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O SISTEMA JURÍDICO-INSTITUCIONAL DE INCENTIVOS A

INVESTIMENTOS EM INOVAÇÃO NOS ESTADOS UNIDOS

Paulo Todescan Lessa Mattos1

Alexandre Abdal2

Resumo:

O presente artigo é fruto do trabalho de campo que realizamos nos

Estados Unidos, durante o mês de maio de 2007, para a pesquisa

Mobilização Brasileira para a Inovação (MOBIT). Seu objetivo consiste na

análise da forma pela qual o sistema norte-americano de inovação e de

fomento da competitividade industrial se estrutura no pós-1980.

Através de entrevistas qualitativas com atores relevantes e revisão

bibliográfica, a década de 1980 foi caracterizada como o ponto de inflexão

mais importante do sistema desde a 2º Grande Guerra, o que permitiu a

identificação de dois focos de mudanças: (i) criação de novas instituições; e

(ii) reforma do marco regulatório. Tanto o movimento de criação de

instituições, quanto o de reforma do marco regulatório, tiveram por

motivação, a percepção geral de que o sistema norte-americano de inovação

estaria perdendo eficiência relativa, o que se expressaria na relativamente

baixa taxa de utilização comercial dos resultados da pesquisa científica.

Como pressuposto, as transformações sofridas pelo sistema tiveram a

necessidade de tornar a economia mais amigável à inovação, ao

empreendedorismo e à cooperação econômica, o que implicou foco nas

empresas e criação e aperfeiçoamento de estímulos e incentivos aos

investimentos privados em P&D&I.

Palavras-chave: Inovação; Competitividade; Sistema norte-americano de

inovação 1 Paulo Todescan Lessa Mattos é doutor em direito pela Universidade de São Paulo (USP), professor de direito da Fundação Getulio Vargas no Rio de Janeiro, pesquisador permanente do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), foi Fulbright Visiting Scholar na Yale Law School (2003). 2 Alexandre Abdal é mestre em sociologia pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH-USP) e pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) e do Observatório da Inovação e Competitividade.

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I. INTRODUÇÃO3

O presente artigo é fruto das observações e entrevistas4 que pudemos

efetuar nos EUA5, durante a realização do trabalho de campo – Maio de 2007

– para a pesquisa Mobilização Brasileira pela Inovação (MOBIT). O nosso

principal objetivo aqui é analisar de qual forma se estrutura o sistema norte-

americano de inovação e de fomento da competitividade industrial, no pós

década de 1980.

O recorte na década de 1980 deve-se ao entendimento – unânime

pelos entrevistados e apontado por literatura recente, como Chiyo Kobayashi

(2007: 83) e o European Trend Chart on Innovation (2005: 6-7) – de que a

referida década se constitui como o ponto de inflexão mais importante da

trajetória do sistema, pelo menos desde a segunda grande guerra6. Frente a

um diagnóstico geral de perda da competitividade da economia norte-

americana diante a ascensão do Japão, diversas medidas deveriam ser

tomadas caso os EUA desejassem manter a sua posição de liderança

internacional. Deve-se notar que o Estado, que já desempenhava importante

papel no sistema, é peça chave na implementação das transformações que

tomaram lugar na década em questão.

Pelo menos dois focos de transformações do sistema podem ser

identificados. Ambos têm o pressuposto comum de tornar a economia mais

amigável à inovação, ao empreendedorismo e à cooperação econômica, o

que implica, por um lado, foco nas empresas, entendidas como os entes

capazes de comercializar os resultados das pesquisas científicas; e, por

outro, a criação e o aperfeiçoamento de estímulos e incentivos aos

3 Os autores gostariam de agradecer, especialmente, a Glauco Arbix, que possibilitou a oportunidade de participar da MOBIT, bem como a todos os demais integrantes da equipe de pesquisa: Mario Salerno, Charles Kirschbaum, Osvaldo Lopes-Ruiz, Laura Parente, Demétrio Toledo, Zil Miranda, Maria Carolina de Oliveira, Joana Ferraz, Any Bittar e Maria Carlotto. Agradece-se, ainda, o embaixador dos EUA no Brasil, Bruce Williamson, que nos ajudou a agendar as entrevistas e todos os entrevistados, além, é claro, da própria ABDI, que nos forneceu um incomensurável apoio, com destaque para os responsáveis pela MOBIT: Evando Mirra e Roberto Alvarez. 4 A lista dos entrevistados pode ser encontrada no Anexo 2, e a relação da função das instituições às quais os entrevistados pertencem pode ser encontrada no Anexo 3. 5 Ver o dicionário de siglas, no Anexo 1. 6 Não trataremos aqui da forma pela qual o sistema norte-americano de inovação se estruturou no pós-guerra. Para maiores informações, ver Trajetórias da Inovação, de David Mowery e Nathan Rosenberg (2005).

3

investimentos privados em P&D&I que resultem na diminuição dos riscos

associados a estes.

O primeiro foco relaciona-se a um movimento de criação de

instituições, sendo as duas mais importantes: (i) o TA, agência administrativa

criada em 1988 e vinculada ao DoC, com preocupação central quanto à

comercialização dos resultados da pesquisa científica via mecanismos de

transferência de tecnologia e tendo, por função, monitorar as atividades das

três agências – NIST, NTIS e OTP – a ele ligadas, bem como dos

Laboratórios Federais, no que concerne aos investimentos em P&D7; e (ii) o

CoC fundado em 1986 e fruto da mobilização das grandes companhias norte-

americanas em torno do tema da inovação, cuja atividade principal, segundo

Chad Evans, vice-presidente de iniciativas estratégicas do CoC, consiste em

convencimento do Congresso quanto à importância dos investimentos

federais em inovação8. Deve-se notar que a criação do TA representou um

relativo aumento da centralização do sistema norte-americano de inovação, o

qual, porém, permanece bastante descentralizado, principalmente quando

comparado ao de outros países do mundo.

