCIAL................................................................. 13 1.3 A CONTABILIDADE PÚBLICA...................................................................... 14 1.3.1 Definição de Despesas Públicas............................................................. 16 1.3.2 Definição de Receitas Públicas............................................................... 18 1.4 A CIDADE DE PETROLINA.......................................................................... 20 1.5 A PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA............................................. 22 CAPÍTULO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA GERENCIAL........................................................................................................
25
2.1 CONTRIBUIÇÕES DA CONTABILIDADE PÚBLICA NAS DECISÕES DO GESTOR PÚBLICO.............................................................................................
25
2.2 ALGUMAS FERRAMENTAS QUE A CONTABILIDADE PÚBLICA PODE UTILIZAR PARA SER MELHOR APLICADA......................................................
26
2.2.1 Mensuração de Custos............................................................................ 26 2.2.2 Modelo de Gestão..................................................................................... 27 2.2.3 Controle..................................................................................................... 28 2.2.4 Controle Interno........................................................................................ 29 2.2.5 Controle Externo....................................................................................... 30 2.2.6 Nota Fiscal Eletrônica.............................................................................. 32 2.2.7 Programa Nota 10..................................................................................... 33 CAPÍTULO 3 – AS PARTICULARIDADES, IMPORTÂNCIA E APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA........................................
35
3.1 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS PÚBLICAS E DISTINÇÕES DA CONTABILIDADE GERAL...................................................................................
35
CAPÍTULO 4 – A TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA......................... 40 4.1 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE PÚBLICA PARA O GESTOR E A SOCIEDADE........................................................................................................
40
4.1.1 Lei de Responsabilidade Fiscal.............................................................. 40 4.1.2 Prestação de Contas................................................................................ 41 4.1.3 Tomada de Contas.................................................................................... 42 4.2 O NÍVEL DE CONHECIMENTO DOS SECRETÁRIOS EM RELAÇÃO A APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA...........................................
43
4.2.1 Escola do Servidor Público de Petrolina................................................ 43 4.2.2 Programa de Qualificação de Servidores Públicos da União.............. 45 4.3 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS................. 45
CAPÍTULO 5 – METODOLOGIA DA PESQUISA.............................................. 49 CAPITULO 6 – ANÁLISE DOS RESULTADOS................................................. 50 CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................ 52 REFERÊNCIAS................................................................................................... 54
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INTRODUÇÃO
Atualmente, percebe-se que os gestores públicos estão mais preocupados com a
Lei de Responsabilidade Fiscal, lei que veio para regulamentar os gastos públicos.
Porém observa-se que a Contabilidade como ciência da informação tem muito a
contribuir com o gestor, auxiliando a este, inclusive no cumprimento da
mencionada lei. Desta forma será abordado neste trabalho a contabilidade pública
como ferramenta de tomada de decisões do gestor público: estudo de caso na
Prefeitura Municipal de Petrolina.
Desta forma, para se chegar aos resultados foi utilizado o seguinte problema: qual
a contribuição e como é utilizada a Contabilidade Pública como instrumento
de tomada de decisão dos Secretários Municipais da Área Financeira /
Orçamentária da cidade de Petrolina estado de Pernambuco?
A idéia de estudar a Contabilidade Pública como ferramenta de tomada de
decisões partiu da necessidade de mostrar para o gestor que esta ferramenta não
serve somente para o controle, objeto da contabilidade, mas também para se
extrair diversas informações relevantes através dos diversos demonstrativos
públicos.
Com decisões mais consistentes ganha o gestor e a sociedade, pois a
Contabilidade Pública difere da Contabilidade Geral no quesito “patrimônio”,
enquanto a Contabilidade Geral controla o patrimônio das empresas a
Contabilidade Pública controla o patrimônio do povo, ou seja, patrimônio público
que na visão de Pereira, (2010, p. 17) “é denominado de patrimônio público
justamente por não pertencer a uma pessoa ou grupo de pessoas, mas a toda a
sociedade”. Quanto mais eficiente for esta ferramenta, melhor para ambas as
partes, pois otimiza o uso dos recursos públicos. No cenário em que vivemos com
os recursos públicos cada dia mais limitados, é preciso que seja refletido e revistos
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os mecanismos adotados pela Contabilidade do Governo, principalmente no
aspecto informacional e de avaliação de desempenho. (SOARES, 2007).
Desta forma o objetivo geral desta pesquisa é analisar as formas de contribuição
da Contabilidade Pública na Prefeitura Municipal de Petrolina, bem como verificar
se os secretários da Área Financeira / Orçamentária têm pleno conhecimento de
sua aplicabilidade e como eles utilizam esta ferramenta no citado órgão.
Para se atingir os resultados propostos a pesquisa será norteada pelo seguintes
objetivos específicos: Pesquisar como a Contabilidade Pública contribui nas
decisões do gestor público; Analisar as formas que a Contabilidade Pública pode
utilizar para ser melhor aplicada; Evidenciar as demonstrações contábeis públicas
apontando distinções da Contabilidade Geral; Analisar a importância da
Contabilidade Pública para o gestor é a sociedade; Analisar se os Secretários da
área Financeira / Orçamentária da Prefeitura Municipal de Petrolina tem pleno
conhecimento da aplicabilidade da Contabilidade Pública e Verificar como os
secretários da área Financeira / Orçamentária aplicam a Contabilidade Pública na
Prefeitura Municipal de Petrolina.
O desdobramento desse tema está baseado nas leis que regem a Contabilidade
Pública, bem como outras literaturas existentes sobre aspectos relacionados à
Contabilidade Geral, muitos deles já aplicado no cotidiano dos órgãos públicos.
As informações apresentadas como resultados estão limitados às informações
cedidas pelos gestores pesquisados, onde foram realizados os estudos
exploratórios dos dados.
A pesquisa se caracteriza por ser de caráter Exploratória e Explicativa e foi
desenvolvida no período de agosto de 2011 a outubro de 2011, por meio de estudo
bibliográfico e estudo de caso. A coleta e análise de dados se fundamentaram
através de análise documental da instituição e entrevistas com os Secretários da
Controladoria Geral do Município, Secretaria de Administração e da Secretaria de
Finanças da Prefeitura Municipal de Petrolina Estado de Pernambuco.
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Foi escolhido para esta amostra somente aquelas secretarias que estão ligadas
diretamente com as Finanças / Orçamento do citado órgão. Os documentos que
foram analisados são: Licitações e Execução Orçamentária. Os dados foram
organizados por ordem de objetivos específicos e apresentados de forma
descritiva, inclusive com quadros e tabelas apresentando em alguns casos
sugestões e recomendações se necessário.
O trabalho é apresentado sistematicamente na seguinte estrutura: no capítulo 1, foi
abordado a Fundamentação Teórica; no capítulo 2, foi apresentado as
Contribuições da Contabilidade Pública nas Decisões do Gestor Público; no
capítulo 3, foram abordadas as particularidades, importância e aplicabilidade da
contabilidade pública; no capítulo 4, foi estudada a transparência na gestão
pública, bem como a importância da contabilidade pública para o gestor e a
sociedade; a metodologia da pesquisa esta inserida no capítulo 5 e no último
capitulo foi analisado e debatido os resultados da pesquisa.
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CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTAÇÃO TÉORICA
1.1 A CONTABILIDADE GERAL
A contabilidade como ciência social aplicada tem como principal objeto de estudo o
patrimônio das entidades. O valor da contabilidade é algo imensurável, visto que
toda empresa possui bens, direitos e obrigações e a ausência de um controle
eficiente e eficaz pode acarretar serias conseqüências para a empresa. Acerca
deste assunto Pereira (2010, p. 17) aborda que
O controle do patrimônio é de responsabilidade da Contabilidade. Não importa a sua grandeza: pequeno, médio ou grande, cabe à Contabilidade manter um sistema que possa garantir o registro dos fatos econômicos que o modificam, baseado em princípios que orientem a mensuração do seu valor contábil, de modo a situar-se o mais próximo possível do seu valor econômico, num determinado período de tempo.
Existem diversas definições sobre a contabilidade geral, mas em um ponto
acredita-se ser universal as idéias dos autores, a contabilidade não pode ser vista
apenas como instrumento de controle embora seja seu objeto de estudo, ela deve
ser vista também como instrumento de tomada de decisões, portanto contabilidade
É a ciência que estuda e controla o patrimônio, objetivando representá-lo graficamente, evidenciar suas variações, estabelecer normas para sua interpretação, análise e auditagem e servir como instrumento básico para a tomada de decisões de todos os setores direta ou indiretamente envolvidos com a empresa. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).
Mas para Iudícibus (1997, p.26) a contabilidade é o “método de identificar,
mensurar e comunicar informações econômicas financeira, física e social a fim de
permitir decisões de julgamentos adequados por parte dos usuários da
informação”.
No ponto de vista da Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco
(2011), Contabilidade é a ciência que estuda e controla o patrimônio, objetivando
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representá-lo graficamente, mensurar suas variações, estabelecer normas para
sua interpretação, análise e auditagem e servir como instrumento básico e
fundamental para a tomada de decisões nas empresas publicas e privadas.
Desta forma as organizações devem enxergar a contabilidade não só como
ciências dos números, mas sim como ferramenta de leitura situacional da vida
econômica e financeira das entidades.
1.2 A CONTABILIDADE GERENCIAL A Contabilidade Gerencial, mais conhecida como contabilidade para tomada de
decisões é uma ferramenta indispensável para utilização por parte dos gestores
objetivando maximizar os resultados dos negócios. Vários autores definem
Contabilidade Gerencial nesta linha, o posicionamento de Crepaldi (1998, p. 18) é
que a
Contabilidade Gerencial é o ramo da contabilidade que tem por objetivo fornecer instrumentos aos administradores de empresas que os auxiliem em suas funções gerenciais. É voltada para a melhor utilização dos recursos econômicos da empresa, através de um adequado controle dos insumos efetuado por um sistema de informação gerencial.
