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ESTADO DE MINAS GERAIS
ADVOCACIA-GERAL DO ESTADO
DIREITO PUacuteBLICO
Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado de Minas Gerais
Fasciacuteculo Especial
Direito Ambiental
Coordenadores
Lyssandro Norton Siqueira
Onofre Alves Batista Juacutenior
Direito Puacuteblico Rev Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado MG Belo Horizonte v17 n1 p 1- 301 jandez 2020
ISSN 1517-0748 DIREITO PUacuteBLICO
REVISTA JURIacuteDICA DA ADVOCACIA-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS Avenida Afonso Pena nordm 4000 ndash Cruzeiro ndash 30130009
Belo Horizonte ndash MG ndash Brasil Fone (31) 3218-0700 - (31) 3218-0718
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COORDENADOR EDITORIAL Prof Dr Carlos Alberto Rohrmann
DIRETOR Prof Dr Onofre Alves Batista Juacutenior
COMISSAtildeO TEacuteCNICA Liacutecia Ferraz Venturi
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Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado de Minas Gerais Advocacia-Geral do Estado de Minas Gerais ndash Vol 1 n 1 (JulDez 2004) ndash Belo Horizonte Imprensa Oficial de Minas Gerais 2004 - Anual Formada pela fusatildeo de Direito Puacuteblico Revista da Procuradoria-Geral do Estado de Minas Gerais e Revista Juriacutedica da Procuradoria-Geral da Fazenda Estadual ISSN 1517-0748 1 Direito puacuteblico - Perioacutedico 2 Direito tributaacuterio - Perioacutedico I Minas Gerais - Advocacia-Geral do Estado II Tiacutetulo
Bibliotecaacuteria Liacutecia Ferraz Venturi CRB6-1913
copy 2019 Centro de Estudos - ADVOCACIA-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS O conteuacutedo dos artigos doutrinaacuterios publicados nesta Revista e os conceitos emitidos satildeo de uacutenica e exclusiva responsabilidade de seus autores Qualquer parte desta publicaccedilatildeo pode ser reproduzida desde que citada a fonte Publicado no Brasil - Publishing in Brazil
SUMAacuteRIO
1 - OS DESASTRES DE MARIANA E BRUMADINHO E A GESTAtildeO DE RESIacuteDUOS DAS INDUacuteSTRIAS EXTRATIVISTAS uma anaacutelise comparativa dos regimes de prevenccedilatildeo de riscos associados a barragens de rejeitos no Brasil e na Uniatildeo Europeia - Carla Amado Gomes (Portugal) - Carlos Alberto Valera (MG) - Monique Mosca Gonccedilalves (MG) 5
2 - RESPONSABILIDADE CIVIL E REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA PROVA DO DANO MATERIAL as grandes trageacutedias da mineraccedilatildeo- Bruno Henrique Tenoacuterio Taveira (RJ) 41
3 - ASPECTOS URBANIacuteSTICOS E AMBIENTAIS DA REGULARIZACcedilAtildeO FUNDIAacuteRIA DOS NUacuteCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS EM AacuteREAS DE PRESERVACcedilAtildeO PERMANENTE - Matheus de Aguiar Rodrigues Cembranelli (SP) 59
4 - UMA SOLUCcedilAtildeO HARMOcircNICA PARA A MAIOR TRAGEacuteDIA AMBIENTAL DO PAIacuteS comentaacuterios ao termo de ajustamento de conduta ldquogovernanccedilardquo ndash TACGOV - Homero Andretta Junior (DF) 77
5 - DA SOLUCcedilAtildeO DE CONFLITOS NO AcircMBITO DO DESASTRE DE MARIANA uma metamorfose ambulante - Luiz Henrique Miguel Pavan (ES) 95
6 - EXPERIEcircNCIAS DO CASO SAMARCO - Pedro Campany Ferraz (SP) 117
7 - DIREITOS HUMANOS SOB A PERSPECTIVA DA EDUCACcedilAtildeO AMBIENTAL E SUSTENTABILIDADE - Renato Alves Vieira de Melo (AL) - Racquel Valeacuterio Martins (AL) 131
8 - VEDACcedilAtildeO AO RETROCESSO AMBIENTAL - Alice Abreu Lima Jorge (MG) - Marina Soares Marinho (MG) 151
9 - A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL NO STJ subjetiva ou objetiva - Inara de Pinho Nascimento Vidigal (MG) 167
10 - UMA VISAtildeO CRIacuteTICA SOBRE A OBRIGACcedilAtildeO PROPTER REM NO DIREITO AMBIENTAL A Responsabilidade do Superficiaacuterio por Danos Causados ao Imoacutevel na Servidatildeo de Mina - Leonardo Polastri Lima Peixoto (MG) 179
11 - Princiacutepio da Precauccedilatildeo NO DIREITO AMBIENTAL Pressupostos e aplicaccedilatildeo - Luniza Carvalho (MG) 191
12 - O MECANISMO CONSTITUCIONAL DE MONETIZACcedilAtildeO DE RECURSOS NATURAIS NAtildeO RENOVAacuteVEIS COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZACcedilAtildeO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS um estudo da CFEM em Minas Gerais - Paulo Honoacuterio de Castro Juacutenior (MG) 203
13 - A COMPENSACcedilAtildeO AMBIENTAL E A QUESTAtildeO ORCcedilAMENTAacuteRIA NA CONSERVACcedilAtildeO DOS PARQUES DO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO - Rodrigo W S Ribeiro Filho (MG) 221
14 - AUDIEcircNCIAS PUacuteBLICAS E LICENCIAMENTO AMBIENTAL Legitimaccedilatildeo e correccedilatildeo das teacutecnicas pelas vozes - Samuel Giovannini Cruz Guimaratildees (MG) 229
15 ndash O CARAacuteTER PUNITIVO DA INDENIZACcedilAtildeO POR DANO EXTRAPATRIMONIAL AMBIENTAL ndash Erika Bechara (SP) 249
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OS DESASTRES DE MARIANA E BRUMADINHO E A GESTAtildeO DE
RESIacuteDUOS DAS INDUacuteSTRIAS EXTRATIVISTAS
uma anaacutelise comparativa dos regimes de prevenccedilatildeo de riscos associados a
barragens de rejeitos no Brasil e na Uniatildeo Europeia
CARLA AMADO GOMES
CARLOS ALBERTO VALERA
MONIQUE MOSCA GONCcedilALVES
____________________ SUMAacuteRIO __________________
INTRODUCcedilAtildeO A O QUADRO BRASILEIRO 1 A
anaacutelise teacutecnica no licenciamento ambiental de barragens
11 O meacutetodo de alteamento a montante como risco
intoleraacutevel e a determinaccedilatildeo de descaracterizaccedilatildeo 12 A
obrigatoriedade das melhores teacutecnicas disponiacuteveis como
alternativa agrave disposiccedilatildeo de rejeitos em barragens 13 O
princiacutepio da adaptabilidade e a instabilidade da licenccedila
ambiental 2 A poliacutetica de afastamento e a delimitaccedilatildeo
territorial do risco 21 Zonas de Autossalvamento entre a
remoccedilatildeo do risco e o reassentamento da populaccedilatildeo 22
Estudos de Dam Break a mancha de inundaccedilatildeo 23 O
efeito dominoacute 3 A cauccedilatildeo ambiental B O QUADRO
EUROPEU 1 A regulaccedilatildeo anterior agrave Diretiva 2006 e as
liccedilotildees aprendidas com o acidente de Baia Mare 2 A
disciplina da Diretiva 200621CE do Parlamento
Europeu e do Conselho de 15 de marccedilo 21 A prevenccedilatildeo
de acidentes graves 22 A elaboraccedilatildeo de planos de gestatildeo
de resiacuteduosrejeitos 23 A garantia financeira 24 A
participaccedilatildeo do puacuteblico e o ldquodireito a saberrdquo C
Consideraccedilotildees Finais
Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Investigadora do Centro de
Investigaccedilatildeo de Direito Puacuteblico Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Catoacutelica
Portuguesa (Porto) Alameda da Universidade Cidade Universitaacuteria 1649-014 Lisboa Portugal +351
217984600
Doutor em agronomia-ciecircncia do solo pela Universidade Estadual Paulista ldquoJuacutelio de Mesquita Filhordquo
UNESPFCAV Campus JaboticabalSP Coliacuteder do Grupo POLUS- Poliacutetica de Uso do Solo Mestre em direitos
fundamentais pela UNIFRAN-Universidade de Franca Promotor de Justiccedila do Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de
Minas Gerais Rua Coronel Antocircnio Rios 951 Santa Marta UberabaMG +55 34991357787
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Mestre em Ciecircncias Juriacutedico-Ambientais pela Universidade de Lisboa Promotora de Justiccedila do Ministeacuterio
Puacuteblico do Estado de Minas Gerais Rua Coronel Antocircnio Rios 951 Santa Marta UberabaMG +55
34999252766 moniquemgmghotmailcom
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Resumo O presente texto visa na primeira parte analisar como as ldquoliccedilotildees aprendidasrdquo com
os desastres de Mariana e Brumadinho influenciaram a Lei Estadual nordm 232912019 que
institui a Poliacutetica de Seguranccedila de Barragens no Estado de Minas Gerais Na segunda parte
aborda o quadro legislativo europeu sobre prevenccedilatildeo de acidentes com barragens de rejeitos
Palavras-chave gestatildeo de risco barragens de rejeitos prevenccedilatildeo de acidentes
INTRODUCcedilAtildeO
A histoacuteria recente do Brasil estaacute marcada por graves acidentes com barragens de rejeitos os
dois uacuteltimos em Mariana e Brumadinho Ambos ocorreram no estado de Minas Gerais com
curto tempo de intervalo (20152019) O primeiro teve um saldo pesado de perda de vidas
humanas (19 mortes) e um lastro imenso de consequecircncias ambientais O segundo foi brutal
com quase trecircs centenas de mortes magnas consequecircncias ambientais e uma disrupccedilatildeo no
abastecimento puacuteblico de aacutegua na regiatildeo O lado traacutegico destes desastres soma-se agrave surpresa
de concluir que nenhuma liccedilatildeo foi retirada do episoacutedio de Mariana quanto agrave prevenccedilatildeo de
riscos de barragens que pudesse ter evitado ou minimizado a fatura no caso de Brumadinho
Quando se fala na gestatildeo do risco de desastres tecnoloacutegicos a teacutecnica de liccedilotildees aprendidas
surge como um dos principais instrumentos de prevenccedilatildeo uma vez que a ocorrecircncia de um
evento desastroso constitui rica fonte de conhecimento sobre os deacuteficits de prevenccedilatildeo e a sua
anaacutelise detalhada pode servir como um poderoso mote para o reforccedilo nas exigecircncias
normativas de seguranccedila a fim de evitar a repeticcedilatildeo de trageacutedias semelhantes
Retirar as liccedilotildees aprendidas de um desastre industrial significa em primeiro lugar estudar
profunda e detalhadamente todas as causas e desconformidades que contribuiacuteram para a
eclosatildeo do evento danoso e sua dimensatildeo e a partir de entatildeo identificar os deacuteficits de
prevenccedilatildeo e partilhar as informaccedilotildees entre oacutergatildeos e entidades puacuteblicas de diferentes niacuteveis
para que as ditas liccedilotildees tenham o maior alcance possiacutevel no sentido de evitar a repeticcedilatildeo de
eventos semelhantes1 Significa sobretudo gerar uma resposta normativa que resulte no
aprimoramento do sistema de gestatildeo do risco em atenccedilatildeo ao princiacutepio-matriz da prevenccedilatildeo
Como se adiantou a referida teacutecnica natildeo foi utilizada apoacutes o desastre com a Barragem do
Fundatildeo em Mariana sendo certo que a trageacutedia que se sucedeu com as Barragens B-I B-IV e
B-IV_A da Mina Coacuterrego do Feijatildeo em Brumadinho apoacutes pouco mais de 03 (trecircs) anos
representa em boa medida a repeticcedilatildeo dos mesmos erros e tem nas suas causas os mesmos
deacuteficits de prevenccedilatildeo e de resposta soacute que desta vez com consequecircncias humanitaacuterias muito
mais graves jaacute que provocou a morte de 270 (duzentos e setenta) pessoas aleacutem de
1 Vide por exemplo a referecircncia agraves liccedilotildees aprendidas no sistema europeu de controle de riscos associados a
acidentes graves que envolvem substacircncias perigosas precisamente no art 21ordm (4)(b) e (6)(c) da Diretiva
201218UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de julho (Diretiva Seveso III)
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estratosfeacuterica degradaccedilatildeo ambiental constituindo a niacutevel mundial o segundo maior desastre
industrial do seacuteculo2 e a pior trageacutedia com barragem nas uacuteltimas trecircs deacutecadas
3
Pouco tempo apoacutes o desastre provocado pela Vale SA em Brumadinho precisamente no dia
25 de fevereiro de 2019 foi finalmente editada a resposta legislativa esperada que teve na sua
origem o Projeto de Lei de Iniciativa Popular nordm 36952016 conhecido como Mar de Lama
Nunca Mais o qual por sua vez tramitava na Assembleia Legislativa do Estado de Minas
Gerais desde 5 de julho de 2016 como proposta de resposta ao desastre de Mariana a fim de
aprimorar a legislaccedilatildeo estadual sobre seguranccedila e licenciamento ambiental de barragens4
Em um Estado com economia de base mineral5 natildeo eacute difiacutecil supor porque a proposta
legislativa encontrou tamanha resistecircncia e somente foi aprovada apoacutes a segunda trageacutedia
depois de quase 03 (trecircs) anos de tramitaccedilatildeo A adoccedilatildeo de um grau de sustentabilidade fraco
historicamente norteou a poliacutetica brasileira de gestatildeo dos riscos provocados pela mineraccedilatildeo
como sobreposiccedilatildeo do interesse econocircmico aos interesses ambientais e sociais
A partir deste contexto a primeira parte do presente estudo busca analisar algumas das
principais respostas normativas agraves duas trageacutedias mineiras recentes com especial destaque
para a Lei Estadual nordm 232912019 que institui a Poliacutetica de Seguranccedila de Barragens no
Estado de Minas Gerais
Assinale-se que no plano mundial haacute episoacutedios do mesmo geacutenero se bem que com faturas
socioambientais menos impressivas Segundo a Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo Europeia
Seguranca da actividade mineira analise de acidentes recentes6 os registos ocorrem um
pouco por todo o globo em 1992 a rotura de uma barragem de rejeitos na mina de ouro de
Summitville (EUA) causou a destruiccedilatildeo total da vida aquatica num trecho de 25 km do rio
Alamosa em 1993 uma massa de lama e entulho abateu-se sobre um aldeamento de uma
mina de ouro no Equador ceifando a vida a 24 pessoas em 1994 um desabamento similar
ocorreu na Harmony Gold Mine (Africa do Sul) tendo perecido 17 pessoas em 1995 25
milhotildees de metros cuacutebicos de uma soluccedilatildeo de cianetos proveniente da mina de ouro de Omai
(Guiana) contaminaram o rio Essequibo causando aniquilamento das espeacutecies aquaacuteticas em
1996 na Ilha Marinduque (Filipinas) 3 milhotildees de toneladas de lamas toxicas provenientes
de uma mina de cobre desaguaram no rio Boac destruindo 20 aldeias
Tendo presente este quadro mas atentando particularmente em dois acidentes que tiveram
lugar no espaccedilo da Uniatildeo Europeia mdash nomeadamente em 1998 Aznalcollar Espanha7 em
2 Fonte httpsepocanegociosglobocomBrasilnoticia201901brumadinho-pode-ser-2-maior-desastre-
industrial-do-seculo-e-maior-acidente-de-trabalho-do-brasilhtml Acesso em 04 de julho de 2020 3 Fonte httpswwwbbccomportuguesebrasil-47034499 Acesso em 04 julho 2020
4 Ver um histoacuterico da tramitaccedilatildeo do PL Mar de Lama Nunca Mais em
httpswwwmpmgmpbrcomunicacaonoticiasmar-de-lama-nunca-mais-por-que-a-importancia-de-aprimorar-
a-legislacaohtm Acesso em 04 de julho de 2020 5 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Mineraccedilatildeo ndash IBRAM do ano de 2014 o Estado de Minas Gerais eacute
responsaacutevel pela extraccedilatildeo de mais de 160 milhotildees de toneladasano de mineacuterio de ferro A atividade mineraacuteria
estaacute presente em 250 Municiacutepios e haacute mais de 300 minas em operaccedilatildeo A induacutestria extrativa representa 8 do
PIB do Estado Instituto Brasileiro de Mineraccedilatildeo IBRAM Informaccedilotildees sobre a Economia Mineral no Estado de
Minas Gerais Disponiacutevel em httpwwwibramorgbrsites1300138200004355pdf Acesso em 04 de julho de
2020 6 Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo Europeia de 23 de outubro de 2000 COM(2000) 664 final
7 Rompimento da barragem de rejeitos da mina de Aznalcollar com vazamento de cerca de trecircs milhotildees de
metros cuacutebicos de lamas e quatro milhotildees de metros cuacutebicos de aguas acidas no meio adjacente poluindo 4500
hectares de terreno nas bordas do Parque Nacional de Coto Donana e no rio Guadiamar Sobre este acidente
ver GRIMALT Joan FERRER Miguel MACPHERSON Enrique The mine tailing accident in Aznalcollar in
Elsevier December 1999 pp 3 segs
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2000 Baia Mare Romeacutenia8 mdash a Comissatildeo Europeia detetou falhas no plano da regulaccedilatildeo da
gestatildeo deste tipo de resiacuteduos e decidiu tomar a iniciativa de aprovar uma diretiva
especificamente dedicada fundamentalmente a adaptar a disciplina de prevenccedilatildeo de
acidentes graves constante da diretiva Seveso9 Eacute sobre o regime dessa diretiva 200621CE
do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de Marccedilo (diretiva relativa a gestatildeo dos residuos
de induacutestrias extrativistas) que incidira a segunda parte deste texto
1 A ANAacuteLISE TEacuteCNICA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE BARRAGENS
11 O MEacuteTODO DE ALTEAMENTO A MONTANTE COMO RISCO
INTOLERAacuteVEL E A DETERMINACcedilAtildeO DE DESCARACTERIZACcedilAtildeO
Um dos aspectos em comum das barragens que colapsaram nos dois episoacutedios era a utilizaccedilatildeo
do meacutetodo de alteamento a montante que consiste na metodologia construtiva de barragens
onde os maciccedilos de alteamento se apoiam sobre o proacuteprio rejeito ou sedimento previamente
lanccedilado e depositado10
Trata-se do meacutetodo de construccedilatildeo de barragens mais antigo simples
econocircmico e recorrente No entanto constitui a pior teacutecnica disponiacutevel do ponto de vista da
seguranccedila em razatildeo da instabilidade gerada pela aacutegua dos poros do rejeito e do reservatoacuterio
motivo pelo qual jaacute foi banida em diversos paiacuteses mineradores a exemplo do Chile
De acordo com o estado da arte a disposiccedilatildeo de rejeitos da mineraccedilatildeo pode ser feita por seis
meacutetodos I) minas subterracircneas II) em cavas exauridas de minas III) em pilhas IV) por
empilhamento a seco (meacutetodo ldquodry stackingrdquo) V) por disposiccedilatildeo em pasta e VI) em
barragens de contenccedilatildeo de rejeitos (do tipo a montante a jusante e ldquoem linhasrdquo de centro)11
Dentre as seis teacutecnicas listadas a disposiccedilatildeo de rejeitos de barragens eacute a mais perigosa ndash e
dentre elas a do tipo a montante - em razatildeo do risco de colapso da estrutura fator que jaacute
provocou desastres ambientais e humanitaacuterios em todo o mundo12
Apesar disso ainda
constitui o meacutetodo mais utilizado no Brasil Somente no Estado de Minas Gerais haacute o
expoente assustador de quase 700 barragens de rejeitos de mineraccedilatildeo algumas das quais
classificadas como de alto dano potencial associado13
Mesmo em relaccedilatildeo aos demais meacutetodos alternativos a literatura teacutecnica aponta que natildeo haacute
risco zero de forma que a melhor estrateacutegia para garantir um padratildeo ambiental e de seguranccedila
8 Rompimento da barragem de rejeitos da mina de ouro ldquoBaia Marerdquo em Sasar Estima-se em cerca de 100 000
m3 o volume de lamas e aguas residuais com uma concentraccedilatildeo de cianetos de 126 mglitro que fluiram via
canais de drenagem para vaacuterios afluentes do Danuacutebio daiacute para este rio e finalmente para o Mar Negro 9 Diretiva 6982CE do Conselho de 1 de junho de 1982 Foi alterada por duas vezes e hoje encontra-se
revogada pela directiva 201218UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de julho (Diretiva Seveso III) 10
Conforme definiccedilatildeo da Agecircncia Nacional de Mineraccedilatildeo (art 2ordm paraacutegrafo uacutenico inciso I da Resoluccedilatildeo nordm 13
de 8 de agosto de 2019) 11
Instituto Brasileiro de Mineraccedilatildeo ndash IBRAM Gestatildeo e Manejo de Rejeitos de Mineraccedilatildeo Brasiacutelia (2016) p
17 Disponiacutevel em httpwwwibramorgbrsites1300138200006222pdf Acesso em 04 de julho de 2020 12
Segundo dados da ICOLD atualmente ocorrem em meacutedia dois grandes eventos de colapso de barragem de
rejeitos por ano no mundo Fonte ICOLD ndash International Commission on Large Dams Disponiacutevel em
httpswwwicold-cigborgGBdamsdams_safetyasp Acesso em 04 de julho de 2020 13
Fonte Fundaccedilatildeo Estadual do Meio Ambiente ndash FEAM Disponiacutevel em
httpwwwfeambrmonitoramentogestao-de-barragens Acesso em 04 junho 2020
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adequados ao setor encontra-se no modelo de hierarquia da poliacutetica de gestatildeo de resiacuteduos14
com foco na prevenccedilatildeo da geraccedilatildeo no sentido do desenvolvimento de tecnologias para a
diminuiccedilatildeo da geraccedilatildeo e para o reaproveitamento dos rejeitos em um processo de
ldquoreengenharia de minasrdquo a partir da utilizaccedilatildeo do rejeito como futuro bem mineral ou do seu
aproveitamento para outros usos como a utilizaccedilatildeo para finalidades agriacutecolas (ex rochagem)
e o preenchimento de cava exaurida15
Para a garantia da estabilidade fiacutesica e quiacutemica das barragens eacute de fulcral relevacircncia o
desenvolvimento de meacutetodos para a reduccedilatildeo do uso de aacutegua com o consequente
favorecimento de barragens de pequeno ou meacutedio porte16
acrescentando-se a reduccedilatildeo da
geraccedilatildeo de resiacuteduos perigosos como o cianeto a prevenccedilatildeo ou minimizaccedilatildeo de lixiviados e o
controle da formaccedilatildeo de drenagem aacutecida
O objetivo maior eacute evitar a formaccedilatildeo de grandes barragens por representar a adoccedilatildeo da
teacutecnica de fim de tubo - end of pipe treatment - que eacute mais onerosa do ponto de vista
ambiental e propicia a ocorrecircncia de eventos catastroacuteficos O risco de rompimento da
barragem aumenta progressivamente com o tempo de atividade uma vez que a diminuiccedilatildeo de
mineacuterio na extraccedilatildeo provoca o aumento progressivo da quantidade de rejeitos produzidos e
em consequecircncia o aumento progressivo da barragem A probabilidade de evento catastroacutefico
aumenta conforme a altura do reservatoacuterio e a consequecircncia do impacto aumenta conforme o
volume de rejeitos17
associado ao seu conteuacutedo (resiacuteduos perigosos metais pesados etc)
Atenta a este cenaacuterio a Lei Estadual nordm 2329119 que instituiu a Poliacutetica de Seguranccedila de
Barragens no Estado de Minas Gerais - LPESB trouxe a vedaccedilatildeo da concessatildeo de licenccedila
ambiental para operaccedilatildeo ou ampliaccedilatildeo de barragens de rejeitos que utilizem o meacutetodo de
alteamento a montante (art 17 caput) passando este a integrar a classe de riscos intoleraacuteveis
Posteriormente a proibiccedilatildeo ganhou projeccedilatildeo nacional por determinaccedilatildeo da Agecircncia Nacional
de Mineraccedilatildeo - ANM atraveacutes da Resoluccedilatildeo nordm 13 de 8 agosto de 2019 (art 2ordm caput)
A novel proibiccedilatildeo foi dotada de caraacuteter irrestrito na medida em que ambos os instrumentos
normativos determinaram a descaracterizaccedilatildeo de todas as barragens a montante atualmente
existentes com a obrigatoriedade de migraccedilatildeo para tecnologia alternativa de acumulaccedilatildeo ou
disposiccedilatildeo de rejeitos e resiacuteduos Na LPESB fixou-se o prazo geral maacuteximo de 3 (trecircs) anos
enquanto a ANM estabeleceu prazos diferenciados para a conclusatildeo da descaracterizaccedilatildeo de
14
Conforme art 3ordm VII e XV e art 7ordm II da Lei nordm 1230510 ndash Lei de Poliacutetica Nacional de Resiacuteduos Soacutelidos 15
Para outros exemplos de tecnologias modernas ver Instituto Brasileiro de Mineraccedilatildeo ndash IBRAM Gestatildeo e
Manejo de Rejeitos de Mineraccedilatildeo 1ordf ed Brasiacutelia (2016) p 3037 Disponiacutevel em
httpwwwibramorgbrsites1300138200006222pdf Acesso em 04 de junho de 2020 16
Uma alternativa para reduzir a quantidade de aacutegua nas bacias de rejeitos eacute a utilizaccedilatildeo do meacutetodo de
empilhamento drenado com o tratamento em separado das lamas e dos rejeitos de flotaccedilatildeo de forma que
somente as lamas pobres sejam estocadas em barragens A utilizaccedilatildeo do meacutetodo proporciona a formaccedilatildeo de
barragens ateacute 13 (treze) vezes menores do que o meacutetodo convencional e aleacutem de diminuir o potencial de danos
reduz os custos de fechamento da instalaccedilatildeo GUEDES Gilse B e SCHNEIDER Claacuteudio L Disposiccedilatildeo de
rejeitos de mineraccedilatildeo as opccedilotildees tecnoloacutegicas para a reduccedilatildeo dos riscos em barragens CETEMMCTIC Seacuterie
estudos e documentos nordm 95 Rio de Janeiro (2018) p 1920 Disponiacutevel em
httpsmineraliscetemgovbrhandlecetem2229 Acesso em 04 de julho de 2020 17
Um estudo realizado em 2011 apontou que a cada 30 (trinta) anos as barragens e as cavas de mineraccedilatildeo em
acircmbito mundial aumentaram 10 (dez) vezes em volume e dobraram em altura Atualmente satildeo gerados cerca de
670000 toneladasdia e a previsatildeo eacute que o setor mineral passe a gerar aproximadamente 1 milhatildeo de
toneladasdia de rejeitos em 2030 o que possibilita estimar que o risco de rompimento tende a aumentar 20
(vinte) vezes a cada 30 (trinta) anos considerando as projeccedilotildees do setor mineral de aumento da demanda
mundial por mineacuterios SCHNEIDER Claudio GUEDES Gilse A busca das melhores opccedilotildees tecnoloacutegicas para
evitar acidentes (2017) p 37 Disponiacutevel em httpswwwcetemgovbrimagesperiodicos2017saneamento-
ambientalpdf Acesso em 04 de julho de 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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acordo com o volume de rejeitos das barragens com o termo final em 15 de setembro de 2027
para a descaracterizaccedilatildeo de todas as barragens a montante existentes no territoacuterio nacional
(art 8ordm inciso III)18
Conforme conceito apresentado pela LPESB barragem descaracterizada eacute aquela que natildeo
opera como estrutura de contenccedilatildeo de sedimentos ou rejeitos natildeo possuindo caracteriacutesticas de
barragem sendo destinada a outra finalidade (art 13 sect3ordm) A previsatildeo sobre o procedimento
de descaracterizaccedilatildeo foi delegada ao oacutergatildeo ambiental competente (art 13 sectsect1ordm e 2ordm in fine)19
Note-se que a legislaccedilatildeo estadual apresentou conceito restrito de descaracterizaccedilatildeo com foco
na seguranccedila da estrutura fazendo distinccedilatildeo entre descaracterizaccedilatildeo e desativaccedilatildeo esta
uacuteltima designativa da fase final do ciclo de vida da barragem (art 3ordm) que inclui aspectos de
remediaccedilatildeo ambiental da aacuterea para uso futuro A desativaccedilatildeo da barragem deve ser objeto de
planejamento inicial mediante a apresentaccedilatildeo do correspondente plano20
para a obtenccedilatildeo da
Licenccedila de Instalaccedilatildeo ndash LI (art 7ordm II ldquofrdquo) em paralelo ao plano de fechamento da mina21
aleacutem de estar expressamente abrangida pela cauccedilatildeo ambiental (art 7ordm I ldquobrdquo)
Jaacute a Resoluccedilatildeo ANM nordm 132019 por meio da alteraccedilatildeo da Portaria DNPM nordm 7038917 (art
2ordm VIII) trouxe previsotildees mais estritas sobre o processo de descaracterizaccedilatildeo com a previsatildeo
miacutenima de quatro etapas sendo elas descomissionamento controle hidroloacutegico e
hidrogeoloacutegico estabilizaccedilatildeo e monitoramento
Sobre esta questatildeo eacute preciso atentar que o encerramento de barragens de rejeitos requer
especial atenccedilatildeo uma vez que apresenta grande propensatildeo para gerar passivos ambientais
caso natildeo sejam exigidos padrotildees de remediaccedilatildeo estritos aleacutem de natildeo prescindir da criaccedilatildeo de
um sistema de gestatildeo de riscos proacuteprio para o poacutes-operaccedilatildeo
O procedimento de descaracterizaccedilatildeo em si constitui atividade de alto risco capaz de
incrementar o risco de desastre por rompimento em razatildeo da movimentaccedilatildeo em massa dos
rejeitos a depender do meacutetodo de descomissionamento adotado22
Tanto que atento a este
aspecto no mecircs de abril de 2020 o Ministeacuterio Puacuteblico encaminhou Recomendaccedilatildeo ao oacutergatildeo
ambiental estadual (FEAM) e agrave ANM para alertar sobre os impactos socioambientais do
18
Ao todo 61 barragens a montante deveratildeo ser descaracterizadas sendo que 41 delas estatildeo em Minas Gerais
Fonte Agecircncia Nacional de Mineraccedilatildeo ndash ANM Disponiacutevel em httpwwwanmgovbrnoticiasanm-publica-
nova-norma-para-barragens-de-mineracao Acesso em 04 julho 2020 19
A Resoluccedilatildeo Conjunta SEMAD nordm 2784 de marccedilo de 2019 estabeleceu a criaccedilatildeo de um Comitecirc para
estabelecer diretrizes premissas e termo de referecircncia para a descaracterizaccedilatildeo 20
A Lei Federal nordm 1233410 ndash Lei de Poliacutetica Nacional de Seguranccedila de Barragens estabelece que a desativaccedilatildeo
da barragem deve ser objeto de projeto especiacutefico (art 18 sect1ordm) 21
Sobre o fechamento de mina o Decreto nordm 940618 dispotildee que esta fase deve incluir dentre outros aspectos I
- a recuperaccedilatildeo ambiental da aacuterea degradada II - a desmobilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees e dos equipamentos que
componham a infraestrutura do empreendimento III - a aptidatildeo e o propoacutesito para o uso futuro da aacuterea e IV - o
monitoramento e o acompanhamento dos sistemas de disposiccedilatildeo de rejeitos e esteacutereis da estabilidade geoteacutecnica
das aacutereas mineradas e das aacutereas de servidatildeo do comportamento do aquiacutefero e da drenagem das aacuteguas (art 5ordm
sect3ordm) No Estado de Minas Gerais o plano de fechamento de mina encontra-se previsto na Deliberaccedilatildeo Normativa
do COPAM nordm 22018 como exigecircncia para os empreendimentos das classes 5 e 6 22
Segundo Miguel Fernandes Felippe professor do Departamento de Geociecircncias da Universidade Federal de
Juiz de Fora dentre os meacutetodos de descomissionamento de barragens o mais simples e barato eacute o aterro a partir
da drenagem da parte liacutequida dos rejeitos com a sobreposiccedilatildeo de terra e posterior reflorestamento Eacute tambeacutem o
que apresenta maior risco em razatildeo da instabilidade fiacutesica e possibilidade de deslizamento pela pressatildeo dos
rejeitos A teacutecnica mais segura ndash e naturalmente mais cara - requer o esvaziamento do reservatoacuterio com a
dragagem dos rejeitos e o transporte para posterior separaccedilatildeo e destinaccedilatildeo especiacutefica e somente apoacutes a
recobertura e estabilizaccedilatildeo do solo de acordo com o uso futuro definido para a aacuterea Fonte
httpswww2ufjfbrnoticias20190131clipping-28-29-30-e-31-de-janeiro Acesso em 04 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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projeto de descaracterizaccedilatildeo e em especiacutefico sobre a necessidade de evacuaccedilatildeo da populaccedilatildeo
como medida para evitar ou mitigar o dano23
Poreacutem a questatildeo mais preocupante a longo prazo e que ateacute agora natildeo tem merecido a devida
atenccedilatildeo refere-se agrave estabilidade quiacutemica da aacuterea Trata-se de assunto desafiador na
comunidade cientiacutefica tendo em vista que as condiccedilotildees geoteacutecnicas da antiga aacuterea de
barragem tendem a sofrer alteraccedilotildees com o tempo e ainda paira a incerteza sobre todos os
fatores capazes de desencadear processos quiacutemicos perigosos que tambeacutem satildeo altamente
variaacuteveis de empreendimento para empreendimento24
A maior preocupaccedilatildeo eacute com a
qualidade da aacutegua em razatildeo do risco de contaminaccedilatildeo por substacircncias toacutexicas e metais
pesados que pode decorrer de transformaccedilotildees perigosas nas substacircncias presentes no solo
como drenagem aacutecida e combustatildeo espontacircnea ou da migraccedilatildeo de poluentes dos resiacuteduos
pelo ar e pela aacutegua
No cenaacuterio mundial a desativaccedilatildeo de barragens de grande porte da mineraccedilatildeo ainda eacute assunto
novo jaacute que se trata de atividade de consideraacutevel vida uacutetil e de teacutecnica que foi desenvolvida
com a industrializaccedilatildeo da produccedilatildeo Satildeo poucas experiecircncias implementadas ateacute agora no
mundo e a literatura teacutecnica eacute escassa Os proacuteprios especialistas alertam para que haacute uma
lacuna de informaccedilotildees sobre as fontes de riscos no poacutes-operaccedilatildeo uma vez que o estado
geoteacutecnico da aacuterea tende a sofrer alteraccedilotildees ao longo do tempo e essas alteraccedilotildees podem ser
provocadas por processos quiacutemicos de diversas origens Assim mesmo com a adoccedilatildeo da
melhor teacutecnica disponiacutevel na atualidade natildeo haacute certeza cientiacutefica sobre o seu grau de
eficiecircncia25
Independentemente do meacutetodo adotado para a descaracterizaccedilatildeo a literatura teacutecnica adverte
que natildeo haacute risco zero uma vez que a antiga aacuterea de barragem representaraacute fonte prolongada
de riscos26
o que exige o cuidado permanente com a aacuterea para a prevenccedilatildeo de danos
ambientais e agrave sauacutede puacuteblica A situaccedilatildeo ganha maior complexidade no contexto em anaacutelise
na medida em que a ampla maioria das barragens que seratildeo descaracterizadas nos proacuteximos
anos natildeo foram construiacutedas com base na principal estrateacutegia para minimizar os riscos do poacutes-
operaccedilatildeo consistente na teacutecnica de design for closure como direccedilatildeo de todo o planejamento
inicial da atividade para as questotildees relacionadas ao fechamento de forma que apresentam
altas potencialidades para experimentar danos e deixar passivos ambientais futuros
Em todo o caso de acordo com os padrotildees internacionais atuais mais estritos o desempenho
esperado na desativaccedilatildeo de barragens de rejeitos da mineraccedilatildeo eacute para prover estabilidade
fiacutesica e quiacutemica do siacutetio em um ciclo de vida de 1000 (mil) anos27
Para o alcance de tal
escopo eacute imprescindiacutevel a existecircncia de regulamentaccedilatildeo estrita e a adoccedilatildeo de um modelo de
23
Acesse as Recomendaccedilotildees em httpswwwmpmgmpbrcomunicacaonoticiasmpmg-expede-
recomendacoes-a-fundacao-estadual-do-meio-ambiente-e-agencia-nacional-de-mineracao-sobre-impactos-de-
descaracterizacao-de-barragenshtm Acesso em 19 julho 2020 24
SCHAFER Haley SLINGERLAND Neeltje MACCIOTTA Renato e BEIER Nicholas Overview of
Current State of Practice for Closure of Tailing Dams 6th
International Oil Sands Tailings Conference
AlbertaCanadaacute (2018) p 238 Disponiacutevel em
httpswwwresearchgatenetpublication329717328_Overview_of_Current_State_of_Practice_for_Closure_of_
Tailings_Dams Acesso em 04 de julho de 2020 25
Ibidem p 53 26
SLINGERLAND Neeltje SCHAFER Haley e EATON Tim Long-term Performance of Tailing Dams in
Alberta Marccedilo de 2018 p 51 Disponiacutevel em wwwgeotechnicalnewscom Acesso em 04 de julho de 2020 27
BJELKEVIK A G Sustainable design and post-closure performance of tailings dams Boletim nordm 153
International Committee on Large Dams - ICOLD Committee on Tailings Dams (2013) p 355 Disponiacutevel em
httpspapersacguwaeduaup1152_37_Bjelkevik Acesso em 04 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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gestatildeo de riscos que seja proacuteprio para o poacutes-operaccedilatildeo28
o que hoje inexiste no sistema
juriacutedico brasileiro
12 A OBRIGATORIEDADE DAS MELHORES TEacuteCNICAS DISPONIacuteVEIS COMO
ALTERNATIVA Agrave DISPOSICcedilAtildeO DE REJEITOS EM BARRAGENS
Aleacutem do banimento do meacutetodo de alteamento a montante a LPESB inovou na
regulamentaccedilatildeo do licenciamento ambiental brasileiro ao prever expressamente a
obrigatoriedade das melhores teacutecnicas disponiacuteveis (MTDs) A partir de entatildeo o EIA e o
respectivo RIMA referentes agrave instalaccedilatildeo de barragens abrangidas pela lei29
devem conter a
comprovaccedilatildeo da inexistecircncia de melhor teacutecnica disponiacutevel e alternativa locacional com menor
potencial de risco ou dano ambiental para a acumulaccedilatildeo ou para a disposiccedilatildeo final ou
temporaacuteria de rejeitos e resiacuteduos de mineraccedilatildeo em barragens (art 8ordm I) Aleacutem disso deveratildeo
ser priorizadas as alternativas de disposiccedilatildeo que minimizem os riscos socioambientais e
promovam o desaguamento dos rejeitos vedando-se a acumulaccedilatildeo ou a disposiccedilatildeo final ou
temporaacuteria de rejeitos em barragens sempre que houver melhor teacutecnica disponiacutevel (art 8ordm
sect2ordm)
Atente-se que a legislaccedilatildeo mineira natildeo prevecirc a obrigatoriedade das MTDs para todo e
qualquer empreendimento de gestatildeo de rejeitos da atividade mineraacuteria direcionando o recurso
a tal instrumento exclusivamente para o licenciamento ambiental de barragens A diretriz a ser
seguida eacute no sentido de evitar a disposiccedilatildeo de rejeitos em barragens de forma que a anaacutelise
teacutecnica direciona-se de forma geneacuterica agrave disponibilidade das metodologias alternativas agrave
barragem mediante raciociacutenio de exclusatildeo
Natildeo corresponde destarte agraves MTDs na sua conformaccedilatildeo originaacuteria de caraacuteter positivo
amplo e irrestrito concebidas por Carla Amado Gomes como o instrumento-chave de gestatildeo
de riscos ambientais foacutermula aberta atraveacutes da qual a Administraccedilatildeo pode conformar ndash e ir
conformando - o dever de proteccedilatildeo do ambiente por parte de sujeitos que desenvolvam
actividades especialmente lesivas da integridade dos bens ambientais agrave luz das mais recentes
inovaccedilotildees teacutecnicas30
De larga utilizaccedilatildeo no sistema juriacutedico norteamericano ndash best available technologies ndash e no
europeu - beste verfuumlgbare Techniken ndash a foacutermula das MTDs tem na sua origem a regulaccedilatildeo
privada oriunda do conceito de ldquoboas praticasrdquo e surgiu da necessidade de estruturaccedilatildeo de um
sistema puacuteblico de gestatildeo de riscos no contexto da formaccedilatildeo da sociedade do risco
tecnoloacutegico Consiste na sua essecircncia em uma claacuteusula teacutecnica uma referecircncia do sistema
28
Neste sentido SCHAFER Haley SLINGERLAND Neeltje MACCIOTTA Renato e BEIER Nicholas
Overview of Current State of Practice for Closure of Tailing Dams 6th
International Oil Sands Tailings
Conference AlbertaCanadaacute (2018) p 239 Disponiacutevel em
httpswwwresearchgatenetpublication329717328_Overview_of_Current_State_of_Practice_for_Closure_of_
Tailings_Dams Acesso em 04 julho 2020 29
A LPESB aplica-se agraves barragens de rejeito da mineraccedilatildeo que apresentem no miacutenimo uma das caracteriacutesticas a
seguir I ndash altura do maciccedilo contada do ponto mais baixo da fundaccedilatildeo agrave crista maior ou igual a 10m (dez
metros) II ndash capacidade total do reservatoacuterio maior ou igual a 1000000msup3 (um milhatildeo de metros cuacutebicos) III ndash
reservatoacuterio com resiacuteduos perigosos IV ndash potencial de dano ambiental meacutedio ou alto conforme regulamento
(art 1ordm paraacutegrafo uacutenico) 30
AMADO GOMES Carla Risco e modificaccedilatildeo do acto autorizativo concretizador de deveres de proteccedilatildeo do
ambiente Dissertaccedilatildeo de doutoramento em Ciecircncias Juriacutedico-Poliacuteticas Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa (2007) p 129 Disponiacutevel em
httpswwwicjpptsitesdefaultfilespublicacoesfilesRiscoampmodificaccedilatildeopdf Acesso em 04 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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juriacutedico ao estado atual da teacutecnica em determinada aacuterea estatuiacuteda necessariamente por uma
foacutermula aberta diante da dinacircmica do desenvolvimento tecnoloacutegico a fim de permitir uma
permanente adaptaccedilatildeo do Direito agrave evoluccedilatildeo da teacutecnica
A sua adoccedilatildeo pelo legislador o que ordinariamente se daacute no acircmbito da regulaccedilatildeo das
autorizaccedilotildees ambientais implica na escolha de um grau de sustentabilidade forte poreacutem natildeo
haacute consenso sobre o grau de vinculaccedilatildeo agrave melhor teacutecnica uma vez que em razatildeo da junccedilatildeo do
adjetivo ldquodisponiveisrdquo compreende-se que tal qualificativo introduz um novo fator de
ponderaccedilatildeo a saber o da suportabilidade econocircmica da utilizaccedilatildeo da melhor tecnologia pelo
operador
Se a consideraccedilatildeo de uma certa racionalidade econocircmica na avaliaccedilatildeo da melhor teacutecnica natildeo
encontra maiores objeccedilotildees na doutrina dos paiacuteses de tradiccedilatildeo das MTDs eacute no espaccedilo de
ponderaccedilatildeo administrativa que reside a maior divergecircncia com predomiacutenio da concepccedilatildeo que
toma o qualificativo da disponibilidade como um fator de racionalidade necessariamente
objetivo refutando-se a multiplicaccedilatildeo de desvios economicistas e a excessiva flexibilizaccedilatildeo
da claacuteusula teacutecnica em nome de objetivos econocircmicos resultantes da consideraccedilatildeo das
conveniecircncias de cada agente econocircmico concreto31
No Brasil natildeo obstante a obrigatoriedade das MTDs natildeo encontre previsatildeo expressa no
sistema juriacutedico-base do licenciamento ambiental32
de acircmbito federal e estadual haacute quem
defenda a sua adoccedilatildeo a partir de uma leitura constitucional ancorada no princiacutepio do niacutevel
elevado de proteccedilatildeo segundo o qual impotildee-se ao Estado natildeo apenas a vedaccedilatildeo de retrocesso
mas a obrigaccedilatildeo de aprimorar as condiccedilotildees normativas e faacuteticas em prol da qualidade
ambiental e com isso assegurar um contexto cada vez mais favoraacutevel ao desfrute de uma
vida digna e saudaacutevel pelo indiviacuteduo e pela coletividade como um todo33
De acordo com o referido entendimento a imposiccedilatildeo constitucional de salvaguarda do meio
ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraccedilotildees (art 225 caput) e
o dever concreto estatuiacutedo ao Poder Puacuteblico no sentido do controle do emprego de meacutetodos e
teacutecnicas que comportem risco para a vida para a qualidade de vida e para o meio ambiente
(art 225 sect1ordm V) dentre outras previsotildees complementares fundamentam a adoccedilatildeo do
princiacutepio do niacutevel elevado de proteccedilatildeo em mateacuteria ambiental que por sua vez conforma a
atuaccedilatildeo do Estado no sentido de exigir que quando houver dois ou mais niacuteveis de proteccedilatildeo
adotaacuteveis deve-se optar por aquele que melhor atenda ao interesse ambiental
Como maior referecircncia na doutrina brasileira sobre a temaacutetica Luciano Loubet acrescenta que
a obrigatoriedade das MTDs no sistema brasileiro deriva da previsatildeo constitucional relativa
ao Estudo de Impacto Ambiental ndash EIA no sentido de que a exigecircncia de avaliaccedilatildeo preacutevia da
atividade por meio do EIARIMA seria inoacutecua se natildeo tivesse por efeito a conformaccedilatildeo da
escolha das teacutecnicas disponiacuteveis por parte do empreendedor Neste sentido o fundamento da
31
Ibidem pp 305308 32
Apesar de natildeo estar prevista expressamente na regulaccedilatildeo de base do licenciamento ambiental a foacutermula das
MTDs encontra referecircncia expressa em outras legislaccedilotildees valendo-se destacar semelhante previsatildeo na Lei nordm
1230510 ndash Poliacutetica Nacional de Resiacuteduos Soacutelidos quando ao apresentar o conceito de rejeitos faz referecircncia a
ldquoprocessos tecnologicos disponiveis e economicamente viaveisrdquo (art 3ordm XV) e de forma mais precisa incorpora
no conceito de residuo solido a obrigatoriedade da consideraccedilatildeo a ldquomelhor tecnologia disponivelrdquo (art 3ordm XVI) 33
SARLET Ingo FENSTERSEIFER Tiago Notas sobre a proibiccedilatildeo de retrocesso em mateacuteria
(socio)ambiental In SENADO FEDERAL (ed) Princiacutepio da proibiccedilatildeo de retrocesso ambiental Brasiacutelia
Senado Federal [sd] Disponiacutevel em
httpwwwmpmampbrarquivosCAUMAProibicao20de20Retrocessopdf Acesso em 04 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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proacutepria existecircncia do EIA seria a identificaccedilatildeo dos referenciais teoacuterico-cientiacuteficos aplicaacuteveis agrave
atividade pretendida a fim de conduzir agrave eleiccedilatildeo da melhor teacutecnica disponiacutevel34
Na jurisprudecircncia a obrigatoriedade das MTDs jaacute foi reconhecida pelo Superior Tribunal de
Justiccedila no ceacutelebre julgado que decidiu pela proibiccedilatildeo da queima da palha da cana-de-accediluacutecar
prescrevendo a adoccedilatildeo da foacutermula como uma exigecircncia concreta na medida em que teve
como fundamento principal o reconhecimento da existecircncia de tecnologias modernas mais
sustentaacuteveis e economicamente viaacuteveis35
Foi com base neste entendimento que o Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Minas Gerais como
parte da atuaccedilatildeo da forccedila-tarefa montada para coordenar e executar as accedilotildees de resposta ao
desastre da Samarco Mineraccedilatildeo SA ingressou na data de 04 de novembro de 2016 com
accedilatildeo civil puacuteblica contra o Estado de Minas Gerais buscando a obtenccedilatildeo em caraacuteter liminar
de provimento jurisdicional que impedisse o ente puacuteblico de conceder novas licenccedilas
ambientais para a instalaccedilatildeo de barragem a montante e em caraacuteter definitivo dentre outras
medidas a obrigatoriedade do recurso agraves MTDs no acircmbito do licenciamento ambiental de
instalaccedilotildees de gestatildeo de rejeitos da mineraccedilatildeo
A demanda judicial proposta foi aleacutem da previsatildeo legislativa estadual posteriormente editada
na medida em que busca natildeo apenas evitar a adoccedilatildeo da teacutecnica de disposiccedilatildeo de rejeitos por
barragem mas postula que o ente licenciador decirc prioridade a determinadas tecnologias
especiacuteficas nomeadamente agraves tecnologias com desaguamento o empilhamento drenado a
disposiccedilatildeo de rejeitos finos com secagem a disposiccedilatildeo de rejeitos em forma de pasta (paste
tailings) e agraves tecnologias envolvendo a reduccedilatildeo reutilizaccedilatildeo e reciclagem dos rejeitos
Apesar de ter sido proposta nos idos de 2016 incriacutevel e lamentavelmente a liminar soacute veio a
ser apreciada e concedida apoacutes quase 02 (dois) anos e 03 (trecircs) meses depois precisamente no
dia 28 de janeiro de 2019 ou seja apoacutes a trageacutedia que se sucedeu em Brumadinho Alguns
meses depois sobreveio sentenccedila de total procedecircncia dos pedidos com a fixaccedilatildeo de multa
cominatoacuteria no valor de R$10000000 (cem mil reais) por descumprimento Atualmente o
processo ainda aguarda o julgamento em grau de recurso36
13 O PRINCIacutePIO DA ADAPTABILIDADE E A INSTABILIDADE DA LICENCcedilA
AMBIENTAL
Como fator de destaque da instabilidade e do dinamismo da licenccedila ambiental de barragens a
PESB incluiu como exigecircncia para a obtenccedilatildeo da Licenccedila Preacutevia a apresentaccedilatildeo de proposta
de estudos e accedilotildees acompanhada de cronograma para o desenvolvimento progressivo de
tecnologias alternativas com a finalidade de substituiccedilatildeo da disposiccedilatildeo de rejeitos ou resiacuteduos
de mineraccedilatildeo em barragens (art 7ordm I ldquodrdquo)
Esse dever imposto ao operador no sentido da obrigatoacuteria programaccedilatildeo inicial voltada agrave
progressiva migraccedilatildeo para tecnologia de gestatildeo de rejeitos alternativa agrave barragem deve ser
analisado em conjunto com a exigecircncia das melhores teacutecnicas disponiacuteveis de forma que
independentemente do projeto e do cronograma apresentados pelo operador quando do
requerimento da LP o oacutergatildeo ambiental poderaacute (rectius deveraacute) posteriormente com a
34
LOUBET Luciano Licenciamento ambiental a obrigatoriedade da adoccedilatildeo das Melhores Teacutecnicas
Disponiacuteveis (MTD) Belo Horizonte Del Rey (2015) p 308 35
STJ REsp 1094873SP rel Min Humberto Martins DJE 04-08-2009 36
Autos nordm 5162864-2920168130024 3ordf Vara da Fazenda Puacuteblica e Autarquias de Belo Horizonte (PJE)
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efetiva evoluccedilatildeo tecnoloacutegica e a disponibilidade das teacutecnicas alternativas alterar os termos da
licenccedila para o fim de sua adequaccedilatildeo ao estado da teacutecnica
Recorde-se que a Resoluccedilatildeo CONAMA nordm 23797 expressamente permite a modificaccedilatildeo a
qualquer tempo das condicionantes e das medidas de controle e adequaccedilatildeo da licenccedila
ambiental desde que mediante decisatildeo motivada Autoriza ainda a sua suspensatildeo ou
cancelamento quando dentre outros motivos ocorrer a superveniecircncia de graves riscos
ambientais e de sauacutede (art 19) Prevista portanto a instabilidade da licenccedila ambiental natildeo haacute
espaccedilo para a sustentaccedilatildeo de direito adquirido neste acircmbito
Esse aspecto de vinculaccedilatildeo da licenccedila ao estado da teacutecnica eacute da essecircncia do conceito das
melhores teacutecnicas disponiacuteveis uma vez que natildeo faria sentido exigir o emprego da melhor
teacutecnica disponiacutevel quando da instalaccedilatildeo da barragem e permitir que a tecnologia se tornasse
obsoleta ao longo do tempo Aliaacutes como bem alertado por Luciano Loubet uma das
principais consequecircncias juriacutedicas decorrentes da adoccedilatildeo da foacutermula das MTDs como fator
de limitaccedilatildeo da discricionariedade administrativa consiste justamente no dever imposto agrave
Administraccedilatildeo Puacuteblica no sentido da adaptaccedilatildeo constante da atividade ao progresso da teacutecnica
e da ciecircncia com possibilidade natildeo apenas de revisatildeo mas da proacutepria revogaccedilatildeo da licenccedila
ambiental37
Trata-se ainda de instrumento de densificaccedilatildeo do princiacutepio da adaptabilidade - princiacutepio
especiacutefico da gestatildeo do risco na doutrina de Carla Amado Gomes - que confere contiacutenuo
dinamismo agrave licenccedila ambiental diante das circunstacircncias de incerteza que rodeiam a decisatildeo e
a contiacutenua evoluccedilatildeo do conhecimento cientiacutefico Aleacutem da instabilidade gerada ao
empreendedor impotildee agrave Administraccedilatildeo a obrigaccedilatildeo de supervisatildeo a fim de verificar
periodicamente a compatibilidade entre os moldes em que a atividade eacute exercida e os avanccedilos
tecnoloacutegicos38
Por fim vale citar outra evoluccedilatildeo de notaacutevel relevacircncia trazida pela LPESB no acircmbito do
licenciamento ambiental referente agrave obrigatoriedade do licenciamento trifaacutesico e a previsatildeo
especiacutefica do conteuacutedo exigido para cada licenccedila (LP + LI + LO) com a vedaccedilatildeo da emissatildeo
de licenccedilas concomitantes provisoacuterias corretivas e ad referendum (art 7ordm caput)
A previsatildeo tem por objetivo exigir uma anaacutelise mais cuidadosa da atividade pelo oacutergatildeo
ambiental de forma que a concessatildeo das trecircs licenccedilas ocorra em momentos distintos
exigindo-se a efetiva comprovaccedilatildeo do cumprimento das condicionantes da licenccedila anterior
para a concessatildeo da proacutexima o que natildeo ocorreu por exemplo no licenciamento ambiental
das barragens da Mina Coacuterrego do Feijatildeo no qual foram concedidas licenccedilas concomitantes
seguindo a normativa do oacutergatildeo ambiental estadual vigente agrave eacutepoca
2 A POLIacuteTICA DE AFASTAMENTO E A DELIMITACcedilAtildeO TERRITORIAL DO
RISCO
37
LOUBET Luciano Licenciamento ambiental a obrigatoriedade da adoccedilatildeo das Melhores Teacutecnicas
Disponiacuteveis (MTD) Belo Horizonte Del Rey (2015) p 309 38
AMADO GOMES Carla Subsiacutedios para um quadro principioloacutegico dos procedimentos de avaliaccedilatildeo e gestatildeo
do risco ambiental In Revista de Estudos Constitucionais Hermenecircutica e Teoria do Direito ndash RECHTD vol
3 nordm 2 (2011) p 148 Disponiacutevel em httprevistasunisinosbrindexphpRECHTDarticleview1399 Acesso
em 04 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
16
21 ZONAS DE AUTOSSALVAMENTO ENTRE A REMOCcedilAtildeO DO RISCO E O
REASSENTAMENTO DA POPULACcedilAtildeO
O grande nuacutemero de mortes provocadas pela trageacutedia da Vale SA em Brumadinho deixou
como liccedilatildeo a necessidade de criaccedilatildeo de uma poliacutetica de afastamento para minorar as
consequecircncias decorrentes de rompimento de barragens de mineraccedilatildeo
Para tanto a LPESB estabeleceu a proibiccedilatildeo de construccedilatildeo instalaccedilatildeo ampliaccedilatildeo ou
alteamento de barragem quando houver comunidade na Zona de Autossalvamento - ZA
compreendida esta como a porccedilatildeo do vale a jusante da barragem em que natildeo haja tempo
suficiente para uma intervenccedilatildeo da autoridade competente em situaccedilatildeo de emergecircncia
utilizando-se de modo alternativo referencial territorial (dez quilocircmetros) ou temporal (trinta
minutos) de acordo com o que se revelar mais protetivo no caso concreto (art 12)
Apesar da anterior inexistecircncia de disposiccedilatildeo expressa na lei a presenccedila de comunidades na
ZA deveria ser analisada no acircmbito do licenciamento ambiental como elemento fulcral de
anaacutelise dos riscos E ainda a partir da adoccedilatildeo do entendimento que compreende a
obrigatoriedade das MTDs como regra no licenciamento ambiental brasileiro deveria servir
de fundamento para a natildeo concessatildeo da licenccedila quando constatada por exemplo a
impossibilidade de mitigaccedilatildeo do risco por medidas teacutecnicas apoacutes a anaacutelise de todas as
alternativas teacutecnicas e locacionais agrave disposiccedilatildeo de rejeitos
A novel vedaccedilatildeo legal foi dotada de efeitos pro futuro na medida em que diferentemente da
questatildeo do meacutetodo a montante natildeo houve a determinaccedilatildeo de descaracterizaccedilatildeo das barragens
em operaccedilatildeo aplicando-se a estas a declaraccedilatildeo como Aacuterea de Vulnerabilidade Ambiental (art
28)39
lembrando-se contudo que a realizaccedilatildeo de novos alteamentos por depender de
licenciamento ambiental fica abrangida na proibiccedilatildeo
Exatamente com esse fundamento o Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Minas Gerais ingressou
em fevereiro de 2020 com Accedilatildeo Civil Puacuteblica em face do Estado de Minas Gerais e da Anglo
American Minas Rio Mineraccedilatildeo SA objetivando a declaraccedilatildeo de nulidade do ato
administrativo de concessatildeo de licenccedila ambiental para alteamento da barragem do
empreendimento Minas-Rio
O ponto de maior destaque da referida accedilatildeo foi a busca inclusive em tutela de urgecircncia da
garantia do reassentamento coletivo das comunidades a jusante da barragem com base no
reconhecimento do direito agrave remoccedilatildeo ndash frise-se coletiva - agraves comunidades localizadas na ZA
garantindo-se os modos comunitaacuterios de vida e de uso da terra A liminar ainda aguarda
apreciaccedilatildeo judicial40
O reassentamento da populaccedilatildeo embora natildeo previsto expressamente na LPESB41
eacute
reconhecidamente um mecanismo anocircmalo de gestatildeo de riscos ambientais aplicaacutevel tanto
39
Nos termos da Lei Estadual nordm 2000912 a declaraccedilatildeo como Aacuterea de Vulnerabilidade Ambiental refere-se
aos locais onde haja possibilidade de ocorrecircncia de acidentes que resultem em dano ambiental capaz de
comprometer uma populaccedilatildeo ou um ecossistema onde deveraacute se aplicar uma poliacutetica especial de prevenccedilatildeo de
acidentes 40
Autos nordm 5000129-4220208130175 Vara Uacutenica da Comarca de Conceiccedilatildeo do Mato Dentro (PJE) 41
No PL nordm 55019 (Substitutivo da Cacircmara dos Deputados) que visa alterar a Lei nordm 1233410 ndash Lei de Poliacutetica
Nacional de Seguranccedila de Barragens o reassentamento da populaccedilatildeo foi previsto como uma das alternativas
para as barragens existentes com comunidades nas ZAS ao lado da descaracterizaccedilatildeo da barragem e do reforccedilo
da estrutura (art 18-A sect1ordm) O PL foi aprovado pelo Senado Federal no uacuteltimo dia 02092020 e aguarda a
sanccedilatildeo presidencial Fonte httpswww12senadolegbrnoticiasmaterias20200902senado-envia-nova-
politica-nacional-de-seguranca-de-barragens-para-sancao Acesso em 05 set 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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agravequeles de origem natural como tecnoloacutegica42
Em relaccedilatildeo aos uacuteltimos a legislaccedilatildeo de outros
paiacuteses apresenta previsotildees especiacuteficas a exemplo do Decreto nordm 312012 de Moccedilambique
que estabeleceu a obrigatoriedade de apresentaccedilatildeo do plano de reassentamento da populaccedilatildeo
como parte da avaliaccedilatildeo de impacto ambiental prefigurando-se como medida de
compensaccedilatildeo ex ante dos impactos socioambientais a fim de combater injusticcedilas ambientais
em conformidade com as conhecidas Siacutendromes NIMBY e NIABY43
A anaacutelise deste aspecto socioambiental natildeo prescinde da compreensatildeo da forte relaccedilatildeo
existente entre risco e vulnerabilidade a partir da constataccedilatildeo de que como regra os
indiviacuteduos mais afetados por riscos ambientais fazem parte das camadas mais vulneraacuteveis da
sociedade e satildeo incapazes de se defenderem por si soacute especialmente em face de grandes
empresas como as mineradoras Samarco Mineraccedilatildeo SA e Vale SA Esse fator deve
conformar natildeo apenas o grau e a forma de prevenccedilatildeo do risco44
mas igualmente a forma de
comunicaccedilatildeo o direito a saber e a estrateacutegia para a formaccedilatildeo de culturas de autoproteccedilatildeo sem
descurar do reconhecimento da participaccedilatildeo das comunidades como standard internacional da
poliacutetica ambiental aplicada ao setor mineraacuterio45
Com base neste vieacutes deve-se considerar ainda que apesar do reconhecimento da eficaacutecia do
reassentamento da populaccedilatildeo para prevenccedilatildeo de desastres industriais a sua utilizaccedilatildeo requer
cautela jaacute que provoca outros problemas sociais relevantes decorrentes da desterritorialidade
e da perda de valores identitaacuterios da coletividade o que fica evidente a partir da anaacutelise das
populaccedilotildees afetadas pelas trageacutedias da Samarco Mineraccedilatildeo SA e da Vale SA46
Por isso a
sua utilizaccedilatildeo exige um processo transparente de consulta e participaccedilatildeo e somente deve-se
dar de forma excepcional quando a remoccedilatildeo do risco em prejuiacutezo da atividade econocircmica
revelar-se inviaacutevel do ponto de vista teacutecnico
A ANM tambeacutem incorporou a poliacutetica de afastamento com vieacutes de seguranccedila do trabalho ao
estabelecer a proibiccedilatildeo de instalaccedilotildees destinadas a atividades administrativas de vivecircncia de
sauacutede e de recreaccedilatildeo nas Zonas de Autossalvamento ndash ZAS (Resoluccedilatildeo nordm 132020 art 3ordm
I)47
42
A Lei nordm 1260812 que trata da Poliacutetica Nacional de Proteccedilatildeo e Defesa Civil ndash PNPDC estabeleceu como um
de seus objetivos combater a ocupaccedilatildeo de aacutereas ambientalmente vulneraacuteveis e de risco e promover a realocaccedilatildeo
da populaccedilatildeo residente nestas aacutereas a partir do instrumento do mapeamento das aacutereas Contudo a referida
legislaccedilatildeo eacute destinada precipuamente agrave prevenccedilatildeo de desastres naturais como deslizamentos e inundaccedilotildees o que
se verifica por exemplo da promovida alteraccedilatildeo da Lei nordm 1025701 com o acreacutescimo do art 42-A 43
Ao discorrer sobre a equidade intrageracional e os problemas de justiccedila ambiental em relaccedilatildeo agrave siacutendrome de
NIMBY Carla Amado Gomes defende a criaccedilatildeo de mecanismos de compensaccedilatildeo ambiental como
contrapartida para a coletividade que tem sua qualidade de vida diminuiacuteda por um empreendimento industrial e
sugere a negociaccedilatildeo da compensaccedilatildeo ambiental entre o operador e o Poder Puacuteblico atraveacutes de serviccedilos sociais
Quando realizada de forma ex ante essa compensaccedilatildeo encontraraacute fundamento no princiacutepio do poluidor pagador
como corolaacuterio do princiacutepio da equidade intrageracional e numa loacutegica de reparticcedilatildeo de encargos puacuteblicos
Introduccedilatildeo ao Direito do Ambiente 4ordf ediccedilatildeo Editora AAFDL Lisboa (2018) pp 246-247 Sobre justiccedila
ambiental ver tambeacutem da mesma autora Justica Ambiental Justica Espacial e deveres de proteccao do Estado
in Diaacutelogo Ambiental Constitucional e Internacional Vol V (2017) pp 33 segs mdash disponiacutevel aqui
httpswwwicjpptsitesdefaultfilespublicacoesfilesebook_dialogoambiental_5_3-18pdf Acesso em 14 de
agosto de 2020 44
Neste sentido ARAGAtildeO Alexandra Prevenccedilatildeo de Riscos na Uniatildeo Europeia o dever de tomar em
consideraccedilatildeo a vulnerabilidade social para uma proteccedilatildeo civil eficaz e justa In Revista Criacutetica de Ciecircncias
Sociais Nordm 93 (2011) pp 71-93 45
Neste sentido UNEP Environmental Guidelines for Mining Operations (1997) p 2223 46
Sobre o tema veja STEIGLEDER Annelise M Desterritorializaccedilatildeo e danos existenciais uma reflexatildeo a
partir do desastre ambiental da Samarco In Revista de Direito Ambiental Vol 24 nordm 96 (2019) pp 47-80 47
O conceito de ZAS da ANM encontra-se estabelecido na Portaria DNPM nordm 703892017 (art 2ordm XLI)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A garantia do afastamento preventivo entre a populaccedilatildeo e as fontes de riscos eacute uma tocircnica do
direito dos desastres aplicaacutevel tanto na gestatildeo de riscos tecnoloacutegicos como na prevenccedilatildeo de
cataacutestrofes naturais quando referentes a riscos com incidecircncias territoriais ou seja aqueles
que embora natildeo delimitaacuteveis no tempo possam ser delimitados quanto ao local Eacute o caso por
exemplo das zonas vizinhas de uma induacutestria quiacutemica relativamente a acidentes industriais
das zonas ribeirinhas inundaacuteveis em relaccedilatildeo a cheias e das imediaccedilotildees de um vulcatildeo
relativamente a erupccedilotildees vulcacircnicas
O instrumento-chave para a gestatildeo desta modalidade de risco eacute o ordenamento do territoacuterio
que funciona para garantir afastamentos entre as fontes de riscos e os bens juriacutedicos
fundamentais como vida e sauacutede humana e os valores ecoloacutegicos elevados
Alexandra Aragatildeo apresenta trecircs princiacutepios que devem nortear a distribuiccedilatildeo das atividades
em um territoacuterio por ela categorizados como princiacutepios ecoloacutegicos do ordenamento territorial
de cunho ambiental e social Em primeiro lugar princiacutepio do afastamento preventivo
preocupa-se com as aacutereas sensiacuteveis e com a localizaccedilatildeo de bens juriacutedicos relevantes em
aspecto similar ao escopo das ZAS Jaacute o princiacutepio da proximidade sineacutergica estabelece a
relaccedilatildeo entre as atividades com o intuito de estabelecer uma ldquorelaccedilatildeo associativa simbioticardquo
entre elas evitando-se o chamado ldquoefeito dominordquo aspecto que sera abordado adiante Por
uacuteltimo o princiacutepio da justiccedila territorial considera justamente a presenccedila de desigualdades na
distribuiccedilatildeo espacial dos riscos a fim de coibir injusticcedilas ambientais e situaccedilotildees agudas de
discriminaccedilatildeo geograacutefica48
No sistema juriacutedico brasileiro como se sabe o planejamento territorial urbano eacute de
competecircncia dos Municiacutepios (cf art 30 VIII da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica) que podem se
valer de instrumentos como o zoneamento industrial e o zoneamento ecoloacutegico-econocircmico
(ZEE)49
para a gestatildeo de riscos ambientais Contudo independentemente da natureza da aacuterea
(urbana x rural) natildeo haacute oacutebice agrave previsatildeo de distacircncias de seguranccedila na legislaccedilatildeo federal e
estadual diante da competecircncia concorrente para legislar em mateacuteria ambiental (cf art 24 VI
e VIII da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica)
Justamente para evitar celeumas decorrentes de conflitos entre normas de diferentes niacuteveis o
que eacute da tocircnica do direito ambiental brasileiro em razatildeo da multiplicidade de fontes
normativas a LPESB trouxe a previsatildeo expressa do princiacutepio da prevalecircncia da norma
ambiental mais protetiva incluindo tambeacutem a prevalecircncia da norma mais protetiva agraves
comunidades potencialmente afetadas pelos empreendimentos (art 2ordm I) do que se extrai por
oacutebvio a inclusatildeo da poliacutetica de afastamento
O princiacutepio da prevalecircncia da norma ambiental mais protetiva eacute corolaacuterio do princiacutepio
constitucional da precauccedilatildeo e relaciona-se com o princiacutepio hermenecircutico in dubio pro natura
densificado a niacutevel infraconstitucional no art 2ordm caput da Lei nordm 693881 que instituiu a
Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente ao prever o objetivo de melhoria progressiva da
qualidade ambiental
A interpretaccedilatildeo em conjunto da regra de competecircncia legislativa concorrente com o art 225
caput da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica considerando a indefiniccedilatildeo do que seja norma especial
sustenta a adoccedilatildeo da diretriz exegeacutetica de prevalecircncia da norma ambiental mais protetiva para
a soluccedilatildeo de eventuais conflitos quando a noccedilatildeo de norma geral e especial natildeo for suficiente
em atenccedilatildeo ao princiacutepio in dubio pro natura Ainda compreende-se que as normas
48
ARAGAtildeO Alexandra Uma Europa Inspiradora Sustentabilidade e Justiccedila Territorial Atraveacutes dos Sistemas
de Informaccedilatildeo Geograacutefica In Boletim de Ciecircncias Econoacutemicas Tomo I Coimbra (2014) pp 504518 49
Conforme previsatildeo no art 9ordm II da Lei nordm 693881 ndash Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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suplementares editadas nos acircmbitos estadual e municipal natildeo podem ser menos protetivas do
que as normas gerais editadas pela Uniatildeo de forma que estas configuram-se como piso
miacutenimo de tutela ao ambiente
Neste sentido independentemente da previsatildeo expliacutecita na legislaccedilatildeo infraconstitucional o
princiacutepio da prevalecircncia da norma ambiental mais protetiva deve ser retirado da proacutepria
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica no sentido de se aplicar a todo o ordenamento ambiental50
Vale
transcrever a precisa liccedilatildeo de Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer51
Tomando por base os argumentos lanccedilados ateacute aqui o estado e o municiacutepio devem
respeitar o padratildeo normativo estabelecido na norma geral e tomar tal standard de
proteccedilatildeo ambiental como piso legal protetivo miacutenimo de tal modo que mdash a
prevalecer esse argumento mdash apenas estaria autorizado a atuar para aleacutem de tal
referencial normativo e natildeo para aqueacutem Ao legislar de forma ldquomenos protetivardquo em
relaccedilatildeo ao padratildeo estabelecido pela norma geral editada pela Uniatildeo o legislador
estadual ou municipal subverte a sua competecircncia legislativa suplementar e incorre
em praacutetica inconstitucional A aplicaccedilatildeo do princiacutepio (e postulado hermenecircutico) da
prevalecircncia da norma mais beneacutefica a tutela ecologica (e tambeacutem do principio ldquoin
dubio pro naturardquo) na hipotese de conflito normativo existente entre a norma geral
federal e a legislaccedilatildeo estadual ou municipal reforccedila a tese de que no acircmbito do dever
de proteccedilatildeo ambiental do Estado no exerciacutecio da sua competecircncia legislativa
ambiental impotildeem-se tanto o dever de progressiva melhoria da qualidade ambiental
e de sua respectiva proteccedilatildeo quanto as correlatas noccedilotildees de proibiccedilatildeo de retrocesso
e insuficiecircncia de proteccedilatildeo
De todo modo a previsatildeo expressa na LPESB tem o meacuterito de afastar qualquer celeuma
interpretativa por parte dos operadores da norma exigindo no acircmbito da poliacutetica de
seguranccedila de barragem a escolha daquela que proporcione maior tutela ao meio ambiente e agraves
comunidades proacuteximas de forma que havendo duas ou mais disposiccedilotildees relativas agrave poliacutetica
de afastamento deveraacute ser aplicada a norma mais protetiva
A LPESB inovou o sistema brasileiro de gestatildeo de riscos de desastres tecnoloacutegicos ao
estabelecer de modo preciso as distacircncias de seguranccedila restringindo a atuaccedilatildeo do ente
puacuteblico no acircmbito do licenciamento ambiental Diferentemente de outros paiacuteses no Brasil
natildeo haacute uma legislaccedilatildeo especiacutefica sobre prevenccedilatildeo de acidentes industriais graves52
e no
acircmbito das disposiccedilotildees setoriais existentes ateacute entatildeo a poliacutetica de afastamento constituiacutea
quando muito uma mera diretriz53
No Decreto Federal nordm 50982014 que criou o Plano
Nacional de Prevenccedilatildeo Preparaccedilatildeo e Resposta Raacutepida a Emergecircncias Ambientais com
Produtos Quiacutemicos Perigosos - P2R2 por exemplo sequer haacute a previsatildeo do distanciamento
como um dos instrumentos de prevenccedilatildeo limitando-se a estabelecer o mapeamento das aacutereas
de risco54
50
Neste sentido na jurisprudecircncia do Supremo Tribunal Federal cite-se a ADIN nordm 6218RS 51
SARLET Ingo e FENSTERSEIFER Tiago STF e a soluccedilatildeo de conflitos de competecircncias legislativas em
mateacuteria ambiental Disponiacutevel em httpswwwconjurcombr2020-jan-17direitos-fundamentais-stf-
conflitoscompetencia-legislar-materia-ambiental Acesso em 04 de julho de 2020 52
Sobre o regime Seveso ver TAVARES LANCEIRO Rui Acidentes industriais e outros regimes
internacionais de prevenccedilatildeo preparaccedilatildeo e resposta in Direito(s) dos Riscos Tecnoloacutegicos coord de Carla
Amado Gomes Lisboa (2014) pp 365 segs 53
Vide por ex o art 5ordm IV da Lei nordm 1260812 que instituiu a Poliacutetica Nacional de Proteccedilatildeo e Defesa Civil 54
A criaccedilatildeo do P2R2 tambeacutem foi decorrente de evento de rompimento de barragem de rejeitos fato que ocorreu
em 29 de marccedilo de 2003 em CataguazesMG O evento gerou a contaminaccedilatildeo por substacircncias quiacutemicas dos rios
Pomba e Paraiacuteba do Sul com a suspensatildeo temporaacuteria do fornecimento de aacutegua para diversas cidades dos estados
de Minas Gerais e do Rio de Janeiro Fonte
httpswwwmmagovbrestruturassqa_p2r2_1_arquivoslivro_2007_106pdf Acesso em 11 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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22 ESTUDOS DE DAM BREAK A MANCHA DE INUNDACcedilAtildeO
Aleacutem da ZA a LPESB previu outro instrumento de delimitaccedilatildeo territorial no acircmbito do
licenciamento ambiental de barragens desta vez de aplicaccedilatildeo concreta a mancha de
inundaccedilatildeo Trata-se de instrumento ligado agraves accedilotildees de emergecircncia impostas ao operador no
caso de eclosatildeo de evento de colapso da estrutura a partir da identificaccedilatildeo preacutevia da aacuterea
suscetivel de ser afetada pelo derramamento de rejeitos (cf art 7ordm I ldquofrdquo e III ldquoardquo)
Diferentemente da ZA a mancha de inundaccedilatildeo natildeo incorpora uma determinaccedilatildeo de
afastamento Consiste na verdade em uma delimitaccedilatildeo da aacuterea abrangida pelas accedilotildees que
integraratildeo o Plano de Accedilatildeo de Emergecircncia ndash PAE direcionadas agrave minimizaccedilatildeo de danos a
exemplo da instalaccedilatildeo de sistemas sonoros de alerta agrave populaccedilatildeo55
Na loacutegica da normativa
precedente da ANM (Portaria DNPM nordm 7038917 art 2ordm XLI e XLII) essas accedilotildees satildeo
diversas conforme se trate de ZAS ou de Zona de Seguranccedila Secundaacuteria - ZSS
Note-se que o conteuacutedo do Plano de Accedilatildeo de Emergecircncia - PAE natildeo se limita agrave proteccedilatildeo da
vida humana devendo abarcar as medidas de resgate de animais mitigar impactos ambientais
salvaguardar o patrimocircnio cultural e assegurar o abastecimento de aacutegua potaacutevel agraves
comunidades atingidas (art 9ordm sect1ordm)
Esse caraacuteter ampliado conferido ao PAE tambeacutem eacute corolaacuterio direto do contexto faacutetico das
duas uacuteltimas trageacutedias No caso da Vale SA por exemplo o resgate e o cuidado com os
animais atingidos pelos rejeitos derramados soacute foram garantidos apoacutes a intervenccedilatildeo do
Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Minas Gerais por meio da expediccedilatildeo inicial de
Recomendaccedilatildeo e posterior celebraccedilatildeo de Termo de Compromisso Preliminar pelo qual a
mineradora se obrigou a adotar medidas emergenciais para a proteccedilatildeo da fauna domeacutestica e
silvestre atingidas pelo rompimento em Brumadinho56
Em relaccedilatildeo ao abastecimento de aacutegua potaacutevel o Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas
Gerais firmou tese em sede de IRDR no sentido do reconhecimento do dano moral em razatildeo
de suspensatildeo do fornecimento de aacutegua por vaacuterios dias eou pelo fornecimento de aacutegua
contaminada agrave populaccedilatildeo nas localidades que captam aacutegua do Rio Doce e foram afetadas
pelo rompimento da Barragem do Fundatildeo em Mariana fixando o valor miacutenimo de R$
200000 (dois mil reais) por pessoa57
55
Na normativa da ANM muitas vezes o proacuteprio conceito de ZA eacute utilizado como referencial para a descriccedilatildeo
das medidas do Plano de Accedilatildeo de Emergecircncia a exemplo do art 34 IV (simulados de emergecircncia) XIV
(estrateacutegias de alerta comunicaccedilatildeo e orientaccedilatildeo agrave populaccedilatildeo) e XXIII (sistemas de alarme) da Portaria DNPM nordm
7038917 56
Fonte httpswwwmpmgmpbrcomunicacaonoticiasbalanco-de-seis-meses-de-atuacao-do-mpmg-no-caso-
brumadinhohtm Acesso em 11 de julho de 2020 Veja ainda o PL nordm 29502019 jaacute aprovado no Senado
Federal que trata das medidas destinadas agrave proteccedilatildeo dos animais em situaccedilatildeo de desastre estabelecendo dentre
outros deveres do operador o treinamento de pessoas para busca e salvamento de animais a previsatildeo de accedilotildees
para o salvamento de animais no acircmbito do plano de accedilatildeo de emergecircncia e a restriccedilatildeo de acesso de animais a
determinadas de maior risco de desastre Fonte httpswww25senadolegbrwebatividadematerias-
materia136839 Acesso em 11 de julho de 2020 57
TJMG IRDR - Cv 1027316000131-2001 2ordf Seccedilatildeo Ciacutevel Rel Des Amauri Pinto Ferreira Dje 04122019
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Destarte a LPESB estabeleceu uma poliacutetica de afastamento de caraacuteter impositivo a partir da
consideraccedilatildeo de fatores locacionais na eleiccedilatildeo do risco intoleraacutevel direcionada precipuamente
agrave proteccedilatildeo da vida humana e uma poliacutetica territorial de caraacuteter reativo com base na previsatildeo
de medidas teacutecnicas voltadas agrave minimizaccedilatildeo dos danos no caso de eclosatildeo do evento
abrangendo natildeo apenas a proteccedilatildeo humanitaacuteria mas tambeacutem de outros valores de alta
magnitude a exemplo dos animais e do patrimocircnio cultural
Em caraacuteter complementar o legislador mineiro possibilitou a majoraccedilatildeo da extensatildeo da ZA
ateacute 25km (vinte e cinco quilocircmetros) em consideraccedilatildeo agrave densidade e agrave localizaccedilatildeo das aacutereas
habitadas bem como aos dados sobre o patrimocircnio natural e cultural da regiatildeo (art 12 sect3ordm)
Apesar da inclusatildeo de valores ecoloacutegicos e culturais na delimitaccedilatildeo da extensatildeo da ZA
considerando que o distanciamento impositivo estaacute vinculado agrave preacutevia identificaccedilatildeo de
comunidade na zona natildeo se vislumbra o estabelecimento de distacircncia de seguranccedila para a
proteccedilatildeo dos espaccedilos territoriais especialmente protegidos a exemplo das Unidades de
Conservaccedilatildeo58
Neste sentido a poliacutetica de afastamento criada pela LPESB atraveacutes da ZA como diretriz de