O segundo foco tem a ver com a definição de um novo marco

regulatório para os investimentos e o fomento à inovação, o que é expresso

no intensivo trabalho de criação e aperfeiçoamento de mecanismos jurídico-

institucionais, durante toda a década de 1980, a fim de possibilitar que os

resultados das pesquisas feitas pelas universidades, pelos Laboratórios

Federais e pelos demais institutos de pesquisa, fossem aplicados na indústria

e transformados em produtos comercializáveis. Concretamente, tais

mecanismos consistiram em incentivos à disseminação de conhecimento e

informações, à transferência de tecnologias com potencial de mercado, à

formação de parcerias público-privado e ao estabelecimento de joint ventures

cooperativas entre empresas, mesmo que concorrentes.

7 Apesar da posição estratégica do TA no interior do sistema norte-americano de inovação, ele foi extinto em agosto de 2007, pelo America Competes Act, com suas atribuições tendo sido transferidas para outras agências. Os Laboratórios Federais e as agências que ao TA se vinculavam mantiveram suas atividades normalmente. 8 Já os demais entrevistados foram mais enfáticos ao tratar da atividade do CoC. Para eles, o CoC consiste em uma forte estrutura de lobby junto ao Congresso. De qualquer forma, é inegável que a inovação seja a principal bandeira do CoC.

4

Argumentaremos que, no pós-1980, o sistema norte-americano de

inovação, independentemente dos arranjos institucionais específicos entre os

seus diversos atores – Governo Federal, Congresso, Agências

Administrativas, governos estaduais, indústria, universidades, instituições de

pesquisa pública e privada e investidores privados –, que determinam os

processos de formulação, definição e implementação de políticas públicas

com foco na inovação, se fundamenta em dois eixos básicos:

(1) Criação, manutenção e aperfeiçoamento de mecanismos

independentes, externos e de excelência científica para a seleção de

projetos, e para a avaliação e o monitoramento dos resultados e da

performance do investimento em inovação, bem como do acompanhamento

das demandas do setor privado – indústria, centros de pesquisa e

investidores;

(2) Criação, manutenção e aperfeiçoamento de ambiente regulatório

claro, estável e flexível, que permita e incentive a circulação da informação

por todo o sistema, a transferência de tecnologias entre o setor público e o

privado, a formação de parcerias público-privado e o estabelecimento de joint

ventures cooperativas de pesquisa e produção.

II. CARACTERIZAÇÃO DO SISTEMA DE INVESTIMENTOS EM INOVAÇÃO

O sistema norte-americano de mobilização de investimentos em

inovação e de fomento da competitividade industrial pode ser descrito como

um sistema não-linear, descentralizado e sem uma política nacional

unificada, com processos decisórios ao mesmo tempo de cima para baixo

(top down) e de baixo para cima (bottom up).

O quadro abaixo sintetiza o que Charles Wessner, Diretor de

Tecnologia, Inovação e Empreendedorismo do NAS, caracterizou, na sua

entrevista, como “Ecossistema da Inovação”.

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O conceito de “ecossistema da Inovação” foi utilizado por Wessner

como categoria explicativa da dinâmica da inter-relação dos atores

envolvidos nos processos decisórios de formulação de políticas e de

iniciativas de alocação de recursos destinados à inovação nos EUA. O

sistema norte-americano não seria estático, mas sim, dinâmico, no qual as

políticas e iniciativas de mobilização de recursos não são lineares e são

permanentemente redefinidas de forma descentralizada e adequadas às

demandas que nascem nos diferentes setores da sociedade – governo,

universidade, indústria e investidores.

Essa caracterização geral do sistema pode ser confirmada nas demais

entrevistas. Em todas elas, os entrevistados afirmaram que as iniciativas de

mobilização de investimentos em inovação e fomento da competitividade

industrial são estabelecidas em diferentes níveis e a partir de diferentes

instituições e atores, os quais exercem funções diversas no sistema. Mais

precisamente, o NSF e o NIST seriam as agências mais abertas a demandas

vindas de baixo (bottom up) enquanto as demais – como DARPA, NASA, NIH

e DoE – seriam estruturadas com modelo de demanda vindo de cima (top

down).

No quadro a seguir, sintetizamos as funções de cada uma das

instituições e atores envolvidos nos processos decisórios sobre políticas e

iniciativas de mobilização de investimentos em inovação.

Governo Federal

Agências Independentes

Congresso

Indústria Universidade

Governos Estaduais

Governos Estaduais

Venture Capital e Angels

Figura 1. “Ecossistema Inovação”

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Quadro 1: Funções dos principais atores do sistema norte-americano de inovação

Governo Federal -Definição de prioridades orçamentárias p/ investimentos em pesquisa por setor (negociadas com o Congresso); -Realização de pesquisas em Laboratórios Federais; -Propostas de mudanças regulatórias para incentivar a inovação e a competitividade.

Congresso -Definição de prioridades orçamentárias p/ investimentos em P&D&I por setor (i.e. defesa, medicina, etc.); -Tomada de contas de gastos de Laboratórios Federais e agências; -Propostas de mudanças regulatórias para incentivar inovação e competitividade.

Agências Administrativas -Definição de programas específicos a partir de prioridades orçamentárias e objetivos (“missions”) de cada agência; -Seleção de propostas para investimentos em P&D&I (NSF, NIST); -Prestação de contas ao Congresso e ao Governo Federal (via GAO e/ou OMB).

Governos Estaduais -Atração de empresas por meio de investimentos em infra-estrutura, incentivos fiscais e facilitação de criação de parques tecnológicos; -Investimentos diretos em universidades estaduais e facilitação de criação de centros de P&D&I especializados e parques tecnológicos.

Indústria -Parcerias com universidades; -Parcerias com Laboratórios Federais; -Parcerias com agências para complementação de verbas para investimentos em pesquisa; -Criação de centros de P&D&I próprios; -Lobby, junto ao Governo Federal e ao Congresso, por meio de Associações e Conselhos não-Governamentais.