Neste contexto se observa que a Contabilidade Gerencial esta ligada a
mensuração do melhor rumo para o ambiente empresarial. Entende-se que este
mecanismo pode ser aplicado também ao setor público, como define Padoveze,
(2000, p. 51) “a Contabilidade Gerencial tem o seu enfoque no futuro, portanto as
informações pretéritas serão relevantes se balizarem ações futuras, esta
característica define como estratégicas para a contabilidade gerencial as áreas de
orçamentos e projeções”.
Quando Padoveze cita o orçamento tem-se uma noção maior do quando esta
ferramenta tem ligação com a Contabilidade Pública, pois a Assembléia Legislativa
de Pernambuco (2011np) disserta que,
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O Orçamento Público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Na atualidade o conceito está intimamente ligado à previsão das receitas e fixação das despesas públicas. É um documento legal contendo a previsão de receitas e despesas do governo no exercício de um ano.
O orçamento constitui-se um importante mecanismo para o gestor público, pois é
através deste que serão planejados os gastos e receitas dos exercícios seguintes.
“A avaliação da execução do orçamento público é extremamente importante para a
formulação, avaliação e condução da política fiscal”. (SECRETARIA DO
TESOURO NACIONAL, 2009, p. 20).
Acerca das projeções, também objeto de estudo da Contabilidade Gerencial pode-
se associar a ligação com a Contabilidade Pública no tocante ao planejamento,
pois o Orçamento Público compreende a elaboração e execução de três leis – o
Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual
(LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas
públicas (SENADO FEDERAL, 2011).
1.3 A CONTABILIDADE PÚBLICA
A Contabilidade Pública é uma área da contabilidade responsável pelo registros de
atos e fatos relacionados a receita, despesa e orçamentos das entidades publicas.
Segundo a Lei 4.320 (Brasil, 1964), pode-se conceituar a Contabilidade Pública
como a parte da contabilidade que coleta, registra, controla e analisa os atos e os
fatos da Administração Pública.
Uma das funções mais nobres da Contabilidade Pública é o controle das despesas
que na definição do Tesouro Nacional (2011np), “é o compromisso de gasto dos
recursos públicos, autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a uma
necessidade da coletividade prevista no orçamento”. De nada adianta um
município ter uma arrecadação elevada se não houver um controle efetivo dos
seus gastos.
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O controle das receitas também constitui peça chave da contabilidade, afinal sem
receitas nenhuma entidade funciona, deste modo pode-se afirmar que a Receita
Pública
É todo ingresso de caráter não devolutivo, auferido pelo Poder Público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo Ingresso Orçamentário constitui uma Receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.Lei Federal nº 4.320/64 e alterações posteriores, de acordo com o Manual de Procedimentos da Receita Pública,aprovado pela Portaria nº 219, de 29 de abril de 2004. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).
A Contabilidade Pública adota o regime de competência para as despesas e o
regime de caixa para as receitas, ou seja, o Regime misto. Este é um dos aspectos
que diferencia a Contabilidade Pública da Contabilidade Empresarial. Na prática o
regime misto é uma
Modalidade conceitual estabelecida pela Lei nº 4.320/64, art. 35, Título IV - Do Exercício Financeiro, que determina para a execução orçamentária, a combinação do Regime de Caixa para as receitas, ou seja, a realização dessas após o efetivo impacto nas disponibilidades financeiras e o Regime de Competência para a despesa, reconhecendo-a em momentos diferentes, quais sejam: 1- a obrigação em potencial ocorre no primeiro estágio, denominado empenho da despesa e que resulta em potencialidade passiva; 2- a obrigação real que ocorre no segundo estágio consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os documentos hábeis que sustentam a efetiva realização da despesa correspondente. (SENADO FEDERAL, 2011np).
Geralmente nos ambientes empresariais se utiliza o regime de competência por
este representar com um maior grau de certeza no resultado final da empresa, pois
reconhece as despesas e receitas somente quando ocorre o fato gerador, ou seja,
no recebimento das vendas/serviços ou no pagamento das despesas que
originaram a receita. Na definição do (Tesouro Nacional, 2011np) o Regime de
Competência “é uma modalidade contábil que considera os fatos contábeis
ocorridos durante o exercício para fins de apuração dos resultados do mesmo”.
A Contabilidade Pública adota o regime de competência para as despesas porque
só se paga um produto/serviço público no momento de sua realização, caso
contrario haveria maior possibilidade de desvios de verbas públicas. Mesmo os
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órgãos públicos que não almejam lucro este regime é o que apresenta um controle
interno mais efetivo.
O Regime de Caixa pouco utilizado na contabilidade empresarial é o regime
adotado pela Contabilidade Pública para o reconhecimento das receitas, tal fato se
justifica por esta contabilidade não ter como objetivo o lucro, portanto o ingresso /
reconhecimento das receitas se da independente da prestação do serviço por parte
do órgão público ou não. Segundo o (Tesouro Nacional, 2011np) o Regime de
Competência “constitui uma modalidade contábil que considera para a apuração do
resultado do exercício apenas os pagamentos e recebimentos ocorridos
efetivamente no exercício”.
1.3.1 Definição de Despesas Públicas
As despesas públicas são gastos realizados pelos entes das esferas Municipal,
Estadual e Federal para manutenção da máquina pública. Para Angélico, (1976)
Despesa pública é o processamento do o conjunto de atividades desempenhadas
por órgãos de despesas na aquisição de bens e serviços. A despesa pública
corresponde à aplicação de certa quantia, em dinheiro, ou ao reconhecimento de
uma dívida por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma
autorização legislativa (orçamento) visando a uma finalidade de interesse público.
(CGU, 2005). No quadro a seguir uma breve descrição das diversas modalidades
de despesas públicas.
Descrição Definição da Despesa Despesa de capital Categoria de classificação da despesa que se
desdobra em investimento, inversão financeira e transferência de capital; tem por propósito formar e/ou adquirir um bem de capital de modo a contribuir para o incremento da capacidade produtiva.
Despesa condicionada Programação orçamentária incluída sob condição de que sua implementação somente ocorrerá no caso de aprovação tempestiva do ato legal necessário ao incremento da receita.
Despesa corrente Categoria de classificação da despesa que se desdobra em despesa de custeio e transferência corrente; destina-se a promover a execução e a manutenção da ação governamental e não contribui diretamente para aumentar a capacidade produtiva da
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economia. Despesa de custeio Aquela necessária à manutenção da ação
governamental e à prestação de serviço público, tais como: pagamento de pessoal e de serviços de terceiros, compra de material de consumo e gasto com reforma e conservação de bens móveis e imóveis.
Despesa de exercícios anteriores As relativas a exercícios encerrados, para as quais existia crédito próprio e dotação suficiente nos respectivos orçamentos, mas que não foram processadas na época devida.
Despesa discricionária Aquela cuja previsão consta somente na lei orçamentária, não há outro diploma legal que a estabeleça.
Despesa empenhada
Valor do orçamento público formalmente reservado (pela emissão do empenho) para compromissos assumidos com terceiros.
Despesa executada Como a realização da despesa pública observa três fases distintas (empenho, liquidação e pagamento), dependendo da análise que se faz, a despesa executada pode corresponder a qualquer um dos três agregados.
Despesa financeira Aquela que cria um direito ou extingue uma obrigação, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
Despesa obrigatória Aquela que, além de constar da lei orçamentária, está prevista em diploma legal específico e, portanto, representa obrigação legal do Estado.
Despesa primária Também conhecida como despesa não-financeira, corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras. São exemplos os gastos com pessoal, custeio e investimento. Pode ser de natureza obrigatória ou discricionária.
Despesa pública Gasto do Estado com vistas ao atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais; constam do orçamento e requerem prévia autorização legislativa.
Quadro 1 – Tipos de Despesas Públicas Fonte: Senado Federal (2011np).
Analisando o quadro pode-se perceber que algumas despesas não representam
um desembolso efetivo, ou seja, servem apenas para controlar / acompanhar o
tramite da despesa pública. Esta característica se distancia da Contabilidade Geral,
pois neste regime contábil as despesas lançadas são aquelas que efetivamente
houve desembolso ou diminuição contábil, como por exemplo a depreciação, pois
esta tem a finalidade de corrigir (diminuir) uma conta do Ativo Não Circulante em
razão da perda de valor dos bens físicos das entidades provocada pelo desgaste
natural, seja pelo uso ou não uso. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA GERAL
DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011).
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1.3.2 Definição de Receitas Públicas
Receita Pública é o total arrecadado pelos órgãos públicos, estas receitas têm a
finalidade de suprir os gastos com a manutenção da máquina pública, bem como
realizar investimentos de uso comum da sociedade. Na prática Receita Pública
É todo ingresso de caráter não devolutivo, auferido pelo Poder Público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo Ingresso Orçamentário constitui uma Receita pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.Lei Federal nº 4.320/64 e alterações posteriores, de acordo com o Manual de Procedimentos da Receita Pública,aprovado pela Portaria nº 219, de 29 de abril de 2004. (SECRETARIA DA CONTROLADORIA GERAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO, 2011np).
Na concepção de Angélico, (1976) a Receita pública é o conjunto de atividades
desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores, objetivando a arrecadação de dinheiros
(recursos) e outros bens que, por força de lei ou de contrato, pertençam ou
pertencerão a Poder Público.
Assim como as Despesas Públicas as Receitas Públicas se dividem em diversas
categorias, de acordo com a sua finalidade. No quadro abaixo uma breve definição
dos tipos de receitas bem como a finalidade de cada uma.