ordenaccedilatildeo territorial aplicaacutevel agrave instalaccedilatildeo de barragens de mineraccedilatildeo constitui instrumento
vocacionado agrave prevenccedilatildeo de desastres humanitaacuterios o que se extrai natildeo apenas da referecircncia agrave
existecircncia de comunidade no local mas do seu proacuteprio conceito ligado agrave possibilidade
temporal de accedilatildeo pela autoridade competente o que remete precipuamente ao deslocamento e
resgate de pessoas podendo se estender aos animais e aos bens moacuteveis Natildeo se presta
contudo agrave tutela de aacutereas de especial interesse ecoloacutegico
Mesmo com a estratosfeacuterica proporccedilatildeo dos danos ecoloacutegicos provocados pelas trageacutedias da
Samarco Mineraccedilatildeo SA59
e da Vale SA natildeo houve reaccedilatildeo legislativa neste aspecto no
sentido da instituiccedilatildeo de uma poliacutetica de afastamento impositiva de tutela ecoloacutegica Por forccedila
da Resoluccedilatildeo ANM nordm 322020 a existecircncia de aacutereas de interesse ambiental relevante de
siacutetios arqueoloacutegicos e espeleoloacutegicos e de infraestruturas de interesse cultural dentre outros
bens sensiacuteveis deve constar necessariamente do mapa de inundaccedilatildeo mas natildeo representam
impeditivo locacional
Natildeo haacute por exemplo vedaccedilatildeo legal para a instalaccedilatildeo de barragens de rejeitos em que se
verifique nos estudos de Dam Break a existecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo na mancha de
inundaccedilatildeo recordando-se ainda que na Lei nordm 1265112 (Coacutedigo Florestal) a mineraccedilatildeo eacute
considerada atividade de utilidade puacuteblica o que permite a sua realizaccedilatildeo em aacuterea de
preservaccedilatildeo permanente e de uso restrito
58
No interior de Unidade de Conservaccedilatildeo a atividade mineraacuteria eacute vedada podendo se estender agrave zona de
amortecimento e aos corredores ecoloacutegicos a depender de decisatildeo do oacutergatildeo responsaacutevel pela administraccedilatildeo da
unidade (conforme art 24 25 sect1ordm e 28 da Lei nordm 998500 que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservaccedilatildeo da Natureza) 59
Segundo dados divulgados pelo ICMBIO foram diretamente afetadas pelos rejeitos vazados da Barragem do
Fundatildeo da Samarco pelo menos 6 (seis) Unidades de Conservaccedilatildeo federais e 15 (quinze) Unidades de
Conservaccedilatildeo estaduais e municipais sendo 13 (treze) delas inseridas no Estado do Espiacuterito Santo e 2 (duas) no
Estado de Minas Gerais Fonte
httpswwwicmbiogovbrportalimagesstoriesRio_Docenota_tecnica_2_2016_apa_costa_das_algas_icmbio
pdf Acesso em 19 de julho de 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Em casos deste jaez a existecircncia de aacutereas de especial interesse ecoloacutegico deveraacute ser
considerada no acircmbito das alternativas locacionais como instrumento previsto no
licenciamento ambiental Contudo eacute importante lembrar que a atividade mineraacuteria eacute marcada
pela rigidez locacional uma vez que a localizaccedilatildeo da jazida eacute determinada pelas
condicionantes geoloacutegicas60
e este aspecto reduz as alternativas locacionais para a instalaccedilatildeo
da barragem
Destaque-se por fim que um dos maiores deacuteficits de prevenccedilatildeo identificado a partir dos dois
episoacutedios mineiros recentes refere-se agrave falta de confiabilidade dos documentos teacutecnicos
apresentados pelas mineradoras e agrave ineficiecircncia do automonitoramento valendo lembrar que
ambas as barragens que colapsaram tinham Declaraccedilatildeo de Condiccedilatildeo de Estabilidade ndash DCE
vaacutelidas Especificamente em relaccedilatildeo ao estudo de Dam Break identificou-se que os estudos
de ruptura hipoteacutetica apresentados pela Vale SA natildeo refletiam a mancha de inundaccedilatildeo
efetivamente ocorrida o que ensejou mediante acordo celebrado com o Ministeacuterio Puacuteblico e
a Advocacia-Geral do Estado a revisatildeo dos estudos de todas as demais barragens da Vale SA
situadas em Minas Gerais por auditorias teacutecnicas independentes e observada a melhor teacutecnica
disponiacutevel61
23 O EFEITO DOMINOacute
Aleacutem da limitaccedilatildeo territorial decorrente da existecircncia de populaccedilatildeo e outros valores sensiacuteveis
no entorno do empreendimento haacute outra teacutecnica que integra a poliacutetica de afastamento
aplicaacutevel agrave gestatildeo do risco de desastres industriais que toma em consideraccedilatildeo o agravamento
do risco decorrente da existecircncia de outras atividades perigosas na mesma zona
Na precisa definiccedilatildeo de Alexandra Aragatildeo62
embora se referindo agraves disposiccedilotildees do direito
europeu
Estas satildeo as zonas onde jaacute estatildeo localizadas uma ou mais instalaccedilotildees desenvolvendo
atividades idecircnticas agraves projetadas ou lidando com substacircncias suscetiacuteveis de reagir
com aquelas Satildeo zonas onde muito provavelmente se iriam desenvolver sinergias
negativas sobretudo em caso de acidente industrial e agraves quais a Diretiva chama em
linguagem prosaica mas sugestiva ldquoefeito de dominordquo Na utilizaccedilatildeo do
ordenamento do territoacuterio como instrumento de prevenccedilatildeo de riscos territoriais a
prevenccedilatildeo do ldquoefeito de dominordquo vem complementar a politica de afastamentos
()
Natildeo se trata aqui de proteger os valores jaacute existentes na zona mas apenas de evitar
que um acidente numa das instalaccedilotildees possa ver os seus efeitos amplificados pela
60
Aleacutem da rigidez locacional Hildebrando Hermann aponta as seguintes particularidades da mineraccedilatildeo que
conformam a sua relaccedilatildeo com o meio ambiente que satildeo 2) exauribilidade da jazida 2) singularidade das minas
3) dinacircmica particular do projeto mineiro 4) transitoriedade do empreendimento 5) alto risco da atividade e 6)
monitoramento ambiental especiacutefico A Mineraccedilatildeo sob a Oacutetica Legal In Brasil 500 Anos A Construccedilatildeo do
Brasil e da Ameacuterica Latina pela Mineraccedilatildeo Fernando Antocircnio de Freitas Lins et al (ediccedilatildeo) Rio de Janeiro
CETEMMCT (2000) pp 166167 61
Confira a minuta do acordo em httpsmpmgbarragensinfoestudos-dam-break Acesso em 22 julho 2020 62
ARAGAtildeO Alexandra A prevenccedilatildeo de Riscos em Estados de Direito Ambiental na Uniatildeo Europeia FDUC ndash
Universidade de Coimbra (2012) p 21 Disponiacutevel em httpsestudogeralsibucpthandle1031620155 Acesso
em 11 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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reaccedilatildeo com o outro estabelecimento proacuteximo assumindo o acidente proporccedilotildees
ainda mais catastroacuteficas e de difiacutecil controlo
A LPESB natildeo estabeleceu qualquer distacircncia de seguranccedila em atenccedilatildeo a esta classe de risco
limitando-se a estabelecer uma anaacutelise sistecircmica dos estudos de cenaacuterios de ruptura no
acircmbito do licenciamento ambiental quando houver mais de uma barragem na aacuterea de
influecircncia de uma mesma mancha de inundaccedilatildeo (art 7ordm sect12ordm)
Jaacute a Resoluccedilatildeo ANM nordm132019 atentou minimamente para a questatildeo ao incorporar na
poliacutetica de distanciamento impositivo das ZAS a proibiccedilatildeo de barragens de mineraccedilatildeo ou
estruturas vinculadas ao processo operacional de rejeitos situadas imediatamente agrave jusante da
barragem de mineraccedilatildeo cuja existecircncia possa comprometer a seguranccedila da barragem situada a
montante bem como qualquer instalaccedilatildeo obra ou serviccedilo que manipule utilize ou armazene
fontes radioativas (art 3ordm II e III)
No contexto preacute-Brumadinho apoacutes a ocorrecircncia da trageacutedia de Mariana mas anteriormente agrave
ediccedilatildeo dos referidos instrumentos legais o Ministeacuterio Puacuteblico do Estado de Minas Gerais
atento ao efeito dominoacute ingressou com Accedilatildeo Civil Puacuteblica em face da Vale SA e do ente
puacuteblico estadual buscando barrar a implantaccedilatildeo da Barragem Maravilha III Como um dos
fundamentos considerou a existecircncia de outras duas barragens de rejeitos existentes na
mancha de inundaccedilatildeo do empreendimento proposto o que sequer havia sido considerado no
acircmbito dos estudos de ruptura apresentados63
Atualmente por forccedila da Resoluccedilatildeo ANM nordm 322020 aleacutem da necessidade de anaacutelise
conjunta quando houver mais de uma barragem no mapa de inundaccedilatildeo os modos de ruptura
constantes do estudo e do mapa de inundaccedilatildeo devem considerar o cenaacuterio de maior dano o
que por loacutegica implica em considerar eventual incremento do risco decorrente do efeito
dominoacute
Aleacutem disso a referida normativa estabeleceu no acircmbito das atividades e bens que devem
necessariamente constar da avaliaccedilatildeo no estudo de Dam Break a identificaccedilatildeo de
equipamentos com potencial de contaminaccedilatildeo tais como postos de gasolina e induacutestrias ou
depoacutesitos quiacutemicosradioloacutegicos (cf nova redaccedilatildeo dada ao art 6ordmsect6ordm da Portaria nordm
7036917)
Em conclusatildeo o efeito dominoacute eacute considerado hoje na legislaccedilatildeo brasileira para efeito de
estabelecer distacircncias de seguranccedila apenas em relaccedilatildeo a barragens e estruturas que possam
comprometer a seguranccedila da barragem existente a montante e no que tange a instalaccedilotildees
radioativas Para os demais casos a existecircncia de outras atividades capazes de incrementar os
riscos ou as consequecircncias decorrentes de rompimento constitui elemento dos estudos de Dam
Break e da mancha de inundaccedilatildeo que vatildeo subsidiar as medidas teacutecnicas impostas no Plano de
Accedilatildeo de Emergecircncia ndash PAE
3 A CAUCcedilAtildeO AMBIENTAL
63
O processo ainda estaacute pendente de julgamento mas a tutela de urgecircncia que inicialmente tinha sido concedida
em outubro de 2017 para efeito de barrar o licenciamento ambiental foi posteriormente revogada Autos nordm
5154226-7020178130024 (ACP) 1ordf Vara da Fazenda Puacuteblica e Autarquias de Belo Horizonte (PJE)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Uma das grandes novidades introduzidas pela LPESB foi a previsatildeo da cauccedilatildeo ambiental
como exigecircncia no acircmbito do licenciamento ambiental de barragens A partir de entatildeo para a
obtenccedilatildeo da Licenccedila Preacutevia ndash LP o empreendedor deve apresentar proposta de cauccedilatildeo
ambiental com duplo objetivo garantir a recuperaccedilatildeo socioambiental para casos de sinistro e
para desativaccedilatildeo da barragem A Licenccedila de Operaccedilatildeo ndash LO soacute poderaacute ser concedida apoacutes a
efetiva implementaccedilatildeo da cauccedilatildeo ambiental (art 7ordm I ldquobrdquo e III ldquobrdquo)
Em relaccedilatildeo agrave responsabilidade civil ambiental aleacutem da reafirmaccedilatildeo da responsabilidade
objetiva do operador jaacute consagrada jurisprudencialmente com base na teoria do risco
integral64
a LPESB estabeleceu expressamente o dever de reparar os danos causados ao meio
ambiente de acordo com a soluccedilatildeo teacutecnica exigida pelo oacutergatildeo ambiental incidente em todo o
ciclo de vida da barragem e inclusive apoacutes a desativaccedilatildeo e a implementaccedilatildeo do uso futuro
(art 23)
A previsatildeo expressa da permanecircncia da responsabilidade civil do operador apoacutes a finalizaccedilatildeo
do processo de desativaccedilatildeo eacute bem-vinda diante dos jaacute apontados riscos do poacutes-operaccedilatildeo e seu
caraacuteter de perpetuidade Contudo a persistecircncia da cauccedilatildeo ambiental fica adstrita agrave
desativaccedilatildeo de modo que o legislador mineiro natildeo estabeleceu instrumento para a garantia de
recursos visando eventuais danos apoacutes a implementaccedilatildeo do uso futuro aleacutem de ter se omitido
quanto a questotildees fundamentais do fechamento de barragens de rejeitos a exemplo da
transferecircncia de custoacutedia e do monitoramento do siacutetio apoacutes a implementaccedilatildeo do uso futuro
questotildees que compotildeem a fase que se denomina nos referenciais teacutecnicos internacionais de
poacutes-fechamento (post-closure)65
As demais especificaccedilotildees sobre a cauccedilatildeo ambiental (tipos metodologia de caacutelculo etc) foram
delegadas para previsatildeo em regulamento atualmente pendente de ediccedilatildeo de forma que
apesar da sua relevacircncia o instrumento ainda carece de ampla aplicabilidade como exigecircncia
por parte do ente puacuteblico O que natildeo impede a sua implementaccedilatildeo por outras vias como
mediante intervenccedilatildeo do Ministeacuterio Puacuteblico o que ocorreu por exemplo no acircmbito de Termo
de Compromisso firmado com a empresa Mosaic Fertilizantes PampK Ltda em julho de 2019
destinado agrave regularizaccedilatildeo ambiental das barragens do Complexo Minero-Quiacutemico de
AraxaacuteMG no qual restou acordada a efetivaccedilatildeo de uma cauccedilatildeo ambiental no valor de R$
2000000000 (vinte milhotildees de reais)
A importacircncia da cauccedilatildeo ambiental como forma de garantir recursos para a reparaccedilatildeo em caso
de eventos draacutesticos eacute corolaacuterio do caraacuteter multifacetado e gravidade dos danos ambientais
decorrentes de rompimento de barragens de rejeitos o que fica evidente a partir da anaacutelise das
cataacutestrofes ambientais ocorridas em Mariana e em Brumadinho de forma que constitui uma
importante liccedilatildeo aprendida
No caso da trageacutedia provocada pela Vale SA por exemplo diante da inexistecircncia do
instrumento da cauccedilatildeo ambiental agrave eacutepoca do fato semelhante garantia somente foi efetivada
64
Na jurisprudecircncia do Superior Tribunal de Justiccedila A responsabilidade por dano ambiental eacute objetiva
informada pela teoria do risco integral sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco
se integre na unidade do ato sendo descabida a invocaccedilatildeo pela empresa responsaacutevel pelo dano ambiental de
excludentes de responsabilidade civil para afastar sua obrigaccedilatildeo de indenizar (Tese julgada sob o rito do art
543-C do CPC1973 - TEMA 681 e 707 letra a) 65
Veja por exemplo International Committee on Large Dams ndash ICOLD Sustainable design and post-closure
performance of tailings dams Bulletin 153 Committee on Tailings Dams (2013)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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mediante intervenccedilatildeo judicial em decisatildeo proferida no acircmbito de tutela cautelar antecedente
datada de 26 de janeiro de 2019 que determinou o bloqueio do valor de 05 (cinco) bilhotildees de
reais da mineradora em uma valoraccedilatildeo preliminar que considerou a dimensatildeo dos danos e a
capacidade financeira da empresa66
Posteriormente outras garantias foram implementadas no
acircmbito das accedilotildees de reparaccedilatildeo socioambiental e socioeconocircmica propostas pelo Ministeacuterio
Puacuteblico do Estado de Minas Gerais ora mediante acordo ora por decisatildeo judicial67
Eacute importante atentar que de acordo com a soluccedilatildeo legal a cauccedilatildeo ambiental natildeo abrange
todos os danos advindos de sinistro a exemplo dos danos socioeconocircmicos e trabalhistas
referindo-se especiacutefica e limitadamente agrave reparaccedilatildeo socioambiental
Por reparaccedilatildeo socioambiental deve-se compreender a reparaccedilatildeo de todas lesotildees aos diversos
interesses ambientais conforme a tipologia das espeacutecies incorporadas no conceito de meio
ambiente68
e desde que vinculadas ao sistema de responsabilidade ambiental69
Abrange por
isso os chamados danos ecoloacutegicos puros como eventuais danos a aacutereas de especial interesse
ecoloacutegico e os danos agrave fauna os prejuiacutezos aos demais bens e recursos ambientais (aacutegua ar e
solo)70
aleacutem dos danos ao meio ambiente urbano e ao patrimocircnio cultural turiacutestico e
paisagiacutestico71
Em razatildeo da precisa referecircncia agrave reparaccedilatildeo socioambiental e em atenccedilatildeo ao princiacutepio da
reparaccedilatildeo integral dos danos ambientais com base em entendimento jurisprudencial
sedimentado72
a valoraccedilatildeo da cauccedilatildeo ambiental deve considerar ainda os danos ambientais
intercorrentes e os eventuais danos extrapatrimoniais sociais e o dano moral coletivo que
podem decorrer de um evento de sinistro A proacutepria utilizaccedilatildeo do vocaacutebulo socioambiental eacute
designativa da inclusatildeo desta espeacutecie de dano no alcance da cauccedilatildeo ambiental de forma que
natildeo enseja maiores discussotildees73
Jaacute no que se refere agrave desativaccedilatildeo a previsatildeo da cauccedilatildeo ambiental relaciona-se com o alto risco
e o alto custo do procedimento de descomissionamento mas tambeacutem com o passivo
66
Autos originaacuterios nordm 5000056-6820198130090 1ordf Vara Ciacutevel Criminal e Infacircncia e Juventude da Comarca
de BrumadinhoMG 67
Para maiores informaccedilotildees consultar os autos no sistema PJE autos nordm 5044954-7320198130024 (accedilatildeo de
reparaccedilatildeo socioambiental) e autos nordm 5087481-4020198130024 (accedilatildeo de reparaccedilatildeo socioeconocircmica) ambas
em tramitaccedilatildeo na 6ordf Vara da Fazenda Puacuteblica e Autarquias da Comarca de Belo Horizonte 68
Veja o conceito amplo de meio ambiente empregado na Lei nordm 693881 (art 3ordm I) 69
Conforme art 225 sect3ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica e art 14 sect1ordm da Lei nordm 693881 70
Conforme art 3ordm V da Lei nordm 693881 71
Joseacute Rubens Morato Leite e Patryck de Arauacutejo Ayala destacam a complexidade e ambivalecircncia do dano
ambiental que decorre da complexidade e amplitude do conceito legal de meio ambiente e da ausecircncia de
definiccedilatildeo legal do conceito de dano ambiental o que por sua vez atrai as concepccedilotildees de dano ambiental lato
sensu dano ecoloacutegico puro e dano ambiental individual (reflexo ou indireto) Dano ambiental do individual ao
coletivo extrapatrimonial teoria e praacutetica 5ordf ediccedilatildeo revista atualizada e ampliada Satildeo Paulo RT (2012) pp
9193 72
Conforme Suacutemula 629 do Superior Tribunal de Justiccedila 73
Para maiores desenvolvimentos sobre o dano social ver AZEVEDO Antocircnio Junqueira de Por uma nova
categoria de dano na responsabilidade civil o dano social In Revista Trimestral de Direito Civil vol Nordm 5 nordm
19 (2004) pp 211-218 Sobre o dano socioambiental veja-se AMADO GOMES Carla Compensacao socio-
ambiental como mecanismo de construcao de justica intrageracional na exploracao de recursos naturais in O
direito ao meio ambiente ecologicamente adequado org de Ronilson da Paz et alli Cabedelo (2018) pp 1 segs
disponiacutevel aqui httpswwwiespedubrsistemauploadsarquivospublicacoeso-direito-ao-meio-ambiente-
ecologicamente-equilibradopdf Acesso em 14 agosto 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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ambiental histoacuterico da mineraccedilatildeo decorrente do abandono de minas no passado74
Este uacuteltimo
aspecto prende-se mais precisamente com a desativaccedilatildeo da barragem como parte do projeto
de fechamento da mina como um todo e consequente finalizaccedilatildeo da atividade
Isso porque uma das causas do enorme quantitativo de minas abandonadas fator presente natildeo
soacute no Brasil mas em todo o mundo decorre da combinaccedilatildeo entre a escassez de recursos de
caixa no fim da vida uacutetil do empreendimento e o alto custo do fechamento75
Como referecircncia internacional na temaacutetica as diretrizes do Banco Mundial estabelecem a
importacircncia de garantir recursos para o fechamento adequado de minas como forma de evitar
que os encargos recaiam sobre o Poder Puacuteblico e consequentemente a indispensabilidade de
previsatildeo legal de uma garantia financeira a ser fixada antes do iniacutecio da atividade e
continuamente atualizada
A referida agecircncia orienta no sentido da maior abrangecircncia da garantia financeira a fim de
abarcar natildeo apenas as implicaccedilotildees ambientais mas tambeacutem o custo das medidas relacionadas
com a gestatildeo dos impactos socioeconocircmicos Dentre os mecanismos de seguro financeiro
apresenta alguns exemplos como garantias por terceiros depoacutesitos em dinheiro cartas de
creacuteditos e apoacutelices de seguro e elenca as vantagens e desvantagens de cada instrumento e suas
adequaccedilotildees para cada caso especiacutefico76
Enfim embora prevista de modo unitaacuterio - para a reparaccedilatildeo socioambiental decorrente de
sinistro e para a desativaccedilatildeo - a obrigatoriedade de implementaccedilatildeo de uma garantia financeira
no acircmbito do licenciamento ambiental de barragens tem escopos e contornos distintos
conforme os objetivos eleitos aspeto que deveraacute ser considerado no acircmbito do regulamento a
ser editado especialmente para fins de valoraccedilatildeo
B O QUADRO EUROPEU
1 A REGULACcedilAtildeO ANTERIOR Agrave DIRETIVA 2006 E AS LICcedilOtildeES APRENDIDAS
COM O ACIDENTE DE BAIA MARE
Como se adiantou na Introduccedilatildeo a Comissatildeo Europeia ldquodespertourdquo para o problema da gestatildeo
das barragens de rejeitos na induacutestria extrativista na sequecircncia de dois acidentes em territoacuterio
74
Um estudo recente realizado pela Fundaccedilatildeo do Meio Ambiente (FEAM) estimou que existem mais de 400
minas abandonadas ou paralisadas somente no Estado de Minas Gerais muitas delas classificadas como de ldquoalto
riscordquo para o ambiente Fonte httpwwwfeambrrecuperacao-de-areas-de-mineracaocadastro-de-minas-
paralisadas-e-abandonadas Acesso em 22 de julho de 2020 75
Segundo dados do Banco Mundial os custos do fechamento para questotildees ambientais variam de menos de um
milhatildeo de doacutelares para pequenas minas na Romecircnia a centenas de milhotildees de doacutelares para grandes minas de
lenhite e recursos conexos na Alemanha World Bank and International Finance Corporation Itacutes Not Over
When Itacutes Over MINE CLOSURE AROUND THE WORLD The World Bank Groupacutes Mining Department
Mining and Development Washington DC USA (2002) p 5 76
World Bank Guidelines for the Implementation of Financial Surety for Mine Closure (2009) pp 08-13
Disponiacutevel em httpsdocumentsworldbankorgptpublicationdocuments-
reportsdocumentdetail915061468163480537financial-surety-guidelines-for-the-implementation-of-financial-
surety-for-mine-closure Acesso em 22 julho 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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europeu77
o segundo dos quais particularmente grave em termos de irradiaccedilatildeo e de danos
ecoloacutegicos Baia Mare na Romeacutenia (2000) Tratou-se de um acidente numa mina de ouro de
cuja barragem de rejeitos se escaparam cerca de 100 000 m3 de lamas e aacuteguas residuais
fortemente contaminadas por cianeto Este conteuacutedo verteu para afluentes do Danuacutebio uma
carga poluente de tal forma letal que dizimou flora e fauna num trajeto de 3040 km Graccedilas agrave
cooperaccedilatildeo entre autoridades romenas huacutengaras e jugoslavas evitou-se o agravamento dos
danos ecoloacutegicos e sociais pois o encerramento temporaacuterio da hidreleacutetrica do Tisza permitiu
mitigar o alastramento da poluiccedilatildeo e salvaguardar o abastecimento de aacutegua agraves cidades
proacuteximas
No quadro do inqueacuterito levado a cabo sobre as razotildees do acidente foi constituiacuteda uma Task
Force para avaliar metodologias de incremento da prevenccedilatildeo de novos desastres A Comissatildeo
Europeia com base nas conclusotildees aiacute sintetizadas procedeu por seu turno a uma avaliaccedilatildeo
do quadro legislativo europeu sobre a gestatildeo de rejeitos de exploraccedilotildees mineiras e constatou
que era insuficiente Na verdade natildeo existia regulaccedilatildeo dedicada a este tema encontrando-se
apenas normas pulverizadas por diversos diplomas que poderiam ser utilizadas
adaptativamente mas com lacunas Acresce que um dos problemas detetados pela Task Force
foi o da multiplicaccedilatildeo de licenccedilas necessaacuterias agraves operaccedilotildees extrativistas que prolongavam os
procedimentos autorizativos durante anos com desarticulaccedilatildeo entre entidades e obsolescecircncia
de teacutecnicas durante o percurso
A anaacutelise da Comissatildeo identificou seis diretivas que sustentavam soluccedilotildees para partes do
problema diretiva sobre avaliaccedilatildeo de impacto ambiental diretiva sobre poluiccedilatildeo no meio
aquaacutetico diretiva sobre prevenccedilatildeo de acidentes industriais graves duas diretivas sobre
deposiccedilatildeo de resiacuteduos e diretiva sobre prevenccedilatildeo e controlo integrado da poluiccedilatildeo78
O
quadro normativo que viria a ser construido pela diretiva que passaremos a analisar
entrecruza-se com alguns destes regimes e colhe contributos particulares das diretivas sobre
prevenccedilatildeo de acidentes graves e das diretivas sobre gestatildeo de resiacuteduos bem como faz por
absorver algumas das liccedilotildees aprendidas no acidente da mina de Baia Mare
2 A DISCIPLINA DA DIRETIVA 200621CE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO
CONSELHO DE 15 DE MARCcedilO
A diretiva 200621CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de marccedilo sobre gestatildeo
de resiacuteduos de induacutestrias extrativistas insere-se no conjunto de diplomas da Uniatildeo Europeia
relativos agrave poliacutetica de ambiente Dentro deste domiacutenio existem inuacutemeros subramos que
convergem nos objetivos de tutela ambiental de entre os quais a gestatildeo de resiacuteduos perigosos
e natildeo perigosos cuja palavra de ordem eacute a prevenccedilatildeo ou seja a evitaccedilatildeo de produccedilatildeo dos
mesmos E eacute essa a primeira mensagem do Preacircmbulo da diretiva depois concretizada no
artigo 5ordm (a que aludiremos mais adiante) numa tentativa de aproveitar o maacuteximo dos
recursos explorados
77
No ano 2000 outros dois acidentes se verificaram em barragens de rejeitos em solo europeu um na mina de
Baia Borsa (Romeacutenia) mdash chuvas torrenciais provocaram vazamento de rejeitos minerais de zinco ferro e
chumbo mdash e outro na mina de cobre de Aitik (Sueacutecia) mdash abertura de uma racha na barragem e vazamento de
lamas 78
Para informaccedilatildeo mais detalhada veja-se a Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo Seguranca da actividade mineira
analise de acidentes recentes cit pp 11-16
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A diretiva preocupa-se apenas com os resiacuteduos resultantes diretamente da operaccedilatildeo
extractivista natildeo se aplicando nem aos acessoacuterios (como pilhas oacuteleos restos de comida) nem
aos resiacuteduos radioativos que se regem por diretivas especiacuteficas As operaccedilotildees mineraacuterias
realizadas em zonas litoracircneas tatildeo pouco se encontram abrangidas por este regime
Uma segunda trave mestra da diretiva 200612CE eacute a acircncora das melhores teacutecnicas
disponiacuteveis Desde a diretiva 9661CE do Conselho de 24 de setembro que esta foacutermula
preside agrave metodologia de gestatildeo de riscos tecnoloacutegicos tentando conciliar ciecircncia e economia
por amor ao ambiente e agrave sauacutede As melhores teacutecnicas disponiacuteveis apelam ao estado da
teacutecnica para promover altos niacuteveis de seguranccedila e pressupotildeem uma monitorizaccedilatildeo constante
desde o iniacutecio ao fim das operaccedilotildees de exploraccedilatildeo ou seja desde a emissatildeo da licenccedila de
operaccedilatildeo agrave conclusatildeo das diligecircncias de desmantelamento mdash cfr o art 4ordm nordms 2 e 3 Esta
monitorizaccedilatildeo cabe primacialmente ao operador mas a Administraccedilatildeo ambiental deve
identicamente prover para que atraveacutes de inspeccedilotildees perioacutedicas se garanta a observacircncia de
standards de seguranccedila elevados bem assim como atraveacutes da atualizaccedilatildeo das condiccedilotildees da
licenccedila mesmo antes do seu termo de validade se necessaacuterio
Um terceiro ponto a ressaltar quanto agrave diretiva 200612CE prende-se com a aproximaccedilatildeo ao
regime Seveso A diretiva incorpora vaacuterios instrumentos do procedimento de prevenccedilatildeo de
acidentes graves de entre os quais os planos de emergecircncia internos e externos a partilha de
informaccedilatildeo com o puacuteblico a monitorizaccedilatildeo de resultados o registo de lsquoquase acidentesrsquo mdash v
infra 21 O quadro de medidas preventivas natildeo se restringe a estes aspectos assumindo
particularidades que refletem as especificidades das induacutestrias extrativistas Note-se que a
Diretiva Seveso III (Diretiva 201218UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de
julho) expressamente exclui do seu acircmbito de aplicaccedilatildeo os locais de deposiccedilatildeo de resiacuteduos
cfr o art 2ordm nordm 2 al h) Isso natildeo impede os Estados membros todavia de terem alguns
aspetos do regime de prevenccedilatildeo de acidentes graves em consideraccedilatildeo no licenciamento de
instalaccedilotildees de gestatildeo de rejeitos extractivistas79
Em quarto lugar ressalta-se a imposiccedilatildeo de garantias de enfrentamento de danos ecoloacutegicos
por parte do operador atraveacutes da remissatildeo para o regime da responsabilidade por danos
ambientais plasmado na diretiva 200435CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 21
de abril (art 15ordm) O operador fica sujeito agrave hierarquia de medidas de reparaccedilatildeo aiacute consagrada
que colocam em posiccedilatildeo cimeira a reposiccedilatildeo natural mas natildeo esquecem alternativa ou
complementarmente a compensaccedilatildeo por equivalente ecossisteacutemico e as medidas transitoacuterias
Tambeacutem nesse contexto se explica a obrigatoriedade de constituiccedilatildeo de garantia financeira
(art 14ordm) mdash v infra 22
Em quinto lugar devemos realccedilar a importacircncia da transmissatildeo de informaccedilatildeo entre os
Estados membros e entre estes e a Comissatildeo no plano dos acontecimentos de facto e no plano
da evoluccedilatildeo da teacutecnica (art 21ordm) que contribui para o incremento da seguranccedila no espaccedilo
global da Uniatildeo Europeia Este intercacircmbio eacute positivo tanto no plano da cooperaccedilatildeo como
sobretudo da prevenccedilatildeo na medida em que muitos destes acidentes tecircm aptidatildeo a produzir
efeitos transfronteiriccedilos
79
Veja-se por exemplo o Guidance on the waste management regulations da Environmental Protection Agency
irlandesa (2009) que determina (pag 84) que na elaboraccedilatildeo de planos de emergecircncia externos as autoridades
irlandesas devem ter em conta as informaccedilotildees dos operadores com vista a reduzir as consequecircncias do efeito-
dominoacute mdash httpswwwepaiepubsadvicewasteextractiveGuidance-On-The-Waste-Management-Regulations-
2009-WEBpdf Acesso em 16 ago 2020
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Finalmente e em sexto lugar chamamos a atenccedilatildeo para a menccedilatildeo que no Preacircmbulo eacute feita agrave
possibilidade de irradiaccedilatildeo do regime desta diretiva para Estados terceiros nomeadamente no
acircmbito da cooperaccedilatildeo para o desenvolvimento Conforme se assinala no considerando 33 ldquo a
presente directiva podera ser um instrumento uacutetil a ter em conta quando se proceder a
verificaccedilatildeo de que os projectos que recebem financiamento comunitario no contexto da ajuda
ao desenvolvimento incluem as medidas necessarias para evitar ou reduzir na medida do
possivel os impactos negativos para o ambienterdquo
Apresentada a diretiva de forma panoracircmica selecionaacutemos quatro aspectos do seu regime
para analisar em maior pormenor
21 A PREVENCcedilAtildeO DE ACIDENTES GRAVES
A diretiva 200612CE reflete fortemente o regime Seveso pelo menos em parte Na medida
em que as minas se situam em zonas natildeo urbanas e natildeo satildeo deslocalizaacuteveis a questatildeo da
autorizaccedilatildeo de localizaccedilatildeo natildeo se potildee mdash pelo menos no tocante a distacircncias de seguranccedila em
face de edifiacutecios habitacionais e de serviccedilos porque pode eventualmente levantar-se a questatildeo
de autorizaccedilatildeo de mineraccedilatildeo em aacutereas protegidas Mas todo o instrumentarium relativo agrave
poliacutetica de prevenccedilatildeo de acidentes aos planos de seguranccedila interno e externo e aos deveres de
informaccedilatildeo aos trabalhadores puacuteblico em geral e autoridades de proteccedilatildeo civil de sauacutede e de
tutela ambiental faz parte deste regime
Deve comeccedilar por sublinhar-se que a operaccedilatildeo de gestatildeo de resiacuteduos merece licenciamento
autoacutenomo relativamente agrave instalaccedilatildeo mineraacuteria80
e que a prevenccedilatildeo de riscos de que trata a
diretiva diz respeito especificamente a esta operaccedilatildeo (cfr os artigos 7ordm e 11ordm) Assim no plano
de prevenccedilatildeo de riscos de gestatildeo de resiacuteduosrejeitos o operador natildeo veraacute o seu pedido de
licenciamento deferido se natildeo tiver elaborado um plano de emergecircncia interno mdash que protege
especialmente os trabalhadores mdash e se natildeo tiver fornecido os elementos informativos
necessaacuterios agraves autoridades competentes para que estas elaborem um plano de emergecircncia
externo o qual visa proteger a populaccedilatildeo residente em locais que possam ser mais
imediatamente afetados em caso de acidentes com rejeitos (art 7ordm nordm 3) Do mesmo passo do
pedido de licenccedila deveraacute constar a declaraccedilatildeo de impacto ambiental favoraacutevel ou
condicionalmente favoraacutevel sob pena de indeferimento art 7ordm nordm 2 al e)81
Aspecto absolutamente essencial do ato autorizativo de instalaccedilatildeo de uma operaccedilatildeo de gestatildeo
de rejeitos eacute a sua dinacircmica constante em diaacutelogo com a evoluccedilatildeo da teacutecnica A foacutermula das
melhores teacutecnicas disponiacuteveis jaacute realccedilada no ponto 12 deste estudo estaacute bem presente na
80
Note-se que tanto a nova licenccedila como qualquer alteraccedilatildeo substancial agrave existente devem passar por um
procedimento autorizativo o qual no caso de renovaccedilotildees ou revisotildees deveraacute ter em conta as inovaccedilotildees teacutecnicas
surgidas no sentido de alcanccedilar niacuteveis de seguranccedila mais altos quer do ponto de vista ambiental quer sanitaacuterio
(art 7ordm nordm 4) 81
Ressalte-se que no quadro da legislaccedilatildeo portuguesa de avaliaccedilatildeo de impacto ambiental (DL 151-B2013 de
31 de outubro na redaccedilatildeo dada pelo DL 152-B2017 de 11 de dezembro) faz parte do conteuacutedo miacutenimo do
estudo de impacto ambiental das instalaccedilotildees sujeitas a tal procedimento a ldquoestimativa dos tipos e quantidades de
resiacuteduos e emissotildees previstos (poluiccedilatildeo da aacutegua da atmosfera do solo e do subsolo ruiacutedo vibraccedilatildeo luz calor
radiaccedilatildeo) durante as fases de construccedilatildeo e de exploraccedilatildeordquo nos termos do Anexo V 1d) (v tambeacutem o nordm 6) As
instalaccedilotildeeslocaisoperaccedilotildees de gestatildeo de resiacuteduos perigosos e natildeo perigosos ficam sujeitos a avaliaccedilatildeo de
impacto ambiental nos termos do artigo 1ordm nordm 3 Anexos I (nordm 9) ou II nordm 11 als b) e c)
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legislaccedilatildeo ambiental da Uniatildeo Europeia e natildeo podia deixar de constar nesta diretiva
Estabelece o art 4ordm nordm 2 que ldquoOs Estados-Membros asseguraratildeo que o operador tome todas as
medidas necessarias para evitar ou reduzir o mais possivel os efeitos adversos para o ambiente
e a sauacutede humana resultantes da gestatildeo dos residuos de extracccedilatildeo Isto inclui a gestatildeo de toda
e qualquer instalaccedilatildeo de residuos mdash incluindo apos o respectivo encerramento mdash a
prevenccedilatildeo de acidentes graves que a envolvam e a limitaccedilatildeo das consequecircncias destes para o
ambiente e para a sauacutede humanardquo Adita o nordm 3 que as medidas preventivas se basearatildeo nas
melhores teacutecnicas disponiveis conforme as define a diretiva 9661CE do Conselho de 24 de
setembro sublinhando que natildeo havera imposiccedilatildeo de nenhuma teacutecnica ou tecnologia
especifica em geral antes se devendo tomar ldquoem conta as caracteristicas teacutecnicas da
instalaccedilatildeo de residuos a localizaccedilatildeo geografica da mesma e as condiccedilotildees ambientais locaisrdquo
Recorde-se que a diretiva 9661CE define no artigo 11ordm melhores teacutecnicas disponiveis como
a metodologia mais ldquoeficaz e avanccedilada das actividades e dos respectivos modos de
exploraccedilatildeo que demonstre a aptidatildeo pratica de teacutecnicas especificas para constituir em
principio a base dos valores-limite de emissatildeo com vista a evitar e quando tal natildeo seja
possivel a reduzir de em modo geral as emissotildees e o impacto no ambiente no seu todordquo
Particulariza em seguida cada um dos segmentos da definiccedilatildeo assim
ldquomdash laquoteacutecnicasraquo tanto as teacutecnicas utilizadas como o modo como a instalaccedilatildeo eacute projectada
construida conservada explorada e desactivada
mdash laquodisponiveisraquo as teacutecnicas desenvolvidas a uma escala que possibilite a sua aplicaccedilatildeo no
contexto do sector industrial em causa em condiccedilotildees economica e tecnicamente viaveis
tendo em conta os custos e os beneficios quer essas teacutecnicas sejam ou natildeo utilizadas ou
produzidas no territorio do Estado-membro em questatildeo desde que sejam acessiveis ao
operador em condiccedilotildees razoaveis
mdash laquomelhoresraquo teacutecnicas mais eficazes para alcanccedilar um nivel geral elevado de protecccedilatildeo do
ambiente no seu todordquo
A adoccedilatildeo das melhores teacutecnicas disponiacuteveis deve nortear quer a atribuiccedilatildeo da licenccedila inicial
quer a sua renovaccedilatildeo e mesmo a sua revisatildeo (ou seja a sua alteraccedilatildeo antes do termo final
atendendo agrave evoluccedilatildeo da teacutecnica) Isso fica bem claro no artigo 7ordm nordm 4 da diretiva
200621CE O caraacuteter tendencialmente transfronteiriccedilo dos danos provocados por acidentes
graves que envolvam gestatildeo de rejeitos bem assim como a necessidade de uniforme aplicaccedilatildeo
da diretiva e do seu standard de seguranccedila implicam cooperaccedilatildeo dos Estados no acircmbito da
troca de informaccedilatildeo e de aplicaccedilatildeo dos mais elevados padrotildees teacutecnicos os quais se forjam no
diaacutelogo constante entre um Comiteacute da Comissatildeo Europeia especialmente constituiacutedo para este
efeito e as estruturas competentes dos Estados-membros (art 21ordm)
Toda esta dinacircmica preventiva se desenvolve no quadro de uma ldquopolitica de prevenccedilatildeo de
acidentes gravesrdquo envolvendo residuos (detalhadamente descrita no Anexo I) pela qual eacute
responsaacutevel um gestor de seguranccedila (art 6ordm) e que eacute vertida num documento que tambeacutem
deve ser entregue antes de a instalaccedilatildeo de gestatildeo de rejeitos iniciar o seu funcionamento (art
6ordm nordm 3)
Esta poliacutetica de gestatildeo de acidentes traduz-se em primeira linha na prevenccedilatildeo de riscos
decorrentes da deposiccedilatildeo de rejeitos Para tanto estabelece o artigo 11ordm nordm 2
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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ldquoA autoridade competente deve certificar-se de que ao construir uma nova instalaccedilatildeo de
residuos ou ao modificar uma instalaccedilatildeo de residuos existente o operador garanta que
a) A instalaccedilatildeo de residuos tenha uma localizaccedilatildeo adequada atendendo em especial as
obrigaccedilotildees comunitarias ou nacionais no que se refere a areas protegidas e a factores
geologicos hidrologicos hidrogeologicos sismicos e geoteacutecnicos e tenha sido concebida de
modo a satisfazer as condiccedilotildees necessarias para prevenir numa perspectiva de curto e de
longo prazo a poluiccedilatildeo do solo da atmosfera e das aguas subterracircneas e superficiais () e
para garantir uma recolha eficiente das aguas contaminadas e dos lixiviados de acordo com o
requerido pela licenccedila se for esse o caso e reduzir tanto quanto tecnicamente possivel e
economicamente viavel a erosatildeo causada pelas aguas e pelo vento
b) A construccedilatildeo gestatildeo e manutenccedilatildeo da instalaccedilatildeo de residuos se processem de um modo
adequado capaz de garantir a estabilidade fisica da mesma e de evitar a poluiccedilatildeo ou
contaminaccedilatildeo do solo da atmosfera das aguas superficiais e das aguas subterracircneas numa
perspectiva de curto e de longo prazo bem como de minimizar tanto quanto possivel danos a
paisagem rural
c) Existam planos e disposiccedilotildees adequados em mateacuteria de monitorizaccedilatildeo e inspecccedilatildeo
regulares da instalaccedilatildeo de residuos por pessoas competentes e para que sejam tomadas
medidas em caso de resultados indicativos de instabilidade ou contaminaccedilatildeo das aguas ou do
solo
d) Estejam previstas disposiccedilotildees adequadas para a reabilitaccedilatildeo dos terrenos e o encerramento
da instalaccedilatildeo de residuos
e) Estejam previstas disposiccedilotildees adequadas para a fase pos-encerramento da instalaccedilatildeo de
residuosrdquo
Conforme se depreende desta disposiccedilatildeo a estrateacutegia de gestatildeo de acidentes com rejeitos
prolonga-se igualmente no chamado ldquopos-minardquo nomeadamente quando a instalaccedilatildeo de
gestatildeo for encerrada e no periacuteodo posterior ao encerramento Assim e em segunda linha o
artigo 12ordm da diretiva alude a procedimentos de encerramento e poacutes-encerramento que se
traduzem no seguinte
O encerramento natildeo pode ser efetuado sem uma autorizaccedilatildeo para o efeito autorizaccedilatildeo
essa que soacute pode ser concedida apoacutes uma vistoria realizada pela autoridade competente na
qual se certifique que a reabilitaccedilatildeo do terreno foi efetuada e que a operaccedilatildeo de encerramento
foi aprovada (art 12ordm nordms 2 e 3)
Caso a instalaccedilatildeo de gestatildeo de rejeitos possa provocar poluiccedilatildeo em aacuteguas superficiais
e subterracircneas o operador poderaacute ficar obrigado a monitorizar a estabilidade fiacutesica e quiacutemica
da mesma atraveacutes de mediccedilotildees de utilizaccedilatildeo e da limpeza de canais de transbordamento (art
12 nordm 5)
Os resultados das monitorizaccedilotildees tanto no que concerne a gestatildeo no periacuteodo de
funcionamento como nos periacuteodos de encerramento e poacutes-encerramento deveratildeo ser
regularmente comunicados agrave autoridade competente e qualquer acidente e quase acidente
deveraacute ser reportado de imediato com acionamento do plano de emergecircncia interno (o qual
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permaneceraacute ativo mesmo apoacutes o encerramento quando necessaacuterio art 12ordm nordm 6)82
Especial
atenccedilatildeo deveraacute merecer a monitorizaccedilatildeo da presenccedila e teor de lixiviados em razatildeo da sua
especial perigosidade para o meio hiacutedrico (cfr o art 13ordm)
Uma terceira dimensatildeo de prevenccedilatildeo de acidentes filia-se na obrigaccedilatildeo de construir e manter
um inventaacuterio de instalaccedilotildees encerradas e tambeacutem das abandonadas ficando esta
incumbecircncia a cargo dos Estados-membros (art 20ordm) A existecircncia destes locais por natildeo estar
associada agrave dinacircmica de funcionamento de uma mina pode passar despercebida se natildeo estiver
convenientemente assinalada A sua inventariaccedilatildeo eacute determinante para monitorizar os riscos
associados
Uma quarta nota incide sobre a necessidade de sujeiccedilatildeo dos procedimentos autorizativos agrave
consulta entre Estados-membros sempre que os riscos associados agrave operaccedilatildeo de gestatildeo de
rejeitos configurarem potencial impacto transfronteiriccedilo O artigo 16ordm determina deveres de
comunicaccedilatildeo de consulta de promoccedilatildeo do acesso agrave informaccedilatildeo do puacuteblico estrangeiro e de
alerta em caso de acidente
Um quinta e uacuteltima nota diz respeito a envolvimento do puacuteblico interessado ndash potenciais
viacutetimas de acidente associaccedilotildees de defesa do ambiente puacuteblico em geral mdash no procedimento
autorizativo e na monitorizaccedilatildeo de resultados de funcionamento encerramento e poacutes-
encerramento O Anexo I nordm 2 eacute particularmente explicativo do teor da informaccedilatildeo que deve
ser transmitida ao puacuteblico de modo a mantecirc-lo pontualmente informado sobre os riscos
associados ao funcionamento da instalaccedilatildeo no sentido da prevenccedilatildeo de danos agrave sauacutede e ao
ambiente Sobretudo no que tange agraves pessoas residentes em aacutereas de impacto imediato o
conteuacutedo dos planos de seguranccedila externos deve ser devidamente comunicado bem assim
como os comportamentos a adotar em caso de acidente
22 A ELABORACcedilAtildeO DE PLANOS DE GESTAtildeO DE RESIacuteDUOSREJEITOS
Conforme se afirma no Preacircmbulo a diretiva pretende tanto quanto possiacutevel disciplinar a
atividade extrativa e colocaacute-la em linha com a poliacutetica de residuos da Uniatildeo Europeia cuja
maacutexima fundamental eacute a prevenccedilatildeo de geraccedilatildeo de residuos Se esta natildeo puder ser evitada
entatildeo deve minimizar-se essa produccedilatildeo Os resiacuteduos produzidos deveratildeo ser reutilizados ou
valorizados soacute se destruindo em uacuteltima instacircncia
Assim se compreende que o artigo 5ordm da diretiva coloque a enfacircse nessa hierarquia mdash
prevenccedilatildeo minimizaccedilatildeo tratamento valorizaccedilatildeo e eliminaccedilatildeo mdash apontando para a
necessidade de o operador elaborar um plano de gestatildeo de residuos O nordm 2 dessa disposiccedilatildeo
expotildee os objetivos do plano
ldquo2 Os objectivos do plano de gestatildeo de residuos seratildeo os seguintes
82
Cfr a alinea f) do Anexo I sobre ldquoMonitorizaccedilatildeo dos resultados mdash adopccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de procedimentos
para a avaliaccedilatildeo continua do cumprimento dos objectivos estabelecidos pela politica de prevenccedilatildeo de acidentes
graves e pelo sistema de gestatildeo de seguranccedila do operador e de mecanismos de investigaccedilatildeo e correcccedilatildeo em caso
de inobservacircncia Os procedimentos devem cobrir o sistema utilizado pelo operador para comunicar acidentes
graves ou quase‐acidentes mdash em especial quando implicarem falhas das medidas de protecccedilatildeo ndash a investigaccedilatildeo
dos mesmos e o seguimento a dar‐lhes com base na experiecircncia adquiridardquo
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a) Evitar ou reduzir a produccedilatildeo de residuos e a sua perigosidade em particular
mediante a ponderaccedilatildeo
i) da gestatildeo de residuos na fase de projecto e na escolha do meacutetodo a utilizar
para a extracccedilatildeo e tratamento dos minerais
ii) das alteraccedilotildees que os residuos de extracccedilatildeo possam sofrer devido ao
aumento da area superficial e a exposiccedilatildeo das condiccedilotildees a superficie
iii) da reposiccedilatildeo dos residuos de extracccedilatildeo nos vazios de escavaccedilatildeo depois da
extracccedilatildeo do mineral desde que seja viavel em termos teacutecnicos e economicos e
no respeito do ambiente de acordo com as normas ambientais vigentes a nivel
comunitario e com os requisitos da presente directiva se aplicaveis
iv) da reposiccedilatildeo do solo superficial depois do encerramento da instalaccedilatildeo de
residuos ou se tal natildeo for exequivel da reutilizaccedilatildeo do solo superficial noutro
local
v) da utilizaccedilatildeo de substacircncias menos perigosas no tratamento dos recursos
minerais
b) Promover a valorizaccedilatildeo dos residuos de extracccedilatildeo atraveacutes da reciclagem
reutilizaccedilatildeo ou recuperaccedilatildeo dos mesmos no respeito do ambiente de acordo com
as normas ambientais vigentes a nivel comunitario e com outros requisitos da
presente directiva se aplicaveis
c) Garantir a eliminaccedilatildeo segura dos residuos de extracccedilatildeo a curto e a longo prazo
tendo particularmente em conta durante a fase de projecto a gestatildeo durante o
funcionamento e apos o encerramento da instalaccedilatildeo de residuos e optando por um
projecto que
i) requeira pouca e em uacuteltima instacircncia nenhuma monitorizaccedilatildeo controlo e
gestatildeo da instalaccedilatildeo de residuos apos o seu encerramento
ii) evite ou pelo menos minimize qualquer efeito negativo a longo prazo por
exemplo imputavel a migraccedilatildeo de poluentes aquaticos ou de poluentes
transportados pelo ar provenientes da instalaccedilatildeo de residuos e
iii) garanta a estabilidade geoteacutecnica a longo prazo de quaisquer barragens ou
escombreiras situadas em plano superior ao da superficie do terreno preacute-
existenterdquo
Duas notas finais sobre estes planos Por um lado eles devem integrar o pedido de licenccedila
que significa que esta natildeo poderaacute ser concedida sem a sua exibiccedilatildeo art 7ordm nordm 2 al c) e por
outro lado deveratildeo merecer revisatildeo de cinco em cinco anos ou antes caso haja alteraccedilotildees
teacutecnicas que permitam incrementar a sua eficaacutecia (art 5ordm nordm 3)
23 A GARANTIA FINANCEIRA
A constituiccedilatildeo de garantia financeira (ou equivalente depoacutesito financeiro por exemplo) serve
para assegurar que o operador cumprira todas as obrigaccedilotildees decorrentes da licenccedila incluindo
as relativas ao encerramento e ao periodo posterior ao encerramento da instalaccedilatildeo de residuos
A garantia financeira devera ser suficiente para cobrir o custo da reabilitaccedilatildeo do terreno
afetado pela instalaccedilatildeo de residuos Tal garantia deve ser providenciada antes do inicio das
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operaccedilotildees de deposiccedilatildeo na instalaccedilatildeo de residuos sendo condiccedilatildeo de emissatildeo da licenccedila
(artigos 7ordm nordm 2 al d) e 14ordm nordm 1) e deve ser ajustada periodicamente (art 14ordm nordm 3)
O calculo do valor da garantia tem como base nos termos do art 14 nordm 2 o impacto
ambiental potencial da instalaccedilatildeo de residuos atendendo em especial a categoria da
instalaccedilatildeo as carateristicas dos residuos e a futura utilizaccedilatildeo dos terrenos reabilitados e
pressupotildee que os trabalhos de reabilitaccedilatildeo eventualmente necessarios seratildeo avaliados e
efetuados por terceiros independentes e devidamente qualificados
Esta garantia estaacute portanto estreitamente relacionada com a reparaccedilatildeo de danos ao estado do
solo mdash pois o terreno apoacutes o encerramento da instalaccedilatildeo poderaacute ter que sofrer uma operaccedilatildeo
de limpeza profunda caso venha a ser afeto a uma utilizaccedilatildeo urbana ou agriacutecola mdash tendo em
atenccedilatildeo a proteccedilatildeo da sauacutede da qualidade da aacutegua que possa ter sofrido contaminaccedilatildeo e da
biodiversidade envolvente A ligaccedilatildeo agrave diretiva da responsabilidade ambiental (supra referida)
eacute pois evidente Em contrapartida esta garantia natildeo tem por objetivo a reparaccedilatildeo ou
compensaccedilatildeo de outros danos aleacutem dos da reparaccedilatildeo dos elementos mencionados ou seja
para o seu caacutelculo natildeo relevam danos pessoais e socioambientais que decorram de eventuais
acidentes
Refira-se por uacuteltimo que a aprovaccedilatildeo do encerramento da instalaccedilatildeo liberta o operador da
exigecircncia de garantia mas poderaacute essa subsistir relativamente aos deveres de manutenccedilatildeo
monitorizaccedilatildeo controlo e medidas corretivas da instalaccedilatildeo na fase de pos-encerramento (art
14ordm nordm 4)
24 A PARTICIPACcedilAtildeO DO PUacuteBLICO E O ldquoDIREITO A SABERrdquo
Porque lida com riscos seacuterios para a sauacutede e ambiente a diretiva insiste na questatildeo da
divulgaccedilatildeo da informaccedilatildeo Isso eacute particularmente niacutetido no Ponto 2 do Anexo I que descreve
o conteuacutedo da ldquopolitica de prevenccedilatildeo de acidentes gravesrdquo O puacuteblico interessado deve ter
acesso agrave informaccedilatildeo essencial sobre a instalaccedilatildeo deve ser admitido a participar no
procedimento autorizativo atraveacutes da consulta dos elementos do pedido mdash nomeadamente a
identificaccedilatildeo do operador a caraterizaccedilatildeo da instalaccedilatildeo e do tipo de resiacuteduos aiacute gerados os
riscos que dela podem advir mdash e deve poder ter acesso aos relatoacuterios de monitorizaccedilatildeo da
instalaccedilatildeo Quanto ao puacuteblico mais diretamente afetado por um eventual acidente os planos
de emergecircncia externo e as medidas de proteccedilatildeo a adotar devem-lhe ser especificamente
comunicados
Esta obrigaccedilatildeo de divulgaccedilatildeo de informaccedilotildees pelo operador deve ser exigida pelo Estado
atraveacutes das autoridades competentes O natildeo cumprimento do operador poderaacute acarretar
sanccedilotildees e responsabilizaccedilatildeo por acidente mas tambeacutem responsabilidade internacional do
Estado no plano da Convenccedilatildeo Europeia dos Direitos do Homem Deve assinalar-se aqui a
decisatildeo da Corte Europeia dos Direitos Humanos no caso Tatar vs Romeacutenia precisamente na
sequecircncia do vazamento na mina de Baia Mare em 2000 a que jaacute aludimos (acoacuterdatildeo de 27 de
janeiro de 2009 proc 6702101)83
Neste aresto a Corte Europeia considerou que o Estado
romeno violou o artigo 8 da Convenccedilatildeo Europeia dos Direitos Humanos na medida em que
natildeo exigiu do operador da mina nem a divulgaccedilatildeo de informaccedilatildeo sobre as carateriacutesticas da
instalaccedilatildeo de gestatildeo de rejeitos constante do procedimento de avaliaccedilatildeo de impacto
ambiental nem a informaccedilatildeo relativa ao acidente o que contende com a tranquilidade de que
83
O texto da decisatildeo em francecircs pode ser consultado aqui httpshudocechrcoeintengitemid[001-
90909] Acesso em 13 agosto 2020
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as pessoas devem poder usufruir na sua vida privada Nas palavras da Corte (em traduccedilatildeo
nossa)
ldquo121 O Tribunal constatou que as obrigaccedilotildees positivas inerentes ao respeito efetivo pela vida
privada ou familiar que incumbem agraves autoridades nacionais tambeacutem se estendiam mesmo a
fortiori ao periacuteodo posterior ao acidente de Janeiro de 2000
122 Dadas as consequecircncias para a sauacutede e o meio ambiente do acidente ecoloacutegico conforme
constam de estudos e relatoacuterios internacionais a Corte considera que a populaccedilatildeo da cidade de
Baia Mare incluindo os demandantes deve ter vivido em estado de anguacutestia e incerteza
acentuadas pela passividade das autoridades nacionais que tinham o dever de fornecer
informaccedilotildees suficientes e detalhadas sobre as consequecircncias passadas presentes e futuras do
acidente ecoloacutegico relativamente agrave sua sauacutede e ao meio ambiente e sobre as medidas
preventivas e recomendaccedilotildees a dirigir a populaccedilotildees que estariam sujeitas a eventos
comparaacuteveis no futuro A isso se soma o medo pela continuaccedilatildeo da atividade e a possiacutevel
recorrecircncia no futuro do mesmo acidente
123 O Tribunal observa que o primeiro recorrente intentou sem sucesso numerosos processos
administrativos e penais para apurar os riscos potenciais na sequecircncia do acidente ecoloacutegico de
Janeiro de 2000 ao qual esteve exposto bem como a sua famiacutelia bem assim tendo em vista
punir os responsaacuteveis por este incidente ()
124 No mesmo contexto que se seguiu ao acidente de Janeiro de 2000 o Tribunal estaacute
convencido apoacutes anaacutelise dos elementos dos autos que as autoridades nacionais descumpriram
o seu dever de informar a populaccedilatildeo do municiacutepio de Baia Mare e mais particularmente os
requerentes Estes uacuteltimos ficaram totalmente impossibilitados de conhecer as medidas
preventivas susceptiacuteveis de travar ou minimizar um acidente semelhante ou as medidas de accedilatildeo
em caso de reincidecircncia desse acidente Esta tese eacute tambeacutem apoiada pela Comunicaccedilatildeo da
Comissatildeo Europeia sobre a seguranccedila das actividades mineiras Seguranca da actividade
mineira analise de acidentes recentes 2000rdquo
A Corte Europeia por vias travessas eacute certo84
apela aqui ao respeito pelo direito de acesso agrave
informaccedilatildeo ambiental tal como consagrado na Convenccedilatildeo de Aarhus adotada em Junho de
1998 e em vigor desde outubro de 200185
Como tal direito natildeo consta da Convenccedilatildeo mais
natural seria abordaacute-lo a partir da liberdade de informar86
sem embargo do raciociacutenio
obliacutequo que faz entroncar o direito a ser informado sobre riscos vivenciais no direito ao
respeito pela vida privada (como sucedeu no caso Tatar) ou no direito agrave vida (no
paradigmaacutetico caso Oumlneryildiz vs Turquia mdash Acoacuterdatildeo de 18 de junho de 2002 proc nordm
4893999) o ldquodireito a saberrdquo da existecircncia de riscos capazes de pocircr em causa a vida e a
integridade fiacutesica das pessoas permeia cada vez mais os regimes de autorizaccedilatildeo de instalaccedilotildees
perigosas como aquelas que satildeo objeto deste texto
84
Cfr AMADO GOMES Carla Direito ao respeito pelo ambiente natildeo associado agrave protecccedilatildeo do domiciacutelio in
Comentaacuterio da Convenccedilatildeo Europeia dos Direitos do Homem e dos Protocolos adicionais II org de Paulo Pinto
de Albuquerque Lisboa (2019) pp 1579 segs 85
A Uniatildeo Europeia aderiu agrave Convenccedilatildeo atraveacutes da Decisatildeo 2005370CE do Conselho de 17 de fevereiro
relativa agrave celebraccedilatildeo em nome da Comunidade Europeia da Convenccedilatildeo sobre o acesso agrave informaccedilatildeo
participaccedilatildeo do puacuteblico no processo de tomada de decisatildeo e acesso agrave justiccedila em mateacuteria de ambiente 86
Recorde-se que a Corte Europeia recusou filiar o direito a ser informado sobre riscos de poluiccedilatildeo no artigo 10
da Convenccedilatildeo no caso Anna Maria Guerra e outros c Itaacutelia (Acoacuterdatildeos de 19 de fevereiro de 1998 procs nordms
1161996735932) Os autores um conjunto de residentes nas imediaccedilotildees de uma faacutebrica de quiacutemicos que
utilizava trioacutexido de arseacutenio recorreram agrave Corte de Estrasburgo depois de terem tentado obter informaccedilotildees
(junto das autoridades e inclusive dos tribunais nacionais) sobre os componentes emitidos pela instalaccedilatildeo cuja
disseminaccedilatildeo jaacute provocara na sequecircncia de um acidente ocorrido em 1976 a hospitalizaccedilatildeo de uma centena e
meia de pessoas por envenenamento
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C CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
A gestatildeo dos resiacuteduos da atividade extrativa constitui sem duacutevida o eixo problemaacutetico
principal da noccedilatildeo de desenvolvimento sustentaacutevel aplicado ao setor materializado na busca
por um sistema que previna a ocorrecircncia de desastres humanitaacuterios e ambientais com
derramamento de rejeitos e garanta um desempenho ambiental forte durante todo o ciclo de
vida do empreendimento e inclusive apoacutes o seu encerramento com a minimizaccedilatildeo de riscos
e a prevenccedilatildeo de passivos ambientais
A principal estrateacutegia para o alcance dos objetivos eleitos centraliza-se na poliacutetica hieraacuterquica
de gestatildeo de resiacuteduos cuja maacutexima fundamental eacute a prevenccedilatildeo da geraccedilatildeo acrescida da
minimizaccedilatildeo da perigosidade dos resiacuteduos e do incentivo agrave sua valorizaccedilatildeo Este eacute de resto o
modelo do futuro a economia circular visando evitar a todo custo a disposiccedilatildeo
finaleliminaccedilatildeo de resiacuteduos incluindo os rejeitos Especificamente do ponto de vista da
seguranccedila o risco de desastres encontra seu maior expoente na utilizaccedilatildeo da teacutecnica de
disposiccedilatildeo de rejeitos em barragens e no seu meacutetodo de alteamento combinado com a poliacutetica
de ordenamento territorial aplicaacutevel ao entorno do empreendimento
As duas uacuteltimas trageacutedias ocorridas em solo mineiro nos anos de 2015 e 2019 evidenciaram
o abismo existente entre o ideal proposto e a realidade faacutetica da atividade no Brasil Esta
conclusatildeo se extrai natildeo apenas do fracasso do sistema de prevenccedilatildeo de desastres por
rompimento de barragens mas do proacuteprio quantitativo de barragens existentes no territoacuterio
nacional e da constataccedilatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de sustentabilidade fraco por um lado
dada a eleiccedilatildeo como regra da pior teacutecnica disponiacutevel por parte das mineradoras e por outro
lado em virtude da inexistecircncia de uma poliacutetica de gestatildeo de riscos eficaz
A trageacutedia provocada pela Vale SA em Brumadinho especialmente na sua dimensatildeo
humanitaacuteria decorrente do nuacutemero de perdas de vidas humanas tambeacutem evidenciou que natildeo
houve ganho de prevenccedilatildeo substancial na legislaccedilatildeo apoacutes o evento de Mariana de forma que
somente com a ediccedilatildeo da Lei Estadual nordm 232912019 foi possiacutevel se vislumbrar a
incorporaccedilatildeo legal de liccedilotildees aprendidas enquanto teacutecnica de prevenccedilatildeo de desastres repetidos
Dentre elas destacam-se a vinculaccedilatildeo do operador agraves melhores teacutecnicas disponiacuteveis a adoccedilatildeo
de uma poliacutetica territorial para minorar as consequecircncias no caso de eclosatildeo do evento e a
exigecircncia de uma garantia financeira para a reparaccedilatildeo de danos socioambientais decorrentes
de sinistro e para a desativaccedilatildeo de barragens
Sem olvidar o problema referente agrave qualidade e agrave confiabilidade das avaliaccedilotildees teacutecnicas
produzidas pelo operador - questatildeo natildeo versada no presente estudo - e da temaacutetica sensiacutevel
do fechamento das instalaccedilotildees de rejeitos que ainda se encontra pendente de ampla
regulamentaccedilatildeo no que pertine aos trecircs eixos temaacuteticos acima referenciados o legislador
mineiro destacou a devida atenccedilatildeo num modelo que configura notaacutevel ganho de proteccedilatildeo
ambiental especialmente no acircmbito da prevenccedilatildeo de desastres
Por sua vez a anaacutelise do quadro europeu traduzido na diretiva 200621CE que tambeacutem
representou resposta legislativa a desastre com rompimento de barragem (Baia Mare 2000)
demonstra que os aspectos retratados na novel legislaccedilatildeo do Estado de Minas Gerais embora
de modo natildeo idecircntico foram igualmente objeto de atenccedilatildeo especial pelo legislador europeu
acrescentando-se ainda o relevo concedido agrave participaccedilatildeo do puacuteblico agrave salvaguarda do
ldquodireito a saberrdquoconhecer informaccedilatildeo sobre riscos vivenciais e a criaccedilatildeo de disposiccedilotildees
especiacuteficas sobre o fechamento das instalaccedilotildees de resiacuteduosrejeitos
Apoacutes a ediccedilatildeo da citada diretiva natildeo se teve mais notiacutecias da ocorrecircncia de grandes desastres
socioambientais com colapso de barragens de rejeitos no territoacuterio da Uniatildeo Europeia Natildeo haacute
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como se afirmar com absoluta certeza que este dado eacute corolaacuterio exclusivo da efetividade da
diretiva relativa agrave gestatildeo dos resiacuteduos de induacutestrias extrativas ateacute porque como se sabe o alto
padratildeo ambiental imposto pelo ordenamento europeu restringiu muitas atividades em seu
territoacuterio contribuindo em contrapartida para a expansatildeo de induacutestrias poluentes para paiacuteses
em desenvolvimento com regulamentaccedilatildeo ambiental menos restritiva mdash exatamente o caso
da atividade mineraacuteria no Brasil
Nada obstante espera-se ao menos que a semelhanccedila dos instrumentos legais abordados
provoque semelhante ganho de prevenccedilatildeo na praacutetica e que a novel legislaccedilatildeo do Estado de
Minas Gerais (Lei Estadual nordm 232912019) sirva como inspiraccedilatildeo e modelo para a alteraccedilatildeo
da Lei de Poliacutetica Nacional de Seguranccedila de Barragens (Lei Federal nordm 1233410) para que
esta possa tambeacutem absorver as liccedilotildees aprendidas das trageacutedias de Mariana e Brumadinho
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ABSTRACT This text aims in the first part to analyze how the ldquolessons learnedrdquo from the disasters of
Mariana and Brumadinho influenced State Law Nordm 232912019 which institutes the Dam
Safety Policy in the state of Minas Gerais In the second part it addresses the European
legislative framework on accident prevention with tailings dams
KEYWORDS risk management tailing dams accident prevention
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RESPONSABILIDADE CIVIL E REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA
PROVA DO DANO MATERIAL AS GRANDES TRAGEacuteDIAS DA
MINERACcedilAtildeO
BRUNO HENRIQUE TENOacuteRIO TAVEIRA
____________________ SUMAacuteRIO __________________
1 Introduccedilatildeo 2 Desastre da Samarco no Rio doce ndash
rompimento da barragem de fundatildeo em MarianaMG ndash
enquadramento como conflito socioambiental 3 Da
responsabilidade civil objetiva na sociedade de risco 4
Teoria da carga dinacircmica da prova ndash aplicaccedilatildeo aos casos
envolvendo trageacutedias no setor de mineraccedilatildeo 5 Do
entendimento do tribunal de justiccedila do estado de minas
gerais acerca da redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova nos casos
envolvendo trageacutedias no setor de mineraccedilatildeo 51 Do
entendimento do tribunal de justiccedila do estado de minas
gerais acerca da redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova nos casos
envolvendo trageacutedias no setor de mineraccedilatildeo 52
Redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova em accedilatildeo indenizatoacuteria
ajuizada em razatildeo de problemas de sauacutede 6 Conclusatildeo
RESUMO O estudo se utiliza do conceito de sociedade de risco e da teoria da carga
dinacircmica da prova na tentativa de proceder a uma redistribuiccedilatildeo mais justa do ocircnus da prova
nas accedilotildees de indenizaccedilatildeo por danos materiais decorrentes das grandes trageacutedias provocadas
pelo setor de mineraccedilatildeo Aponta-se que a aplicaccedilatildeo da responsabilidade objetiva nas
atividades de risco natildeo possui sozinha a condiccedilatildeo de levar justiccedila ao caso concreto O
entendimento proposto neste trabalho impotildee agrave mineradora que possui mais conhecimento
teacutecnico bem como recursos materiais e econocircmicos o ocircnus de provar a extensatildeo do dano
material sofrido pelo atingido
Palavras-chave Responsabilidade civil Dano material Redistribuiccedilatildeo ocircnus da prova
Doutorando em Ciecircncias Juriacutedicas e Sociais pela Universidade Federal Fluminense Mestre em Direito pela
Universidade Federal de Minas Gerais Mestre em Justiccedila Administrativa pela Universidade Federal
Fluminense
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1 INTRODUCcedilAtildeO
O presente trabalho se vale da teoria da carga dinacircmica do ocircnus da prova na tentativa de
proceder a uma distribuiccedilatildeo mais justa dos encargos probatoacuterios nas accedilotildees de indenizaccedilatildeo
ajuizadas por atingidos por grandes trageacutedias provocadas pelo setor de mineraccedilatildeo
O estudo discorre acerca do desastre da Samarco no Rio Doce decorrente do rompimento da
barragem de Fundatildeo em MarianaMG com o enquadramento do mesmo como sendo um
conflito socioambiental que tambeacutem gerou milhares de prejuiacutezos considerados pelo direito
como de caraacuteter individual
Em seguida observa-se como deve ser tratada a responsabilidade civil na sociedade de risco
O conceito de sociedade de risco foi desenvolvido por Ulrich Beck o qual explica que a
ciecircncia e a tecnologia modernas criaram uma sociedade de risco na qual o sucesso na
produccedilatildeo de riqueza foi ultrapassado pela produccedilatildeo do risco
O estudo traz a forma como a responsabilidade civil estaacute disciplinada no Coacutedigo Civil com
adoccedilatildeo da responsabilidade objetiva em razatildeo da atividade de risco desenvolvida pelas
mineradoras natildeo sendo necessaacuteria comprovaccedilatildeo de dolo ou culpa na conduta das mesmas
Apesar do avanccedilo do sistema de responsabilidades no Coacutedigo Civil em mateacuteria de grandes
trageacutedias provocadas pelo setor de mineraccedilatildeo mostra-se essencial debater e avanccedilar no
sentido de se realizar a redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova na decisatildeo de saneamento e
organizaccedilatildeo do processo em virtude de eventual influecircncia na disposiccedilatildeo das partes na
produccedilatildeo de provas
Eacute nesse contexto que o trabalho se utiliza da teoria da carga probatoacuteria dinacircmica que jaacute
contava com ampla aceitaccedilatildeo na doutrina e jurisprudecircncia paacutetria sendo expressamente
positivada no art 373 sect1ordm do Coacutedigo de Processo Civil para propor uma redistribuiccedilatildeo do
ocircnus da prova do dano material nas accedilotildees de indenizaccedilatildeo movidas por atingidos em face das
mineradoras que provocaram grandes trageacutedias
Por fim o estudo enumera as hipoacuteteses em que o Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas
Gerais se manifestou acerca do tema em accedilotildees de indenizaccedilatildeo movidas por atingidos em face
da Samarco com julgados admitindo e outros rejeitando a proposta deste trabalho
2 DESASTRE DA SAMARCO NO RIO DOCE ndash ROMPIMENTO DA BARRAGEM
DE FUNDAtildeO EM MARIANAMG ndash ENQUADRAMENTO COMO CONFLITO
SOCIOAMBIENTAL
A barragem de mineacuterios rompida em Mariana era de propriedade da empresa Samarco
Mineraccedilatildeo SA cujo capital eacute controlado paritariamente por duas gigantes internacionais da
mineraccedilatildeo as empresas Vale SA e BHP Billiton Brasil Ltda
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De acordo com estimativas foram 50 milhotildees de metros cuacutebicos de resiacuteduos mineraacuterios que
carreados ateacute o Rio Doce um dos rios mais importantes do sudeste brasileiro percorreram
aproximadamente 600 km ateacute a foz no Oceano Atlacircntico
De imediato 19 pessoas morreram centenas de moradias foram destruiacutedas com prejuiacutezos agraves
atividades produtivas de diversas comunidades ribeirinhas
O comprometimento da vida do Rio Doce ateacute o litoral do estado do Espiacuterito Santo ocasionou
ainda significativos danos agrave qualidade da aacutegua naquela bacia hidrograacutefica fonte de
abastecimento e de produccedilatildeo de alimentos para milhotildees de habitantes
Cabe nesta decisatildeo traccedilar consideraccedilotildees iniciais a respeito da caracterizaccedilatildeo do desastre do
Rio Doce (rompimento da barragem de Fundatildeo em MarianaMG) como conflito
socioambiental e da possibilidade de inversatildeo do ocircnus da prova
Kirsch aponta que os conflitos ambientais remetem a situaccedilotildees de disputa sobre a apropriaccedilatildeo
dos recursos e serviccedilos ambientais em que imperam condiccedilotildees de desproporcionalidade no
acesso agraves condiccedilotildees naturais bem como uma desigualdade na disposiccedilatildeo dos efluentes Aleacutem
disso os conflitos ambientais caracterizam-se pela irrupccedilatildeo de embates entre praacuteticas
espaciais distintas que operam sobre um mesmo territoacuterio ou sobre territoacuterios interconexos
levando agrave colisatildeo e concorrecircncia entre sistemas diversos de uso controle e significaccedilatildeo dos
recursos em que natildeo raro se processa a despossessatildeo dos grupos locais (KIRSCH 2014)
Andrea Zhori esclarece que trata-se de lutas poliacuteticas e simboacutelicas estabelecidas em torno do
sentido e do destino dos territoacuterios Desta forma duas observaccedilotildees se fazem relevantes a
primeira eacute a de que os conflitos ambientais natildeo se restringem ao confronto de interesses entre
duas ou mais partes litigantes e tampouco podem ser reduzidos agrave irrupccedilatildeo de uma
controveacutersia entre polos cujas posiccedilotildees sociais equivalentes redundam em iguais condiccedilotildees de
negociaccedilatildeo Ao contraacuterio constituem cenaacuterios nos quais os agentes envolvidos ocupam
posiccedilotildees assimeacutetricas em que uma distribuiccedilatildeo desigual dos capitais econocircmico poliacutetico e
simboacutelico lhes define o poder de accedilatildeo e de enunciaccedilatildeo Os conflitos ambientais surgem dos
distintos modos de apropriaccedilatildeo teacutecnica econocircmica social e cultural do mundo material
(ZHOURI 2018 p 39)
Nesse contexto o desastre do Rio Doce pode ser entendido como uma consequecircncia de
conflitos anteriores os quais natildeo foram adequadamente tratados de acordo com os autores
acima mencionados
Verifica-se a existecircncia de diversas demandas individuais buscando a responsabilidade civil
das mineradoras Mostra-se essencial encontrar soluccedilotildees para essas questotildees individuais
decorrentes e com ligaccedilatildeo direta com os conflitos socioambientais envolvendo a
responsabilidade civil pelos danos materiais e morais causados agraves pessoas atingidas com
recorte especiacutefico neste ponto
Nestas accedilotildees de caraacuteter individual em que se busca a responsabilidade civil da mineradora
encontra-se a justificativa para uma mudanccedila de paradigma ante as dificuldades dos autores
das accedilotildees em comprovar a extensatildeo do dano material ou moral sofrido
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Eacute preciso buscar a melhor soluccedilatildeo a ser dada nas accedilotildees individuais em que se busca a
responsabilidade civil do empreendedor de atividades de risco especialmente no campo da
mineraccedilatildeo
A temaacutetica abordada deve ser objeto de anaacutelises constantes em razatildeo da relevacircncia dos
aspectos juriacutedicos da mineraccedilatildeo bem como das cautelas devidas e da anaacutelise juriacutedica dos
riscos envolvidos na operaccedilatildeo Em virtude destes riscos envolvidos nas operaccedilotildees de
mineraccedilatildeo aponta-se a necessidade de buscar soluccedilatildeo para minimizar os riscos tornando
mais segura a operaccedilatildeo e buscando a adequada responsabilidade civil em caso de desastre
Neste contexto a mineraccedilatildeo eacute uma atividade econocircmica muito importante para o Estado de
Minas Gerais mas que produz riscos igualmente relevantes
Em situaccedilotildees de enormes desastres como ocorreu no rompimento da barragem de Fundatildeo em
MarianaMG constata-se a extrema dificuldade dos atingidos em comprovar ateacute mesmo a
extensatildeo dos danos materiais sofridos o que impotildee uma mudanccedila de paradigma da ciecircncia
juriacutedica para permitir a efetividade da claacuteusula de responsabilidade objetiva
3 DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA NA SOCIEDADE DE RISCO
A responsabilidade civil se encontra em permanente modificaccedilatildeo sendo um desafio para a
teoria juriacutedica atual a elaboraccedilatildeo de uma teoria da responsabilidade que se adeacuteque agraves novas
exigecircncias econocircmicas e sociais Pode-se contextualizar a responsabilidade civil com a
utilizaccedilatildeo do conceito de ldquosociedade de riscordquo desenvolvido por Ulrich Beck O referido