Universidade -Definição de prioridades de pesquisa e criação de centros especializados; -Captação de linhas de financiamento em pesquisa e bolsas de estudo; -Parcerias com indústria e atração de investimentos diretos; -Exploração comercial de tecnologia patenteada.

Investidores Privados

(venture capital e angels)

-Investimento, principalmente, em empresas nascentes (start-up companies) após indicação de potencial de projetos de inovação.

Conselhos e Associações não-Governamentais

-Produção e disseminação de informações sobre resultados de investimentos em P&D&I e índices de inovação e competitividade; -Influenciam iniciativas governamentais e discussões no Congresso sobre prioridades orçamentárias, avaliação de resultados e reformas regulatórias (ex.: NAS, PCAST e CoC)

As políticas e iniciativas de mobilização de investimentos em inovação

são definidas, no nível governamental, principalmente pelo (i) Governo

Federal, por meio dos organismos diretamente ligados ao gabinete do

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Presidente da República9 e negociadas com o Congresso; e/ou (ii)

diretamente pelo Congresso, nos quais comitês especializados em estudos e

definição de políticas voltadas para inovação e competitividade industrial –

especialmente o Science Commitee – analisam demandas de diferentes

setores da sociedade para a definição de reformas regulatórias e de focos de

investimento da política orçamentária10.

Além disso, deve-se destacar o papel dos Laboratórios Federais e das

Agências Administrativas, os quais funcionam como entidades autônomas de

pesquisa e em parceria com a indústria – Laboratórios Federais e NIST – e

órgãos de seleção de projetos e liberação de verbas para pesquisa nas

universidades ou em parceria com a indústria – NSF, NIH, DoE, NASA e

DARPA.

As Agências Administrativas e os Laboratórios Federais têm missões

(missions) definidas nas leis e regulamentos que previram, originalmente, as

suas respectivas criações e atuam com certa autonomia para atingir seus

objetivos estatutários, podendo, inclusive, definir políticas e iniciativas

próprias. No entanto, funcionam, também, como os principais instrumentos

de implementação das políticas e iniciativas definidas pelo Governo Federal e

pelo Congresso, devendo prestar contas das suas ações, da alocação de

recursos em P&D&I e dos resultados obtidos desses investimentos.

A prestação de contas, ou dito de outra forma, a avaliação externa à

qual as Agências Administrativas e os Laboratórios Federais são submetidos,

9 Vide, por exemplo, o ACI (OSTP, 2006). É a política de Inovação do Governo George W. Bush, lançada em fevereiro de 2006 e encaminhada ao Congresso para aprovação. Segundo entrevista com Diana Jones, Diretora do OSTP, a iniciativa do Governo George W. Bush não foi totalmente aprovada pelo Congresso, mas teria originado o NIA, lei federal que define políticas que devem ser implementadas para aumentar a competitividade do país. As ações são divididas em 4 áreas: Fundos de pesquisa (aumento de orçamento destinado a P&D em determinadas áreas); Educação (prevê programas de estímulo à formação e treinamento de pessoal em ciências e engenharias); Migração (defende medidas para facilitar a atração e permanência de profissionais ligados ao campo de exatas nos EUA); Incentivos Fiscais (aumento de estímulo ao crédito à inovação). Cada uma dessas quatro grandes áreas tem programas específicos, que são executados por diferentes Agências Administrativas. Outro exemplo de política governamental nacional referida é a NNI, estabelecida durante o Governo Bill Clinton e ampliada durante o Governo George W. Bush. Sobre o NNI, ver http://www.nano.gov e Rising Above the Gathering Storm (NAS, 2007: 149). 10 Vide o conjunto de medidas do NIA, que além do ACI (OSTP, 2006), teria sido inspirado, mais especificamente, pelo National Innovation Initiative, elaborado pelo Senado a partir de demandas dos relatórios Innovate América (CoC, 2004) e Rising Above the Gathering Storm (NAS, 2007), ambos apresentados em outubro de 2005 ao Science Committee, no Congresso.

8

é remetida tanto à Presidência – por meio do OMB – quanto ao Congresso –

via GAO. Como ponto em comum, ambos tem a função de monitorar e avaliar

a adequação dos gastos federais, bem como de auxiliar e participar do

processo de alocação de recursos.

Deve-se destacar que os EUA possuem ampla tradição de avaliação

dos investimentos em geral, das atividades das Agências Administrativas e

dos programas e das iniciativas por elas implementadas e dos Laboratórios

Federais11 – sendo a longevidade do GAO e do OMB, ambos fundados na

década de 1920, um indício de tal fato. Porém, nem sempre a ênfase da

avaliação nos EUA recaiu sobre a performance e sobre os resultados dos

investimentos, das atividades das agências, dos laboratórios e dos

programas. Tal foco na performance deriva do Government Performance and

Results Act (GPRA), de 1993, o qual estabelece a necessidade de avaliação

sistemática a partir de métodos e técnicas de mensuração da performance

integrados às agências e laboratórios.

Em relação à atuação mais específica do OMB e do GAO, é

necessário observá-los em separado. O OMB é diretamente ligado à

presidência, tendo como objetivo assistir a presidência quanto à preparação

do orçamento federal e a supervisão de sua execução. Ambas as atividades

requerem a avaliação da efetividade e da eficiência dos programas,

iniciativas e procedimentos implementados pelas agências e laboratórios por

um lado; e o acompanhamento de suas demandas orçamentárias, por outro

(OMB, 2006: 2). Tal atividade de avaliação do OMB é regulada pelo GPRA

(OMB, 2007: 3).

Já o GAO é uma agência independente – quanto ao executivo –, não

partidária e que trabalha para o Congresso12, cujo objetivo consiste em

fiscalizar a execução do financiamento federal. Para tanto, realiza, sob

encomenda do Congresso, auditoria de performance13 das Agências

11 Informações sobre a prestação de contas nos EUA no terreno específico da P&D&I, nas décadas de 1960, 1970 e 1980, podem ser encontradas em Outcome measurement in the United States: state of the art, de David Roessner (2002). 12 Devido à sua atuação junto ao Congresso, o GAO foi apelidado de congressional watchdog. 13 Auditoria de performance é definida como exame objetivo e sistemático, a partir de avaliação de performance e de avaliação de gestão de determinada agência, programa ou iniciativa. Visa, ainda, fornecer informação prospectiva e de síntese de boas práticas (GAO, 2007: 17-22).