Descrição Definição da Receita Receita Condicionada
Receita incluída no projeto de lei orçamentária, ou na própria lei, aguardando a aprovação de lei específica que autorize a sua cobrança, ou seja, a cobrança ainda depende de aprovação legal.
Receita Corrente
Receitas que aumentam somente o patrimônio não duradouro, isto é, que se esgotam dentro do período compreendido pela lei orçamentária anual.
Receita Corrente Líquida
Somatório dos itens componentes da receita corrente, deduzidos: na União, os valores das transferências constitucionais e legais para Estados e Municípios e as contribuições do PIS-PASEP e outras previdenciárias; nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; e na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira da área da previdência.
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Receita de Capital
Receitas que alteram o patrimônio duradouro. Compreende as receitas provenientes da conversão de bens e direitos em espécie, do recebimento de amortizações de empréstimos, entre outros.
Receita de Transferências Correntes
São os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou físicas e que serão aplicados no atendimento de Despesas Correntes.
Receita Extra Orçamentária
Valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure no orçamento e, conseqüentemente, toda arrecadação que não constitui renda.
Receita Extraordinária
Auferida em decorrência de situação transitória e inesperada. São exemplos: os impostos lançados por motivo de guerra e as doações.
Receita Financeira
Originada da emissão de títulos pelo Tesouro Nacional, da remuneração das disponibilidades do Tesouro no Banco Central, do retorno de empréstimos e financiamentos e receita da alienação de bens patrimoniais.
Receita Não-Financeira
Oriunda da cobrança de imposto, taxa e contribuição, da prestação de serviços e de outras receitas não catalogadas como financeiras.
Receita Orçamentária Valores constantes do orçamento, caracterizada conforme o art. 11 da Lei nº 4.320/64.
Receita Ordinária
Receita arrecadada sem vinculação específica, inclusive transferências aos Estados, Distrito Federal e Municípios, à disposição do Tesouro para a execução do orçamento, conforme alocação das despesas. É de livre aplicação, sem vinculação.
Receita Originária
Rendimentos que os governos auferem, utilizando os seus próprios recursos patrimoniais industriais e outros, não entendidos como tributos.
Receita Própria
As arrecadações pelas entidades públicas em razão de sua atuação econômica no mercado. Estas receitas são aplicadas pelas próprias unidades geradoras, em geral autarquias, fundações, fundos e empresas públicas.
Receita Tributária Envolve os tributos na conceituação da legislação tributária: impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Receita Vinculada
Receita arrecadada com destinação especifica estabelecida na Constituição Federal e demais legislações, destinada a determinado setor, órgão ou programa.
Quadro 2 – Tipos de Receitas Públicas Fonte: Senado Federal (2011np).
As receitas públicas são provenientes das três esferas: Federal, Estadual e
Municipal. Contudo em nível de arrecadação municipal a Receita Tributária
constitui uma das principais fontes de recursos, pois esta incluída os recebimentos
referentes ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre a
Transmissão de Bens Intervivos (ITBI), Imposto Sobre Serviços (ISS) além das
diversas taxas cobradas pelo município.
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Neste contexto se observa que grande parte dos recursos dos órgãos públicos são
provenientes dos tributos pago pelo cidadão, assim sendo o Código Tributário
Nacional (CTN) conceitua tributo como
Art. 3º. Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor se possa exprimir, que não constitua sanção por ato ilícito, instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
“Para atender às demandas de suas populações por serviços públicos, os
municípios contam, com a grande contribuição das receitas resultantes da
arrecadação dos tributos de sua competência como ISS e IPTU”. (CGU, 2005, p.
21).
Importante ressaltar que as despesas públicas devem estar atreladas as receitas
públicas, ou seja, o município deve adaptar seus gastos com a previsão de receitas
para que a entidade não configure com situação liquida negativa.
1.4 A CIDADE DE PETROLINA
Petrolina, a cidade objeto deste estudo esta localizada no Sertão do São Francisco
Estado de Pernambuco, distante 730 km da Capital do Estado Recife e 500 km de
Salvador Capital do Estado da Bahia, possui uma população de 294.081 (IBGE
2010). A cidade é um Pólo de Educação / Saúde e Serviços de uma região de mais
de meio milhão de habitantes, é sede da Região Administrativa Integrada de
Desenvolvimento (RIDE) que abrage os municípios de Juazeiro, Curaçá, Casa
Nova e Sobradinho no Estado da Bahia e Cabrobó, Lagoa Grande, Orocó,
Petrolina e Santa Maria da Boa Vista no Estado de Pernambuco. Petrolina possui
um moderno Aeroporto Internacional que dispõe de cerca de oito vôos diários para
as cidades de Brasília, Recife, Salvador e São Paulo com conexões para todos os
estados do Brasil.
21
A cidade também é uma grande referência em educação superior, pois é a única
cidade do interior do Nordeste a sediar uma Reitoria do Instituto Federal de
Educação – (IFET) e uma das quatro cidades a sediar uma Reitoria da
Universidade Federal fora das Capitais do Nordeste. Além de possuir um Campus
da Universidade Estadual de Pernambuco e diversas faculdades particulares.
Porém o forte de Petrolina é a agricultura irrigada, a cidade produz frutas o ano
todo, por isso Petrolina se consolida como a cidade que mais emprega no Interior
do Nordeste, Segundo dados do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados do Ministério do Trabalho e Emprego (CAGED/MTE, 2011), só no
mês de agosto de 2011 foram gerados 2.253 empregos diretos e 14.121 no
período de janeiro a agosto deste ano, estes dados colocam Petrolina em primeiro
lugar em geração de empregos entre todas as cidades do Interior do Nordeste.
De acordo com a Câmara Municipal de Vereadores de Petrolina (2011), Petrolina é
considerada a Capital do Sertão, é o maior pólo agroindustrial de Pernambuco.
Alcançou seu desenvolvimento através da agricultura irrigada, tornando-se um
importante centro de produção de frutas tropicais para exportação.
O potencial agropecuário é intensificado porque a cidade não abastece somente o
mercado regional, mas tanto o Nacional como também o Internacional, acerca
deste assunto a (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np) relata que
Petrolina é reconhecida nacionalmente como a segunda maior produtora de uvas do país, com destaque para as variedades Festival, Thompson, Crimson, e Princess, todas sem sementes. A fruticultura encontrou solo fértil para o desenvolvimento, exportando frutas tropicais para o mundo inteiro, principalmente para o mercado europeu. Petrolina está inserida na Rede Integrada de Desenvolvimento do Pólo Petrolina/Juazeiro (RIDE), o que beneficia o aumento da oferta de emprego, renda e diversificação da produção local. Em relação aos demais municípios do estado, Petrolina é: o maior produtor de manga; o maior produtor de uva; o maior produtor de goiaba; o 3º maior produtor de banana e 7º maior produtor de coco.
Desta forma fica evidenciado o que a maior vocação da cidade é a agropecuária, o
que justifica e demanda uma maior qualificação nesta área para que se atraiam
cada vez mais investidores para a região, aumentando assim a arrecadação da
prefeitura e proporcionando mais emprego e renda para a população.
22
1.5 A PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA
A Prefeitura Municipal de Petrolina esta localizada à Avenida Guararapes, nº 2114
– Centro – Petrolina/PE e é composta por dezesseis secretarias: Secretaria da
Administração, Secretaria da Mulher, Secretaria de Acessibilidade, Secretaria de
Desenvolvimento Econômico, Secretaria de Desenvolvimento Rural, Secretaria de
Desenvolvimento Social e Trabalho, Secretaria de Educação, Secretaria de
Esportes, Secretaria de Finanças, Secretaria de Governo, Secretaria de Infra-
estrutura, Secretaria de Irrigação, Secretaria de Ordem Pública, Secretaria de
Planejamento e Meio Ambiente, Secretaria de Saúde e Secretaria de Segurança
Cidadã.
Além das mencionadas secretarias outros órgãos dão suporte a administração
municipal a exemplo da Controladoria Geral do Município e Núcleo de Licitações.
A escolha de apenas três secretarias foi uma forma de centralizar os estudos de
forma que se pudesse extrair um maior numero de informações dos entrevistados,
além de focar a área de Finanças / Orçamento do citado órgão. A seguir uma breve
descrição da missão dos três órgãos pesquisados bem como o perfil de seus
gestores.
A Controladoria Geral do Município é um órgão que conta com seis servidores e
tem a missão de cumprir os dispositivos legais e constitucionais visando propiciar
uma gestão pública eficiente e eficaz minimizando custos e sempre agindo com
ética e responsabilidade social. Acera da constituição o Portal do Planalto (2011np)
afirma que
A Constituição deve regular e pacificar os conflitos e interesses de grupos que integram uma sociedade. Para isso, estabelece regras que tratam desde os direitos fundamentais do cidadão, até a organização dos Poderes; defesa do Estado e da Democracia; ordem econômica e social.
23
Neste sentido se observa que este órgão tem a missão de controlar os recursos e
garantir a eficácia da gestão tendo sempre o controle interno como grande aliado.
“O Sistema de Controle Interno do Município de Petrolina, foi criado pela lei 2.206,
de 30 de junho de 2009 e é regulamentado pelo Decreto 102 e 103 de 28 de
dezembro de 2009”. (PREFEITURA MUNICIPAL DE PETROLINA, 2011np).
Já a Secretaria de Administração que tem a missão de “dar suporte necessário às
linhas de ação do governo, melhorando os padrões da gestão pública para elevar a
qualidade gerencial e organizacional das ações municipais”. (PREFEITURA
MUNICIPAL DE PETROLINA, 2011np). A equipe é composta por dez servidores
mais o pessoal de outras secretarias que dão suporte em atividades correlatas.