autor explica que a ciecircncia e a tecnologia modernas criaram uma sociedade de risco na qual o
sucesso na produccedilatildeo de riqueza foi ultrapassado pela produccedilatildeo do risco As principais
preocupaccedilotildees da ldquosociedade industrialrdquo e da ldquosociedade de classesrdquo ndash a criaccedilatildeo e a
distribuiccedilatildeo equitativa da riqueza ndash foram substituiacutedas pela busca de seguranccedila em nome da
sociedade catastroacutefica na qual o estado de exceccedilatildeo ameaccedila converter-se em normalidade
(BECK 2011 p 28)
Beck (2018 p 33) aponta o risco como uma caracteriacutestica definidora de nossa era O autor
elabora um diaacutelogo com o direito pelo vieacutes da seguranccedila enfatizando que os riscos nesta
modernidade satildeo muito maiores sendo relevante a capacidade de antecipar os perigos bem
como os suportar
O presente toacutepico pretende se concentrar nas alteraccedilotildees da noccedilatildeo de responsabilidade civil
com o advento da atual ldquosociedade de riscordquo
Eacute preciso destacar que conforme o tempo e o lugar a responsabilidade civil possui quatro
funccedilotildees fundamentais reparatoacuteria preventiva precaucional e punitiva
Com efeito a mutaccedilatildeo juridica do termo ldquoresponsabilizarrdquo aponta para a constante alteraccedilatildeo
da noccedilatildeo de responsabilidade civil ldquoResponsabilizarrdquo ja significou punir reprimir culpar nos
primordios dos estudos do tema Com a adoccedilatildeo da teoria do risco ldquoresponsabilizarrdquo se
converteu em reparaccedilatildeo de danos Atualmente utiliza-se a ideia de ldquoresponsabilizarrdquo natildeo so
como compensaccedilatildeo mas tambeacutem como prevenccedilatildeo de iliacutecitos
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Os fatos que desencadearam os problemas a serem enfrentados decorrem de desastres
causados pelos rompimentos de barragens em locais em que mineradoras desenvolviam suas
atividades
Os danos causados pelos desastres satildeo gigantescos e tempos depois dos fatos constata-se que
os atingidos natildeo tiveram o ressarcimento dos prejuiacutezos sofridos e encontram dificuldades em
comprovar ateacute mesmo os danos pois em muitos casos todos os objetos foram levados com a
lama e rejeitos de mineacuterios
Nesse contexto cabe destacar que a responsabilidade civil objetiva nas atividades de risco jaacute
existe no Brasil e se pode destacar o processo contiacutenuo gradual e exitoso de substituiccedilatildeo da
ideia de busca de um culpado pela necessidade de reparaccedilatildeo de danos Todavia o abandono
da discussatildeo acerca da culpa e sua substituiccedilatildeo pelo risco nem sempre geram a imediata e
necessaacuteria reparaccedilatildeo dos graves danos causados pela atividade mineraacuteria o que tem gerado
prejuiacutezo a diversos atingidos
A claacuteusula geral de responsabilidade pelo risco tem previsatildeo no artigo 927 paraacutegrafo uacutenico
do Coacutedigo Civil o que estabelece que haveraacute obrigaccedilatildeo de reparar o dano independentemente
de culpa nos casos especificados na lei ou quando a atividade normalmente desenvolvida
pelo autor do dano implicar por sua natureza risco para os direitos de outrem
Da anaacutelise das normas no direito civil brasileiro em um primeiro momento parece que o
Coacutedigo Civil brasileiro tem uma proteccedilatildeo mais riacutegida nos danos decorrentes das atividades de
risco
O ato antijuriacutedico eacute a infraccedilatildeo de uma norma um mandamento ou uma proibiccedilatildeo expressos no
ordenamento A legislaccedilatildeo brasileira destaca a antijuridicidade ao prever a violaccedilatildeo ao direito
no artigo 186 do Coacutedigo Civil o qual define ato iliacutecito
Assim aleacutem dos Tribunais aceitarem a utilizaccedilatildeo da responsabilidade objetiva em razatildeo da
atividade de risco desenvolvida pelas mineradoras natildeo sendo necessaacuteria comprovaccedilatildeo de
dolo ou culpa na conduta das mesmas mostra-se essencial debater e avanccedilar no sentido de se
realizar a redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova na decisatildeo de saneamento e organizaccedilatildeo do
processo em virtude de eventual influecircncia na disposiccedilatildeo das partes na produccedilatildeo de provas
4 TEORIA DA CARGA DINAcircMICA DA PROVA ndash APLICACcedilAtildeO AOS CASOS
ENVOLVENDO TRAGEacuteDIAS NO SETOR DE MINERACcedilAtildeO
A teoria da carga probatoacuteria dinacircmica que jaacute contava com ampla aceitaccedilatildeo na doutrina e
jurisprudecircncia paacutetria foi expressamente positivada no art 373 sect1ordm do Coacutedigo de Processo
Civil (Brasil 2015) in verbis
Art 373 O ocircnus da prova incumbe I - ao autor quanto ao fato constitutivo de seu direito II - ao reacuteu quanto a existecircncia de fato impeditivo modificativo ou extintivo do
direito do autor
sect 1oNos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas a
impossibilidade ou a excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do
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caput ou a maior facilidade de obtenccedilatildeo da prova do fato contrario podera o juiz
atribuir o ocircnus da prova de modo diverso desde que o faccedila por decisatildeo
fundamentada caso em que devera dar a parte a oportunidade de se desincumbir do
ocircnus que lhe foi atribuido sect 2
o A decisatildeo prevista no sect 1o deste artigo natildeo pode gerar situaccedilatildeo em que a
desincumbecircncia do encargo pela parte seja impossivel ou excessivamente dificil sect 3
o A distribuiccedilatildeo diversa do ocircnus da prova tambeacutem pode ocorrer por convenccedilatildeo
das partes salvo quando I - recair sobre direito indisponivel da parte II - tornar excessivamente dificil a uma parte o exercicio do direito sect 4
o A convenccedilatildeo de que trata o sect 3opode ser celebrada antes ou durante o processo
Tal teoria ganha especial aplicaccedilatildeo em demandas que versem sobre a responsabilidade civil
por dano decorrente de rompimento de barragem de mineraccedilatildeo jaacute tendo sido reconhecida
pelo Tribunal de Justiccedila de Minas Gerais antes mesmo da previsatildeo expressa no ordenamento
processual brasileiro A ilustrar o esposado entendimento cita-se o seguinte acoacuterdatildeo
ldquoEMENTA DIREITO CIVIL RESPONSABILIDADE CIVIL ROMPIMENTO
DE BARRAGEM MINERACcedilAtildeO RIO POMBA CATAGUASES ENCHENTE EM
MURIAEacute TEORIA DO RISCO INTEGRAL DESNECESSIDADE DE
COMPROVACcedilAtildeO DO DOLO OU CULPA NECESSIDADE DE
COMPROVACcedilAtildeO DO DANO E DO NEXO CAUSAL POSSIBILIDADE DE
INVERSAtildeO DO OcircNUS DA PROVA MEcircS QUE JANEIRO DE 2007 QUATRO
ENCHENTES EM VINTE E CINCO DIAS NEXO CAUSAL DE APENAS UMA
COM O ROMPIMENTO DA BARRAGEM DANO MORAL OCORREcircNCIA
DANO MATERIAL COMPROVACcedilAtildeO 1 No caso a inundaccedilatildeo que atingiu a
residecircncia da parte autora ocorreu na madrugada do dia 10012007 enquanto haacute
informaccedilatildeo nos autos do Comandante do Corpo de Bombeiros de que os rejeitos da
barragem rompida vieram a atingir o municiacutepio de Muriaeacute agraves 0130h da madrugada
do dia 110107 2 Em janeiro de 2007 Muriaeacute foi atingida por enchentes nos dias
04 1011 15 e 25 devidos agraves fortes chuvas sendo que apenas aquela ocorrida na
madrugada do dia 11 tem nexo causal com o rompimento da barragem da Mineraccedilatildeo
Rio Pomba Cataguases 3 Segundo entendimento do STJ a viacutetima de dano
ambiental natildeo se caracteriza como consumidor mas equipara-se a tal para a
finalidade da tutela dos direitos pois justifica-se a inversatildeo do ocircnus da prova
transferindo para o empreendedor da atividade potencialmente perigosa o ocircnus de
demonstrar a seguranccedila do empreendimento a partir da interpretaccedilatildeo do art 6ordm
VIII daLei 80781990 cc o art 21 da Lei 73471985 conjugado ao Princiacutepio
Ambiental da Precauccedilatildeo 4 A simples rejeiccedilatildeo dos embargos de declaraccedilatildeo como
entendeu aquele juiacutezo primevo natildeo impotildee que sejam os mesmos considerados
protelatoacuterios havendo de ser caracterizado o dolo de realizar a procrastinaccedilatildeo do
feito (BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel
1043907073669-9001 Apelante Mineraccedilatildeo Rio Pomba Cataguases Ltda
Apelado Joatildeo Ferreira Mendes e outros Rel Desembargador Cabral da Silva j
26062012 DJe 10072012)
Nessas situaccedilotildees envolvendo desastre no setor de mineraccedilatildeo ressai patente que o
empreendedor do setor de mineraccedilatildeo possui maior facilidade para esclarecer os pontos
controvertidos notadamente pelo conhecimento teacutecnico e pela possibilidade de acessos agraves
informaccedilotildees especiacuteficas sobre o caso
Nesses termos diante das melhores condiccedilotildees ostentadas pela mineradora para produzir a
prova sobre os fatos controvertidos no feito especialmente pela ampla atuaccedilatildeo necessaacuteria em
decorrecircncia dos transtornos causados por enormes desastres socioambientais no Brasil eacute caso
de redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova
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Por oportuno cabe destacar de forma expressa que natildeo se trata de reconhecer a existecircncia de
relaccedilatildeo de consumo entre as partes autora e requerida Este natildeo eacute o fundamento da presente
tese
O que se estaacute a sugerir eacute distribuir o ocircnus da prova conforme o Novo Coacutedigo de Processo
Civil em uma accedilatildeo envolvendo direito civil e a responsabilidade objetiva em atividades de
risco com inegaacutevel influecircncia socioambiental em que se impotildee a observacircncia de uma
principiologia proacutepria e especiacutefica
Passo a fundamentar a inversatildeo do ocircnus da prova com base na legislaccedilatildeo processual civil
O Superior Tribunal de Justiccedila consoante decisatildeo prolatada pela sua Segunda Seccedilatildeo no REsp
802832MG divulgada no seu Informativo de Jurisprudecircncia nordm 0469 entendeu que eventual
inversatildeo do ocircnus da prova deve ocorrer preferencialmente por ocasiatildeo do saneamento do
processo Assim in verbis
Trata-se de REsp em que a controveacutersia consiste em definir qual o momento
processual adequado para que o juiz na responsabilidade por viacutecio do produto (art
18 do CDC) determine a inversatildeo do ocircnus da prova prevista no art 6ordm VIII do
mesmo codex No julgamento do especial entre outras consideraccedilotildees observou o
Min Relator que a distribuiccedilatildeo do ocircnus da prova apresenta extrema relevacircncia de
ordem praacutetica norteando como uma buacutessola o comportamento processual das
partes Naturalmente participaraacute da instruccedilatildeo probatoacuteria com maior vigor
intensidade e interesse a parte sobre a qual recai o encargo probatoacuterio de
determinado fato controvertido no processo Dessarte consignou que influindo a
distribuiccedilatildeo do encargo probatoacuterio decisivamente na conduta processual das partes
devem elas possuir a exata ciecircncia do ocircnus atribuiacutedo a cada uma delas para que
possam produzir oportunamente as provas que entenderem necessaacuterias Ao
contraacuterio permitida a distribuiccedilatildeo ou a inversatildeo do ocircnus probatoacuterio na sentenccedila e
inexistindo com isso a necessaacuteria certeza processual haveraacute o risco de o
julgamento ser proferido sob uma deficiente e desinteressada instruccedilatildeo probatoacuteria
na qual ambas as partes tenham atuado com base na confianccedila de que sobre elas natildeo
recairia o encargo da prova de determinado fato Assim entendeu que a inversatildeo ope
judicis do ocircnus da prova deve ocorrer preferencialmente no despacho saneador
ocasiatildeo em que o juiz decidiraacute as questotildees processuais pendentes e determinaraacute as
provas a serem produzidas designando audiecircncia de instruccedilatildeo e julgamento (art
331 sectsect 2ordm e 3ordm do CPC) Desse modo confere-se maior certeza agraves partes referente
aos seus encargos processuais evitando a inseguranccedila Com esse entendimento a
Seccedilatildeo ao prosseguir o julgamento por maioria negou provimento ao recurso
mantendo o acoacuterdatildeo que desconstituiu a sentenccedila a qual determinara nela proacutepria a
inversatildeo do ocircnus da prova Precedentes citados REsp 720930-RS DJe 9112009 e
REsp 881651-BA DJ 2152007 (BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp nordm
802832 Recorrente Ana Maria Guimaratildees Cruz Recorrido Tecar Minas
Automoacuteveis e Serviccedilos Ltda Rel Ministro Paulo de Tarso Sanseverino j
13042011 DJe 21092011)
A despeito de a decisatildeo ter sido proferida em sede de relaccedilotildees de consumo o que natildeo eacute o caso
da presente hipoacutetese (como jaacute mencionei) certo eacute que a ratio decidendi transcende esse
limite aplicando-se a todas as demais hipoacuteteses em que a inversatildeo do ocircnus da prova seja
admitida
Nos casos envolvendo os desastres da Samarco e da Vale cabe destacar que a teoria da carga
dinacircmica da prova tem como escopo justamente obstar que um caso ldquosub judicerdquo receba tutela
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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jurisdicional divorciada da realidade buscando assim cada vez mais a verdade real no
acircmbito do Direito Processual Civil
Para esta moderna teoria o ocircnus ldquoprobandirdquo eacute distribuiacutedo natildeo em razatildeo da espeacutecie dos fatos ou
da posiccedilatildeo ocupada pela parte na lide mas sim em estrita observacircncia aos conhecimentos
teacutecnicos das partes e a facilidade que cada qual teraacute para carrear aos autos os elementos
necessaacuterios a uma prestaccedilatildeo jurisdicional efetiva ou seja calcada na realidade material
Cabe destacar liccedilotildees da doutrina acerca do tema (MARINONI 2019)
Eacute evidente que o fato de o reacuteu ter condiccedilotildees de provar a natildeo existecircncia do fato
constitutivo natildeo permite por si soacute a inversatildeo do ocircnus da prova Isso apenas pode
acontecer quando as especificidades da situaccedilatildeo de direito material objeto do
processo demonstrarem que natildeo eacute racional exigir a prova do fato constitutivo mas
sim exigir a prova de que o fato constitutivo natildeo existe Ou seja a inversatildeo do ocircnus
da prova eacute imperativo de bom senso quando ao autor eacute impossiacutevel ou muito difiacutecil
provar o fato constitutivo mas ao reacuteu eacute viaacutevel ou muito mais faacutecil provar a sua
inexistecircncia
A mencionada observacircncia das reais circunstacircncias que norteiam cada parte na relaccedilatildeo
juridica processual dar-se-a atraveacutes das maximas da experiecircncia consagrada no Novo Codigo
de Processo Civil Com efeito natildeo satildeo as maximas da experiecircncia que autorizam a
distribuiccedilatildeo dinacircmica do ocircnus da prova sendo elas em verdade instrumento de afericcedilatildeo das
condiccedilotildees pessoais teacutecnicas e de viabilidade da produccedilatildeo dos meios de prova
Por oportuno cumpre trazer a baila a liccedilatildeo de Eduardo Cambi
Assim a referida teoria reforccedila o senso comum e as maacuteximas da experiecircncia ao
reconhecer que quem deve provar eacute quem estaacute em melhores condiccedilotildees de
demonstrar o fato controvertido evitando que uma das partes se mantenha inerte na
relaccedilatildeo processual porque a dificuldade da prova a beneficia (CAMBI 2006 p
342)
No caso concreto consoante salientado alhures o ocircnus da produccedilatildeo da prova deve ser das
mineradoras revelando-se em descompasso com os princiacutepios do processo civil admitir que
este ocircnus seja transferido para o atingido
Vale observar que a distribuiccedilatildeo dinacircmica do ocircnus da prova natildeo deve servir como meio de se
prejulgar a causa transferindo a dificuldade probatoacuteria de uma das partes para a outra que
manifestamente natildeo se encontra em melhores condiccedilotildees pessoais ou teacutecnicas de produccedilatildeo do
instrumento de formaccedilatildeo da convicccedilatildeo do juiz (CAMBI 2006 p 343)
Artur Thompsen Carpes (2007 p36) tambeacutem escreve sobre o tema
Originada no campo doutrinaacuterio vem ganhando grande aceitaccedilatildeo pelos tribunais
brasileiros a denominada ldquodistribuiccedilatildeo dinacircmica do ocircnus da provardquo que preconiza
uma alternativa ao esquema rigidamente estabelecido na lei processual para
consideradas as peculiaridades concretas do caso onerar da produccedilatildeo da prova a
parte que se encontra em melhores condiccedilotildees profissionais teacutecnicas ou de fato para
produzi-la
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Por todo o alinhavado pode-se inferir que a premissa baacutesica da teoria da carga dinacircmica da
prova consiste na inaptidatildeo de a partir de uma distribuiccedilatildeo in abstrato do ocircnus da prova se
prestar uma tutela juriacutedica adequada agrave res in iudicium deducta o que a torna absolutamente
necessaacuteria no desiderato de prolaccedilatildeo de um provimento judicial efetivo
A teoria da carga dinacircmica da prova alicerccedila-se em princiacutepios que norteiam a efetiva
prestaccedilatildeo da tutela jurisdicional visando sempre agrave estrita observacircncia da igualdade
constitucional bem como da solidariedade da lealdade da boa-feacute e da veracidade que devem
permear os atos processuais praticados pelas partes em juiacutezo garantindo-se assim o acesso agrave
justiccedila
Garantir um tratamento igualitaacuterio aos litigantes nada mais eacute que propiciar-lhes meios de
obterem um provimento judicial em consonacircncia com a realidade faacutetica ou seja que tenham
efetivo acesso aos instrumentos necessaacuterios a propiciar a formaccedilatildeo do convencimento do juiz
Quanto ao princiacutepio da igualdade cabe transcrever o ensinamento de processualistas
a) princiacutepio da igualdade (art 5ordm caput CF e art 125 I CPC) (art 139 I do Novo
CPCP) uma vez que deve haver uma paridade real de armas das partes no processo
promovendo-se um equiliacutebrio substancial entre elas o que soacute seraacute possiacutevel se
atribuiacutedo o ocircnus da prova agravequela que tem meios para satisfazecirc-lo (DIDIER JR
2006 p 521)
Destarte distribuir o ocircnus da prova de acordo com as condiccedilotildees pessoais ou conhecimentos
teacutecnicos de cada uma das partes significa propiciar uma igualdade substancial na instruccedilatildeo
probatoacuteria de modo a se alcanccedilar a verdade real e consectaacuterio loacutegico a justa prestaccedilatildeo
jurisdicional exarando-se provimento final em estrita harmonia com o mundo faacutetico
O Coacutedigo de Processo Civil arrola como um dos deveres dos sujeitos que integram o
processo a procedecircncia de acordo com os ditames da lealdade e boa-feacute
Estritamente no que tange agrave teoria da carga dinacircmica das provas a lealdade reflete-se na
vereda das partes apresentarem-se em juiacutezo dispostas a alcanccedilarem um provimento justo
sempre sob o manto da legalidade Desta forma criar embaraccedilos agrave instruccedilatildeo processual e ao
protelamento do feito natildeo se coaduna com a lealdade processual razatildeo pela qual devem
sempre carrear aos autos as provas necessaacuterias ao deslinde da causa
Ademais o princiacutepio da veracidade prescrito no ordenamento juriacutedico brasileiro harmoniza-se
categoricamente com a aludida teoria pois visa conforme salientado alhures propiciar que o
juiz alcance a verdade real atraveacutes da efetiva produccedilatildeo dos possiacuteveis meios de prova no caso
concreto
A seu turno o princiacutepio da solidariedade consiste no dever de todos natildeo apenas partes
embora principalmente auxiliarem o magistrado a descortinar a verdade dos fatos (DIDIER
JR 2006 p 521) Ao diligenciar no sentido de auxiliar o juiz a apreciar a verdade dos fatos
as partes principalmente acabam por desincumbir-se do seu dever de veracidade
A mais clara expressatildeo do princiacutepio da solidariedade encontra-se prescrito no referido art
378 CPC porquanto eacute categorico em afirmar que ldquoningueacutem se exime do dever de colaborar
com o Poder Judiciario para o descobrimento da verdaderdquo Infere-se assim que o dever de
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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colaborar na perquiriccedilatildeo da verdade substancial reflete-se na produccedilatildeo probatoacuteria natildeo
podendo as partes eximir-se de instruiacuterem o feito com os meios necessaacuterios ao real
convencimento do julgador
A livre investigaccedilatildeo das provas a seu turno consiste em instrumento crucial para que o juiz
possa distribuir dinamicamente o ocircnus na produccedilatildeo das provas pois especificaraacute de acordo
com o caso concreto quais fatos necessaacuterios ao seu convencimento deveraacute cada parte
efetivamente demonstrar nos autos
O processo tem como finalidade uacuteltima o acesso agrave justiccedila que consiste na busca incessante
para que jurisdicionado alcance uma tutela efetiva agrave sua posiccedilatildeo na relaccedilatildeo juriacutedica
processual
Infere-se pelo exposto que a tendecircncia do Direito Processual contemporacircneo eacute garantir aos
litigantes instrumentos que possibilitem uma substancial realizaccedilatildeo do direito subjetivo
levado agrave maacutequina judiciaacuteria por meio da demanda
Dentre esses instrumentos pode-se indubitavelmente arrolar a teoria da carga dinacircmica da
prova porquanto permite que as partes processuais sejam incumbidas de instruir o feito
processual tatildeo-somente com o que praticamente pode ser produzido extirpando
consequentemente a prova diaboacutelica que por sua vez obsta a prestaccedilatildeo de uma tutela
jurisdicional efetiva devendo-se considerar assim que o acesso agrave ordem juriacutedica justa
encontra intima relaccedilatildeo com ldquoum procedimento probatorio adequadordquo (KNIJNIK 2006 p
943)
A aplicaccedilatildeo da teoria da carga dinacircmica da prova ademais jaacute foi admitida pelo Superior
Tribunal de Justiccedila
RESPONSABILIDADE CIVIL MEDICO CLINICA CULPA PROVA 1 Natildeo viola regra sobre a prova o acoacuterdatildeo que aleacutem de aceitar implicitamente o
princiacutepio da carga dinacircmica da prova examina o conjunto probatoacuterio e conclui pela
comprovaccedilatildeo da culpa dos reacuteus 2 Legitimidade passiva da clinica inicialmente procurada pelo paciente 3 Juntada de textos cientiacuteficos determinada de oficio pelo juiz Regularidade 4 Responsabilizaccedilatildeo da clinica e do medico que atendeu o paciente submetido a
uma operaccedilatildeo cirurgica da qual resultou a secccedilatildeo da medula 5 Inexistencia de ofensa a lei e divergencia natildeo demonstrada Recurso especial natildeo
conhecido (BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp nordm 60309 Recorrente
Cliacutenica Neuroloacutegica e Neurociruacutergica de Joinville e outro Recorrido Getuacutelio
Raphael Bittencourt Machado Rel Ruy Rosado de Aguiar j 18061996 DJ
26081996)
Ao se tratar do ldquoonus probandirdquo na esfera processual civil a primeira observaccedilatildeo que vem agrave
mente do operador do direito eacute indubitavelmente a regra prescrita no art 373 da respectiva
codificaccedilatildeo ao fixar de forma preacutevia e estaacutetica o ocircnus do autor em provar os fatos
constitutivos do seu direito e ao reacuteu os fatos extintivos modificados ou impeditivos daquele
direito Com efeito mencionado dispositivo legal distribui o ocircnus probatoacuterio a partir de um
emoldurado abstrato e preacutevio agrave relaccedilatildeo juriacutedica processual a partir da posiccedilatildeo em que se
situam as partes e tambeacutem observando a natureza dos fatos
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Todavia natildeo haacute como negar que as dificuldades na produccedilatildeo das provas variam de acordo
com o caso concreto o que exige assim uma dinamicidade na distribuiccedilatildeo das cargas
probatoacuterias Assim por vezes eacute imputado um ocircnus demasiadamente difiacutecil quiccedilaacute impossiacutevel
de ser desincumbido por uma ou ambas as partes que integram a relaccedilatildeo processual razatildeo
pela qual necessaacuterio se faz uma distribuiccedilatildeo ou inversatildeo do ocircnus observando as peculiaridades
do caso concreto
Com efeito o sect 1ordm do art 373 do Novo Coacutedigo de Processo Civil tambeacutem eacute expresso ao
afirmar que o juiz pode atribuir o ocircnus da prova de modo diverso desde que o faccedila por
decisatildeo fundamentada caso em que deveraacute dar agrave parte a oportunidade de se desincumbir do
ocircnus que lhe foi atribuiacutedo
A proposta apresentada nesse estudo exige uma decisatildeo judicial suficientemente
fundamentada e que concede oportunidade agraves partes para se desincumbirem do ocircnus que no
momento da decisatildeo estaacute sendo atribuiacutedo
Nesse sentido o Coacutedigo de Processo Civil
Art 373 sect 1ordm CPC Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa
relacionadas agrave impossibilidade ou agrave excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos
termos do caput ou agrave maior facilidade de obtenccedilatildeo da prova do fato contraacuterio poderaacute
o juiz atribuir o ocircnus da prova de modo diverso desde que o faccedila por decisatildeo
fundamentada caso em que deveraacute dar agrave parte a oportunidade de se desincumbir do
ocircnus que lhe foi atribuiacutedo sect 2ordm A decisatildeo prevista no sect 1ordm deste artigo natildeo pode gerar situaccedilatildeo em que a
desincumbecircncia do encargo pela parte seja impossiacutevel ou excessivamente difiacutecil
O sistema juriacutedico brasileiro com o Novo Coacutedigo Civil acolhe expressamente a natureza
dinacircmica das provas possuindo ainda princiacutepios que a fundamentam natildeo apenas como norte
ao inteacuterprete mas inclusive de forma positivada Assim ao se analisar o teor da ordem
juriacutedica vigente infere-se a acolhida ao princiacutepio da igualdade (art 5ordm caput CF e art 139 I
CPC) ao princiacutepio da lealdade processual (art 77 e art 80 CPC) ao princiacutepio da veracidade
(art 77 I e art 80 I CPC) ao princiacutepio da solidariedade ao princiacutepio da livre investigaccedilatildeo
das provas (art 370 CPC) ao princiacutepio do devido processo legal (art 5ordm LIV CF) e por
derradeiro ao princiacutepio do acesso agrave justiccedila(art 5ordm XXXV CF)
Desta forma resta patente a admissibilidade da teoria da carga dinacircmica das provas no
ordenamento juriacutedico sendo possiacutevel consectaacuterio loacutegico afastar a incidecircncia da regra
prevista no ldquocaputrdquo do art 373 CPC a partir de uma interpretaccedilatildeo sistemaacutetica bem como a
partir da interpretaccedilatildeo literal de seu sect 1ordm
Diante do exposto constata-se que em processos envolvendo grandes trageacutedias causadas pela
atividade mineraacuteria a redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova eacute a medida mais adequada para que a
instruccedilatildeo processual demonstre a verdadeira extensatildeo do dano material possibilitando que o
magistrado encontre o valor da mais justa indenizaccedilatildeo
Especialmente para esclarecimento das consequecircncias decorrentes do rompimento de
barragens de mineraccedilatildeo bem como acerca da eventual ausecircncia dos elementos configuradores
da responsabilidade civil deve-se impor ao causador da trageacutedia o ocircnus de provar a
inexistecircncia do alegado dano
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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5 DO ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTICcedilA DO ESTADO DE MINAS
GERAIS ACERCA DA REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA PROVA NOS CASOS
ENVOLVENDO TRAGEacuteDIAS NO SETOR DE MINERACcedilAtildeO
O Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais ja teve a oportunidade de se manifestar
acerca da redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova em accedilotildees de indenizaccedilatildeo em que se discute dano
material
As hipoteses tratavam de danos causados em virtude do rompimento da barragem de Fundatildeo
em MarianaMG
Foram casos envolvendo danos a imovel rural produtivo e danos em virtude de problemas de
sauacutede conforme se passa a analisar abaixo
51 REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA PROVA EM ACcedilAtildeO INDENIZATOacuteRIA
AJUIZADA EM RAZAtildeO DE DANIFICACcedilAtildeO DE IMOacuteVEL RURAL PRODUTIVO -
PERDA DE PLANTACcedilOtildeES - ALEGACcedilAtildeO DE INUTILIZACcedilAtildeO DO SOLO
O primeiro caso relacionado agrave redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova do dano material envolve accedilotildees
de indenizaccedilatildeo movidas por atingidos em face da Samarco Mineraccedilatildeo SA em decorrecircncia do
desastre causado pelo rompimento da Barragem de Fundatildeo em MarianaMG
Ao analisar o processo constatava-se o ajuizamento de accedilatildeo pelos atingidos buscando tutela
indenizatoacuteria por danos materiais e morais tendo como causa de pedir a danificaccedilatildeo e
inutilizaccedilatildeo do imoacutevel rural produtivo do qual retiravam parte de sua renda
Tratava-se de agravo de instrumento interposto pela Samarco Mineraccedilatildeo SA contra decisatildeo
proferida pelo Juiz da 2ordf Vara Ciacutevel da Comarca de Ponte Nova que redistribuiu o ocircnus
probatoacuterio conforme o Novo Coacutedigo de Processo Civil em uma accedilatildeo envolvendo direito civil
e a responsabilidade objetiva em atividades de risco com inegaacutevel influecircncia socioambiental
em que se impotildee a observacircncia de uma principiologia proacutepria e especiacutefica
Na minuta recursal a Samarco Mineraccedilatildeo SA argumentou que natildeo lhe poderia ser imputada
a produccedilatildeo de provas no sentido de quais os danos supostamente sofridos pelos atingidos
Alegou que por serem os agravados beneficiaacuterios da justiccedila gratuita poderiam requerer
produccedilatildeo de prova teacutecnica em juiacutezo motivo pela qual se mostra inadequada a inversatildeo do
ocircnus probatoacuterio inexistindo os requisitos previstos no art 373 sect1ordm do CPC
Ademais a Samarco Mineraccedilatildeo SA sustentou que a redistribuiccedilatildeo do ocircnus levaria a uma
imposiccedilatildeo de produccedilatildeo de prova negativa pelo juiacutezo de primeira instacircncia o que seria
rechaccedilado pela jurisprudecircncia do Tribunal de Justiccedila de Minas Gerais
No julgamento do recurso o relator destacou que o sistema brasileiro de distribuiccedilatildeo do ocircnus
da prova entre autor e reacuteu pode ser definido como hiacutebrido pois comporta o sistema estaacutetico
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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cujas regras de distribuiccedilatildeo foram previamente determinadas pelo legislador (art 373 I e II
CPC) e o sistema de distribuiccedilatildeo dinacircmica que delega ao juiz permissatildeo para redistribuiacute-la
de acordo com o caso concreto conforme preceitua o art 373 sect 1ordm do CPC
No caso concreto que foi julgado houve a invasatildeo do imoacutevel dos atingidos por dois metros de
rejeito mineral e o Juiz de origem houve por bem impor agrave Samarco o encargo de fazer
eventual prova teacutecnica a respeito dos danos causados pelos rejeitos ao solo
O Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais levou em consideraccedilatildeo as peculiaridades da
narrativa dos autos para julgar que se revela viaacutevel o entendimento externado na medida em
que os rejeitos que afetaram o imoacutevel dos atingidos seriam provenientes da barragem
rompida de propriedade da mineradora sendo possiacutevel adotar-se como premissa o fato de que
a Samarco possui maior acesso a informaccedilotildees atinentes agrave composiccedilatildeo da lama que teria
invadido a propriedade rural
No julgamento o Tribunal Mineiro aponta a maior facilidade da mineradora em obter prova
de fato contraacuterio agraves alegaccedilotildees dos atingidos
O argumento de que o encargo importaria em imposiccedilatildeo de prova diaboacutelica nos termos do
art 373 sect 2ordm do CPC natildeo foi aceito pelo Tribunal na medida em que a proacutepria mineradora
indica a possibilidade de prova dos fatos controvertidos por intermeacutedio de periacutecia teacutecnica
Pela relevacircncia do julgado que foi o primeiro a acolher em parte a tese proposta nesse estudo
transcreve-se a ementa
EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO - ACcedilAtildeO INDENIZATOacuteRIA - DANO
AMBIENTAL - DANIFICACcedilAtildeO DE IMOacuteVEL RURAL PRODUTIVO - PERDA
DE PLANTACcedilOtildeES - ALEGACcedilAtildeO DE INUTILIZACcedilAtildeO DO SOLO -
REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA PROVA QUANTO A EVENTUAL PROVA
TEacuteCNICA - DANO CAUSADO AO SOLO - POSSIBILIDADE - INTELIGEcircNCIA
DO ART 373 sect1ordm DO CPC - MAIOR FACILIDADE NA OBTENCcedilAtildeO DE
PROVA ESPECIacuteFICA - IMPOSICcedilAtildeO DE PROVA DIABOacuteLICA -
INOCORREcircNCIA - MANUTENCcedilAtildeO DA DECISAtildeO
1 A redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova eacute medida excepcional e desafia a presenccedila de
algum de seus pressupostos materiais nos termos do art 373 sect1ordm do Coacutedigo de
Processo Civil
2 Eacute possiacutevel a redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova quando sopesados os encargos
probatoacuterios dos litigantes verificar-se maior facilidade de obtenccedilatildeo de prova do fato
contraacuterio por uma das partes
3 A inversatildeo do ocircnus da prova quanto a prova teacutecnica especiacutefica natildeo implica
automaticamente em comando para que a parte a produza sendo certo que a sua
produccedilatildeo ficaraacute condicionada ao interesse e requerimento daquele sobre quem recai
o ocircnus
4 Natildeo se verifica imposiccedilatildeo de prova diaboacutelica nos termos do art 373 sect2ordm do
CPC se a proacutepria mineradora sobre quem recaiu o ocircnus de eventual prova teacutecnica
afirma que a prova pode ser produzida por meio de periacutecia
(BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel
1052116005964-3002 Agravante Samarco Mineraccedilatildeo SA Agravado Benvindo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Inecircs Bento e outros Rel Octaacutevio de Almeida Neves (JD Convocado) j
01082019 DJe 06082019)
Cabe ressaltar que a redistribuiccedilatildeo operada pelo Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas
Gerais natildeo ocorreu em relaccedilatildeo ao ocircnus de provar os alegados danos materiais e morais sendo
certo que a inversatildeo abrange apenas eventual prova teacutecnica a respeito do impacto dos rejeitos
no solo do imoacutevel
O presente estudo traz uma proposta mais ampla de redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova mas a
decisatildeo acima mencionada possui indiscutiacutevel importacircncia pela inovaccedilatildeo em aplicar a
redistribuiccedilatildeo ainda que em menor medida
52 REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA PROVA EM ACcedilAtildeO INDENIZATOacuteRIA
AJUIZADA EM RAZAtildeO DE PROBLEMAS DE SAUacuteDE
O Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais tambeacutem jaacute apreciou a questatildeo envolvendo
uma redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova de modo amplo em accedilatildeo ajuizada por problemas de
sauacutede supostamente causados pela poeira produzida pelo rompimento da barragem de Fundatildeo
A accedilatildeo indenizatoacuteria apontava alteraccedilatildeo dos padrotildees da qualidade do ar e aacutegua na regiatildeo
afetada pelo acidente em virtude da onda de resiacuteduos quiacutemicos dele decorrentes e atribui ao
acuacutemulo de poeira os problemas de sauacutede enfrentados pela populaccedilatildeo
Tratava-se de agravo de instrumento interposto pela mineradora BHP Billiton Brasil Ltda
contra decisatildeo que nos autos da accedilatildeo indenizatoacuteria redistribuiu o ocircnus da prova fixando
como incumbecircncia da reacute a prova e esclarecimento acerca das consequecircncias decorrentes do
rompimento da barragem de mineraccedilatildeo bem como a ausecircncia dos elementos configuradores
da responsabilidade civil
A mineradora argumentou que a decisatildeo acabou por impor a produccedilatildeo de prova negativa
Apontou que o nexo de causalidade entre o rompimento da barragem e os alegados danos
sofridos soacute poderia ser demonstrado pelo atingido Afirmou ser impossiacutevel ou extremamente
difiacutecil se desincumbir do ocircnus probatoacuterio imposto
O Tribunal Mineiro registrou o sistema hiacutebrido adotado pelo Brasil na distribuiccedilatildeo do ocircnus da
prova
Apoacutes deixou clara a vedaccedilatildeo agrave redistribuiccedilatildeo se ela implicar situaccedilatildeo de impossibilidade ou
excessiva dificuldade para a parte sobre a qual passa a recair o ocircnus de desincumbir-se do
encargo naquilo que a doutrina convencionou denominar de prova diaboacutelica
No caso concreto o pedido de reparaccedilatildeo pecuniaacuteria por dano moral tem por causa de pedir
uma possiacutevel doenccedila respiratoacuteria causada pelos rejeitos de mineacuterio que vazaram da barragem
de Fundatildeo cuja lama secou e virou poeira acumulada nas ruas tanto que a parte autora
requereu como meio de prova preacute-constituiacuteda que seja oficiado o Hospital Municipal de Barra
Longa (MG) para que junte aos autos coacutepia do prontuaacuterio meacutedico inclusive que informe se
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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existe uma estatiacutestica do nuacutemero de pacientes atendidos com sintoma de poeira toacutexica no
Municiacutepio de Barra Longa (MG)
Por conta desse contexto teacutecnico o Tribunal de Justiccedila entendeu que atribuir agrave mineradora o
ocircnus de comprovar esta premissa faacutetica implica em encargo excessivamente difiacutecil Para
afastar sua obrigaccedilatildeo deveraacute comprovar a inexistecircncia de patologia do nexo causal entre ela e
as situaccedilotildees relatadas que teriam sido geradas pelo acidente e a contemporaneidade entre
referida patologia e os fatos narrados na inicial
Com esses contornos de fundamentaccedilatildeo a jurisprudecircncia entendeu ser impossiacutevel a aludida
redistribuiccedilatildeo quando desta resultar prova diaboacutelica para a parte sobre a qual passa a recair o
encargo conforme ementa abaixo
EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO - ACcedilAtildeO INDENIZATOacuteRIA - DANO
AMBIENTAL - PROBLEMAS DE SAUacuteDE - REDISTRIBUICcedilAtildeO DO OcircNUS DA
PROVA - IMPOSSIBILIDADE - PROVA DIABOacuteLICA - ENCARGO QUE
IMPLICA EM CERCEAMENTO DE DEFESA - REFORMA - NECESSIDADE
A redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova eacute medida excepcional e desafia a presenccedila de
algum de seus pressupostos materiais nos termos do art 373 sect1ordm do Coacutedigo de
Processo Civil Impossiacutevel a aludida redistribuiccedilatildeo quando desta resultar prova
diaboacutelica para a parte sobre a qual passa a recair o encargo (sect2ordm) (BRASIL
Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Agravo de Instrumento
1052116008604-2001 Agravante BHP Biliton Brasil Ltda Agravado Menor
representado pela matildee Patriacutecia Aparecida Martins Costa Rel Octaacutevio de Almeida
Neves (JD Convocado) j 30012019 DJe 07022019)
Em outros julgados o Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais confirmou a
impossibilidade de redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova de forma ampla e irrestrita em questotildees
ligadas a problemas de sauacutede decorrentes do rompimento da barragem de Fundatildeo
Nesses casos a situaccedilatildeo invocada pelo atingido para alegar a ocorrecircncia do suposto dano
moral satildeo os problemas de sauacutede ocasionados pela maacute qualidade da poeira e da potabilidade
da aacutegua comprometidos pelo desastre ambiental
O Tribunal Mineiro possui diversos julgados entendendo que atribuir agrave
mineradora o ocircnus de comprovar essa premissa faacutetica implica em encargo excessivamente
difiacutecil jaacute que para afastar sua obrigaccedilatildeo deveraacute comprovar a inexistecircncia de patologia do
nexo causal entre ela e as situaccedilotildees relatadas e que teriam sido geradas pelo acidente bem
como a contemporaneidade entre referida patologia e os fatos narrados na inicial
Duas observaccedilotildees devem ser feitas A primeira eacute que nesses precedentes a questatildeo gira em
torno da existecircncia de dano moral em razatildeo de problemas de sauacutede apontados pelos atingidos
Diferentemente a redistribuiccedilatildeo defendida nesse estudo diz respeito a danos materiais Em
segundo lugar importante destacar que muitas das accedilotildees foram proposta sem a demonstraccedilatildeo
parcial ou ateacute mesmo indiciaacuteria de que o atingido tenha experimentado qualquer problema de
sauacutede apoacutes o acidente ocorrido em 05112015 Em muitos processos nem mesmo foi
informado qual problema de sauacutede o atingido enfrentou em niacutetida falha na elaboraccedilatildeo da
peticcedilatildeo inicial que deveria estar acompanhada com um miacutenimo de prova do alegado
A ausecircncia de provas miacutenimas junto agrave peticcedilatildeo inicial foi determinante para se firmar o
entendimento de que se o atingido alega que sofreu danos em decorrecircncia dos problemas de
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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sauacutede apenas ela eacute capaz de oferecer comprovaccedilatildeo da premissa (problema de sauacutede) e da
conclusatildeo (dano) bem como em que extensatildeo e medida
Abaixo transcreve-se ementa de relatoria da Desembargadora Juliana Campos Horta
EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO - ACcedilAtildeO DE COMPENSACcedilAtildeO DE
DANOS - PROBLEMAS DE SAUacuteDE DECORRENTES DO ROMPIMENTO DA
BARRAGEM DE FUNDAtildeO - DISTRIBUICcedilAtildeO DINAcircMICA DO OcircNUS DA
PROVA - IMPOSSIBILIDADE - PROVA DIABOacuteLICA - ENCARGO QUE
IMPLICA EM CERCEAMENTO DE DEFESA - DECISAtildeO REFORMADA
- A distribuiccedilatildeo dinacircmica do ocircnus da prova eacute medida excepcional e natildeo se mostra
possiacutevel quando verificado que ela implica em prova diaboacutelica para a parte sobre a
qual passa a recair o encargo (BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas
Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel 1052116008535-8001 Agravante BHP Biliton Brasil
Ltda Agravado Menor representado pela matildee Arlinda Ferreira dos Santos Rel
Desembargadora Juliana Campos Horta j 31102018 DJe 08112018)
O entendimento firmado nos julgados acima mencionados se repetiu em diversos outros
processos todos ligados a pedidos de dano moral em decorrecircncia da poeira advinda do
rompimento da barragem de Fundatildeo que supostamente teria causado problemas de sauacutede nas
pessoas que residiam no municiacutepio de Barra LongaMG
6 CONCLUSAtildeO
Apos a exposiccedilatildeo acima a pesquisa apontou que o entendimento acerca da necessidade de
redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova em questotildees ligadas a comprovaccedilatildeo do dano material
decorrente da trageacutedia da Samarco (rompimento da barragem de Fundatildeo) comeccedila a ser
adotado pelo Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais ainda que apenas eventual prova
teacutecnica a respeito do impacto dos rejeitos no solo do imovel
O estudo sugere uma redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova de forma mais ampla nas questotildees
ligadas ao dano material
Especialmente em relaccedilatildeo as trageacutedias causadas pelo setor de mineraccedilatildeo a disparidade entre
os litigantes eacute enorme De um lado as maiores mineradoras do mundo contratam os melhores
escritorios de advocacia do pais que atuam de moda incansavel na defesa dos interesses
patrimoniais de seus clientes Do outro lado os atingidos muitas vezes natildeo possuem estrutura
de apoio teacutecnico e juridico adequados e se encontram absolutamente impossibilitados de
produzir a necessaria prova do dano material sofrido
Eacute urgente haver um avanccedilo ainda maior da jurisprudecircncia no reconhecimento da necessidade
de redistribuiccedilatildeo do ocircnus da prova nas questotildees ligadas ao dano material
Lado outro quanto ao dano moral decorrente de problemas de sauacutede causados pela poeira
toxica que invadiu municipios que se encontravam no caminho da lama forccediloso reconhecer
que o atingido deve ajuizar a accedilatildeo de indenizaccedilatildeo contendo provas minimas do suposto
problema de sauacutede
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Por fim o Poder Judiciario deve ter redobrado cuidado ao analisar lides envolvendo danos
socialmente relevantes especialmente aqueles decorrentes das grandes trageacutedias causadas
pelo setor de mineraccedilatildeo com o escopo de encontrar a justa decisatildeo para o caso concreto posto
em sua apreciaccedilatildeo
REFEREcircNCIAS
BECK Ulrich Sociedade de risco rumo a uma outra modernidade Traduccedilatildeo de Sebastiatildeo
Nascimento 2ed Satildeo Paulo Editora 34 2011
BRASIL Lei 13105 de marccedilo de 2015 Instituiu o Coacutedigo de Processo Civil Disponiacutevel em
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2019
BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp n 60309 Recorrente Cliacutenica Neuroloacutegica e
Neurociruacutergica de Joinville e outro Recorrido Getuacutelio Raphael Bittencourt Machado Rel
Ruy Rosado de Aguiar j 18061996 DJ 26081996
BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp n 802832 Recorrente Ana Maria Guimaratildees
Cruz Recorrido Tecar Minas Automoacuteveis e Serviccedilos Ltda Rel Ministro Paulo de Tarso
Sanseverino j 13042011 DJe 21092011
BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Agravo de Instrumento
1052116008604-2001 Agravante BHP Biliton Brasil Ltda Agravado Menor representado
pela matildee Patriacutecia Aparecida Martins Costa Rel Desembargador Octaacutevio de Almeida Neves
(JD Convocado) j 30012019 DJe 07022019
BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel 1043907073669-
9001 Apelante Mineraccedilatildeo Rio Pomba Cataguases Ltda Apelado Joatildeo Ferreira Mendes e
outros Rel Desembargador Cabral da Silva j 26062012 DJe 10072012
BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel 1052116008535-
8001 Agravante BHP Biliton Brasil Ltda Agravado Menor representado pela matildee Arlinda
Ferreira dos Santos Rel Desembargadora Juliana Campos Horta j 31102018 DJe
08112018
BRASIL Tribunal de Justiccedila do Estado de Minas Gerais Apelaccedilatildeo Ciacutevel 1052116005964-
3002 Agravante Samarco Mineraccedilatildeo SA Agravado Benvindo Inecircs Bento e outros Rel
Desembargador Octaacutevio de Almeida Neves (JD Convocado) j 01082019 DJe 06082019
CAMBI Eduardo A Prova Civil admissibilidade e relevacircncia Satildeo Paulo Revista dos
Tribunais 2006
CARPES Artur Thompsen Apontamentos sobre a inversatildeo do ocircnus da prova e a garantia do
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58
DIDIER JR Fredie Direito processual civil teoria geral do processo e processo de
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KIRSCH S Mining Capitalism the relationship between corporations and their critics
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KNIJNIK Danilo As (perigosissimas) doutrinas do ldquoocircnus dinacircmico da provardquo e da ldquosituaccedilatildeo
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ZHOURI Andreacutea (org) Mineraccedilatildeo violecircncias e resistecircncias [livro eletrocircnico] um campo
aberto agrave produccedilatildeo de conhecimento no Brasil MarabaacutePA Editorial iGuana 2018
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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ASPECTOS URBANIacuteSTICOS E AMBIENTAIS DA
REGULARIZACcedilAtildeO FUNDIAacuteRIA DOS NUacuteCLEOS URBANOS
INFORMAIS CONSOLIDADOS EM AacuteREAS DE PRESERVACcedilAtildeO
PERMANENTE
MATHEUS DE AGUIAR RODRIGUES CEMBRANELLI
________________ SUMAacuteRIO _________________
I Parcelamento do solo e a regularizaccedilatildeo fundiaacuteria
II Direito de propriedade e a funccedilatildeo social da
propriedade III Concepccedilatildeo da tutela ambiental no
brasil IV A busca pela sustentabilidade nas
cidades V A Reurb de nuacutecleo urbano informal
situado em APP VI O estudo teacutecnico exigido na
Reurb VI Principais caracteriacutesticas encontradas em
nuacutecleos urbanos informais nos Municiacutepios do Litoral
Norte de Satildeo Paulo VII Medidas urbaniacutesticas e
ambientais nas aacutereas consideradas de relevante
interesse ecoloacutegico VIII Conclusatildeo
Resumo O presente estudo por meio de uma revisatildeo histoacuterica da legislaccedilatildeo que diz
respeito ao parcelamento do solo e meio ambiente e atraveacutes do meacutetodo de observaccedilatildeo e
coleta de dados no campo das caracteriacutesticas das ocupaccedilotildees informais em municiacutepios do
litoral norte buscou demonstrar a possibilidade de melhoria das condiccedilotildees de
sustentabilidade urbano ambiental e de habitabilidade dos moradores a partir da
Regularizaccedilatildeo Fundiaacuteria Urbana (Reurb) A Reurb eacute o processo que inclui medidas
juriacutedicas urbaniacutesticas ambientais e sociais com a finalidade de incorporar os nuacutecleos
urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e agrave titulaccedilatildeo de seus ocupantes As
medidas juriacutedicas correspondem especialmente agrave soluccedilatildeo dos problemas dominiais que
decirc a plena propriedade ao beneficiaacuterio direto da Reurb As medidas urbaniacutesticas dizem
respeito agraves soluccedilotildees para adequar os parcelamentos agrave cidade regularizada como a
implantaccedilatildeo de infraestrutura essencial (calccedilamento esgoto energia fornecimento de
aacutegua) a realocaccedilatildeo de moradias em face de estarem em locais sujeito a
desmoronamento enchentes em locais contaminados insalubres entre outros As
medidas ambientais buscam superar o problema dos assentamentos implantados sem
licenciamento ambiental e em desacordo com a legislaccedilatildeo urbana e de proteccedilatildeo ao meio
ambiente As medidas sociais por sua vez dizem respeito agraves soluccedilotildees dadas agrave
Engenheiro Agrocircnomo da Companhia Ambiental do Estado de Satildeo Paulo - CETESB lotado na Agecircncia
Ambiental de Satildeo Sebastiatildeo Graduado em Direito da Faculdade de Satildeo Sebastiatildeo e em Engenharia
Agronocircmica pela Universidade de Taubateacute (2002) Mestre em Gestatildeo de Recursos Agroambientais pelo
Instituto Agronocircmico de Campinas (2006)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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populaccedilatildeo beneficiaacuteria da Reurb especialmente nas ocupaccedilotildees por famiacutelias de baixa
renda (mas natildeo excluindo as demais populaccedilotildees) de forma a propiciar o exerciacutecio
digno do direito agrave moradia e agrave cidadania proporcionando qualidade de vida
Palavras chaves Parcelamento do solo urbano Sustentabilidade Aacuterea de Preservaccedilatildeo
Permanente Interesse Social
I PARCELAMENTO DO SOLO E A REGULARIZACcedilAtildeO FUNDIAacuteRIA
Com a chegada da Revoluccedilatildeo Industrial intensificou-se a urbanizaccedilatildeo no Brasil
ocasionando a necessidade de moradia proacutexima aos centros urbanos o que acelerou o
parcelamento do solo
Com a finalidade de garantir maior seguranccedila aos compradores de lotes foram editados
os primeiros textos legislativos com regramento de parcelamento e venda de imoacuteveis a
prazo contudo naquele momento sem considerar as questotildees urbaniacutesticas com ecircnfase
no Decreto-Lei nordm 581937 e seu regulamento o Decreto nordm 30791938
Em 1965 comeccedilaram as preocupaccedilotildees urbaniacutesticas tornando obrigatoacuteria a aprovaccedilatildeo
pela Prefeitura Municipal do plano e planta de loteamento para serem observadas
questotildees sanitaacuterias militares e florestais (Lei nordm 47781965) Com o advento do
Decreto Lei nordm 2711967 novos padrotildees e exigecircncias foram criados para a implantaccedilatildeo
de um loteamento urbano87
Posteriormente com a ediccedilatildeo da Lei nordm 67661979 passou a ser obrigatoacuterio o registro
do parcelamento do solo em todos os loteamentos e desmembramentos impondo-se ao
parcelamento requisitos mais riacutegidos e uma maior gama de documentos e aprovaccedilotildees a
serem apresentados Essa lei introduziu paracircmetros para permitir o reconhecimento
juriacutedico das formas de ocupaccedilatildeo do solo e definiu em normas gerais as modalidades de
parcelamento o lote os requisitos urbaniacutesticos a infraestrutura baacutesica de parcelamento
e aacutereas passiacuteveis de parcelamento88
O grande benefiacutecio trazido pela lei do parcelamento
do solo urbano foi reconhecer a competecircncia dos Municiacutepios para regularizarem os
parcelamentos feitos ilegalmente dentro de seus territoacuterios previsatildeo dos artigos 40 e 41
e ainda possibilitou com base em seu artigo 4deg II a urbanizaccedilatildeo especiacutefica ou
edificaccedilatildeo de conjuntos habitacionais de interesse social para a populaccedilatildeo de baixa
renda89
87
MACEDO Paola de Castro Ribeiro O novo panorama da Regularizaccedilatildeo Fundiaacuteria Urbana de acordo
com a Medida Provisoacuteria nordm 759 de 22 de dezembro de 2016 04 de maio de 2017 Disponiacutevel emlt
httpiregistradoresorgbro-novo-panorama-da-regularizacao-fundiaria-urbana-de-acordo-com-a-
medida-provisoria-no-759-de-22-de-dezembro-de-2016gt Acesso em 11122018 88
CONCEICcedilAtildeO Ediana Santos Fiuza Souza Arnaldo de Geoprocessamento aplicado agrave aacuterea de
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria um estudo de caso baseado em modelagem e banco de dados geograacuteficos Revista
de Discentes de Ciecircncia Poliacutetica da UFSCAR Vol6 ndash n1 ndash 2018 89
SAULE JUacuteNIOR Nelson A Perspectiva do direito agrave cidade e da reforma urbana na revisatildeo da lei do
parcelamento do solo Nelson Saule Jr org Fernando Bruno [et al] ndash Satildeo Paulo Instituto Poacutelis 2008
112p - (Cadernos Poacutelis 10) Disponiacutevel em lt httpibduorgbrimagensO_DIREITPDFgt Acesso em
10122018
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
61
Com a Lei ndeg 102572001 autodenominada Estatuto da Cidade o legislador atendendo
agraves determinaccedilotildees constitucionais procurou introduzir no sistema vaacuterios instrumentos de
poliacutetica urbana regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituiccedilatildeo Federal Em 2009
a questatildeo da irregularidade fundiaacuteria passa a ser tratado especificamente por meio da
Lei ndeg 11977 Esse diploma legal eacute sem duacutevida o marco mais importante da
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria urbana que a definiu como o conjunto de medidas juriacutedicas
urbaniacutesticas ambientais e sociais que visam agrave regularizaccedilatildeo de assentamentos
irregulares e agrave titulaccedilatildeo de seus ocupantes a fim de garantir o direito social agrave moradia o
pleno desenvolvimento das funccedilotildees sociais da propriedade urbana e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado
A partir de julho de 2017 foi dado mais um passo no marco regulatoacuterio da
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria urbana com a Lei ndeg 13465 trazendo novos processos com a
finalidade de desburocratizar a regularizaccedilatildeo fundiaacuteria tornando-a mais clara e objetiva
em sua execuccedilatildeo90
De acordo com o artigo 10 da Lei ndeg 134652017 in verbis
Constituem objetivos da Reurb a serem observados pela Uniatildeo Estados
Distrito Federal e Municiacutepios I - identificar os nuacutecleos urbanos informais
que devam ser regularizados organizaacute-los e assegurar a prestaccedilatildeo de serviccedilos
puacuteblicos aos seus ocupantes de modo a melhorar as condiccedilotildees urbaniacutesticas e
ambientais em relaccedilatildeo agrave situaccedilatildeo de ocupaccedilatildeo informal anterior91
Os legitimados para requerer a Reurb previstos no artigo 14 da referida Lei satildeo a
Uniatildeo o Estado o Distrito Federal ou Municiacutepio diretamente ou por meio de entidades
da Administraccedilatildeo Puacuteblica indireta O beneficiaacuterios da regularizaccedilatildeo de forma individual
ou coletivamente por meio de cooperativas habitacionais associaccedilotildees de moradores
fundaccedilotildees organizaccedilotildees sociais organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico ou
outras associaccedilotildees civis que tenham por finalidade atividades nas aacutereas de
desenvolvimento urbano ou regularizaccedilatildeo fundiaacuteria urbana Os proprietaacuterios de imoacuteveis
ou de terrenos loteadores ou incorporadores Tambeacutem a Defensoria Puacuteblica em nome
dos beneficiaacuterios hipossuficientes econocircmicos o que ocorre apenas na Reurb-S e o
Ministeacuterio Puacuteblico
De acordo com o artigo 13 da Lei Federal supra citada a Reurb compreende duas
modalidades a regularizaccedilatildeo de interesse social (Reurb-S) aplicaacutevel aos nuacutecleos
urbanos informais ocupados predominantemente por populaccedilatildeo de baixa renda assim
declarados em ato do Poder Executivo municipal e a de Interesse Especiacutefico (Reurb-E)
aplicaacutevel aos nuacutecleos urbanos informais ocupados por populaccedilatildeo natildeo qualificada na
hipoacutetese de que trata o inciso I deste artigo
A classificaccedilatildeo do interesse Reurb-S ou Reurb-E visa exclusivamente agrave Identificaccedilatildeo
dos responsaacuteveis pela implantaccedilatildeo ou adequaccedilatildeo das obras de infraestrutura essencial
conforme disposto nos artigos 37 e 38 da Lei 134652017 Sendo que na Reurb-S
caberaacute ao poder puacuteblico competente diretamente ou por meio da administraccedilatildeo puacuteblica
indireta implementar a infraestrutura essencial os equipamentos comunitaacuterios e as
melhorias habitacionais previstos nos projetos de regularizaccedilatildeo assim como arcar com
os ocircnus de sua manutenccedilatildeo Enquanto que na Reurb-E o Distrito Federal ou os
Municiacutepios deveratildeo definir por ocasiatildeo da aprovaccedilatildeo dos projetos de regularizaccedilatildeo
fundiaacuteria nos limites da legislaccedilatildeo de regecircncia os responsaacuteveis pela
90
CONCEICcedilAtildeO op Cit 91
Artigo 10 da Lei ndeg 134652017
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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I - implantaccedilatildeo dos sistemas viaacuterios
II - implantaccedilatildeo da infraestrutura essencial e dos equipamentos puacuteblicos ou
comunitaacuterios quando for o caso e
III - implementaccedilatildeo das medidas de mitigaccedilatildeo e compensaccedilatildeo urbaniacutestica e
ambiental e dos estudos teacutecnicos quando for o caso
A lei nordm 134652017 define em seu art 36 sect 1ordm que satildeo considerados infraestrutura
essencial os seguintes equipamentos
I - sistema de abastecimento de aacutegua potaacutevel coletivo ou individual
II - sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitaacuterio coletivo ou
individual
III - rede de energia eleacutetrica domiciliar
IV - soluccedilotildees de drenagem quando necessaacuterio e
V - outros equipamentos a serem definidos pelos Municiacutepios em funccedilatildeo das
necessidades locais e caracteriacutesticas regionais
II DIREITO DE PROPRIEDADE E A FUNCcedilAtildeO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Quando o Estado se vecirc obrigado a respeitar e garantir o direito do membro de seu
grupo somente podendo nele intervir na forma estipulada em lei estaacute sendo exercida a
limitaccedilatildeo aos poderes do Estado seja no exerciacutecio do Poder Constituinte Derivado seja
na execuccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas que reconhecem entre as garantias fundamentais o
direito de propriedade92
Nesse sentido nos explica Scheid93
Com a construccedilatildeo juriacutedica da funccedilatildeo social da propriedade e o surgimento
do Estado de Bem-Estar Social a partir da falecircncia do Estado Liberal surge a
idealizaccedilatildeo da funccedilatildeo social da propriedade como forma de buscar a justiccedila
social e passa a ser incorporada em diversas Constituiccedilotildees inclusive no
Brasil
Em consonacircncia com a perspectiva do Estado Social de Direito delineada nas
Constituiccedilotildees de 1934 e 1937 a Constituiccedilatildeo de 1946 igualmente concebe a funccedilatildeo
social da propriedade Inovando no ordenamento juriacutedico ao prever a modalidade de
desapropriaccedilatildeo por interesse social posteriormente disciplinado na Lei ndeg 41321962
que ainda amplia as hipoacuteteses de desapropriaccedilatildeo com finalidade ambiental em seu
artigo 2deg aliacutenea VII ao considerar como interesse social a proteccedilatildeo do solo
preservaccedilatildeo das aacuteguas e florestas94
92
RODRIGUES Daniela Rosaacuterio Regularizaccedilatildeo fundiaacuteria coordenadores Joseacute Renato Nalini e Wilson
Levy ndash 2 ed rev atual e ampl ndash Rio de Janeiro Forense 2014 93
SCHEID Cintia Maria O princiacutepio da funccedilatildeo social da propriedade e sua repercussatildeo na evoluccedilatildeo da
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria urbana no ordenamento juriacutedico brasileiro Revista de Direito Imobiliaacuterio | vol
832017 | p 423 - 454 | Jul - Dez 2017 94
COELHO Hebert Alves Pinto Joatildeo Batista Moreira A evoluccedilatildeo no brasil da concepccedilatildeo do direito de
propriedade em sua dimensatildeo ambiental Revista de Direito Ambiental vol 882017 p 91 ndash 108 Out -
Dez 2017
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Entatildeo com a Constituiccedilatildeo de 1967 em seu artigo 157 III estabelece expressamente
como um dos princiacutepios da ordem econocircmica a funccedilatildeo social da propriedade a
concebendo desvinculada de desapropriaccedilotildees95
Foi a partir da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 que se estabeleceu a uniatildeo indissociaacutevel
entre a propriedade e a necessidade do atendimento de sua respectiva funccedilatildeo social ao
estatuir no artigo 5ordm incisos XXII e XXIII a garantia do direito de propriedade com a
determinaccedilatildeo de que a propriedade atenderaacute a sua funccedilatildeo social natildeo podendo ser objeto
de deliberaccedilatildeo a proposta de emenda tendente a abolir essa garantia nos termos do
artigo 60 sect 4ordm IV da Constituiccedilatildeo Federal96
Por certo ldquoa garantia outorgada pelo
constituinte ao direito de propriedade qualificado pelo seu fim eacute de tal importacircncia que
foi revisto constitucionalmente em clausula peacutetreardquo97
Natildeo haacute como garantir os elementos essenciais agrave dignidade humana como sauacutede
moradia lazer trabalho entre outros se natildeo houver a efetivaccedilatildeo de uma poliacutetica real de
desenvolvimento urbano sustentaacutevel tanto para os que buscaram nos centros urbanos na
esperanccedila de uma melhoria na vida mas tambeacutem agraves futuras geraccedilotildees que colheratildeo o
resultado de toda a exploraccedilatildeo e a ocupaccedilatildeo do solo antes promovidas98
O projeto constitucional para alcanccedilar o fundamento da dignidade da pessoa humana
se baseou na funccedilatildeo social da propriedade como vetor para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo
da legislaccedilatildeo atinente agrave propriedade como um dos instrumentos capaz de atender os
objetivos fundamentais estabelecidos no artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal de 1988
principalmente para a construccedilatildeo de uma sociedade livre justa e solidaacuteria99
Em perfeita consonacircncia com os dispositivos da Carta Magna que definiu o conteuacutedo
da funccedilatildeo social da propriedade rural (art 186) e a funccedilatildeo social da propriedade urbana
(art 182 sect 2ordm) o Codigo Civil de 2002 ainda estabelece no sect 1ordm do art 1228 que (hellip) o
direito de propriedade deve ser exercido em consonacircncia com as suas finalidades
econocircmicas e sociais e de modo que sejam preservados de conformidade com o
estabelecido em lei formal a flora a fauna as belezas naturais o equiliacutebrio ecoloacutegico e
o patrimocircnio histoacuterico e artiacutestico bem como evitada a poluiccedilatildeo do ar e das aacuteguas
Nos moldes da Constituiccedilatildeo Federal vigente a propriedade privada em uma nova fase
mais civilizada e comedida para atender uma nova ordem puacuteblica ambiental abandona
sua configuraccedilatildeo essencialmente individualista100
95
SANTOS Cacilda Lopes dos Desapropriaccedilatildeo e Poliacutetica Urbana Uma Perspectiva Interdisciplinar
Belo Horizonte Editora Foacuterum 2010 p 23 96
SCHEID op cit 97
CALMON Eliana Aspectos constitucionais do direito da propriedade urbana Disponiacutevel em
[wwwstjjusbrinternet_docsministrosDiscursos0001114Aspectos20Constitucionais20do20Dire
ito20da20Propriedade20Urbanadoc] Acesso em 10122018 98
RODRIGUES op cit 99
SCHEID op cit 100
BENJAMIN Antocircnio Herman de Vasconcelos e Reflexotildees sobre a hipertrofia do direito de
propriedade na tutela da reserva legal e das aacutereas de preservaccedilatildeo permanente Palestra proferida na XVI
Conferecircncia Nacional dos Advogados promovida pela Ordem dos Advogados do Brasil Conselho
Federal Fortaleza 1-5 de setembro de 1996 Disponiacutevel em
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Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Ao atender a limitaccedilatildeo imposta pela funccedilatildeo social da propriedade o proprietaacuterio natildeo
pode usar ou deixar de usar a propriedade conforme seus desiacutegnios Necessaacuterio que ela
cumpra uma funccedilatildeo social quer seja com caraacuteter de moradia unidade produtiva ou
simplesmente de preservaccedilatildeo ambiental101
III CONCEPCcedilAtildeO DA TUTELA AMBIENTAL NO BRASIL
Na deacutecada de 1960 diante do esgotamento dos recursos naturais comeccedila a florescer a
conscientizaccedilatildeo mundial da importacircncia do meio ambiente102
Impulsionando a
produccedilatildeo de leis voltadas agrave tutela ambiental no Brasil como a Lei ndeg 45041964
conhecido como Estatuto da Terra e o Decreto Lei ndeg 2271967 conhecido como o
Coacutedigo de Minas103
Em 1972 com a realizaccedilatildeo da Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas em Estocolmo que
tornou-se um marco no entendimento mundial sobre o meio ambiente o mundo voltou
os olhos para o tema emergente o que acabou influindo decisivamente em reformas
constitucionais que foram concretizar-se principalmente na deacutecada de oitenta no
Brasil e ainda na deacutecada de 70 na Espanha e em Portugal que tiveram suas
Constituiccedilotildees grandemente influenciadas por esta nova concepccedilatildeo das questotildees
ambientais104
Em 31 de agosto de 1981 praticamente por unanimidade pois soacute teve dois votos
contraacuterios foi aprovada a Lei ndeg 6938 que instituiu a Poliacutetica Nacional do Meio
Ambiente Data de um acontecimento crucial que uniu na mesma e sob uma diretriz
comum governo oposiccedilatildeo empresaacuterios produtores rurais e sociedade civil organizada
Eacute bom lembrar neste contexto que a Lei ndeg 69381981 teve influecircncia decisiva na
elaboraccedilatildeo do Capiacutetulo do Meio Ambiente da Constituiccedilatildeo de 1988105
A Lei ndeg 69381981 trouxe substancial inovaccedilatildeo legislativa ao prever em seu art 14 a
responsabilidade civil objetiva por danos ambientais No mesmo sentido foi
estabelecido por meio da Lei ndeg 73471985 um sistema processual de tutela dos
direitos coletivos dos quais se destaca o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado106
A partir de entatildeo diversas outras leis de cunho ambiental foram editadas
no Brasil tais como a Lei de Reforma Agraacuteria (Lei ndeg 86291993) Lei dos Recursos
Hiacutedricos (Lei ndeg 94331997) e Lei da Biotecnologia (Lei ndeg 111052005)
IV A BUSCA PELA SUSTENTABILIDADE NAS CIDADES
101
DE CASTRO Clarice Rogeacuterio Reserva legal proteccedilatildeo indispensaacutevel ou intervenccedilatildeo estatal indevida
2015 102
GUERRA Sidney Desenvolvimento Sustentaacutevel nas trecircs Grandes Conferecircncias Internacionais de
Ambiente da ONU o Grande Desafio no Plano Internacional In GOMES Eduardo B BULZICO
Bettina (Org) Sustentabilidade Desenvolvimento e Democracia Ijuiacute Unijuiacute 2010 103
COELHO 2017 op cit 104
FREITAS Vladimir Passos de A Constituiccedilatildeo Federal e a Efetividade das Normas Ambientais Satildeo
Paulo Editora Revista dos Tribunais 2000 105
(Publicado em Ambiente Legal e Justiccedila poliacutetica ndash wwwambientelegalcombr) 106
COELHO 2017 op cit
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Os novos indicadores mostram oportunidades de cidades mais sustentaacuteveis e mais
inteligentes no seacuteculo 21 com a reinvenccedilatildeo das metroacutepoles contemporacircneas do que as
que cresceram e se expandiram sem limites no seacuteculo 20 O maior desafio do seacuteculo 21
eacute o desenvolvimento sustentaacutevel com as cidades como a mais importante das pautas
para todos os paiacuteses Pois dois terccedilos do consumo mundial de energia advecircm das
cidades 75 dos resiacuteduos satildeo gerados nas cidades e vive-se um processo dramaacutetico de
esgotamentos dos recursos hiacutedricos e de consumo exagerado de agua potavel A agenda
Cidades Sustentaveis eacute assim desafio e oportunidade uacutenicas no desenvolvimento das
naccedilotildees A ecologia da cidade e natildeo a ecologia na cidade ou a natureza como um
sistema separado na cidade Tratam-se de questotildees seacuterias e prementes
independentemente de roacutetulos107
Como se sabe maiores densidades urbanas representam menor consumo de energia per
capita Justamente pelas suas altas densidades otimizando as infraestruturas urbanas e
propiciando ambientes de maior qualidade de vida promovida pela sobreposiccedilatildeo de
usos entatildeo cidades sustentaveis satildeo necessariamente compactas e densas108
Na busca
pelo desenvolvimento sustentado o crescimento deve ser voltado para dentro da cidade
reciclar a estrutura existente e natildeo simplesmente substituiacute-la No planejamento
estrateacutegico eacute possiacutevel e desejaacutevel a reestruturaccedilatildeo produtiva ou seja utilizando-se dos
novos processos de inovaccedilatildeo econocircmica e tecnoloacutegica para regenerar os territoacuterios
existentes
Muito aleacutem de um desejaacutevel conjunto de construccedilotildees sustentaacuteveis a cidade sustentaacutevel
deve incorporar paracircmetros de sustentabilidade no desenvolvimento urbano puacuteblico e
privado O setor privado que sempre estiveram presentes no desenvolvimento das
grandes cidades deve complementar os paracircmetros de sustentabilidade em consonacircncia
com aqueles pautados pela atuaccedilatildeo puacuteblica109
Por meio de um bom diagnoacutestico que permita outro olhar na estruturaccedilatildeo dos
investimentos puacuteblicos se alcanccedila uma importante mudanccedila de patamar dos indicadores
de sustentabilidade urbana 110
Diferem-se em dois grupos no tocante agrave abordagem de possibilidades de
implementaccedilatildeo de programas de sustentabilidade O primeiro tem foco em aspectos
sociais para promoccedilatildeo da sustentabilidade urbana como governanccedila local mudanccedilas de
comportamento e atitudes revisatildeo dos objetivos do planejamento do uso do solo entre
outros Em muitas cidades a alternativa passa a ser a realizaccedilatildeo de accedilotildees visando
eficiecircncia por reduccedilatildeo de consumo e desperdiacutecio apoio a serviccedilos com baixas emissotildees
de carbono e revitalizaccedilatildeo urbana promovendo a compacidade do uso do solo o
compartilhamento de equipamentos e a valorizaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico O segundo grupo
tem foco em alta tecnologia no uso de equipamentos e sistemas modernos para que a
cidade especialmente os setores de energia mobilidade e gestatildeo de resiacuteduos possa
107
LEITE Carlos Cidades sustentaacuteveis cidades inteligentes [recurso eletrocircnico] desenvolvimento
sustentaacutevel num planeta urbano Carlos Leite Juliana di Cesare Marques Awad ndash Dados eletrocircnicos ndash
Porto Alegre Bookman 2012 108
LEITE 2012 op cit 109
LEITE 2012 op cit 110
LEITE 2012 op cit p 132
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alcanccedilar altos iacutendices de desempenho em aspectos como emissotildees de gases de efeito
estufa e destinaccedilatildeo de resiacuteduos111
A cidade eacute considerada sustentaacutevel quanto atendidos os objetivos sociais ambientais
poliacuteticos e culturais bem como aos objetivos econocircmicos e fiacutesicos de seus cidadatildeos
Sustentabilidade pressupotildee agilidade para reagir com rapidez agraves mudanccedilas da sociedade
e num cenaacuterio ideal a continuidade do ciclo sem desperdiacutecios O modelo de
desenvolvimento urbano em que se deve operar a cidade sustentaacutevel procura balancear
de forma eficiente os insumos de entrada (terra urbana e recursos naturais aacutegua
energia alimento etc) as fontes de saiacuteda (resiacuteduos esgoto poluiccedilatildeo etc) e a
distribuiccedilatildeo igualitaacuteria para toda a populaccedilatildeo urbana dos recursos de consumo baacutesicos
incluindo desafios prementes como o aumento da permeabilidade nas cidades112
V A REURB DE NUacuteCLEO URBANO INFORMAL SITUADO EM APP
A Lei ndeg 134652017 no Tiacutetulo III Da Regularizaccedilatildeo Fundiaacuteria Urbana conforme o
artigo 9deg ldquoFicam instituiacutedas no territoacuterio nacional normas gerais e procedimentos
aplicaacuteveis agrave Regularizaccedilatildeo Fundiaacuteria Urbana (Reurb) a qual abrange medidas
juriacutedicas urbaniacutesticas ambientais e sociais destinadas agrave incorporaccedilatildeo dos nuacutecleos
urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e a titulaccedilatildeo de seus ocupantesrdquo
De acordo com a Deliberaccedilatildeo Normativa CONSEMA ndeg 03 de 04 de dezembro de
2018113
() considera-se imoacutevel urbano aquele localizado em aacuterea consolidada que
atenda simultaneamente aos seguintes requisitos
I - incluiacuteda no periacutemetro urbano ou em zona urbana pelo plano
diretor ou por lei municipal especiacutefica
II - com sistema viaacuterio implantado e vias de circulaccedilatildeo
pavimentadas ou natildeo
III - organizada em quadras e lotes predominantemente
edificados
IV - de uso predominantemente urbano caracterizado pela
existecircncia de edificaccedilotildees residenciais comerciais industriais institucionais
mistas ou voltadas agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e
V - com a presenccedila de no miacutenimo 3 (trecircs) dos seguintes
equipamentos de infraestrutura urbana implantados
a) drenagem de aacuteguas pluviais
b) esgotamento sanitaacuterio
c) abastecimento de aacutegua potaacutevel
d) distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica e
e) limpeza urbana coleta e manejo de resiacuteduos soacutelidos
111
LEITE 2012 op cit 112
LEITE 2012 op cit 113
artigo 1ordm paraacutegrafo uacutenico da Deliberaccedilatildeo CONSEMA ndeg 032018
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Considerando que de acordo com o sect2deg do artigo 11 da Lei ndeg 134652017 in verbis114
Constatada a existecircncia de nuacutecleo urbano informal situado total ou
parcialmente em aacuterea de preservaccedilatildeo permanente ou em aacuterea de unidade de
conservaccedilatildeo de uso sustentaacutevel ou de proteccedilatildeo de mananciais definidas pela
Uniatildeo Estados ou Municiacutepios a Reurb observaraacute tambeacutem o disposto
nos artigos 64 e 65 da Lei nordm 126512012 hipoacutetese na qual se torna
obrigatoacuteria a elaboraccedilatildeo de estudos teacutecnicos no acircmbito da Reurb que
justifiquem as melhorias ambientais em relaccedilatildeo agrave situaccedilatildeo de ocupaccedilatildeo
informal anterior inclusive por meio de compensaccedilotildees ambientais quando
for o caso
Sendo que conforme o sect 3ordm da referida Lei de 2017115
No caso de a Reurb abranger aacuterea de unidade de conservaccedilatildeo de uso
sustentaacutevel que nos termos da Lei nordm 99852000 admita regularizaccedilatildeo seraacute
exigida tambeacutem a anuecircncia do oacutergatildeo gestor da unidade desde que estudo
teacutecnico comprove que essas intervenccedilotildees de regularizaccedilatildeo fundiaacuteria implicam