9

Administrativas e dos programas e iniciativas por elas implementados, a fim

fornecer a informação necessária para nortear o processo decisório e a

alocação de recursos (SMITH et al, 2005: 3).

Dessa forma, se as Agências Administrativas e os Laboratórios

Federais são dependentes da Presidência e do Congresso para a definição

de seu orçamento anual, não o são para a definição de suas atividades –

desde, como já dito, compreendidas dentro do âmbito de suas respectivas

missões e prioridades. O principal caráter de autonomia das agências e dos

laboratórios está, portanto, na definição dos critérios de seleção de projetos

de pesquisa para investimentos, os quais são pautados por escolhas técnico-

científicas segundo procedimentos de avaliação de projetos por pareceristas

inseridos no ambiente acadêmico e externos às instituições (peer review e

blind review).

Resumindo, o foco dos investimentos das Agências Administrativas e

dos Laboratórios Federais pode ser determinado pelas políticas e iniciativas

definidas pelo Governo Federal e pelo Congresso, conforme o orçamento

anual (por exemplo, mais ou menos verbas para determinadas áreas, como

saúde, defesa, energia, nanotecnologia, biotecnologia, etc.), mas a escolha

dos projetos é autônoma e ocorre segundo os critérios de avaliação de

excelência científica internos a tais agências e laboratórios.

Além do investimento federal em P&D&I, os governos estaduais

exercem importante papel nos investimentos diretos em criação de centros

de P&D nas universidades estaduais e em infra-estrutura para constituição de

parques tecnológicos. Os governos estaduais também têm relevância na

atração de empresas por meio de incentivos fiscais e investimento em infra-

estrutura para o estabelecimento de laboratórios de pesquisa privados14.

Por fim, as empresas – com financiamento próprio ou no sistema de

venture capital e angels15 – e as universidades, realizam investimentos

diretos em pesquisa voltada para inovação, os quais podem ser

14 A esse respeito, ver, também, US innovation policy and strategy for the global economy (KOBAYASHI, 2007: 87-93). 15 Angels é o termo utilizado para identificar investidores privados, pessoas físicas, em geral, profissionais liberais milionários, que destinam parte dos seus recursos a investimentos de risco em empresas nascentes, baseadas em projetos com potencial de transformação de resultados de pesquisa em produtos competitivos.

10

estabelecidos autonomamente ou a partir de parcerias entre universidade,

empresas, Laboratórios Federais e Agências Administrativas.

No quadro abaixo, sintetizamos os principais mecanismos de fomento

e investimentos em P&D&I nos EUA, os quais totalizam, aproximadamente,

U$300 bilhões por ano16:

Quadro 2: Principais mecanismos de fomento e investimentos em P&D&I

-Orçamento Federal: aprovado pelo Congresso, estabelece montante de

recursos destinados a Laboratórios Federais, Agências Administrativas, universidades e fomento de programas específicos (ex.: SBIR, ATP, etc.), conforme prioridades setoriais definidas pelo Congresso (com envolvimento do Governo Federal) – U$100 bi/ano17.

-Fundos Estaduais: Investimentos, principalmente, em empresas nascentes e em criação de parques tecnológicos, por meio de complemento aos programas federais, como SBIR e ATP – U$2 bi/ano.

-Indústria: investimentos diretos em P&D&I, com centros de pesquisa próprios ou em parcerias com universidades e laboratórios governamentais – U$160 bi/ano.

-Venture capital e angels: investimento em empresas nascentes, em geral financiadas inicialmente com recursos públicos (ex.: SBIR – U$2 bi/ano) e, por meio de parcerias com universidades e laboratórios governamentais, atraindo investidores privados após resultados preliminares que apontam potencial comercial da inovação – U$45 bi/ano.

Apesar de o modelo norte-americano de mobilização de investimentos

em inovação e fomento da competitividade industrial ter sido caracterizado

como um sistema não-linear, descentralizado e sem uma política nacional

unificada, a ausência de unidade e de coordenação de uma política nacional

de inovação foi criticada em algumas entrevistas, ao lado da duplicação de

esforços dela derivada18. Tais problemas poderiam representar risco de um

novo movimento de perda de competitividade da economia norte-americana,

16 Dados foram extraídos do Rising Above the Gathering Storm (NAS, 2007: 86) – nota-se que tais dados de orçamento estão atualizados até o ano de 2003 – e do Competitiveness Index: Where America Stands (CoC, 2007: 85). 17 O Governo George W. Bush apresentou proposta orçamentária de aumento para U$137 bi/ano em 2007. Conforme American Competitiveness Initiative (OSTP, 2006). 18 Tal problema é, também, apontado pelo Rising Above the Gathering Storm (NAS: 2007, p.145) e pelo Annual innovation policy trends report for United States, Canada, Mexico and Brazil (EUROPEAN TREND CHART ON INNOVATION, 2005: 6).

11

derivada da tendência à menor eficiência relativa – ou seja, menor

capacidade relativa do sistema em transformar conhecimento em produtos

comercializáveis – do sistema norte-americano de inovação quando

comparado com países da União Européia e/ou outros países emergentes

como China e Índia19.

No entanto, mesmo com o tema sendo controverso, já que é

relativamente comum a interpretação de que a força do sistema deriva de seu

caráter descentralizado, pois tal descentralização gera competição entre os

atores envolvidos; há certo consenso sobre a necessidade de uma maior

coordenação de políticas e da alocação de recursos por parte das Agências

Administrativas e dos Laboratórios Federais. Tal coordenação depende do

aprofundamento dos mecanismos de monitoramento de resultados dos

investimentos vis-à-vis a performance e demandas da indústria e dos centros

de pesquisa. Os relatórios produzidos pelo CoC e pelo NAS apontam nesse

sentido.