Neste sentido conceituado Administração com as palavras de Stoner (1999, p. 4)
“administração é o processo de planejar, organizar, liderar e controlar os esforços
realizados pelos membros da organização e o uso de todos os outros recursos
organizacionais para alcançar os objetivos estabelecidos.”
Pode se observar que a distribuição das secretarias são diferentes em cada
município, em Juazeiro estado da Bahia, por exemplo há apenas 800 metros de
Petrolina/PE a Secretaria de Administração abrange também a Secretaria de
Finanças e Fazenda, com esta ação o governo racionaliza o uso dos recursos.
(PREFEITURA MUNICIPAL DE JUAZEIRO, 2011).
A Secretaria Municipal de Finanças tem a missão de gerenciar os recursos
financeiros baseados nos princípios legais além do “cumprimento das
determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com a aplicação correta
dos recursos vindos de repasses dos governos federal e Estadual, além dos
recursos de receita própria”. (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np). A equipe é
composta por sete servidores mais o pessoal de outras secretarias que dão
suporte em atividades correlatas.
24
A Secretaria de Finanças segrega todos os ingressos e desembolsos financeiros,
compreendendo a movimentação do disponível, das realizações financeiras, além
de ingressos não compreendidos na execução orçamentária. (Pigatto, 2004).
25
CAPÍTULO 2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO FERRAMENTA
GERENCIAL
2.1 CONTRIBUIÇÕES DA CONTABILIDADE PÚBLICA NAS DECISÕES DO
GESTOR PÚBLICO
A Contabilidade é uma ciência que tem como principal objeto o controle do
patrimônio das entidades, porém pouco se comenta os benefícios advindos com a
contabilidade no setor público, associa-se na maioria das vezes a importância da
Contabilidade Gerencial, mais conhecida como Contabilidade da Gestão,
ferramenta esta indispensável para tomada de decisões nos ambientes
empresariais.
A contabilidade como ciência gerencial tem muito a contribuir com a Contabilidade
Pública, visto que entre os entes públicos também circulam bens, direitos e
obrigações, desta forma precisa-se verificar a melhor eficiência dos recursos
visando minimizar custos e maximizar os recursos a serem aplicados. Segundo o
(Tesouro Nacional, 2011, p. 5)
As demonstrações contábeis contribuem para a governança no setor público e o controle social, com a geração de informações úteis para a tomada de decisões pelos gestores públicos e para que os órgãos de controle possam avaliar o seu desempenho.
Com base nas demonstrações contábeis públicas pode-se ter uma visão ampla dos
recursos da entidade e verificar a melhor decisão a ser tomada no tocante a sua
aplicação. “A decisão representa a atividade por meio da qual é realizada uma
escolha, dentre muitas opções possíveis, que é capaz de solucionar
satisfatoriamente uma situação”. (SUZART, 2010, p. 31).
26
Todavia o processo de tomada de decisões devem ser norteados pelos Princípios
Fundamentais de Contabilidade, que são normas que rege a contabilidade, desta
forma o Tesouro Nacional, (2009, p. 11) aborda que
A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o ramo da ciência contábil que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as normas contábeis direcionadas ao controle patrimonial das entidades do setor público. Tem como objetivo fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público, em apoio ao processo de tomada de decisão, à adequada prestação de contas e ao necessário suporte para a instrumentalização do controle social.
Desta forma a contabilidade pública auxilia o gestor público não só no aspecto de
controle mais também na mensuração da situação presente e futura do órgão
público. Sá (2009) ressalta que pouco se vale estar informado se não se sabe o
que fazer com a informação e nem o que ela pode representar em face dos
objetivos das empresas publicas e privadas.
2.2 ALGUMAS FERRAMENTAS QUE A CONTABILIDADE PÚBLICA PODE
UTILIZAR PARA SER MELHOR APLICADA
2.2.1 Mensuração de Custos
Pouco houve se falar de Contabilidade de Custos nos órgãos públicos, mas esta
ferramenta que por sinal é muito útil no ambiente empresarial privado pode e deve
ser aplicada nos órgãos públicos visando uma racionalidade dos recursos. O
Ministério da Saúde, (2011, p. 07) disserta que a “otimização dos recursos, sem
comprometer a funcionalidade e a qualidade dos produtos e serviços, deve ser um
objetivo permanente nas instituições que buscam a excelência”.
27
Soares (2007, p. 22) afirma que a Contabilidade de Custos “utiliza uma série de
procedimentos técnicos para coletar, organizar e interpretar os dados referentes ao
consumo de recursos efetuado por uma determinada organização”. Desta forma os
órgãos públicos necessitam destes procedimentos na racionalização dos recursos
e alcance dos objetivos.
Existem inúmeras maneiras de mensurar e controlar custos, mas entende-se que
para a Contabilidade Pública o método mais adequado seja o custeio por
departamento, que na visão de Martins (2003) é a unidade mínima administrativa
para a Contabilidade de Custos, ou seja, se faz a alocação dos custos por setores,
diminuindo assim a arbitrariedade. No caso deste objeto de estudo, a Prefeitura
Municipal de Petrolina os custos seriam rateados primeiro por secretarias e
posteriormente rateados pelos setores de cada secretaria, desta forma tem-se uma
visão global dos custos para manutenção da máquina pública. A Secretaria do
Tesouro Nacional, (2009, p. 50), aborda que
O desenvolvimento e a implementação de um sistema de informação de custos que permita a avaliação do custo dos serviços prestados propiciará inúmeros benefícios para a Administração Pública, contribuindo efetivamente para a tomada de decisões sobre alocação de recursos e ampliando os mecanismos de controle da sociedade sobre a atuação governamental.
Portanto, faz-se necessário que os gestores tenham, à sua disposição,
informações relevantes e pertinentes aos custos, de modo que estas se configurem
em subsídios para otimizar seu respectivo desempenho. (MINISTÉRIO DA SAÚDE,
2011).
2.2.2 Modelo de Gestão
O modelo de gestão também constitui um elemento de grande relevância na
Administração Pública, visto que a maior parte do capital utilizado é humano,
contudo a cultura, normas e princípios utilizados interfere positivamente ou
negativamente na execução das atividades. Desta forma o modelo de gestão
28
busca refletir a interação da alta administração, coordenações de processos de trabalho, equipes e atividades inovadoras de suporte estratégico e administrativo. Baseia-se em um conceito de organização onde as pessoas devem conhecer os objetivos estratégicos, dominar as técnicas de trabalho, saber onde e como promover melhorias, identificar sua contribuição para os resultados finais e compreender os impactos produzidos por sua atuação (Tesouro Nacional, 2011np).
A Secretaria da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco (2011), caracteriza
Administração Pública como sendo um instrumento de Ação do Estado
estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções
básicas, por meio de recursos materiais, humanos, financeiros e institucionais.
A eficácia da Administração também depende do modelo de gestão que na
conceituação de Padoveze (2007) o modelo de gestão pode ser definido como o
conjunto de normas e princípios que devem orientar os gestores na escolha das
melhores alternativas de gestão, seja em empresas publicas ou privadas. Contudo
deve ser uma preocupação constante do gestor a adoção de medidas que não
comprometa a eficiência da gestão e ao mesmo tempo seja aceito pelos
servidores. O planejamento também deve fazer parte do modelo de gestão, afinal
gerir sem planejamento dificilmente se obterá resultados satisfatórios.
Na visão de Stone (1999, p. 4) planejar significa que os “administradores pensam
antecipadamente em seus objetivos e ações, e que seus atos são baseados em
algum método, plano ou lógica, e não em palpites”. Desta forma aumenta-se a
eficácia das gestões publicas.
2.2.3 Controle
Toda organização necessita de um controle eficiente e eficaz, mas quando se trata
de órgãos públicos esta teoria deve ser ampliada devido a inúmeras possibilidades
de desvios, fato talvez justificado porque o gestor não é o dono do patrimônio
público. Por isso o controle é
29
uma das funções clássicas da administração de qualquer entidade, seja pública ou privada, sendo precedido pelas atividades administrativas de planejamento, organização e coordenação. Na administração pública, esta função é mais abrangente e necessária em virtude do dever de prestação de contas a que todo ente estatal está submetido. (CGU, 2005np).
Entretanto pode-se afirmar que controle é parte do processo administrativo. Este
processo é composto das funções planejamento, organização, direção e controle,
que unificadas conferem eficácia a gestão. (PEREIRA, 2010).
Quando se aborda controle nas instituições publicas, há de se imaginar a
complexidade devido este poder (controle) esta nas mãos de pessoas públicas,
neste sentido Pereira (2010, p. 17) completa que
No sistema democrático, onde o poder é exercido por pessoas escolhidas para representar uma maioria, o controle e fiscalização do patrimônio público são exercidos por órgãos tecnicamente especializados que compõem a própria estrutura do Setor Público, porém com a independência e isonomia de atuação necessárias. Esta é a realidade presente na maioria dos países e notadamente nos de regime democrático de representação política.
Na visão de Padoveze, (2007) o controle é um processo contínuo e recorrente que
avalia o grau de aderência entre os planos e sua execução, compreendendo a
análise dos desvios ocorridos, procurando identificar suas causas e direcionando
ações corretivas para que outros fatos da mesma natureza não ocorra. Na prática um
bom controle promove vigilâncias, orientações e executa ações corretivas.
2.2.4 Controle Interno
O controle interno é uma ferramenta indispensável para o gestor público, pois é
através dele que a organização terá reforços para atingir seus objetivos e metas,
além de outros benefícios. A Constituição Federal de 1998, no artigo 74 afirma que
30
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
Pode-se conceituar Controle Interno como sendo a fiscalização e
acompanhamento exercidos no âmbito de cada Poder (Municipal, Estadual ou
Federal), sobre os atos da administração pública de caráter orçamentário,
financeiro, contábil e patrimonial. (SENADO FEDERAL, 2011).