a melhoria das condiccedilotildees ambientais em relaccedilatildeo agrave situaccedilatildeo de ocupaccedilatildeo
informal anterior
Cabendo ao Municiacutepio conforme prevecirc o artigo 12 ainda do referido Diploma Legal a
aprovaccedilatildeo urbaniacutestica do projeto de regularizaccedilatildeo fundiaacuteria bem como agrave aprovaccedilatildeo
ambiental se o Municiacutepio tiver oacutergatildeo ambiental capacitado Destacando que os estudos
teacutecnicos referidos no artigo 11 que aplicam-se somente agraves parcelas dos nuacutecleos urbanos
informais situados nas aacutereas de preservaccedilatildeo permanente nas unidades de conservaccedilatildeo
de uso sustentaacutevel ou nas aacutereas de proteccedilatildeo de mananciais deveratildeo ser elaborados por
profissional legalmente habilitado compatibilizar-se com o projeto de regularizaccedilatildeo
fundiaacuteria e conter conforme o caso os elementos constantes dos artigos 64 ou 65 da Lei
ndeg 126512012
Entende-se por aacuterea de preservaccedilatildeo permanente (APP) de acordo com o artigo 3deg
inciso I da Lei ndeg 126512012 aacuterea protegida coberta ou natildeo por vegetaccedilatildeo nativa
com a funccedilatildeo ambiental de preservar os recursos hiacutedricos a paisagem a estabilidade
geoloacutegica e a biodiversidade facilitar o fluxo gecircnico de fauna e flora proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaccedilotildees humanas
No artigo 4ordm da referida lei estatildeo as delimitaccedilotildees da Aacuterea de Preservaccedilatildeo Permanente e
consideram-se ainda de preservaccedilatildeo permanente quando declaradas de interesse social
por ato do Chefe do Poder Executivo as aacutereas cobertas com florestas ou outras formas
de vegetaccedilatildeo destinadas a uma ou mais das finalidades descritas nos incisos I ao IX
desse artigo Aleacutem disso segundo a mesma lei a supressatildeo de vegetaccedilatildeo nativa
protetora de nascentes dunas e restingas somente poderaacute ser autorizada em caso de
utilidade puacuteblica
A Lei da regularizaccedilatildeo fundiaacuteria (Lei ndeg 134652017) no seu artigo 35 traz nos
incisos de I a X e no paraacutegrafo uacutenico o que deve conter no miacutenimo o projeto de
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria
A Lei supracitada alterou a redaccedilatildeo dos artigos 64 e 65 da Lei ndeg 126512012
114
artigo 11 sect2ordm da Lei ndeg 134652017 115
Artigo 11 sect3ordm da Lei ndeg 134652017
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substituindo regularizaccedilatildeo fundiaacuteria de interesse social e interesse especiacutefico dos
nuacutecleos urbanos informais por Reurb-S e Reurb-E respectivamente Anteriormente na
forma da Lei ndeg 119772009 referia-se a regularizaccedilatildeo fundiaacuteria de interesse social e
interesse especiacutefico dos assentamentos inseridos em aacuterea urbana de ocupaccedilatildeo
consolidada
O estudo teacutecnico que deveraacute ser elaborado a fim de demonstrar que a regularizaccedilatildeo
fundiaacuteria de um dado nuacutecleo urbano informal implementaraacute melhorias das condiccedilotildees
ambientais em relaccedilatildeo agrave situaccedilatildeo anterior estatildeo exigidos no sect 1o em ambos os artigos
64 e 65 da Lei ndeg 126512012 e os elementos miacutenimos que constaratildeo no estudo estatildeo
definidos no inciso I e seguintes dos mesmos artigos
Utilizando-se paracircmetros miacutenimos de consolidaccedilatildeo urbana indicados na legislaccedilatildeo
vigente complementada com informaccedilotildees das prefeituras resulta-se na limitaccedilatildeo dos
periacutemetros e a classificaccedilatildeo dos nuacutecleos urbanos informais por ordem de prioridade para
receberem os estudos que deveratildeo atender agraves diretriz e propor melhorias de qualificaccedilatildeo
ambiental a fim de verificar a possibilidade de regularizaccedilatildeo
VI O ESTUDO TEacuteCNICO EXIGIDO NA REURB
As informaccedilotildees coletadas no Relatoacuterio que subsidiaraacute o Estudo Teacutecnico devem trazer
dados da situaccedilatildeo dos nuacutecleos urbanos tais como
- a vulnerabilidade das ocupaccedilotildees a enchentes escorregamentos de terra e outros riscos
- caracterizaccedilatildeo das tipologias e os diversos niacuteveis de ocupaccedilatildeo da aacuterea em estudo
- atendimento aos criteacuterios do conceito de aacuterea urbana consolidada a partir de
paracircmetros previstos em lei
- impedimento da regeneraccedilatildeo da vegetaccedilatildeo qualidade paisagiacutestica
- acessibilidade conforto teacutermico
- definir os periacutemetros de consolidaccedilatildeo urbana e delimitar as ocupaccedilotildees em aacutereas
ambientalmente protegidas e
- verificar a ausecircncia de funccedilotildees ambientais da APP considerando o disposto nos
artigos 2ordm 3ordm 4ordm e 7ordm da Deliberaccedilatildeo Normativa CONSEMA ndeg 032018116
Podendo-se iniciar priorizando a busca de dados que permitiratildeo as avaliaccedilotildees quanto agrave
situaccedilotildees de risco e com esses dados eleger as edificaccedilotildees que natildeo teratildeo possibilidade
de permanecer no local
Haacute varias definiccedilotildees para o termo vulnerabilidade de acordo com o Regional Disaster
Information Center Latin America and the Caribbean (CRID)117
a vulnerabilidade
116
artigos 2deg 3deg 4deg e 7deg da Deliberaccedilatildeo CONSEMA ndeg 032018
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pode ser definida como o grau de suscetibilidade ou de risco a que estaacute exposta uma
populaccedilatildeo de sofrer danos por um desastre natural Segundo a United Nations
Development Program (UNDP)118
vulnerabilidade eacute uma condiccedilatildeo ou processo
resultante de fatores fiacutesicos sociais econocircmicos e ambientais os quais determinam a
probabilidade e escala dos danos causados pelo impacto de um determinado perigo De
acordo com Koeler citado por Schenkel 119
vulnerabilidade estaacute relacionada a fatores
fiacutesicos (urbanizaccedilatildeo densidade demograacutefica e tipo de construccedilatildeo) fatores ambientais
(uso do solo recursos hiacutedricos vegetaccedilatildeo biodiversidade e sustentabilidade) fatores
econocircmicos (condiccedilatildeo socioeconocircmica solidez da economia pobreza acesso a serviccedilos
baacutesicos e taxa de desemprego) e fatores sociais (percepccedilatildeo do risco educaccedilatildeo direitos
humanos participaccedilatildeo social renda acesso a informaccedilatildeo gecircnero raccedila e idade)
Por meio dos bancos de dados disponiacuteveis para o local como avaliaccedilotildees mapas e os
zoneamentos especiacuteficos possibilita-se a realizaccedilatildeo de uma setorizaccedilatildeo da aacuterea e dentro
da proacutepria aacuterea em estudo Identificando as de Baixo Meacutedio Alto e Muito Alto risco no
intuito de diagnosticar a situaccedilatildeo atual e posteriormente indicar as accedilotildees mitigadoras do
risco atraveacutes de medidas estruturais (obras) e natildeo estruturais (planos preventivos
remoccedilotildees definitivas ou temporaacuterias)
No caso de nuacutecleos urbanos informais que inserem-se totalmente ou parcialmente em
area de preservaccedilatildeo de curso drsquoagua definida no artigo 4ordm inciso I da Lei ndeg
126512012 o primeiro item a ser avaliado em termos de prioridade pode ser quanto
a proximidade das edificaccedilotildees ao curso drsquoagua Nesse caso a coleta e registro de dados
pluviomeacutetricos (iacutendices de chuvas) e fluviomeacutetricos (niacutevel dos rios) eacute imprescindiacutevel
sendo necessaacuterio inclusive dados das interferecircncias existentes na bacia inclusive agrave
montante da aacuterea em regularizaccedilatildeo Como dados complementares pode-se incluir a
taxa de impermeabilizaccedilatildeo estudo qualitativo e quantitativo da vegetaccedilatildeo ciliar faixa
da aacuterea de preservaccedilatildeo permanente remanescente livre de ocupaccedilatildeo avaliaccedilatildeo da
qualidade das aacuteguas Nessa etapa os dados obtidos seratildeo determinantes para decidir se a
edificaccedilatildeo poderaacute permanecer no local O estudo deveraacute abranger aleacutem da aacuterea do
nuacutecleo objeto de regularizaccedilatildeo a aacuterea de sua vizinhanccedila de forma a possibilitar o
estudo das funccedilotildees ambientais da aacuterea de preservaccedilatildeo permanente definidas no artigo
3ordm inciso II da Lei ndeg 126512012 agrave montante e agrave jusante do nuacutecleo
Natildeo menos importante eacute a avaliaccedilatildeo das edificaccedilotildees inseridas em aacutereas declivosas que
podem ser enquadradas na mesma categoria de risco do item anterior considerando que
os dados obtidos tambeacutem seratildeo determinantes na tomada de decisatildeo se a edificaccedilatildeo
poderaacute permanecer no local Satildeo aacutereas de preservaccedilatildeo permanente de acordo com o
artigo 4ordm inciso V da Lei ndeg 126512012 as encostas ou partes destas com declividade
superior a 45deg equivalente a 100 (cem por cento) na linha de maior declive e ainda
satildeo aacutereas de uso restrito de acordo com o artigo 11 da referida lei aacutereas de inclinaccedilatildeo
entre 25deg e 45deg
117
CRID - Regional Disaster Information Center Latin America and the Caribbean Disaster Controlled
Vocabulary San Joseacute CRID 2001 118
UNDP ndash United Nations Development Program Reducing disaster risk a challenge for development
New York UNDP 2004 119
SCHENKEL Juacutelia Cigana Mapeamento das aacutereas de risco de escorregamentos translacionais na bacia
do Arroio Forromeco ndash RS Trabalho de Conclusatildeo Porto Alegre 2014
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O relatoacuterio de campo deve objetivar coletar todos os dados topograacuteficos da aacuterea ou
seja sistema viaacuterio intervenccedilotildees no sistema viaacuterio testadas dos lotes divisotildees de
terrenos construccedilotildees existentes coacuterregos pontes marcos taludes de morros A
caracteriacutestica das ocupaccedilotildees informais eacute se desenvolverem em aacutereas remanescentes de
pouco valor imobiliaacuterio com algum grau de risco Quando o motivo de desvalorizaccedilatildeo
da aacuterea eacute a topografia ou satildeo aacutereas inundaacuteveis ou em morros com alta declividade
Nesse sentido o estudo se baseia nos bancos de dados e mapas de aacutereas susceptiacuteveis a
escorregamento e inundaccedilotildees
Identificadas as edificaccedilotildees que para as quais a soluccedilatildeo encontrada como medidas
mitigadoras eacute a remoccedilatildeo nesse caso mesmo sendo vista como uma medida de alto
impacto social natildeo deixa de ser considerada uma melhoria ambiental no nuacutecleo objeto
de regularizaccedilatildeo Em seguida passa-se ao estudo das melhorias possiacuteveis para as
ocupaccedilotildees passiacuteveis de permanecircncia no local
Na metodologia empregada para o levantamento dos dados sempre que possiacutevel deve
contar com o auxiacutelio de moradores locais que poderatildeo facilitar os acessos e vistorias
das equipes no interior dos nuacutecleos e ainda trazer informaccedilotildees importantes que podem
natildeo estar evidentes num primeiro contato de quem natildeo estaacute familiarizado com o local
VI I PRINCIPAIS CARACTERIacuteSTICAS ENCONTRADAS EM NUacuteCLEOS
URBANOS INFORMAIS NOS MUNICIacutePIOS DO LITORAL NORTE DE SAtildeO
PAULO
No levantamento eacute feita a caracterizaccedilatildeo da arquitetura das edificaccedilotildees As ocupaccedilotildees
informais muitas vezes satildeo caracterizadas por grande adensamento de edificaccedilotildees e
situadas em aacutereas de topografia acidentada Nessa situaccedilatildeo quando em declividade os
acessos satildeo caracterizados pela construccedilatildeo de ldquoescadinhasrdquo para ajudar a subida o
arruamento eacute muito irregular pois as construccedilotildees invadem o que seria a via puacuteblica e o
afloramento de rochas eacute constante
Por tratar-se de nuacutecleo informal na maioria dos casos o local natildeo eacute atendido pela rede
puacuteblica de aacutegua sendo o abastecimento em grande parte por rios e nascentes Nesse
caso a captaccedilatildeo pode ser realizada em poccedilos nascentes ou diretamente do curso drsquoagua
de forma coletiva ou individual Em geral natildeo existe nenhum tipo de tratamento de
aacutegua A aduccedilatildeo da aacutegua eacute feita por canos flexiacuteveis (mangueiras) com distacircncias
variaacuteveis da captaccedilatildeo ateacute a edificaccedilatildeo e armazenadas em caixas ou sem nenhum tipo de
armazenamento A disponibilidade de aacutegua eacute variaacutevel estando sujeita agraves variaccedilotildees de
volume caracteriacutesticas das estaccedilotildees do ano e variaccedilatildeo no consumo pela sazonalidade da
populaccedilatildeo
Considerando que os lanccedilamentos de esgotos domeacutesticos constituem a principal fonte
de poluiccedilatildeo dos recursos hiacutedricos superficiais e potencialmente tambeacutem dos recursos
hiacutedricos subterracircneos deve-se avaliar o tipo de tratamento que estaacute sendo dado ao
esgotamento sanitaacuterio Em geral os efluentes domeacutesticos satildeo lanccedilados diretamente nos
rios ou em fossas negras e menor incidecircncia em fossas seacutepticas Quando haacute fossa lanccedila-
se principalmente nessa os efluentes provenientes dos vasos sanitaacuterios e os demais
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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efluentes como das cozinhas e lavatoacuterios satildeo lanccedilados diretamente sobre o solo ou nos
cursos drsquoaguas
Quanto aos resiacuteduos soacutelidos eacute cultural poreacutem em baixa porcentagem a queima do lixo
feita pelos moradores Na maioria das vezes os resiacuteduos soacutelidos satildeo levados ateacute as
lixeiras do bairro quando existente local onde o caminhatildeo da coleta puacuteblica recolhe
Poreacutem natildeo satildeo raros os locais em que eacute encontrado lixo espalhado pelo terreno e
arredores tambeacutem haacute registro de lixo nos coacuterregos e nos caminhos
Outra potencial fonte de poluiccedilatildeo satildeo os animais de criaccedilatildeo na maioria representada
pelos cachorros e gatos poreacutem quase sempre eacute constatada a presenccedila de galinhas patos
ou outras aves e em bem menor porcentagem cavalos cabras e bovinos
Em parte das residecircncias verifica-se que possuem algum cultivo composta em grande
parte por aacutervores frutiacuteferas e temperos aparecendo a banana como destaque seguido da
mandioca Entre os legumes o chuchu satildeo os mais cultivados e em alguns casos satildeo
encontradas ervas medicinais
Dada agraves caracteriacutesticas das ocupaccedilotildees informais eacute difiacutecil a conduccedilatildeo de bons programas
de arborizaccedilatildeo ocupaccedilatildeo urbana desordenada ruas e calccediladas estreitas redes eleacutetricas
muito baixas e desprotegidas animais soltos praccedilas com solo impermeabilizado Satildeo
raros os espaccedilos puacuteblicos disponiacuteveis Sendo necessaacuterio a busca de dados como
definiccedilatildeo dos locais mais carentes de arborizaccedilatildeo observaccedilatildeo das atividades mais
comuns (comeacutercio residecircncias lazer induacutestrias serviccedilos etc) largura das ruas e dos
passeios existecircncia de pavimentaccedilatildeo nas ruas e calccedilamento nos passeios iluminaccedilatildeo
puacuteblica e redes eleacutetricas telefocircnicas aeacutereas (altura e lado da fiaccedilatildeo espaccedilamento entre
postes tipo e altura da iluminaccedilatildeo) redes subterracircneas de aacutegua esgoto energia e
telecomunicaccedilotildees (localizaccedilatildeo e profundidade) tipo e intensidade de traacutefego recuo das
construccedilotildees fatores ambientais (clima e solo do local) aspectos socioeconocircmicos e
histoacuterico e culturais da comunidade valor artiacutestico ou histoacuterico das fachadas As
categorias de arborizaccedilatildeo (arborizaccedilatildeo de calccediladas e canteiros de vias puacuteblicas praccedilas e
jardins e outras aacutereas verdes) se complementam mas uma natildeo substitui as outras
Todos esses elementos e mais algumas conversas com os moradores ou usuaacuterios vatildeo
ajudar a escolher a espeacutecie adequada e definir os cuidados necessaacuterios ao
desenvolvimento das aacutervores
VII MEDIDAS URBANIacuteSTICAS E AMBIENTAIS NAS AREAS
CONSIDERADAS DE RELEVANTE INTERESSE ECOLOacuteGICO
O que se deve buscar eacute a otimizaccedilatildeo do uso das infraestruturas urbanas disponiacuteveis por
meio da eficiecircncia energeacutetica melhor uso das aacuteguas e reduccedilatildeo da poluiccedilatildeo
Com o adequado planejamento municipal eacute possiacutevel o uso misto do solo misturando as
funccedilotildees urbanas (habitaccedilatildeo comeacutercio e serviccedilos) promovendo relativamente altas
densidades de modo qualificado120
120
LEITE 2012 op cit
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Por meio da implantaccedilatildeo de infraestrutura essencial como calccedilamento a coleta e o
afastamento do esgoto fornecimento de energia e de aacutegua e o seu reaproveitamento
menor consumo de energia e utilizaccedilatildeo de matrizes energeacuteticas renovaacuteveis reciclagem
do lixo urbano aumento do gradiente verde das cidades e formaccedilatildeo de corredores
ecoloacutegicos busca-se o bem estar das populaccedilotildees que eacute uma das metas da Reurb como
melhoria das condiccedilotildees ambientais em relaccedilatildeo agraves anteriormente existentes Com a
possibilidade de permanecircncia dos moradores no nuacutecleo regularizado e as facilidades de
obtenccedilatildeo dos serviccedilos e comeacutercio local Aliados a um eficiente sistema de mobilidade
urbana que conecte os nuacutecleos adensados em rede O planejamento adequado do
municiacutepio deve promover maior eficiecircncia nos transportes puacuteblicos e ainda desenvolver
um modelo que incentive a caminhada e o ciclismo121
O compartilhamento dos espaccedilos como calccediladas e espaccedilos de uso coletivo aliados agrave
proximidade dos serviccedilos no interior dos nuacutecleos incrementam as oportunidades para
interaccedilatildeo social bem como favorece a sensaccedilatildeo de seguranccedila puacuteblica uma vez que
estabelece melhor o senso de comunidade122
Um ambiente sustentaacutevel deve buscar uma relaccedilatildeo do ambiente construiacutedo com a
geografia natural a mais harmoniosa possiacutevel que respeite as caracteriacutesticas geograacuteficas
do territoacuterio de forma a promover uma boa relaccedilatildeo com os recursos hiacutedricos e aacutereas
verdes Esses nuacutecleos urbanos se desenvolveram e estatildeo cercados por aacutereas de elevada
biodiversidade e de grande fragilidade ambiental Muitos desses ambientes quando
preservados desempenham diversas funccedilotildees como o amortecimento dos processos
erosivos decorrentes da dinacircmica da zona costeira a formaccedilatildeo e preservaccedilatildeo da recarga
das aacuteguas subterracircneas corredores ecoloacutegicos entre um mosaico de ecossistemas que
vatildeo da vegetaccedilatildeo de praia passando pelas restingas e manguezais pela vegetaccedilatildeo de
encostas alcanccedilando as maiores cotas altimeacutetricas ateacute os limites do Parque Estadual da
Serra do Mar
Devido a essas caracteriacutesticas ambientais as diretrizes normativas de uso e ocupaccedilatildeo a
serem aplicadas na Reurb devem objetivar a proteccedilatildeo de toda a biodiversidade e dos
serviccedilos ambientais Com base no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
regulamentado pelo Decreto Federal ndeg 53002004 qualquer empreendimento na zona
costeira deveraacute ser compatiacutevel com a infraestrutura de saneamento e sistema viaacuterio
existentes devendo a soluccedilatildeo teacutecnica adotada preservar as caracteriacutesticas ambientais e a
qualidade paisagiacutestica Incluindo o levantamento e a fiscalizaccedilatildeo de atividades
potencialmente poluidoras em superfiacutecie
Propotildeem-se o monitoramento e a implantaccedilatildeo de planos de manejo de espeacutecies
ameaccediladas de extinccedilatildeo Outra importante ferramenta para a conservaccedilatildeo das populaccedilotildees
de fauna e de flora locais eacute a previsatildeo da implantaccedilatildeo de corredores ecoloacutegicos que
permitam a conexatildeo entre os fragmentos de habitats localizados dentro e fora dos
limites municipais A criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo municipais em aacutereas
remanescentes tambeacutem eacute uma alternativa de conservaccedilatildeo de espaccedilos ambientalmente
fraacutegeis e importantes e toda a sua biota associada
121
LEITE 2012 op cit 122
LEITE 2012 op cit
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Finalmente eacute de grande importacircncia para a continuidade ao longo das geraccedilotildees da
conservaccedilatildeo dos ecossistemas localizados na aacuterea de estudo a realizaccedilatildeo de educaccedilatildeo
ambiental nas escolas dos municiacutepios voltada para a conservaccedilatildeo dos ecossistemas
locais
Com isso o estudo teacutecnico visa embasar o planejamento e gestatildeo eficientes contiacutenuos e
de longo prazo para propor soluccedilotildees a fim de adequar os nuacutecleos urbanos informais agrave
cidade regularizada mitigando os efeitos entre a colisatildeo dos princiacutepios constitucionais
do direito agrave moradia digna e do direito do meio ambiente ecologicamente equilibrado
VIII CONCLUSAtildeO
Com a definiccedilatildeo das aacutereas de risco poderatildeo ser aplicadas nos nuacutecleos em processo de
regularizaccedilatildeo as medidas estruturais (obras) ou natildeo estruturais (planos preventivos
remoccedilotildees definitivas ou temporaacuterias)
O estudo teacutecnico para comprovar a melhoria das condiccedilotildees de sustentabilidade urbano
ambiental e de habitabilidade dos moradores a partir da regularizaccedilatildeo poderaacute se basear
nos dados de densidade adequada aos paracircmetros do municiacutepio sempre respeitando as
condicionantes do meio fiacutesico e a densidade adequada ao niacutevel de vulnerabilidade dos
ecossistemas envolvidos sendo que para a maior vulnerabilidade deveratildeo previstas a
menor densidade por exemplo nas zonas de amortecimento de Unidades de
Conservaccedilatildeo No mesmo sentido o estudo deve ser capaz de identificar as unidades
territoriais que por suas caracteriacutesticas fiacutesicas bioloacutegicas e soacutecio econocircmicas bem
como por sua dinacircmica e contrastes internos devam ser objeto de disciplina especial
com vistas ao desenvolvimento de accedilotildees capazes de conduzir ao aproveitamento agrave
manutenccedilatildeo ou agrave recuperaccedilatildeo de sua qualidade ambiental e do seu potencial produtivo
respeitando-se as normas e metas ambientais e soacutecio econocircmicas definidas pelo
Zoneamento Ecoloacutegico Econocircmico (Decreto Estadual ndeg 629132017)
Deve ser exigido o tratamento de esgoto de forma que natildeo comprometa a qualidade dos
recursos hiacutedricos superficiais e subterracircneos Na impossibilidade de implantaccedilatildeo da
Estaccedilatildeo de Tratamento de Esgotos apoacutes as avaliaccedilotildees necessaacuterias inclusive os testes de
infiltraccedilatildeo e verificadas as condiccedilotildees do solo e dadas agraves caracteriacutesticas topograacuteficas
poderatildeo ser recomendados como sistema adequado para as moradias as Fossas Seacutepticas
Filtro Bioloacutegico Anaeroacutebio e Sumidouro conforme NBR 72291993 da ABNT123
Como medida imediata para controle da contaminaccedilatildeo do aquiacutefero pelo esgoto
domeacutestico eacute sugerida a fiscalizaccedilatildeo rigorosa das fossas seacutepticas atuais das residecircncias
Deveratildeo estar previstas a coleta e destino adequado do lixo urbano atentando-se para o
fator da sazonalidade ou seja a populaccedilatildeo residente e flutuante em eacutepoca de veraneio
Deve ser previsto tambeacutem o abastecimento de aacutegua da populaccedilatildeo dentro dos padrotildees de
potabilidade e o controle do uso das aacuteguas subterracircneas coibindo a disposiccedilatildeo de
123
NBR 722993 da ABNT
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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poluentes e resiacuteduos de qualquer natureza em poccedilos e perfuraccedilotildees ativas ou
abandonadas
Eacute recomendaacutevel a adoccedilatildeo de pavimentaccedilatildeo natildeo impermeabilizada das vias (pedra
paralelepiacutepedos lajotas etc) calccediladas com faixas pavimentadas e vegetadas Quando
natildeo possiacutevel a pavimentaccedilatildeo natildeo impermeabilizada por exemplo nas vias onde
circulam os veiacuteculos de transporte urbano a pavimentaccedilatildeo impermeaacutevel deve atentar-se
a drenagem pluvial Recomenda-se tambeacutem o ordenamento do sistema viaacuterio atendendo
cada uma das modalidades de circulaccedilatildeo dando preferecircncia a pedestres e ciclistas
Adequaccedilatildeo e revitalizaccedilatildeo da arborizaccedilatildeo de forma a resgatar as espeacutecies nativas eou
frutiacuteferas que aleacutem de contribuir agrave estabilizaccedilatildeo climaacutetica embeleza pelo variado
colorido que exibe fornece abrigo e alimento agrave fauna e proporciona sombra e lazer nas
praccedilas parques jardins e sistemas viaacuterios Destacando que para a regularizaccedilatildeo
fundiaacuteria de interesse especiacutefico (Reurb-E) ao longo dos rios ou de qualquer curso
drsquoagua devera ser mantida faixa natildeo edificavel com largura minima de 15 metros de
cada lado Em aacutereas urbanas tombadas como patrimocircnio histoacuterico e cultural a faixa natildeo
edificaacutevel poderaacute ser redefinida de maneira a atender aos paracircmetros do ato do
tombamento Sendo que para o total da APP objeto de regularizaccedilatildeo caberaacute a
compensaccedilatildeo ambiental nos termos da Resoluccedilatildeo SMA nordm 072017
REFEREcircNCIAS
_______ Deliberaccedilatildeo CONSEMA ndeg 03 de 04 de dezembro de 2018 que reconhece
como atividade de baixo impacto ambiental a implementaccedilatildeo ou a regularizaccedilatildeo de
edificaccedilotildees em imoacuteveis urbanos cujas Aacutereas de Preservaccedilatildeo Permanente (APPs) tenham
perdido suas funccedilotildees ambientais
________ Lei Federal ndeg 13465 de 11 de julho de 2017 que dispotildee sobre a
regularizaccedilatildeo fundiaacuteria rural e urbana e daacute outras providecircncias
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development New York UNDP 2004
URBAN AND ENVIRONMENTAL ASPECTS OF THE LAND
REGULARIZATION OF CONSOLIDATED INFORMAL URBAN CENTERS IN
PERMANENT PRESERVATION AREAS
ABSTRACT The present study through a historical review of the legislation
regarding land subdivision and the environment and through the method of observation
and data collection in the field of the characteristics of informal occupations in
municipalities of the north coast sought to demonstrate the possibility of improvement
of the urban environmental sustainability and habitability conditions of the residents
from the urban land regularization (Reurb) Reurb is the process that includes legal
urban environmental and social measures with the purpose of incorporating the
informal urban nuclei into the urban territorial ordering and the titling of its occupants
The legal measures correspond in particular to the solution of the problems of the land
which gives full ownership to the direct beneficiary of Reurb The urban measures relate
to the solutions to adapt the installments to the regularized city such as the implantation
of essential infrastructure (pavement sewage energy water supply) reallocation of
dwellings due to being in places subject to collapse floods unhealthy places among
others The environmental measures seek to overcome the problem of settlements
implemented without environmental licensing and in disagreement with urban
legislation and environmental protection Social measures in turn concern the solutions
given to the Reurb beneficiary population especially in low-income families (but not
excluding other populations) in order to promote the dignified exercise of the right to
housing and the right to housing citizenship providing quality of life
Key words Land parceling urban Sustainability Permanent preservation area Social
Interest
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UMA SOLUCcedilAtildeO HARMOcircNICA PARA A MAIOR TRAGEacuteDIA
AMBIENTAL DO PAIacuteS
comentarios ao termo de ajustamento de conduta ldquogovernanccedilardquo ndash
TACGOV
HOMERO ANDRETTA JUNIOR
_________________ SUMAacuteRIO _________________
I O dia seguinte da trageacutedia de Mariana o que
fazer II Um objetivo uma soluccedilatildeo juriacutedica para o
maior desastre ambiental do Brasil III O Termo de
Ajustamento de Conduta-Governanccedila (TAC-GOV)
IV O Comitecirc Interfederativo ndash CIF V Cacircmaras
Teacutecnicas VI Comissotildees de Pessoas Atingidas VII
Custeio das Despesas do CIF e das CTs VIII
Auditoria Externa Independente e Compliance IX
Alteraccedilotildees na Estrutura Interna da Fundaccedilatildeo X
Repactuaccedilatildeo XI Conclusotildees
Palavras-Chave Barragem de Fundatildeo Rompimento Mariana-MG Desastre ambiental
Termo de Ajustamento de Conduta sobre Governanccedila - TAC-Gov
I O DIA SEGUINTE DA TRAGEacuteDIA DE MARIANA O QUE FAZER
Alguns dias apoacutes o rompimento da barragem de Fundatildeo em Mariana-MG as notiacutecias
de que a lama atingiria o Rio Doce e que chegaria ao mar territorial brasileiro levaram agrave
inevitaacutevel necessidade de pronta resposta da Advocacia-Geral da Uniatildeo - AGU para a
maior trageacutedia ambiental do paiacutes124
considerando-se que uma bacia hidrograacutefica inteira
Procurador Federal Advocacia-Geral da Uniatildeo
124 Conquanto a trageacutedia de Brumadinho tenha ceifado maior nuacutemero de vidas humanas o volume de
resiacuteduo despejado sobre os rios natildeo foi suficiente para atingir rio da Uniatildeo ou comprometer a bacia
hidrograacutefica como um todo ao contraacuterio do que ocorreu em Mariana Assim reputo que a trageacutedia de
Brumadinho do ponto de vista humano e social foi significativamente mais impactante poreacutem do ponto
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restou afetada caracterizando-se o dano ambiental a um rio da Uniatildeo o Rio Doce que
corta os Estados de Minas Gerais e do Espiacuterito Santo Igualmente vulnerado o mar
territorial bem da Uniatildeo
Inegaacutevel a legitimidade da Uniatildeo para a adoccedilatildeo de medidas judiciais a AGU logo
reconheceu a necessidade de atuaccedilatildeo conjunta com os Estados afetados buscando
contato com as Procuradorias Estaduais dos entes federados de forma a buscar uma
maior coordenaccedilatildeo e efetividade das medidas a serem adotadas pelos entes puacuteblicos
De pronto tambeacutem ficou clara a necessidade de uma soluccedilatildeo acordada com os
responsaacuteveis pelo dano basicamente a empresa SAMARCO e suas controladoras a
VALE SA antiga Cia Vale do Rio Doce e maior mineradora do Brasil e a BHP
BILLITON mineradora anglo-australiana
Contatos iniciais do Ministeacuterio do Meio Ambiente (MMA) e da AGU com as empresas
natildeo renderam frutos o que ensejou a adoccedilatildeo de accedilatildeo civil puacuteblica de reparaccedilatildeo de danos
conjunta ajuizada pela Uniatildeo e pelos Estados a primeira accedilatildeo que buscou enfrentar
todas as consequecircncias da trageacutedia de uma forma global
Desde o iniacutecio pensou-se nos riscos que a pulverizaccedilatildeo de litiacutegios acarretaria sobretudo
ao meio-ambiente visto que accedilotildees de reparaccedilatildeo locais poderiam ser dissonantes de um
projeto amplo e coordenado de recuperaccedilatildeo da Bacia
O presente artigo se baseia nos pareceres que engendraram a atuaccedilatildeo da AGU na
mateacuteria lavrados na Coordenaccedilatildeo-Geral de Patrimocircnio e Meio-Ambiente (CGPAM)
alguns em parceria com a Coordenaccedilatildeo-Geral de Recuperaccedilatildeo de Creacuteditos (naquele
momento) ambos no Departamento de Patrimocircnio Puacuteblico (DPP) e Probidade da
Procuradoria-Geral da Uniatildeo (PGU)
II UM OBJETIVO UMA SOLUCcedilAtildeO JURIacuteDICA PARA O MAIOR
DESASTRE AMBIENTAL DO BRASIL
Um primeiro Termo de Transaccedilatildeo e Ajustamento de Conduta que ficou conhecido pelo
acrocircnimo TTAC foi inicialmente firmado pela AGU AGEMG PGEES e empresas
nos autos da ACP nordm 0069758-6120154013400 homologado originalmente pela
Central de Conciliaccedilatildeo do Tribunal Regional Federal da 1a Regiatildeo (TRF1) anulada
Diante do ajuizamento da ACP nordm 0023863-0720164013800 (12a VFBH) pelo
MPF que questionou o TTAC partiu-se para a rodada de negociaccedilotildees que levou agrave
minuta do instrumento de que ora se cuida que teve por efeito extinguir a fase de
conhecimento da ACP de 2015 movida pelos entes puacuteblicos bem como uma seacuterie de
pedidos da ACP de 2016 movida pelo MPF
Outros dois instrumentos firmados entre as empresas causadoras do desastre e o
Ministeacuterio Puacuteblico tambeacutem merecem menccedilatildeo pois formam um arcabouccedilo de quatro
de vista exclusivamente ambiental a trageacutedia de Mariana teve consequecircncias mais devastadoras ao meio-
ambiente
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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documentos que estruturaram uma soluccedilatildeo holiacutestica para o desastre o Termo de
Ajustamento Preliminar conhecido como TAP e o Aditivo ao TAP por meio do
qual o MPMG aderiu ao TAP inicialmente firmado pelo MPF com acreacutescimos de
meacuterito
Em siacutentese estes documentos visaram a contrataccedilatildeo de experts para auxiliar os MPs
nas periacutecias socioeconocircmicas e socioambientais e de assessorias teacutecnicas para
auxiliar as pessoas atingidas Nem a Uniatildeo nem os Estados satildeo partes signataacuterias destes
instrumentos e portanto natildeo arcam com qualquer ocircnus financeiros deles decorrentes
Com efeito as empresas e ONGs contratadas pelas empresas por indicaccedilatildeo eou
orientaccedilatildeo dos MPs satildeo por elas custeadas para as finalidades previstas nestes
instrumentos
O TAC-GOV uacuteltimo dos documentos firmados alterou parcialmente o Termo de
Transaccedilatildeo e Ajustamento de Conduta (ldquoTTACrdquo) celebrado nos autos da Accedilatildeo Civil
Puacuteblica ajuizada pela Uniatildeo pelos Estados de Minas Gerais e do Espiacuterito Santo e entes
da administraccedilatildeo indireta em face das EMPRESAS nos autos do processo no 0069758-
6120154013400 em tracircmite perante a 12ordf Vara Federal da Seccedilatildeo Judiciaacuteria de Minas
Gerais em Belo Horizonte
Conquanto o TAC-GOV natildeo tenha implicado homologaccedilatildeo expressa do TTAC e
impeccedila que a Uniatildeo e Estados peccedilam homologaccedilatildeo do TTAC - ponto inegociaacutevel para o
Ministeacuterio Puacuteblico e objeto de aacuterduos debates - fato eacute que toda sistemaacutetica de
governanccedila prevista no TTAC foi reconhecida pelos MPs e Defensorias com
acreacutescimos e aumento da participaccedilatildeo social
Na praacutetica apenas os PROGRAMAS e o funding do TTAC restaram sem
homologaccedilatildeo aguardando a discussatildeo da repactuaccedilatildeo dos programas sociais e
ambientais originalmente previstos na praacutetica eles continuaratildeo sendo executados ateacute
que sejam repactuados (vide capiacutetulo proacuteprio abaixo) jaacute que o TTAC natildeo obstante sem
homologaccedilatildeo expressa fez lei entre as partes e continuou sendo cumprido ateacute que sofra
eventuais alteraccedilotildees
No iniacutecio das tratativas os MPs pretendiam firmar um instrumento sem nenhuma
menccedilatildeo ao TTAC e tinham a pretensatildeo de firmar um TAC Final que chegou a ser
referenciado no TAP e no Aditivo ao TAP como TACF Ocorre que a realidade do
TTAC se impocircs como uacutenico instrumento que direcionou a atuaccedilatildeo de todos os atores
diante de um desastre ambiental sem precedentes no Paiacutes e que demandava e demanda
atuaccedilatildeo articulada dos oacutergatildeos federais e estaduais e do Poder Puacuteblico em geral
Ao cabo satildeo incontaacuteveis as menccedilotildees ao TTAC no TAC-GOV de forma que se o
TTAC natildeo pode ser homologado certo que os instrumentos nele previstos restaram
inegavelmente consagrados como soluccedilatildeo inovadora de articulaccedilatildeo interfederativa e
interinstitucional no campo dos desastres soacutecio-ambientais de grande magnitude
Com efeito nenhum dos Poderes da Repuacuteblica poderia isoladamente enfrentar os
nefastos efeitos do rompimento da barragem de Fundatildeo de forma que o TAC-GOV
comprova que a criaccedilatildeo de uma Fundaccedilatildeo privada supervisionada por um Comitecirc
puacuteblico de natureza interfederativa eacute a forma mais ceacutelere uacutetil e eficaz para promover a
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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reparaccedilatildeo soacutecio-econocircmica e soacutecio-ambiental da bacia do Rio Doce e das comunidades
atingidas direta e indiretamente
III A TRANSACcedilAtildeO NO DIREITO AMBIENTAL E NA VALORACcedilAtildeO DO
DANO AMBIENTAL
Antes de examinarmos os pontos principais do TAC-GOV e seu diaacutelogo com o TTAC
algumas palavras sobre a possibilidade de transaccedilatildeo no Direito Ambiental satildeo de rigor
Com efeito escrevemos artigo especiacutefico sobre o tema ainda em vias de publicaccedilatildeo
por ocasiatildeo do Curso sobre Governanccedila Global da Universidade Nova de Lisboa125
Pois bem questiona-se com frequecircncia se sendo o direito ao meio ambiente
indisponiacutevel eacute possiacutevel transacionar a seu respeito e em menor grau se a Uniatildeo os
Estados e os Municiacutepios podem colher Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) na
mateacuteria
A esparsa doutrina no Brasil sobre essa questatildeo especiacutefica tem respondido
afirmativamente o que natildeo tem sido negado pela jurisprudecircncia Com efeito
ldquoContrariamente ao que tem sido apregoado questotildees ambientais satildeo essencialmente
negociaacuteveisrdquo ndash afirma o Procurador Regional da Repuacuteblica Paulo de Bessa Antunes126
-
ldquocomo claramente estabelecido pela Resolucao nordm 23797 do Conselho Nacional do
Meio Ambiente pois todas as intervenccedilotildees sobre o meio ambiente implicam opccedilotildees
entre possibilidades diversas privilegiando este ou aquele aspecto conforme uma
tomada de decisao em grande parte discricionariardquo
Ora se a decisatildeo eacute em grande parte discricionaacuteria nada mais legiacutetimo que Uniatildeo
Estados e Municiacutepios possam assinar acordo em mateacuteria ambiental O Poder
emanado pelo voto soberano do povo eacute a maior fonte de legitimidade para qualquer
decisatildeo discricionaacuteria da Administraccedilatildeo inclusive e especialmente em mateacuteria
ambiental
Bessa Antunes ainda cita como exemplos da disponibilidade do direito ao meio
ambiente a alteraccedilatildeo e supressatildeo (ainda que atraveacutes de lei) das unidades de
conservaccedilatildeo prevista no art 225 da Constituiccedilatildeo a possibilidade de supressatildeo de aacutereas
de preservaccedilatildeo permanente e o proacuteprio licenciamento ambiental ldquoum instrumento
administrativo para definir o grau de ldquopoluicaordquo ambiental tido como aceitavel pela
sociedaderdquo127
a competecircncia atribuiacuteda pela Lei nordm 943397 aos Comitecircs de Bacia
125
ANDRETTA JUNIOR Homero Valoraccedilatildeo do dano ambiental pressupostos juriacutedicos no Brasil em
Portugal e na Uniatildeo Europeacuteia In Atas do I Curso Sobre Governanccedila e Regulaccedilatildeo Global COUTINHO
Francisco Pereira SANTOS Ruth SILVA Matheus (coord) Universidade de Lisboa Faculdade de
Direito CEDIS ndash Centro de IampD sobre Direito e Sociedade Campus de Campolide Lisboa Abril 2020
ISBN 978-898-8985-03-3 p 233 126
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ed Satildeo Paulo Atlas 2015 pp 78 e 79
Destaques nossos 127
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ed Satildeo Paulo Atlas 2015 p 80
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Hidrograacutefica para ldquoarbitrar em primeira instacircncia administrativa os conflitos
relacionados aos recursos hiacutedricosrdquo128
Defendendo a possibilidade de arbitragem e transaccedilatildeo em mateacuteria ambiental o autor
vaticina
ldquoMuito embora o meio ambiente na condicao de macrobem nao possa ser tido
como ldquopatrimonialrdquo e de ldquocarater privadordquo na condicao de microbem
seguramente ele pode ser reduzido a um valor econocircmico portanto patrimonial e
da mesma forma pode estar submetido ao regime do direito privadordquo129
O renomado ambientalista faz ainda a seguinte observaccedilatildeo
ldquoCuriosamente eacute muito comum que um dos colegitimados a tomar o Termo de
Ajustamento de Conduta impugne tais termos quando firmados pelos demais
colegitimados sem sua presencardquo130
Demonstrando que essa tese encontra amparo na jurisprudecircncia cita o RESP 299400 a
Apelaccedilatildeo Ciacutevel 427003 da 6ordf Turma Especializada do TRF2 e a Apelaccedilatildeo Ciacutevel
415974 do TRF2 relatado pelo Desembargador Federal Reis Friede verbis
Eacute preciso ressaltar que a previsatildeo legal estabelece a possibilidade de intervenccedilatildeo do
MPF Desta forma apesar de aconselhaacutevel desejaacutevel a intervenccedilatildeo do MPF eacute
desnecessaacuteria na elaboraccedilatildeo do referido TAC Logo sua ausecircncia natildeo acarreta
portanto nulidade do mesmo por natildeo haver dispositivo legal que imponha tal
presenccedila
()
Boa parte da doutrina mostra-se perplexa com a possibilidade de transaccedilatildeo em mateacuteria
ambiental e de forma contraditoacuteria cria construccedilotildees cerebrinas bastante afastadas da
realidade dos fatos chegando a sustentar que ldquo[o] compromisso de ajustamento deve
ser homologado judicialmenterdquo Ora a homologacao judicial um Termo de
Ajustamento de Conduta caso inexistente a Accedilatildeo Civil Puacuteblica eacute uma contradiccedilatildeo pois
qual seria o sentido de que um documento vaacutelido como tiacutetulo executivo extrajudicial
fosse levado a juiacutezo para a homologaccedilatildeo e ser por essa via transformado em um tiacutetulo
executivo judicial () O fato eacute que a Lei da Accedilatildeo Civil Puacuteblica natildeo colocou nenhum
dos legitimados para a celebraccedilatildeo do Termo de Ajustamento de Conduta em posiccedilatildeo
superior aos demaisrdquo131
Se eacute possiacutevel transaccedilatildeo na mateacuteria ambiental nada impede a transaccedilatildeo tambeacutem com
relaccedilatildeo agrave valoraccedilatildeo dos danos ambientais
IV O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA-GOVERNANCcedilA (TAC-
GOV)
128
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ed Atlas Satildeo Paulo 2015 p 81 129
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ordfed Atlas Satildeo Paulo 2015 p 82 Veja-se o
exemplo irrefutaacutevel que o autor daacute a respeito da aacutegua ldquo() nao se pode deixar de aceitar que a Lei nordm
9433 de 8 de janeiro de 1997 de forma ampla reconhece o valor econocircmico do bem ambiental aacutegua
determinando a cobranccedila pelo seu uso bem como a ampla arbitrabilidade administrativa das questotildees
relativas aos conflitos de uso muito embora nao deixe de afirmar a natureza de bem puacuteblico da aguardquo 130
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ed Atlas Satildeo Paulo 2015 p 82 131
ANTUNES Paulo de Bessa Direito Ambiental 17ed Atlas Satildeo Paulo 2015 p 86
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O documento final que contou com a aquiescecircncia de todas as instituiccedilotildees juriacutedicas que
participaram de alguma forma do caso ficou conhecido como Termo de Ajustamento
de Conduta-Governanccedila ou mais simplificadamente TAC-GOV
Com efeito ele previu a estrutura responsaacutevel pela fiscalizaccedilatildeo da Fundaccedilatildeo Renova
criada pelas empresas causadoras do desastre ao mesmo tempo em que permitiu a
atuaccedilatildeo de todos os atores interessados inclusive a populaccedilatildeo atingida sem abrir matildeo
da necessaacuteria de tomada de decisatildeo governamental pelos oacutergatildeos puacuteblicos legalmente
responsaacuteveis
Seguindo-se ao contato132
em julho de 2017 da Coordenaccedilatildeo-Geral de Patrimocircnio e
Meio-Ambiente da Procuradoria-Geral da Uniatildeo (CGPAMDPPPGU) com o
Procurador da Repuacuteblica Coordenador da Forccedila Tarefa do MPF sobre o caso do
rompimento da Barragem de Fundatildeo em Mariana-MG iniciou-se na terccedila-feira dia
24102017 na Procuradoria-Geral da Repuacuteblica (PGR) com o Ministeacuterio Puacuteblico
Federal (MPF) em Brasiacutelia e no dia 25 seguinte com as empresas Samarco Vale e
BHP na Procuradoria-Geral da Uniatildeo (PGU) uma seacuterie de reuniotildees sendo a maioria
realizada na cidade de Belo Horizonte na Procuradoria da Repuacuteblica naquela capital
com as empresas SAMARCO VALE SA e BHP BILLITON DO BRASIL MPF
Defensorias Puacuteblicas Ministeacuterios Puacuteblicos Estaduais de Minas Gerais e Espiacuterito Santo
(MPMG e MPES) Ibama e o Comitecirc Interfederativo - CIF com o objetivo de
elaboraccedilatildeo de um Termo de Ajustamento de Conduta com vistas agrave homologaccedilatildeo parcial
de um acordo sobre a governanccedila do mecanismo de reparaccedilatildeo dos efeitos da trageacutedia
em Mariana-MG decorrente do rompimento da Barragem de Fundatildeo
As reuniotildees se estenderam pelo restante do segundo semestre de 2017 e pelo primeiro
semestre de 2018 com participaccedilatildeo da AGU AGEMG PGEES dos Ministeacuterio
Puacuteblicos Federal e dos dois Estados interessados (Minas Gerais e Espiacuterito Santo)
Defensorias Puacuteblicas (igualmente a Federal e dos dois Estados) escritoacuterios de advocacia
contratados pelas empresas Departamentos Juriacutedicos internos e corpo teacutecnico
representantes das empresas SAMARCO VALE SA e BHP BILLITON DO BRASIL
LTDA
Optou-se por cindir a discussatildeo sobre os instrumentos juriacutedicos que propiciariam o
combate aos efeitos da trageacutedia e por consequecircncia do TTAC inicialmente assinado
pela Uniatildeo Estados e empresas partindo-se da governanccedila e prosseguindo-se
futuramente com os programas socioeconocircmicos socioambientais e com o
financiamento o que acabou chamado na minuta de TAC-GOV de processo de
repactuaccedilatildeo
Cronologicamente antes do TAC-Gov trecircs instrumentos sobre o rompimento da
barragem de fundatildeo em Mariana foram firmados o TTAC o TAP e o Aditivo ao TAP
Os trecircs satildeo mencionados no TAC-GOV sendo portanto reconhecidos de parte a parte
com ressalvas eou ratificaccedilotildees expressas de claacuteusulas pontuais
132
O relato se baseia no PARECER nordm 2712018HAJDPPPGUAGU lanccedilado no processo
administrativo NUP 004050181052017-19
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
83
V O COMITEcirc INTERFEDERATIVO - CIF
Em suma o mecanismo de governanccedila originalmente previsto no TTAC firmado pela
Uniatildeo Estados de MG e ES com as empresas consistente na criaccedilatildeo de uma Fundaccedilatildeo
(atual Fundaccedilatildeo Renova) supervisionada por um Comitecirc Interfederativo (CIF) foi
mantido e reconhecido pelos Ministeacuterios Puacuteblicos e Defensorias Puacuteblicas Passaram
tambeacutem a ser reconhecidas expressamente e melhor disciplinadas as Cacircmaras Teacutecnicas
importantes conselhos formados por servidores federais estaduais e municipais bem
como nas quais participam defensores puacuteblicos e representantes dos atingidos (agora
com previsatildeo expressa) aleacutem dos teacutecnicos da proacutepria Fundaccedilatildeo (e doravante tambeacutem
dos MPs) e que auxiliam o CIF na elaboraccedilatildeo das propostas de Deliberaccedilatildeo por meio
de notas teacutecnicas antecedidas por debates
A minuta do TAC-Gov firmada ampliou o CIF Ministeacuterio Puacuteblico e a Defensoria
Puacuteblica solicitaram agregar representantes ou indicados no CIF destas instituiccedilotildees
inicialmente com direito a voto Os MPs defenderam sobretudo e inicialmente a
inclusatildeo de representantes dos atingidos indicados por um Foacuterum de Comitecircs Locais
que congregaria ao menos 8 Comitecircs Locais de atenccedilatildeo aos atingidos Nesse sentido
veio a primeira minuta enviada agrave AGU
Com a evoluccedilatildeo das tratativas tanto MPs e Defensorias desistiram de indicar um
representante com direito a voto tendo mantido o representante com direito a voz Ao
cabo o TAC-Gov contemplou ateacute 3 pessoas atingidas no CIF que satildeo indicados pelo
arranjo de Comitecircs Locais (vide infra) na forma em que livremente se auto-
organizaram Segundo defenderam MPs e Defensorias durante as tratativas as pessoas
atingidas poderiam ateacute mesmo desistir de sua participaccedilatildeo no CIF ou nas CTs se assim
entendessem mais conveniente Em outras palavras o TAC-Gov traz um limite de
participaccedilatildeo das pessoas atingidas mas natildeo uma obrigaccedilatildeo
As Defensorias Puacuteblicas ao cabo foram contempladas com dois representantes um
sem direito a voto e outro com direito a voto poreacutem com necessaacuteria formaccedilatildeo teacutecnica
Os representantes do Poder Puacuteblico e do Comitecirc de Bacia do Rio Doce (CBHDoce)
foram mantidos em mesmo nuacutemero em relaccedilatildeo agrave composiccedilatildeo original Ao fim o CIF
ficou composto da seguinte forma
CLAacuteUSULA TRIGEacuteSIMA SEXTA O Comitecirc Interfederativo (CIF) passa
a ter a seguinte composiccedilatildeo todos com direito a voz e voto
I ndash 02 (dois) representantes do Ministeacuterio do Meio Ambiente
II ndash 02 (dois) outros representantes do Governo Federal
III ndash 02 (dois) representantes do ESTADO DE MINAS GERAIS
IV ndash 02 (dois) representantes do ESTADO DO ESPIacuteRITO SANTO
V ndash 02 (dois) representantes dos municiacutepios atingidos pelo rompimento da
barragem de Fundatildeo do ESTADO DE MINAS GERAIS
VI ndash 01 (um) representante dos municiacutepios atingidos pelo rompimento da
barragem de Fundatildeo do ESTADO DO ESPIacuteRITO SANTO
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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VII ndash 03 (trecircs) pessoas atingidas ou teacutecnicos por elas indicados garantida a
representaccedilatildeo de pessoas dos Estados de Minas Gerais e do Espiacuterito Santo
VIII ndash 01 (um) teacutecnico indicado pela DEFENSORIA PUacuteBLICA
IX ndash 01 (um) representante do CBH-Doce
Com a ampliaccedilatildeo do CIF conferiu-se maior participaccedilatildeo popular e portanto
legitimidade Com isso houve sensiacutevel reduccedilatildeo de questionamentos judiciais quanto
agrave proacutepria existecircncia do CIF e CTs mas sobretudo quanto agraves proacuteprias deliberaccedilotildees do
CIF
A ideia de um Foacuterum de Comitecircs Locais acabou abandonada pelos proacuteprios MPs apoacutes
trabalho de anaacutelise em campo empreendida no primeiro semestre de 2018 Com efeito
as partes haviam chegado a uma minuta em dezembro de 2017 poreacutem os MPs e
Defensorias solicitaram a interrupccedilatildeo das negociaccedilotildees ateacute marccedilo de 2018 com objetivo
de promover a oitiva das pessoas atingidas Em abril de 2018 as tratativas foram
retomadas poreacutem natildeo foi trazida nenhuma ata de audiecircncia puacuteblica ou de consulta
popular
Em contrapartida foi apresentado o PARECER Nordm 2792018SPPEA da
Coordenadoria de Inclusatildeo e Mobilizaccedilatildeo Sociais do MPMG e da Secretaria de Periacutecia
Pesquisa e Anaacutelise do MPF contendo Avaliaccedilatildeo participativa da minuta do Termo de
Ajustamento de Conduta sobre a Governanccedila (TAC-Governanccedila) do processo de
reparaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo dos danos decorrentes do rompimento de barragens de
rejeitos das mineradoras Samarco BHP e Vale em Mariana Minas Gerais
Agrave vista deste documento ficou acertado que os proacuteprios atingidos definiriam a forma de
sua indicaccedilatildeo agraves reuniotildees do CIF e CTs jaacute que MPs e Defensorias defenderam com
veemecircncia o direito dos atingidos se auto-organizarem mediante auxiacutelio de assessorias
teacutecnicas contratadas pelas empresas em outros instrumentos previamente assinados com
os Ministeacuterios Puacuteblicos
Neste aspecto a AGU consignou ser necessaacuteria clareza de procedimento e indicaccedilatildeo
sob pena do CIF natildeo poder ser compelido a aceitar pessoas que aleatoriamente se
apresentassem como representantes dos atingidos eacute preciso que haja legitimidade
adequada fundamentada na sistemaacutetica de Comissotildees Regionais criadas no TAC-
Gov sob os auspiacutecios dos Ministeacuterios Puacuteblicos e Defensorias de forma que foi incluiacutedo
um paraacutegrafo segundo na claacuteusula trigeacutesima sexta de seguinte teor
PARAacuteGRAFO SEGUNDO A forma de participaccedilatildeo e a representaccedilatildeo das
pessoas atingidas seratildeo por elas definidas por meio da ARTICULACcedilAtildeO
DAS CAcircMARAS REGIONAIS observadas as regras de funcionamento do
CIF
Como forma de contrabalancear esse aumento do CIF foram estipuladas na claacuteusula
Trigeacutesima Seacutetima regras fixando limite temporal para o exerciacutecio da funccedilatildeo de membro
do CIF requisito de conhecimentos teacutecnicos especiacuteficos e rodiacutezio entre Municiacutepios e
indicados de forma a garantir rotatividade participaccedilatildeo de um maior nuacutemero de
pessoas e fiscalizaccedilatildeo pelos proacuteprios interessados quanto agrave atuaccedilatildeo de seus
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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representantes O paraacutegrafo sexto desta mesma claacuteusula autoriza o CIF definir em seu
regimento regras sobre conflitos de interesses de seus membros
Do ponto de vista da gestatildeo reduziu-se a possibilidade de excessiva interferecircncia
poliacutetica sobre questotildees teacutecnicas o uso poliacutetico do CIF por representantes dos entes nele
incluiacutedos e tambeacutem o conflito de interesses Aliaacutes a AGU propugnou pela inclusatildeo de
claacuteusula para que o CIF pudesse regulamentar o conflito de interesses com o setor
privado o paraacutegrafo quinto da Claacuteusula Trigeacutesima Sexta veda a designaccedilatildeo para que
componha o CIF pessoa que nos uacuteltimos cinco anos tenha prestado serviccedilos direta ou
indiretamente para as empresas causadoras do dano cabendo ao CIF prever em seu
regimento interno formas de impugnaccedilatildeo de nomes que violem essa disposiccedilatildeo
A Uniatildeo manteve a Presidecircncia (e seu substituto) mediante escolha pelo MMA dentre
os representantes da proacutepria Uniatildeo conforme dispocircs o paraacutegrafo quinto da Claacuteusula
Trigeacutesima Quinta
Jaacute ao fim das tratativas concordou-se uma regra que evita o uso poliacutetico da
representaccedilatildeo das pessoas atingidas no CIF atraveacutes da inclusatildeo de paraacutegrafo na claacuteusula
trigeacutesima sexta
PARAacuteGRAFO TERCEIRO Os membros indicados ao CIF pela
ARTICULACcedilAtildeO DAS CAcircMARAS REGIONAIS natildeo poderatildeo ser
dirigentes de partido poliacutetico ou titular de mandato eletivo de qualquer ente
da Federaccedilatildeo ainda que licenciado desses cargos ou funccedilotildees aplicando-se
tal vedaccedilatildeo tambeacutem aos parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o terceiro grau
das pessoas indicadas
Com os demais pontos natildeo houve discordacircncia senatildeo em detalhes ou terminologia
empregada No entanto passa-se a explanaacute-los para a finalidade de colheita das
autorizaccedilotildees ministeriais na forma do sect4ordm do art 1ordm da Lei nordm 94691997
VI CAcircMARAS TEacuteCNICAS - CTs (CLAacuteUSULAS QUADRAGEacuteSIMA A
QUADRAGEacuteSIMA QUARTA)
As Cacircmaras Teacutecnicas - CTs tinham previsatildeo tiacutemida no TTAC original Diante da
importacircncia que adquiriram ao longo da atuaccedilatildeo do CIF nos dois anos e meio que se
seguiram agrave trageacutedia ganharam previsatildeo expressa no TAC-GOV
CLAacuteUSULA QUADRAGEacuteSIMA PRIMEIRA O CIF instituiraacute Cacircmaras
Teacutecnicas (CTCIF) e disporaacute sobre sua competecircncia coordenaccedilatildeo
programas afetos e a forma de funcionamento
PARAacuteGRAFO PRIMEIRO As CAcircMARAS TEacuteCNICAS satildeo oacutergatildeos
teacutecnico-consultivos instituiacutedos para auxiliar o CIF no desempenho da sua
finalidade de orientar acompanhar monitorar e fiscalizar a execuccedilatildeo com
base em criteacuterios teacutecnicos socioeconocircmicos socioambientais e
orccedilamentaacuterios de PROGRAMAS PROJETOS e medidas impostas pelo
TTAC e pelo presente ACORDO sem prejuiacutezo das atribuiccedilotildees legais dos
oacutergatildeos que as compuserem
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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PARAacuteGRAFO SEGUNDO As CAcircMARAS TEacuteCNICAS seratildeo instacircncias
prioritaacuterias para a discussatildeo teacutecnica e busca de soluccedilotildees agraves divergecircncias
relacionadas aos PROGRAMAS PROJETOS e ACcedilOtildeES de reparaccedilatildeo
integral dos danos decorrentes do ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE
FUNDAtildeO sem prejuiacutezo do disposto nos paraacutegrafos da CLAacuteUSULA
DEacuteCIMA PRIMEIRA ()
Essa redaccedilatildeo eacute similar ao art 1ordm da Deliberaccedilatildeo CIF nordm 07 de 11072016 e seu
paraacutegrafo uacutenico Como esse procedimento jaacute existia e tinha funcionado com sucesso no
acircmbito do CIF a previsatildeo das CTs no TAC-GOV institucionalizou de uma vez por
todas a sua existecircncia legitimando-as enquanto oacutergatildeos teacutecnicos de assessoramento do
CIF interagindo com os servidores dos Ministeacuterios e secretarias estaduais e municipais
com as Comissotildees Locais de atingidos e com os experts contratados pelas empresas
por forccedila do TAP e seu Aditivo que as empresas firmaram previamente com o MPF
O TAC-GOV esclarece que o produto dos debates das Cacircmaras Teacutecnicas satildeo notas
teacutecnicas que subsidiam o CIF na tomada de decisotildees permanecendo o CIF como
instacircncia deliberativa Dividiu-se o regime das Cacircmaras Teacutecnicas conforme
supervisionem os programas socioeconocircmicos e os socioambientais
Especificamente quanto agraves CTs socioambientais previu-se no paraacutegrafo oitavo da
claacuteusula Quadrageacutesima Primeira que os representantes indicados para as CAcircMARAS
TEacuteCNICAS socioambientais deveratildeo ter formaccedilatildeo teacutecnica adequada salvo as pessoas
atingidas que poderatildeo estar acompanhadas das ASSESSORIAS TEacuteCNICAS
Esta foi uma demanda da mais alta relevacircncia para o CIF e para o IBAMA e que restou
atendida no TAC-GOV Com isso evitam-se decisotildees sem respaldo teacutecnico ou que
pudessem prejudicar ainda mais a Bacia do Rio Doce Esclareceu-se no PARAacuteGRAFO
NONO da mesma claacuteusula que a FUNDACcedilAtildeO participaraacute com direito a voz das
reuniotildees das CAcircMARAS TEacuteCNICAS sem contudo participar da elaboraccedilatildeo dos
documentos teacutecnicos ou das minutas de deliberaccedilatildeo que seratildeo encaminhadas ao CIF
Ponto importante na minuta de TAC-GOV eacute a previsatildeo expressa de um Regimento
Uacutenico para as Cacircmaras Teacutecnicas (RICTs) no Paraacutegrafo Deacutecimo Segundo que
disciplinaraacute o nuacutemero de participantes e procedimentos Esta era uma demanda das CTs
visto que a ausecircncia de normativo dificultava os trabalhos dos Coordenadores muitas
vezes leigos em Direito o que lhes deixava desamparados diante de requerimentos por
vezes indevidos ou extemporacircneos Sobre a interaccedilatildeo de MPs Defensorias e pessoas
atingidas com as CTs restou disciplinado
CLAacuteUSULA QUADRAGEacuteSIMA TERCEIRA A DEFENSORIA
PUacuteBLICA e o MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO indicaratildeo cada um 1 (um)
membro titular e 1 (um) membro suplente para atuaccedilatildeo em cada uma das
CAcircMARAS TEacuteCNICAS
CLAacuteUSULA QUADRAGEacuteSIMA QUARTA Fica assegurada agraves pessoas
atingidas a indicaccedilatildeo na forma que decidirem adotar e mediante
comunicaccedilatildeo preacutevia de 02 (dois) membros titulares e 02 (dois) membros
suplentes que poderatildeo contar com apoio das ASSESSORIAS TEacuteCNICAS
se assim o desejarem para atuaccedilatildeo em cada uma das CAcircMARAS
TEacuteCNICAS
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Tambeacutem ficou esclarecido que divergecircncias teacutecnicas das reuniotildees das CTs deveratildeo
constar das notas teacutecnicas a serem expedidas pelas CAcircMARAS TEacuteCNICAS ao CIF
na forma da claacuteusula quadrageacutesima quinta
VII COMISSOtildeES DE PESSOAS ATINGIDAS CLAacuteUSULAS OITAVA A
DEacuteCIMA OITAVA
As Comissotildees Locais satildeo uma forma de institucionalizar as reuniotildees dos atingidos sob
auxiacutelio de assessorias teacutecnicas contratadas pelas empresas responsaacuteveis pelo desastre na
forma prevista em termo de ajustamento preliminar (TAP) e seu aditivo (ADITIVO ao
TAP) firmados entre o Ministeacuterio Puacuteblico e SAMARCO VALE e BHP
Essas Comissotildees constituiriam inicialmente um Foacuterum de Comitecircs Locais (FLC) que
indicaria dois representantes para participarem das reuniotildees do CIF mas esta ideia ao
cabo foi abandonada O TAC-GOV prevecirc uma forma de participaccedilatildeo dos atingidos por
meio de Comissotildees Locais que seratildeo auxiliadas pelos experts contratados pelo MP
Embora possa implicar alguma lentidatildeo no processo decisoacuterio a sistemaacutetica incorporaraacute
demandas dos atingidos aos mecanismos originalmente previstos no TTAC primeiro
instrumento que promovia uma soluccedilatildeo holiacutestica ao desastre De toda forma a
preocupaccedilatildeo da AGU foi garantir que este complexo modelo de organizaccedilatildeo social
impactasse minimamente na organizaccedilatildeo e funcionamento das CTs e CIF objetivo que
foi atendido
Na praacutetica as CTs e o proacuteprio CIF jaacute tem dado direito a voz aos atingidos e agraves
Defensorias de forma que o modelo agora adotado apenas formaliza essa participaccedilatildeo
As Defensorias e os experts contratados pelas empresas a pedido do MP seratildeo
incorporados aos trabalhos das Cacircmaras Teacutecnicas (CTs) com variaccedilotildees cf se trate
daquelas que supervisionam programas socioeconocircmicos ou os socioambientais
Essas Comissotildees Locais de pessoas atingidas estaratildeo espalhadas ao longo da Bacia do
Rio Doce em nuacutemeros limitados Elas poderatildeo interagir segundo o TAC-GOV com a
Fundaccedilatildeo Renova MP e assessores teacutecnicos contratados pelo MP fazendo criacuteticas e
sugestotildees agraves medidas podendo levaacute-las ao CIF por meio dos representantes a serem
definidos
Sua principal funccedilatildeo eacute promover a adequaccedilatildeo acordada prevista na claacuteusula deacutecima
primeira e seguintes da forma de execuccedilatildeo das accedilotildees relativas aos PROGRAMAS agraves
particularidades existentes no acircmbito de seu territoacuterio De toda sorte caberaacute ao CIF a
uacuteltima palavra salvo se as propostas da Comissatildeo Local implicarem alteraccedilatildeo de escopo
dos programas caso em que ou bem seratildeo objeto da revisatildeo perioacutedica prevista na
Claacuteusula 203 do TTAC ou bem para deliberaccedilatildeo conforme esse entender pertinente
nos limites do TTAC (claacuteusula deacutecima segunda) Se por outro lado formular
propostas que extrapolem os limites dos PROGRAMAS tais propostas deveratildeo ser
encaminhadas agraves PARTES para discussatildeo no acircmbito do Processo de Repactuaccedilatildeo
previsto na CLAacuteUSULA NONAGEacuteSIMA TERCEIRA (ldquoPROCESSO DE
REPACTUACcedilAtildeOrdquo) eou ao CIF para revisao periodica prevista na Clausula 203 do
TTAC conforme estatui a claacuteusula deacutecima terceira
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Lembre-se que a claacuteusula 203 do TTAC prevecirc a revisatildeo trienal dos Programas dentro
dos limites do TTAC Por outro lado a repactuaccedilatildeo consiste na rediscussatildeo dos
Programas que se pretende fazer por meio do procedimento proacuteprio previsto em
capiacutetulo especiacutefico do TAC-GOV Os MPs e as empresas tambeacutem chegaram a
consenso quanto ao custeio dessas Comissotildees sejam locais sejam regionais que natildeo
ficou a cargo da administraccedilatildeo puacuteblica Assim natildeo haacute ocircnus financeiro para a Uniatildeo e
Estados
VIII CUSTEIO DAS DESPESAS DO CIF E DAS CTs
Uma importante demanda do CIF foi atendida no TAC-GOV o custeio pela Fundaccedilatildeo
dos gastos com deslocamento refeiccedilatildeo e hospedagem dos servidores federais que atuam
no CIF e CTs O orccedilamento das autarquias notadamente do IBAMA e ANA vinha
sendo fortemente comprometido com essas reuniotildees num momento de forte restriccedilatildeo
de gastos da Uniatildeo somado ao fato de que pelas regras orccedilamentaacuterias o simples
ressarcimento dos gastos pelas empresas seria incorporado ao Orccedilamento Geral da
Uniatildeo - OGU sem benefiacutecio algum aos trabalhos do CIF
Desde o iniacutecio se pensou numa sistemaacutetica de recursos privados justamente para se
evitar as amarras orccedilamentaacuterias quanto agrave reparaccedilatildeo dos efeitos da trageacutedia Esse eacute um
dos principais pontos a caracterizar a vantajosidade para a Uniatildeo na celebraccedilatildeo do
TAC-GOV Os Ministeacuterios Puacuteblicos aquiesceram expressamente e as empresas
consultaram suas aacutereas de compliance tendo concordado com a sistemaacutetica prevista a
partir da claacuteusula quinquageacutesima quinta
Idealizou-se a contrataccedilatildeo de gerenciadores desses gastos pela Fundaccedilatildeo para
garantir suporte logiacutestico agraves reuniotildees por meio de um Orccedilamento de Reuniotildees do CIF
assim como um Orccedilamento de Supervisatildeo dos Programas para as tarefas pontualmente
demandadas pelo CIF Haveraacute dois Gerenciadores um especiacutefico para as Comissotildees
Locais Comissotildees Regionais e Foacuterum de Observadores e outro especiacutefico para os
gastos do CIF e CTs As regras atendem agraves especificidades das pessoas atingidas no
primeiro caso e dos oacutergatildeos puacuteblicos no segundo
Afastou-se a possibilidade de pagamento de numeraacuterio diretamente pela Fundaccedilatildeo aos
servidores federais ante vedaccedilatildeo legal ainda que por meio de diaacuterias Esta posiccedilatildeo foi
esclarecida a pedido da PGU atraveacutes da Nota nordm 28242017ACSCGJRHCONJUR-
MPCGUAGU da Consultoria Juriacutedica do Ministeacuterio do Planejamento
Desenvolvimento e Gestatildeo lanccedilada no processo administrativo NUP
004050181052017-19
Caberaacute ao Gerenciador-CIF organizar as reuniotildees locais de alimentaccedilatildeo e de
hospedagem bem como adquirir passagens para os encontros do CIF e CTs segundo
cronograma por estes fixados Semelhante sistemaacutetica foi prevista para as COMISSOtildeES
LOCAIS e CAcircMARAS REGIONAIS incluindo as atividades e reuniotildees de articulaccedilatildeo
e discussatildeo dessas Cacircmaras (ldquoARTICULACcedilAtildeO DAS CAcircMARAS REGIONAISrdquo) e do
FOacuteRUM DE OBSERVADORES a cargo do Gerenciador-Atingidos
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Caberaacute ao CIF nos termos da claacuteusula quinquageacutesima seacutetima acordar com a Fundaccedilatildeo
um orccedilamento de custeio a ser executado pelo gerenciador ao final de cada ano na
hipoacutetese de dissenso haveraacute submissatildeo ao Juiacutezo da 12a VFBH Admite-se ainda o
incremento de 25 deste orccedilamento para a realizaccedilatildeo de reuniotildees extraordinaacuterias ou de
despesas previstas na claacuteusula quinquageacutesima oitava Esta claacuteusula trouxe previsatildeo de
custeio dos gastos com supervisatildeo dos programas Por ser uma das claacuteusulas mais
relevantes e vantajosas para a Uniatildeo conveacutem transcrevecirc-la na iacutentegra
CLAacuteUSULA QUINQUAGEacuteSIMA OITAVA Ateacute 90 (noventa) dias antes
do encerramento de cada ano o CIF encaminharaacute agrave FUNDACcedilAtildeO a previsatildeo
anual de atividades com a fiscalizaccedilatildeo monitoramento e acompanhamento
dos PROGRAMAS para fins de elaboraccedilatildeo do ORCcedilAMENTO CIF que
conteraacute exclusivamente despesas com
I ndash transporte hospedagem e alimentaccedilatildeo para os membros do CIF e das
CAcircMARAS TEacuteCNICAS comparecerem agraves respectivas reuniotildees bem como
para a realizaccedilatildeo de vistorias e supervisatildeo dos PROGRAMAS
II ndash contrataccedilatildeo de serviccedilos teacutecnicos para auxiliar nas atividades do CIF e
das CAcircMARAS TEacuteCNICAS em questotildees especiacuteficas agrave fiscalizaccedilatildeo ao
monitoramento e ao acompanhamento dos PROGRAMAS como por
exemplo exames laboratoriais e imagens de sateacutelite de alta resoluccedilatildeo ou
levantamentos aerofotogrameacutetricos da bacia do Rio Doce quando
comprovada a necessidade teacutecnica
III ndash embarcaccedilotildees para fins de anaacutelises quiacutemicas e laboratoriais nos rios da
bacia do Rio Doce ou em alto-mar exclusivamente para atividades
relacionadas agrave fiscalizaccedilatildeo ao monitoramento e ao acompanhamento dos
PROGRAMAS quando comprovada a necessidade teacutecnica
IV ndash outras despesas administrativas comprovadamente relacionadas agrave
fiscalizaccedilatildeo monitoramento e acompanhamento dos PROGRAMAS
quando comprovada a necessidade teacutecnica atendidos os limites previstos no
PARAacuteGRAFO QUINTO DA CLAacuteUSULA QUINQUAGEacuteSIMA SEXTA
V ndash contrataccedilatildeo de serviccedilo de secretariado terceirizado limitado a uma
pessoa por reuniatildeo para auxiliar nas reuniotildees do CIF e das CAcircMARAS
TEacuteCNICAS sob coordenaccedilatildeo do Presidente do CIF e do respectivo
coordenador da CAcircMARA TEacuteCNICA
Assim o TAC-GOV trasladou todos esses custos para as empresas causadoras do
desastre por meio da Fundaccedilatildeo Renova Ressalvou-se que esses valores de custeio natildeo
poderatildeo ser abatidos dos valores destinados aos programas na claacuteusula 55 sect3ordm
IX AUDITORIA INDEPENDENTE EXTERNA E COMPLIANCE
CLAacuteUSULAS QUINQUAGEacuteSIMA TERCEIRA E QUINQUAGEacuteSIMA QUARTA
O MPF pretendeu acrescentar claacuteusulas mais exigentes quanto agrave auditoria independente
externa e referente a compliance da Fundaccedilatildeo O CIF durante as negociaccedilotildees informou
que gostaria de pedir auditorias mais detalhadas e o MPF concordou que o proacuteprio CIF
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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trouxesse uma proposta de redaccedilatildeo que vingou nas claacuteusulas terceira e seguintes da
minuta
Em suma o CIF seraacute empoderado com a possibilidade de detalhar anualmente o
escopo dos trabalhos e o documento seraacute encaminhado agrave Fundaccedilatildeo Renova de modo
que efetue os ajustes contratuais necessaacuterios na forma do paraacutegrafo sexto da claacuteusula
quinquageacutesima terceira O Comitecirc Interfederativo as cacircmaras teacutecnicas o Ministeacuterio
puacuteblico a Defensoria Puacuteblica e os Conselhos Locais receberatildeo relatoacuterios
circunstanciados dos trabalhos realizados pela(s) auditoria(s)
Dessa forma as empresas de auditoria tambeacutem ficaram vinculadas a prestar
esclarecimentos ao CIF ou direcionar seus trabalhos de forma a obter informaccedilotildees que
o CIF natildeo conseguir diretamente da Fundaccedilatildeo Renova Espera-se que este
empoderamento das auditorias aliado agrave necessaacuteria prestaccedilatildeo de contas aos oacutergatildeos
puacuteblicos aprimore a fiscalizaccedilatildeo da Fundaccedilatildeo e permita maior rigor no conhecimento
de suas accedilotildees
X ALTERACcedilOtildeES NA ESTRUTURA INTERNA DA FUNDACcedilAtildeO
O MP demandou algumas alteraccedilotildees nos Conselhos de Curadores e Consultivo da
Fundaccedilatildeo Os Estados e a Uniatildeo desde sempre concordaram quanto agrave necessidade de se
manter o caraacuteter eminentemente privado e de gestatildeo da Diretoria Executiva da
Fundaccedilatildeo natildeo apenas para uma execuccedilatildeo ceacutelere das medidas necessaacuterias mas tambeacutem
para possibilitar uma responsabilizaccedilatildeo clara por accedilotildees indevidas e eventuais omissotildees
O MP chegou a propor que atingidos e Poder Puacuteblico fizessem indicaccedilotildees agrave Diretoria
Executiva proposta que foi rechaccedilada pelas empresas de plano por natildeo primar pela
melhor teacutecnica juriacutedica e em certa medida pela Uniatildeo e Estados
Primeiro porque essas funccedilotildees implicam gestatildeo de um orccedilamento bilionaacuterio que
demanda expertise em gestatildeo e administraccedilatildeo Segundo porque desde o TTAC foi
adotada a premissa de que a Fundaccedilatildeo era privada e portanto natildeo poderia sofrer
qualquer ingerecircncia do Poder Puacuteblico que inclusive poderia vir a ser responsabilizado
por atos da Fundaccedilatildeo se participasse de seus oacutergatildeos de gestatildeo Terceiro porque a
supervisatildeo dos resultados das accedilotildees projetos e programas da Fundaccedilatildeo eacute feita pelo CIF
E no CIF natildeo pode haver participaccedilatildeo da Fundaccedilatildeo que tambeacutem natildeo pode redigir as
Notas Teacutecnicas das CTs Quarto porque a fiscalizaccedilatildeo contaacutebil e financeira eacute feita pelo
Conselho Fiscal da Fundaccedilatildeo por uma auditoria externa (acima apreciada) pelo proacuteprio
Ministeacuterio Puacuteblico por meio da curadoria de fundaccedilotildees Quinto porque a participaccedilatildeo
dos atingidos e do Poder Puacuteblico se daraacute nas instacircncias supra relatadas Sexto natildeo cabe
ao Poder Puacuteblico fazer gestatildeo de verbas privadas
Por outro lado os MPs e Defensorias postularam uma participaccedilatildeo dos atingidos muito
maior em relaccedilatildeo agrave versatildeo final da minuta Ponderou-se sem embargo que a
participaccedilatildeo de muitos atingidos poderia natildeo ser conveniente inclusive para eles jaacute que
eventuais equiacutevocos ou demora na execuccedilatildeo das accedilotildees pela Fundaccedilatildeo poderia ser
imputada agrave sua participaccedilatildeo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Com relaccedilatildeo ao Conselho de Curadores a composiccedilatildeo majoritaacuteria (6 membros) ficou
com as empresas 1 outro seraacute indicado pelo CIF e 2 pela articulaccedilatildeo das Cacircmaras
Regionais de pessoas atingidas (claacuteusula quadrageacutesima sexta) Jaacute o Conselho Consultivo
seraacute composto majoritariamente por pessoas atingidas e sociedade civil em geral - para
maior detalhamento vide claacuteusula quadrageacutesima oitava)
XI REPACTUACcedilAtildeO
As propostas do Comitecirc Interfederativo de alteraccedilatildeo e ampliaccedilatildeo dos programas
previstos no TTAC original seratildeo objeto de discussatildeo na forma do TAC-Gov no
capiacutetulo entitulado PROCESSO UacuteNICO DE REPACTUACcedilAtildeO DOS PROGRAMAS
SOCIOAMBIENTAIS E SOCIOECONOcircMICOS PARA REPARACcedilAtildeO INTEGRAL
DOS DANOS DECORRENTES DO ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE
FUNDAtildeO
Os programas previstos no TTAC seratildeo objeto de repactuaccedilatildeo visto que o MPF se
louvaraacute das conclusotildees dos experts contratados pelas empresas em seu favor em dois
instrumentos paralelos ao TTAC conhecidos como Termo de Ajustamento Preliminar e
seu Aditivo (TAP e Aditivo ao TAP ambos mencionados na minuta de TAC-GOV)
Esses instrumentos tambeacutem previram a contrataccedilatildeo pelas empresas de assessorias
teacutecnicas especializadas para fornecerem apoio teacutecnico aos atingidos A revisatildeo dos
programas era conditio sine qua non para os MPs firmarem um instrumento restrito agrave
Governanccedila
Ademais os MPs pretendiam obter uma anaacutelise global de todos os danos causados pela
trageacutedia Nesse sentido criticaram o TTAC e a ACP dos entes puacuteblicos Natildeo obstante eacute
impossiacutevel mensurar do ponto de vista teacutecnico a integralidade do dano ambiental ao
que se soma a ausecircncia de criteacuterios juriacutedicos para essa mensuraccedilatildeo no Direito brasileiro
e mesmo outros sistemas juriacutedicos de nosso conhecimento quando se faz anaacutelise de
direito comparado nem mesmo o Direito Internacional traz resposta para esta questatildeo
Eacute certo e natildeo se duvida que haacute dever de reparar mas natildeo haacute resposta clara para as