III. O NOVO MARCO REGULATÓRIO

Os anos de 1980 configuram-se como o marco de uma ampla e

profunda reforma regulatória, que alterou os rumos das políticas e iniciativas

de alocação de recursos destinados à inovação nos EUA. Tal reforma visou à

criação de um ambiente regulatório equilibrado, flexível e estável, capaz de

gerar os incentivos corretos para o investimento e para o fomento à inovação

por meio do estímulo ao empreendedorismo, à cooperação econômica e à

redução dos riscos associados aos investimentos em P&D&I.

Foi a partir do diagnóstico da perda de competitividade da economia

norte-americana, que diferentes setores da sociedade se mobilizaram a fim

de definir um novo marco regulatório para investimentos e fomento à

inovação. O que caracterizou esse novo marco regulatório, ainda em vigor,

foi a criação de mecanismos jurídico-institucionais voltados à produção de

incentivos para a disseminação de conhecimento, a transferência de

tecnologias comercializáveis, o estabelecimento de parcerias público- 19 Chiyo Kobayashi (2007: 83) e o European Trend Chart on Innovation (2005: 46) concordam quanto ao surgimento de tendências atuais de perda de competitividade.

12

privadas entre Laboratórios Federais, indústrias e universidades, além da

criação de joint ventures cooperativas de pesquisa e produção, inclusive,

entre empresas concorrentes.

O quadro abaixo apresenta os principais instrumentos legais editados

a partir dos anos de 1980 e que deram suporte ao novo marco regulatório

para investimentos e fomento à inovação.

Quadro 3: Principais instrumentos legais para o incentivo ao investimento em

inovação

Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980 (com efeitos ampliados em lei de 1995):

facilitou a transferência de tecnologia de Laboratórios Federais para agentes não-governamentais e estabeleceu mecanismos de disseminação de informações sobre resultados de pesquisas federais

Bayh-Dole Act of 1980 (com efeitos ampliados por meio do Patent and Trademark Clarification Act of 1984):

permitiu que pequenas empresas, universidades e organizações sem fins lucrativos se tornassem proprietárias de tecnologias desenvolvidas com financiamento público. Laboratórios governa-mentais foram autorizados a conceder licenças exclusivas de patentes para empresas comerciais

Small Business Innovation Development Act of 1982 (com efeitos estendidos em lei de 1992, que criou o Small Business Technology Transfer program – STTR):

estabeleceu o programa SBIR, determinando que Agências Administrativas de fomento à pesquisa destinassem, obrigatoriamente, parte dos fundos de P&D&I vinculados a projetos de pequenas empresas nas suas áreas prioritárias

Federal Technology Transfer Act of 1986 (combinado com o National Competitiveness Technology Transfer Act of 1989 e outras leis editadas entre 1989 e 2000 que ampliaram e aprofundaram os seus efeitos):

estabeleceu obrigatoriedade de celebração de contratos de cooperação em P&D e transferência de tecnologia entre Laboratórios Federais e universidades e entre Laboratórios Federais e a indústria (CRADA’s). Criou permissão e incentivos para cientistas vinculados a Laboratórios Federais explorarem individualmente e de forma compartilhada royalties de tecnologia desenvolvida com sua participação

National Cooperative Research Act of 1984 (com efeitos ampliados por meio do National Cooperative Research and Production Act of 1993):

estabeleceu a criação de consórcios público-privados para o desenvolvimento de pesquisa (ex.: Semiconductor Research Corporation, Microelectronics and Computer Technology Corporation, etc.) e estabeleceu regras de análise antitruste de joint ventures cooperativas de pesquisa e produção, entre empresas concorrentes, alterando a legislação de defesa da concorrência

Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988:

estabeleceu a criação de programas – ex.: ATP, sob a coordenação do NIST – com o objetivo de acelerar parcerias público-privado para o desenvolvimento, aperfeiçoamento de técnicas de produção e comercialização de tecnologias promissoras

Fonte: FLC (2005) e FLC (2006).

13

Cabe, ainda na área de propriedade intelectual, destacar uma série de

medidas para tornar mais eficiente o sistema de proteção e controle de

patentes, tais como a criação do CAFC, tribunal federal especializado em

propriedade industrial, patentes e marcas e a edição da Technology Transfer

Commercialization Act de 2000, lei federal que tornou mais eficiente, rápido e

seguro o sistema de licenciamento de tecnologia, redefiniu o que pode ser

licenciado20, e estabeleceu competências para as Agências Administrativas

criarem normas de compartilhamento de resultados de inovações como

critério de investimentos federais em P&D&I para efeito de posterior

licenciamento.

No entanto, o grande avanço no campo da legislação de propriedade

intelectual, reside na previsão constante do Bayh-Dole Act de que a

titularidade do direito de propriedade intelectual deixaria de ser das Agências

Administrativas e passaria a ser, necessariamente, das universidades e

laboratórios que realizaram a pesquisa com o financiamento governamental.

Essa mudança foi fundamental para alterar a estrutura de incentivos

na cadeia de investimentos público-privados em inovação. Antes do Bayh

Dole Act, o fato de o financiamento de pesquisa ser feito com recursos

públicos impossibilitava que as universidades e laboratórios explorassem

comercialmente as patentes, dado que a titularidade das patentes seria,

obrigatoriamente, das Agências Administrativas. Essa estrutura jurídica

gerava desincentivos a criação de parcerias entre universidades, laboratórios

e empresas para a transformação de resultados de pesquisa básica em

pesquisa aplicada e produtos comercializáveis.

Isso ocorria, principalmente, porque, por um lado, as universidades

não dispunham de incentivos financeiros para transformar a pesquisa básica

em pesquisa aplicada, dado que não poderiam auferir royalties. E, por outro

lado, porque os contratos de licenciamento das pesquisas tinham que ser

celebrados, obrigatoriamente, com o titular do direito de propriedade

intelectual, no caso, as Agências Administrativas.