Vale ressaltar que um controle interno eficaz proporciona uma confiabilidade maior
nas demonstrações contábeis, pois este serve não só apenas para proteger o
patrimônio da entidade, mas também para proporcionar ações preventivas,
detectivas e corretivas. “É o controle que garante ou não a fidedignidade da
informação para a tomada de decisão pelo gestor”. (PEREIRA, 2010, p. 41).
Nesta linha a Instrução Normativa n.º 16, de 20.12.91, do Departamento de
Tesouro Nacional aborda que os controles internos implementados em uma
entidade devem:
- prioritariamente, ter caráter preventivo; - permanentemente, estar voltados para a correção de eventuais desvios em relação aos parâmetros estabelecidos; - prevalecer como instrumentos auxiliares de gestão; e - estar direcionados para o atendimento a todos os níveis hierárquicos da administração
Sendo assim fica evidenciado que o controle interno constitui ferramenta
indispensável na máquina pública é a sua ausência pode acarretar serias
conseqüências para o gestor é a sociedade.
2.2.5 Controle Externo
O Controle Externo é um mecanismo exercido pelo Poder Legislativo é serve para
fiscalizar o cumprimento dos atos e fatos da Administração Pública. “Nas
31
administrações municipais o controle externo é exercido pelas câmaras de
vereadores que são auxiliadas por tribunais de contas”. (Pereira, 2010, p. 44). A
principal diferença entre Controle Interno e Externo é que o primeiro está ligado a
ações preventivas e o segundo em corrigir possíveis desvios. De acordo com o
Senado Federal (2011np) o Controle Externo é a
Fiscalização exercida pelo Congresso Nacional sobre os atos e atividades da administração pública, para que tais atos e atividades não se desviem das normas preestabelecidas. Esse controle abarca a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Trata-se de controle político por excelência das atividades do Estado, exercido pelo Poder Legislativo, destinando-se a comprovar a probidade dos atos da administração, a regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos e a fiel execução da lei orçamentária. No Brasil, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo conta com o auxilio pelo Tribunal de Contas da União.
Desta forma entende-se que o sistema de controle e fundamental para qualquer
entidade, pois através dele será possível prevenir (Controle Interno) e atuar
(Controle Externo) os responsáveis por condutas que não convém aos interesses
públicos.
Pigatto (2004) aborda que o acompanhamento das receitas e despesas
autorizadas no orçamento é de responsabilidade do controle externo, exercido pelo
poder legislativo. Vale ressaltar também que existe também o Controle Social que
é a participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização das ações das
administrações públicas na execução das políticas públicas, avaliando os objetivos,
processos e resultados, reforçando assim os controles interno e externo. (CGU,
2011).
32
2.2.6 Nota Fiscal Eletrônica
Um mecanismo de controle, a Nota Fiscal Eletrônica (NFE) que foi implantada no
município de Petrolina desde 2008, constitui uma ferramenta útil para a
transparência na arrecadação dos tributos municipais. O (CIAP Tecnologia, 2011)
define que a NFE, simplesmente, é “um documento de existência exclusivamente
digital, emitido e armazenado eletronicamente. A representação ou impressão da
Notas Fiscais, emitidas pelo contribuinte, em papel passará a ser uma mera
formalidade”.
Neste caso o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) é o único
imposto controlado por este sistema, visto que os demais tributos de competência
municipal apresentam características distintas no tocante a arrecadação.
Analisando que o objetivo primordial da contabilidade é o controle é a geração de
informação para a sociedade, a NFE implementa com efetividade esta prática
porque
Visando a responsabilidade fiscal solidária entre governo e sociedade, a nova forma de gerenciamento de arrecadação, do ISSQN - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, vem disponibilizar o Sistema Nota Fiscal de Serviço Eletrônica, uma ferramenta do Sistema Eletrônico do ISSQN, a ser operada via internet, que constituirá, certamente, um marco decisivo na construção de um Crescimento Econômico e Desenvolvimento Sustentável do Município de Petrolina. (CIAP Tecnologia, 2011)
Aproveitando os recursos digitais disponíveis no mercado, os órgãos públicos têm
maiores condições de controlar os recolhimentos dos tributos por parte dos
contribuintes, visto que com o mencionado sistema as informações são repassadas
em tempo real para as fontes arrecadadoras.
Como caracteriza Endler (2000) novas oportunidades de prestação de serviços
públicos devem surgir com a expansão da tecnologia digital, e isso poderá alterar a
forma de como as gestões se relacionam com a sociedade. Por este motivo, esse
33
assunto, necessita de uma atenção maior tanto das instituições publicas como
privadas.
Desta forma pode se conceituar recolhimento como sendo um dos estágios da
receita. É o ato pelo quais os agentes arrecadadores entregam, diariamente, ao
Tesouro público o produto da arrecadação. (Senado Federal, 2011).
2.2.7 Programa Nota 10
O Programa Nota 10, criado no mês de setembro de 2011, em Petrolina é
relevante não só para a gestão pública como também para a sociedade como todo,
pois diminui a sonegação fiscal que de acordo com a Lei nº 4.729, art 1º constitui
crime de sonegação fiscal:
I - prestar declaração falsa ou omitir, total ou parcialmente, informação que deva ser produzida a agentes das pessoas jurídicas de direito público interno, com a intenção de eximir-se, total ou parcialmente, do pagamento de tributos, taxas e quaisquer adicionais devidos por lei; II - inserir elementos inexatos ou omitir, rendimentos ou operações de qualquer natureza em documentos ou livros exigidos pelas leis fiscais, com a intenção de exonerar-se do pagamento de tributos devidos à Fazenda Pública; III - alterar faturas e quaisquer documentos relativos a operações mercantis com o propósito de fraudar a Fazenda Pública; IV - fornecer ou emitir documentos graciosos ou alterar despesas, majorando-as, com o objetivo de obter dedução de tributos devidos à Fazenda Pública, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis. V - Exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte beneficiário da paga, qualquer percentagem sôbre a parcela dedutível ou deduzida do impôsto sôbre a renda como incentivo fiscal. (Incluído pela Lei nº 5.569, de 1969). (BRASIL, 2011).
Para participar do Programa Nota 10 os cidadãos Petrolinenses devem solicitar a
Nota Fiscal de Serviços (NFS) das empresas contribuintes e trocá-las por cupons
para concorrer a diversos prêmios. O CIAP Tecnologia (2011, p. 7) aborda que a
nova Nota Fiscal de Serviço Eletrônica “é um programa de fácil operação, via
internet, que irá permitir a escrituração de serviços prestados e contratados,
possibilitando a emissão e envio da Nota Fiscal de Serviço Eletrônica e a emissão
34
da Guia de Recolhimento”. Para cada R$ 10,00 (dez reais) o cliente ganha um
cupom, se o valor da NFS for inferior a R$ 10,00 (dez reais) o cliente pode juntar as
notas até completar R$ 10,00 (dez reais) para trocar pelo cupom.
Esta ação é relevante para a cidadania fiscal, visto que com uma maior
arrecadação a prefeitura tem condições de investir em um maior numero de
serviços para a sociedade. Prefeitura Municipal de Petrolina (2011). Oportuno
ressaltar que esta é uma das formas que a Contabilidade Pública pode utilizar para
aumentar a eficácia das gestões públicas.
35
CAPÍTULO 3 – AS PARTICULARIDADES, IMPORTÂNCIA E
APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA
3.1 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS PÚBLICAS E DISTINÇÕES DA
CONTABILIDADE GERAL
A Contabilidade Pública apresenta diversas distinções da Contabilidade
Empresarial, este fato se deve aos objetivos de cada uma serem distintos em
alguns aspectos, como por exemplo, a Contabilidade Pública se preocupa com
receitas e despesas, ou seja, como os recursos são arrecadados e como serão
aplicados, enquanto que a Contabilidade Empresarial vai mais além é trabalha com
informações gerenciais para tomada de decisões. Por esta razão Marion (2003, p.
25) afirma que a “contabilidade pode ser considerada como sistema de informação
destinado a prover seus usuários de dados para ajudá-los a tomar decisão.”
A informação deve ser tempestiva, ou seja, em tempo real, o valor da informação
conforme Padoveze (2009), esta no fato de que ela deve reduzir a incerteza no
momento da decisão, ao mesmo tempo em que procura aumentar a qualidade da
decisão. Ou seja, uma informação passa a ser mais valiosa quando sua utilização
aumenta a qualidade decisória. A seguir um quadro comparativo em alguns
aspectos das duas contabilidades.
Descrição Contabilidade Pública
Contabilidade Empresarial
Legislação Básica
Lei 4.320/1964 e Decreto nº 93.872/1986 (Lei das Finanças Públicas)
Lei nº 6.404/1976 alterada pela Lei nº 11.638 (Lei das Sociedades Anônimas e Código Civil)
Regime Contábil
Regime Misto (de caixa para as receitas e de competência para as despesas)
Regime de Competência para as receitas e despesas
Registro
Atos e Fatos Administrativos e a Execução Orçamentária Financeira
Fatos Administrativos
Sistemas Contábeis
Quatro sistemas independentes: orçamentário,
Normalmente, dois
36
financeiro, patrimonial e de compensação.
sistemas interligados: financeiro e patrimonial
Estrutura do Plano de Contas
Contas Patrimoniais (Ativo e Passivo) e Contas de Resultado (Despesas, Receitas, Resultado Aumentativo e Resultado Diminutivo).