questotildees o que deve ser restauradoreparado quanto custaraacute ou ateacute que ponto satildeo
devidas medidas de compensaccedilatildeo ambiental
Fato eacute que passados dois anos e meio do desastre revela-se impossiacutevel mensurar todos
os danos ao menos nesse espaccedilo de tempo ao que se soma a natureza dinacircmica do dano
ambiental Isso comprova que o Poder Puacuteblico deveria mesmo ter agido o quanto antes
com vistas a iniciar a remediaccedilatildeoreparaccedilatildeominimizaccedilatildeo dos efeitos da trageacutedia Sem
embargo objetivando a pacificaccedilatildeo das discussotildees com MPs e Defensorias o TAC-
GOV deixa em aberto a repactuaccedilatildeo dos programas o que redundaraacute no ocircnus de todas
as partes cotejarem as conclusotildees dos teacutecnicos e avaliarem quais programas necessitam
ser ampliados criados terem seu escopo alterado fundidos e ateacute mesmo reduzidos ou
extintos se for o caso Pela clareza vale transcrever as claacuteusulas que tratam dos
requisitos forma e procedimento do Processo de Repactuaccedilatildeo
CLAacuteUSULA NONAGEacuteSIMA SEXTA O PROCESSO DE
REPACTUACcedilAtildeO teraacute por base estudos teacutecnicos a participaccedilatildeo dos
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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atingidos conforme os princiacutepios e claacuteusulas deste ACORDO e observaraacute
as seguintes premissas
I ndash reparaccedilatildeo integral dos danos causados pelo ROMPIMENTO DA
BARRAGEM DE FUNDAtildeO conforme exigida pela legislaccedilatildeo brasileira
II ndash a consideraccedilatildeo das propostas encaminhadas pelas COMISSOtildeES
LOCAIS eou pelas CAcircMARAS REGIONAIS na forma da CLAacuteUSULA
TRIGEacuteSIMA SEGUNDA
III ndash a adoccedilatildeo como base mas natildeo exclusivamente dos PROGRAMAS
definidos no TTAC para fins de repactuaccedilatildeo
IV ndash a consideraccedilatildeo dos resultados de eventuais audiecircncias puacuteblicas nos
termos do TAP e do ADITIVO AO TAP
V ndash as claacuteusulas relativas aos PROGRAMAS voltados para as comunidades
indiacutegenas e demais comunidades tradicionais dependeratildeo das consultas
preacutevias livres e informadas
VI ndash os diagnoacutesticos e estudos realizados pelos EXPERTS DO
MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO aos quais natildeo estaratildeo vinculadas as EMPRESAS
e que poderatildeo aleacutem de outros elementos servir de base teacutecnica para
eventual proposta do MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO de discussatildeo e reformulaccedilatildeo
dos PROGRAMAS inclusive no acircmbito das CAcircMARAS TEMAacuteTICAS
VII ndash os diagnoacutesticos e estudos realizados pelos EXPERTS DAS
EMPRESAS aos quais natildeo estaratildeo vinculados o MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO
e o CIF e que poderatildeo servir de base teacutecnica para as EMPRESAS inclusive
no acircmbito das CAcircMARAS TEMAacuteTICAS e
VIII ndash a proposta de repactuaccedilatildeo ser tecnicamente fundamentada
considerando o dever das EMPRESAS de reparaccedilatildeo integral dos danos
causados pelo 38 ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDAtildeO a
legislaccedilatildeo brasileira a seguranccedila juriacutedica o desenvolvimento dos
PROGRAMAS e as medidas implementadas pela FUNDACcedilAtildeO ateacute entatildeo
CLAacuteUSULA NONAGEacuteSIMA SEacuteTIMA As PARTES ajustaratildeo em ateacute 08
(oito) meses da homologaccedilatildeo deste ACORDO procedimento e cronograma
de negociaccedilotildees que primem pela boa feacute pela celeridade e pela busca de
consenso e de sistematicidade seguindo as premissas elencadas nos incisos
abaixo
I ndash a criaccedilatildeo de 01 (uma) cacircmara de repactuaccedilatildeo que poderaacute contar com
cacircmaras temaacuteticas de composiccedilatildeo pluripartite incluindo representaccedilatildeo de
atingidos que debateratildeo as alternativas teacutecnicas e socialmente adequadas
que aperfeiccediloem ou completem os PROGRAMAS (ldquoCAcircMARA DE
REPACTUACcedilAtildeO e ldquoCAcircMARAS TEMATICASrdquo)
II ndash a CAcircMARA DE REPACTUACcedilAtildeO integrada por representantes
indicados pelas PARTES e se assim desejarem 02 (dois) representantes das
pessoas atingidas indicados pela ARTICULACcedilAtildeO DAS CAcircMARAS
REGIONAIS sendo 01 (um) do ESTADO DE MINAS GERAIS e 01 (um)
do ESTADO DO ESPIacuteRITO SANTO faraacute recomendaccedilotildees mediante
comum acordo de seus integrantes Caso natildeo se chegue a um comum
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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acordo as eventuais posiccedilotildees divergentes a respeito seratildeo encaminhadas agraves
PARTES
III ndash tanto que possiacutevel as CAcircMARAS TEMAacuteTICAS poderatildeo apresentar agrave
CAcircMARA DE REPACTUACcedilAtildeO a soluccedilatildeo teacutecnica e social mais adequada
agrave reparaccedilatildeo integral dos danos socioambientais e socioeconocircmicos
decorrentes do ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDAtildeO
registradas eventuais visotildees divergentes a respeito e
IV ndash as PARTES e a ARTICULACcedilAtildeO DAS CAcircMARAS REGIONAIS
indicaratildeo nomes para as reuniotildees temaacuteticas que salvo por motivo
justificado passaratildeo a participar da agenda das respectivas reuniotildees
Por fim na CLAacuteUSULA NONAGEacuteSIMA NONA convencionou-se que Chegando
todas as PARTES a um acordo no PROCESSO DE REPACTUACcedilAtildeO as alteraccedilotildees daiacute
decorrentes seratildeo objeto de um termo de ajuste que incorporaraacute o TTAC e seratildeo
implementadas pela FUNDACcedilAtildeO em conformidade com os termos e condiccedilotildees
definidos e aplicaacuteveis
XII CONCLUSOtildeES
As accedilotildees judiciais ajuizadas em face das empresas redundaram em 4 instrumentos
juriacutedicos que agregados sobre o TAC-GOVERNANCcedilA instrumentalizaram uma
soluccedilatildeo juriacutedica holiacutestica para os efeitos do desastre
Os documentos juriacutedicos produzidos satildeo um norte aos gestores aos atingidos aos
oacutergatildeos de controle agrave Fundaccedilatildeo Renova enfim a todos os envolvidos no sentido da
recuperaccedilatildeo econocircmica e social da Bacia do Rio Doce apoacutes a devastaccedilatildeo causada pelo
rompimento da Barragem de Fundatildeo
Esta soluccedilatildeo global evita longas e interminaacuteveis disputas judiciais ndash ao mesmo tempo
que natildeo obsta o acesso agrave justiccedila - promove a oitiva das viacutetimas prevecirc programas e
metas de melhorias sociais e ambientais que devem refletir a recuperaccedilatildeo da qualidade
de vida de toda populaccedilatildeo que dependia do Rio Doce como fonte de aacutegua e de vida
O proacuteprio TTAC original encetava obrigaccedilotildees de fazer que deveriam ser encerradas em
ateacute 15 anos Se natildeo for atingida toda a reparaccedilatildeo prevista entatildeo os aportes agrave Fundaccedilatildeo e
o proacuteprio prazo de vigecircncia dos programasTTAC deveria ser prorrogado Em outras
palavras mesmo na remota hipoacutetese de natildeo haver a revisatildeo dos programas propalada
pelo MP seguramente os valores e o prazo do TTAC natildeo satildeo fechados em si mesmos
podendo ser prorrogados se a recuperaccedilatildeo da Bacia ao cabo dos 15 anos contados da
data de assinatura do TTAC natildeo se revelarem satisfatoacuterios Isso jaacute estaacute expressamente
previsto na claacuteusula 260 do TTAC
Seja como for as discussotildees do TAC-GOV ainda que aacuterduas e em alguns momentos
bastante tensas demonstraram ser possiacutevel uma soluccedilatildeo global consensual e
propositiva para o desastre social e ambiental resultantes do rompimento da Barragem
de Fundatildeo em Mariana-MG e serve de exemplo para iniciativas similares em outros
casos de danos ambientais Evidentemente o ideal eacute que danos ambientais natildeo ocorram
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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mas se ocorrerem eacute preciso haver mecanismos que prevejam uma soluccedilatildeo natildeo apenas
para o dano ambiental mas igualmente para o dano social que quase sempre
inevitavelmente decorre de um evento poluidor de certa magnitude
Entendemos que o federalismo de cooperaccedilatildeo e a atuaccedilatildeo coordenada interinstitucional
a exemplo do que ocorreu no caso de Mariana natildeo soacute podem como devem ser aplicados
na contenccedilatildeo reduccedilatildeo e reparaccedilatildeo dos danos decorrentes de desastres ambientais em
sentido propositivo isto eacute de construccedilatildeo de soluccedilotildees juriacutedicas que permitam aos
gestores aos oacutergatildeos puacuteblicos e aos proacuteprios causadores dos danos se conduzirem de
forma coordenada para a adoccedilatildeo de todas as medidas necessaacuterias
REFEREcircNCIAS
ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO PARECER nordm 2712018HAJDPPPGUAGU
lanccedilado no processo administrativo NUP 004050181052017-19
ANDRETTA JUNIOR Homero Valoraccedilatildeo do dano ambiental pressupostos juriacutedicos
no Brasil em Portugal e na Uniatildeo Europeacuteia In Atas do I Curso Sobre Governanccedila e
Regulaccedilatildeo Global COUTINHO Francisco Pereira SANTOS Ruth SILVA Matheus
(coord) Universidade de Lisboa Faculdade de Direito CEDIS ndash Centro de IampD sobre
Direito e DSociedade Campus de Campolide Lisboa Abril 2020 ISBN 978-898-8985-
03-3 p 233
ANTUNES Paulo de Bessa Direito ambiental 17ed Satildeo Paulo Atlas 2015 pp 78 e
79
An harmonic solution to the biggest environmental tragedy of Brazil Comments
on The Conduct-Adjustment Term regarding Governance (TAC-GOV)
Summary I The day after Marianas tragedy what to do II One goal a legal solution
to the biggest environmental disaster in Brazil III The Conduct-Adjustment Term
regarding Governance (TAC-GOV) IV The Interfederative Committee - CIF V
Technical Chambers VI Commissions of Affected People VII CIF and CTacutes
Financing VIII Independent External Auditing and Compliance IX Changes to the
Foundations Internal Structure X Renegotiation XI Conclusions XII References
Keywords Fundatildeo Dam Collapse Mariana Minas Gerais Environmental Disaster
Conduct-Adjustment Term regarding Governance
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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DA SOLUCcedilAtildeO DE CONFLITOS NO AcircMBITO DO DESASTRE DE
MARIANA UMA METAMORFOSE AMBULANTE
LUIZ HENRIQUE MIGUEL PAVAN
_________________ SUMAacuteRIO ________________
1 Introduccedilatildeo 2 Desenho de sistemas de disputas e o
ttac o pontapeacute inicial e alicerce do processo de
reparaccedilatildeo socieconocircmica e socioambiental 3 TAC-
GOV alinhamento das funccedilotildees essenciais agrave justiccedila e
ampliaccedilatildeo da participaccedilatildeo dos atingidos 4 Da
ampliaccedilatildeo do papel do Judiciaacuterio no contexto do
Caso Samarco 5 CONCLUSAtildeO
Palavra-chave Desastre de Mariana Desenho de sistemas de disputas TTAC TAC-
Gov e judicializaccedilatildeo
1 INTRODUCcedilAtildeO
O rompimento da barragem de Fundatildeo localizada no Municiacutepio de MarianaMG de
propriedade da mineradora Samarco SA em 05 de novembro de 2015 eacute um fato que
marcou a histoacuteria contemporacircnea brasileira O tsunami de lama decorrente do
rompimento da barragem gerou uma onda de destruiccedilatildeo por onde passou Ocasionou a
morte de 19 pessoas o soterramento de residecircncias a remoccedilatildeo de centenas de famiacutelias
de suas residecircncias e a destruiccedilatildeo da fauna e flora percorrendo 663 quilocircmetros ateacute
atingir o litoral do Espiacuterito Santo
Logo apoacutes o desastre os Estados atingidos pelos seus efeitos (Espiacuterito Santo e Minas
Gerais) e a Uniatildeo concluiacuteram que era necessaacuterio construir um sistema de gestatildeo dos
conflitos ligados a esse desastre diante de sua magnitude que permitisse uma soluccedilatildeo
coordenada das accedilotildees necessaacuterias agrave reparaccedilatildeo e agrave compensaccedilatildeo nas aacutereas
socioambiental e socioeconocircmica considerando a pluralidade dos danos a extensatildeo da
aacuterea impactada e o nuacutemero de atingidos
Bacharel e Mestre em Direito Processual Civil pela Universidade Federal do Espiacuterito Santo ndash UFES
Instituiccedilatildeo Procuradoria-Geral do Estado do Espiacuterito Santo ndash Procurador do Estado e Procurador-
Assessor do Gabinete
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Esse sistema foi construiacutedo inicialmente por intermeacutedio do Termo de Transaccedilatildeo e de
Ajustamento de Conduta-TTAC assinado em marccedilo de 2016 que buscava soluccedilotildees na
esfera extrajudicial e previu a criaccedilatildeo de fundaccedilatildeo privada com o objetivo de elaborar e
executar as medidas veiculadas nos programas socioambientais e socioeconocircmicos e do
Comitecirc Interfederativo-CIF como instacircncia de interlocuccedilatildeo com a fundaccedilatildeo com papel
deliberativo e fiscalizatoacuterio Acordo que pode ser visto como o pontapeacute inicial e o
alicerce do processo de reparaccedilatildeo integral coordenada do desastre
Ocorre que esse desenho sofreu modificaccedilotildees e aprimoramentos ao longo dos anos em
princiacutepio com a assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta ndash Governanccedila (TAC-
Gov) em agosto de 2018 marco do alinhamento das funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila que
previu a ampliaccedilatildeo da participaccedilatildeo dos atingidos na soluccedilatildeo das questotildees afetas ao
desastre e um prazo para a repactuaccedilatildeo do TTAC
Mais recentemente teve iniacutecio uma nova etapa caracterizada pela ampliaccedilatildeo da atuaccedilatildeo
do Poder Judiciaacuterio com a submissatildeo de determinadas mateacuterias especialmente pelos
signataacuterios do TTAC e do TAC-Gov para a deliberaccedilatildeo ou para a homologaccedilatildeo pelo
Judiciaacuterio
O presente artigo exporaacute cada uma dessas etapas que marcam o processo de soluccedilatildeo de
conflitos no acircmbito do caso Samarco com alusotildees sem pretender esgotar o tema dos
fatores que ensejaram as adaptaccedilotildees do desenho idealizado originalmente
Objetiva-se com este artigo identificar a evoluccedilatildeo do processo de soluccedilatildeo de conflitos
do desastre de Mariana (caso Samarco) No entanto natildeo se almeja ateacute por conta da
complexidade do tema proceder uma anaacutelise exaustiva de todo o processo mas pinccedilar e
examinar as principais medidas tomadas ao longo dos anos para a soluccedilatildeo coordenada
do desastre
A relevacircncia do tema para o Direito puacuteblico brasileiro adveacutem da magnitude social
econocircmica e ambiental do desastre de Mariana e de seus inuacutemeros desdobramentos na
esfera juriacutedica que culminaram na adoccedilatildeo de inovador modelo de gestatildeo do desastre na
seara juriacutedica no Brasil tomando relevo a abordagem do desenho de sistemas de
disputas (dispute system design-DSD) e das entidades de infraestrutura especiacutefica
(claims resolution facilities) oriundas do Direito norte-americano que tem relaccedilatildeo com
o sistema construiacutedo para o enfrentamento das questotildees inerentes ao caso Samarco
2 DESENHO DE SISTEMAS DE DISPUTAS E O TTAC O PONTAPEacute INICIAL
E ALICERCE DO PROCESSO DE REPARACcedilAtildeO SOCIECONOcircMICA E
SOCIOAMBIENTAL
Pouco apoacutes o rompimento da barragem de Fundatildeo o cenaacuterio que se formava era de alta
litigiosidade e de proliferaccedilatildeo de accedilotildees individuais e coletivas Em um periacuteodo inferior a
30 dias do evento jaacute tinham sido protocolizadas mais de 100 accedilotildees perante o Poder
Judiciaacuterio133
133
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 40
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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O litiacutegio coletivo134-135
decorrente do rompimento da barragem de Fundatildeo
consubstanciado no maior desastre ambiental ocorrido no Brasil eacute um caso iacutempar no
sistema juriacutedico brasileiro e eacute marcado pela elevada complexidade faacutetica e juriacutedica e
conflituosidade interna136
Para Cabral e Zaneti Jr a complexidade de um litiacutegio coletivo decorre da sua proacutepria
natureza Afirmam que a ldquoconflituosidade interna dos membros do grupo ou entre os
grupos atingidos e a complexidade da mateacuteria de direito ou situaccedilotildees juriacutedicas
envolvidasrdquo nos litigios coletivos podem ser compreendidas como complexidade em
sentido amplo Destacam em seguida que essa complexidade em sentido amplo ldquorevela
a necessidade da presenccedila nos processos coletivos altamente complexos de soluccedilotildees
diferenciadas capazes de auxiliar na resoluccedilatildeordquo137
Nesse cenaacuterio de grande complexidade e conflituosidade marcado pela pluralidade de
danos pela extensa aacuterea impactada e pelo enorme contingente de cidadatildeos e pessoas
juriacutedicas atingidas a Uniatildeo e os Estados do Espiacuterito Santo e de Minas Gerais suas
autarquias e fundaccedilotildees como resultado de uma convergecircncia poliacutetica juriacutedica e
teacutecnica138
ajuizaram ainda no mecircs de novembro de 2015 uma accedilatildeo civil puacuteblica139-140
em face da Samarco Mineraccedilatildeo SA e de suas controladoras as empresas BHP Billiton
e Vale SA a fim de obrigar as reacutes a adotarem medidas de reparaccedilatildeo integral e
134
Vitorelli conceitua o litigio coletivo ldquocomo o conflito existente na realidade que envolve uma
multiplicidade de sujeitos os quais compotildeem um grupo uma sociedaderdquo (VITORELLI Edilson
Processo estrutural e processo de interesse puacuteblico esclarecimentos conceituais Revista Iberoamericana
de Derecho Procesal Satildeo Paulo v 7 p 147-177 jan-jun 2018 versatildeo eletrocircnica) 135
Abstrai-se do presente artigo a discussatildeo a respeito da relaccedilatildeo entre o desastre de Mariana e os
processos estruturais Apenas para fins de registro apresenta-se o conceito de Vitorelli de processos
estruturais para o qual ldquosatildeo demandas judiciais nas quais se busca reestruturar uma instituiccedilatildeo puacuteblica ou
privada cujo comportamento causa fomenta ou viabiliza um litiacutegio estrutural Essa reestruturaccedilatildeo
envolve a elaboraccedilatildeo de um plano de longo prazo para alteraccedilatildeo do funcionamento da instituiccedilatildeo e sua
implementaccedilatildeo mediante providecircncias sucessivas e incrementais que garantam que os resultados visados
sejam alcanccedilados sem provocar efeitos colaterais indesejados ou minimizando-os A implementaccedilatildeo
dessa decisatildeo se daacute por intermeacutedio de uma execuccedilatildeo estrutural na qual as etapas do plano satildeo cumpridas
avaliadas e reavaliadas continuamente do ponto de vista dos avanccedilos que proporcionam O juiz atua como
um fator de reequilibro da disputa de poder entre os subgrupos que integram a sociedade que protagoniza
o litigiordquo (VITORELLI Edilson Processo estrutural e processo de interesse puacuteblico esclarecimentos
conceituais Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Satildeo Paulo v 7 p 147-177 jan-jun 2018
versatildeo eletrocircnica) A respeito dos processos estruturais conferir ARENHART Sergio Cruz Decisotildees
estruturais no direito processual civil brasileiro Revista de Processo Satildeo Paulo v 225 p 389-410 2013
ARENHART Seacutergio Cruz JOBIM Marco Felix (Org) Processos Estruturais 2 ed Salvador
Juspodivm 2019 928 p e DIDIER JR Fredie ZANETI JR Hermes OLIVEIRA Rafael Alexandria
de Elementos para uma teoria do processo estrutural aplicada ao processo civil brasileiro Revista de
Processo Satildeo Paulo v 303 p 45-81 maio 2020 versatildeo eletrocircnica 136
CABRAL Antocircnio do Passo ZANETI JR Hermes Entidades de infraestrutura especiacutefica para a
resoluccedilatildeo de conflitos coletivos as claims resolution facilities e sua aplicabilidade no brasil Revista de
Processo Satildeo Paulo v 287 jan 2019 p 446 137
Ibidem p 446-447 138
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 42 139
Accedilatildeo Civil Puacuteblica nordm 6975861201543400 (Processo nordm 1024354-8920194013800-autos
eletrocircnicos) em tracircmite na 12ordf Vara Federal CiacutevelAgraacuteria de Minas Gerais 140
Anota-se apenas para fins de registro que o Ministeacuterio Puacuteblico Federal propocircs posteriormente uma
accedilatildeo civil puacuteblica tambeacutem ligada ao desastre de Mariana (processo nordm 0023863-0720164013800 - autos
fiacutesicosprocesso nordm 1016756-8420194013800)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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compensaccedilatildeo pelas consequecircncias do desastre nas aacutereas social e ambiental cabendo
salientar que a accedilatildeo abarcava todos os danos causados aos indiviacuteduos agrave Bacia do Rio
Doce e agrave vida marinha e terrestre
Consoante anota Adams et al o excessivo nuacutemero de accedilotildees pulverizadas a respeito do
desastre de Mariana ldquotornou imperiosa a modelagem de uma soluccedilatildeo mais global e
holisticardquo141
Soluccedilatildeo que teve iniacutecio com a propositura da r accedilatildeo civil puacuteblica
Continuamente Adams et al salientam que ldquojamais seria possivel a reparaccedilatildeo integral
dos vaacuterios danos causados sem um plano coerente amplo e responsaacutevel tampouco sem
uma linha uacutenica de accedilatildeo ajustada com todos os responsaveis e afetadosrdquo142
Adams et al destacam ao comentarem a r accedilatildeo coletiva que a Samarco a BHP e a
Vale ldquoja vinham se mostrando nos dias subsequentes agrave propositura da ACP
predispostas a manter um canal de diaacutelogo aberto para tratativas com o poder puacuteblico na
busca por um acordo amplo e eficaz para pocircr fim aos litigiosrdquo Continuamente afirmam
que a prolaccedilatildeo da decisatildeo interlocutoacuteria que deferiu o pedido de tutela provisoacuteria (de
carater antecipatorio e cautelar) formulado pelos entes federados ldquoconsubstanciou-se no
elemento que faltava para que as empresas efetivamente iniciassem o diaacutelogo com a
Uniatildeo e os Estados na procura de uma soluccedilatildeo consensual sobre o temardquo143
De um lado a complexidade e a conflituosidade do desastre de Mariana e de outro os
deacuteficits inerentes ao processo judicial e as vantagens da soluccedilatildeo extrajudicial motivaram
a opccedilatildeo naquele momento pela autocomposiccedilatildeo por meio da negociaccedilatildeo direta entre
os litigantes
Apoacutes mencionar que o processo judicial considerado monopoacutelio do Estado mostrou ao
longo do tempo sua fraqueza Grinover destaca que ldquoo formalismo a complicaccedilatildeo
procedimental a burocratizaccedilatildeo a dificuldade de acesso ao Judiciaacuterio o aumento das
causas de litigiosidade numa sociedade cada vez mais complexa e conflituosardquo e ldquoa
propria mentalidade dos operadores do direitordquo contribuiram para expor a
inadequaccedilatildeoinsuficiecircncia da exclusividade da tutela do Estado Ressalta a autora nesse
contexto o ressurgimento atual em escala global ldquodo interesse pelas chamadas vias
alternativas capazes de encurtar ou evitar o processordquo144
Em linha semelhante Bonizzi menciona que o sistema processual civil ldquovem cedendo
espaccedilo a autonomia da vontade dos litigantesrdquo ao tecer consideraccedilotildees a respeito dos
negoacutecios juriacutedicos processuais145
e que essa tendecircncia decorre provavelmente do
141
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 40 142
Ibidem p 40 143
Ibidem p 46 144
GRINOVER Ada Pellegrini Os meacutetodos consensuais de conflitos no novo CPC In O novo Coacutedigo de
Processo Civil questotildees controvertidas Satildeo Paulo Atlas 2015 p 2 145
Apesar do presente artigo natildeo tratar de negoacutecios juriacutedicos processuais as consideraccedilotildees citadas acima
satildeo vaacutelidas para justificar a tendecircncia de desjudicializaccedilatildeo no sistema processual civil atual brasileiro
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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reconhecimento da incapacidade do Estado (juiz) de gerir o processo civil
ldquoespecialmente num cenario de forte congestionamento de processos nos tribunaisrsquo146
A adequaccedilatildeo da opccedilatildeo pela soluccedilatildeo de conflitos por meio da autocomposiccedilatildeo em
determinados casos eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Cappelletti O autor menciona ao tratar do
obstaacuteculo processual para o acesso a Justiccedila que ldquoem certas areas ou espeacutecies de
litiacutegios a soluccedilatildeo normal ndash o tradicional processo litigioso em Juiacutezo ndash pode natildeo ser o
melhor caminho para ensejar a vindicaccedilatildeo efetiva de direitosrdquo Continua com a
afirmaccedilatildeo de que ldquoa busca ha de visar reais alternativas (stricto sensu) aos juiacutezos
ordinarios e aos procedimentos usuaisrdquo Ao mencionar a importacircncia da conciliaccedilatildeo
arbitragem e mediaccedilatildeo em mateacuteria de conflitos salienta Cappelletti que ldquoha um novo
elemento consistente em que as sociedades modernas descobriram novas razotildees para
referir tais alternativasrdquo sendo que essas novas razotildees ldquoincluem a propria essecircncia do
movimento de acesso agrave Justiccedila a saber o fato de que o processo judicial agora eacute ou
deveria ser acessiacutevel a segmentos cada vez maiores da populaccedilatildeo aliaacutes ao menos
teoricamente a toda a populaccedilatildeordquo147
Analisando especificamente os gargalos do processo judicial que motivaram a opccedilatildeo
pelo caminho do acordo no acircmbito do desastre de Mariana Adams et al apontam ldquoa
dificuldade de realizaccedilatildeo de provas periciaisrdquo ldquoo elevado nuacutemero de meios de
impugnaccedilatildeo postos a disposiccedilatildeo dos reacuteusrdquo ldquoos dilatados prazos processuaisrdquo ldquoo grande
nuacutemero de recursosrdquo e ldquoa dificuldade no acompanhamento do cumprimento das
decisotildees judiciaisrdquo148
Os autores indicam ainda demandas coletivas de grande
repercussatildeo social e ambiental nas quais a via judicial natildeo se revelou apropriada para
uma soluccedilatildeo adequada mesmo apoacutes deacutecadas de tramitaccedilatildeo no Poder Judiciaacuterio 149
Iniciou-se entatildeo um processo de negociaccedilatildeo entre os entes federados e as empresas que
culminou na confecccedilatildeo do Termo de Transaccedilatildeo e de Ajustamento de Conduta ndash TTAC
em marccedilo de 2016 no qual constou como uma das motivaccedilotildees (ldquoconsiderandordquo) que
ldquoa autocomposiccedilatildeo eacute a forma mais ceacutelere e efetiva para resoluccedilatildeo da controveacutersiardquo
Conforme Adams et al ldquoa estruturaccedilatildeo da soluccedilatildeo consensual objetivava efetivar o real
direito a justiccedilardquo Visava ldquoassegurar uma agil e eficaz soluccedilatildeo para a controveacutersiardquo
ldquodesafogar o Poder Judiciariordquo e evitar ldquoa multiplicaccedilatildeo de accedilotildees idecircnticasrdquo150
Com o escopo de alcanccedilar a reparaccedilatildeo e a compensaccedilatildeo pelos danos decorrentes do
rompimento da barragem de Fundatildeo foram incluiacutedos no TTAC 42 (quarenta e dois)
programas socioambientais e socioeconocircmicos Os programas satildeo o ldquoconjunto de
medidas e de accedilotildees a serem executadas de acordo com um plano tecnicamente
146
BONIZZI M J M Estudo sobre os limites da contratualizaccedilatildeo do litiacutegio e do processo Revista de
Processo Satildeo Paulo v 269 jul 2017 p 139-140 147
CAPPELLETTI Mauro Os meacutetodos Alternativos de Soluccedilatildeo de Conflitos no Quadro do Movimento
Universal de Acesso agrave Justiccedila Revista de Processo Satildeo Paulo nordm 74 abr-jun94 p 87-88 148
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 56 149
Ibidem p 48-56 150
Ibidem p 57
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
100
fundamentado necessaacuterias agrave reparaccedilatildeo mitigaccedilatildeo compensaccedilatildeo e indenizaccedilatildeo pelos
danos socioeconocircmicosrdquo e pelos danos socioambientais151
Enquanto os programas reparatoacuterios ldquocompreendem medidas e accedilotildees de cunho
reparatoacuterio que tecircm por objetivo mitigar remediar eou reparar impactos
socioambientais e socioeconocircmicos advindos do eventordquo os programas compensatorios
ldquocompreendem medidas e accedilotildees que visam a compensar impactos natildeo mitigaacuteveis ou natildeo
reparaveisrdquo ldquopor meio da melhoria das condiccedilotildees socioambientais e socioeconocircmicas
das areas impactadasrdquo152
O planejamento e a gestatildeo das accedilotildees de reparaccedilatildeo e compensaccedilatildeo apresentam conforme
o acordo dois niacuteveis programas (primeiro niacutevel) de caraacuteter mais geral que precisam de
uma posterior confecccedilatildeo de projetos e projetos (segundo niacutevel) mais detalhados com
as formas caracteriacutesticas e meios para se atingir os objetivos do TTAC153
Essa divisatildeo
considerou a impossibilidade de delimitaccedilatildeo precisa no acordo das accedilotildees de grande
complexidade observando em especial que corriqueiramente natildeo existe apenas uma
soluccedilatildeo teacutecnica adequada e apta a ser previamente definida154
Em relaccedilatildeo agraves instacircncias de governanccedila que seratildeo tratadas mais detalhadamente abaixo
foram criados uma fundaccedilatildeo de direito privado e o Comitecirc Interfederativo-CIF
Acordou-se a instituiccedilatildeo de uma pessoa juriacutedica de direito privado sem fins lucrativos
sob a forma de fundaccedilatildeo que seria instituiacuteda pela Samarco pela BHP e pela Vale com
ldquoo objetivo de elaborar e executar todas as medidas previstas pelos programas
socioambientais e programas socioeconocircmicosrdquo155
Essa fundaccedilatildeo criada em agosto de
2016 foi denominada Renova e tem o papel de administrar com exclusividade os
recursos aportados pelas empresas instituidoras em cumprimento ao acordo156
Um dos nortes que culminaram no desenho dessa estrutura conforme seus
ldquoconsiderandosrdquo foi que o poder puacuteblico natildeo tinha o objetivo de arrecadar ldquovalores
mas a recuperaccedilatildeo do meio ambiente e das condiccedilotildees socioeconocircmicas da regiatildeordquo
Consta no acordo que a gestatildeo das accedilotildees para recuperar mitigar remediar reparar e
compensar os impactos nas esferas socioambiental e socioeconocircmica seratildeo realizadas de
maneira centralizada pela fundaccedilatildeo que tem estrutura proacutepria de governanccedila
fiscalizaccedilatildeo e controle o que tinha o objetivo de tornar mais eficiente as medidas de
enfrentamento agraves consequecircncias do desastre
Adams et al destacam que ldquoa ideia de se constituir uma fundaccedilatildeo privada buscou a
aproveitar a dinamicidade do mercado evitar lentos processos licitatoacuterios e favorecer a
151
Itens IX e X da Claacuteusula 1 do TTAC 152
Itens XVIII e XIX da Claacuteusula 1 do TTAC 153
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 92 154
Cf Ibidem p 92 155
Item XX da Claacuteusula 01 do TTAC 156
Claacuteusula 209 do TTAC
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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ceacutelere reparaccedilatildeo do dano ambientalrdquo Concluem com a afirmaccedilatildeo de que ldquoprocurou-se
aproveitar ao maximo o carater dinacircmico da iniciativa privadardquo157
Jaacute o Comitecirc Interfederativo-CIF eacute o ldquoespaccedilo de discussatildeo e deliberaccedilatildeordquo inspirado nos
ldquocomitecircs permanentes formados no acircmbito internacional para o acompanhamento da
execuccedilatildeo de tratados internacionaisrdquo158
O colegiado foi instituiacutedo como instacircncia
externa e independente da fundaccedilatildeo integrado em sua modelagem original apenas por
representantes do poder puacuteblico para atuar ldquocomo instacircncia de interlocuccedilatildeo permanente
da fundaccedilatildeo acompanhando monitorando e fiscalizando os seus resultadosrdquo159
Ao comitecirc caberaacute dentre outras atribuiccedilotildees definir diretrizes para elaboraccedilatildeo e
execuccedilatildeo de programas avaliar acompanhar monitorar e fiscalizar a elaboraccedilatildeo e a
execuccedilatildeo de programas acompanhar a execuccedilatildeo do acordo e validar os planos
programas e projetos apresentados pela Renova160
O CIF conta na atualidade com o apoio de 11 cacircmaras teacutecnicas temaacuteticas161
de caraacuteter
teacutecnico-consultivo criadas para auxiliar o comitecirc no desempenho de suas finalidades
aleacutem de uma Secretaria Executiva que cabe secretariar em caraacuteter permanente os
trabalhos do CIF e custodiar documentos dentre outras atividades
A respeito do CIF Adams et al anotam que no processo de modelagem do acordo
identificou-se a necessidade de criaccedilatildeo de uma instacircncia permanente de diaacutelogo entre a
fundaccedilatildeo e os oacutergatildeosentidades puacuteblicos com atribuiccedilatildeo de acompanhar as medidas de
reparaccedilatildeo e compensaccedilatildeo do desastre Anotam de um lado a imperatividade do diaacutelogo
interfederativo para ldquoafastar eventuais divergecircncias de posicionamentos na escolha das
providecircncias mais apropriadas para a soluccedilatildeo de cada um dos problemasrdquo e de outro
salientam que os oacutergatildeos puacuteblicos competentes dos entes federativos envolvidos
ldquoisoladamente natildeo possuem condiccedilotildees de acompanhar continuamente os programas
previstos no acordordquo162
Vecirc-se que o CIF natildeo almeja eliminar conflitos entre oacutergatildeos
puacuteblicos competentes em determinadas mateacuterias ldquomas favorece a harmonizaccedilatildeo dos
programas e minimiza os embatesrdquo 163
As atribuiccedilotildees dos oacutergatildeos e das entidades puacuteblicas conferidas pela legislaccedilatildeo natildeo foram
desconsideradas pelo TTAC no qual consta que o CIF ldquonatildeo afasta a necessidade de
157
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena et al op cit p 73-74 158
Ibidem p 80 159
Paraacutegrafo terceiro da Claacuteusula 242 do TTAC 160
Claacuteusula 245 do TTAC 161
Cacircmara Teacutecnica de Conservaccedilatildeo e Biodiversidade Cacircmara Teacutecnica de Restauraccedilatildeo Florestal e
Produccedilatildeo de Aacutegua Cacircmara Teacutecnica de Gestatildeo de Rejeitos e Seguranccedila Ambiental Cacircmara Teacutecnica de
Reconstruccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo de Infraestrutura Cacircmara Teacutecnica de Seguranccedila Hiacutedrica e Qualidade da
Aacutegua Cacircmara Teacutecnica de Indiacutegena e Povos e Comunidades Tradicionais Cacircmara Teacutecnica de Sauacutede
Cacircmara Teacutecnica de Organizaccedilatildeo Social e Auxiacutelio Emergencial Cacircmara Teacutecnica de Participaccedilatildeo Diaacutelogo
e Controle Social Cacircmara Teacutecnica de Educaccedilatildeo Cultura Esporte Lazer e Turismo e Cacircmara Teacutecnica de
Economia e Inovaccedilatildeo 162
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 79 163
Ibidem p 79
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
102
obtenccedilatildeo das licenccedilas ambientais junto ao oacutergatildeo ambiental competente nem substitui a
competecircncia legalmente prevista dos orgatildeos licenciadores e demais orgatildeos puacuteblicosrdquo164
O TTAC previu ademais a criaccedilatildeo de um Painel Consultivo de Especialistas
(atualmente extinto) como uma instacircncia permanente e externa agrave fundaccedilatildeo para
ldquofornecer opiniotildees teacutecnicas natildeo-vinculantes para as partes com o objetivo de auxiliar na
busca de soluccedilotildees para divergecircncias existentesrdquo entre o CIF e a Renova que seria
constituiacutedo por 3 (trecircs) membros165
Somente em caso de persistecircncia de divergecircncias
apoacutes a manifestaccedilatildeo deste painel a mateacuteria poderia ser submetida ao Poder Judiciaacuterio
O Painel Consultivo de Especialistas correspondia a um meacutetodo consensual de soluccedilatildeo
de conflitos idealizado especificamente para o caso Samarco e com caracteriacutesticas
distintas dos meacutetodos usualmente adotados no Direito brasileiro (negociaccedilatildeo mediaccedilatildeo
e conciliaccedilatildeo) e no Direito estrangeiro (rente-a-judge baseball arbitration etc)166
Consta ainda a previsatildeo da auditoria externa independente com o papel de examinar o
cumprimento de metas e indicadores e auditar a contabilidade de cada um dos
programas do TTAC efetuando o controle de resultados A Claacuteusula 198 do acordo
impotildee que ldquotodas as atividades desenvolvidas pela fundaccedilatildeo estaratildeo sujeitas a auditoria
externa independente a ser realizada por empresa de consultoria dentre as 4 (quatro)
maiores empresas do ramo em atuaccedilatildeo no territorio nacionalrdquo
Nesse contexto acabou-se por efetuar na praacutetica por meio do TTAC um desenho de
sistema de disputas (dispute system design-DSD)167
especiacutefico para o desastre de
Mariana DSD que tem como referencial inicial no Direito norte-americano os estudos
de Ury Brett e Goldberg168
O desenho de sistemas de disputas envolve a construccedilatildeo de processo(s) para prevenir
gerir e resolver disputasconflitos O DSD implica na criaccedilatildeo de um produto especiacutefico
para a resoluccedilatildeo de um (ou mais) conflitos especiacuteficos e pode (ou natildeo) ser instituiacutedo a
partir do zero tornando-se personalizado a certo conflito
Smith e Martinez apontam que um ldquosistema de disputas abrange um ou mais processos
internos adotados para impedir gerenciar ou resolver um fluxo de litiacutegios relacionados a
uma organizaccedilatildeo ou instituiccedilatildeordquo 169
164
Paraacutegrafo segundo da Claacuteusula 242 do TTAC 165
Claacuteusula 246 do TTAC 166
Glossaacuterio de meacutetodos de resoluccedilatildeo consensual de conflitos ldquoGLOSSARY OF CONFLICT
RESOLUTION PROCESSESrdquo ldquoARBITRATION ADJUDICATION BASEBALL ARBITRATION
BOUNDED ARBITRATION ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION (ADR) ARB-MED CASE
EVALUATION COLLABORATIVE LAW CONCILIATION COOPERATIVE LAW COURT-
ANNEXED ADR DISPUTE RESOLUTION BOARD (DRB) EARLY NEUTRAL EVALUATION
(ENE) FACILITATION FACT FINDING INTEGRATED CONFLICT MANAGEMENT SYSTEM
MEDIATION MED-ARB MINITRIAL NEGOTIATION NEUTRAL OMBUDS (ALSO
OMBUDSMAN OR OMBUDSPERSON) PARTNERING SETTLEMENT CONFERENCES
SUMMARY JURY OR BENCH TRIALrdquo In SMITH Stephanie MARTINEZ Janet An Analytic
Framework for Dispute Systems Design Harvard Negotiation Law Review Cambridge v 14 2009 p
165-169 167
Tambeacutem chamado de design de sistema de disputas e desenho de sistema de soluccedilatildeo de conflito 168
URY William BRETT Jeanne GOLDBERG Stephen Getting Disputes Resolved Designing
Systems to Cut the Costs of Conflict Cambridge Harvard Program on Negotiation 1993 201 p 169
SMITH Stephanie MARTINEZ Janet op cit p 126
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Criou-se por meio do TTAC um sistema para a resoluccedilatildeo dos inuacutemeros conflitos
ligados ao desastre de Mariana com base em um regramento especiacutefico desenhado
considerando a complexidade e as peculiaridades intriacutensecas ao desastre como os
diretos que necessitam ser amparados pelo sistema construiacutedo os danos ocasionados
(presentes e futuros) a aacuterea impactada os atingidos e os entes puacuteblicos afetados
Sistema de gestatildeo que se daria por meio de um processo complexo marcado pela
atuaccedilatildeo dialeacutetica entre o Comitecirc Interfederativo e a Fundaccedilatildeo Renova
Foi assim efetuado um desenho para solucionar conflitos a respeito de direitos difusos
coletivos e individuais homogecircneos ligados agrave mateacuteria ambiental patrimocircnio sauacutede
cultura turismo lazer educaccedilatildeo dentre outros
O desenho do TTAC envolveu a criaccedilatildeo de duas instituiccedilotildees permanentes (Fundaccedilatildeo
Renova e CIF) a contrataccedilatildeo de auditoria independente e a previsatildeo da figura do Painel
de Especialistas e de regras para a submissatildeo em caraacuteter subsidiaacuterio da controveacutersia
(coletiva) surgida nesse sistema ao Poder Judiciaacuterio
Como anotam Bordone et al ldquoo designer muitas vezes cria um conjunto de processos
por exemplo mediaccedilatildeo e se natildeo resultar em acordo entatildeo arbitragem ou litiacutegio
judicialrdquo 170
sendo previsto esse conjunto de processos no acircmbito do TTAC
O acordo criou um processo iacutempar para a concretizaccedilatildeo de suas claacuteusulas e em que
foram previstos vaacuterios passos almejando a soluccedilatildeo extrajudicial de divergecircncias a
respeito de pontos dos programas projetos e accedilotildees de reparaccedilatildeo e compensaccedilatildeo e
apenas em casos excepcionais a submissatildeo do conflito ao Poder Judiciaacuterio
Um dos pontos mais relevantes e inovadores no Direito brasileiro no que toca ao
desenho do desastre de Mariana foi a criaccedilatildeo de uma entidade privada (Fundaccedilatildeo
Renova) que eacute identificada por Cabral e Zaneti Jr como uma entidade de infraestrutura
especiacutefica (claims resolution facilities) instituiacuteda para dar cumprimento agrave negoacutecio
juriacutedico (TTAC)171
Cabral e Zaneti Jr afirmam que as claims resolution facilities ldquosatildeo terceiros
responsaacuteveis pela implementaccedilatildeo total ou parcial da decisatildeo judicial ou da
autocomposiccedilatildeo muito embora tenham natureza privada ou mistardquo Continuamente
apontam que satildeo entidades (infraestrutura) ldquocriadas para processar resolver ou executar
medidas para satisfazer situaccedilotildees juriacutedicas coletivas que afetam um ou mais grupos de
pessoas que judicialmente seriam tratadas como milhares de casos individuais casos
repetitivos e accedilotildees coletivasrdquo172
170
BORDONE Robert C McEWEN Craig A ROGERS Nancy H SANDER Frank E Designing
Systems and Processes for Managing Disputes 2 ed New York Wolters Kluwer 2019 p 124 171
CABRAL Antocircnio do Passo ZANETI JR Hermes Entidades de infraestrutura especiacutefica para a
resoluccedilatildeo de conflitos coletivos as claims resolution facilities e sua aplicabilidade no brasil Revista de
Processo Satildeo Paulo v 287 jan 2019 p 449 172
Ibidem p 449
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Essas entidades sugiram nos Estados Unidos da Ameacuterica e foram idealizadas em
decorrecircncia da ldquodificuldade das instituiccedilotildees judiciaacuterias de lidar com processos
complexosrdquo e ldquocom a massificaccedilatildeo de litigios individuaisrdquo173
Apesar de predominar na experiecircncia norte-americana ldquocasos em que se constituiu a
entidade de infraestrutura especiacutefica com o fim de indenizar as viacutetimas de alguma
lesatildeordquo conforme anotam Cabral e Zaneti Jr174
ldquoas facilities natildeo servem apenas para
direitos individuais homogecircneos mas tambeacutem para direitos difusos coletivos stricto
sensu e para a tutela das situaccedilotildees que caracterizem casos repetitivosrdquo175
A respeito dos fatores que levaram a instituiccedilatildeo da Renova Adams et al anotam que no
curso das negociaccedilotildees que culminaram na confecccedilatildeo do TTAC foram analisadas e
descartadas vaacuterias ideias ligadas a governanccedila da gestatildeo das medidas reparatoacuterias e
compensatoacuterias como a instituiccedilatildeo de um fundo puacuteblico ou privado e a criaccedilatildeo de uma
sociedade de propoacutesitos especiacuteficos (SPE) aleacutem da manutenccedilatildeo da obrigaccedilatildeo nas
empresas responsaacuteveis judicialmente pelo dano (Samarco BHP e Vale)176
Conforme narrado por Adams et al a constituiccedilatildeo de uma pessoa juriacutedica de direito
privado para a efetivaccedilatildeo das accedilotildees de reparaccedilatildeo e compensaccedilatildeo nasceu a partir de
quatro constataccedilotildees essenciais A primeira constataccedilatildeo foi que uma empresa (proacutepria
Samarco ou SPE) ldquocom finalidade exclusivamente empresarial natildeo conseguiria a
contento levar a cabo as accedilotildees necessaacuterias agrave complexa tarefa de reparar e compensar o
desastre ambiental decorrente do rompimento das barragensrdquo A segunda constataccedilatildeo
foi ldquoque se o poder puacuteblico assumisse as accedilotildees concretas necessaacuterias para reparar os
danos advindos do desastre poderia assim atrair para si a responsabilidade inerente aos
causadores da trageacutediardquo Em terceiro lugar constatou-se ldquoque seriam necessarias a
afetaccedilatildeo e destinaccedilatildeo de valores significativos dissociados do patrimocircnio da Samarcordquo
No mais viu-se ldquoque a extensatildeo e a complexidade da trageacutedia demandavam a
modelagem de instrumentos de interlocuccedilatildeo e a participaccedilatildeo dos cidadatildeos da sociedade
civil de instituiccedilotildees acadecircmicas e dos entes puacuteblicosrdquo177
A proacutepria Fundaccedilatildeo Renova acabou para Faleck178
por criar um desenho de sistema de
disputas especiacutefico para a indenizaccedilatildeo dos impactados que envolve diferentes
categorias de danos
O TTAC previu que a fundaccedilatildeo ldquodeveria elaborar e executar um programa de
ressarcimento e de indenizaccedilotildees por meio de negociaccedilatildeo coordenada destinado a
173
Ibidem p 450 174
Ibidem p 452 175
Ibidem p 452-453 176
Cf sobre o tema ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique
Miguel VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 71-73 177
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 73 178
FALECK Diego Desenho de sistemas de disputas e o rompimento das barragens de Fundatildeo e
Santareacutem Programa de Indenizaccedilatildeo Mediada (PIM) Revista da Defensoria Puacuteblica do Estado de Minas
Gerais Belo Horizonte n 2 nov 2017 p 13
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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reparar e indenizar os impactadosrdquo179
tendo iniacutecio apoacutes aprovaccedilatildeo pelo CIF do
denominado posteriormente Programa de Indenizaccedilatildeo Mediada ndash PIM no acircmbito do
qual foi utilizado do DSD conforme Faleck180
Ao tratar do PIM Faleck menciona que a resposta para ldquoevitar o alto incide de
judicializaccedilatildeo de demandas e com o objetivo de proporcional uma resposta efetiva para
a populaccedilatildeo e para sociedaderdquo foi a estruturaccedilatildeo de um programa de indenizaccedilatildeo
especiacutefico (PIM) e opcional para os benefiacutecios das viacutetimas baseado nos conceitos de
DSD que a finalidade de ldquo(i) identificar os legitimados a receber indenizaccedilatildeo (ii)
atendecirc-los e ouvi-los (iii) verificar seus documentos e informaccedilotildees (iv) calcular o valor
da indenizaccedilatildeo e em caso de acordo entre as partes (v) efetuar o pagamentordquo Esse
programa optou pelo lsquouso da mediaccedilatildeo como o meacutetodo consensual adequado para
possibilitar o tratamento digno dos impactados e a certeza da realizaccedilatildeo do conceito de
ldquoJusticcedila Procedimentalrdquorsquo 181
Finalizando as consideraccedilotildees iniciais a respeito dessa primeira fase de soluccedilatildeo
coordenada do caso Samarco satildeo apresentadas trecircs grandes caracteriacutesticas do TTAC
ligadas ao processo de reparaccedilatildeocompensaccedilatildeo do desastre
Em primeiro lugar esse acordo deu o pontapeacute inicial do processo coordenado para
recuperar e compensar os danos nas aacutereas socioeconocircmica e socioambiental advindos
do rompimento do desastre de Mariana
Em segundo lugar ele eacute o alicerce do processo de reparaccedilatildeocompensaccedilatildeo do desastre
ateacute a atualidade pois o acordo eacute utilizado como a base juriacutedica para amparar as accedilotildees
nas aacutereas socioeconocircmico e socioambiental servindo inclusive para amparar as
decisotildees proferidas pelo Poder Judiciaacuterio
Por fim o TTAC eacute elaacutestico ao ponto de permitir avanccedilos e mutaccedilotildees sem a interferecircncia
de atores exoacutegenos ao sistema por ele criado e gerido Como exemplo pode-se citar a
revisatildeo de ofiacutecio do acordo e a determinaccedilatildeo de inclusatildeo de aacutereas impactadas por meio
de deliberaccedilotildees do CIF182
Aleacutem do mais a ideia primitiva no acordo era que natildeo cabia
ao CIF elaborar projetos mas apenas validar os programas e projetos apresentados pela
Renova No entanto com o tempo o CIF tomou a iniciativa de orientar a elaboraccedilatildeo de
programas e a contrataccedilatildeo de estudos e pesquisas pela fundaccedilatildeo
Apresentado o desenho inicial do processo de reparaccedilatildeocompensaccedilatildeo
ambientalsocialeconocircmico idealizado pelo TTAC passa-se a anaacutelise das alteraccedilotildees
nesse processo ocorrida posteriormente
3 TAC-GOV ALINHAMENTO DAS FUNCcedilOtildeES ESSENCIAIS Agrave JUSTICcedilA E
AMPLIACcedilAtildeO DA PARTICIPACcedilAtildeO DOS ATINGIDOS
179
Claacuteusula 31 do TTAC 180
FALECK Diego op cit p 13-15 181
Ibidem p 13 182
Anota-se que a discussatildeo a respeito das divergecircncias da Fundaccedilatildeo Renova quanto agraves deliberaccedilotildees do
CIF natildeo seraacute abordada neste artigo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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O modelo de governanccedila desenhado inicialmente foi objeto de criacuteticas por parte dos
atores judiciais e da sociedade183
criacuteticas que tem relaccedilatildeo com a conflituosidade e a
complexidade do caso Samarco Uma das principais objeccedilotildees a respeito do modelo
idealizado no TTAC era ligada agrave necessidade de participaccedilatildeo popular no processo de
reparaccedilatildeo do desastre de Mariana
O desenho inicial de participaccedilatildeo popular no processo de tomada de decisotildees a respeito
dos programas projetos e accedilotildees conforme o TTAC ocorreria aleacutem da natural
representaccedilatildeo participativa184
no Estado Democraacutetico de Direito brasileiro - por meio da
atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos designados pelos chefes e auxiliares diretos dos governos
federal estaduais e municipais democraticamente eleitos como representantes do povo-
por meio do Conselho Consultivo da Fundaccedilatildeo Renova185
e de suas demais instacircncias
internas e do CIF observando ainda as regras do programa de Comunicaccedilatildeo
Participaccedilatildeo Diaacutelogo e Controle Social (Claacuteusulas 59 agrave 72)
A participaccedilatildeo social permeia o TTAC verificando-se em seus ldquoconsiderandosrdquo ldquoa
necessidade de assegurar aos impactados incluindo as pessoas fiacutesicas e juriacutedicas
comunidades e movimentos sociais organizados a participaccedilatildeo social na discussatildeo e
acompanhamento das accedilotildees previstas no presente Acordordquo ldquoa necessidade de dar acesso
agrave informaccedilatildeo ampla transparente e puacuteblica em linguagem acessiacutevel adequada e
compreensiva a todos os interessados como condiccedilatildeo necessaacuteria agrave participaccedilatildeo social
esclarecidardquo e a ldquonecessidade de criar canais de comunicaccedilatildeo e interaccedilatildeo com a
sociedade em espaccedilos fixos ou itinerantes com a instituiccedilatildeo de mesa de diaacutelogo e
criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de espaccedilos dialogais com as comunidadesrdquo
Visando aperfeiccediloar a governanccedila prevista no acordo de 2016 foi firmado em 2018 o
Termo de Ajustamento de Conduta - Governanccedila (TAC-Gov) Esse novo termo buscou
ldquoaprimorar o sistema de governanccedila previsto no TTAC agregando maior participaccedilatildeo
qualidade e complexidade ao processo de tomada de decisatildeo bem como a necessidade
de evitar impactos nos prazos de implementaccedilatildeo dos PROGRAMASrdquo reforccedilando a
obrigaccedilatildeo de contrataccedilatildeo de assessorias teacutecnicas independentes para auxiliar agraves pessoas
grupos sociais e comunidades atingidos jaacute prevista no aditivo ao Termo de Ajuste
Preliminar-TAP (ldquoassessorias teacutecnicasrdquo) celebrado pelas empresas e pelo Ministeacuterio
Puacuteblico Federal em 2017
183
Cf sobre o tema ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique
Miguel VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 Capiacutetulo 8 184
ldquoDemocracia indireta chamada democracia representativa eacute aquela na qual o povo fonte primaria do
poder natildeo podendo dirigir os negoacutecios do Estado diretamente em face da extensatildeo territorial da
densidade demograacutefica e da complexidade dos problemas sociais outorga as funccedilotildees de governo aos seus
representantes que elege periodicamenterdquo (SILVA Joseacute Afonso da Curso de Direito Constitucional
Positivo 16 ed Satildeo Paulo Malheiros p 140) 185
O Conselho Consultivo composto desde sua formataccedilatildeo inicial por representantes das comunidades
impactadas eacute um orgatildeo de assessoramento da fundaccedilatildeo integrante de sua estrutura que pode ldquoopinar
sobre planos programas e projetos e indicar propostas de soluccedilatildeo para os cenaacuterios presentes e futuros
decorrentes do carater dinacircmico dos danos causados pelo rompimento das barragensrdquo (Clausula 217 do
TTAC)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
107
O TAC-Gov eacute um marco relevante no processo de reparaccedilatildeo do desastre podendo ser
reconhecido como uma segunda fase do processo de soluccedilatildeo de conflitos ligados ao
caso Samarco
Um dos pontos mais emblemaacuteticos do TAC-Gov eacute o fato dele ter sido firmado por todos
os signataacuterios do TTAC pelos Ministeacuterios Puacuteblicos Federal e dos Estados de MG e do
ES e pelas Defensorias Puacuteblicas da Uniatildeo e dos Estados de MG e do ES agregando
assim todas as funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila e os entes federados na busca coordenada de
soluccedilotildees para as difiacuteceis e complexas accedilotildees necessaacuterias para fazer frente as
consequecircncias nefastas e dinacircmicas do desastre com a consequente superaccedilatildeo das
principais criacuteticas anteriormente feitas ao TTAC
O TAC-Gov tem como objetivos ldquoa alteraccedilatildeo do processo de governanccedila previsto no
TTAC para definiccedilatildeo e execuccedilatildeo dos programas projetos e accedilotildees que se destinam agrave
reparaccedilatildeo integral dos danosrdquo ldquoo aprimoramento de mecanismos de efetiva participaccedilatildeo
das pessoas atingidas pelo rompimento da Barragem de Fundatildeo em todas as etapas e
fasesrdquo do TTAC e do TAC-Gov e ldquoo estabelecimento de um processo de negociaccedilatildeo
visando a eventual repactuaccedilatildeo dos programasrdquo
Ainda que o TTAC natildeo tenha sido ratificado expressamente foram mantidos a essecircncia
da estrutura de governanccedila e de financiamento com melhorias e os programas do
acordo de 2016 programas que seratildeo repactuados no prazo de 24 meses da
homologaccedilatildeo do TAC-Gov
O r acordo de 2018 sofreu nitidamente a influecircncia da doutrina ligada aos processos
estruturais que defende a ampliaccedilatildeo da participaccedilatildeo popular devido agrave complexidade e a
multipolaridade que usualmente caracteriza esses processos aleacutem da potencialidade de
que as decisotildees atinjam relevante nuacutemero de indiviacuteduos186
Nesse sentido Arenhart
salienta que ldquoa intervenccedilatildeo da comunidade envolvida eacute fundamental para que a soluccedilatildeo
obtida realmente espelhe os anseios sociaisrdquo e que ldquoimpotildee-se a estruturaccedilatildeo de
mecanismos de fiscalizaccedilatildeo e dialogo na implementaccedilatildeo das soluccedilotildees obtidasrdquo 187
O TAC-Gov estabeleceu a ampliaccedilatildeo do nuacutemero de representantes no CIF com a
introduccedilatildeo de participaccedilatildeo dos atingidos ou teacutecnicos por eles indicados no CIF a
inclusatildeo de membros indicados dentre os atingidos ou teacutecnicos no Conselho Curador da
Renova e o aumento do nuacutemero de atingidos no Conselho Consultivo
Aleacutem do mais foram previstas duas instacircncias de participaccedilatildeo dos impactados
consubstanciadas nas comissotildees locais e nas cacircmaras regionais As comissotildees locais
formadas voluntariamente por atingidos foram reconhecidas como ldquointerlocutoras
legiacutetimas no acircmbito das questotildees atinentes agrave participaccedilatildeo e governanccedila do processo de
reparaccedilatildeo integral dos danos decorrentes do rompimento da Barragem de Fundatildeordquo188
Essas comissotildees tem dentre outras atribuiccedilotildees de formular propostas criacuteticas e
sugestotildees sobre a atuaccedilatildeo do CIF de suas cacircmaras teacutecnicas e das accedilotildees dos programas
186
DIDIER JR Fredie ZANETI JR Hermes OLIVEIRA Rafael Alexandria de Elementos para uma
teoria do processo estrutural aplicada ao processo civil brasileiro Revista de Processo Satildeo Paulo v 303
p 45-81 maio 2020 versatildeo eletrocircnica 187
ARENHART Sergio Cruz Decisotildees estruturais no direito processual civil brasileiro Revista de
Processo Satildeo Paulo v 225 p 389-410 2013 188
Claacuteusula Oitava do TAC-Gov
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Ja as cacircmaras regionais satildeo instacircncias de ldquoparticipaccedilatildeo das pessoas atingidas no
processo de reparaccedilatildeo integral dos danos decorrentes do rompimento da Barragem de
Fundatildeordquo189
As cacircmaras regionais natildeo tem hierarquia sobre as comissotildees locais e podem
propor alteraccedilotildees dos programas e projetos destinados a reparaccedilatildeo dos danos no acircmbito
regional de abrangecircncia de cada cacircmara190
As partes concordaram ainda em criar um foacuterum de observadores de natureza
consultiva como uma instacircncia externa de participaccedilatildeo e controle social com a
participaccedilatildeo da sociedade civil dos atingidos e de grupos acadecircmicos que tem como
objetivo ldquoacompanhar os trabalhos e analisar os resultados dos diagnoacutesticos e das
avaliaccedilotildees realizados pelos experts do Ministeacuterio Puacuteblico e acompanhar os trabalhos da
fundaccedilatildeordquo facultada a apresentaccedilatildeo de criticas e sugestotildees191
Foram entatildeo previstas especificamente no TTAC e no TAC-Gov 5 (cinco) instacircncias
externas de acompanhamento das accedilotildees da Renova com diferentes papeacuteis quais sejam
CIF auditoria externa foacuterum de observadores comissotildees locais e cacircmaras regiotildees Isso
somado agraves instacircncias de fiscalizaccedilatildeo das medidas de reparaccedilatildeo ambiental e social
previstas na legislaccedilatildeo consubstanciadas no Ministeacuterio Puacuteblico na Defensoria Puacuteblica
e nos entes puacuteblicos
Aleacutem do mais o painel consultivo de especialistas como instacircncia preacutevia agrave atuaccedilatildeo do
Judiciaacuterio que nunca chegou a ser acionado acabou por ser extinto O processo de
soluccedilatildeo de conflitos no acircmbito do coletivo foi abreviado passando portanto a ter duas
etapas 1) CIF x Renova com a participaccedilatildeo das comissotildees e cacircmaras regionais e 2)
Poder Judiciaacuterio
Por fim o TAC-Gov previu um processo de repactuaccedilatildeo dos programas
socioambientais e socioeconocircmicos para reparaccedilatildeo integral dos danos decorrentes do
rompimento da barragem de Fundatildeo a ser realizado no prazo de 24 meses contados da
homologaccedilatildeo do acordo Essa repactuaccedilatildeo dos programas soma-se as regras de revisatildeo
ordinaacuteria (trienal) e extraordinaacuteria (mediante acordo das partes) constantes no TTAC
O processo de renegociaccedilatildeo dos diferentes aspectos do TTAC foi entatildeo separado em
duas fases A primeira jaacute concluiacuteda em 2018 envolvia a adaptaccedilatildeo da governanccedila e as
regras para a repactuaccedilatildeo dos programas A segunda eacute a efetiva renegociaccedilatildeo dos
programas do TTAC ainda pendente
Como pode ser observado o desenho inicial do TTAC sofreu algumas adaptaccedilotildees por
meio de negociaccedilotildees diretas entre as partes interessadas mas sem desnaturar o acordo
originaacuterio
Aliaacutes jaacute era antevisto essa possibilidade de adaptaccedilotildees no momento da construccedilatildeo do
TTAC Essa perspectiva de evoluccedilotildees no acordo sempre foi aventada como anotam
Adams et al segundo os quais ldquoo TTAC foi modelado para permitir avanccedilosrdquo Para os
autores ldquoeventuais ganhos para a sociedade por meio de ampliaccedilotildees das obrigaccedilotildees das
empresas e do aprofundamento dos mecanismos de controlefiscalizaccedilatildeo das atividades
189
Claacuteusula Vigeacutesima Nona do TAC-Gov 190
Claacuteusula Trigeacutesima do TAC-Gov 191
Claacuteusula Deacutecima Nona do TAC-Gov
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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da Fundaccedilatildeo sempre seriam bem-vindosrdquo Concluem com a afirmaccedilatildeo de que o acordo
de 2016 ldquonunca afastou a possibilidade de serem adotadas providecircncias complementares
pelo Ministeacuterio Puacuteblico e pelos cidadatildeos natildeo servindo de empecilho para nenhum
processo de convergecircncia e de repactuaccedilatildeo parcialrdquo192
Como salienta Bordone et al ao tratarem do DSD ldquoprocessos satildeo fluidos e precisam
frequentemente ser adaptados a novas situaccedilotildeesrdquo193
E foi exatamente o que ocorreu no
curso do caso Samarco em que verificou-se a necessidade de adaptaccedilatildeo de regras do
acordo primitivo devido agraves dificuldades (e as proacuteprias criacuteticas) enfrentadas culminando
nas alteraccedilotildees levadas a efeito pelo TAC-Gov
Analisado o desenho criado no acircmbito dos acordos extrajudiciais celebrados por meio
de autocomposiccedilatildeo entre os interessados inicia-se a seguir o exame da mais nova
etapa de soluccedilatildeo de conflitos no acircmbito do caso Samarco
4 DA AMPLIACcedilAtildeO DO PAPEL DO JUDICIAacuteRIO NO CONTEXTO DO CASO
SAMARCO
A judicializaccedilatildeo de questotildees afetas ao desastre foi evitada ao menos pelos entes
federados desde o rompimento da barragem de Fundatildeo Como apontado anteriormente
buscou-se a resoluccedilatildeo de conflitos pela via extrajudicial com a celebraccedilatildeo do TTAC e
do TAC-Gov que tinham um processo coordenado de reparaccedilatildeo socioeconocircmico e
socioambiental com regras proacuteprias de soluccedilatildeo de divergecircncias
As demandas coletivas do desastre foram concentradas por forccedila das regras
processuais na 12ordf Vara Federal Ciacutevel de Minas Gerais cabendo ao magistrado com
atuaccedilatildeo na referida unidade judicial natildeo apenas cuidar das accedilotildees coletivas propostas
pelos entes federados e pelo Ministeacuterio Puacuteblico Federal mas por diversas outras accedilotildees
No que interessa ao processo de soluccedilatildeo coordenado do desastre de Mariana que tem
como participantes os entes federados e as funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila de um lado e a
Fundaccedilatildeo Renova e as empresas Samarco BHP e Vale de outro ocorreram em um
primeiro momento atuaccedilotildees pontuais do Poder Judiciaacuterio Em especial ocorreu a
submissatildeo de deliberaccedilotildees especiacuteficas do CIF ao exame do Poder Judiciaacuterio Essas
manifestaccedilotildees judiciais eram pontuais e estavam alicerccediladas no proacuteprio desenho
construiacutedo no TTAC com as posteriores modificaccedilotildees do TAC-Gov
Ocorre que a partir do final de 2019 pode-se identificar uma modificaccedilatildeo na postura dos
entes federados e das funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila194
que ateacute entatildeo buscavam a
192
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique Miguel
VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa concertada como melhor
alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do desastre de Mariana Belo Horizonte Foacuterum
2019 p 143 193
BORDONE Robert C McEWEN Craig A ROGERS Nancy H SANDER Frank E Designing
Systems and Processes for Managing Disputes 2 ed New York Wolters Kluwer 2019 p 128 194
Os entes federados por intermeacutedio de suas Advocacias Puacuteblicas as Defensorias Puacuteblicas e os
Ministeacuterios Puacuteblicos satildeo corriqueiramente denominados de partes integrantes do Sistema de Justiccedila no
acircmbito do caso Samarco
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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resoluccedilatildeo de questotildees coletivas na esfera extrajudicial seja por intermeacutedio do sistema
CIF seja por intermeacutedio de tratativas diretas com a Renova Nova postura caracterizada
pela submissatildeo de pontos relevantes atinentes ao caso Samarco para deliberaccedilatildeo ou
homologaccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio que somadas agrave decisatildeo judicial sobre o pleito de
atingidos em mateacuteria indenizatoacuteria marcam uma nova fase do processo de construccedilatildeo
de soluccedilotildees para o desastre
A inovaccedilatildeo nessa nova fase pode ser identificada em 3 (trecircs) conjuntos de decisotildees
proferidas nos processos judiciais atinentes ao caso Samarco que podem ser agrupadas
da seguinte forma eixos temaacuteticos indenizaccedilotildees para os atingidos e homologaccedilotildees
judiciais de acordos para o cumprimento de decisotildees do CIF
Pode-se apontar como o embriatildeo da fase de resoluccedilatildeo judicial dos conflitos a
manifestaccedilatildeo conjunta da Advocacia-Geral da Uniatildeo e da Advocacia-Geral do Estado
de Minas Gerais na qual requereram ao Poder Judiciaacuterio a designaccedilatildeo de audiecircncias
para tratamento adequado de temas relacionados aos programas de reparaccedilatildeo e
indenizaccedilatildeo do desastre de Mariana
Jaacute o primeiro passo concreto desta nova etapa foi a audiecircncia realizada em outubro de
2019 na accedilatildeo civil puacuteblica proposta pelos entes federados que envolvia a pauta
ambiental do Estado de Minas Gerais Na r oportunidade apresentou-se uma proposta
de cronograma homologada pelo juiacutezo para as partes integrantes do Sistema de Justiccedila
e as empresasFundaccedilatildeo Renova procedessem negociaccedilotildees diretas para formar eixos
temaacuteticos a serem tratados posteriormente como prioritaacuterios no acircmbito do processo
judicial Foi designada nova audiecircncia para (dezembro2019) as partes apresentarem ldquoos
eixos temaacuteticos definidos como prioritaacuterios eventuais acordos e na hipoacutetese de natildeo
haver acordo os pontos controversosrdquo que seriam apreciados pelo juizo Nesta
oportunidade tambeacutem seria apresentada a proposta relacionada aos temas ldquoCadastrosrdquo e
ldquoIndenizaccedilotildeesrdquo
Os eixos envolvem mateacuterias relevantes imperiosas e prioritaacuterias para a construccedilatildeo de
respostas adequadas para as consequecircncias advindas do rompimento da barragem de
Fundatildeo almejando concretizar accedilotildees lastreadas no TTAC
Os fundamentos que ensejaram essa adoccedilatildeo foram sintetizados na decisatildeo judicial
proferida pela 12ordf Vara Federal Ciacutevel de Minas Gerais que apreciou a peticcedilatildeo conjunta
apresentada pelas funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila que juntou as planilhas contendo os eixos
e seus itens Consta na r peticcedilatildeo que a iniciativa ldquose deu no contexto (puacuteblico e notorio)
de que as accedilotildees e programas estabelecidos no acircmbito do processo reparatoacuterio do
desastre de Mariana natildeo estavam atendendo de forma plena justa e satisfatoacuteria aos
anseios da sociedaderdquo e que os ldquoprocedimentos tracircmites burocraacuteticos e programas
reparatoacuterios em curso no Sistema CIF natildeo estava funcionando adequadamente para
determinados eixosrdquo 195
Extrapola ao tema proposto no presente artigo estudar as deficiecircncias e os acertos do
modelo idealizado de governanccedila no TTAC e alternado no TAC-Gov mas pode-se
identificar na linha do citado acima alguns elementos que motivaram a submissatildeo de
determinadas questotildees ao Poder Judiciaacuterio como a necessidade de dar celeridade agrave
195
Decisatildeo judicial proferida em 19 de dezembro de 2019 que homologa a planilha de consenso
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
111
execuccedilatildeo de certos programas a busca da superaccedilatildeo de gargalos no processo de
construccedilatildeo de programas e projetos garantir o cumprimento (ldquoenforcementrdquo) de
deliberaccedilotildees do CIF a dificuldade de superaccedilatildeo de determinadas divergecircncias na esfera
extrajudicial e a imperiosidade de abreviar o processo de construccedilatildeo de soluccedilotildees para
certos temas
Quanto agrave adequaccedilatildeo da soluccedilatildeo judicial para a superaccedilatildeo de temas especiacuteficos consta
na mencionada decisatildeo judicial que lsquoa experiecircncia adquirida com o Caso Samarco
evidencia que determinados temas - dada a sua sensibilidade e o alto grau de
divergecircncia juriacutedica e teoacuterica entre os players envolvidos - natildeo satildeo passiacuteveis de
composiccedilatildeo amigavelrsquo
O objetivo da submissatildeo dos itens ao Poder Judiciaacuterio estaacute relacionado agrave procura dos
ldquocaminhos necessarios para que as accedilotildees e programas sejam efetivamente executados e
implementados pela FUNDACcedilAtildeO RENOVA permitindo que a sociedade obtenha do
sistema de justiccedila uma resposta jurisdicional ceacutelere adequada e eficazrdquo 196
Em trato contiacutenuo as instituiccedilotildees que capitanearam o TTAC e o TAC-Gov deram
iniacutecio as tratativas internas e com a Renova em uma seacuterie de reuniotildees Nas rodadas de
negociaccedilotildees extrajudiciais acabou por serem formuladas propostas de 8 (oito) eixos
temaacuteticos (eixos prioritaacuterios)197-198
intitulados ldquoRecuperaccedilatildeo ambiental extra e intra
calhardquo (eixo 1) ldquoRisco a sauacutede humana e risco ecologicordquo (eixo 2) ldquoReassentamento
das comunidades atingidasrdquo (eixo 3) ldquoInfraestrutura e desenvolvimentordquo (eixo 4)
ldquoRetorno operacional da hidreleacutetrica Risoleta Nevesrdquo (eixo 5) ldquoMediccedilatildeo de
performance e acompanhamentordquo (eixo 6) ldquoRetomada das atividades econocircmicasrdquo
(eixo 8) e ldquoAbastecimento de agua para consumo humanordquo (eixo 9)199
Os itens que compotildeem os eixos foram embasados nas obrigaccedilotildees assumidas pelas
empresas no TTAC e observaram a fase de tramitaccedilatildeo dos programas e dos projetos no
acircmbito do Sistema CIF e as dificuldades enfrentadas para a conclusatildeo destes
projetosprogramas Foram priorizados os programasprojetos que poderiam ser
executados em curto e meacutedio prazo que se encontravam em fase mais avanccedilada e que
poderiam receber uma soluccedilatildeo concreta e mais efetiva por meio da atuaccedilatildeo do
Judiciaacuterio
Esses eixos encontram-se em andamento tornando-se oportuno salientar que essa
proposta de soluccedilatildeo por meio da atuaccedilatildeo judicial eacute somada ao trabalho desempenhado
pelo CIF que participa do sistema formado pelos eixos temaacuteticos por meio de
manifestaccedilotildees de caraacuteter teacutecnico-opinativo podendo apresentar consideraccedilotildees faacuteticas
juriacutedicas e teacutecnicas pertinentes sobre os estudos avaliaccedilotildees projetos relatoacuterios
cronogramas propostas conclusotildees planos de accedilatildeo e planos de execuccedilatildeo expostos pela
196
Trecho da decisatildeo judicial proferida em 19 de dezembro de 2019 197
O Eixo 7 relacionada aos ldquoCadastros e Indenizaccedilotildeesrdquo acabou por ser retirado da mesa de
negociaccedilotildees de maneira natildeo foi levado agrave apreciaccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio na audiecircncia realizada no mecircs de
dezembro de 2019 198
Abstrai-se aqui de divergecircncias entre os atores do Sistema da Justiccedila a respeito em relaccedilatildeo aos eixos
prioritaacuterios 199
Posteriormente agrave apresentaccedilatildeo desses eixos o Poder Judiciaacuterio determinou a abertura de mais 3
processos judiciais especiacuteficos correspondentes aos denominados eixos prioritaacuterios nordms 10 (Contrataccedilatildeo
de Assessorias Teacutecnicas) 11 (Accedilotildees de Sauacutede ndash Fundo de 150 milhotildees) e 12 (Portaria IEF nordm 402017 ndash
prorrogaccedilatildeo de prazo ndash quesitos)
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Fundaccedilatildeo Renova Aliaacutes o CIF definiu regras especificas para anaacutelise dos temas afetos
aos eixos prioritaacuterios criando um fluxo especial para se exame conforme Deliberaccedilatildeo
nordm 3692019
Caberaacute ao Poder Judiciaacuterio proferir as deliberaccedilotildees finais a respeito dos eixos o que eacute
natural jaacute que os temas foram submetidos agrave apreciaccedilatildeo judicial mas o processo tem a
interferecircncia do CIF nos moldes expostos acima
Paralelamente a esses eixos a Justiccedila Federal de Minas Gerais proferiu em julho de
2020 relevante decisatildeo a respeito de tema tortuoso e que ainda pende de uma soluccedilatildeo
satisfatoacuteria consubstanciado na indenizaccedilatildeo de atingidos 200
Aleacutem da judicializaccedilatildeo relacionada especificamente agrave indenizaccedilatildeo decorrente da
suspensatildeo do fornecimento de aacutegua potaacutevel em razatildeo do rompimento da barragem de
Fundatildeo ocorreram negociaccedilotildees coletivas e subsequentes acordos para o pagamento de
indenizaccedilotildees para grupos especiacuteficos na esfera extrajudicial o que se deu com o
intermeacutedio da atuaccedilatildeo das Defensorias Puacuteblicas e dos Ministeacuterios Puacuteblicos e
negociaccedilotildees individuais com atingidos por meio do PIM levado a efeito pela Renova
Ocorre que ainda existe um excessivo passivo de atingidos que natildeo receberam
indenizaccedilotildees sendo que a supracitada decisatildeo judicial eacute a primeira a tratar do tema
indenizaccedilatildeo de maneira coletiva
No referido processo a comissatildeo de atingidos do Municiacutepio de Baixo GuanduES
requereu judicialmente providecircncias para implementar ldquoo mais rapido possivel o
pagamento integral das Indenizaccedilotildees Lucros Cessantes e Auxiacutelios Financeiros
Emergenciaisrdquo para diferentes categorias (pescadores revendedores de
pescadocomerciantes artesatildeos areeiros carroceiros agricultores produtores rurais
ilheiros lavadeiras e associaccedilotildees em geral) O Poder Judiciaacuterio definiu a matriz de
danos e julgou procedente o pedido para ldquoestabelecer o sistema indenizatorio
simplificado de adesatildeo facultativa e presenccedila obrigatoacuteria de advogado com sua
correspondente matriz de danosrdquo resolvendo parcialmente o meacuterito quanto as categorias
contempladas na matriz
Essa decisatildeo pode ser o marco de iniacutecio da soluccedilatildeo definitiva a respeito da indenizaccedilatildeo
dos atingidos superando gargalos na execuccedilatildeo do PIM
Finalizando o toacutepico referente a esta nova fase marcada pela judicializaccedilatildeo de mateacuterias
afetas ao desastre de Mariana destaca-se que os entes federados (Estados do Espiacuterito
Santo e de Minas Gerais e Municiacutepios capixabas e mineiros) e a Fundaccedilatildeo Renova
submeterem em meados de 2020 agrave homologaccedilatildeo judicial acordos firmados em
cumprimento de deliberaccedilotildees do CIF Tratam-se de acordos referentes as deliberaccedilotildees
do CIF nordms 3772020 3862020 e 3882020 e 3902020 que envolvem a execuccedilatildeo de
trechos rodoviaacuterios nos Estados do Espiacuterito Santo e Minas Gerais (infraestrutura
rodoviaacuteria) a estruturaccedilatildeo de Hospital Regional no Municiacutepio de Governador Valadares
e o fortalecimento da educaccedilatildeo em acircmbito estadual e municipal
200
Processo nordm 1016742-6620204013800
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Pode-se pontuar trecircs grandes peculiaridades em relaccedilatildeo a esses acordos A primeira eacute a
transferecircncia de recursos pela Renova para a execuccedilatildeo dos programas ligados a
aparatos puacuteblicos pelos proacuteprios entes federados Isso implica em uma mudanccedila ainda