20 Reconhecendo o direito de patente de bio-organismos, por exemplo, com decisão favorável da Suprema Corte norte-americana. Esse reconhecimento foi destacado como fundamental na entrevista de Terry Lynch (Office of Technology Partnerships) do NIST, uma vez que teria estimulado os investimentos em pesquisas em biotecnologia.

14

Por fim, a ausência de segurança jurídica na exploração de direitos

pantentários, pelas universidades e laboratórios, afastava o interesse de

investidores privados no co-financiamento de pesquisas e de vinculação dos

seus resultados a projetos empresariais de inovação de produtos e serviços.

Com o Bayh-Dole Act, a estrutura de incentivos foi alterada, resultando

em aumento dos investimentos privados para parcerias entre universidades,

laboratórios e empresas. Ao mesmo tempo, as universidades aumentaram

exponencialmente o número de patentes registradas (Henderson et al, 1998)

(Hall, B.H. et al, 2005)21, o que permitiu, tanto uma nova fonte de receita a

ser reinvestida na modernização de laboratórios e na criação de centros de

pesquisa competitivos de excelência internacional, quanto a transformação

de pesquisa básica em pesquisa aplicada e produtos comerciais.

Outro aspecto importante das transformações jurídico-institucionais do

sistema patentário norte-americano, nos anos de 1980, foi a criação de uma

nova estrutura de incentivos para o licenciamento de patentes obtidas nos

Laboratórios Federais. O grande investimento federal em inovação dentro

destes resultou em pesquisa básica de ponta em setores estratégicos, como

defesa, saúde e energia. No entanto, o mesmo fenômeno de ausência de

aplicação de resultados das pesquisas na indústria, ocorria pelo fato de não

haver, até as reformas regulatórias da década de 1980, regras claras de

licenciamento e de uso, pelo setor privado, dos resultados de pesquisas

governamentais.

Com a edição do Stevenson-Wydler Technology Innovation Act em

1980 e com o Federal Technology Transfer Act em 1986, foi criado um

mecanismo de licenciamento compulsório de patentes registradas por

Laboratórios Federais ao setor privado e estabelecimento compulsório de

acordos de cooperação em pesquisa e desenvolvimento (CRADA´s), entre os

Laboratórios Federais e as empresas, como mecanismo de co-investimento

em pesquisa aplicada. Essas mudanças resultaram na transferência de

tecnologia dos Laboratórios Federais para a indústria, colaborando para o

aumento das patentes registradas decorrentes de pesquisa aplicada.

21 Segundo Link (2006: 70), o número de patentes registradas entre 1980-1984 permaneceu estável na casa de 50.000. A partir de 1985, verifica-se um aumento de registros significativo, atingindo 100.000, em 1990, e, aproximadamente, 200.000, em 2001.

15

Além dos aspectos gerais de criação de estímulos à difusão de

conhecimento, transferência de tecnologia, parcerias e cooperação

econômica, o novo marco regulatório foi direcionado para o desenvolvimento

tecnológico a partir de pequenas empresas. Dois programas estabelecidos a

partir do marco regulatório acima descrito merecem destaque, quais sejam:

1) Small Business Innovation Research Program

O SBIR é programa de fomento à inovação em PMEs, criado por lei

em 1982 e coordenado pela SBA. Desde então, tem funcionado como

importante mecanismo de seleção de projetos de pesquisa e investimentos

governamentais, a partir de parcerias estabelecidas entre universidades e

empresas nascentes.

Os investimentos governamentais são feitos por meio de 11 Agências

Administrativas, dentre as quais destacam-se agências ligadas aos

departamentos de Agricultura, Comércio, Defesa, Energia, Transportes, além

do próprio NSF. Tais investimentos são feitos a partir de repasses,

estabelecidos em lei, de 2,5% dos respectivos orçamentos das agências

participantes para o programa. Seu funcionamento consiste em mecanismo

de pré-seleção de projetos de pesquisa promissores, avaliação de resultados

preliminares e liberação de recursos complementares para possibilitar que

empresas nascentes melhorem sua performance inovadora e,

conseqüentemente, a sua competitividade.

O SBIR é a maior fonte de recursos destinados a inovações em PMEs

nos EUA22. Apesar de os recursos federais investidos (U$2 bi/ano)

representarem uma baixa proporção do investimento em P&D&I – apenas 2%

do orçamento federal anual para P&D&I e 0,6% do total de investimentos

anuais em P&D&I –, o programa tem como principal resultado a atração

investimentos de venture capital e de angels, que chegam até a casa do U$

45 bi/ano, através dos processos de seleção de projetos promissores em

bases técnico-científicas e de disseminação de informações (Wessner, 2000;

2004; 2007). 22 Destaque para a participação das principais Agências Administrativas (DoD, NIH, NASA, DoE e NSF) na seleção de projetos e distribuições de recursos (Wessner, 2007: 49).

16

Os relatórios acima citados demonstram, ainda, que o sucesso do

SBIR, após 25 anos de existência, foi responsável, também, pelo

desenvolvimento de um mercado de capitais baseado em investimentos de

venture capital e angels, voltado para a inovação em empresas nascentes.

Ou seja, sem o SBIR talvez não houvesse hoje a abundância de capital

privado destinado a empresas de tecnologia nascentes, uma vez que não

haveria o sistema governamental de redução e controle de riscos e

informação.

2) Advanced Technology Program

O ATP, ao contrário do SBIR, pode ser considerado como um

programa que não goza de consenso, uma vez que foi e, ainda é, alvo de

inúmeras críticas. O programa foi concebido com o objetivo proporcionar

investimentos governamentais em novas tecnologias portadoras de futuro,

que, embora demonstrassem grande potencial de gerar benefícios à

sociedade e de criar novos mercados, possuem fator de risco muito elevado,

o que impediria que empresas nascentes, ou mesmo grandes empresas, de

iniciar investimentos em P&D&I.