Contas Patrimoniais (Ativo e Passivo) e Contas de Resultado (Despesas e Receitas)
Resultado Apurado
Superávit ou Déficit (patrimonial, financeiro e orçamentário)
Lucro ou prejuízo do exercício
Demonstrações Contábeis Obrigatórias
Balanço Orçamentário, Financeiro, Patrimonial, Demonstração das Variações Patrimoniais e outras exigidas pela LRF e demais dispositivos legais.
Balanço Patrimonial, DRE, DOAR, DLPA (ou DMPL)
Quadro 3 - Diferenças entre a Contabilidade Pública e a Contabilidade Empresarial Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2009np)
Fica evidenciado no quadro anterior que os regimes contábeis são distintos, a
Contabilidade Publica adota o regime de misto, ou seja, caixa para as receitas e
competência para as despesas. Tal fato se justifica pelo simples fato dos órgãos
públicos não almejarem lucro, pois este regime é totalmente inviável para uma
empresa comercial que objetive uma boa rentabilidade com base nas
demonstrações contábeis.
As demonstrações contábeis públicas apesar de algumas nomenclaturas se
assemelharem com a Contabilidade Empresarial, as destinações são distintas, no
quadro a seguir será apresentado as Demonstrações Contábeis e as suas funções
na Contabilidade Pública e na Contabilidade Empresarial.
Demonstração Contábil Pública Função na Contabilidade Pública
Função na Contabilidade Geral
Balanço Patrimonial
Demonstrativo que representa a situação patrimonial da entidade Publica.
Demonstrativo que Evidencia os Bens, Direitos, Obrigações e Patrimônio Líquido das empresas.
Balanço Orçamentário
Evidencia as receitas e as despesas orçamentárias por categoria econômica, confronta o orçamento inicial e as suas alterações com a execução, demonstra o resultado orçamentário e discrimina as receitas por fonte (espécie) e as
Equivalente a DRE
37
despesas por grupo de natureza.
Balanço Financeiro
O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
Equivalente a DRE, com exceção dos recebimentos e pagamentos que não são objeto desta demonstração.
Demonstração das Variações Patrimoniais
Evidencia as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
Equivalente a DMPL
Demonstração dos Fluxos de Caixa
Avalia a capacidade de a entidade gerar caixa e equivalentes de caixa, bem como suas necessidades de liquidez.
Evidenciar as entradas e saídas do caixa das empresas.
Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido
Evidencia o déficit ou superávit patrimonial do período; as mutações no patrimônio líquido reconhecida diretamente no mesmo; o efeito decorrente da mudança nos critérios contábeis e os efeitos decorrentes da retificação de erros cometidos em exercícios anteriores e as contribuições dos proprietários e distribuições recebidas por eles como proprietários.
Mensurar as variações do Patrimônio Líquido.
Demonstração do Resultado Econômico
Evidencia a eficiência na gestão dos recursos no serviço público, além de registrar, processar e evidenciar os custos dos bens e serviços, produzidos e ofertados à sociedade pela entidade pública.
Evidenciar o lucro ou prejuízo do exercício das empresas.
Quadro 4 - comparativo entre as demonstrações contábeis públicas e contabilidade geral Fonte: Tesouro Nacional (2011np).
Neste contexto se observa que a as divergências no Balanço Patrimonial se diz
respeito à finalidade das contas, por exemplo na Contabilidade Comercial o
Passivo Circulante representa as exigibilidades de curto prazo já o Não Circulante
representam as de longo prazo. Na Área Pública o circulante (Passivo Financeiro)
38
representa as exigibilidades cujo pagamento independa de autorização
orçamentária, enquanto que o Não Circulante (Passivo Permanente) figuram as
contas que dependem de autorização legislativa.
Do mesmo modo observam-se uma equivalência nas demonstrações das
Variações Patrimoniais, Demonstração dos Fluxos de Caixa, Demonstração das
Mutações do Patrimônio Líquido e Demonstração do Resultado Econômico. As
mesmas apresentam finalidades semelhantes com a área privada, destacando
assim como exceção os objetivos de ambas, pública se preocupa com a eficiência
dos recursos e o controle patrimonial é a empresarial situação econômica e
financeira, apurando o resultado do exercício e gerando informações gerenciais.
No quadro a seguir serão apresentados os grupos de contas e suas devidas
funções nas duas contabilidades.
Grupo Função na Contabilidade Pública
Função na Contabilidade Privada
Ativo Financeiro
Compreende os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários.
Equivalente ao Ativo Circulante
Ativo Permanente
Compreende os bens, créditos e valores, cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa.
Equivalente ao Ativo não Circulante, com exceção dos créditos (que na Contabilidade Privada só se classifica os de longo prazo)
Passivo Financeiro
Compreende as dívidas fundadas e outros compromissos exigíveis cujo pagamento independa de autorização orçamentária, como os restos a pagar, os serviços da dívida a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria (operações de crédito por antecipação de receita).
Equivalente a Passivo Circulante
Passivo Permanente
Compreende as dívidas fundadas e outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate.
Representam as exigibilidades de longo prazo (Passivo não Circulante).
São contas representativas
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Contas de Compensação
dos atos que possam vir a afetar o patrimônio, compreendendo as compensações do ativo e do passivo
Pode ser entendido como contas redutoras.
Superávit Financeiro
Corresponde à diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.
Equivalente ao Patrimônio Líquido.
Quadro 5 - Divergências entre o Balanço Patrimonial Público e Privado Fonte: Tesouro Nacional (2011np).
Percebe-se as diferenças na aplicabilidade da Contabilidade Publica, com
destaque para as Contas de Compensação e Superávit Financeiro, a primeira
representa previsões que podem afetar o Patrimônio Líquido enquanto que a
segunda representa a diferença positiva entre direitos e obrigações. Na
Contabilidade Comercial a soma de bens + direitos – obrigações = patrimônio
líquido (o que não representa sobra de recursos). Já a diferença entre ativo e
passivo financeiro na área publica pode representar sobra de recursos. Desta
maneira se observa a importância do Contador nas empresas publicas e privadas,
como descrito por Marion (2003), onde relata que a função fundamental do
Contador é produzir informações úteis aos usuários da Contabilidade para a
tomada decisão mais consistente.
40
CAPÍTULO 4 – A TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
4.1 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE PÚBLICA PARA O GESTOR E A
SOCIEDADE
4.1.1 Lei de Responsabilidade Fiscal
A contabilidade pública é um importante instrumento para o setor público, pois
entre tantas outras utilidades controla os gastos públicos fazendo com que os
recursos sejam aplicados com maior efetividade e controle. Com o advento da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) a responsabilidade dos gestores foi expandida,
visto que além da prova do uso dos recursos há percentuais específicos de gastos
por área. A Lei Complementar 101/2000 aborda que
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Deste modo as prefeituras também tiveram que se adequar às novas regras
impostas pela nova lei, pois segundo Pereira (2010 p. 69) a Lei de
Responsabilidade Fiscal atingiu todos os órgãos, poderes e entidades públicas,
além de empresas estatais, fundos e responsáveis por recursos públicos. Percebe-
se que a sociedade foi a grande beneficiada com esta norma, pois se evita o
apadrinhamento com cargos públicos, pratica essa muito comum em algumas
prefeituras. Vale lembrar que a LRF é aplicada não somente nas Prefeituras
Municipais, mas também em outros órgãos que recebe recursos do governo. Desta
forma a LRF abrange
41
todos os órgãos, poderes e entidades públicas, além de empresas estatais, fundos e responsáveis por recursos públicos. As prefeituras foram diretamente afetadas devido à sua responsabilidade direta em executar programas e serviços públicos. Tópicos da Lei como restos a pagar e limite de despesas com pessoal fizeram várias prefeituras ajustarem suas finanças, pois eram itens que comprometiam e desequilibravam os orçamentos de uma quantidade significativa de prefeituras. (PEREIRA, 2010 p. 114).
‘
A não observância da LRF por parte do gestor pode acarretar serias
conseqüências para o gestor e o órgão, que na prática a maior prejudicada é a
sociedade. Entre as principais punições estão: corte de transferências voluntárias,
impedimento de contrair empréstimo, inelegibilidade por até cinco anos, cassação
do mandato além de prisão, detenção ou reclusão. (CGU, 2005).
4.1.2 Prestação de Contas
A Prestação de Contas constitui um elemento obrigatório para as entidades de
recebem recursos públicos, onde será apresentada a sociedade a alocação dos
recursos recebidos pelo órgão. Este mecanismo além de combater a corrupção
defende também os interesses sociais. Vale ressaltar que “as circunstâncias que
envolvem os resultados das decisões sobre a prestação de contas públicas vão
muito além dos números do fechamento dos balanços” (Pereira, 2010 p. 61). Neste
contexto podemos definir que a Prestação de Contas é o
Demonstrativo organizado pelo próprio agente, entidade ou pessoa designada, acompanhado ou não de documentos comprobatórios das operações de receita e despesa, os quais, se aprovados pelo Ordenador de Despesa, integrarão a sua tomada de contas; é também o levantamento organizado pelo Serviço de Contabilidade das entidades da Administração Indireta, inclusive das Fundações instituídas pelo Poder Público. (SENADO FEDERAL, 2011np).
O Gestor Público é a pessoa que gerencia ou administra negócios, bens ou
serviços dos órgãos públicos. Tesouro Nacional (2011). Os gestores públicos
devem estar sempre atentos, pois se não prestarem contas dos recursos recebidos
42
estão sujeitos às penas de aplicação das sanções previstas em lei. Todavia esta
deve ser uma preocupação constante do gestor, visto que além dele, o gestor,
sofrer as sanções que pode chegar até a cassação de seu mandato e devolução
do valor recebido e o município fica prejudicado enquanto não se regularizar a
situação.
De acordo com a CGU (2005, p. 94) considera-se em situação de inadimplência o
órgão ou entidade que:
– não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados; – não tiver a sua prestação de contas aprovada pelo concedente por qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário; – estiver em débito junto a órgão ou entidade da Administração Pública, pertinente a obrigações fiscais ou contribuições legais.