que pontual do desenho inicial do TTAC em que todos os programas projetos e accedilotildees
ligadas ao caso Samarco seriam executados pela Fundaccedilatildeo Renova201
alteraccedilatildeo que estaacute
ligada em especial agrave demora na execuccedilatildeo de determinadas accedilotildees pela fundaccedilatildeo A
segunda peculiaridade eacute a submissatildeo do acordo agrave homologaccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio o
que corresponde a inovaccedilatildeo no acircmbito do caso Samarco homologaccedilatildeo que natildeo se
revelava necessaacuteria para gerar obrigaccedilatildeo entre as partes mas que foi uma opccedilatildeo de
consenso entre os signataacuterios A uacuteltima peculiaridade eacute a fiscalizaccedilatildeo e
acompanhamento do uso dos recursos pelo Poder Judiciaacuterio que aleacutem do mais teraacute o
papel de liberar os recursos para os entes federados apoacutes o depoacutesito pela Renova em
conta judicial Essa fiscalizaccedilatildeo se daacute paralelamente ao acompanhamento do
cumprimento das referidas deliberaccedilotildees pelo CIF e tem um caraacuteter distinto daquela
fiscalizaccedilatildeo feita pelo comitecirc Nas decisotildees de homologaccedilatildeo dos acordos foi
determinada a nomeaccedilatildeo de perito oficial do juizo ldquopara auxilio no acompanhamento
dos projetos e na fiscalizaccedilatildeo da aplicaccedilatildeo dos recursosrdquo com base no art 156 ldquocaputrdquo
do CPC ldquoa fim de atestar a viabilidade teacutecnica dos projetos apresentados assim como
monitorar em tempo real a aplicaccedilatildeo dos recursosrdquo202
5 CONCLUSAtildeO
O processo de reparaccedilatildeo e de compensaccedilatildeo do desastre de Mariana por meio de
soluccedilotildees coletivas de conflitos eacute marcado por eventos que podem ser agrupados em trecircs
fases que se sucederam cronologicamente TTAC (2016) TAC-Gov (2018) e
judicializaccedilatildeo (20192020)
Nos primeiros quatro anos apoacutes o desastre efetuou-se um desenho de sistema de
disputas especiacutefico construiacutedo do zero para fazer frente aos desafios advindos do
rompimento da barragem de Fundatildeo e por adaptaccedilotildees desse desenho inicial em uma
dinacircmica que pode ser separada em fases que marcam as evoluccedilotildees desse processo de
soluccedilatildeo Ressalta-se dentro desse contexto que o TTAC natildeo foi superado pelo TAC-
Gov nem que esses dois acordos foram sobrepujados pela judicializaccedilatildeo de certos
temas Todas essas trecircs fases ainda em curso satildeo marcadas por uma simbiose estando
intrinsecamente atreladas
Como um elemento ligado a essas fases podemos verificar um movimento de
aproximaccedilatildeo das funccedilotildees essenciais agrave Justiccedila que vem somando esforccedilos na busca de
soluccedilotildees mais efetivas e adequadas para atender a complexidade e a conflituosidade que
caracterizam o maior desastre ambiental brasileiro
Entre os dois mecanismos extremos para a soluccedilatildeo de conflitos (soluccedilatildeo integralmente
extrajudicialautocomposiccedilatildeo e soluccedilatildeo integralmente judicialheterocomposiccedilatildeo)
observa-se que o desenho inicial escolhido no caso Samarco ancorado em essecircncia na
201
A exceccedilatildeo a essa regra correspondia ao programa de coleta e tratamento de esgoto e de destinaccedilatildeo de
resiacuteduos soacutelidos (Claacuteusulas 169 e 170 do TTAC) 202
Trechos da decisatildeo proferida no processo nordm 1026741-4320204013800
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soluccedilatildeo extrajudicial acabou por ser modificado para a realizaccedilatildeo de intervenccedilotildees
pontuais do Poder Judiciaacuterio Em resumo em um movimento pendular ocorreu a
passagem de soluccedilotildees focadas na absoluta desjudicializaccedilatildeo para uma judicializaccedilatildeo
parcial de mateacuterias especiacuteficas
No centro desse processo de soluccedilatildeo de conflitos ainda reside o TTAC verdadeiro
acordo camaleatildeo adaptado ao ambiente e a dinacircmica complexa e fluiacuteda do processo de
reparaccedilatildeo do caso de Mariana Suas claacuteusulas correspondem a um guarda-chuvas e
foram confeccionadas com o papel de fornecer uma base adequada para o processo de
reparaccedilatildeo nas aacutereas socioambiental e socioeconocircmica sem descuidar da possibilidade
de evoluccedilotildees em seu acircmago
O desenho inicial idealizado no TTAC natildeo foi abandonado mas sim adaptado A
tensatildeo sofrida pelo sistema de gestatildeo do conflito previsto no acordo de 2016 por
diferentes interesses muitas vezes antagoacutenicos mostra sua resiliecircncia e sua capacidade
de mutaccedilatildeo Mudanccedila do desenho que se deu por meio da ampliaccedilatildeo da participaccedilatildeo
popular e do incremento do papel do Poder Judiciaacuterio no caso Samarco
Apesar das lacunas teoacutericas ao uso da via judicial para a soluccedilatildeo de conflitos ventiladas
no iniacutecio deste artigo a opccedilatildeo pela esfera judicial revela-se como uma tentativa de
aprimoramento das accedilotildees de reparaccedilatildeo e compensaccedilatildeo nas aacutereas socioambiental e
socioeconocircmicas a fim de alcanccedilar o objetivo final dos oacutergatildeos integrantes do Sistema
de Justiccedila que eacute a reparaccedilatildeo integral dos danos advindos do desastre
O futuro do sistema de gestatildeo do conflito do caso Samarco ainda natildeo pode ser antevisto
mas pode-se afirmar que novas dinacircmicas jaacute foram incorporadas ao sistema e
provavelmente seratildeo agregados novos elementos no curso dos anos ao desenho de
sistema de disputa relativo ao desastre
O histoacuterico do processo de reparaccedilatildeo ambiental e social do desastre demonstra de um
lado que o sistema idealizado inicialmente no TTAC eacute aberto e flexiacutevel adaptaacutevel ao
ambiente que circunda como um camaleatildeo e de outro lado que os atores que atuam no
sistema natildeo satildeo avessos a mudanccedilas
Como uma metamorfose ambulante o modelo de gestatildeo de conflitos do desastre de
Mariana vive em um estado de permanente mudanccedila natildeo se apegando a modelos
estanques e padrotildees preacute-definidos
REFEREcircNCIAS
ADAMS Luiacutes Inaacutecio Lucena BATISTA JR Onofre Alves PAVAN Luiz Henrique
Miguel VIEIRA Renato Rodrigues Saindo da lama a atuaccedilatildeo interfederativa
concertada como melhor alternativa para soluccedilatildeo dos problemas decorrentes do
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Designing Systems to Cut the Costs of Conflict Cambridge Harvard Program on
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esclarecimentos conceituais Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Satildeo Paulo
v 7 p 147-177 jan-jun 2018 versatildeo eletrocircnica
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
117
EXPERIEcircNCIAS DO CASO SAMARCO
PEDRO CAMPANY FERRAZ
_________________ SUMAacuteRIO ________________
1 Sobre o rompimento da barragem 2 Sobre a accedilatildeo
civil puacuteblica para reparaccedilatildeo de danos 3 Sobre a
negociaccedilatildeo do Termo de Transaccedilatildeo e Ajustamento
de Conduta 4 Sobre o Termo de Transaccedilatildeo e
Ajustamento de Conduta 5 Sobre a Fundaccedilatildeo
Renova 6 Destaques de alguns programas do
Termo de Ajustamento de Conduta 7 Experiecircncias
adquiridas com o caso Samarco 8 Consideraccedilotildees
Finais
Resumo O presente artigo visa trazer o relato histoacuterico da negociaccedilatildeo do Termo de
Transaccedilatildeo de Ajustamento de Conduta decorrente do rompimento da barragem da
SAMARCO nos autos da accedilatildeo civil puacuteblica (Processo nordm 69758-6120154013400) em
curso na 12ordf Vara Federal de Belo Horizonte e as experiecircncias advindas desse caso
Palavras-chave Termo de Ajustamento de Conduta Negociaccedilatildeo Accedilatildeo Civil Puacuteblica
Fundaccedilatildeo Desastres Barragem Mineraccedilatildeo
1 SOBRE O ROMPIMENTO DA BARRAGEM
Em 5 de novembro de 2015 ocorreu o rompimento integral da barragem de Fundatildeo
localizada no complexo mineraacuterio da SAMARCO no Municiacutepio de Mariana ndash MG
sendo considerado o maior desastre ambiental brasileiro203
Apesar dessa caracterizaccedilatildeo dada pela miacutedia em termos de magnitude ambiental o
acidente de Mariana teve um impacto restrito agrave bacia hidrograacutefica do Rio Doce e parte
do litoral do Espiacuterito Santo atingindo uma regiatildeo habitada por cerca de 15 milhatildeo de
habitantes que foi afetada pelo carreamento de 39 milhotildees de toneladas de lama
armazenada na barragem de Fundatildeo
203
Trageacutedia de Mariana completa 3 anos veja linha do tempo Agecircncia Brasil 05 de nov de 2018
Disponiacutevel em httpsagenciabrasilebccombrgeralnoticia2018-11tragedia-de-mariana-completa-3-
anos-veja-linha-do-tempo Acesso em 12 de set de 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
118
A lama da barragem de Fundatildeo natildeo era um material perigoso nos termos da ABNT
10004 mas em alguns pontos do Rio Doce foram identificados grande concentraccedilotildees de
metais que natildeo estavam contidos na barragem mas que podem ter sido revolvidos do
fundo do Rio Doce por conta da onda de lama204
Esse acidente agravou a situaccedilatildeo ambiental do Rio Doce que jaacute era considerado um dos
rios mais poluiacutedos do Brasil205
por conta de uma seacuterie de impactos ambientais
histoacutericos de atividades econocircmicas com pecuaacuteria siderurgia celulose e garimpos
ilegais da bacia hidrograacutefica
Apesar dos impactos provocados pelo rompimento ter essa classificaccedilatildeo como o maior
desastre ambiental do Brasil deixando as paixotildees de lado e respeito agraves viacutetimas diretas e
indiretas desse caso tecnicamente o maior desastre ambiental do Brasil eacute a falta de
saneamento baacutesico conforme afirma a proacutepria Organizaccedilatildeo Mundial de Sauacutede
A Organizaccedilatildeo Mundial da Sauacutede estima que anualmente 15 mil pessoas
morram e 350 mil sejam internadas no Brasil devido a doenccedilas ligadas agrave
precariedade do saneamento baacutesico Cerca 35 milhotildees de brasileiros natildeo
tecircm acesso a aacutegua tratada e metade da populaccedilatildeo natildeo tem serviccedilos de coleta
de esgoto afirmou o senador e relator Tasso Jereissati (PSDB-CE)206
A dimensatildeo desse rompimento eacute caracterizada legalmente como desastre207
e exigiu da
mineradora SAMARCO a tomada de medidas emergenciais de socorro agraves viacutetimas e
proteccedilatildeo ao meio ambiente
Os problemas decorrentes da dimensatildeo do desastre e da necessidade de interaccedilatildeo das
accedilotildees reparatoacuterias da SAMARCO com medidas de Poder Puacuteblico como a defesa civil
bombeiros e ateacute mesmo o Exeacutercito Brasileiro impuseram um esforccedilo ineacutedito e hercuacuteleo
entre uma mineradora e autoridades puacuteblicas
Contudo aleacutem das exigecircncias de socorro imediato e material da SAMARCO e
autoridades para com as pessoas nas aacutereas atingidas em especial quanto ao
abastecimento puacuteblico de aacutegua em todos as cidades e localidades abastecidas pelo Rio
Doce a pluralidade de entes legitimados para propor accedilotildees civis puacuteblicas por danos
ambientais colocou a mineradora numa situaccedilatildeo duacutebia de ter que empenhar esforccedilos de
reparaccedilatildeo e ao mesmo tempo ter que negociar com diversas instituiccedilotildees com interesses
distintos sobre a reparaccedilatildeo do desastre ambiental como os Ministeacuterio Puacuteblicos Estaduais
e Federal Ministeacuterio Puacuteblico do Trabalho entre outros
204
FERREIRA Luiz Claudio Desastre com barragem acordou ldquomonstrordquo de poluentes no Rio Doce diz
perito Agecircncia Brasil 16 de dez de 2017 Disponiacutevel em
httpsagenciabrasilebccombrgeralnoticia2017-12desastre-com-barragem-acordou-monstro-de-
poluentes-no-rio-doce-diz-perito Acesso em 12 de set de 2020 205
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mgorgbrvisualizacao-de-clippingler2082os-rios-mais-poluidos-do-brasil Acesso em 12 de set de
2020 206
LEMOS Simone Dados da ONU mostram que 15 mil pessoas morrem por doenccedilas ligadas agrave falta de
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onu-mostram-que-15-mil-pessoas-morrem-anualmente-por-doencas-ligadas-a-falta-de-saneamento
Acesso em 12 de set de 2020 207
II - Desastre resultado de eventos adversos naturais ou provocados pelo homem sobre um
ecossistema vulneraacutevel causando danos humanos materiais ou ambientais e consequentes prejuiacutezos
econocircmicos e sociais (DECRETO Nordm 7257 DE 4 DE AGOSTO DE 2010)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Essa questatildeo de legitimaccedilatildeo extraordinaacuteria plural deixa os responsaacuteveis por um desastre
numa situaccedilatildeo de profunda inseguranccedila juriacutedica prejudicando de sobremaneira a
velocidade e definiccedilatildeo de que medidas devem ser tomadas nos atendimentos imediatos
de um desastre
Vale destacar que a SAMARCO no periacuteodo de 30 dias apoacutes o acidente chegou a
celebrar diversos Termos de Ajustamento de Conduta com o Ministeacuterio Puacuteblico de
Minas Gerais Ministeacuterio Puacuteblico do Espiacuterito Santo Ministeacuterio Puacuteblico Federal e ateacute
Ministeacuterio Puacuteblico do Trabalho tratando de mateacuterias tais como (i) atendimento
emergencial dos moradores retirados emergencialmente do povoado de Bento
Rodrigues (ii) pagamento de auxiacutelio emergencial a pescadores do Rio Doce (iii) o
salvamento e abrigo de animais atingidos pelo rompimento da barragem e (iv) o
depoacutesito judicial de R$2 bilhotildees de reais para a execuccedilatildeo de medidas emergenciais de
reparaccedilatildeo de danos ambientais do acidente
Aleacutem da celebraccedilatildeo dessa seacuterie de termos de compromissos de forma descoordenada
entre entes puacuteblicos a SAMARCO era alvo constante de medidas de bloqueio judicial
de bens e valores financeiros algumas que impediram ateacute a Companhia em honrar
alguns termos de compromisso celebrados como foi o caso do bloqueio de 570 milhotildees
de reais para garantia de pagamento de uma discussatildeo sobre royalties da mineraccedilatildeo em
uma accedilatildeo judicial anterior ao acidente e com seguro cauccedilatildeo vigente mas natildeo aceito pelo
juiacutezo da causa208
Natildeo obstante a situaccedilatildeo sensiacutevel da SAMARCO a empresa e suas soacutecias priorizaram o
atendimento direto agraves viacutetimas e seus empregados destacando que em 20 de dezembro
de 2015 foi celebrado um acordo judicial emergencial de reparaccedilatildeo e pagamento de
todas as pessoas que foram deslocadas de suas residecircncias e que se encontravam em
situaccedilotildees de precariedade financeira e social sendo assegurado medidas de sauacutede fiacutesica
e mental para essa populaccedilatildeo e com auxiacutelios financeiros mensais ateacute a devida reparaccedilatildeo
integral que seria discutida entre as Partes
A situaccedilatildeo processual judicial da Samarco era caoacutetica e colocava em risco a proacutepria
existecircncia da empresa fato que foi observado pelas advocacias puacuteblicas e que culminou
numa accedilatildeo coordenada em dezembro daquele ano
2 SOBRE A ACcedilAtildeO CIVIL PUacuteBLICA
A dimensatildeo do rompimento que atingiu uma aacuterea em dois Estados e o litoral brasileiro
num avanccedilo gradual do material lanccedilado no ambiente com o rompimento da barragem
exigiu que os entes federativos de Minas Gerais Espiacuterito Santo e Uniatildeo se articulassem
tanto nas medidas emergenciais quanto na propositura da accedilatildeo civil puacuteblica para a
reparaccedilatildeo integral dos danos provocados por esse rompimento da ordem de R$ 20
bilhotildees a serem pagos pela SAMARCO
208
Justiccedila bloqueia R$ 570 milhotildees da Samarco devidos agrave Uniatildeo Jornal O Tempo 25 de nov de 2015
Belo Horizonte Disponiacutevel em httpswwwotempocombrcidadesjustica-bloqueia-r-570-milhoes-da-
samarco-devidos-a-uniao-11174745 Acesso em 12 de set de 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
120
Em 30 de novembro de 2015 as Advocacias Puacuteblicas dos Estados de Minas Gerais e
Espiacuterito Santo e a Advocacia Geral da Uniatildeo representando tanto os entes federativos
quanto a 9 autarquias relacionadas a questotildees ambientais em face da Samarco BHP e
Vale que foram incluiacutedas nessa accedilatildeo por serem soacutecias da Samarco e caracterizadas
como poluidoras indiretas
O objetivo era utilizar os R$ 20 bilhotildees para tentar conter os impactos revitalizar a
bacia do Rio Doce e indenizar pessoas afetadas O Advogado-Geral da Uniatildeo Luiacutes
Inaacutecio Adams disse que a accedilatildeo propotildee agrave Justiccedila que qualquer valor pago pelas
mineradoras natildeo seja direcionado para os cofres da Uniatildeo ou dos estados atingidos pelo
desastre mas para um fundo que deveraacute financiar exclusivamente as accedilotildees de reparaccedilatildeo
dos danos
O valor foi calculado com base em laudos teacutecnicos elaborados por oacutergatildeos como
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovaacuteveis (Ibama)
Instituto Chico Mendes de Conservaccedilatildeo da Biodiversidade (ICMBio) e Agecircncia
Nacional de Aacuteguas (ANA) A AGU diz que a cifra ainda eacute preliminar e pode ser elevada
ao longo do processo judicial jaacute que ainda natildeo foram calculados os danos ambientais
causados pela chegada ao oceano da lama com rejeitos de mineacuterios
A ideia de que os recursos do fundo fossem depositados gradualmente com a retenccedilatildeo
judicial de um percentual do faturamento ou do lucro das empresas A medida deveria
garantir o financiamento a longo prazo das accedilotildees de revitalizaccedilatildeo da bacia jaacute que elas
devem se estender segundo as previsotildees do Ministeacuterio do Meio Ambiente por pelo
menos dez anos
Sobre essa proposta de pagamentos graduais com base no faturamento das empresas
gostaria de destacar o entendimento adequado por parte dos autores dessa accedilatildeo civil
puacuteblica quanto ao real conceito do princiacutepio denominado poluidor pagador definido
pelo artigo 225 sect2ordm em conjunto com o artigo 170 incido VI da Constituiccedilatildeo Federal
Natildeo cabe agrave responsabilidade civil ambiental criar uma condenaccedilatildeo indenizatoacuteria de
modo que o responsaacutevel pelo dano se inviabilize financeiramente A execuccedilatildeo de
medidas de restriccedilatildeo patrimonial desmedidas como pedidos bilionaacuterios de bloqueio
judicial de contas de empresas satildeo mais uacuteteis aos jornais em suas manchetes do que na
efetiva reparaccedilatildeo dos danos das viacutetimas Esses tipos de pedidos de bloqueio devem ser
analisados com base na razoabilidade e principalmente em dois quesitos (i) se haacute a
necessidade desse bloqueio e (ii) quais os efeitos para a sauacutede financeira do Reacuteu com a
execuccedilatildeo dessa ordem
Destaco esses pontos pois na accedilatildeo civil puacuteblica do caso SAMARCO as advocacias
puacuteblicas conseguiram comprovar que o bloqueio judicial pretendido natildeo afetaria a sauacutede
financeira das empresas envolvidas e que havia a necessidade da separaccedilatildeo desses
valores tendo em vista o risco de perda patrimonial decorrente de inuacutemeros processos
judiciais que vinham dilapidando as reservas financeiras das empresas Por essa razatildeo
que a accedilatildeo civil puacuteblica conseguiu uma medida liminar no dia 18 de dezembro de 2015
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
121
para apresentaccedilatildeo de garantias financeiras da ordem de 2 bilhotildees de reais e
indisponibilidade dos direitos mineraacuterios das empresas envolvidas209
Infelizmente o requerimento liminar de bloqueios judiciais milionaacuterios eacute uma praacutetica
recorrente por parte do Ministeacuterio Puacuteblico quando envolve empresas de grande porte210
e o deferimento desses pedidos precisa ser devidamente ponderado pelos juiacutezes pois
reparaccedilatildeo civil mesmo que ambiental natildeo pode ser alvo de uma vinganccedila puacuteblica ou de
um linchamento financeiro dos envolvidos que pode levar agrave proacutepria falecircncia das
empresas ampliando os danos econocircmicos e sociais provocados pelo desastre
Essa situaccedilatildeo levou a todas as partes desse processo e inclusive ao Ministeacuterio Puacuteblico
(Federal e Estaduais) a iniciarem negociaccedilotildees para uma composiccedilatildeo judicial no acircmbito
dessa accedilatildeo que derivaram para um Termo de Transaccedilatildeo e Ajustamento de Conduta
histoacuterico e assinado em 02 de marccedilo de 2016
3 SOBRE A NEGOCIACcedilAtildeO DO TERMO DE TRANSACcedilAtildeO E
AJUSTAMENTO DE CONDUTA
O processo de negociaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo do Termo de Transaccedilatildeo e Ajustamento de
Conduta (ldquoTTACrdquo) era um esforccedilo ineacutedito na historia do federalismo brasileiro e na
seara judicial para a reparaccedilatildeo de danos ambientais
Infelizmente esse rompimento da barragem da SAMARCO natildeo era o primeiro caso de
desastre ambiental que atinge mais de um Estado brasileiro como jaacute havia acontecido
como o caso da Induacutestria Cataguazes no Rio Pomba em 2003 cujo rompimento da
barragem de rejeitos contaminou os Rios Pomba e Paraiacuteba do Sul no Estado do Rio de
Janeiro fato que levou o Ministeacuterio Puacuteblico Federal a processar o Estado de Minas
Gerais naquela eacutepoca211
Para as empresas mineradoras tambeacutem era um desafio ineacutedito pois houve a necessidade
de se unir as duas maiores rivais do mercado de mineacuterio de ferro mundial em prol da
sobrevivecircncia de sua empresa em comum a SAMARCO
Os Ministeacuterio Puacuteblicos Federal e Estaduais (ldquoMPrdquo) atraveacutes de suas forccedilas tarefa
tambeacutem compuseram incialmente as mesas de negociaccedilatildeo do TTAC mas natildeo houve
consenso entre as Promotorias as advocacias puacuteblicas e as empresas sobre como seria
definido o processo de reparaccedilatildeo uma vez que o MP exigia consultorias teacutecnicas
ldquoindependentes ldquo tanto para avaliar as medidas de reparaccedilatildeo quanto as atividades de
fiscalizaccedilatildeo dos entes envolvidos
209
Decisatildeo liminar nos autos do Processo 697586120154013400 em curso na 12ordf Vara Federal de Belo
Horizonte 210
Brumadinho MPF pede o bloqueio imediato de R$ 26 bilhotildees da Vale Money Report Em 26 de ago
de 2020 Disponiacutevel em httpswwwmoneyreportcombrnegociosbrumadinho-mpf-pede-o-bloqueio-
imediato-de-r-26-bilhoes-da-vale Acesso em 13 set 2020 211
Acidente de Cataguazes MP Federal propotildee accedilotildees indenizatoacuterias MPF 23 de jun de 2005
Disponiacutevel em httpwwwprrjmpfmpbrfrontpagenoticiasnoticia_104 Acesso em 13 set 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Essa divergecircncia de interesses institucionais definida pela proacutepria legislaccedilatildeo coloca o
MP num papel ambiacuteguo e que prejudica muito uma negociaccedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos
que envolve autoridades ambientais pois o Promotor precisa assegurar que a reparaccedilatildeo
seja adequada ambientalmente mesmo natildeo tendo corpo teacutecnico para esse tipo de
avaliaccedilatildeo e ao mesmo tempo cobrar das autoridades puacuteblicas mudanccedilas de processos e
controles para que casos como o ocorrido com a SAMARCO natildeo voltem a acontecer
Aleacutem dessa dubiedade institucional o Parquet tambeacutem faz a apuraccedilatildeo de
responsabilidades entre os envolvidos o que inclui desde avaliaccedilatildeo de atos de
improbidade ateacute questotildees de responsabilidade criminal fato que cria uma receio natural
dos agentes envolvidos a partilharem informaccedilotildees e terem um diaacutelogo aberto numa
mesa quando haacute promotores na mesa
Apesar dessas divergecircncias institucionais o caso SAMARCO trouxe um esforccedilo
federativo ineacutedito de assegurar uma raacutepida e efetiva reparaccedilatildeo de danos e baseado na
linha dos pedidos apresentados na accedilatildeo civil puacuteblica (Processo nordm 69758-
6120154013400)
As discussotildees foram baseadas em Brasiacutelia com reuniotildees diaacuterias realizadas na Advocacia
Geral da Uniatildeo no IBAMA e no Palaacutecio do Planalto
As negociaccedilotildees foram divididas em 4 eixos (i) programas socioambientais (ii)
programas socioeconocircmicos (iii) governanccedila e (iv) funding (obrigaccedilotildees financeiras)
Para tornar o processo mais raacutepido as reuniotildees dos eixos aconteciam simultaneamente e
ao final de cada dia era feita uma organizaccedilatildeo e avaliaccedilatildeo do avanccedilo das negociaccedilotildees do
dia
As advocacias puacuteblicas ficaram responsaacuteveis pela Secretaria e redaccedilatildeo do TTAC
ficando as empresas com equipes teacutecnicas e juriacutedicas para a discussatildeo de cada uma das
260 claacuteusulas do acordo
4 SOBRE O TERMO DE TRANSACcedilAtildeO E AJUSTAMENTO DE CONDUTA
O TTAC eacute um acordo histoacuterico e uma referecircncia de concertaccedilatildeo dos envolvidos numa
trageacutedia para uma resposta raacutepida para a definiccedilatildeo de que medidas devem ser adotadas
para o reparo de um desastre com fundamentos teacutecnicos e medidas de proteccedilatildeo e
garantias para o cumprimento das medidas reparatoacuterias definidas entre empresas e
Poder Puacuteblico
Primeiramente eacute importante contextualizar que ao se tratar de desastres ambientais a
mensuraccedilatildeo dos danos provocados e a definiccedilatildeo de que medidas precisam ser feitas
evoluem ao longo do tempo conforme o desenvolvimento de estudos e pesquisas fato
que torna a composiccedilatildeo de reparaccedilatildeo de danos de um desastre num modelo de acordo-
quadro ou seja uma acordo que define a execuccedilatildeo de estudos para depois se definir
como executar as medidas reparatoacuterias
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Um acordo quadro possui essa premissa de etapas de obrigaccedilotildees conforme a evoluccedilatildeo
do conhecimento dos efeitos do desastre mas tambeacutem jaacute permite a assunccedilatildeo de
obrigaccedilotildees claras com base em dados jaacute consolidados ao tempo da negociaccedilatildeo do
acordo como foi o caso da quantidade de aacuterea atingida de aacutereas de preservaccedilatildeo
permanente e suas medidas de compensaccedilatildeo
Contudo a reparaccedilatildeo de questotildees socioambientais pode exigir medidas de accedilatildeo poder
puacuteblico que precisam ser acordadas sob pena de se criar obrigaccedilotildees impossiacuteveis de se
cumprir se natildeo houver esse compromisso muacutetuo Por exemplo A Claacuteusula 161 do
TTAC prevecirc a reparaccedilatildeo a tiacutetulo compensatoacuterio de 40 mil hectares de aacutereas de
preservaccedilatildeo permanente (ldquoAPPsrdquo) na bacia hidrografica do Rio Doce ou seja natildeo eacute
possiacutevel se conseguir efetivas essa recuperaccedilatildeo de 40 mil hectares em aacutereas de terceiros
se natildeo houver o apoio e medidas pro parte das autoridades ambientais e florestais para
identificar essas aacutereas e incitar a execuccedilatildeo dessas medidas pelos fazendeiros que
possuem APPs degradadas
Por outro lado diversas medidas socioeconocircmicas jaacute podiam ser definidas com base nos
dados socioeconocircmicos que as autoridades puacuteblicas e oacutergatildeo de pesquisa jaacute possuiacuteam
para estimar os impactos dessas medidas ficando o maior desafio na seara
socioeconocircmica a identificaccedilatildeo dos reais impactados pelo desastre
Vale destacar que no caso das medidas socioeconocircmicas a clausula 18 prevecirc ldquoPara a
regular execuccedilatildeo dos PROGRAMAS SOCIOECONOcircMICOS eacute necessaacuteria a
participaccedilatildeo efetiva da rede puacuteblica no cumprimento de suas atribuiccedilotildees regulares
com a observacircncia de seus fluxos protocolos de atendimento e prestaccedilatildeo dos
respectivos servicos puacuteblicosrdquo e na clausula 197 ha a previsatildeo ldquoAs obrigaccedilotildees e
compromissos decorrentes dos PROGRAMAS SOCIOAMBIENTAIS e
SOCIOECONOcircMICOS executadas pela FUNDACcedilAtildeO natildeo eximem o PODER
PUacuteBLICO de suas as atribuicotildees legaisrdquo
Ou seja todas a medidas previstas no TTAC satildeo medidas complementares agraves poliacuteticas
puacuteblicas e centradas na efetiva mitigaccedilatildeo e reparaccedilatildeo de danos decorrentes do
rompimento da barragem da SAMARCO
Aleacutem da premissa adotada de estudo-reparaccedilatildeo que o acordo traz haacute um sistema de
controle e revisatildeo regulamentados com a exigecircncia de auditorias independentes e a
criaccedilatildeo de um ente federativo ineacutedito que eacute o Comitecirc Interfederativo que avalia o
cumprimento desse acordo
Aleacutem dos mecanismos de controle haacute um capiacutetulo proacuteprio para a definiccedilatildeo dos valores
financeiros a serem aportados no cumprimento das Claacuteusulas do acordo e ateacute a
solidariedade das empresas envolvidas para garantia desse TTAC Cabe aqui uma raacutepida
observaccedilatildeo sobre a manutenccedilatildeo da medida liminar do bloqueio dos direitos mineraacuterios
deferido no processo apoacutes a homologaccedilatildeo do TTAC uma vez que as garantias do
Acordo foram estabelecidas no proacuteprio acordo natildeo havendo a subsistecircncia de medidas
cautelares restritivas dos tiacutetulos mineraacuterios bloqueados em 2015
Aleacutem da questatildeo financeira cabe aqui explicar o porquecirc se optou por criar uma
Fundaccedilatildeo para a execuccedilatildeo das medidas do TTAC
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5 SOBRE A FUNDACcedilAtildeO RENOVA
Inicialmente era interesse das empresas envolvidas a criaccedilatildeo de uma Organizaccedilatildeo da
Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico (OSCIP) que eacute uma entidade privada sem fins
lucrativos criadas por particulares - com ou sem a autorizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo
Puacuteblica a fim de exercerem atividade de interesse social
Seguindo a disciplina da Lei n 97901999 regulamentada pelo Decreto n 31001999
Di Pietro (2014) conceitua Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico
ldquoTrata-se de qualificaccedilatildeo juriacutedica dada a pessoas juriacutedicas de direito privado
sem fins lucrativos instituiacutedas por iniciativa de particulares para
desempenhar serviccedilos sociais natildeo exclusivos do Estado com incentivo e
fiscalizaccedilatildeo pelo Poder Puacuteblico mediante viacutenculo juriacutedico instituiacutedo por
meio de termo de parceriardquo
A proposta das empresas em utilizar esse ente se dava por conta dos questionamentos
por parte de entidades da sociedade civil das medidas que estavam sendo tomadas pelas
empresas mineradoras envolvidas com o rompimento da barragem e que as empresas
natildeo possuem expertise ou profissionais qualificados para esse tipo programa
Contudo a proposta de criaccedilatildeo de uma OSCIP foi convertida na criaccedilatildeo de uma
fundaccedilatildeo privada por conta de outras duas caracteriacutesticas que uma Fundaccedilatildeo privada
possui que satildeo a autonomia patrimonial e a devida fiscalizaccedilatildeo por parte do MP
Toda Fundaccedilatildeo eacute criada a partir da destinaccedilatildeo de bens e valores por parte dos seus
instituidores criando uma personalidade juriacutedica proacutepria e autonomia patrimonial que
permite que a entidade natildeo seja prejudicada por eventuais medidas judiciais de bloqueio
de patrimocircnio em face das empresas envolvidas Aleacutem disso a escritura de criaccedilatildeo da
Fundaccedilatildeo eacute um tiacutetulo executivo extrajudicial podendo ser exigido o aporte dos valores
compromissados independentemente da condiccedilatildeo financeira do instituidor Ou seja
criou-se um ente privado com uma autonomia patrimonial e operacional das empresas
mineradoras
Aleacutem dessa autonomia toda Fundaccedilatildeo eacute legalmente fiscalizada pelo MP o que permite
um adequado acompanhamento por parte de uma instituiccedilatildeo independente e com
poderes legais para poder ateacute mesmo intervir na Fundaccedilatildeo se houver desvios da
finalidade ou mau uso dos recursos empregados
Assim a despeito de criticas feitas na midia sobre eventual ldquoterceirizaccedilatildeordquo da
responsabilidade por conta do rompimento da barragem em termos legais e juriacutedicos a
criacutetica natildeo subsiste a proacutepria natureza da fundaccedilatildeo privada para fins de execuccedilatildeo das
medidas reparatoacuterias
Aleacutem dessa caracteriacutestica que permite uma plena autonomia do ente responsaacutevel pela
execuccedilatildeo das medidas reparatoacuterias sob fiscalizaccedilatildeo do MP a Fundaccedilatildeo criada possui
um oacutergatildeo interfederativo criado para acompanhar e fiscalizar o cumprimento do TTAC
ou seja criou-se um mecanismo e um sistema proacuteprio para a reparaccedilatildeo da bacia do Rio
Doce
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Outra questatildeo que eacute uma criacutetica comum ao mecanismo de reparaccedilatildeo criado seria a falta
de participaccedilatildeo do impactados pelo rompimento da barragem na participaccedilatildeo das
medidas a serem adotadas pela Fundaccedilatildeo criacutetica essa que natildeo procede pois o TTAC
prevecirc na Claacuteusula 7212
na Claacuteusula 09213
e em especial na Claacuteusula 11
Entende-se como Participaccedilatildeo nos PROGRAMAS a possibilidade de os
IMPACTADOS efetivamente participarem serem ouvidos e influenciar em
todas as etapas e fases decorrentes do presente Acordo tanto na fase de
planejamento como na efetiva execuccedilatildeo dos programas e accedilotildees referidas neste
Acordo devendo tal participaccedilatildeo ser assegurada em caraacuteter coletivo seguindo
metodologias que permitam expressatildeo e participaccedilatildeo individual nos termos
deste Acordo
Aleacutem das previsotildees expressas de que impotildeem a necessidade de participaccedilatildeo dos
impactados a proacutepria organizaccedilatildeo da Fundaccedilatildeo Renova assegura a participaccedilatildeo de 5
(cinco) representantes das comunidades impactadas sendo trecircs do Estado de Minas
Gerais e dois do Estado do Espiacuterito Santo indicados pelo Comitecirc Interfederativo
O Conselho Consultivo eacute o oacutergatildeo de assessoramento da FUNDACcedilAtildeO podendo opinar
sobre planos programas e projetos e indicar propostas de soluccedilatildeo para os cenaacuterios
presentes e futuros decorrentes do caraacuteter dinacircmico dos danos causados pelo
rompimento das barragens
Assim as criacuteticas de falta de mecanismos de participaccedilatildeo dos impactados na definiccedilatildeo
dos planos e programas das medidas reparatoacuterias natildeo subsiste a uma leitura ao proacuteprio
TTAC
A Fundaccedilatildeo Renova eacute uma das maiores Fundaccedilotildees Privadas do planeta214
constituiacuteda
com um patrimocircnio da ordem de R$10 bilhotildees de reais assegurados por suas
instituidoras com cronograma de aportes por ateacute 15 anos a contar da assinatura do
acordo
A Fundaccedilatildeo Renova deve fechar o ano de 2020 com R$ 12 bilhotildees em recursos
desembolsados nas accedilotildees de reparaccedilatildeo na bacia do rio Doce desde o rompimento da
barragem de Fundatildeo em Mariana (MG) em 2015 Desse total R$ 784 bilhotildees foram
aplicados ateacute dezembro de 2019 sendo que R$ 211 bilhotildees se referem a pagamentos de
indenizaccedilotildees e auxiacutelios financeiros a cerca de 320 mil pessoas em Minas Gerais e no
Espiacuterito Santo
A utilizaccedilatildeo do mecanismo de Fundaccedilatildeo Privada para a reparaccedilatildeo de desastres eacute ineacutedita
no Direito brasileiro e ainda haacute muitos anos para podermos avaliar mas faremos alguns
destaques no proacuteximo toacutepico
212
a) a interlocuccedilatildeo e o diaacutelogo entre a FUNDACcedilAtildeO o COMITEcirc INTERFEDERATIVO e os
IMPACTADOS 213
As partes reconhecem que devem ser assegurados aos IMPACTADOS no acircmbito dos PROGRAMAS
SOCIOECONOcircMICOS Participaccedilatildeo nos PROGRAMAS PROJETOS e accedilotildees 214
Lista de ricas fundaccedilotildees de caridade - List of wealthiest charitable foundations Wikipedia Disponiacutevel
em httpsptqwewikiwikiList_of_wealthiest_charitable_foundations Acesso em 12 de set de 2020
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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6 DESTAQUES DE ALGUNS PROGRAMAS DO TERMO DE
TRANSACcedilAtildeO E AJUSTAMENTO DE CONDUTA
Dentre os diversos programas previstos no TTAC gostaria de trazer agrave luz trecircs
programas (i) o Programa de Negociaccedilatildeo Coordenada (ii) Programa de manejo dos
rejeitos decorrentes do rompimento da barragem de Fundatildeo e (iii) Programa de coleta e
tratamento de esgoto e de destinaccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos
61 PROGRAMA DE NEGOCIACcedilAtildeO COORDENADA
O Programa de Negociaccedilatildeo Coordenada eacute um programa criado pela Fundaccedilatildeo Renova
de adesatildeo facultativa que permitiu a composiccedilatildeo amigaacutevel de reparaccedilatildeo dos danos
ocasionados buscando uma reparaccedilatildeo ceacutelere para a recomposiccedilatildeo da vida dos
impactados
Esse programa foi baseado em matrizes de danos e estimativa de valores de reparaccedilatildeo
que satildeo predefinidos e ofertados aos atingidos de forma direta aos impactados sendo
oferecido suporte juriacutedico e teacutecnico para o esclarecimento dos valores ofertados
Esse programa permitiu que a Fundaccedilatildeo Renova destinasse ateacute 31 de agosto de 2109
R$ 184 bilhatildeo em indenizaccedilotildees e auxiacutelios financeiros emergenciais para cerca de 320
mil pessoas sendo pagas mais de 264 mil pessoas por danos decorrentes da suspensatildeo
temporaacuteria por mais de 24 horas ininterruptas no abastecimento de aacutegua 9120
indenizaccedilotildees e 1905 antecipaccedilotildees de indenizaccedilatildeo em razatildeo dos danos gerais sofridos
alcanccedilando mais de 31 mil pessoas Das propostas apresentadas 986 foram aceitas
Apenas a tiacutetulo de comparaccedilatildeo a Fundaccedilatildeo Renova conseguiu em 40 meses apoacutes o
acidente indenizar mais de 264 mil pessoas por danos decorrentes da falta de aacutegua
enquanto a quantidade de accedilotildees judiciais decorrentes do acidente eacute da ordem de 70 mil
processos judiciais em curso no Estado de Minas Gerais ou seja a eficiecircncia do
programa de indenizaccedilatildeo mediada eacute inegaacutevel e um dos maiores de reparaccedilatildeo de danos
do Direito Brasileiro
62 PROGRAMA DE MANEJO DOS REJEITOS DECORRENTES DO
ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDAtildeO
Jaacute o Programa de manejo dos rejeitos decorrentes do rompimento da barragem de
Fundatildeo foi um programa baseado na premissa da avaliaccedilatildeo de custo e benefiacutecio
ambiental e econocircmico para a mensuraccedilatildeo de que medidas devem ser adotadas para a
efetiva reparaccedilatildeo da bacia do Rio Doce
Todavia a Claacuteusula 150 em seu paraacutegrafo terceiro predefiniu a obrigaccedilatildeo de dragagem
dos primeiros 400m (quatrocentos metros) do reservatoacuterio da Usina Hidreleacutetrica
Risoleta Neves ateacute 31 de dezembro de 2016 medida essa que hoje se demonstra
bastante contestaacutevel pois a remoccedilatildeo desse material imputou na necessidade de se criar
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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uma aacuterea adicional para a deposiccedilatildeo desses rejeitos ampliando a extensatildeo dos impactos
do rompimento da barragem sem um efetivo ganho ambiental com essa medida
Essa medida deveria ser revista com base na Claacuteusula 06 inciso IX que permite que
ldquoSempre que a execucao de medidas reparatorias causar impactos ambientais que
superem os benefiacutecios ambientais projetados a FUNDACcedilAtildeO proporaacute ao COMITEcirc
INTERFEDERATIVO a substituiccedilatildeo de tais medidas reparatoacuterias por medidas
compensatoacuterias economicamente equivalentes adicionais agravequelas previstas neste
Acordordquo
63 PROGRAMA DE COLETA E TRATAMENTO DE ESGOTO E DE
DESTINACcedilAtildeO DE RESIacuteDUOS SOacuteLIDOS
Jaacute em relaccedilatildeo ao Programa de coleta e tratamento de esgoto e de destinaccedilatildeo de resiacuteduos
soacutelidos cabe aqui destacar que a premissa desse programa eacute assegurar a resiliecircncia dos
serviccedilos de abastecimento puacuteblico para a reduccedilatildeo da dependecircncia hiacutedrica do Rio Doce e
aprimorar os sistemas de saneamento puacuteblico que eram praticamente inexistentes na
bacia hidrograacutefica anterior ao acidente
Todavia esse programa se desvirtuou na sua execuccedilatildeo pois os valores de R$500
milhotildees previstos na Claacuteusula 169 deveriam ser um lastro financeiro para o devido
financiamento por parte do BNDES dessas medidas de financiamento que
corresponderia com a contraprestaccedilatildeo financeira exigida dos Municiacutepios conforme
consta no paraacutegrafo quarto dessa Claacuteusula e cujas estimativas de valores para
saneamento de toda a bacia hidrograacutefica era da casa do R$10 bilhotildees215
mas acabou se
tornando como custeio direto das obras pelos Municiacutepios216
7 EXPERIEcircNCIAS ADQUIRIDAS COM O CASO SAMARCO
Apoacutes atuar diretamente no caso do rompimento da barragem da SAMARCO entre os
anos de 2015 e 2019 e no caso de Brumadinho em 2019 posso dar meu testemunho
como profissional do Direito sobre as experiecircncias adquiridas nesse processo tortuoso e
de difiacutecil compreensatildeo mas que considero importante compartilhar para que erros
aprendidos natildeo se repitam e acertos confirmados sejam replicados
Por tal razatildeo posso destacar algumas experiecircncias positivas nesse processo das quais
destaco a concertaccedilatildeo interfederativa na busca de uma raacutepida resoluccedilatildeo consensual para
a reparaccedilatildeo dos danos ocorridos respeitando-se a autonomia dos impactados e
215
Recuperaccedilatildeo da Bacia do Rio Doce custaraacute bilhotildees avalia presidente de comitecirc Agecircncia Brasil 18 de
mar de 2018 Disponiacutevel em httpswwwistoedinheirocombrrecuperacao-da-bacia-do-rio-doce-
custara-bilhoes-avalia-presidente-de-comite Acesso em 12 de set de 2020 216
Municiacutepios da Bacia do Rio Doce satildeo habilitados a receber R$ 500 Milhotildees para obras de saneamento
Fundaccedilatildeo Renova 05 de abr de 2018 Disponiacutevel em
httpswwwfundacaorenovaorgnoticiamunicipios-da-bacia-do-rio-doce-sao-habilitados-a-receber-r-
500-milhoes-para-obras-de-saneamento Acesso em 12 de set de 2020
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assegurando-lhes o direito de participaccedilatildeo na elaboraccedilatildeo e execuccedilatildeo dos planos e
programas derivados do TTAC
Tambeacutem gostaria de destacar como experiecircncia positiva a competecircncia e empenhos dos
advogados puacuteblicos envolvidos nesse caso que foram fundamentais para uma adequada
negociaccedilatildeo e celebraccedilatildeo de um acordo complexo e abrangente num periacuteodo de 3 meses
O modelo de definiccedilatildeo de aacutereas atingidas e conceitos de impactados diretos e indiretos
foi uma opccedilatildeo teacutecnica adequada pois se buscou um criteacuterio de avaliaccedilatildeo adequado para
raacutepida identificaccedilatildeo do atingido direto que teria a sua localizaccedilatildeo de moradia ou
atividade econocircmica na aacuterea atingida pelo desastre sendo legitimado a uma reparaccedilatildeo
direta de seus danos
Jaacute os atingidos indiretos seriam as pessoas que estavam localizadas nas aacutereas atingidas
pelas lamas do rompimento mas que natildeo tiveram prejuiacutezos econocircmicos diretos e
seriam beneficiadas de forma indireta pelas medidas de reparaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos
ou programas complementares a serem desenvolvidos pela Fundaccedilatildeo Renova217
Haacute mais uma experiecircncia positiva desse caso eacute a adoccedilatildeo de um programa de
indenizaccedilatildeo voluntaacuterio para com os atingidos o que permitiu uma adesatildeo de centena de
milhares de pessoas impactadas e um iacutendice da ordem de 986 de aceitaccedilatildeo das
propostas de indenizaccedilatildeo
Essa experiecircncia do programa de indenizaccedilatildeo foi utilizada pela Vale no caso do
rompimento da barragem de Brumadinho-MG em janeiro de 2019 mas com o
aprimoramento da definiccedilatildeo da matriz de danos e valores a serem ofertados serem
discutidos junto agrave Defensoria Puacuteblica do Estado de Minas Gerais fato que permitiu uma
devida assessoria juriacutedica aos impactados e mais de 3500 acordos indenizatoacuterios jaacute
celebrados218
Outra experiencia que foi aproveitada do caso Samarco no acidente de Brumadinho foi
a definiccedilatildeo dos criteacuterios para qualificaccedilatildeo das pessoas atingidas para o recebimento dos
auxiacutelios emergenciais e das doaccedilotildees emergenciais pois a celeridade na indenizaccedilatildeo das
pessoas impactadas eacute um fator primordial para uma justa reparaccedilatildeo
Ademais vale destacar que ao se tratar de reparaccedilotildees de larga escala decorrente de
desastres especialmente que demandem a remoccedilatildeo involuntaacuteria de pessoas o direito a
ser assegurado em questatildeo eacute o direto de moradia natildeo devendo o responsaacutevel se limitar a
definiccedilatildeo de proprietaacuterios dos imoacuteveis atingidos premissa essa que permite uma
flexibilidade na classificaccedilatildeo dos impactados e permite uma correta mitigaccedilatildeo dos
impactos sociais de um desastre
A reparaccedilatildeo final das viacutetimas de Bento Rodrigues soacute comeccedilou a ser resolvida de forma
definitiva em 2018 pois nesse iacutenterim a assessoria teacutecnica escolhida pela comissatildeo de
217
Vale destacar que o Coacutedigo Civil brasileiro natildeo permite a indenizabilidade por danos indiretos apenas
por danos diretos uma vez que o conceito de dano eacute o patrimocircnio juridicamente tutelado prejudicado por
outrem caso em que se verifica a reduccedilatildeo de patrimocircnio alheio e por conta de ato iliacutecito pelo responsaacutevel 218
Reparaccedilatildeo e desenvolvimento Vale SA Disponiacutevel em
httpwwwvalecombrasilPTaboutvaleservicos-para-comunidademinas-
geraisatualizacoes_brumadinhoPaginasindenizacoesaspx Acesso em 12 de set de 2020
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moradores indicada pelo Ministeacuterio Puacuteblico atrasou muito a entrega de seus trabalhos
natildeo permitindo que os atingidos tivessem uma avaliaccedilatildeo ldquojustardquo de seus danos
Em junho de 2018 o TTAC foi complementado por outro acordo negociado com os
Ministeacuterios Puacuteblicos Federal e Estaduais chamado TAC Governanccedila e que alterou
algumas regras de governanccedila e formas de participaccedilatildeo dos impactados contrataccedilatildeo de
assessorias teacutecnicas e criaccedilatildeo de comitecircs de atingidos mas preservou o modelo de
acordo quadro jaacute definido pelo TTAC
O TAC Governanccedila visa dar maior legitimidade agraves accedilotildees de reparaccedilatildeo acordadas
todavia ao se tratar de desastres a figura do ldquoatingidordquo eacute um sujeito juriacutedico
indeterminado219
natildeo havendo garantias que as assessorias teacutecnicas escolhidas ou
mesmo as comissotildees assegurem uma devida representatividade social por isso a
necessidade de um trabalho vigilante das Partes a fim de assegurar que esse modelo
adicional de governanccedila natildeo se desvirtue do necessaacuterio atendimento aos impactados
Assim o modelo de acordo-quadro utilizado no caso SAMARCO eacute uma referecircncia para
reparaccedilotildees de desastres permitindo a execuccedilatildeo de medidas a partir de diagnoacutesticos sem
prejuiacutezo da execuccedilatildeo de medidas emergecircncias de acordo com a severidade dos impactos
ou a fundamentalidade do direito atingido
8 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
Gostaria de dedicar o presente artigo a todos os profissionais envolvidos no caso
SAMARCO e que forma fundamentais para a construccedilatildeo dessa ferramenta de resoluccedilatildeo
de conflitos de larga escala
O caso SAMARCO eacute resultado da fragilidade do sistema de fiscalizaccedilatildeo das barragens
de mineraccedilatildeo mas permitiu a construccedilatildeo de mecanismos de reparaccedilatildeo ceacutelere e efetiva
de desastres antropogecircnicos de uma forma sem precedentes no Direito brasileiro
O Termo de Transaccedilatildeo e Ajustamento de Conduta se demonstrou como um modelo
adequado para a assunccedilatildeo de responsabilidades das partes para a definiccedilatildeo de planos e
programas de reparaccedilatildeo de danos decorrentes de desastres
A Fundaccedilatildeo Renova eacute uma das maiores fundaccedilotildees do mundo e possui patrimocircnio
adequado para honrar com todas as suas obrigaccedilotildees e de forma independente da sauacutede
financeira das empresas envolvidas no rompimento da barragem
A avaliaccedilatildeo de alguns dos programas jaacute podem ser apontados como de grande ecircxito
como o caso dos programas de indenizaccedilatildeo outros tiveram suas finalidades deturpadas
e outros se comprovaram como grande erro
219
Vale destacar que o TTAC possui a definiccedilatildeo de impactados diretos e indiretos com base num conceito
econocircmico geograacutefico ou seja haacute a necessidade de demonstraccedilatildeo da localizaccedilatildeo da pessoa e sua
comprovaccedilatildeo de prejuiacutezo para a sua qualificaccedilatildeo na reparaccedilatildeo No caso de Brumadinho a Vale num
primeiro momento apenas adotou o modelo geograacutefico para as indenizaccedilotildees emergenciais
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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As principais criacuteticas ao TTAC natildeo correspondem agraves regras definidas no proacuteprio
acordo especialmente quanto agrave participaccedilatildeo dos impactados e quanto ao uso de uma
fundaccedilatildeo privada na execuccedilatildeo dos estudos e programas de reparaccedilatildeo
A execuccedilatildeo dos programas estaacute prevista para os proacuteximos 15 anos e por maiores
criacuteticas que possam ser tecidas sobre a velocidade de execuccedilatildeo dessas medidas o caso
do ponto de vista juriacutedico pode ser considerado devidamente assegurado cabendo agora
o acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo das reparaccedilotildees devidas
REFEREcircNCIAS
BRASIL Decreto nordm 7257 de 4 de agosto de 2010 Regulamenta a Medida Provisoacuteria
nordm 494 de 2 de julho de 2010 para dispor sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil -
SINDEC sobre o reconhecimento de situaccedilatildeo de emergecircncia e estado de calamidade
puacuteblica sobre as transferecircncias de recursos para accedilotildees de socorro assistecircncia agraves
viacutetimas restabelecimento de serviccedilos essenciais e reconstruccedilatildeo nas aacutereas atingidas por
desastre e daacute outras providecircncias Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia 05 de ago 2010
Disponiacutevel em httpwwwplanaltogovbrccivil_03_Ato2007-
20102010DecretoD7257htm Acesso em 13 de set 2020
DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 27ed Satildeo Paulo Atlas
2014
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DIREITOS HUMANOS SOB A PERSPECTIVA DA EDUCACcedilAtildeO
AMBIENTAL E SUSTENTABILIDADE
RENATO ALVES VIEIRA DE MELO
RACQUEL VALEacuteRIO MARTINS
__________________ SUMAacuteRIO _______________
1 Introduccedilatildeo 2 A natureza histoacuterica dos direitos
fundamentais 3 A natureza histoacuterica Visatildeo de
bobbio dos direitos fundamentais 4 A importacircncia
do meio ambiente para os direitos humanos 5
Antropocentrismo versus ecocentrismo 6 Educaccedilatildeo
ambiental e os direitos humanos 7 O desafio da
sustentabilidade 8 Consideraccedilotildees finais
1 INTRODUCcedilAtildeO
A insustentabilidade eacute crescente devido agrave demanda do modelo de desenvolvimento
capitalista que conduz as sociedades ao colapso global O falso bem-estar do ser
humano atrelado ao atual desenvolvimento econocircmico eacute um caminho que beneficia
pequenos grupos que ganham com o poder econocircmico e assim a questatildeo ambiental e a
busca pela sustentabilidade tem ganhado muita importacircncia no entanto natildeo podemos
somente defender a natureza devemos tambeacutem mudar o modelo de civilizaccedilatildeo que
atualmente vivemos que eacute ecologicamente insustentavel e socialmente injusto com
isso o contexto cultural ganha forccedila no desafio de transformar o comportamento e os
valores do ser humano
Nosso objetivo com o presente artigo eacute relatar a importacircncia da consciecircncia do
individuo para se alcanccedilar um novo desenvolvimento intitulado Sustentavel Com uma
metodologia qualitativa a partir de uma pesquisa bibliografica descritiva utilizaremos
como procedimento a triangulaccedilatildeo em que seratildeo combinadas duas perspectivas teoricas
para consolidar uma conclusatildeo sobre a problematica dos Direitos Humanos
Com a degradaccedilatildeo do meio ambiente e escassez de mateacuteria prima as empresas tecircm sido
forccediladas a buscarem maneiras de reduzir seus impactos ambientais com compromissos
sociais mas sem reduzir o seu crescimento econocircmico tendo como objetivo alcanccedilar
formas competitivas e sustentaacuteveis ao mesmo tempo Neste contexto consideramos
existir uma complexidade no entendimento sobre os princiacutepios do Desenvolvimento
Sustentaacutevel que surgiu a partir da Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU) atraveacutes do
Relatoacuterio de Brundland em 1987
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A verdade eacute que o mundo estaacute sendo prejudicado pela destruiccedilatildeo e contaminaccedilatildeo
massiva dos seus bens e serviccedilos com prejuiacutezos ecoloacutegicos incontestaacuteveis e assim
crescem as causas dos problemas poacutes-modernos como o desperdiacutecio dos recursos
naturais a falta de responsabilidade e disciplina com o meio ambiente o crescimento
populacional a desregrada diferenccedila social e alienaccedilatildeo cultural exigindo urgentemente
a expansatildeo de uma nova consciecircncia para o futuro com vistas a que deixemos de lado o
imediatismo
A grande concentraccedilatildeo de pessoas nas cidades vem ocasionando seacuterios problemas na
poacutes-modernidade que compromete a sustentabilidade e dificulta obter uma melhor
qualidade de vida e o uso eficiente dos espaccedilos nos centros urbanos deste modo
devemos alterar nossos comportamentos para que as cidades se tornem sustentaacuteveis com
uma consciecircncia sobre a preservaccedilatildeo do meio ambiente
Nesse sentido os desafios das sociedades contemporacircneas para o seacuteculo XXI exigem
cidades sustentaacuteveis com indiviacuteduos conscientes sobre a reduccedilatildeo dos desperdiacutecios de
aacutegua energia e utilizaccedilatildeo de materiais renovaacuteveis e uma melhor distribuiccedilatildeo e utilizaccedilatildeo
de aacutereas verdes parques e jardins para reduzir a insustentabilidade vivida nos dias de
hoje onde a relaccedilatildeo entre a accedilatildeo humana e desenvolvimento deve ser repensada porque
poderaacute definir o destino dos seres humanos e do ecossistema Terra
E a busca da sustentabilidade nas cidades envolve objetivos ambiciosos como
gerenciamento do clima urbano desenvolvimento social e o respeito ao meio ambiente
A adequaccedilatildeo dessas questotildees vai se materializando como uma das agendas
fundamentais na ldquoera do desenvolvimento sustentaacutevelrdquo (SACHS 2015)
Tal conscientizaccedilatildeo leva a maiores conquistas dos Direitos Humanos onde se evidencia
o meio ambiente protegido e preservado assim buscamos nos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentaacutevel (ODS) a indicaccedilatildeo concreta de um caminho para atingir
um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel partindo do consenso estabelecido entre os
paiacuteses na Conferecircncia da Rio + 20 Necessitamos portanto estarmos envolvidos num
Movimento Global pela Cidadania e Solidariedade o qual conclama todos noacutes seres
humanos a reforccedilarmos nossas accedilotildees e parcerias em prol dos ODS compostos por
metas e indicadores para diminuir as desigualdades sociais e promover agrave inclusatildeo social
a erradicaccedilatildeo da pobreza a promoccedilatildeo da igualdade entre gecircneros e raccedilas proteccedilatildeo
ambiental a valorizaccedilatildeo da educaccedilatildeo e sauacutede assim como a promoccedilatildeo das energias
renovaacuteveis rumo a um Desenvolvimento Sustentaacutevel (Vieira de Melo amp Valeacuterio 2019)
Percebemos que atualmente muitas dessas preocupaccedilotildees aparentemente distantes
estatildeo se tornando realidade natildeo soacute para alcanccedilarmos os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentaacutevel das Naccedilotildees Unidas mas tambeacutem para efetivar a oportunidade de quase sete
bilhotildees de pessoas tenha direito a uma vida digna o que alcanccedilaraacute uma marca de nove
bilhotildees ateacute 2050
Com uma abordagem qualitativa baseada em uma pesquisa bibliograacutefica tratamos o
tema dos Direitos Humanos relacionando-o com o Desenvolvimento Sustentaacutevel e a
proteccedilatildeo ao meio ambiente a partir da perspectiva da Educaccedilatildeo Ambiental tendo como
base as consideraccedilotildees de Vieira de Melo (2016) Antocircnio Canccedilado Trindade (1992) e
Bobbio (1992) Consideramos existir uma complexidade no entendimento sobre os
princiacutepios do Desenvolvimento Sustentaacutevel que surgiu a partir da Organizaccedilatildeo das
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Naccedilotildees Unidas (ONU) atraveacutes do Relatoacuterio de Brundland em 1987 e ganhou
amplitude com a crise ambiental e com a escala de produccedilatildeo e do consumo onde na
legislaccedilatildeo Brasileira os primeiros indiacutecios podem ser encontrados na Lei nordm 680380
art 1ordm onde se tem a compatibilizaccedilatildeo da atividade industrial com o meio ambiente e
na Lei nordm 693881 na qual foi instituiacuteda a politica Nacional de Meio Ambiente
determinando a avaliaccedilatildeo dos impactos ambientais
Justificamos a produccedilatildeo desse artigo como ponto de interligaccedilatildeo entre uma necessaacuteria
Educaccedilatildeo Ambiental e um novo desenvolvimento com avanccedilos no campo da
desigualdade social do bem-estar social e econocircmico Assim estudaremos o tema dos
Direitos Humanos com base em duas perspectivas privilegiadas a defendida por
Norberto Bobbio e a de Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade a partir do meacutetodo de
triangulaccedilatildeo assumindo assim diferentes visotildees a respeito da pesquisa com a
combinaccedilatildeo de diferentes tipos de dados sob uma abordagem teoacuterica produzindo-se um
conhecimento que vai aleacutem do que seria possiacutevel com a adoccedilatildeo de uma uacutenica
perspectiva como nos ensina Flick (2013) 220
2 A NATUREZA HISTOacuteRICA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
O Rumo a um Desenvolvimento Sustentaacutevel faz com que os ODS tenham metas e
indicadores para reduccedilatildeo das desigualdades sociais e promoccedilatildeo da inclusatildeo social a
erradicaccedilatildeo da pobreza promoccedilatildeo da igualdade entre gecircneros e raccedilas proteccedilatildeo
ambiental a valorizaccedilatildeo da educaccedilatildeo e sauacutede assim como a promoccedilatildeo das energias
renovaacuteveis em direccedilatildeo a um novo Desenvolvimento
Como resultado de tal cenaacuterio surgiu a preocupaccedilatildeo com a natureza devido agraves graves
consequecircncias da degradaccedilatildeo do patrimocircnio natural e global juntamente com a evoluccedilatildeo
na conquista dos Direitos Humanos As novas necessidades fizeram surgir e
desenvolver a proteccedilatildeo pelo meio ambiente que passou a ser o objeto de garantias
internacionais e nacionais como comentado por Vieira de Melo amp Valeacuterio (2019) 221
Eacute bem verdade que obtivemos alguns avanccedilos no campo da desigualdade social do
bem-estar social e econocircmico e por isso abordamos o tema dos Direitos Humanos
combinando diferentes tipos de dados sob uma abordagem teoacuterica como nos referimos
na introduccedilatildeo
Analisando a evoluccedilatildeo dos referidos direitos verifica-se que o homem possui aqueles
relativos agrave sua espeacutecie e tendo como base a visatildeo realista os direitos humanos satildeo
resultado do processo de conquista de direitos liderado pelo movimento social burguecircs
que nasceu na Era Moderna Consideramos a concepccedilatildeo de direitos humanos defendida
por Norberto Bobbio (1992) 222
de que satildeo histoacutericos e heterogecircneos e nascem
gradualmente conforme as carecircncias de cada eacutepoca tendo em consideraccedilatildeo as
limitaccedilotildees de poder as condiccedilotildees sociais e o desenvolvimento tecnoloacutegico
220
Flick U Introduccedilatildeo agrave metodologia de pesquisa Porto Alegre Penso 2013 221
Vieira de Melo RA Valeacuterio Martins R Direitos Humanos sob a perspectiva da Educaccedilatildeo Ambiental
e Sustentabilidade In Antocircnio A Canccedilado Trindade e Cesar Barros Leal (Coord) O desafio dos direitos
econocircmicos sociais e culturais ndash Cearaacute FB editora-pp 353-377 2019 222
Bobbio N A era dos direitos Trad Carlos Nelson Coutinho Rio de Janeiro Campus 1992
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
134
No entanto para Antocircnio Augusto Canccedilado Trindade (1992) 223
os direitos humanos
satildeo inerentes ao ser humano indivisiacuteveis e interdependentes e natildeo heterogecircneos
portanto complementares e natildeo incompatiacuteveis O autor natildeo faz referecircncia direta agrave teoria
do Direito Natural mas eacute possiacutevel identificar essa base filosoacutefica por traacutes de sua
afirmaccedilatildeo sobre a indivisibilidade e universalidade dos direitos humanos sendo
classificada como neopositivista pois haacute um resgate da filosofia do jusnaturalismo com
apelo positivista Bobbio e Canccedilado Trindade tecircm a preocupaccedilatildeo com efetiva proteccedilatildeo
dos direitos humanos com a afirmaccedilatildeo do seu caraacuteter universal conforme Vieira de
Melo amp Valeacuterio (2019)224
Ao analisar as diferentes caracteriacutesticas atribuiacutedas aos direitos humanos de acordo com
o posicionamento de Bobbio e Canccedilado Trindade nos deparamos com o historicismo e
a indivisibilidade respectivamente Defendemos portanto o historicismo dos direitos
humanos nos moldes em que faz Bobbio considerando a percepccedilatildeo dos direitos como
algo dinacircmico que eacute construiacutedo junto das mudanccedilas sociais
3 A NATUREZA HISTOacuteRICA VISAtildeO DE BOBBIO DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Norberto Bobbio ao analisar a natureza juriacutedica dos direitos do homem questiona a
teoria jusnaturalista que inegavelmente contribuiu de forma essencial na formaccedilatildeo dos
direitos humanos afirmando que eles natildeo possuem um fundamento uacuteltimo absoluto
capaz de justificaacute-los Os direitos do homem mudam conforme a transformaccedilatildeo das
condiccedilotildees histoacutericas Natildeo haacute direito fundamental por natureza porque o que eacute
fundamental em determinada eacutepoca natildeo eacute em outra Direitos historicamente relativos
natildeo podem ter fundamentos absolutos
Vieira de Melo amp Valeacuterio (2019)225
com base no referido autor afirmam que os direitos
do homem satildeo uma classe de direitos heterogecircneos por isso dentro do proacuteprio rol de
direitos humanos haacute direitos incompatiacuteveis entre si Segundo Bobbio226
todo novo
direito para uma categoria de pessoas eacute limitador ou suprime um direito anterior de
outra categoria assim natildeo teriacuteamos uma justificativa vaacutelida para essas restriccedilotildees se
houvesse um fundamento absoluto
Satildeo identificadas diversas geraccedilotildees de direitos e quanto mais aumenta os poderes dos
indiviacuteduos (direitos sociais) mais diminuem as liberdades (direitos individuais) Cada
nova geraccedilatildeo de direitos vem conformar aqueles reivindicados pela anterior e por essa
razatildeo haacute sempre uma grande resistecircncia no reconhecimento dos novos direitos De
acordo com Bobbio (1992) o problema natildeo eacute justificar os direitos humanos mas
protegecirc-los
223
Canccedilado Trindade A A (editor) Derechos humanos Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente
Human Rights Sustainable Development and the Environment Direitos Humanos Desenvolvimento
Sustentaacutevel e Meio Ambiente (Seminaacuterio de Brasiacutelia de 1992) Instituto Interamericano de Derechos
Humanos y Banco Interamericano de Desarrollo (BID) San Joseacute de Costa Rica Brasiacutelia Brasil 1992 224
Idem nota 4 225
Idem nota 4 226
Bobbio N A era dos Direitos Traduccedilatildeo Carlos Nelson Coutinho Rio de Janeiro Campus 1992
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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O autor aponta como soluccedilatildeo para a realizaccedilatildeo dos direitos do homem a necessidade de
o filoacutesofo do direito natildeo se isolar ao contraacuterio ele deve buscar vaacuterios fundamentos
possiacuteveis em cada caso concreto juntamente com as ciecircncias histoacutericas e sociais Eacute a
partir desses conceitos sobre os direitos humanos que houve uma evoluccedilatildeo a qual
permitiu construir a teoria das geraccedilotildees Com isso Bobbio afirma que o nascimento e o
crescimento dos direitos do homem estatildeo ligados agrave transformaccedilatildeo da sociedade o que
fica evidenciado na relaccedilatildeo do crescimento dos direitos do homem proporcionalmente
ao desenvolvimento social
Fazendo um recorrido do nascimento dos direitos do homem na Era Moderna ateacute nossos
dias passando pela Revoluccedilatildeo Industrial e a instalaccedilatildeo do Estado Social Democraacutetico
de Direito apoacutes a Segunda Guerra Mundial destacamos que na terceira geraccedilatildeo dos
direitos o indiviacuteduo eacute visto como integrante de uma coletividade humana (direitos
ambientais etc) Fala-se tambeacutem de direitos de quarta geraccedilatildeo em que o indiviacuteduo eacute
tomado como integrante da espeacutecie humana (conflitos relativos agrave engenharia geneacutetica
genomas humanos etc) O paracircmetro utilizado agora para a especificaccedilatildeo dos direitos eacute
o qualitativo e natildeo mais o meramente econocircmico ou patrimonial e a titularidade de tais
direitos eacute coletiva ou difusa e natildeo individual Movimentos sociais principalmente de
mulheres e negros mas tambeacutem de ambientalistas e consumeristas iniciaram esse
processo ao passar a exigir poliacuteticas de accedilatildeo afirmativa que lhes dessem maiores
garantias de inclusatildeo e proteccedilatildeo dada sua vulnerabilidade seguindo o posicionamento
da Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos Humanos (Vieira de Melo amp Valeacuterio 2019)
4 A IMPORTAcircNCIA DO MEIO AMBIENTE PARA OS DIREITOS
HUMANOS227
O meio ambiente nos uacuteltimos tempos ganhou extrema relevacircncia sendo tratado por toda
a comunidade internacional como algo prioritaacuterio para se atingir uma postura voltada agrave
sua preservaccedilatildeo com a preocupaccedilatildeo de assegurar uma qualidade de vida melhor para a
geraccedilatildeo presente e para as futuras geraccedilotildees pois mesmo sendo um ldquoenterdquo vivo a
proteccedilatildeo do meio ambiente somente se deu a conhecer em razatildeo da possibilidade do seu
esgotamento devido agrave exploraccedilatildeo em grande parte pela forccedila da industrializaccedilatildeo para o
progresso da sociedade capitalista Tudo isso provocou o despertar de vaacuterios oacutergatildeos
internacionais que estabeleceram diretrizes de proteccedilatildeo conservaccedilatildeo e preservaccedilatildeo de
inuacutemeras fontes de recursos naturais bem como a utilizam racional incentivando uma
profunda mudanccedila de comportamento e haacutebitos por meio do processo educativo em
todos os acircmbitos das sociedades locais regionais e globais
A Revoluccedilatildeo Industrial do seacuteculo XVIII as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas e a acircnsia pelo
progresso em um contexto capitalista dos seacuteculos XIX e XX geraram a degradaccedilatildeo
ambiental que no seacuteculo XXI atinge iacutendices alarmantes A possiacutevel saturaccedilatildeo dos
recursos naturais e a necessidade de se repensar a relaccedilatildeo do homem com a natureza satildeo
temas centrais da atualidade econocircmica poliacutetica social e juriacutedica
227
Iacutetem constante no nosso artigo intitulado Direitos Humanos sob a perspectiva da Educaccedilatildeo Ambiental
e Sustentabilidade referenciado na nota 4
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A partir da deacutecada de 1970 foi percebido pelos pesquisadores sociais que muitas das
accedilotildees humanas produziam um grande impacto sobre a natureza o que levou a alguns
especialistas considerarem a evidente perda de biodiversidade e entatildeo elaboraram
diversas concepccedilotildees metodoloacutegicas para explicar a vulnerabilidade dos sistemas
naturais
No acircmbito internacional a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas sobre o Meio Ambiente
realizada em 1972 em Estocolmo marca o iniacutecio de uma nova era Reconhecido
internacionalmente como um direito humano o direito ambiental passa a ter um papel
importante nas relaccedilotildees poliacuteticas econocircmicas sociais e juriacutedicas principalmente no que
tange a corresponsabilidade mundial da sua proteccedilatildeo
Em nova conferecircncia sobre o meio ambiente depois de vinte anos a Rio92 voltou-se a
discutir a questatildeo da proteccedilatildeo ambiental adicionando novos princiacutepios relativos ao
desenvolvimento sustentaacutevel e reforccedilando a necessidade da cooperaccedilatildeo internacional
para uma efetiva proteccedilatildeo do meio ambiente
Cauacutela (2012)228
expotildee que a consciecircncia ecoloacutegica eacute antiga sendo os indiacutegenas seus
precursores tendo surgido em 1854 com um chefe indiacutegena americano de Seattle
quando em resposta ao chefe do governo americano que desejava comprar suas terras o
chefe indiacutegena protestou escrevendo um texto no qual informava que a terra para os
indiacutegenas eacute sagrada e que ela natildeo pertence ao homem e este sim pertence agrave terra
Viera de Melo amp Valeacuterio (2019)229
chamam atenccedilatildeo para o fato de que no Brasil
mesmo sendo a cultura indiacutegena influenciada pelos colonizadores com suas tradiccedilotildees e
costumes da cultura europeia dependente do estilo vida contemporacircneo com luz
eleacutetrica aacutegua encanada televisatildeo e internet algumas tribos sobreviveram agrave colonizaccedilatildeo
do ldquohomem brancordquo e hoje tentam se adaptar a sociedade por eles construida O indio
moderno luta para manter sua heranccedila cultural e de subsistecircncia em meio agrave sociedade
capitalista atual Os antigos iacutendios mesmo vivendo agrave beira das rodovias na
biodiversidade proacutexima das cidades em terras cedidas pelo governo tentam manter-se
longe das grandes metroacutepoles e levar uma vida o mais proacuteximo possiacutevel de suas antigas
tradiccedilotildees plantando e cultivando para o seu sustento Satildeo protegidos pela Funai
(Fundaccedilatildeo Nacional do Iacutendio) pela ONU (Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas) que satildeo
oacutergatildeos que protegem os direitos indiacutegenas conservando a sua cultura e a relaccedilatildeo com
meio ambiente e o reconhecimento de seu espaccedilo na sociedade como tambeacutem os seus
direitos humanos no plano nacional e internacional
A cultura e tradiccedilatildeo indiacutegena estatildeo diretamente relacionadas ao meio ambiente ao
cultivo e agrave subsistecircncia tendo a terra como a matildee que fornece os frutos alimenta o
povo proporcionando o bem-estar das tribos (coletividade) Afirmamos que os
indiacutegenas como defende o chefe indiacutegena americano Seattle tem uma atenccedilatildeo especial
para com o meio ambiente os ciclos climaacuteticos e as estaccedilotildees definidas pois satildeo elas
que iratildeo delimitar o melhor periacuteodo para as plantaccedilotildees e cultivo
228
Cauacutela Bleine Queiroz A lacuna entre o Direito e a Gestatildeo do ambiente os 20 anos de melodia das
Agendas 21 locais Fortaleza Premius 2012 229
Idem a nota 4
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
137
Os referidos autores salientam que em um plano nacional destaca-se a proteccedilatildeo da
cultura indigena referida no Capitulo VIII sobre a ldquoOrdem Socialrdquo da nossa
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil de 1988 artigo 231 ao artigo 232
como tambeacutem a proteccedilatildeo do meio ambiente ora referida no Capiacutetulo VII artigo 225 da
Constituiccedilatildeo Federal ldquoTodos tecircm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
bem de uso comum do povo e essencial agrave sadia qualidade de vida impondo-se ao Poder
Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as presentes e futuras
geraccedilotildeesrdquo (Brasil 2012 p 59) e tambeacutem no Capitulo II ldquoDos direitos e garantias
fundamentaisrdquo Artigo 5ordm LXXIII (Vieira de Melo amp Valeacuterio 2019)
A Constituiccedilatildeo Brasileira ao tratar do direito agrave vida nas disposiccedilotildees constitucionais
sobre a Ordem Social direciona a necessidade de um ambiente equilibrado
ecologicamente privilegiando a condiccedilatildeo da dignidade humana Verificamos que
muitas Constituiccedilotildees Nacionais seguiram os princiacutepios estipulados pelas convenccedilotildees e
introduziram o direito ao meio ambiente saudaacutevel no rol de direitos fundamentais dos
Estados Com isso temos na Lei nordm 680380 os princiacutepios do Desenvolvimento
Sustentaacutevel e na Lei nordm 603881 a instituiccedilatildeo da Poliacutetica Nacional de Meio Ambiente
(Cauacutela 2012)230
Deste modo o direito ao meio ambiente equilibrado eacute consagrado
como direito fundamental de terceira geraccedilatildeo
Vieira de Melo (2016)231
afirma que a influecircncia dos pensadores suiacuteccedilos foi fundamental
na construccedilatildeo do conhecimento sobre a consciecircncia ambiental e sua relaccedilatildeo com o
homem abrindo espaccedilo para o entendimento da ideia de desenvolvimento sustentaacutevel
que natildeo eacute nova tampouco passageira no entanto atualmente se constitui na soluccedilatildeo do
homem na terra porque a terra natildeo pertence ao homem e sim a todos os seres e aos
recursos naturais O autor faz referecircncia a Capra (2003)232
que por sua vez afirma que
os problemas atuais natildeo podem ser entendidos isoladamente porque satildeo problemas
sistecircmicos e que a escassez dos recursos e a degradaccedilatildeo do meio ambiente estatildeo ligadas
agraves grandes populaccedilotildees violando o respeito aos princiacutepios baacutesicos da ecologia que
perpassam as relaccedilotildees da existecircncia comunidades educaccedilatildeo administraccedilatildeo poliacutetica
etc Nesse contexto a Educaccedilatildeo Ambiental eacute entendida como promotora de uma
consciecircncia ambiental e uma maior relaccedilatildeo entre a sociedade e o meio ambiente como
tambeacutem uma ferramenta para possibilitar um novo desenvolvimento
Na doutrina tambeacutem natildeo se questiona a importacircncia da preservaccedilatildeo ambiental Ao
contraacuterio aponta-se para sua estreita relaccedilatildeo com o direito agrave qualidade de vida que
eleva o direito ambiental ao status de direito fundamental A partir da percepccedilatildeo do
direito ambiental como direito agrave qualidade de vida eacute que surgem as controveacutersias acerca
da ldquovidardquo que se pretende proteger Tendo como objeto de estudo a relaccedilatildeo do homem
com a natureza o direito ambiental pode ser centrado tanto na vida humana quanto na
vida sem adjetivaccedilotildees (humana ou natildeo) Os movimentos ecoloacutegicos se posicionam sob
dois diferentes prismas na defesa da dimensatildeo antropocecircntrica ou da dimensatildeo
ecocecircntrica do direito ambiental
230
Idem a nota anterior 231
Vieira de Melo R A A Contribuiccedilatildeo dos Pensadores Educacionais Suiacuteccedilos na Construccedilatildeo de uma