Os recursos federais investidos nesse programa foram da ordem de

U$200 mi/ano em média e foram reduzidos para menos de U$140 mi/ano nos

últimos anos (Wessner, 2001: 95). O programa tem tido pouco apoio do

governo George W. Bush e vem sendo objeto de controvérsias no

Congresso, em função de ter apenas 60% das verbas destinadas a empresas

nascentes ou em parcerias com universidades, sendo 40% aplicados em

projetos de grandes empresas ou de joint ventures com a participação de

grandes empresas.

No entanto, de acordo com Charles Wessner (Wessner, 2001: 96), a

participação direta ou por meio de joint ventures de grandes empresas em

projetos financiados por meio do ATP não seria um problema. Segundo o

relatório, a participação de grandes empresas na forma de joint ventures,

especialmente joint ventures verticais, com empresas nascentes, permite

maior acesso a mercados e facilita a comercialização de novos produtos.

17

IV. CONCLUSÕES

O sistema norte-americano de inovação e fomento da competitividade

industrial é claramente estruturado a partir de amplo e profundo sistema de

investimentos governamentais obrigatórios e estabelecidos em Lei. Funciona

como alavanca de projetos de pesquisa em inovação, de difusão e controle

de informações e de redução de riscos, com o objetivo de atrair investimentos

privados e a aplicação de resultados de pesquisa básica na indústria,

gerando produtos e serviços mais competitivos.

Trata-se de um sistema de participações público-privadas, no qual o

Estado tem um papel fundamental na correção de falhas de mercado para a

diminuição dos riscos associados aos investimentos privados em inovação e

para a diminuição das assimetrias de informação. No entanto, também é um

sistema no qual, claramente, o Estado faz escolhas de setores da economia

norte-americana para concentrar investimentos de recursos públicos, tendo

em consideração, os objetivos de fortalecimento da indústria nacional e de

aumento da sua competitividade nos mercados internacionais.

Independentemente dos arranjos institucionais entre o Governo

Federal, Congresso, Agências Administrativas, governos estaduais, indústria,

universidades e investidores que determinam os processos decisórios sobre

definição de políticas e iniciativas, as principais características do modelo

estão baseadas em dois eixos fundamentais:

1) criação, manutenção e aperfeiçoamento de mecanismos

independentes e de excelência científica para a avaliação de resultados de

investimentos em inovação vis-à-vis a performance e as demandas da

indústria e dos centros de pesquisa; e

2) preocupação com a criação e manutenção de ambiente

regulatório claro, estável e flexível, que permita a disseminação de

informações sobre pesquisas realizadas nos Laboratórios Federais e

universidades e a atração de investimentos por meio de mecanismos de

transferência de tecnologia, parcerias público-privadas e joint ventures

cooperativas de pesquisa e produção.

18

A existência e o aperfeiçoamento de ambiente regulatório adequado e

de mecanismos institucionalizados de avaliação de resultados constitui o

fundamento das políticas e iniciativas de mobilização destinadas (i) ao estímulo ao empreendedorismo e à cooperação econômica; e (ii) à redução

de riscos para investimentos em P&D.

Sem um ambiente regulatório e mecanismos de avaliação de

resultados eficientes e com esse tipo de preocupação, qualquer política e

iniciativa de mobilização e envolvimento do empresariado e da sociedade nos

processos de inovação, tende a não produzir resultados substanciais e de

longo prazo.

A criação, implantação e aperfeiçoamento de um ambiente regulatório

e de mecanismos de avaliação de resultados adequados é, nos EUA, uma

política de Estado a ser mantida e complementada no tempo por cada política

de governo.

19

V. Bibliografia

CoC. (2004), Innovate America. United States, Council on Competitiviness. . (2007), Competitiveness index: where America stands?. United States, Council on

Competitiviness. EUROPEAN TREND CHART ON INNOVATION. (2005), Annual innovation policy trends

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Universal technical resourses servises. FLC. (2006), Desk reference: a comprehensive introduction to technology transfer. United

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internet: http://www.gao.gov/govaud/ybk01.htm. HALL, B.H. et al. (2005), “Market value and patent citations”. Rand Journal of Economics, vol.

36. HENDERSON, Rebecca et al. (1998), “Universities as a Source of Commercial Technology:

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WESSNER, Charles. (2000), The Small Business Innovation Research Program: an

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20

. (2001), The Advanced Technology Program: Assessing Outcomes. Washington DC, United States, National Academy Press.

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. (2007), SBIR and the Phase III, Challenge of Commercialization – Report of a

Symposium. Committee on Capitalizing on Science, Technology and Innovation: an Assessment of the SBIR. Washington DC, United States, The National Academies Press.

VI. Sites consultados

ATP: www.atp.nist.gov

CoC: www.compete.org

DARPA: www.darpa.mil

DoC: www.commerce.gov

GAO: www.gao.gov

NAS: www.nasonline.org

NIST: www.nist.gov

NSF: www.nsf.gov

OMB: www.whitehouse.gov/omb/

OSTP: www.ostp.gov

SBA: www.sba.gov

TA: www.technology.gov

White House: www.whitehouse.gov

21

Anexo 1. Dicionário de siglas ACI American Competitiveness Iniciative ATP US Advanced Technology Program CAFC United States Court of Appeals for the Federal Circuit

CoC Council on Competitiveness

CRADA’s Cooperative Research and Development Agreements

DARPA Defense Advanced Research Projects Agency

DoC Department of Commerce

DoE Department of Energy

DoE SC Department of Energy’s Office of Science

DoD Department of Defense

FLC Federal Laboratory Consortium for Technology Transfer

GAO Government Accountability Office

GPRA Government Performance and Results Acts

NAS National Academy Science

NASA National Aeronautics and Space Administration

NGA National Governors Association

NIA National Innovation Act

NIH National Institute of Health

NIST National Institute of Standards and Technology

NNI National Nanotechnology Initiative

NSF National Science Foundation

NTIS National Technical Information Service

OMB Office of Management and Budget

OSTP Office of Science and Technology Policy

OTP Office of Technology Policy

SBA Small Business Administration

SBIR Small Business Innovation Research Program

TA Technology Administration

C&T Ciência e Tecnologia

C&T&I Ciência e Tecnologia e Inovação

EUA Estados Unidos da América

MOBIT Mobilização Brasileira pela Inovação Tecnológica

P&D Pesquisa e Desenvolvimento

P&D&I Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação

PMEs Pequenas e Médias Empresas

22

Anexo 2. Relação dos entrevistados INSTITUIÇÃO

PESSOAS

- National Science Foundation (NSF)