Desta forma o ônus maior sempre recai sobre a sociedade, visto que a cidade
recebendo menos recursos os serviços essenciais ficam comprometidos.
4.1.3 Tomada de Contas
A tomada de contas é uma investigação minuciosa, quando há algum desvio de
recursos / bens públicos. Pigatto (2004, p. 45) afirma que a Tomada de Contas
atualmente esta bem mais eficiente, visto que no passado havia uma limitação na
gestão patrimonial, visão jurídica e limitação tecnológica. A principal diferença entre
a Prestação de Contas é a Tomada de Contas é que a prestação é um ato continuo
das entidades que recebem recursos públicos, enquanto que a tomada surge após
uma suspeita de alguma irregularidade ou outras situações específicas. Desta
forma pode se afirmar que a
tomada de contas ocorre quando uma pessoa física, órgão ou entidade der causa de perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano aos recursos financeiros do poder público. Também acontece nos casos em que a legislação específica não obrigar o responsável a prestar contas, ou quando o exigir e o mesmo não a fizer. (UERJ, 2002np).
43
Neste contexto se observa que a tomada de contas nem sempre acontece após
uma suspeita de irregularidade, como aparentemente pode aparecer. No ponto de
vista do Tesouro Nacional (2011np) á Tomada de contas é o
levantamento organizado por serviço de contabilidade analítica, baseado na escrituração dos atos e fatos praticados na movimentação de créditos, recursos financeiros e outros bens públicos, por um ou mais responsáveis pela gestão financeira e patrimonial, a cargo de uma unidade administrativa e seus agentes, em determinado exercício ou período de gestão.
Há também a tomada de contas especial que é mais específica, pois objetiva reunir
as provas do ilícito ocorrido. A CGU, (2005) afirma que a Tomada de Contas
Especial é a reunião de todos os meios de prova sobre determinada transferência e
a elaboração de um relatório relativo aos fatos ocorridos, inclusive no que se refere
aos resultados físicos, configurando uma fase mais avançada da investigação.
4.2 O NÍVEL DE CONHECIMENTO DOS SECRETÁRIOS EM RELAÇÃO A
APLICABILIDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Ficou constatado no decorrer da pesquisa que os secretários tem conhecimento da
aplicabilidade da Contabilidade Pública, mesmo porque observou-se nas
secretarias pesquisadas (Administração, Controladoria e Finanças), que todos
possuem graduação na área de atuação.
Vale ressaltar que tanto a União quando o município de Petrolina dispõe de
programas de qualificação na área pública. A seguir a descrição das qualificações
mencionadas.
44
4.2.1 Escola do Servidor Público de Petrolina
Com o objetivo de aprimorar os conhecimentos dos gestores e servidores dos
órgãos vinculados a Prefeitura Municipal de Petrolina, foi criada em 2010 a Escola
de Formação do Servidor Público, onde os professores da Faculdade de Ciências
Aplicadas e Sociais de Petrolina (FACAPE), que é uma Autarquia Municipal
ministram diversos cursos de qualificação.
Atualmente, na área de Gestão Pública estão sendo oferecidos os seguintes
cursos: Auditoria de Obras Rodoviárias; Auditoria do Sistema de Saúde;
Contabilidade Pública; Convênios: Gestão e Prestação de Contas Como Elaborar
Projetos e captar Recursos; Direito Administrativo; Direito Constitucional;
Fiscalização de Contratos Administrativos; Formação de Pregoeiros; Gestão
Associada para Governança Regional; Indicadores de Desempenho do Setor
Público; Licitações; Orçamento Público; Programação, Orçamento e Controle de
Obras Públicas e Tomada de Contas Especial. (FACAPE, 2011).
As aulas são ministradas nas dependências da FACAPE, geralmente aos sábados
e os cursos tem uma carga horária média de 20h/aula. Com esta ação a Prefeitura
de Petrolina contribui para uma melhor gestão dos recursos públicos, inclusive com
um controle interno eficaz, que na definição da Controladoria Geral do Estado de
Pernambuco (2008np) é a
Atividade permanente de competência de cada esfera do Poder Executivo, Judiciário e Legislativo, que visa promover a fiscalização da Execução Orçamentária no seu próprio âmbito, levando em conta os princípios gerais de controle da Execução Orçamentária (art. 76, Lei 4.320/64). Segundo a Constituição Federal (art. 74, CF), os três Poderes mencionados devem manter, de forma integrada, um sistema de Controle Interno para comprovar a legalidade e avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual, dos orçamentos, dos programas de governo, a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial e da aplicação de recursos públicos por entidades privadas, bem como controlar as operações de crédito.
45
Um controle interno que funcione em sua plenitude assegura a entidade mais
segurança e maior confiabilidade por parte da população. Estas qualificações se
fazem necessárias por muitas vezes os servidores envolvidos neste processo não
têm o pleno conhecimento de Administração / Contabilidade Pública é através
destes cursos há um nivelamento entre os profissionais dos órgãos envolvidos.
4.2.2 Programa de Qualificação de Servidores Públicos da União Nesta mesma linha o Tribunal de Contas da União (TCU) mantém um programa
de qualificação de servidores públicos à distância, totalmente gratuito, onde
podem participar servidores das esferas municipal, estadual e federal. Segundo
o TCU (2011) os objetivos dos cursos são “disseminar normativos legais e boas
práticas administrativas que devem ser observados por todos os servidores em
suas atribuições e, assim, contribuir para a correta e regular aplicação dos
recursos públicos”.
Neste contexto se observa que as instituições estão preocupadas com as
qualificações do seu quadro, é mesmo aquelas onde não há nenhum programa
de qualificação pode-se utilizar este do TCU. Podem participar das qualificações
“servidores federais, estaduais e municipais, independentemente do local onde
atuem, pois as aulas são realizadas a distância por meio do Ambiente Virtual de
Educação Corporativa”. (TCU, 2011).
Vale ressaltar que o Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas
(SEBRAE), também dispõe de diversos cursos, sendo muitos deles relevantes
para a administração pública, como os cursos de Análise e Planejamento
Financeiro, Atendimento ao Cliente e Gestão de Pessoas. (SEBRAE, 2011).
46
4.3 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve uma maior preocupação
por parte dos gestores no tocante a aplicação dos recursos públicos. A saúde e a
educação são as áreas mais complexas, ou seja, as áreas que recebem um
número maior de recursos por se tratar de serviços básicos à sociedade.
A Prefeitura Municipal de Petrolina recebe recursos oriundos das três esferas:
Federal, Estadual e Municipal, nos últimos três anos as transferências do Governo
Federal totalizaram mais de 520 milhões de reais conforme a tabela a seguir.
Tabela 1 - Transferência de Recursos do Governo Federal
Transferência de Recursos do Governo
Federal
2010 (em milhões R$)
2009 (em milhões R$)
2008 (em milhões R$)
Total de Recursos destinado aos municípios do Estado de Pernambuco
6.854.135.240,54 6.216.638.785,38 5.820.803.241,46
Total destinado ao município Petrolina
192.551.363,41 175.671.010,98 152.617.276,67
Fonte: Transparência do Governo Federal (2011np)
Outra fonte de recursos fixos é o Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
onde as prefeituras recebem uma parcela de recursos oriundos de tributos
arrecadados pelo Governo Federal. A (Controladoria Geral da União, 2011) define
o FPM como sendo uma
Modalidade de transferência constitucional de recursos financeiros da União para os Municípios, previstos na Constituição Federal no art. 159, inciso I, alínea “b”. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é constituído de 22,5% da arrecadação líqüida (arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para municípios com até 10.188 habitantes e o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil. Os critérios atualmente utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação estão baseados na Lei 5.172/66 (Código Tributário Nacional) e no Decreto-Lei 1.881/81. Do total de recursos, 10% são destinados às capitais, 86,4% para os demais municípios e os 3,6% restantes vão para um fundo de reserva que beneficia os municípios com
47
população superior a 142.633 habitantes (coeficiente de 3.8), excluídas as capitais.
Como o município de Petrolina possui uma população de 294.081 habitantes
(IBGE, 2011), recebe o percentual de 4,0%. Segue abaixo a tabela coma a
arrecadação do município nos últimos três anos.
Tabela 2 – Arrecadação do Fundo de Participação dos Municípios pelo Município de Petrolina
Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
2010 (em milhões R$)
2009 (em milhões R$)
2008 (em milhões R$)
Total de Recursos destinado ao Município de Petrolina
45.158.820,96
42.267.879,39
46.078.320,15
Fonte: Tesouro Nacional (2011np)
A Prefeitura Municipal de Petrolina desenvolve uma ação de Transparência e
Responsabilidade Social, onde a população tem acesso a um ambiente virtual
onde são divulgadas diariamente as despesas e receitas do Município de Petrolina.
Desta forma o Portal da Transparência proporciona a sociedade o
acompanhamento em tempo real da destinação dos recursos do município.
A (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011) disserta que o Portal da Transparência
“tem o objetivo de aproximar a administração municipal dos cidadãos, promover a
transparência da gestão pública, estimular a participação popular, o controle social
e viabilizar o acompanhamento efetivo da execução orçamentária e financeira”. O
Portal da Transparência é uma exigência da Lei Complementar 131/2009, a sua
obrigatoriedade tem como base a população do município conforme a tabela
abaixo.