Educaccedilatildeo Ambiental para vencer os desafios de um Desenvolvimento Sustentaacutevel En Hernaacutendez Diacuteaz
JM(Coord) Influencias Suizas en la Educacioacuten Espantildeola e Iberoamericana Salamanca Ediciones de
Salamanca pp 347-354 2016 232
Capra F As conexotildees ocultas ciecircncia para uma vida sustentaacutevel Traduccedilatildeo Marcelo Brandatildeo Cipolla
Satildeo Paulo 3ed 2003
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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5 ANTROPOCENTRISMO VERSUS ECOCENTRISMO233
A visatildeo do mundo girando em torno do homem eacute o ponto central nos debates ambientais
e muito se avanccedilou no sentido da percepccedilatildeo humana e ao seu redor como parte
essencial de sua proacutepria sobrevivecircncia tem-se o meio ambiente No entanto a proteccedilatildeo
ambiental tem sido fundamental para a percepccedilatildeo do valor da natureza para o ser
humano e com isso o meio ambiente merece a sua tutela
Podemos compreender em conformidade com Vieira de Melo a relaccedilatildeo entre o homem
e o meio ambiente utilizando a antropologia assim temos na visatildeo antropocecircntrica a
relaccedilatildeo do homem com a natureza que nega o valor intriacutenseco do meio ambiente bem
como dos recursos naturais o que resulta na criaccedilatildeo de uma hierarquia na qual o ser
humano deteacutem posiccedilatildeo de superioridade acima e separada dos demais membros da
comunidade natural (2016)234
Os direitos fundamentais agrave vida agrave sauacutede e agrave qualidade de
vida satildeo fatores determinantes para os objetivos da proteccedilatildeo ambiental
Deste modo o meio ambiente soacute eacute protegido como uma consequecircncia e ateacute o limite
necessaacuterio para proteccedilatildeo do bem-estar humano Na visatildeo antropocecircntrica a utilizaccedilatildeo
do direito ambiental se sujeita a todas as outras necessidades interesses e valores da
natureza em favor daqueles relativos agrave humanidade Com isso os seres humanos seratildeo
as viacutetimas pois a exploraccedilatildeo do meio ambiente de maneira ilimitada e incondicional
prejudica toda a biosfera inclusive os seres humanos
O ecocentrismo vem de encontro agrave visatildeo antropocecircntrica e invoca na ecologia a ideia da
bioeacutetica ou seja a natureza tem valor intriacutenseco de direito proacuteprio independentemente
do seu valor para os seres humanos Assim os seres humanos satildeo moralmente
obrigados a respeitar as plantas os animais e toda a natureza que tecircm direito agrave
existecircncia e a um tratamento humano
Deste modo a natureza perde seu caraacuteter instrumental todos os seres vivos possuem
valor proacuteprio que natildeo podem ser mensurados de acordo com sua utilidade para as
aspiraccedilotildees humanas Da mesma forma a biodiversidade tambeacutem deve ser valorada por
ela mesma e natildeo como uma contribuiccedilatildeo para o bem-estar humano A plataforma da
ecologia visa agrave reestruturaccedilatildeo geral da relaccedilatildeo do homem com a natureza
redirecionando o foco que eacute tradicionalmente o ser humano para o meio ambiente
Como estrateacutegia os ecologistas pretendem o miacutenimo de intervenccedilatildeo humana nos
ecossistemas e para isso propotildeem a diminuiccedilatildeo da populaccedilatildeo mundial Essa
conceituaccedilatildeo estaacute fundamentada em uma nova forma de pensar as bases econocircmicas
sociais tecnoloacutegicas e filosoacuteficas da civilizaccedilatildeo humana e seu principal instrumental eacute
a propagaccedilatildeo da consciecircncia ecoloacutegica com a participaccedilatildeo de todos
No acircmbito econocircmico o desenvolvimento tem como base o meio ambiente e os bens e
os serviccedilos produzidos devem ser os necessaacuterios para a sociedade e o paracircmetro natildeo
deve ser a rentabilidade e a eficiecircncia econocircmica deve ser medida pelo grau de afetaccedilatildeo
233
Idem a nota 10 234
Vieira de Melo R A A busca da efetividade de direitos humanos uma anaacutelise dos objetivos do
milecircnio da cidade Aquiraz (Cearaacute Brasil) Revista de Estudos Brasilentildeos volume 3 nuacutemero 5 2ordm
semestre 2016
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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aos recursos naturais A produccedilatildeo local e natildeo-industrial deve substituir a produccedilatildeo
globalizada industrial e altamente poluente
No acircmbito social a teoria ecocecircntrica propotildee uma nova forma de solidariedade O ser
humano natildeo pode se colocar isolado ou superior ao meio natural que estaacute agrave sua volta Eacute
necessaacuterio que haja um sentimento de que o ser humano eacute parte do todo da biosfera e
como tal deve se portar O respeito muacutetuo entre os seres humanos deve estender-se para
abranger o respeito aos seres vivos em geral sem se falar em hierarquia A tecnologia
deve servir agrave proteccedilatildeo ambiental criando-se novas formas de reciclagem e
reaproveitamento do que eacute descartado A tecnologia natildeo deve ser um fim mas ser mero
instrumental em favor da vida Assim seu uso e posse devem ser democraacuteticos
A filosofia da ecologia profunda estaacute baseada na eacutetica ambiental que prega exatamente a
mudanccedila da perspectiva antropocecircntrica de enxergar o mundo e as relaccedilotildees dos seres
que o habitam
O filoacutesofo norueguecircs Arne Naess que criou e primeiro desenvolveu as principais
caracteriacutesticas de uma ecologia denominada profunda enumera oito princiacutepios baacutesicos
para identificaacute-la Satildeo eles
1 O bem-estar e o desenvolvimento da vida humana e natildeo humana na terra tecircm
valor em si proacuteprios (sinocircnimos valor intriacutenseco valor inerente) Este valor eacute
independente da utilidade do mundo natildeo-humano aos propoacutesitos humanos
2 A riqueza e a diversidade das formas de vida contribuem para a realizaccedilatildeo
deste valor e satildeo em si mesmos valores
3 Os homens natildeo tecircm o direito de reduzir esta riqueza e diversidade exceto para
satisfazer necessidades vitais
4 O desenvolvimento da vida e das culturas humanas eacute compatiacutevel com uma
reduccedilatildeo substancial da populaccedilatildeo humana O desenvolvimento da vida natildeo
humana exige essa reduccedilatildeo
5 A atual interferecircncia humana com o mundo natildeo-humano eacute excessiva e a
situaccedilatildeo estaacute a piorar rapidamente
6 As poliacuteticas devem ser alteradas Estas poliacuteticas afetam as estruturas
econocircmicas tecnoloacutegicas e ideoloacutegicas baacutesicas O estado das coisas daiacute
resultante seraacute profundamente diferente do presente
7 A mudanccedila ideoloacutegica eacute basicamente a de apreciar a qualidade de vida
(residindo em situaccedilotildees de valor inerente) em vez de aderir a um standard de
vida cada vez mais alto Haveraacute uma consciecircncia profunda da diferenccedila entre
grande e oacutetimo
8 Aqueles que subscrevem os pontos anteriores tecircm direta ou indiretamente a
obrigaccedilatildeo de tentar implementar as mudanccedilas necessaacuterias (1992)235
As maiores criacuteticas ao ecocentrismo profundo dizem respeito agrave afirmaccedilatildeo do valor
intriacutenseco da natureza e ao radicalismo das propostas de transformaccedilatildeo econocircmica e
social Para David Pepper a adoccedilatildeo do ambientalismo profundo levaria ao retrocesso
das comunidades primitivas tratando-se de um projeto aleacutem de inviaacutevel bastante
ingecircnuo ou na sua pior forma um projeto politicamente reacionaacuterio O problema da
235
Naess A Ecologia Profunda e estilo de vida In Terra Maior 1992
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desigualdade e da miseacuteria nunca eacute realisticamente abordado apesar de sua iacutentima
ligaccedilatildeo com as questotildees ambientais (1996)236
Duas correntes mais ponderadas tomam parte no debate na tentativa de reestruturar o
que haacute de mais criticado na ecologia profunda e no antropocentrismo utilitaacuterio Satildeo elas
a ecologia superficial e o antropocentrismo fraco tambeacutem chamado de
antropocentrismo light enlightened ou natildeo-utilitaacuterio
Os ecologistas superficiais admitem que ldquoo resto da natureza pode ter valor intrinseco
mas o valor da humanidade eacute maiorrdquo Para David Pepper (1996)237
a ecologia
superficial acaba confundindo-se com a antropocecircntrica ldquoja que torna a terra um
instrumento para os fins humanosrdquo Os seres humanos satildeo reconhecidos como o uacutenico
ponto de referecircncia de valor Satildeo eles que conferem valor direitos obrigaccedilotildees e dever
moral e decidem o que deve e o que natildeo deve ser valorizado As preocupaccedilotildees dos
seres humanos devem ser resolvidas usando a natureza
A classificaccedilatildeo das correntes ambientalistas pode dar-se de diferentes maneiras a que
abordamos eacute apenas uma delas Por exemplo Michael Zimmerman (1993)238
classifica
a eacutetica ambiental em trecircs campos antropocentrismo fraco ecologia radical e
antropocentrismo reformista Segundo este autor no antropocentrismo fraco os
humanos satildeo intrinsecamente mais valiosos mas alguns seres natildeo-humanos tambeacutem
possuem seu proacuteprio valor natildeo podendo ser tratados apenas como meios para o alcance
de objetivos humanos Diferentemente o antropocentrismo reformista defende que os
seres natildeo-humanos possuem apenas valor instrumental ao homem Os problemas
ambientais natildeo estatildeo nas atitudes antropocecircntricas em relaccedilatildeo agrave natureza e sim nas
atitudes patriarcais falta consciecircncia ecoloacutegica de uso adequado dos recursos naturais
Por fim a ecologia radical pode ser identificada com os movimentos da ecologia
profunda o ecofeminismo e a ecologia social entre outros Para eles apenas uma
revoluccedilatildeo ou uma mudanccedila radical no paradigma cultural pode evitar a devastaccedilatildeo
ambiental
De maneira realmente semelhante o antropocentrismo natildeo-utilitaacuterio tambeacutem
instrumentaliza a natureza Poreacutem diferentemente da ecologia superficial ele natildeo
admite valor intriacutenseco agrave natureza O foco continua sendo o homem mas a anaacutelise
meramente utilitaacuteria de custobenefiacutecio fica superada Na verdade a introduccedilatildeo da eacutetica
no debate ecoloacutegico serve para reforccedilar o caraacuteter antropocecircntrico do ambientalismo
Apenas o homem eacute um ser moral O antropocentrismo natildeo-utilitaacuterio pretende ampliar o
coacutedigo moral para incluir as preocupaccedilotildees ambientais Segundo David Pepper ldquoos
antropocecircntricos fracos estatildeo preparados para alargar o que eacute claramente reconhecido
como um conjunto humano de atitudes morais (natildeo intriacutensecas na natureza) ao resto da
naturezardquo (1996) Ou seja o antropocentrismo fraco situa a questatildeo das atitudes em
favor da natureza tanto na sua relaccedilatildeo material com o homem pela qual o meio
ambiente deve ser preservado como forma de sustentaccedilatildeo da proacutepria vida humana
como tambeacutem na relaccedilatildeo meramente moral no desconforto que o ser humano pode
236
Pepper D Ambientalismo Moderno Coleccedilatildeo perspectiva ecoloacutegica nordm 29 Traduccedilatildeo Carla Lopes
Silva Correia Rio de Janeiro Instituto Piaget 1996 237
Idem a nota anterior 238
Zimmerman M E Callicott J B Sessions G Warren K J amp Clark J Environmental philosophy
From Animal Rights to Radical Ecology 3 1993
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sentir ao se falar em tortura de animais ou pelo prazer esteacutetico de se preservar uma
bonita paisagem De qualquer forma o centro das preocupaccedilotildees eacute sempre o ser humano
Nesse sentido a proteccedilatildeo ambiental natildeo pode escapar de um miacutenimo de
antropocentrismo A humanidade pode natildeo ser o centro da biosfera mas apenas o ser
humano eacute capaz de reconhecer e respeitar a moralidade A questatildeo estaacute na inclusatildeo do
meio ambiente no coacutedigo moral gerando deveres de proteccedilatildeo ambiental como mostra a
figura 1
Figura 1 A importacircncia do Biocentrismo
Fonte googlkaNZun
Ao relacionar a proteccedilatildeo ao meio ambiente como direito humano fundamental com a
discussatildeo sobre a eacutetica ambiental parece que as posiccedilotildees mais ponderadas satildeo as mais
adequadas juridicamente no atual contexto histoacuterico A anaacutelise vem a seguir
Os direitos humanos como valores ocidentais foram concebidos sob a oacutetica
individualista liberal e serviram de base para o desenvolvimento da economia
capitalista Nesse contexto a natureza sempre foi vista como um instrumental
necessaacuterio para alcanccedilar ganhos materiais A natureza pode ser dominada e explorada
desde que se tenha em vista o benefiacutecio humano Essa eacute uma postura essencialmente
patrimonialista e utilitaacuteria De fato essa atitude gerou elevado grau de desenvolvimento
nos paiacuteses que a adotaram entretanto esse processo ocorreu com um alto custo a
degradaccedilatildeo
Assim surge o ecocentrismo sendo uma maneira de atribuir agrave natureza um valor
tornando-a significativa E o biocentrismo onde se tem o respeito agrave vida e nasce todo
comportamento humano Conforme ilustra a figura 2 a soma do antropocentrismo com
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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o biocentrismo tem como resultado o ecocentrismo que eacute o caminho para o
desenvolvimento sustentaacutevel
Figura 2 Desenvolvimento Sustentaacutevel
Fonte googlngYyQS
6 EDUCACcedilAtildeO AMBIENTAL E OS DIREITOS HUMANOS239
Eacute inegaacutevel a contribuiccedilatildeo da educaccedilatildeo suiacuteccedila com bases teoacutericas de cunho histoacuterico
social e filosoacutefico para compreender as questotildees que permeiam a educaccedilatildeo ambiental
tanto no Brasil como no mundo
Vieira de Melo chama atenccedilatildeo para o fato de que no Brasil no seacuteculo XX vaacuterios
educadores se destacaram especialmente apoacutes a divulgaccedilatildeo do Manifesto dos Pioneiros
da Educaccedilatildeo Nova240
de 1932 mencionando Lourenccedilo Filho (1897-1970) e Aniacutesio
Teixeira (1900- 1971) como grandes humanistas e nomes importantes da histoacuteria
pedagoacutegica brasileira (2016)241
Atualmente as ideias e experiecircncias dos autores da Escola Nova servem de fonte de
inspiraccedilatildeo pedagoacutegica na busca de rumos para nossa educaccedilatildeo e de modo inovador as
propostas pedagogicas de cidadania de Paulo Freire um educador que ldquoassumia seu
papel no mundo natildeo soacute como um mero constatador do que ocorre mas como algueacutem
239
Idem a nota 10 240
Educaccedilatildeo Nova ou ldquoEscola Novardquo termos que entre outros representam o movimento de renovaccedilatildeo do
ensino que foi especialmente forte na Europa na Ameacuterica do Norte e na primeira metade do seacuteculo XX
no Brasil tendo como os primeiros grandes inspiradores o escritor Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) e
os pedagogos Heinrich Pestalozzi (1746-1827) e Freidrich Froumlebel (1782-1852) Destacando-se tambeacutem o
filoacutesofo e pedagogo norte-americano John Dewey (1859- 1952) e o psicoacutelogo suiacuteccedilo Edouard Claparegravede
(1873-1940) 241
Idem a nota 17
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
143
que interveacutem como sujeitos de ocorrecircnciasrdquo (Valeacuterio 2016 p460)242
apresentam-se
atuais e substancialmente importantes para conceber o que eacute educaccedilatildeo ambiental na sua
visatildeo mais ampla compreendendo nela o desenvolvimento sustentaacutevel em prol da vida
de forma a instrumentar diferentes possibilidades de intervenccedilotildees na relaccedilatildeo sociedade-
natureza e por outro lado nos problemas e conflitos ambientais A oportunidade
portanto de uma Educaccedilatildeo Ambiental Criacutetica muito poderia contribuir para uma
mudanccedila de valores e atitudes fazendo surgir um tipo de subjetividade orientada por
sensibilidades e responsabilidades solidaacuterias com o meio social e ambiental e um
modelo para a formaccedilatildeo de indiviacuteduos e grupos sociais atuantes em relaccedilatildeo agraves questotildees
socioambientais tendo como horizonte uma eacutetica preocupada com a justiccedila ambiental
A proposta da Educaccedilatildeo Ambiental Criacutetica eacute desvendar e transformar a realidade
contribuindo na transformaccedilatildeo da sociedade atual assumindo de maneira inalienaacutevel
sua dimensatildeo poliacutetica desvencilhando-a de acordo com Guimaratildees (2004)243
de uma
postura educacional e de mundo subsidiada por um referencial paradigmaacutetico e
compromissos ideoloacutegicos que se manifestam hegemonicamente na constituiccedilatildeo da
sociedade nesse iniacutecio de seacuteculo
Tomando por exemplo o caso do Brasil o artigo 205 na Constituiccedilatildeo Federal enfoca
que a educaccedilatildeo deve visar ao pleno desenvolvimento da pessoa e ao preparo para
exercer a cidadania e a qualificaccedilatildeo profissional E no artigo 225 CF88 o meio
ambiente ganhou importacircncia de norma constitucional na qualidade de bem essencial agrave
sadia qualidade de vida para os presentes e tambeacutem para as futuras geraccedilotildees E dispotildee
que eacute direito do povo ter um meio ambiente ecologicamente equilibrado e que a sua
preservaccedilatildeo eacute dever do poder puacuteblico e da coletividade Ou seja apoacutes a referida
legislaccedilatildeo entendemos que a Educaccedilatildeo Ambiental bem como a sustentabilidade satildeo
deveres e natildeo opccedilatildeo do Estado o qual deve dar exemplo para viabilizar o ambiente
sustentaacutevel na gestatildeo puacuteblica e na poliacutetica de seus atos
Na poliacutetica nacional de educaccedilatildeo ambiental em seu artigo 1˚ da Lei nordm 979599
podemos entender por educaccedilatildeo ambiental a construccedilatildeo dos valores sociais por
intermeacutedio do indiviacuteduo e da coletividade como tambeacutem conhecimentos atitudes
habilidades e competecircncias direcionadas para a conservaccedilatildeo do meio ambiente e a
obtenccedilatildeo de uma qualidade de vida sadia com sustentabilidade
Deste modo consideramos a educaccedilatildeo ambiental como uma ferramenta para obtenccedilatildeo
dos Direitos Humanos segundo Urquiza (2014)244
a educaccedilatildeo em especial nas
questotildees ambientais e humanas deve ser realizada de modo compartilhado e em
contiacutenuas capacitaccedilotildees pois o conhecimento eacute um direito e um bem de todos
afastando-se a antiga pedagogia centrada na escola Na contemporaneidade segundo
Edgar Morin (1999)245
a sociedade se tornou complexa exigindo-se entre diversos
242
Valeacuterio Martins R A Influecircncia de Pestalozzi nas pedagogias de Ceacutelestin Freinet e Paulo Freire
Utopias que nos fazem caminhar En Hernaacutendez Diacuteaz J M Influencias Suizas en la Educacioacuten Espantildeola
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Urquiza A H A Formaccedilatildeo de educadores em Direitos Humanos Campus Ed UFMS 2014 245
Morin E Los siete saberes necesarios para la educacioacuten del futuro Medelliacuten Colocircmbia UNESCO
1999 Scheila Pinno Oliveira Cadernos de Direito Piracicaba v 12(23) 79-89 jul dez 2012
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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saberes conhecimentos interdisciplinares que valorizem a vida o ambiente a cultura a
ciecircncia as diferenccedilas etc sendo a mesma um direito fundamental e humano que deve
estar sempre presente no processo educativo visando a obter nas escolas a cidadania
De acordo com Sheila Pinno Oliveira a sociedade e o poder estatal vecircm aumentando a
preocupaccedilatildeo com a proteccedilatildeo do meio ambiente considerado fundamental e esta proteccedilatildeo
pode ser vista como um meio para se obter a efetivaccedilatildeo dos direitos humanos (2012)246
A ocorrecircncia de danos ambientais viola outros direitos tambeacutem considerados
fundamentais como o direito agrave vida ao bem estar agrave sauacutede que satildeo assim como a
preservaccedilatildeo do meio ambiente reconhecidos internacionalmente A relevacircncia e
atualidade da temaacutetica satildeo consequecircncia da importacircncia que tem este tema em todo o
mundo ao mesmo tempo pelo descaso a todo momento verificamos queimadas
contaminaccedilatildeo dos cursos de aacutegua poluiccedilatildeo atmosfeacuterica devastaccedilatildeo das florestas caccedila
indiscriminada entre outras formas de agressatildeo ao meio ambiente o que nos leva a ter
uma vida cada vez com menos qualidade Com a continuidade de praacuteticas de desrespeito
e negligecircncia para com o meio a tentativa de proteccedilatildeo tornar-se-aacute ineficaz diante dos
atos de irresponsabilidade Assim a tentativa de um meio ambiente equilibrado e
protegido com o objetivo tambeacutem de recuperaccedilatildeo preservaccedilatildeo e melhorias do bem
ambiental eacute fundamental Conforme Oliveira a conscientizaccedilatildeo dessa proteccedilatildeocuidado
tem como ferramenta a educaccedilatildeo ambiental na sociedade sendo ela formal ou informal
(2012)247
Os chamados direitos humanos fundamentais de terceira geraccedilatildeo satildeo dirigidos agrave
coletividade a grupos humanos e natildeo ao indiviacuteduo em si como o direito agrave paz ao
desenvolvimento agrave qualidade de vida ao meio ambiente equilibrado entre outros no
entanto o direito a um ambiente equilibrado representa o grande desafio do seacuteculo XXI
Por serem direitos dirigidos agrave proteccedilatildeo da coletividade a preservaccedilatildeo da integridade do
meio ambiente consideramos direitos humanos por ser o anseio da sociedade por uma
vida com qualidade na contemporaneidade
Conforme expotildee Urquiza a nova concepccedilatildeo de uma educaccedilatildeo com capacitaccedilatildeo
permanente concebe que devemos compartilhar o conhecimento e que natildeo estaacute voltada
somente para o ente capacitador que deteacutem o conhecimento devemos ter a consciecircncia
do compartilhamento no qual essa perspectiva contemporacircnea chamada de
interdisciplinar valoriza os conhecimentos adquiridos na informalidade nos debates
nos foacuteruns etc Assim as accedilotildees praacuteticas do cotidiano devem ser compartilhadas e
precisam ser valorizadas (2014)248
Os dispositivos legais e argumentos discutidos atualmente subsidiam e esclarecem que a
Educaccedilatildeo em geral e especificamente a de Educaccedilatildeo de Direitos Humanos e a
Cidadania devem andar juntas na busca do respeito aos direitos humanos fundamentais
e agrave paz social
Na praacutetica interdisciplinar que integra a aacuterea de direitos humanos e educaccedilatildeo deve
acontecer a integraccedilatildeo entre professores escolas Municiacutepios ou qualquer interessado
246
Scheila Pinno Oliveira Cadernos de Direito Piracicaba v 12(23) 79-89 juldez 2012 247
Idem a nota anterior 248
Idem a nota de nuacutemero 24
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nestes temas com o entendimento de que a Educaccedilatildeo Ambiental auxilia no
desenvolvimento da pessoa humana para efetivaccedilatildeo do exerciacutecio da cidadania
Evidenciamos portanto que a Educaccedilatildeo Ambiental aleacutem de sua caracteriacutestica de
transversalidade eacute uma exigecircncia e uma necessidade imperiosa para todos natildeo podendo
ficar separada dos debates quanto agraves questotildees do desenvolvimento sustentaacutevel da
ecologia e dos Direitos Humanos entre outras (Carvalho et al 2008)249
Com isso podemos constatar que a educaccedilatildeo ambiental eacute uma forma de promover uma
cultura de prevenccedilatildeo agrave degradaccedilatildeo ambiental para que a sociedade tenha consciecircncia da
atual realidade e possa refletir sobre as relaccedilotildees dos indiviacuteduos com o meio ambiente
sendo uma temaacutetica interdisciplinar necessaacuteria para obtermos um ambiente sustentaacutevel
7 O DESAFIO DA SUSTENTABILIDADE250
A sustentabilidade corresponde a um conceito que estaacute associado agrave compreensatildeo de que
o mundo natildeo eacute tatildeo grande e ilimitado como pensaacutevamos Mayor Zaragoza apud Gil
Peacuterez amp Vilches (2011)251
explica que a preocupaccedilatildeo surgida recentemente pela
preservaccedilatildeo de nosso planeta eacute indiacutecio de uma autecircntica revoluccedilatildeo das mentalidades
que apareceu em apenas uma ou duas geraccedilotildees esta metamorfose cultural cientiacutefica e
social rompe com uma antiga tradiccedilatildeo de indiferenccedila para natildeo dizer de hostilidade e
desrespeito Natildeo se trata pois de ldquoresgatarrdquo o perdido de voltar atras mas de seguir
avanccedilando para superaccedilatildeo dos persistentes obstaacuteculos
Los seres humanos estamos alterando la Tierra de forma sustancial y
creciente Entre un tercio y la mitad de la superficie terrestre ha sido
transformada por la accioacuten humana la concentracioacuten de dioacutexido de carbono
en la atmoacutesfera se ha incrementado en cerca de un 30 desde el comienzo de
la Revolucioacuten Industrial la humanidad ha fijado maacutes nitroacutegeno atmosfeacuterico
que el conjunto de todas las fuentes naturales terrestres maacutes de la mitad de
toda el agua dulce accesible esta siendo utilizada por la humanidad (hellip)
Nada ilustra maacutes claramente hasta queacute punto los seres humanos dominamos
la Tierra que el hecho de que mantener la diversidad de las especies
ldquosilvestresrdquo y el funcionamiento de los ecosistemas ldquonaturalesrdquo exigira una
creciente implicacioacuten de la humanidad (Vituosek et al apud Gil Peacuterez amp
Vilches 2011)252
Estamos diante do fenocircmeno Antropoceno253
conforme ilustra a figura 3 a seguir
Como podemos perceber a sustentabilidade se tornou uma necessidade em virtude da
249
Carvalho I C D M Gruumln M amp Trajber R (2008) Pensar o ambiente bases filosoacuteficas para a
educaccedilatildeo ambiental Brasiacutelia DF Ministeacuterio da Educaccedilatildeo e Cultura 250
Idem a nota 10 251
Gil Peacuterez D amp Vilches A Revista Electroacutenica de Ensentildeanza de las Ciencias vol 10 nordm 3 394-419
2011 252
Idem nota anterior 253
Nome proposto de forma oficial agrave International Commission on Stratigraphy (ICS) em um artigo
publicado na revista GSA Today (Geological Society of America) por geoacutelogos britacircnicos que
argumentaram que o Holoceno chegou ao fim dando entrada a este outro periacuteodo do tempo geoloacutegico
consequecircncia dos efeitos da atividad humana sobre o meio ambiente global (Zalasiewicz et al apud Gil
Peacuterez amp Vilches A 2011) A transiccedilatildeo teria ocorrido devido a interferecircncia intensa e irreversiacutevel da
humanidade na natureza
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inviabilidade de vivermos em um ambiente que natildeo suporta o ritmo atual de consumo e
degradaccedilatildeo Hoje todos buscam entender a sustentabilidade como uacutenico caminho capaz
de permitir a continuidade e renovaccedilatildeo do meio ambiente Assim a sustentabilidade natildeo
pode ser vista apenas como um conceito bonito pois ela jaacute passou a ser uma questatildeo de
sobrevivecircncia humana sendo um desafio central do seacuteculo XXI diante da maacute utilizaccedilatildeo
dos recursos naturais Deste modo todos necessitam reverter sua cultura e
comportamento e ir em direccedilatildeo agrave sustentabilidade porque a humanidade estaacute vivendo
um conflito insustentaacutevel
Figura 3 Fenocircmeno do antropoceno
Fonte googl3PkyJ9
A sustentabilidade do ecossistema consiste em adequar o respeito ao meio ambiente e agraves
necessidades do desenvolvimento Um dos grandes objetivos do PNUD (Plano Nacional
das Naccedilotildees Unidas para o Desenvolvimento) eacute exatamente garantir a sustentabilidade
ambiental posto que segundo as informaccedilotildees desta instituiccedilatildeo um bilhatildeo de pessoas no
planeta ainda natildeo tem acesso agrave aacutegua potaacutevel muito menos ao saneamento baacutesico dois
fatores que satildeo preponderantes para a qualidade de vida da populaccedilatildeo e fundamentais
para se atingir a sustentabilidade Um crescimento econocircmico e social deve ser obtido
considerando e respeitando o patrimocircnio natural das naccedilotildees sem no entanto perturbar
os equiliacutebrios ecoloacutegicos O contexto sustentaacutevel visa ao desenvolvimento ao
preocupar-se com a geraccedilatildeo de riquezas e com uma distribuiccedilatildeo adequada para
melhorar a qualidade de vida da populaccedilatildeo e consequentemente a qualidade ambiental
do planeta
De acordo com Hart apud Coral para alcanccedilar a sustentabilidade os maiores desafios
dos setores puacuteblico e privado eacute tentar resolver problemas como a poluiccedilatildeo a escassez de
recursos naturais e a miseacuteria no mundo (2002)254
Parece utoacutepico mas um dos
primeiros passos do mundo para traccedilar o caminho da sustentabilidade foi dado e um
dos mais importantes que foi a ECO 92 realizada no Rio de Janeiro que teve um
protocolo de intenccedilotildees e como resultado a Agenda 21 que faz constar aleacutem da
254
Coral E Modelo de Planejamento Estrateacutegico para a Sustentabilidade Empresarial Tese do Programa
de Poacutes-Graduaccedilatildeo da UFSC 2002
Os seres humanos modificaram o
Planeta com tamanha intensidade que
temos uma nova era geoloacutegica ndash O
Antropoceno
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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erradicaccedilatildeo da miseacuteria a formulaccedilatildeo de que os paiacuteses mais ricos e poluidores deveriam
assumir a responsabilidade pela poluiccedilatildeo pois a populaccedilatildeo dos paiacuteses industrializados
soma cerca de 12 bilhotildees de pessoas sendo responsaacutevel pela maioria da poluiccedilatildeo e
recursos do planeta (Mcdevitt apud Coral 2002)255
e a degradaccedilatildeo ambiental criada
pela atividade humana eacute uma funccedilatildeo de trecircs fatores a saber o tamanho da populaccedilatildeo o
grau de consumo e a tecnologia e ainda o setor produtivo mundial o maior consumidor
dos recursos naturais e o maior responsaacutevel pela poluiccedilatildeo Todos empresas governos
etc satildeo portanto afetados pela busca por um desenvolvimento sustentaacutevel sendo tal
desenvolvimento um objetivo importante nas poliacuteticas puacuteblicas de governos e nas
estrateacutegias das organizaccedilotildees poreacutem natildeo priorizados
Tendo como base o posicionamento de Coral (2002)256
para se atingir a
sustentabilidade deve-se estabilizar a populaccedilatildeo mundial reduzir o consumo
desenvolver novas tecnologias que modifiquem a maneira atual de produzir riquezas
Pois os estudos mostram que ateacute 2025 a cada trecircs pessoas duas viveratildeo em cidades
(Hart apud Coral 2002)34 e 90 dos agrotoacutexicos utilizados na agricultura ficam no
solo e vatildeo parar nos rios e lagos (Mangretai apud Coral 2002)257
Como vemos as questotildees sociais e ambientais passam a ser evidenciadas no conceito de
sustentabilidade e as intensas crises nos planos econocircmicos poliacuteticos dos valores e da
cultura fazem repensar a preocupaccedilatildeo da sociedade com a degradaccedilatildeo ambiental como
tambeacutem exigir das empresas diretamente responsaacuteveis por essa crise ambiental e social
que consigam o seu crescimento mas mantendo um equiliacutebrio entre o setor produtivo e
a exploraccedilatildeo ambiental
Tais preocupaccedilotildees com o meio ambiente decorrem de um legiacutetimo medo da extinccedilatildeo do
ser humano e refletir sobre a possibilidade do direito a manutenccedilatildeo da vida eacute deste
modo construir uma nova economia com novas praacuteticas de respeito ao meio ambiente
infraestrutura ambiental aleacutem de tecnologias limpas empregos verdes conscientizaccedilatildeo
sensibilizaccedilatildeo e educaccedilatildeo ambiental seguindo as novas diretrizes da ONU
Nesse vieacutes consideramos que o meio ambiente eacute um fator importante para o
desenvolvimento sustentaacutevel sendo um bem de utilizaccedilatildeo pelo homem e essencial a
uma sadia qualidade de vida tendo todos o dever de protegecirc-lo e preservaacute-lo
Conforme Eacutedis Milareacute (2005)258
de fato eacute fundamental o envolvimento do cidadatildeo no
equacionamento e na implementaccedilatildeo da poliacutetica ambiental dado que o sucesso desta
supotildee que todas as categorias da populaccedilatildeo e todas as forccedilas sociais conscientes de suas
responsabilidades contribuam para a proteccedilatildeo e melhoria do ambiente o qual afinal eacute
bem e direito de todos
No entanto para almejarmos a sustentabilidade necessitamos de um equiliacutebrio saindo
da insustentabilidade para solidariedade construindo novos valores e comportamentos
com a natureza que pressupotildee uma serie de ensinamentos complexos a exigir uma
transformaccedilatildeo nos aspectos produtivos sociais e econocircmicos
255
Idem nota anterior 256
Idem nota anterior 257
Idem nota anterior 258
Milareacute E Meio Ambiente os Direitos de Personalidade Revista de Direito Ambiental vol 37
janeiro 2005
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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O processo sustentaacutevel eacute um desafio constante e nesse sentido consideramos que a
ligaccedilatildeo da sustentabilidade com a preservaccedilatildeo ambiental aleacutem do respeito agrave natureza
estaacute intimamente ligada agrave cultura e agrave educaccedilatildeo ambiental de modo que ter uma vida
sustentaacutevel no seacuteculo XXI significa estar em paz consigo mesmo com a sociedade e
com o meio ambiente em que se vive sendo o reflexo do que deixaremos para as nossas
futuras geraccedilotildees
8 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O desafio do seacuteculo XXI diante da maacute utilizaccedilatildeo dos recursos naturais consiste na
necessidade de transformar a cultura e ir em direccedilatildeo agrave sustentabilidade porque a
humanidade estaacute vivendo um conflito insustentaacutevel A construccedilatildeo deste novo mundo
com a reduccedilatildeo da desigualdade tem como fator preponderante a Cultura e a Educaccedilatildeo
Ambiental que auxilia no desenvolvimento da pessoa humana para efetivaccedilatildeo do
exerciacutecio da cidadania fundamental nas relaccedilotildees internacionais como respeito agrave
natureza igualdade liberdade solidariedade toleracircncia e responsabilidade pela gestatildeo
do desenvolvimento econocircmico e social
Em concordacircncia com Norberto Bobbio para quem a terceira geraccedilatildeo dos direitos tem
um enfoque com base em estrateacutegias de prevenccedilatildeo adaptaccedilatildeo e cooperaccedilatildeo
internacional entre as naccedilotildees Os grandes problemas ambientais do mundo atual satildeo
globais e como tais exigem soluccedilotildees universais marcadas natildeo soacute pela solidariedade dos
ricos para com os pobres do sistema mundial senatildeo tambeacutem pela solidariedade das
geraccedilotildees presentes para com as geraccedilotildees futuras
Haacute mais de duas deacutecadas tivemos no Brasil por exemplo uma decisatildeo do STF
(Supremo Tribunal Federal) sendo relator o Ministro Celso Mello (1995) afirmando
que o direito agrave integridade do meio ambiente eacute tiacutepico de terceira geraccedilatildeo e eacute refletido
dentro do processo dos Direitos Humanos
Enquanto os direitos de primeira geraccedilatildeo realccedilam o princiacutepio da liberdade os direitos
de segunda geraccedilatildeo direitos econocircmicos sociais e culturais os direitos de terceira
geraccedilatildeo consagram o princiacutepio da solidariedade que constitui um momento no processo
de desenvolvimento expansatildeo e reconhecimentos dos Direitos Humanos Ressaltamos
que a doutrina com apoio da jurisprudecircncia e legislaccedilatildeo reconhece que o meio
ambiente deve ser tutelado de forma a natildeo se tornar inapto agrave vida Aliaacutes eacute de
preocupaccedilatildeo geral que o meio ambiente seja amplamente protegido a fim de que o
coletivo seja beneficiado
Num mundo de abundacircncia e de desigualdades crescentes a pobreza eacute natildeo soacute um
propiciador de violaccedilotildees dos Direitos Humanos ela proacutepria eacute uma violaccedilatildeo desses
direitos Nesse sentido era consenso que a agenda poacutes-2015259
deveria ser centrada nas
pessoas nas suas aspiraccedilotildees e nos seus direitos reconhecidos internacionalmente
259
Disponiacutevel em wwwunescoorgnewptbrasiliapost-2015-development-agenda Acesso em
14042018
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Assim destacamos o direito de obter um ambiente equilibrado que eacute a base para um
desenvolvimento sustentaacutevel o qual nos dias de hoje eacute um tema discutido como um
direito fundamental importante ganhando extrema relevacircncia nos uacuteltimos tempos e
passando a ser tratado pela comunidade internacional como prioritaacuterio para obtermos
uma postura voltada agrave preservaccedilatildeo do meio ambiente e assegurar uma qualidade de vida
melhor para as futuras geraccedilotildees
A limitaccedilatildeo dos recursos ambientais que vem na contramatildeo da ganacircncia e do descaso
diante da revoluccedilatildeo dos meios de produccedilatildeo e progressos tecnoloacutegicos agregados agrave
degradaccedilatildeo do meio ambiente torna necessaacuteria a busca por uma vida mais digna e pela
eliminaccedilatildeo da pobreza e da fome o que exige um processo de transformaccedilatildeo e
harmonizaccedilatildeo da exploraccedilatildeo de recursos primando por um crescimento econocircmico
racional e eficiente baseado em novos paracircmetros econocircmicos culturais e de valores
em todo mundo criando fontes alternativas para se atingir um novo desenvolvimento
tendo a consciecircncia de que natildeo se devem esgotar os recursos naturais Estamos falando
da conduccedilatildeo a um novo tipo de desenvolvimento que leve agrave obtenccedilatildeo de um
desenvolvimento sustentaacutevel tendo como base natildeo soacute a parte econocircmica mas a
ambiental a social e a cultural
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VEDACcedilAtildeO AO RETROCESSO AMBIENTAL
ALICE ABREU LIMA JORGE
MARINA SOARES MARINHO
__________________ SUMAacuteRIO _______________
1 Introduccedilatildeo 2 Os direitos fundamentais como
claacuteusula peacutetrea 3 O direito ambiental como direito
fundamental 4 Vedaccedilatildeo ao retrocesso princiacutepio
impliacutecito 5 Paracircmetros para a aplicaccedilatildeo do
princiacutepio da vedaccedilao ao retrocesso 6 Conclusotildees
1 INTRODUCcedilAtildeO
Vivemos no meio ambiente Tudo ao nosso redor o integra A incorporaccedilatildeo desse
espaccedilo agraves nossas vidas eacute tatildeo elementar que frequentemente esquecemos que fazemos
parte do conjunto dos seres vivos e natildeo vivos que compotildeem o planeta Terra Natildeo
percebemos sequer que estamos respirando O pertencimento nos impede de nos
afastarmos e percebermos que existe uma ldquorelaccedilatildeo simbioticardquo entre nos e o meio
ambiente dele dependemos e em certa medida ele tambeacutem depende de noacutes
A naturalidade dessa relaccedilatildeo por vezes eacute perturbada Esses momentos satildeo mais
frequentes diante de grandes eventos Assustamo-nos com a influecircncia do homem sobre
a natureza por exemplo quando acontecem desastres ambientais Essa lembranccedila
acarreta reaccedilotildees pessoais e institucionais no sentido de responder agrave inseguranccedila que
sentimos diante desses acontecimentos Tambeacutem gera comoccedilatildeo a divulgaccedilatildeo de dados e
pesquisas que acompanham o impacto da accedilatildeo humana no meio ambiente ao longo dos
anos Nestes momentos tomamos consciecircncia dos impactos intergeracionais das nossas
accedilotildees e daqueles que habitaram o planeta antes de noacutes e de como o meio ambiente estaacute
Doutoranda e mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) Poacutes-Graduada em
Direito de Empresa pelo Instituto de Educaccedilatildeo Continuada da Pontifiacutecia Universidade Catoacutelica de Minas
Gerais ndashIEC PUCMinas Advogada Soacutecia do Coimbra amp Chaves Sociedade de Advogados Doutoranda e mestre em Direito Tributaacuterio pela Universidade Federal do Estado de Minas Gerais
(UFMG) Professora do Curso Superior de Administraccedilatildeo Puacuteblica da Escola de Governo da Fundaccedilatildeo
Joatildeo Pinheiro e da Poacutes-Graduaccedilatildeo da Pontifiacutecia Universidade Catoacutelica de Minas Gerais (PUCMG)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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integrado e os danos invisiacuteveis podem ser sentidos por outras pessoas em locais muito
distantes de onde estamos
Ocorre que os desastres de agora satildeo os efeitos de accedilotildees do passado guiadas pelo
sentimento de naturalidade da existecircncia das coisas (como se elas nunca fossem acabar)
ou mesmo pela despreocupaccedilatildeo com o futuro Os impactos que no presente se verificam
foram praticados no passado Por isso muitas vezes natildeo identificamos os problemas que
precisamos enfrentar ou nos esquivamos de enfrentaacute-los porque seus resultados natildeo
seratildeo imediatos
A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB1988) natildeo eacute uma
constituiccedilatildeo com data de validade Ela jaacute atravessa um periacuteodo de vigecircncia de mais de
30 (trinta) anos e natildeo haacute indiacutecios de que seraacute abandonada Haacute como deve ser pretensatildeo
de continuidade estabilidade que as normas juriacutedicas do ordenamento brasileiro se
guiem desde a sua promulgaccedilatildeo pelos mesmos valores e princiacutepios ainda que a
definiccedilatildeo de conceitos constitucionais evolua juntamente com a evoluccedilatildeo da sociedade
A previsibilidade e a confianccedila satildeo essenciais a qualquer Estado Democraacutetico de
Direito
Entatildeo seja sob a perspectiva da intergeracionalidade da estabilidade ou evoluccedilatildeo
social satildeo incitados debates acerca da (im)possibilidade retroceder sobre determinados
comandos constitucionais No caso do Direito Ambiental a proacutepria CRFB1988
estabelece o dever de todos de preservar a qualidade do meio ambiente para as geraccedilotildees
presentes e futuras (art 225 caput) Soma-se a isso a ideia de que o nuacutecleo duro de
qualquer constituiccedilatildeo natildeo deve ser alterado sob pena de alterar-se o espiacuterito e o projeto
baacutesico constitucional Aleacutem disso argumenta-se que as conquistas para implementar o
ideal do Estado Democraacutetico de Direito natildeo podem ser abandonadas porque essa eacute uma
caminhada sempre adiante sobre a qual o Estado natildeo pode voluntariamente retroceder
Este artigo analisa a amplitude da proteccedilatildeo a direitos de terceira geraccedilatildeo mais
especificamente o direito agrave qualidade do meio ambiente Ainda analisa os argumentos
para defender que quanto a ele haveria vedaccedilatildeo ao retrocesso Por fim sugere balizas
para identificar o retrocesso
2 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS COMO CLAacuteUSULA PEacuteTREA
A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil (CRFB1988) idealizada durante a
redemocratizaccedilatildeo brasileira conjugou em seu texto dois ideais frequentemente vistos
como opostos na construccedilatildeo poliacutetica de governos e Estados igualdade e liberdade
Desde seu preacircmbulo a CRFB1988 deixa claro que o Estado Democraacutetico de Direito
sera plural respeitando as individualidades de cada um consagra ldquoa igualdade e a
justiccedila como valores supremos de uma sociedade fraterna pluralista e sem
preconceitosrdquo
A oposiccedilatildeo entre liberdade e igualdade eacute paradoxal em geral motivada por debates
envolvendo a desigualdade e a propriedade privada Tanto liberdade quanto igualdade
podem ser analisadas por diferentes perspectivas envolvendo diferentes campos dos
relacionamentos sociais Por isso autores como John Rawls (2003) ampliam a anaacutelise
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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da ldquoliberdaderdquo para tratar de ldquoliberdadesrdquo (no plural) assim como admitem que em um
contexto de garantia de igualdade subsista desigualdade de recursos [bens primaacuterios] A
igualdade para teorias desse tipo estaacute na garantia das liberdades baacutesicas a todos
(mesmo que o valor de gozo dessas liberdades seja diferente para cada cidadatildeo)
Havendo igualdade na sua promoccedilatildeo entatildeo satildeo admitidas desigualdades de bens
primaacuterios Isso porque as desigualdades tambeacutem seratildeo ocasionadas pelas decisotildees
autocircnomas que os cidadatildeos tomam no sentido viverem a sua vida de acordo com o que
acreditam Se haacute a garantia de um conjunto de liberdades baacutesicas a todos entatildeo cada um
possui o que eacute necessaacuterio para conduzir os seus atoa no sentido de alcanccedilar o que
julgam como vida boa
O breviacutessimo comentaacuterio a respeito da teoria rawlsiana nos serve apenas demonstrar
que existem teorias chamadas liberais que conciliam igualdade e liberdade justamente
com o objetivo de promover liberdade real para todos Por isso natildeo eacute desarrazoado
concluir que a Constituiccedilatildeo brasileira trilhou caminho similar Natildeo haacute incoerecircncia em
pensar igualdade e liberdade como valores complementares e fundamentalmente
necessaacuterios na garantia de um pelo outro
Basta perceber por exemplo que a nossa Constituiccedilatildeo assegura a livre iniciativa e
prevecirc tambeacutem o tratamento favorecido para as micro e pequenas empresas A
conciliaccedilatildeo de ambas as disposiccedilotildees conduz novamente agrave conclusatildeo de que se conjuga
liberdade e igualdade no nosso ordenamento juriacutedico Soacute eacute possiacutevel falar em livre
mercado (ou em livre concorrecircncia) se falarmos de um mercado aberto e permeaacutevel agrave
entrada novos agentes sem a perpetuaccedilatildeo de privileacutegios relacionados com a
desigualdade social Ou seja natildeo eacute ldquolivre mercadordquo se apenas as grandes empresas ou
os grandes grupos econocircmicos conseguem participar da competiccedilatildeo Justifica-se a
intervenccedilatildeo do Estado para assegurar a liberdade de competiccedilatildeo e natildeo haacute incoerecircncia
nisso ainda mais se considerarmos que natildeo partimos do vaacutecuo do momento zero os
privileacutegios e as desigualdades sociais foram construiacutedos e mantidos ao longo de nossa
histoacuteria Por isso sem a garantia material de igualdade eacute impossiacutevel assegurar liberdade
a todos fica impedido o acesso agraves liberdades e com isso a tomada de decisotildees
autocircnomas (como conduzir a sua atividade empresarial por exemplo)
Tambeacutem pelo valor atribuiacutedo aos direitos sociais [direitos fundamentais de segunda
geraccedilatildeo]260
percebemos que a CRFB1988 concilia liberdade e igualdade promovendo a
dignidade da pessoa humana a muito mais que as condiccedilotildees miacutenimas para sobreviver
Como explicam Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Branco Gonet os direitos de segunda
geraccedilatildeo satildeo os meios pelos quais se intenta estabelecer ldquouma liberdade real e igual para
todos mediante a accedilatildeo corretiva dos Poderes Puacuteblicosrdquo Eacute ver o comentario dos autores
sobre o assunto
[o] princiacutepio da igualdade de fato ganha realce nessa segunda geraccedilatildeo dos
direitos fundamentais a ser atendido por direitos a prestaccedilatildeo e pelo
reconhecimento de liberdades sociais ndash como a de sindicalizaccedilatildeo e o direito
de greve Os direitos de segunda geraccedilatildeo satildeo chamados de direitos sociais
natildeo porque sejam direitos de coletividades mas por se ligarem a
reivindicaccedilotildees de justiccedila social ndash na maior parte dos casos esses direitos tecircm
por titulares indiviacuteduos singularizados (MENDES BRANCO 2017 p 129 ndash
e-book)
260
Trata-se dos direitos relacionados a assistecircncia social sauacutede educaccedilatildeo trabalho lazer etc
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Aleacutem dos direitos fundamentais de segunda geraccedilatildeo a CRFB1988 ainda elenca os
chamados ldquodireitos de terceira geraccedilatildeordquo os quais protegem natildeo o individuo
particularizado mas as coletividades e os grupos Sua titularidade eacute difusacoletiva Eacute
nesse espectro que se encontra o direito agrave qualidade do meio ambiente Haacute ainda os
apontados direitos de quarta geraccedilatildeo relacionados com a tecnologia
Mais uma vez invocando Mendes e Branco a utilidadeimportacircncia de classificar os
direitos fundamentais em geraccedilotildees eacute entender os diferentes momentos em que a
demanda por esses grupos de direitos foram acolhidos por nossa ordem juriacutedica
(MENDES BRANCO 2017 p 129) Natildeo haacute relaccedilatildeo de hierarquia entre eles Ademais
embora a titularidade dos direitos de terceira geraccedilatildeo seja coletiva e natildeo individual eacute
faacutecil perceber a sua relaccedilatildeo com o indiviacuteduo e com a garantia da dignidade da pessoa
humana261
A caracteriacutestica da coletividade do direito eacute apenas relativa agrave
impossibilidade de identificar qual eacute o proveito que especificamente cada cidadatildeo tira
daquele direito a indivisibilidade
Identificar direitos fundamentais tambeacutem eacute importante para analisar a norma posta no
art 60 sectsect4ordm e 5ordm da CRFB1988 a qual estabelece as chamadas claacuteusulas peacutetreas do
nosso ordenamento juriacutedico
sect 4ordm Natildeo seraacute objeto de deliberaccedilatildeo a proposta de emenda tendente a abolir
I - a forma federativa de Estado
II - o voto direto secreto universal e perioacutedico
III - a separaccedilatildeo dos Poderes
IV - os direitos e garantias individuais
sect 5ordm A mateacuteria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por
prejudicada natildeo pode ser objeto de nova proposta na mesma sessatildeo
legislativa
A letra fria da norma faz referecircncia ao Capiacutetulo I do Tiacutetulo II da CRFB1988 que
abrange os arts 5ordm a 17 Este capiacutetulo eacute composto apenas do art 5ordm Estariam portanto
literalmente contemplados como claacuteusulas peacutetreas somente os direitos fundamentais de
primeira geraccedilatildeo Os direitos de segunda geraccedilatildeo estatildeo previstos nos art 6ordm e 7ordm
enquanto os terceira tecircm sua previsatildeo distribuiacuteda ao longo da Constituiccedilatildeo Natildeo haacute
referecircncia expressa por exemplo ao direito agrave qualidade do meio ambiente
Haacute por outro lado a previsatildeo no inc LXXIII do art 5ordm agrave legitimidade de qualquer
cidadatildeo para propor accedilatildeo popular que vise a anular ato lesivo ao ldquopatrimocircnio puacuteblico ou
de entidade de que o Estado participe agrave moralidade administrativa ao meio ambiente e
ao patrimocircnio historico e culturalrdquo Ou seja o art 5ordm assegura a proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais coletivos indicando seus reflexos na esfera individual ao reconhecer
como legiacutetimo para a propositura da accedilatildeo qualquer cidadatildeo Fica claro que aquele
direito que impacta a todos pode ser reivindicado por todos na sua totalidade
261
Natildeo obstante essa visatildeo seja corroborada por Vieira de Andrade para quem o reconhecimento de um
direito fundamental se daacute pela sua vinculaccedilatildeo agrave dignidade da pessoa humana Joseacute Gomes Canotilho
pondera que no caso de direitos coletivosdifusos natildeo haveria essa ligaccedilatildeo clara porque ela dota de
subjetividade os direitos de terceira geraccedilatildeo (MENDES BRANCO 2017 p 131) Discordamos do
professor de Coimbra porque mesmo os direitos coletivos refletem na esfera individual e nesse sentido
vinculam-se agrave dignidade da pessoa humana
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Para aleacutem da anaacutelise da redaccedilatildeo dos dispositivos eacute igualmente relevante apresentar o
posicionamento da doutrina a respeito do tema Primeiramente eacute preciso ter em mente
que as claacuteusulas peacutetreas resguardam a imutabilidade de determinados preceitos
constitucionais Garantem que as reivindicaccedilotildees que impulsionaram o processo
constituinte continuem contempladas na estrutura do ordenamento juriacutedico que natildeo seja
abolido o seu ldquoprojeto basicordquo (MENDES BRANCO 2017 p 118) Aleacutem disso eacute
preciso estabelecer o seu alcance (como visto a literalidade da norma pode levar a uma
interpretaccedilatildeo restritiva)
No que tange ao sect4ordm Ingo Sarlet esclarece que se trata dos limites materiais ao poder de
reforma enquanto os demais paraacutegrafos abrangeriam os limites formais e
circunstanciais Para o autor fala-se em limites materiais porque ldquoconsistem em
mateacuterias que em virtude de constituiacuterem o cerne material de uma constituiccedilatildeo
representa[m] pois a sua propria identidaderdquo (SARLET In CANOTILHO et al 2013
p 2382 ndash e-book) Complementa que essas mateacuterias asseguram certa estabilidade ao
sistema juriacutedico jaacute que para serem alteradas dependeriam de uma constituiccedilatildeo nova
Especificamente com relaccedilatildeo ao inc IV esclarece que haacute forte controveacutersia doutrinaacuteria
a respeito da interpretaccedilatildeo da expressatildeo ldquodireitos e garantias fundamentaisrdquo e antecipa
que a fortes argumentos para ignorar a interpretaccedilatildeo literal do dispositivo
Em primeiro lugar destaca a insuficiecircncia do elemento gramatical no acircmbito da
hermenecircutica juriacutedica Em segundo lugar aponta que a alusatildeo a direitos e garantias
individuais restringe ldquoa condiccedilatildeo de clausula de eternidade aos lsquodireitos e garantias
individuais propriamente ditosrsquo na esteira da Lei Fundamental de Bonn e da
Constituiccedilatildeo Portuguesa (art 79 III e 290 respectivamente)rdquo (SARLET In
CANOTILHO et al 2013 p 2391 ndash e-book) De acordo com Sarlet essa
argumentaccedilatildeo delimita como clausulas peacutetreas ldquoas liberdades fundamentaisrdquo assim
entendidas aquelas que exigem prestaccedilotildees negativas do Estado vinculadas ao nuacutecleo
essencial do Direito (SARLET In CANOTILHO et al 2013 p 2391 ndash e-book) Ainda
assim estariam excluiacutedos os direitos fundamentais de segunda e terceira geraccedilatildeo Por
isso aponta a doutrina majoritaria que uma vez esses direitos comporem o ldquonuacutecleo
durordquo da CRFB1988 eles estatildeo tambeacutem devem ser protegidos pelo que prevecirc o sect4ordm
inc IV do art 60
() parece-nos correta a doutrina majoritaacuteria ao salientar que o constituinte
de 1988 conferiu o status de claacuteusulas peacutetreas aos direitos fundamentais de
primeira segunda e terceira ldquodimensatildeordquo sejam eles direitos de defesa ou
prestacionais Isto porque o sistema constitucional de proteccedilatildeo dos direitos
fundamentais cuja eficaacutecia reforccedilada se revela na aplicabilidade imediata das
normas definidoras de direitos e garantias fundamentais (art 5ordm sect 1ordm) bem
como na sua proteccedilatildeo reforccedilada quanto a accedilatildeo erosiva do constituinte-
reformador (art 60 sect 4ordm IV) caracteriza-se pela unicidade Com efeito de
uma leitura sistecircmica da Constituiccedilatildeo de 1988 natildeo se verifica hierarquia ou
destaque conferido aos direitos de defesa em detrimento dos direitos
prestacionais ou de direitos de uma dimensatildeo em prejuiacutezo das demais Ao
contraacuterio percebe-se uma fina sintonia entre o constituinte de 1988 e a tese
da indivisibilidade e a interdependecircncia das dimensotildees de direitos
fundamentais a qual vem gozando de primazia no direito internacional dos
direitos humanos (SARLET In CANOTILHO et al 2013 p 2391 ndash e-book)
Complementam Mendes e Branco
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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[n]o tocante aos direitos e garantias individuais mudanccedilas que minimizem a
sua proteccedilatildeo ainda que topicamente natildeo satildeo admissiacuteveis Natildeo poderia o
constituinte derivado por exemplo contra garantia expressa no rol das
liberdades puacuteblicas permitir que para determinada conduta (e g asseacutedio
sexual) fosse possiacutevel retroagir a norma incriminante
Esses direitos e garantias individuais protegidos satildeo os enumerados no art 5ordm
da Constituiccedilatildeo e em outros dispositivos da Carta (MENDES BRANCO
217 p 122 ndash e-book)
Fica evidente portanto que a doutrina majoritaacuteria concorda com a anaacutelise de que os
direitos fundamentais natildeo apenas os de primeira geraccedilatildeo estatildeo protegidos como
claacuteusula peacutetrea porque a estabilidade da Constituiccedilatildeo depende de manter aquilo que foi
considerado como fundamental (estrutural) para a manutenccedilatildeo do Estado Democraacutetico
de Direito brasileiro
3 O DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Consoante visto o direito agrave qualidade do meio ambiente eacute um direito fundamental de
terceira geraccedilatildeo Trata-se de um direito coletivodifuso e indivisiacutevel porque natildeo eacute
possiacutevel delimitar quanto do meio ambiente faz jus cada cidadatildeo Aleacutem disso a
qualidade do meio ambiente eacute um direito que apenas se materializa no todo
Aleacutem da mencionada previsatildeo de que todo cidadatildeo eacute parte legitimada para propor accedilatildeo
popular contra lesivo ao meio ambiente a Constituiccedilatildeo outorga competecircncia comum a
Uniatildeo Estados Distrito Federal (DF) e Municipios para ldquoproteger o meio ambiente e
combater a poluiccedilatildeo em qualquer de suas formasrdquo (art 23 inc VI) competecircncia
concorrente para legislar sobre proteccedilatildeo do meio ambiente e controle da poluiccedilatildeo (art
24 inc VI) competecircncia concorrente para legislar sobre responsabilidade por dano ao
meio ambiente (art 24 inc VIII) estabelece como princiacutepio orientador da ordem
econocircmica a defesa do meio ambiente ldquoinclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviccedilos e de seus processos de
elaboraccedilatildeo e prestaccedilatildeordquo (art 170 inc VI) determina que a funccedilatildeo social da propriedade
rural eacute cumprida se houver entre outros requisitos utilizaccedilatildeo adequada dos recursos
naturais disponiacuteveis e preservaccedilatildeo do meio ambiente (art 186 inc II) determina que o
Sistema Uacutenico de Sauacutede colabore na proteccedilatildeo do meio ambiente nele compreendido o
do trabalho (art 200 inc VIII) e no Capiacutetulo VI do Tiacutetulo VIII da CRFB1988 que
trata da ordem social trata especificamente do meio ambiente
CAPIacuteTULO VI
DO MEIO AMBIENTE
Art 225 Todos tecircm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
bem de uso comum do povo e essencial agrave sadia qualidade de vida impondo-
se ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para
as presentes e futuras geraccedilotildees ()
O art 225 de CRFB1988 apesar da redaccedilatildeo simples engloba tudo o que foi dito sobre
os direitos fundamentais de terceira geraccedilatildeo Deixa claro a sua natureza de
indivisibilidade e de titularidade coletiva vincula-se agrave dignidade da pessoa humana por
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destacar a sua essencialidade para a sadia qualidade de vida e ressalta a necessidade da
sua estabilidade jaacute que haacute a obrigaccedilatildeo de preservaacute-lo natildeo apenas para as geraccedilotildees
presentes mas tambeacutem para as geraccedilotildees futuras
A preocupaccedilatildeo com as geraccedilotildees futuras estaacute assentada na percepccedilatildeo de que a
propriedade do meio ambiente natildeo pertence a uma geraccedilatildeo especiacutefica Essa percepccedilatildeo eacute
tranquila jaacute que a todo momento renovam-se as geraccedilotildees que habitaratildeo o planeta terra
(natildeo nascemos e morremos todos juntos) a todo momento nascem novos sujeitos de
direito que dependem do meio ambiente para simplesmente existirem Mais do que isso
a partir da noccedilatildeo de que natildeo possuiacutemos a propriedade do meio ambiente percebemos
que natildeo podemos prejudicaacute-lo de modo a reduzir as condiccedilotildees de dignidade e qualidade
de vida saudaacutevel dos demais cidadatildeos Trata-se de uma demanda da igualdade (e por
consequecircncia de liberdade)
A perspectiva da intergeracionalidade na Constituiccedilatildeo eacute particular ao direito agrave qualidade
do meio ambiente Trata-se da uacutenica utilizaccedilatildeo do termo ldquofuturas geraccedilotildeesrdquo em toda a
CRFB1988 Disso decorre que as normas que versem sobre Direito Ambiental tenham
como principal objeto o resguardo do futuro Muito do que se implementar com relaccedilatildeo
ao meio ambiente teraacute suas consequecircncias percebidas apenas no futuro (assim como os
impactos negativos das atividades degradantes e poluidoras)262
Nas palavras de
Alexandra Aragatildeo
[] aleacutem da impressionante natureza dos problemas ambientais os principais
beneficiaacuterios da legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo do ambiente natildeo satildeo os seus
destinataacuterios o que pode conduzir a uma ingovernacircncia intoleraacutevel
Com efeito satildeo as geraccedilotildees atuais que aprovaram as leis as principais
destinataacuterias das normas ambientais que impotildeem limites agraves atividades
econocircmicas condicionamentos aos estilos de vida restriccedilotildees agraves liberdades
individuais Mas jaacute natildeo seratildeo elas as principais beneficiaacuterias dos esperados
efeitos de melhoria da qualidade de vida associados agrave melhoria da qualidade
ambiental no futuro (ARAGAtildeO Alexandra 2012 p 9)
O foco no futuro nas geraccedilotildees que ainda natildeo estatildeo aptas a exercer o seu papel de
cidadatildes e verem legitimadas as suas demandas vinculadas ao meio ambiente conduz a
uma interpretaccedilatildeo particular do instituto conhecido como ldquovedaccedilatildeo ao retrocessordquo
4 VEDACcedilAtildeO AO RETROCESSO PRINCIacutePIO IMPLIacuteCITO
O princiacutepio da proibiccedilatildeo de retrocesso social natildeo encontra previsatildeo expressa na
CRFB1988 mas dela decorre de forma impliacutecita sendo um instrumento para a
concretizaccedilatildeo e consolidaccedilatildeo dos mandamentos constitucionais e para a maacutexima
eficaacutecia dos direitos fundamentais em especial daqueles que demandam atuaccedilotildees
262
Tambeacutem os direitos sociais devem ser implementados com o foco na continuidade e o seu
financiamento depende da visatildeo de futuro (SCAFF 2019 np) Todavia a argumentaccedilatildeo utilizada pelo
autor eacute muito mais fundamentada na proteccedilatildeo da famiacutelia do que na noccedilatildeo de propriedade e de
indivisibilidade desses direitos (ateacute porque natildeo eacute possiacutevel utilizar essa argumentaccedilatildeo para os direitos
fundamentais de segunda geraccedilatildeo) O que se pretende destacar eacute que embora seja possiacutevel argumentar
que a CRFB1988 protege a famiacutelia a preocupaccedilatildeo demonstrada com a qualidade do meio ambiente no
futuro permite desenvolver mais que essa justificaccedilatildeo
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positivas do Estado para a sua implementaccedilatildeo O referido princiacutepio conta com
consideraacutevel aceitaccedilatildeo na doutrina paacutetria e jaacute foi aplicado em situaccedilotildees concretas pelo
Supremo Tribunal Federal (STF)263
mas aleacutem de natildeo ser esta uma aceitaccedilatildeo unacircnime
natildeo haacute tampouco uniformidade na parametrizaccedilatildeo que lhe vem sendo concedida pelos
distintos autores que se dedicaram ao seu estudo
A vedaccedilatildeo ou proibiccedilatildeo de retrocesso social encontra fundamento na supremacia da
Constituiccedilatildeo e no princiacutepio da maacutexima da eficaacutecia dos direitos fundamentais264
Apesar
de os direitos sociais coletivos e ambientais demandarem uma atuaccedilatildeo legislativa para
viabilizar parte consideraacutevel de sua concretizaccedilatildeo e eficaacutecia as normas constitucionais
que reconhecem os referidos direitos tecircm um niacutevel miacutenimo de eficaacutecia que deve ser
respeitado pelo legislador e que o vincula natildeo apenas em uma dimensatildeo positiva (dever
de legislar para a implementaccedilatildeo do direito constitucionalmente previsto) mas tambeacutem
negativa (dever de natildeo legislar em prejuiacutezo da eficaacutecia do direito fundamental previsto
na Constituiccedilatildeo)265
Na medida em que o direcionamento dado aos Poderes Legislativo
e Executivo pela Constituiccedilatildeo eacute observado e em consequecircncia satildeo efetivados os direitos
fundamentais dentre os quais se inclui o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado
os referidos direitos se incorporam ao patrimocircnio coletivo da sociedade e individual de
cada ser humano266
e natildeo podem mais ser suprimidos sem fundamento razoaacutevel e
constitucionalmente lastreado sob pena de afronta ao proacuteprio texto constitucional que
reconhece estes direitos como fundamentais
A necessidade de atuaccedilatildeo legislativa e executiva para a concretizaccedilatildeo de direitos
fundamentais sociais coletivos e ambientais natildeo decorre de uma delegaccedilatildeo da
Constituiccedilatildeo ao legislador ordinaacuterio para deliberar sobre a conveniecircncia ou natildeo desta
efetivaccedilatildeo A CRFB88 recorre agrave ediccedilatildeo futura de atos legislativos e executivos para a
efetivaccedilatildeo de direitos fundamentais com vieacutes prestacional porque natildeo seria viaacutevel a
implementaccedilatildeo imediata destes como uma decorrecircncia direta do texto constitucional O
texto natildeo tem o poder de alterar a realidade e pode apenas apontar as diretrizes e
prioridades a serem observadas na execuccedilatildeo posterior das poliacuteticas puacuteblicas O fato de a
alteraccedilatildeo depender de uma atuaccedilatildeo estatal natildeo significa contudo que a eficaacutecia desses
direitos constitucionais integre o acircmbito de discricionariedade do administrador ou
mesmo do legislador ordinaacuterio e tampouco que as normas constitucionais que
263
Vide a tiacutetulo de exemplo STF ADI 4717 Relator(a) Min CAacuteRMEN LUacuteCIA Tribunal Pleno
julgado em 05042018 PROCESSO ELETROcircNICO DJe-031 DIVULG 14-02-2019 PUBLIC 15-02-
2019 ADI 5016 Relator(a) Min ALEXANDRE DE MORAES Tribunal Pleno julgado em
11102018 PROCESSO ELETROcircNICO DJe-230 DIVULG 26-10-2018 PUBLIC 29-10-2018 264
Acerca da supremacia da Constituiccedilatildeo e da maacutexima eficaacutecia dos direitos fundamentais como
fundamento do princiacutepio da vedaccedilatildeo ou proibiccedilatildeo de retrocesso vide PIOVESAN (2003) NETTO (2010
pp 227-229) e SARLET e FENSTERSEIFER (2012) NETTO (2010 pp 227-229) aponta ainda como
fundamentos para o princiacutepio da proibiccedilatildeo de retrocesso social (i) o princiacutepio da juridicidade que exige
alguma estabilidade da ordem juriacutedica (ii) o princiacutepio democraacutetico que reclama a efetivaccedilatildeo os direitos
de igualdade (iii) o princiacutepio da socialidade pelo qual o Estado deve garantir condiccedilotildees materiais de vida
digna para todo ser humano e (iv) a internacionalizaccedilatildeo dos direitos fundamentais que impotildee um dever
internacional de seu reconhecimento e efetivaccedilatildeo por todas as naccedilotildees 265
Sobre a vinculaccedilatildeo positiva e negativa do legislador aos direitos fundamentais vide NETTO (2010
pp 227-229) A vedaccedilatildeo ou proibiccedilatildeo de retrocesso seria relacionada especialmente agrave vinculaccedilatildeo negativa
do legislador aos direitos fundamentais da qual decorreria a impossibilidade de se legislar em prejuiacutezo da
efetividade desses direitos 266
ROTHENBURG (2012 p 255) afirma que o direito ambiental natildeo seria apenas um direito social mas
tambeacutem um direito fundamental individual que reuacutene tanto a dimensatildeo de direito de defesa quanto de
direito prestacional
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determinam a efetivaccedilatildeo dos referidos direitos sejam dotadas de menor forccedila coercitiva
Uma vez implementada a alteraccedilatildeo na realidade desejada e direcionada pelo
Constituinte natildeo pode mais o legislador retroceder ainda que o progresso tenha
decorrido de uma atuaccedilatildeo deste mesmo legislador
Especificamente em relaccedilatildeo agrave vedaccedilatildeo de retrocesso ambiental acrescem-se aos
fundamentos de legitimidade do referido princiacutepio a responsabilidade intergeracional267
a vinculaccedilatildeo do direito ao meio ambiente sadio e equilibrado com o proacuteprio direito agrave
vida e agrave dignidade da pessoa humana268
o caraacuteter transnacional dos direitos ambientais
e consequente existecircncia de um dever de cada Estado soberano perante os demais
paiacuteses na medida em que toda a humanidade eacute afetada pelos efeitos negativos da
degradaccedilatildeo ambiental269
e o dever do Estado de defender e preservar o meio ambiente
previsto expressamente na CRFB1988270
Acerca do dever constitucional do Estado e
de toda a sociedade de defender e preservar o meio ambiente haacute previsatildeo
expressamente previsto no artigo 225 da CRFB1988271
Ademais aleacutem da previsatildeo
especiacutefica do art 225 da CRFB88 a Constituiccedilatildeo vale-se dos faz nova referecircncia agrave
conservaccedilatildeo da natureza e proteccedilatildeo do meio ambiente ao tratar da competecircncia
concorrente dos entes federados para legislar (art 24 VI)272
elenca a defesa do meio
ambiente como princiacutepio da ordem econocircmica (art 170 VI)273
e estabelece a
preservaccedilatildeo do meio ambiente como criteacuterio para que seja cumprida a funccedilatildeo social da
propriedade (art 186 II)274
ARAGAtildeO (2012 p 9) aponta ainda como fundamentos
adicionais da vedaccedilatildeo ao retrocesso ambiental (i) os princiacutepios da precauccedilatildeo e da
prevenccedilatildeo sendo o princiacutepio em tela um instrumento cabiacutevel para evitar
irreversibilidades ecoloacutegicas graves e (ii) o fato de que satildeo os mais pobres os mais
fracos e os mais vulneraacuteveis aqueles que mais fortemente sofrem os impactos da
degradaccedilatildeo ambiental
267
Nesse sentido SARLET e FENSTERSEIFER (2012) AYALA (2012) BENJAMIN (2012) 268
Nesse sentido SARLET e FENSTERSEIFER (2012) AYALA (2012) PRIEUR (2012) 269
Nesse sentido ARAGAtildeO (2012) MOLINARO (2012) ROTHENBURG (2012) ROTHENBRUG
(2012) afirma que a anaacutelise da vedaccedilatildeo ao retrocesso ambiental comporta tanto um controle de
constitucionalidade quanto de convencionalidade este uacuteltimo agrave luz dos acordos e tratados internacionais
celebrados pelo Brasil Considerando-se que os direitos ambientais tecircm natureza de direito fundamental e
que a CRFB88 atribui status supralegal aos direitos fundamentais reconhecidos em tratados
internacionais (art 5ordm sect2ordm CRFB88) este controle de convencionalidade ganha ainda mais forccedila e
relevacircncia A anaacutelise da vedaccedilatildeo ao retrocesso ambiental sob a oacutetica dos tratados internacionais natildeo seraacute
contudo o objeto deste artigo 270
Nesse sentido MOLINARO (2012) AYALA (2012) 271
Art 225 Todos tecircm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado bem de uso comum do
povo e essencial agrave sadia qualidade de vida impondo-se ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de
defendecirc-lo e preservaacute- lo para as presentes e futuras geraccedilotildees () 272
Art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre () VI -
florestas caccedila pesca fauna conservaccedilatildeo da natureza defesa do solo e dos recursos naturais proteccedilatildeo do
meio ambiente e controle da poluiccedilatildeo () 273
Art 170 A ordem econocircmica fundada na valorizaccedilatildeo do trabalho humano e na livre iniciativa tem
por fim assegurar a todos existecircncia digna conforme os ditames da justiccedila social observados os seguintes
princiacutepios () VI - defesa do meio ambiente inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e serviccedilos e de seus processos de elaboraccedilatildeo e prestaccedilatildeo () 274
Art 186 A funccedilatildeo social eacute cumprida quando a propriedade rural atende simultaneamente segundo
criteacuterios e graus de exigecircncia estabelecidos em lei aos seguintes requisitos () II - utilizaccedilatildeo adequada
dos recursos naturais disponiacuteveis e preservaccedilatildeo do meio ambiente ()
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
160
Superada a questatildeo relativa agrave existecircncia de um princiacutepio de vedaccedilatildeo do retrocesso faz-
se necessaacuteria a sua conceituaccedilatildeo e parametrizaccedilatildeo A doutrina contudo natildeo tem
uniformidade nesta parametrizaccedilatildeo
Haacute autores como BENJAMIN (2012) e MOLINARO (2012) que restringem a
aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo de retrocesso ao miacutenimo ecoloacutegico constitucional (BENJAMIN
2012)275
ao nuacutecleo duro do direito (MOLINARO 2012) ROTHENBURG (2012) por
sua vez em posiccedilatildeo por noacutes compartilhada entende que a vedaccedilatildeo ao retrocesso ocupa
um ponto intermediaacuterio entre o nuacutecleo miacutenimo do direito fundamental (garantido
independentemente do princiacutepio de vedaccedilatildeo do retrocesso por ser o miacutenimo que se
exige que seja efetivado pelo Estado sob pena de inconstitucionalidade ateacute mesmo por
omissatildeo) e a maximizaccedilatildeo da eficaacutecia desse direito (situaccedilatildeo ideal desejada pela
CRFB88 mas cuja implementaccedilatildeo depende de atuaccedilotildees positivas do Estado)
ROTHENBURG (2012 p 257) afirma que ldquoo conteuacutedo miacutenimo nao se revela um limite
ao natildeo retrocesso mas ao contraacuterio o natildeo retrocesso revela-se um ampliador do
conteuacutedo miacutenimordquo A vedaccedilatildeo ao retrocesso seria para ROTHENBURG (2012 p 253)
um dever de manutenccedilatildeo de um niacutevel de concretizaccedilatildeo do direito jaacute alcanccedilado ou que se
possa razoavelmente obter
ARAGAtildeO (2012) tambeacutem trabalha com algo proacuteximo a um nuacutecleo duro do direito
ambiental (fundamental) ao tratar da vedaccedilatildeo de retrocesso na medida em que sustenta
que nos aspectos em que a proacutepria Constituiccedilatildeo trata especificamente da necessidade de
atuaccedilatildeo protetiva pelo Estado tem-se ldquovalores constitucionais suficientemente
importantes para se considerar que com a sua concretizaccedilatildeo pela via legal se
ultrapassou uma etapa que natildeo deve ser abandonada e em relaccedilatildeo agrave qual um
retrocesso configuraria uma inconstitucionalidade materialrdquo (ARAGAtildeO 2012 p 23)
Natildeo obstante ela destaca que embora o criteacuterio formal seja um balizador ele natildeo eacute
suficiente devendo ser feita sempre uma anaacutelise material do regime legal para se
verificar os casos em que se estaacute diante de progresso ambiental relevante o que indica
um provaacutevel entendimento de que a vedaccedilatildeo de retrocesso natildeo seria restrita ao nuacutecleo
duro do direito
O princiacutepio da vedaccedilatildeo ao retrocesso como apontado acima tem fundamento na
supremacia da Constituiccedilatildeo e na maacutexima eficaacutecia dos direitos fundamentais assim
como especificamente em sede ambiental na responsabilidade intergeracional no
direito agrave vida e dignidade da pessoa humana no caraacuteter transnacional dos direitos
ambientais e no dever do Estado de defender e preservar o meio ambiente previsto
expressamente na CRFB1988
O acircmbito de aplicaccedilatildeo deste princiacutepio por sua vez encontra-se em um ponto
intermediaacuterio entre o nuacutecleo miacutenimo de eficaacutecia do direito fundamental (niacutevel de
eficaacutecia para o qual o princiacutepio da vedaccedilatildeo de retrocesso natildeo eacute necessaacuterio ou pertinente
na medida em que o dever de efetivaccedilatildeo do direito neste niacutevel miacutenimo eacute uma exigecircncia
que independe do fato de que o legislador jaacute ter feito ou natildeo preacutevios avanccedilos nessa
direccedilatildeo sendo a sua natildeo efetivaccedilatildeo hipoacutetese apta a caracterizar inconstitucionalidade
por omissatildeo) e a sua maacutexima eficaacutecia (situaccedilatildeo ideal para a qual se deve caminhar mas