1) Dr. Harold J. Stolberg (Program coordenator, The americas program office of international science & engineering)

2) Juan E. Figueroa, Ph.D. (Program director, Division of industrial innovations and partnerships – Small business innovarion research)

3) Eduardo A. Misawa, Ph.D. (Program director for dynamical systems, Division of civil, mechanical and manufacturing innovation

4) Evan M. Notman, Ph.D. (Associate program manager, office of international science & engineering)

5) Robert L. Norwood, Ph.D. (Expert consultant, Division of industrial innovations and partnerships)

- National Academy Science (NAS)

6) Charles W. Wessner Ph.D. (Director, Technology, innovation and entrepreneurship)

7) Mac McCullough (Program associate) - National Institute of Standards and Technology (NIST)

8) J. Terry Lynch (Office of technology partnerships)

- Office of Science and Technology Policy (OSTP)

9) Diana Jones (Deputy associate director)

- Technology Administration (TA)

10) Mark Boroush (Senior policy analist) 11) Connie K. N. Chang (Researcher director,

office of the under secretary, TA) 12) Lorrie J. Lopes (International trade

specialist) 13) Gary K. Jones (FLC Washington, DC

representative) 14) Meg Campos (Assessora)

- US Trade Representative´s Office (USTR)

15) Katherine R. Duckworth (Director for the southern cone)

16) Susan P. Cronin (Assistente) - Council on Competitiveness

17) Chad Evans (Vice president, Strategic initiatives)

18) Jorge H. Lima (Visiting international fellow, Projector coordenator, MBC)

- National Academy Science (NAS)

19) John P. Boright, Ph. D. (Executive director, Office of internationa affairs)

23

Anexo 3. Relação das instituições e de suas respectivas funções às quais os entrevistados pertencem

INSTITUIÇÃO

FUNÇÃO

- National Science Foundation (NSF) é uma agência federal independente criada pelo Congresso em 1950 para financiar pesquisas científicas (exceto em medicina). Seu orçamento anual é de aproximadamente US$ 5,91 bilhões. As áreas de matemática, ciência da computação e ciências sociais têm na NSF a principal fonte de apoio.

- National Academy Science (NAS) fundada em 1863, é uma comunidade de pesquisadores ligada à pesquisa científica e engenharia. Seu objetivo é subsidiar as políticas públicas, informando os policy makers sobre as tendências/necessidades de pesquisa nas respectivas áreas de interesse. Atualmente, inclui também o National Research Council, National Academy of Engeneering e Institute of Medicine, tornando-se conhecida como National Academies. Mais de 2.000 membros são associados à NAS, dos quais mais de 200 destacam-se como vencedores de Prêmios Nobel.

- National Institute of Standards and

Technology (NIST)

fundado em 1901 e vinculado ao U.S. Department of Commerce’s Technology Administration é um órgão federal de pesquisa e de definição de padrões, medidas e normas para a produção de produtos e uso de propriedades físico-químicas. Tem um orçamento de cerca de $843 milhões, emprega cerca de 2.900 entre cientistas, engenheiros, técnicos e pessoal do administrativo. Cerca de 1.800 associados complementam o staff. Além de contar com cerca de 1.400 especialistas em indústria e 350 centros afiliados no país.

- Office of Science and Technology

Policy (OSTP)

criado em 1976 para dar suporte ao Gabinete da Presidência nas questões de C&T. Faz a interface entre os setores público e privado, tal como a comunidade científica. Em outras palavras, o OSTP não executa políticas, mas orienta o Presidente da República, a partir de avaliações sobre as políticas de C&T e sugestões de como agir.

- Technology Administration (TA) órgão vinculado ao U.S. Department of Commerce, monitora as ações do NIST, a ele vinculado, e dos Laboratórios Federais e demais Agências Administrativas, no que diz respeito aos investimentos em P&D

- US Trade Representative´s Office

(USTR)

é a agência responsável pelo desenvolvimento e coordenação da política comercial norte-americana, o que inclui o estabelecimento de diversos acordos comerciais internacionais – regionais, bilaterais e multilateriais -, resolução de disputas comerciais e participação nas

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organizações mundiais de comércio. Foi fundada em 1962 e conta, atualmente, com escritórios em Genebra e Bruxelas.

- National Governors Association (NGA) fundada em 1908, define-se como uma organização bipartidária da qual fazem parte todos os governos estaduais, além de outros três territórios e dois commonwealths. Seu objetivo é prover os integrantes com serviços de apoio técnico e administrativo que os ajudem a desenvolver e implementar políticas públicas. Através do NGA, os governos podem identificar prioridades e tratar coletivamente sobre assuntos de políticas públicas e governança nos níveis estadual e nacional.

- Council on Competitiveness (CoC) é o maior movimento organizado do empresariado nos EUA. Conta com a participação de grandes e importantes empresas norte-americanas. Foi criado em 1986 com o objetivo de levar para a esfera federal o debate acerca da inovação e competitividade, uma vez que os EUA sentiam-se ameaçados pelo crescimento da economia japonesa. Hoje permanece como um canal de diálogo entre o setor privado e os policy makers, onde são elaborados relatórios com avaliações e sugestões de políticas, que vão desde recomendações para ampliar os esforços nas áreas de P&D à sugestão de mudanças no sistema de ensino do país. É um importante meio privado de lobby junto ao Governo Federal e no Congresso.