Tabela 3 - Implantação do Portal da Transparência nos Municípios
Transferência de Recursos do Governo
Federal
Quatro anos após a publicação da lei
(até 2013)
Dois anos após a publicação da lei
(até 2011)
Um ano após a publicação da lei
(até 2010) Municípios com menos de 50.000 habitantes.
x
Municípios com população entre 50.000 e 100.000 habitantes.
x
Municípios com mais de 100.000 habitantes.
x
Fonte: Portal da Transparência (2011np)
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Vale ressaltar que a transparência também será assegurada mediante incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e de discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e
orçamentos. (CGU, 2005).
Acerca deste assunto a Câmara Municipal de Petrolina, (2011np) disserta que
Um dos pilares da Responsabilidade na Gestão Fiscal é a Transparência dos atos do gestor, em especial, os que têm reflexo na política orçamentária e fiscal. Para consubstanciar a assertiva, a Lei Nº. 9755/98 (Lei de Contas Públicas) determinou que cada ente público estaria obrigado a publicar na Internet, demonstrativos que retratassem o desempenho orçamentário e fiscal. A Lei Complementar Nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) veio fortalecer a obrigatoriedade de divulgação na Internet, não apenas para os demonstrativos que retratam o desempenho orçamentário e fiscal do administrador, mas também, os instrumentos de planejamento que norteiam a gestão. A Lei Complementar 131 amplia as salvaguardas da Lei de Responsabilidade Fiscal, permitindo “um acompanhamento mais detalhado dos gastos públicos, através da Internet, e também que seja verificado, os dados da execução do orçamento daquele período”.
O órgão também dispõe de ouvidoria municipal, que é um meio de comunicação,
onde a sociedade pode sugerir, opinar, elogiar e criticar a administração municipal.
A (Prefeitura Municipal de Petrolina, 2011np) define ouvidoria como sendo “um
mecanismo de comunicação direta entre o usuário do serviço e a administração,
atuando como interlocutora, estimulando a participação do cidadão no controle e
avaliação da prestação dos serviços oferecidos”.
49
CAPÍTULO 5 – METODOLOGIA DA PESQUISA
A pesquisa se caracteriza por ser de caráter Exploratória e Explicativa e foi
desenvolvida no período de agosto de 2011 a outubro de 2011, por meio de estudo
bibliográfico e estudo de caso. Na visão de Beuren, (2003, p. 94) “o estudo de caso
caracteriza-se principalmente pelo estudo concentrado de um único caso. Esse
estudo é preferido pelos pesquisadores que desejam aprofundar seu conhecimento
a respeito de determinado caso específico”. Porém Triviños (1987, p. 32) relata que
o estudo de caso é uma “categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se
analisa profundamente”.
Para Gil (1996), a pesquisa exploratória tem como objetivo principal o
aperfeiçoamento de idéias ou a descoberta de conhecimento claro. A coleta e
análise de dados se fundamentaram através de análise documental da instituição e
entrevistas com os Secretários da Controladoria Geral do Município, Secretaria de
Administração e da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de Petrolina
Estado de Pernambuco.
Foi escolhido para esta amostra somente aquelas secretarias que estão ligadas
diretamente com as Finanças / Orçamento do citado órgão. Para Marconi e
Lakatos (2006), a amostra é uma parcela convenientemente selecionada do
universo de determinado objeto a ser estudado.
Os documentos analisados foram: Licitações e Execução Orçamentária. Os dados
foram organizados por ordem de objetivos específicos e apresentados de forma
descritiva, inclusive com quadros e tabelas apresentando em alguns casos
sugestões e recomendações se necessário.
50
CAPITULO 6 – ANÁLISE DOS RESULTADOS
Foi verificado na pesquisa diversos aspectos relevantes no tocante a utilização da
Contabilidade Pública como ferramenta de tomada de decisões por parte dos
gestores.
No capítulo 1, foi constatado que a Contabilidade Gerencial tem subsídios para se
tornar uma ferramenta útil aos gestores públicos, pois além de gerar informações,
esta contabilidade se preocupa com o planejamento, que na esfera pública é
trabalhado com os orçamentos. Contudo a grande contribuição gerencial esta na
definição da melhor destinação dos recursos públicos de forma que haja uma
racionalização dos gastos e uma maior cobertura das demandas sociais.
Também foi observado que a Contabilidade Pública apresenta diversas distinções
da contabilidade geral, as despesas, por exemplo, são compostas por infinitos
grupos que mensura não só o presente mais também o passado é o futuro,
característica incomum da contabilidade empresarial. Outra particularidade é que
nem sempre a despesa representa um desembolso efetivo, como é o caso da
despesa empenhada que só haverá o ônus quando a operação se concretizar. Por
esta razão a esfera pública utiliza o regime de competência.
No tocante as receitas, observou-se que há diversas categorias que representam,
de alguma forma ingresso efetivo de recursos, ou seja, acontece o contrário de
algumas despesas públicas. Vale salientar que para as receitas a área pública
adota o regime de caixa.
Ficou evidenciado também que a Prefeitura Municipal de Petrolina dispõe de um
significativo número de secretarias, fato que se justifica pela cidade esta bem
próxima dos 300 mil habitantes. Outro ponto positivo observado é que os
secretários possuem graduação na área de atuação, o que facilita a gestão das
secretarias contribuindo para um controle mais pro ativo.
51
No capítulo 2, foram discutidas as diversas formas que a Contabilidade Pública
pode utilizar para ser mais bem aplicada, por exemplo, através do Controle Interno,
mensuração de custos, sistemas informatizados, entre outros. Contudo percebeu-
se que o Controle Interno é a ferramenta chave para o sucesso dos demais
instrumentos, visto que todos direto ou indiretamente esta ligado a ele.
No capítulo 3, foram abordadas as principais diferenças entre a Contabilidade
Pública é a Contabilidade Empresarial. Todavia há de se frisar que a Contabilidade
é semelhante à Medicina, ou seja, apresenta inúmeras especialidades tais como:
Tributária, Rural, Comercial, Gerencial, Custos, entre tantas outras. Porém a
Contabilidade Pública é a que apresenta maiores aspectos específicos.
Inúmeras distinções pode ser observadas como, por exemplo: o Regime Contábil,
a Estrutura do Plano de Contas, as demonstrações contábeis com nomes
semelhantes porém funções distintas, entre outros. Vale ressaltar que estas
particularidades esta atrelada a um simples fato, enquanto a empresarial esta
focada no resultado (lucro) a pública esta alicerçada na eficiência dos recursos e
controle de custos e receitas.
No capítulo 4, discutiu-se a Transparência na Prefeitura Municipal de Petrolina.
Diversas ações positivas foram encontradas: o Portal da Transparência onde a
prefeitura disponibiliza aos cidadãos todas as receitas e despesas mensalmente; a
Ouvidoria Municipal onde a sociedade pode elogiar, sugerir e criticar; a Escola de
Formação do Servidor Público o que mostra a visão do gestor em melhorar a
qualidade dos serviços prestados a sociedade.
52
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Buscou-se com a realização desta pesquisa mostrar qual a contribuição e como é
utilizada a Contabilidade Pública como instrumento de tomada de decisões dos
secretários das áreas financeira / orçamentária da cidade de Petrolina.
Inicialmente evidenciou-se as distinções entre a Contabilidade Pública é a
Contabilidade Empresarial e constatou-se que há diversas particularidades,
principalmente no tocante as funções das despesas e receitas, na área pública e
privada.
Verificou-se, que a Contabilidade Pública possui diversos atributos para auxiliar os
gestores públicos na tomada de decisões, sendo a Contabilidade Gerencial uma
grande aliada devido ao vasto leque de informações produzidas, com destaque
para o controle de custos.
Constatou-se que no município de Petrolina a Contabilidade Pública é aplicada
com efetividade, pois a gestão tem uma visão inovadora é criou até uma Escola de
Formação do Servidor Público, descrita no capítulo 4, que capacita gratuitamente
todo o pessoal envolvido na máquina pública.
Observou-se também outro ponto relevante para o controle interno da prefeitura
que é a nota fiscal eletrônica, mecanismo que deveria ser aplicado em todas as
prefeituras do Brasil, pois permite em tempo real verificar todas as prestações de
serviços do município diminuindo assim a sonegação fiscal.
Uma das inovações observadas foi o Programa Nota 10 desenvolvido pela
prefeitura, debatido no capitulo 2. O resultado positivo do programa é que incentiva
os contribuintes a solicitarem a nota fiscal, com isso automaticamente aumenta a
arrecadação do município e evita a sonegação fiscal.
53
Relevante frisar também que constatou-se que os secretários possuem graduação
na área de atuação, o que nem sempre acontece nos órgãos públicos. A não
observância deste item pode acarretar uma grande deficiência na gestão das
secretarias, visto que a Contabilidade Pública é complexa mesmo para os
profissionais da área.
Durante as visitas á Prefeitura Municipal de Petrolina, percebeu-se uma grande
preocupação dos secretários na correta aplicação da LRF, principalmente no
tocante a recursos destinados a saúde e educação, além dos gastos com pessoal.
Vale ressaltar que recentemente o órgão realizou Concurso Publico para diversos
cargos administrativos, o que na gestão pública constitui uma ação que além de
correta e de acordo com a lei permite aos cidadãos capacitados seguir a tão almeja
carreira pública.
Pode-se concluir que a Contabilidade Pública é uma ferramenta essencial na
gestão é que precisa ser bem entendida para que sua finalidade seja atingida com
eficiência e eficácia no controle do patrimônio público. Ao mesmo tempo se sugere
que as instituições de ensino superior, das áreas de Administração e Ciências
Contábeis reformulem suas grades curriculares inserindo mais conteúdos
relacionados a esta área.
Portanto, para que haja um país justo é democrático é preciso que tenhamos
pessoas capacitadas nesta área para que os recursos públicos sejam melhor
aplicados, sem esquecer da base de uma gestão desejada: ética,
Responsabilidade Social e compromisso com a sociedade.
54
REFERÊNCIAS
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55
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