275
BENJAMIN (2012 p 65) aponta como miacutenimo ecoloacutegico constitucional no Direito brasileiro os
processos ecoloacutegicos essenciais a diversidade e integridade geneacutetica e a natildeo extinccedilatildeo de espeacutecies (art
225 sect1ordm I II e VII)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
161
que pode ainda natildeo ter sido alcanccedilada pela inviabilidade cientiacutefica econocircmica ou
material)
5 PARAcircMETROS PARA A APLICACcedilAtildeO DO PRINCIacutePIO DA VEDACcedilAtildeO AO
RETROCESSO
NETTO (2010 pp 231-232) sustenta que para que o retrocesso social possa ser
constitucionalmente tolerado a medida deve ser racionalmente fundamentada
demonstrando-se (i) respeito ao nuacutecleo essencial do direito que estaacute sendo atingido pelo
retrocesso (ii) adequaccedilatildeo das medidas para os fins legiacutetimos que lhe sirvam de
justificativa (iii) necessidade da medida adotada e impossibilidade de sua substituiccedilatildeo
por outra menos gravosa (iv) razoabilidade da restriccedilatildeo imposta ao direito fundamental
em cotejo com os benefiacutecios em favor do fim legiacutetimo que se busca resguardar com a
medida (v) conformidade com o princiacutepio da igualdade (vi) respeito agrave seguranccedila
juriacutedica e agrave proteccedilatildeo da confianccedila (vii) aproveitamento pleno e otimizado dos recursos
disponiacuteveis e (viii) observacircncia da participaccedilatildeo social da definiccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
ARAGAtildeO (2012) por sua vez afirma que o retrocesso ambiental pode ser admitido por
alteraccedilotildees nas circunstacircncias faacuteticas ou sociais que tornem a proteccedilatildeo desnecessaacuteria ou
menos relevante ou por razotildees econocircmicas Especialmente nos casos em que o
retrocesso decorre de razotildees econocircmicas ela aponta as seguintes condiccedilotildees para a
admissibilidade do retrocesso (ARAGAtildeO 2012 pp 31-33) (i) o retrocesso deve ser
temporaacuterio ainda que tenha que ser periodicamente renovado (sempre de forma
justificada) (ii) natildeo deve haver a aniquilaccedilatildeo do bem ambiental cuja proteccedilatildeo estaacute
sendo reduzida (o retrocesso natildeo deve ser definitivo como se tem no caso de extinccedilatildeo
de espeacutecies assoreamento de rios etc) e (iii) o retrocesso deve ser necessaacuterio para
salvaguardar valores de mesma relevacircncia Outros direitos de igual status Na hipoacutetese
de efeitos ambientais graves ou irreversiacuteveis ARAGAtildeO (2012 p 32) sustenta que o
retrocesso somente seria admissivel em caso de ldquoestado de necessidaderdquo
As principais objeccedilotildees agrave aplicaccedilatildeo do princiacutepio da vedaccedilatildeo ao retrocesso como
fundamento para o controle judicial de atos administrativos ou legislativos que reduzem
ou afastam medidas anteriormente implementadas para a concretizaccedilatildeo de direitos
sociais satildeo conforme pontua NETTO (2010 pp 229-230) (i) os princiacutepios
democraacutetico e da separaccedilatildeo de poderes (ii) a hierarquia das normas (iii) a necessidade
de se conferir a eficaacutecia a todo o sistema de direitos fundamentais e natildeo apenas a algum
direito especiacutefico e (iv) a reserva do possiacutevel O enfrentamento das referidas objeccedilotildees
contudo relaciona-se mais agrave parametrizaccedilatildeo e aos limites do princiacutepio da vedaccedilatildeo ou
proibiccedilatildeo do retrocesso do que ao reconhecimento da existecircncia e aplicabilidade do
referido princiacutepio
O desrespeito ao princiacutepio democraacutetico agrave separaccedilatildeo dos poderes e agrave hierarquia das
normas natildeo eacute decorrecircncia necessaacuteria da admissatildeo do princiacutepio da vedaccedilatildeo ao retrocesso
mas um efeito da inadequada aplicaccedilatildeo do referido princiacutepio de sua aplicaccedilatildeo com uma
amplitude tal que viabilize a ingerecircncia judicial na definiccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e na
realizaccedilatildeo de eventuais escolhas ainda que traacutegicas que sejam exigidas dos
representantes democraacuteticos da populaccedilatildeo Se o princiacutepio da vedaccedilatildeo de retrocesso
social inclusive ambiental for aplicado apenas agraves situaccedilotildees nas quais a atuaccedilatildeo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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legislativa afronta de forma niacutetida e injustificada a efetividade de um direito
constitucionalmente reconhecido natildeo haacute violaccedilatildeo ao princiacutepio democraacutetico agrave separaccedilatildeo
de poderes ou agrave hierarquia de normas mas sim a sua adequada aplicaccedilatildeo O Estado
Democraacutetico de Direito impotildee a observacircncia da Constituiccedilatildeo que eacute hierarquicamente
superior agrave legislaccedilatildeo ordinaacuteria que concretiza os seus mandamentos Natildeo obstante se o
princiacutepio da vedaccedilatildeo de retrocesso for aplicado de forma irrestrita e como instrumento
para que o Poder Judiciaacuterio usurpe a competecircncia legislativa e executiva para as
decisotildees de conveniecircncia e oportunidade especialmente nos casos em que os recursos
disponiacuteveis natildeo forem suficientes para garantir a efetividade de todos os direitos
fundamentais reconhecidos pela CRFB1988 ter-se-aacute entatildeo nesta circunstacircncia afronta
ao princiacutepio democraacutetico e agrave separaccedilatildeo de poderes276
A necessidade de se conferir eficaacutecia a todo o sistema de direitos fundamentais e natildeo
apenas a algum direito especiacutefico por sua vez refere-se aos criteacuterios a serem
observados para a afericcedilatildeo da existecircncia (ou natildeo) de efetivo retrocesso no caso concreto
Se um determinado direito fundamental eacute prejudicado para viabilizar maior efetividade
a outro de mesmo status natildeo haveria necessariamente violaccedilatildeo ao princiacutepio de vedaccedilatildeo
de retrocesso desde que o nuacutecleo essencial do direito prejudicado natildeo seja afetado Os
direitos (mesmo os fundamentais) natildeo satildeo absolutos277
sendo passiacuteveis de ponderaccedilatildeo e
limitaccedilatildeo desde que entre direitos de igual hierarquia278
Trata-se de uma escolha
legislativa ou executiva diante de recursos escassos O que natildeo se pode admitir salvo
em situaccedilotildees de absoluta excepcionalidade (a exemplo do estado de guerra ou
calamidade) eacute que um direito fundamental seja restringido em seu acircmbito de eficaacutecia
para que os recursos que lhe subsidiavam sejam destinados a fins outros que natildeo a
efetivaccedilatildeo de outros direitos de igual status e hierarquia
Por fim a reserva do possiacutevel eacute fundamento para justificar razoavelmente o retrocesso
nos casos em que ele seja inevitaacutevel mas a sua invocaccedilatildeo natildeo pode ser geneacuterica Para
que a reserva do possiacutevel possa legitimar um retrocesso no caso concreto deve ser
demonstrado que as circunstacircncias econocircmicas sofreram impacto desfavoraacutevel
significativo (ou seja que jaacute natildeo se tem tantos recursos disponiacuteveis quanto se tinha agrave
eacutepoca em que foi viabilizada maior amplitude ao direito fundamental que estaacute sendo
objeto de medida restritiva)
6 CONCLUSOtildeES
A CRFB1988 apresenta um projeto baacutesico formata um Estado que em seu nuacutecleo
duro naquilo que eacute considerado essencial para a democracia pretende-se permanente
sob pena de se comprometer o espiacuterito da Constituiccedilatildeo Como dito eacute preciso garantir
276
Acerca da impossibilidade de se invocar o princiacutepio da vedaccedilatildeo de retrocesso para justificar a
substituiccedilatildeo das escolhas poliacuteticas por escolhas judiciaacuterias vide STF ADC 42 Relator(a) Min LUIZ
FUX Tribunal Pleno julgado em 28022018 PROCESSO ELETROcircNICO DJe-175 DIVULG 12-08-
2019 PUBLIC 13-08-2019 277
NETTO (2010 p 227229) sustenta que o nuacutecleo essencial de um direito fundamental vincula de
forma definitiva o legislador tanto na dimensatildeo positiva quanto negativa Natildeo obstante a autora ressalta
que como todo direito este tambeacutem pode restringido na ponderaccedilatildeo com outros direitos 278
Nesse sentido MOREIRA (2009) e MARCILIO (2009)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
163
estabilidade ao ordenamento juriacutedico nacional e isso se faz especificando valores e
direitos que apontam a direccedilatildeo para qual devemos caminhar
Os direitos fundamentais expressam demandas sociais que foram incorporadas no
ordenamento juriacutedico apoacutes periacuteodos de luta e convulsatildeo social Fazem parte da nossa
histoacuteria e demarcam o nosso caminhar evolutivo Representam as balizas inegociaacuteveis
de um Estado Democraacutetico de Direito Por isso satildeo protegidas como claacuteusulas peacutetreas
ainda que a redaccedilatildeo literal do art 60 sect4ordm inc IV da CRFB1988 natildeo deixei evidente
Entre os direitos fundamentais estaacute o meio ambiente equilibrado Trata-se de direito
fundamental de terceira geraccedilatildeo especialmente disciplinado pela Constituiccedilatildeo (art
225) De acordo com esse dispositivo eacute preciso manter o meio ambiente equilibrado
garantindo a dignidade da pessoa humana para as geraccedilotildees presentes e futuras
Sendo um direito fundamental relacionado com a dignidade da pessoa humana e com as
condiccedilotildees de vida das geraccedilotildees futuras entendemos que haacute quanto a ele vedaccedilatildeo ao
retrocesso Todavia a verificaccedilatildeo de retrocesso comporta a comprovaccedilatildeo de que natildeo haacute
outro caminho razoaacutevel a ser tomado que se estaacute diante de circunstacircncias econocircmicas
novas e consideravelmente piores que as verificadas quando da implementaccedilatildeo do
avanccedilo sacrificado
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A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL NO
STJ SUBJETIVA OU OBJETIVA
INARA DE PINHO NASCIMENTO VIDIGAL
__________________ SUMAacuteRIO _______________
1 Introduccedilatildeo 2 Fiscalizaccedilatildeo ambiental competecircncia
comum e o federalismo cooperativo 3 A multa e as
demais infraccedilotildees administrativas ambientais
requisitos para sua imposiccedilatildeo 4 Natureza juriacutedica da
responsabilidade administrativa ambiental na
doutrina 5 Infrator e poluidor satildeo figuras distintas 6
Evoluccedilatildeo do posicionamento do STJ sobre a
responsabilidade administrativa ambiental 61
Recurso Especial nordm 1728334 - rj (20170307709-
1) Relator Ministro Herman Benjamin 62
Embargos de Divergecircncia em Resp nordm 1318051 -
RJ (20120070152-3) Relator Ministro Mauro
Campbell Marques 7 Consideraccedilotildees finais
1 INTRODUCcedilAtildeO
A responsabilidade administrativa ambiental eacute aquela que decorre da infraccedilatildeo de
normas ambientais sujeitando o transgressor agrave sanccedilotildees administrativas que devem ser
apuradas mediante processo administrativo proacuteprio assegurada a ampla defesa e o
contraditoacuterio
No entanto a naturea juriacutedica dessa responsabilidade eacute subjetiva ou objetiva Discute-
se culpadolo para fins de responsabilizaccedilatildeo na esfera administrativa ou essa
responsabilidade independe da anaacutelise da culpabilidade do infrator bastando o nexo
causal
A doutrina natildeo eacute uniforme ao tratar do tema e o Superior Tribunal de Justiccedila vem
construindo um posicionamento que ainda mostra-se confuso mas vem seguindo uma
linha na esteira da responsabilidade adminsitrativa objetiva
Mestre em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentaacutevel Especialista em gestatildeo e manejo
ambiental em sistemas florestais Advogada e professora de cursos de graduaccedilatildeo e poacutes-graduaccedilatildeo Email
inarapinhogmailcom
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
168
Eacute pois nesse contexto que o presente artigo busca analisar a natureza juriacutedica da
responsabilidade ambiental administrativa agrave luz da legislaccedilatildeo da doutrina e do atual
posicionamento do STJ
Metodologicamente utiliza-se a revisao bibliograacutefica levantando o entendimento dos
principais doutrinadores sobre a mateacuteria bem como trazendo uma anaacutelise qualitativa
sobre a evoluccedilatildeo do posicionamento do Superior Tribunal de Justiccedila a partir dos
seguintes julgados ERESP Nordm 1318051 - RJ (20120070152-3) 1ordf Turma cujo Relator
foi o Ministro Mauro Campbell Marques RESP Nordm 1728334 - RJ (20170307709-1)
2ordf Turma cujo Relator foi o Ministro Herman Benjamin e REsp nordm 467212 RJ
(20020106671-6) 1ordf Turma cujo Relator Ministro Luiz Fux por serem desses casos as
decisotildees mais recentes do Superior Tribunal de Justiccedila proferidas no ano de 2019
2 FISCALIZACcedilAtildeO AMBIENTAL COMPETEcircNCIA COMUM E O
FEDERALISMO COOPERATIVO
A responsabilidade ambiental fundamenta-se no texto constitucional279
que define trecircs
espeacutecies de responsabilidade a saber
a)A responsabilidade penal que na sua essecircncia eacute subjetiva exigindo prova do dolo ou
da culpa
b) A responsabilidade civil definida como objetiva natildeo prescindindo da prova do dolo
ou da es
d) A responsabilidade administrativa cuja discussatildeo sobre a sua natureza juriacutedica
(subjetiva ou objetiva) discute-se nesse artigo
No acircmbito da responsabilidade administrativa a distribuiccedilatildeo de competecircncias na
Constituiccedilatildeo eacute comum agrave Uniatildeo aos Estados ao Distrito Federal e aos Municiacutepios a
proteccedilatildeo do meio ambiente e o combate agrave poluiccedilatildeo estabelecendo a todos os entes
federativos o poder de fiscalizaccedilatildeo e licenciamento ambiental com vistas agrave uma atuaccedilatildeo
cooperativa podendo ser esta supletiva280
ou subsidiaacuteria281
Nesse sentido tanto o licenciamento quanto a fiscalizaccedilatildeo ambiental podem ser
exercidos nas trecircs esferas administrativas quais sejam federal estadual e municipal
pois a administraccedilatildeo ambiental constitui um sistema uacutenico formado pela Uniatildeo
Estados Distrito Federal e Municiacutepios compondo o Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA) criado pela Lei 693881 Cabe agrave esse sistema promover a
articulaccedilatildeo coordenada de todos os oacutergatildeos e entidades que o constituem visando evitar
medidas e procedimentos conflitantes na execuccedilatildeo da poliacutetica nacional de meio
ambiente
279
Art225 sect3deg da Constituiccedilatildeo Federal 280
Atuaccedilatildeo supletiva accedilatildeo do ente da Federaccedilatildeo que se substitui ao ente federativo originariamente
detentor das atribuiccedilotildees nas hipoacuteteses definidas nesta Lei Complementar (Art2deg II LC 1402011) 281
Atuaccedilatildeo subsidiaacuteria accedilatildeo do ente da Federaccedilatildeo que visa a auxiliar no desempenho das atribuiccedilotildees
decorrentes das competecircncias comuns quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor
das atribuiccedilotildees definidas nesta Lei Complementar (Art2deg III LC 1402011)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
169
Importante ressaltar poreacutem que havendo duacuteplice autuaccedilatildeo administrativa (bis in idem)
de um empreendimento ou atividade originaacuterias de um mesmo fato deve prevalecer a
autuaccedilatildeo do oacutergatildeo que o licenciou282
3 A MULTA E AS DEMAIS INFRACcedilOtildeES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
REQUISITOS PARA SUA IMPOSICcedilAtildeO
Para tratar da natureza juriacutedica da responsabilidade ambiental administrativa eacute
fundamental conhecer as diferentes espeacutecies de infraccedilatildeo ambiental e as regras para a sua
imposiccedilatildeo fazendo um destaque especial para a multa simples dada agraves peculiaridades
que a distinguem das demais
No Brasil os empreendedores bem como as empresas puacuteblicas ou privadas tecircm por
obrigaccedilatildeo desenvolver as suas atividades em consonacircncia com as diretrizes da Poliacutetica
Nacional do Meio Ambiente283
Nesse sentido o descumprimento dessa e de outras normas destinadas agrave promoccedilatildeo da
qualidade e do equiliacutebrio do meio ambiente configura infraccedilatildeo administrativa e sujeita-
se agrave sanccedilotildees adminisntrativas previstas em lei Portanto infraccedilatildeo administrativa
ambiental eacute toda accedilatildeo ou omissatildeo que viole as regras juriacutedicas de uso gozo promoccedilatildeo
proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo do meio ambiente284
Satildeo autoridades competentes para lavrar auto de infraccedilatildeo ambiental e instaurar processo
administrativo os funcionaacuterios de oacutergatildeos ambientais integrantes do Sistema Nacional de
Meio Ambiente - SISNAMA designados para as atividades de fiscalizaccedilatildeo bem como
os agentes das Capitanias dos Portos do Ministeacuterio da Marinha
Mas vale ressaltar que qualquer pessoa constatando infraccedilatildeo ambiental poderaacute
denunciar dirigindo representaccedilatildeo agraves autoridades relacionadas no paraacutegrafo anterior
para efeito do exerciacutecio do seu poder de poliacutecia
As infraccedilotildees ambientais satildeo apuradas em processo administrativo proacuteprio assegurado o
direito de ampla defesa e o contraditoacuterio E as sanccedilotildees que podem ser aplicadas ao
infrator satildeo285
I - advertecircncia II - multa simples III - multa diaacuteria IV - apreensatildeo dos animais
produtos e subprodutos da fauna e flora instrumentos petrechos equipamentos ou
282
(Art17 LC 1402011) sect 2ordm Nos casos de iminecircncia ou ocorrecircncia de degradaccedilatildeo da qualidade
ambiental o ente federativo que tiver conhecimento do fato deveraacute determinar medidas para evitaacute-la
fazer cessaacute-la ou mitigaacute-la comunicando imediatamente ao oacutergatildeo competente para as providecircncias
cabiacuteveis
sect 3ordm O disposto no caput deste artigo natildeo impede o exerciacutecio pelos entes federativos da atribuiccedilatildeo comum
de fiscalizaccedilatildeo da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores
ou utilizadores de recursos naturais com a legislaccedilatildeo ambiental em vigor prevalecendo o auto de infraccedilatildeo
ambiental lavrado por oacutergatildeo que detenha a atribuiccedilatildeo de licenciamento ou autorizaccedilatildeo a que se refere o
caput 283
As diretrizes e regras da poliacutetica nacional de meio ambiente satildeo estabelecidas pela Lei 693881 284
Definiccedilatildeo dada pelo art70 da Lei 960598 e art2deg do Decreto 65142008 285
As sanccedilotildees estatildeo descritas no art 72 da Lei 960598
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
170
veiacuteculos de qualquer natureza utilizados na infraccedilatildeo V - destruiccedilatildeo ou inutilizaccedilatildeo do
produto VI - suspensatildeo de venda e fabricaccedilatildeo do produto VII - embargo de obra ou
atividade VIII - demoliccedilatildeo de obra IX - suspensatildeo parcial ou total de atividades X ndash
(VETADO) XI - restritiva de direitos
Se o infrator cometer simultaneamente duas ou mais infraccedilotildees poderatildeo ser aplicadas
cumulativamente as sanccedilotildees a elas cominadas
Entretanto para a aplicaccedilatildeo da multa simples eacute exigida a caracterizaccedilatildeo de negligecircncia
ou dolo a teor do que dispotildee a lei 960598
sect 3ordm A multa simples seraacute aplicada sempre que o agente por negligecircncia ou dolo
I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas deixar de sanaacute-las no
prazo assinalado por oacutergatildeo competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos do
Ministeacuterio da Marinha
II - opuser embaraccedilo agrave fiscalizaccedilatildeo dos oacutergatildeos do SISNAMA ou da Capitania dos
Portos do Ministeacuterio da Marinha (art72 sectdeg3 da Lei 960598)
Nota-se que o legislador estabeleceu para a aplicaccedilatildeo especificamente da sanccedilatildeo de
multa simples na qual se deve apurar a existecircncia de negligecircncia ou dolo natildeo se
exigindo tal requisito para a imposiccedilatildeo das demais sanccedilotildees administrativas
4 NATUREZA JURIacuteDICA DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
AMBIENTAL NA DOUTRINA
A doutrina destoa ao tratar do tema Vladimir Passos de Freitas entende que a
responsabilidade administrativa por dano ao meio ambiente eacute objetiva ressaltando que
em momento algum a Lei 960598 faz a distinccedilatildeo excluindo a responsabilidade de
quem natildeo se houve com culpa sendo que haacute casos em que a mera omissatildeo jaacute eacute
suficiente para configurar infraccedilatildeo (FREITAS 2002) Na mesma linha segue o
entendimento de Paulo Affonso Leme Machado relacionandoo regime de
responsabilidade administrativa com a natureza das sanccedilotildees cabiacuteveis sustenta que o
sistema da Lei 693881 eacute plenamente aplicaacutevel pela administraccedilatildeo puacuteblica Ressalta
poreacutem este autor que a uacutenica exceccedilatildeo expressamente prevista em lei eacute a da sanccedilatildeo do
poluidor com multa simples (MACHADO 2001)
Eacutedis Milareacute e Flaacutevia Tavares Rocha Loures por sua vez entendem que eacute inadequada a
aplicaccedilatildeo pura e simples da teoria da responsabilidade objetiva nos casos de
responsabilidade adminisstrativa ambiental e esclarecem que diferentemente da
responsabilidade civil natildeo se podem prescindir a caracterizaccedilatildeo da ilicitude da conduta
e da correspondente pessoalidade (MILAREacute amp LOURES 2004) Concluem os autores
afirmando que se a responsabilidade civil ambiental sob a modalidade de risco integral
jamais admite a incidecircncia das chamadas excludentes a responsabilidade
administrativa em certos casos pode ser elidida com base na alegaccedilatildeo de forma maior
caso fortuito ou fato de terceiro
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Heraldo Garcia Vitta entende que o iliacutecito administrativo a exeplo do iliacutecito penal
exige o elementos subjetivo do suposto infrator e nas suas palavras Sem isto
estariacuteamos aplicando a responsabilidade objetiva nas sanccedilotildees administrativas as quais
inclusive atingem a liberdade (profissional econocircmica e outras) e a propriedade das
pessoas sem configuraccedilatildeo constitucional ante a afronta aos princiacutepios maiores do
regime democraacutetico de Direito (VITTA 2008)
Neste estudo tambeacutem satildeo analisados os pensamentos dos doutrinadores Talden Farias e
Marcelo Abelha Rodrigues especificamente sobre o recente posicionamento
manifestado pelo STJ acerca da responsabilidade ambiental administrativa no ano de
2019
Talden Farias (2018) manifesta-se em consonacircncia com a responsabilidade ambiental
subjetiva no acircmbito administrativo e cita o julgamento do REsp 1401500PR pela 2ordf
Turma do STJ para dizer que a corte vem consolidando entendimento nesse sentido
Analisando o referido julgamento verifica-se que o Instituto Ambiental do Paranaacute
(IAP) impocircs multa simples no valor de mais de R$ 12 milhotildees agrave Hexion Quiacutemica
Induacutestria e Comeacutercio Ltda em razatildeo de um dano cometido por outra empresa com
quem esta firmou contrato sob o argumento de que a responsabilidade administrativa
do poluidor seria objetiva e decorreria do risco gerado pela atividade fazendo com que
o poluidor indireto tambeacutem pudesse ser responsabilizado
O mesmo autor argumenta que de fato se o derramamento de metanol na Baiacutea de
Paranaguaacute foi causado pela Methanex Chile Ltda natildeo haacute sentido em responsabilizar a
primeira empresa ndash ao menos nesse acircmbito de competecircncia diga-se de passagem ndash de
maneira que a sentenccedila e o acoacuterdatildeo do Tribunal de Justiccedila do Paranaacute mereceram sim ser
reformados
Nota-se que Farias em outras palavras entende que a sanccedilatildeo deve ser imposta ao
trangressor qual seja aquele que objetivamente derramou o metanol na aacutegua e natildeo a
empresa prorietaacuteria da substacircncia derramada (considerada poluidora no conceito legal)
Contudo Farias (2018) ressalta que no que se refere agrave multa administrativa simples
a Lei 960598 dispocircs expressamente que a responsabilidade administrativa em mateacuteria
ambiental eacute subjetiva haja vista a necessidade de comprovar a negligecircncia ou dolo
entendendo ser acertada a decisatildeo do STJ pela responsabilidade administrativa
subjetiva
Marcelo Abelha Rodrigues (2019) por sua vez entende que a imposiccedilatildeo da
responsabilidade administrativa ambiental eacute regra geral objetiva podendo o legislador
distinguir este regime geral como fez no caso da multa simples Portanto eacute irrelevante a
culpabilidade do infratortransgressor (e sendo suficiente a sua voluntariedade) na
praacutetica do ato que viole as regras juriacutedicas de uso gozo promoccedilatildeo proteccedilatildeo e
recuperaccedilatildeo do meio ambiente
5 INFRATOR E POLUIDOR SAtildeO FIGURAS DISTINTAS
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Antes de passar ao ponto central desse artigo qual seja a anaacutelise da natureza juriacutedica da
responsabilidade administrativa ambiental agrave luz do posicionamento do Superior
Tribunal de Justiccedila faz-se necessaacuterio trazer agrave tona dois conceitos fundamentais que
norteiam as duas espeacutecies de responsabilidade (subjetiva e objetiva) o de poluidor e o
de infrator
Poluidor286
eacute a pessoa fiacutesica ou juriacutedica de direito puacuteblico ou privado responsaacutevel
direta ou indiretamente por atividade causadora de degradaccedilatildeo ambiental
Note-se que o poluidor eacute considerado como tal pelo simples fato de se colocar no
mercado para o desenvolvimento de atividade que possa causar degradaccedilatildeo ambiental
Portanto apenas a existecircncia do risco oferecido pela atividade por si soacute jaacute imputa ao
poluidor o dever de reparar o dano que porventura decorra do seu empreendimento ou
atividade
Pode-se inferir que a figura do poluidor estaacute diretamente relacionada agrave responsabilidade
civil objetiva visto que natildeo se prescinde da culpa para que exista a obrigaccedilatildeo de reparar
o dano bastando tatildeo somente o nexo causal entre a atividade de risco (ambiental) e o
dano causado
Infrator287
por sua vez eacute a pessoa fiacutesica ou juriacutedica que por accedilatildeo ou omissatildeo viole as
regras juriacutedicas de uso gozo promoccedilatildeo proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo do meio ambiente
Aqui tem-se a figura do trangressor aquele que infringiu normas ambientais e que por
esse motivo estaacute sujeito agrave sanccedilotildees administrativas natildeo sendo exigida ocorrecircncia de
dano ao meio ambiente para que o infrator seja penalizado
Assim para que seja imposta uma sanccedilatildeo administrativa em regra basta o
descumprimento de normas ambientais
Registre-se ainda que pode ser considerado poluidor aquele que natildeo trangrediu
nenhuma norma juriacutedica visto que por meio da interaccedilatildeo de impactos ambientais
dentro dos paracircmetros legais pode vir a ocorrer um dano agrave sauacutede humana ou uma
degradaccedilatildeo da qualidade ambiental e por outro lado eacute possiacutevel haver a trangressatildeo de
normas ambientais sem que haja um dano ao meio ambiente quando por exemplo o
empreendimento deixa de entregar documentos de monitoramente perioacutedico da
qualidade do ar fora do prazo legal
Portanto ao infrator deve-se atribuir a responsabilidade administrativa ambiental que
atrai a anaacutelise da culpabilidade apenas em caso de multa e ao poluidor a
responsabilidade civil ambiental que por sua vez atrai a existecircncia do nexo causal entre
o dano e a atividade desenvolvida pelo empreendedor
6 EVOLUCcedilAtildeO DO POSICIONAMENTO DO STJ SOBRE A
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
286
Conceito dado pelo art3deg IV da lei 693881 287
Conceito formulado a partir da definiccedilatildeo de infraccedilatildeo ambiental previsto no art70 da Lei 960598
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Apresenta-se para anaacutelisa-se dois casos julgados pelo Superior Tribunal de Justiccedila em
2018 e 2019 respectivamente os quais conduzem agrave reflexatildeo sobre os posicionamentos
manifestados por essa egreacutegia corte sobre a natureza juriacutedica da responsabilidade
ambiental na esfera administrativa
Eis a siacutentese das referidas decisotildees do STJ
61 RECURSO ESPECIAL Nordm 1728334 - RJ (20170307709-1) RELATOR
MINISTRO HERMAN BENJAMIN
O fato que originou esse julgado foi a autuaccedilatildeo administrativa realizada pelo IBAMA
em desfavor da empresa CMN Engenharia Ltda que construiu sem licenccedila ambiental
seis unidades habitacionais no Condomiacutenio Porto Ciel no municiacutepio de Angra dos Reis
tendo realizado o parcelamento e o desmembramento do solo bem como a implantaccedilatildeo
e ampliaccedilatildeo de empreendimento imobiliaacuterio em zona costeira e aacuterea de preservaccedilao
permanente sem preacutevio licenciamento ambiental A empresa pleiteou a anulaccedilatildeo dos
autos de infraccedilatildeo 074650 e 352767 bem como o cancelamento do auto de embargo e
interdiccedilatildeo ndeg 0044875 e alternativamente requereu a reduccedilatildeo da multa imposta nos
autos de infraccedilatildeo em observacircncia ao princiacutepio da proporcionalidade
Registre-se que a empresa autora adota como argumento para a anulaccedilatildeo do auto de
infraccedilatildeo o fato de que caso o requerimento de licenccedila ambiental natildeo seja deferido ou
indeferido pelo oacutergatildeo ambiental no prazo de 30 (trinta) dias apoacutes seu protocolo
presume-se o licenciamento Sendo assim iniciou as suas atividades entendendo que
nessa situaccedilatildeo haveria uma licenccedila taacutecita do oacutergatildeo ambiental
A sentenccedila em Accedilatildeo Ordinaacuteria concluiu pela correta aplicaccedilatildeo da multa e pela devida
motivaccedilatildeo do auto de infraccedilatildeo culminando apoacutes apelo improvido no Recurso Especial
Em fundamentaccedilatildeo do seu voto o Relator Ministro Herman Bejamin argumentou que
restou comprovado nos autos que a infraccedilatildeo ocorreu em 31112001 e a licenccedila somente
foi concedida em 31012002 o que por si soacute comprova que a Autora estava
promovendo a obra e dando-lhe andamento antes mesmo de obter a devida autorizaccedilatildeo
consubstanciada na licenccedila devida pelo Oacutergatildeo Ambiental quando por oacutebvio o correto
eacute obter a licenccedila e depois iniciar a obra
Sustentou ainda o Relator que eacute incompatiacutevel com os princiacutepios de regecircncia do Estado
de Direito Ambiental vigente no Brasil a possibilidade de licenccedila ou autorizaccedilatildeo taacutecita
automaacutetica ou por protocolo derivada de omissatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica em deferir
ou natildeo o pleito do empreendedor Ressaltou que no nosso ordenamento o silecircncio
administrativo perante simples protocolo do pedido gera ndash ateacute manifestaccedilatildeo expressa
em sentido contraacuterio ndash presunccedilatildeo iuris et de iure (absoluta) de natildeo licenciamento
ambiental
Salientou o Relator que o vaacutecuo administrativo natildeo corresponde a deferimento pois
nada cria e nada consente ou valida A morosidade do administrador corrige-se com os
instrumentos legalmente previstos tanto disciplinares como de improbidade
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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administrativa jamais punindo o inocente ou seja o favorecido pelo licenciamento a
coletividade presente e futura
Finalmente o Recurso Especial foi improvido mantendo a multa de
R$1500000(quinze mil reais)aplicada agrave eacutepoca e o embargo da obra
Essa decisatildeo proferida em junho de 2018 demonstra que a imposiccedilatildeo de sanccedilatildeo
administrativa deve se dar pelo simples fato da transgressatildeo legal ter se efetivado que
no caso foi a construccedilatildeo sem a devida licenccedila ambiental cabendo pois ao trangressor
a respectiva penalidade imposta pelo oacutergatildeo ambiental competente
62 EMBARGOS DE DIVERGEcircNCIA EM RESP Nordm 1318051 - RJ (20120070152-
3) RELATOR MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
O fato que originou esse julgado foi um Auto de Infraccedilatildeo lavrado em desfavor de
Ipiranga Produtos de Petroacuteleo SA em razatildeo do vazamento de 70000 (setenta mil) litros
de oacuteleo diesel de propriedade da Ipiranga causado por descarrilamento de composiccedilatildeo
ferroviaacuteria da Ferrovia Centro Atlacircntica (FCA) cujo oacuteleo atingiu aacutereas de preservaccedilatildeo
permanente e vegetaccedilotildees protetoras de mangue Foi pleiteado em siacutentese a anulaccedilatildeo do
auto de infraccedilatildeo ao argumento de que a penalidade de multa foi aplicada sumariamente
e sem prova teacutecnica elaborado por oacutergatildeo competente para fundamentaacute-la
Alega-se assim que a multa por dano ambiental foi imposta sob o fundamento da
responsabilidade objetiva decorrente da propriedade da carga transportada por outrem
(Ferrovia Centro Atlacircntica) que efetivamente teve participaccedilatildeo direta no acidente que
causou a degradaccedilatildeo ambiental
Discute-se portanto a possibilidade de que terceiro responda por sanccedilatildeo aplicada por
infraccedilatildeo ambiental
Em fundamentaccedilatildeo do voto o Relator Ministro Mauro Campbell Marques em resumo
afirma que a aplicaccedilatildeo e a execuccedilatildeo das penas limitam-se aos transgressores a
reparaccedilatildeo ambiental de cunho civil a seu turno pode abranger todos os poluidores a
quem a proacutepria legislaccedilatildeo define como a pessoa fiacutesica ou juriacutedica de direito puacuteblico ou
privado responsaacutevel direta ou indiretamente por atividade causadora de degradaccedilatildeo
ambiental (art 3ordm inc V da Lei 693881)
Citou ainda precedentes da 2ordf Cacircmara no sentido de que ldquonos termos da jurisprudecircncia
do STJ como regra a responsabilidade administrativa ambiental apresenta caraacuteter
subjetivo exigindo dolo ou culpa para sua configuraccedilatildeo
Entretanto ao concluir o seu voto o eminente Relator afirmou que ante agrave inexistecircncia
de participaccedilatildeo direta da embargante (Ipiranga SA) no acidente que deu causa agrave
degradaccedilatildeo ambiental eacute de se prover o recurso especial para anular o Auto de Infraccedilatildeo
0042005 que deu origem ao creacutedito objeto da CDA executada pelo Municiacutepio de
GuapimirimRJ ou seja decidiu pela ausecircncia de nexo causal contrariando os
precedentes citados
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Portanto depreende-se que a fundamentaccedilatildeo desse voto foi conduzida no sentido de que
a responsabilidade administrativa eacute objetiva eis que destinada ao trangressor da norma
ambiental contudo foram citados precedentes em sentido contraacuterio ou seja que a
mesma responsabilidade administrativa possui caraacuteter subjetivo exigindo dolo ou culpa
mas por fim deu provimento ao recurso ante agrave ausecircncia de nexo de causal deixando de
examinar a existencia ou natildeo de culpabilidade pressuposto da responsabilidade
subjetiva Referido julgamento foi proferido em maio de 2019
A controveacutersia entretanto adveacutem do ano de 2003 quando no REsp 467212RJ da 1ordf
Turma cuja Relatoria foi do Ministro Luiz Fux deveria dirimir a seguinte controveacutersia
ldquoo pagamento da multa ambiental eacute de responsabilidade do proprietaacuterio do navio
estrangeiro ou da Petrobras que o fretou para transportar o petroleo brutordquo Concluiu-se
no sentido da responsabilidade ambiental administrativa ser objetiva fundamentada no
art14 sect3deg da Lei 693881 cabendo agrave Petrobraacutes o pagamento da multa adminsitrativa
em razatildeo da infraccedilatildeo consubstanciada no vazamento de oacuteleo proveniente de navio
estrangeiro em aacuteguas jurisdicionais brasileiras fretado pela referida empresa estatal
Portanto a partir de entatildeo o STJ seguiu esse posicionamento equivocado na visatildeo de
Marcelo Abelha Rodrigues (2019) visto que reconhecia-se a possibilidade de penalizar
administrativamente quem natildeo praticou o fato isto eacute sujeito diverso do transgressor
qual seja o proprietaacuterio da carga e natildeo o transportador
Posteriormente o STJ foi paulatinamente esclarecendo e pacificando a distinccedilatildeo entre
trangressor e poluidor reconhecendo que o conceito de transgressor natildeo eacute tatildeo amplo
quanto o de poluidor e a rigor a consequecircncia disso eacute que a regra da causalidade na
responsabilidade civil ambiental natildeo eacute a mesma da responsabilidade administrativa
ambiental Isso porque enquanto ldquopoluidorrdquo eacute aquele que direta ou indiretamente causa
degradaccedilatildeo ambiental (art 3 IV da lei 9605) o ldquotransgressor ou infratorrdquo eacute aquele que
diretamente por accedilatildeo ou omissatildeo viola as regras juriacutedicas de uso gozo promoccedilatildeo
proteccedilatildeo e recuperaccedilatildeo do meio ambiente (art 14 caput combinado com art 70 da lei
9605)
Nessa linha a responsabilidade administrativa daquele que viola a regra juriacutedica
ambiental decorre do fato objetivo da violaccedilatildeo sendo essa em regra objetiva
Sendo assim pode-se afirmar que o posicionamento recentemente manifestado pelo STJ
em suas ementas a exemplo do ERESP acima citado no sentido de que eacute subjetiva a
responsabilidade ambiental administrativa mostra-se contraditoacuterio ao inteiro teor dos
casos julgados cuja fundamentaccedilatildeo tem seguido a linha da responsabilidade objetiva
7 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
A partir do que dispotildee a lei 960598 sobre as sanccedilotildees administrativas bem como o
Decreto regulamentador das infraccedilotildees ambientais adminsitrativas dos uacuteltimos
julgamentos do STJ sobre o tema e ainda sobre o pensamento dos doutrinadores aqui
estudados eacute possiacutevel concluir que a responsabilidade ambiental administrativa em
regra tem como objetivo baacutesico e fundamental impor uma sanccedilatildeo pela violaccedilatildeo objetiva
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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agrave uma norma ambiental devendo tal sanccedilatildeo ser direcionada ao transgressor direto da
norma juriacutedica
Ocorre que o proacuteprio legislador deu tratamento diferenciado agrave uma espeacutecie de sanccedilatildeo
administrativa a multa simples diferenciando expressamente a sistemaacutetica para a sua
aplicaccedilatildeo
Assim a imposiccedilatildeo da multa simples deve ser precedida da anaacutelise subjetiva sobre a
existecircncia de dolo ou culpa esta exclusivamente manifestada pela negligecircncia Tal
anaacutelise deve se dar mediante processo administrativo em que seja proporcionada a
ampla defesa e o contraditoacuterio
Vale destacar que recentemente288
o Decreto Federal ndeg 97602019289
inovou trazendo
o nuacutecleo de conciliaccedilotildees ambientais cujo objetivo eacute fazer a anaacutelise preliminar da
autuaccedilatildeo para convalidar ou anular o auto de infraccedilatildeo e realizar as audiecircncias de
conciliaccedilatildeo ambiental
As audiecircncias de conciliaccedilatildeo visam apresentar as soluccedilotildees legais possiacuteveis para encerrar
o processo tais como o desconto para pagamento o parcelamento e a conversatildeo da
multa em serviccedilos de preservaccedilatildeo melhoria e recuperaccedilatildeo da qualidade do meio
ambiente
Infere-se assim que tais audiecircncias satildeo destinadas especificamente aos casos de
imposiccedilatildeo de multa cuja anaacutelise deve ser subjetiva conforme definou o legislador
ordinaacuterio Resta saber se na praacutetica essa anaacutelise preliminar da autuaccedilatildeo faraacute essa
avaliaccedilatildeo da existecircncia do dolo ou da negligecircncia
Finalmente natildeo se pode generelizar a natureza juriacutedica da responsabilidade ambiental
administrativa como fez o STJ em suas ementas estabelecendo-a como subjetiva
ressaltando ainda que o conteuacutedo dos votos dos Relatores expressam-se pela regra geral
de que comete infraccedilatildeo adminnistrativa aquele que viola objetivamente as normas
ambientais concluindo ser esta objetiva Entretanto a multa simples prescinde da
anaacutelise da existecircncia de dolo ou culpa sendo indispensaacutevel fazer essa diferenciaccedilatildeo ao
se referir agrave responsabilidade ambiental administrativa
Vale transcrever o luacutecido entendimento de Rodrigues (2019) ao afirmar que que
embora o STJ proclame a ldquoconsolidaccedilatildeo do entendimentordquo nos referidos julgamentos
como sendo a responsabilidade administrativa ambiental subjetiva na essecircncia os
acoacuterdatildeos seguem a linha da responsabilidade administrativa objetiva ao afastar o nexo
causal para excluir a imposiccedilatildeo da sanccedilatildeo
Assim pode-se concluir que merecem ser revistas as ementas dos julgamentos aqui
analisados para tornarem-se coerentes com a sua fundamentaccedilatildeo e decisatildeo visto que
em regra a responsabilidade ambiental administrativa eacute objetiva devendo a sanccedilatildeo ser
imposta ao trangressor direto da norma e natildeo ao poluidor ressaltando que em caso de
imposiccedilao de multa a responsabilidade ambiental administrativa eacute subjetiva devendo
288
Entrou em vigor no dia 08 de outubro de 2019 180 dias apoacutes a sua publicaccedilatildeo 289
O Decreto Federal 97602019 altera parte do Decreto Federal nordm 651408 que dispotildee sobre as
infraccedilotildees e sanccedilotildees administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para
apuraccedilatildeo destas infraccedilotildees
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ser mantida a sanccedilatildeo apenas se existente o dolo ou a negligecircncia apoacutes a devida anaacutelise
em processo administrativo proacuteprio em que se permita a ampla defesa e o contraditoacuterio
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Federal para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios
nas accedilotildees administrativas decorrentes do exerciacutecio da competecircncia comum relativas agrave
proteccedilatildeo das paisagens naturais notaacuteveis agrave proteccedilatildeo do meio ambiente ao combate agrave
poluiccedilatildeo em qualquer de suas formas e agrave preservaccedilatildeo das florestas da fauna e da flora e
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SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA ERESP Nordm 1318051 - RJ (20120070152-3)
1ordf Turma Relator Ministro Mauro Campbell Marques
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA RESP Nordm 1728334 - RJ (20170307709-1) 2ordf
Turma Relator Ministro Herman Benjamin
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICcedilA REsp nordm 467212 RJ (20020106671-6)
autuado em 02102002 1ordf Turma Relator Ministro Luiz Fux
VITTA Heraldo Garcia Responsabilidade civil e administrativa por dano ambiental
Satildeo Paulo Malheiros 2008
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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UMA VISAtildeO CRIacuteTICA SOBRE A OBRIGACcedilAtildeO PROPTER REM
NO DIREITO AMBIENTAL A Responsabilidade do Superficiaacuterio
por Danos Causados ao Imoacutevel na Servidatildeo de Mina
LEONARDO POLASTRI LIMA PEIXOTO
__________________ SUMAacuteRIO _______________
1 Introduccedilatildeo 2 Natureza Propter Rem da
Obrigaccedilatildeo de Reparaccedilatildeo por Danos Ambientais 21
Obrigaccedilatildeo Ambiental Propter Rem doutrina
jurisprudecircncia e legislaccedilatildeo 22 Distinccedilatildeo entre
Obrigaccedilatildeo Propter Rem de Reparar Dano
Ambiental e Responsabilidade Civil por Dano
Ambiental 3 Colocaccedilatildeo do Problema A Servidatildeo
de Mina 4 A Responsabilidade Propter Rem do
Superficiaacuterio de Reparar Danos Ambientais
Causados pelo Minerador ao Imoacutevel 5 Conclusatildeo
Resumo Eacute frequente a alusatildeo agrave obrigaccedilatildeo propter rem no Direito Ambiental a fim de
justificar o dever do proprietaacuterio ou possuidor do imoacutevel de reparar os danos ambientais
causados agrave propriedade ainda que tais sujeitos natildeo tenham dado causa agrave ocorrecircncia do
dano Embora a doutrina e a jurisprudecircncia do Superior Tribunal de Justiccedila sejam
firmes nesse sentido o presente estudo lanccedila uma visatildeo criacutetica sobre a obrigaccedilatildeo
propter rem no Direito Ambiental a fim de promover a reflexatildeo sobre se deve tambeacutem
o superficiaacuterio ndash proprietaacuterio ou possuidor ndashser responsabilizado por danos causados ao
imoacutevel em razatildeo de empreendimento viabilizado mediante servidatildeo de mina muitas
vezes instituiacuteda por forccedila de decisatildeo judicial em nome do interesse puacuteblico
Palavras-chave Direito Ambiental obrigaccedilatildeo propter rem servidatildeo de mina
Advogado do Tolentino Advogados Mestrando em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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1 INTRODUCcedilAtildeO
Na definiccedilatildeo civilista obrigaccedilatildeo propter rem eacute a que ldquorecai sobre uma pessoa por forccedila
de determinado direito real Soacute existe em razatildeo da situaccedilatildeo juriacutedica do obrigado de
titular do dominio ou de detentor de determinada coisardquo290
Quando transposta ao
Direito Ambiental a obrigaccedilatildeo propter rem eacute usualmente invocada para justificar a
responsabilidade de um titular de uma posiccedilatildeo juriacutedica pelo dano ambiental ainda que a
ele natildeo tenha dado causa com a praacutetica de um ato iliacutecito
Inclusive eacute paciacutefico no STJ o entendimento de que a obrigaccedilatildeo de reparaccedilatildeo por danos
ambientais eacute propter rem291
isto eacute adere ao tiacutetulo e se estende tanto ao proprietaacuterio
quanto ao possuidor sejam eles presentes ou futuros ao momento de ocorrecircncia do
dano A posiccedilatildeo encontra-se tatildeo fortalecida que foi refletida na Suacutemula nordm 623STJ e em
tese de jurisprudecircncia da Corte Superior ndash adiante analisadas
Apesar do dogma em torno da questatildeo situaccedilatildeo peculiar ocorre quando se pensa na
hipoacutetese de servidatildeo de mina instituiacuteda em propriedades nas quais se localize uma
jazida ou em limiacutetrofes para fins de pesquisa ou lavra mineral dentro do que se
compreende tambeacutem demais atividades que se faccedilam necessaacuterias agrave exploraccedilatildeo mineral
como construccedilatildeo de instalaccedilotildees abertura de vias de transporte de material e pessoal
captaccedilatildeo e aduccedilatildeo de aacutegua e depoacutesito de material Nesses casos eacute de se indagar se o
proprietaacuterio do imoacutevel ndash muitas vezes coagido por forccedila de decisatildeo judicial a aceitar a
instituiccedilatildeo da servidatildeo de mina em nome do interesse puacuteblico e assim permitir o
ingresso do minerador em sua propriedade quando tal instituiccedilatildeo natildeo se daacute de forma
amigaacutevel ndash estaacute sujeito agrave responsabilizaccedilatildeo por dano ambiental ainda que a ele natildeo
tenha dado causa direta ou indiretamente
Na praacutetica a questatildeo passa despercebida pois ordinariamente eacute natural que se pense
na responsabilizaccedilatildeo exclusiva da mineradora pelos danos causados ao meio ambiente
Natildeo obstante ela existe e merece ser enfrentada Por isso o presente artigo pretende
realizar uma leitura criacutetica do entendimento do tribunal superior sobre a natureza
propter rem da obrigaccedilatildeo de reparaccedilatildeo por danos ambientais a fim de analisar ao final
se deve o superficiaacuterio ser responsabilizado por dano ambiental causado em razatildeo de
empreendimento concebido via servidatildeo de mina
290
GONCcedilALVES Carlos Roberto Direito Civil parte geral obrigaccedilotildees e contrato 6ed Satildeo Paulo
Saraiva 2016 p 502 291
MOREIRA Danielle de Andrade LIMA Letiacutecia Maria Recircgo Teixeira MOREIRA Izabel Freire O
Princiacutepio do Poluidor-Pagador na Jurisprudecircncia do STF e do STJ uma anaacutelise criacutetica Veredas do
Direito Belo Horizonte v 16 nordm 34 2019 p 379-380
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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2 NATUREZA PROPTER REM DA OBRIGACcedilAtildeO DE REPARACcedilAtildeO POR
DANOS AMBIENTAIS
21 OBRIGACcedilAtildeO AMBIENTAL PROPTER REM DOUTRINA
JURISPRUDEcircNCIA E LEGISLACcedilAtildeO
Na obrigaccedilatildeo propter rem ldquoa fonte da obrigaccedilatildeo eacute a titularidade de uma posiccedilatildeo
juridica ativardquo 292
Com isso se quer dizer que a obrigaccedilatildeo propter rem natildeo nasce de ato
liacutecito ou iliacutecito mas do mero fato de determinado sujeito assumir uma situaccedilatildeo juriacutedica
Em outras palavras obriga-se simplesmente por ser e natildeo por fazer
No Direito Ambiental as referecircncias agrave obrigaccedilatildeo propter rem satildeo numerosas seja em
estudos acadecircmicos ou em decisotildees judiciais encontrando eco tambeacutem na legislaccedilatildeo
Isso decorre da funccedilatildeo socioambiental da propriedade que eleva o proprietaacuterio ao status
de protetor dos recursos ambientais (art 186 inciso II CF)293
Erika Bechara afirma que a obrigaccedilatildeo ambiental propter rem eacute instituto de alta
relevacircncia para o Direito Ambiental na medida em que ldquopor forccedila dessa obrigaccedilatildeo que
grava o imoacutevel o titular da propriedade danificada tem o dever de restabelecer o
equiliacutebrio ecoloacutegico ainda que natildeo tenha causado ou sequer contribuiacutedo para tal
perdardquo294
Isto eacute o proprietaacuterio deve adotar as providecircncias necessaacuterias para manter a
propriedade incoacutelume contra os danos ambientais seja mediante a proteccedilatildeo dos recursos
naturais existentes na propriedade ou mediante a recuperaccedilatildeo dos que tenham sido
destruiacutedos natildeo importando se o dano foi provocado por ele (atual proprietaacuterio) pelo
proprietaacuterio anterior ou por possuidores (eg locataacuterios comodataacuterios arrendataacuterios)
A intenccedilatildeo em se estabelecer a obrigaccedilatildeo propter rem de reparar o dano ambiental eacute
ampliar o rol de responsaacuteveis pela recuperaccedilatildeo do meio ambiente e assim facilitar o
retorno ao statuo quo anterior agrave degradaccedilatildeo ambiental295
Assim fortalece-se a tutela do
meio ambiente na medida em que institui um viacutenculo de solidariedade entre o titular da
propriedade e o autor do dano ambiental296
Por isso eacute que via de regra a obrigaccedilatildeo propter rem eacute invocada pelo STJ para
fundamentar a existecircncia de obrigaccedilatildeo de reparar o dano ambiental daquele que adquiriu
o imoacutevel posteriormente agrave configuraccedilatildeo do dano297
O entendimento segundo
Wanderley Joseacute dos Reis eacute paciacutefico no STJ desde 2002 no julgamento do Recurso
Especial nordm 343741PR298
Desde entatildeo foram tantos os julgados nesse sentido que a
292
BUZANAR Mauriacutecio Baptistella Da Obrigaccedilatildeo Propter Rem Dissertaccedilatildeo de Mestrado Satildeo Paulo
Faculdade de Direito da Universidade de Satildeo Paulo 2012 p 79 293
Art 186 inciso II CF ldquo[a] funccedilatildeo social eacute cumprida quando a propriedade rural atende
simultaneamente segundo criteacuterios e graus de exigecircncia estabelecidos em lei aos seguintes requisitos
[] II - utilizaccedilatildeo adequada dos recursos naturais disponiveis e preservaccedilatildeo do meio ambienterdquo 294
BECHARA Erika A Responsabilidade Civil do Poluidor Indireto e a Obrigaccedilatildeo Propter Rem dos
Proprietaacuterios de Imoacuteveis Ambientalmente Degradados In Cadernos Juriacutedicos ano 20 nordm 48 Satildeo Paulo
2019 p 137-165 295
Ibid p 157 296
DOS REIS Wanderley Joseacute Natureza Propter Rem da Obrigaccedilatildeo de Reparaccedilatildeo por Danos
Ambientais Dourados Revista Juriacutedica UNIGRAN v 20 n 4 2018 p 107 297
Nesse sentido ver BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp nordm 1090968SP Relator Luiz Fux
Brasiacutelia 15 jun 2010 298
DOS REIS Wanderley Joseacute Op Cit p 108
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Corte Superior firmou a tese de jurisprudecircncia299
segundo a qual ldquoa obrigaccedilatildeo de
recuperar a degradaccedilatildeo ambiental eacute do titular da propriedade do imoacutevel mesmo que natildeo
tenha contribuiacutedo para a deflagraccedilatildeo do dano tendo em conta sua natureza propter
remrdquo
Natildeo bastando em 2018 o STJ publicou o enunciado de Suacutemula nordm 623STJ dispondo
que ldquoas obrigaccedilotildees ambientais possuem natureza propter rem sendo admissiacutevel cobraacute-
las do proprietario ou possuidor atual eou dos anteriores a escolha do credorrdquo Uma
afirmaccedilatildeo inserta em um julgamento da Corte Superior eacute igualmente ilustrativa do quatildeo
forte eacute a orientaccedilatildeo do STJ nesse sentido ldquopara o fim de apuraccedilatildeo do nexo de
causalidade no dano ambiental equiparam-se quem faz quem natildeo faz quando deveria
fazer quem deixa de fazer quem natildeo se importa que faccedilam quem financia para que
faccedilam e quem se beneficia quando outros fazemrdquo300
Tambeacutem na legislaccedilatildeo eacute possiacutevel ver alusatildeo clara agrave obrigaccedilatildeo propter rem O Coacutedigo
Florestal Brasileiro (Lei nordm 126512012) por exemplo estabelece que as obrigaccedilotildees
previstas na referida Lei tecircm natureza real e satildeo transmitidas aos sucessores de
qualquer natureza no caso de transferecircncia do domiacutenio ou posse do imoacutevel rural (art
2ordm sect2ordm Lei nordm 126512012)301
O mesmo diploma impotildee ao proprietaacuterio do imoacutevel a
obrigaccedilatildeo de recompor a vegetaccedilatildeo da Aacuterea de Preservaccedilatildeo Permanente ressaltando
que a obrigaccedilatildeo se transmite ao sucessor na mesma hipoacutetese de transferecircncia de
domiacutenio ou posse do imoacutevel rural (art 7ordm sect2ordm Lei nordm 126512012)302
De modo
semelhante a Lei Estadual Paulista nordm 135772009 dispotildee que um sujeito ainda que
natildeo tenha concorrido para a ocorrecircncia do dano ambiental eacute responsaacutevel pela
remediaccedilatildeo da contaminaccedilatildeo ocorrida na aacuterea de sua propriedade (art 13 inciso II Lei
Estadual Paulista nordm 135772009)303
22 DISTINCcedilAtildeO ENTRE OBRIGACcedilAtildeO PROPTER REM DE REPARAR
DANO AMBIENTAL E RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO
AMBIENTAL
A obrigaccedilatildeo propter rem de reparar o dano ambiental eacute bom dizer natildeo se confunde
com a responsabilidade civil por dano ambiental embora tais conceitos natildeo raro
sejam mencionados conjuntamente na seara do Direito Ambiental Em parte isso se
deve ao fato de que tais conceitos aplicam-se com frequecircncia de forma concomitante em
299
Tese de jurisprudecircncia nordm 9 em Direito Ambiental 300
BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila Processo REsp nordm 1090968SP Relator Min Luiz Fux
Brasiacutelia 03 ago 2010 301
Art 2ordm sect2ordm Lei nordm 126512012 ldquosect 2ordm As obrigaccedilotildees previstas nesta Lei tecircm natureza real e satildeo
transmitidas ao sucessor de qualquer natureza no caso de transferecircncia de domiacutenio ou posse do imoacutevel
ruralrdquo 302
Art 7ordm sectsect1ordm e 2ordm Lei nordm 126512012 ldquosect 1ordm Tendo ocorrido supressatildeo de vegetaccedilatildeo situada em Area
de Preservaccedilatildeo Permanente o proprietaacuterio da aacuterea possuidor ou ocupante a qualquer tiacutetulo eacute obrigado a
promover a recomposiccedilatildeo da vegetaccedilatildeo ressalvados os usos autorizados previstos nesta Lei sect 2ordm A
obrigaccedilatildeo prevista no sect 1ordm tem natureza real e eacute transmitida ao sucessor no caso de transferecircncia de
dominio ou posse do imovel ruralrdquo 303
Art 13 inciso II Lei Estadual Paulista nordm 135772009 ldquoSatildeo considerados responsaveis legais e
solidaacuterios pela prevenccedilatildeo identificaccedilatildeo e remediaccedilatildeo de uma aacuterea contaminada [] II ndash o proprietaacuterio da
areardquo
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casos versando sobre o dever de reparaccedilatildeo dos danos ambientais De outro lado a
referecircncia indistinta a tais conceitos ocorre muitas vezes por falta de cuidado teacutecnico
como se todos eles se prestassem a um uacutenico significado
A distinccedilatildeo entre obrigaccedilatildeo propter rem de reparaccedilatildeo por danos ambientais e
responsabilidade civil por danos ambientais eacute importante e ressaltada por Tiago
Vaitekunas Zapater
O fundamento teoacuterico dessa distinccedilatildeo e das suas consequecircncias natildeo repousa
apenas na estrutura loacutegica da obrigaccedilatildeo propter rem mas tambeacutem nos
princiacutepios do Direito Ambiental A obrigaccedilatildeo de conservaccedilatildeo ambiental do
imoacutevel deriva do princiacutepio da funccedilatildeo socioambiental da propriedade e por
esse motivo adere agrave propriedade A responsabilidade civil por danos
ambientais deriva do princiacutepio do poluidor-pagador e por isso adere ao risco
assumido ou gerado por determinadas atividades304
Inclusive a noccedilatildeo de responsabilidade civil por dano ambiental vem acompanhada de
outras como de responsabilidade objetiva e solidaacuteria que natildeo se confundem com a
obrigaccedilatildeo propter rem A responsabilidade objetiva refere-se agrave possibilidade de
responsabilizar determinado agente praticante por um dano independentemente da
existecircncia de ato iliacutecito configurado por dolo ou culpa No Direito Ambiental significa
dizer que natildeo eacute por exemplo necessaacuterio perquirir se o poluidor agiu com culpa para
que seja tido como responsaacutevel a indenizar e reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros por sua atividade305
(art 14 sect1ordm Lei nordm 69381981)306
De outro
lado a responsabilidade solidaacuteria refere-se agrave existecircncia de mais de um responsaacutevel pelo
cumprimento de uma obrigaccedilatildeo em sua totalidade No Direito Ambiental significa
dizer por exemplo que qualquer um que participar na deflagraccedilatildeo de um dano
ambiental seraacute responsaacutevel pela integralidade dos danos307
(art 942 caput Coacutedigo
Civil) incluindo nesse conceito o terceiro indiretamente relacionado com a atividade
poluidora (artigo 3ordm inciso IV Lei nordm 69381981)308
A distinccedilatildeo mais do que puramente acadecircmica possui implicaccedilotildees praacuteticas Afinal se o
descumprimento de obrigaccedilatildeo ambiental por um possuidor (eg locataacuterio) natildeo danifica
propriamente o imoacutevel tal ato natildeo geraraacute implicaccedilotildees juriacutedicas ndash ie responsabilidade ndash
para o proprietaacuterio mas apenas para os causadores diretos do dano ambiental De outro
lado se esse mesmo possuidor desmata a Aacuterea de Preservaccedilatildeo Permanente abrangida
pelo imoacutevel o proprietaacuterio ainda que natildeo tenha concorrido em medida alguma para tal
ato seraacute obrigado a recuperaacute-la Todavia a sua obrigaccedilatildeo encerra-se aiacute natildeo estaraacute o
304
ZAPATER Tiago Vaitekunas Aacutereas Contaminadas e Reparaccedilatildeo Integral diferenccedila entre obrigaccedilatildeo
propter rem e responsabilidade civil por dano ambiental Satildeo Paulo Revista do Advogado n 133 2017
p 218-228 305
GARCIA Leonardo de Medeiros THOMEacute Romeu Direito Ambiental 2ed rev ampl e atual
Salvador Ed JusPodivm 2010 p 138 306
Art 14 sect1ordm Lei nordm 69381981 ldquoSem obstar a aplicaccedilatildeo das penalidades previstas neste artigo eacute o
poluidor obrigado independentemente da existecircncia de culpa a indenizar ou reparar os danos causados
ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade O Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo e dos Estados
teraacute legitimidade para propor accedilatildeo de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio
ambienterdquo 307
ldquoPara correccedilatildeo do meio ambiente as empresas satildeo responsaveis solidarias e no plano interno entre si
responsabiliza-se cada qual pela participaccedilatildeo na conduta danosardquo (BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila
REsp nordm 18567 Relatora Eliana Calmon Brasiacutelia 16 jun 2000) 308
MILAREacute Eacutedis Direito do Ambiente 10 ed rev atual e ampl ndash Satildeo Paulo Editora Revista dos
Tribunais 2015 p 438-440
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proprietaacuterio nesse caso obrigado a pagar indenizaccedilatildeo ou prestar compensaccedilatildeo pelos
danos causados pelo possuidor que natildeo se relacionem diretamente ao imoacutevel309
3 COLOCACcedilAtildeO DO PROBLEMA A SERVIDAtildeO DE MINA
Como se sabe a propriedade do solo natildeo se confunde com a do subsolo Essa dicotomia
entre ambos eacute inclusive pregada na Carta Magna (art 176 caput CF)310
Tambeacutem o
Coacutedigo Civil vai ao encontro dessa separaccedilatildeo ao dispor que a propriedade do solo natildeo
abrange as jazidas as minas e os demais recursos minerais existentes sob ele (art 1230
Coacutedigo Civil)311
Ocorre que em razatildeo da rigidez locacional312
o minerador ldquonatildeo pode escolher sua
atividade produtiva porque as minas devem ser lavradas onde a natureza as colocourdquo313
Por isso eacute normal que o minerador detentor de um tiacutetulo autorizativo de
aproveitamento de substacircncia mineral em aacuterea situada em imoacutevel do qual natildeo seja
proprietaacuterio necessite ingressar em imoacuteveis de terceiros para que possa viabilizar a sua
atividade Essa necessidade existe natildeo apenas para a realizaccedilatildeo da lavra propriamente
dita mas tambeacutem para outras atividades envolvidas no ciclo da mineraccedilatildeo como
realizaccedilatildeo de pesquisa mineral construccedilatildeo de instalaccedilotildees abertura de vias de transporte
de pessoas e materiais depoacutesito de materiais e rejeitos da mineraccedilatildeo transmissatildeo de
energia eleacutetrica e captaccedilatildeo e aduccedilatildeo de aacutegua
Na praacutetica em casos com esse o minerador por vezes viabiliza o seu ingresso no
imoacutevel de forma amigaacutevel seja adquirindo o imoacutevel do superficiaacuterio ndash designaccedilatildeo
usualmente dada ao proprietaacuterio ou posseiro ndash caso a aquisiccedilatildeo do tiacutetulo de propriedade
seja de seu interesse seja firmando um acordo para ingresso no imoacutevel mediante
pagamento de indenizaccedilatildeo caso o ingresso na aacuterea apenas faccedila sentindo em caraacuteter
temporaacuterio Em outros casos contudo isso natildeo eacute possiacutevel sobretudo quando o dono do
imoacutevel resiste ao ingresso do minerador em sua propriedade
Por causa de situaccedilotildees como essa o legislador paacutetrio criou marcos regulatoacuterios
especiais para permitir a atividade mineraacuteria em aacutereas de terceiros Isto eacute mesmo
309
BECHARA Erika Op Cit p 161 310
Art 176 caput CF ldquoAs jazidas em lavra ou natildeo e demais recursos minerais e os potenciais de
energia hidraacuteulica constituem propriedade distinta da do solo para efeito de exploraccedilatildeo ou
aproveitamento e pertencem a Uniatildeo garantida ao concessionario a propriedade do produto da lavrardquo 311
Art 1230 Codigo Civil ldquoA propriedade do solo natildeo abrange as jazidas minas e demais recursos
minerais os potenciais de energia hidraacuteulica os monumentos arqueoloacutegicos e outros bens referidos por
leis especiaisrdquo 312
Como explicado por Adriano Drumond Canccedilado Trindade a rigidez locacional refere-se agrave inexistecircncia
de alternativa locacional para o aproveitamento do recurso mineral O autor menciona que ldquoo setor
mineral se depara com desafios decorrentes da rigidez locacional com grande frequecircncia mesmo em
casos de empreendimentos de pequeno porte que precisam se adaptar agraves circunstacircncias do local onde seraacute
conduzida a operaccedilatildeo (tanto no aspecto ambiental como no aspecto social e no uso do solo) Haacute casos em
que comunidades inteiras tiveram que ser reassentadas em outro local para que empreendimentos
mineiros pudessem ser implementadosrdquo Nesse sentido TRINDADE Adriano Drummond Canccedilado
Mineraccedilatildeo e Intervenccedilatildeo na Propriedade Privada In SION Alexandre Oheb (Org) Empreendimentos de
Infraestrutura e de Capital Intensivo Desafios Juriacutedicos 1ordf ed Belo Horizonte Del Rey 2017 v 1 p
279-296 313
FREIRE William Coacutedigo de Mineraccedilatildeo Anotado Belo Horizonte Mandamentos 2010 p 55-56
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quando o ingresso amigaacutevel no imoacutevel natildeo eacute possiacutevel a legislaccedilatildeo prevecirc outras formas
de aproveitar os recursos minerais afinal tais atividades satildeo feitas em atendimento ao
interesse nacional (art 176 sect1ordm CF)314
e satildeo consideradas de utilidade puacuteblica (art 5ordm
aliacutenea f Decreto-Lei nordm 33651941)315
Essas formas satildeo a desapropriaccedilatildeo e a
instituiccedilatildeo de servidatildeo de mina
Quanto agrave primeira eacute interessante ressaltar que mesmo com a existecircncia do Decreto-Lei
nordm 33651941 parte da doutrina entendia pela inexistecircncia da figura da desapropriaccedilatildeo
mineraacuteria A questatildeo contudo parece ter sido resolvida com a Lei nordm 135752017316
que prevecirc a competecircncia da ANM para aprovar a delimitaccedilatildeo de aacutereas e declarar a
utilidade puacuteblica para fins de desapropriaccedilatildeo ou constituiccedilatildeo de servidatildeo mineral (art
2ordm XXI Lei nordm 135752017)317
A servidatildeo de mina por sua vez encontra-se expressamente prevista no Coacutedigo de
Mineraccedilatildeo que prevecirc a possibilidade de sua instituiccedilatildeo em propriedades nas quais se
localize uma jazida ou em limiacutetrofes para fins de pesquisa ou lavra mineral dentro do
que se compreende tambeacutem demais atividades que se faccedilam necessaacuterias agrave exploraccedilatildeo
mineral como construccedilatildeo de instalaccedilotildees abertura de vias de transporte de material e
pessoal captaccedilatildeo e aduccedilatildeo de aacutegua e depoacutesito de material (art 59 Coacutedigo de
Mineraccedilatildeo)318
O rol do artigo 59 do Coacutedigo de Mineraccedilatildeo eacute bom dizer eacute
exemplificativo e natildeo taxativo319
Retornando ao cerne deste estudo tem-se que tanto na hipoacutetese de venda do imoacutevel
quanto na de desapropriaccedilatildeo a duacutevida posta sobre a existecircncia de obrigaccedilatildeo do
superficiaacuterio de reparar o dano ambiental resta prejudicada Afinal se a obrigaccedilatildeo
propter rem decorre justamente da situaccedilatildeo juriacutedica de proprietaacuterio (no latim propter =
314
Art 176 sect1ordm CF ldquoA pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que
se refere o caput deste artigo somente poderatildeo ser efetuados mediante autorizaccedilatildeo ou concessatildeo da
Uniatildeo no interesse nacional por brasileiros ou empresa constituiacuteda sob as leis brasileiras e que tenha sua
sede e administraccedilatildeo no Paiacutes na forma da lei que estabeleceraacute as condiccedilotildees especiacuteficas quando essas
atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indiacutegenasrdquo 315
Art 5ordm aliacutenea f Decreto-Lei nordm 33651941 ldquoConsideram-se casos de utilidade puacuteblica [] f) o
aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais das aguas e da energia hidraulicardquo 316
Diz-se ldquoparece ter sido resolvidardquo pois como explica Bruno Feigelson ldquoa competecircncia estabelecida
para a ANM tratar de desapropriaccedilatildeo em projetos mineraacuterios enseja o questionamento a respeito de quais
aacutereas podem ser objeto de tais declaraccedilotildees bem como a respeito dos efeitos juriacutedicos decorrentes destas
Para analises mais apuradas cabe aguardar a regulamentaccedilatildeo do novo institutordquo Nesse sentido
FEIGELSON Bruno Curso de Direito Mineraacuterio Satildeo Paulo Saraiva 2012 317
Art 2ordm XXI Lei nordm 135752017 ldquoA ANM no exercicio de suas competecircncias observara e
implementaraacute as orientaccedilotildees e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nordm 227 de 28 de fevereiro de 1967
(Coacutedigo de Mineraccedilatildeo) em legislaccedilatildeo correlata e nas poliacuteticas estabelecidas pelo Ministeacuterio de Minas e
Energia e teraacute como finalidade promover a gestatildeo dos recursos minerais da Uniatildeo bem como a regulaccedilatildeo
e a fiscalizaccedilatildeo das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no Paiacutes competindo-lhe []
XXI - aprovar a delimitaccedilatildeo de aacutereas e declarar a utilidade puacuteblica para fins de desapropriaccedilatildeo ou
constituiccedilatildeo de servidatildeo mineralrdquo 318
Art 59 Codigo de Mineraccedilatildeo ldquoFicam sujeitas a servidotildees de solo e subsolo para os fins de pesquisa
ou lavra natildeo soacute a propriedade onde se localiza a jazida como as limiacutetrofes Paraacutegrafo uacutenico Instituem-se
Servidotildees para a) construccedilatildeo de oficinas instalaccedilotildees obras acessoacuterias e moradias b) abertura de vias de
transporte e linhas de comunicaccedilotildees c) captaccedilatildeo e aduccedilatildeo de aacutegua necessaacuteria aos serviccedilos de mineraccedilatildeo e
ao pessoal d) transmissatildeo de energia eleacutetrica e) escoamento das aacuteguas da mina e do engenho de
beneficiamento f) abertura de passagem de pessoal e material de conduto de ventilaccedilatildeo e de energia
eleacutetrica g) utilizaccedilatildeo das aguadas sem prejuiacutezo das atividades pre-existentes e h) bota-fora do material
desmontado e dos refugos do engenhordquo 319
FEIGELSON Bruno Op Cit
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ldquoem razatildeo derdquo rem = ldquocoisardquo) ao se desfazer do imovel o (antes) superficiario livra-se
da obrigaccedilatildeo320
Na servidatildeo de mina por sua vez o superficiaacuterio permanece proprietaacuterio do imoacutevel o
que a luz do entendimento doutrinaacuterio e da jurisprudecircncia do STJ permitiria afirmar
em princiacutepio a possibilidade de responsabilizaacute-lo pelos danos ambientais causados ao
imoacutevel ainda que natildeo tenha concorrido em grau algum para a sua ocorrecircncia No toacutepico
seguinte promove-se uma reflexatildeo acerca deste ponto
4 A RESPONSABILIDADE PROPTER REM DO SUPERFICIAacuteRIO DE
REPARAR DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELO MINERADOR AO
IMOacuteVEL
Erika Bechara afirma que ldquoquando o proprietario aluga cede em comodato ou arrenda
o imoacutevel a um terceiro essa obrigaccedilatildeo [de preservar o imoacutevel contra dano ambiental e
reparaacute-lo] natildeo lhe abandonardquo321
pois a obrigaccedilatildeo eacute propter rem Contudo seraacute que se
pode dizer o mesmo na hipoacutetese de servidatildeo em que como visto a interferecircncia de
terceiro no imoacutevel do superficiaacuterio natildeo ocorre por exclusiva liberalidade deste mas
sempre em nome do interesse nacional e da utilidade puacuteblica ainda que a instituiccedilatildeo da
servidatildeo ocorra amigavelmente Isto eacute se o superficiaacuterio natildeo tem escolha senatildeo
permitir o ingresso do minerador em seu imoacutevel deve ele ser obrigado a reparar danos
ambientais causados ao imoacutevel em razatildeo da atividade mineraacuteria
Imagine-se a seguinte situaccedilatildeo uma mineradora constroacutei em terreno de propriedade de
terceiro uma barragem de rejeitos havendo o acesso e o uso do imoacutevel sido viabilizados
mediante instituiccedilatildeo de servidatildeo de mina Vindo a ocorrer um rompimento da barragem
seja por responsabilidade ou natildeo da mineradora (o que eacute irrelevante para o presente
debate) deve o superficiaacuterio que natildeo contribuiu para os danos ambientais causados ser
obrigado a reparaacute-los Poder-se-ia pensar tambeacutem em caso menos extremo vindo uma
mineradora a desmatar parte da Aacuterea de Preservaccedilatildeo Permanente em um imoacutevel para
realizaccedilatildeo de pesquisa mineral o superficiaacuterio eacute obrigado a recuperaacute-la
A duacutevida ressalte-se ateacutem-se aos danos provocados ao proacuteprio imoacutevel uma vez que a
obrigaccedilatildeo propter rem decorre justamente da situaccedilatildeo juriacutedica de titular daquele bem
E como obrigaccedilatildeo propter rem de reparar danos ambientais natildeo se confunde com
responsabilidade civil por danos ambientais322
ao superficiaacuterio natildeo poderaacute ser atribuiacuteda
a responsabilidade de responder integralmente pelos danos externos ao imoacutevel causados
pela atividade mineraacuteria Erika Bechara eacute clara nesse sentido
No que tange agrave amplitude da obrigaccedilatildeo propter rem ambiental haacute que se
destacar que por forccedila dela o proprietaacuterio estaacute obrigado a recompor as
caracteriacutesticas ambientais do imoacutevel destruiacutedas pelo terceiro ndash locataacuterio
320
Como explica Erika Bechara a exceccedilatildeo ocorreraacute se o proprietaacuterio do imoacutevel for o causador direto ou
indireto do passivo floresta ou da contaminaccedilatildeo nele existente Nesse caso sua obrigaccedilatildeo de recuperaccedilatildeo
da aacuterea natildeo derivaraacute unicamente da obrigaccedilatildeo propter rem de forma que ainda que extinta a obrigaccedilatildeo
propter rem residiraacute a sua responsabilidade por reparar o dano ambiental em virtude de tecirc-lo causado
Nesse sentido BECHARA Erika Op Cit p 162 321
BECHARA Erika Op Cit p 158 322
Vide toacutepico 22
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
187
comodataacuterio arrendataacuterio ou antigo proprietaacuterio E soacute Os danos ambientais
(aleacutem daqueles observados na propriedade) e os danos agrave sauacutede que o poluidor
direto causar a partir da atividade desenvolvida no imoacutevel estatildeo fora do
campo da obrigaccedilatildeo propter rem que de seu turno estaacute focada unicamente
na situaccedilatildeo (ambiental) da propriedade natildeo nos danos externos a ela323
Obriga-se entatildeo o superficiaacuterio a reparar os danos ambientais causados ao proacuteprio
imoacutevel nesse caso A Suacutemula nordm 623STJ e a tese de jurisprudecircncia da Corte Superior
natildeo excepcionam o superficiaacuterio da regra geral Contudo eacute certo tambeacutem que os
julgamentos que originaram as referidas suacutemula e tese natildeo enfrentaram essa questatildeo
Afinal como dito a obrigaccedilatildeo propter rem eacute usualmente invocada para justificar a
existecircncia de obrigaccedilatildeo de reparar o dano ambiental daquele que adquiriu o imoacutevel
posteriormente agrave configuraccedilatildeo do dano324
O melhor entendimento parece ser o de que o superficiaacuterio estaacute obrigado a reparar o
dano ambiental Apesar de o ingresso de terceiro em imoacutevel de sua propriedade natildeo
decorrer de exclusiva liberalidade do superficiaacuterio deve ele em atendimento aos
princiacutepios da precauccedilatildeo e da prevenccedilatildeo zelar pela incolumidade da propriedade contra
o dano ambiental
De todo modo deve-se assegurar o direito de regresso in casu a ser exercido contra o
minerador Aliaacutes como o STJ jaacute teve a oportunidade de decidir a feiccedilatildeo propter rem da
obrigaccedilatildeo de reparar os danos ambientais natildeo exclui a possibilidade de regresso
[S]abe-se que a accedilatildeo de terceiros natildeo isenta o proprietaacuterio de
responsabilidade civil ambiental por dano ao bem protegido Primeiro
porque conforme jurisprudecircncia paciacutefica do STJ cuida-se de
responsabilizaccedilatildeo de feiccedilatildeo objetiva e propter rem ressalvado o direito de
regresso Segundo porque uma das obrigaccedilotildees do titular do domiacutenio
decorrecircncia da funccedilatildeo ecoloacutegica da propriedade vem a ser exatamente zelar
pela coisa de modo a evitar sua degradaccedilatildeo ambiental325
O fundamento para o direito de regresso eacute simples caso o dano ambiental tenha sido
provocado pelo minerador inexiste duacutevidas de que seraacute ele responsaacutevel a indenizar o
superficiaacuterio por eventuais danos sofridos para reparar o dano ambiental De outro lado
natildeo havendo o dano ambiental sido provocado pelo minerador mas por evento de forccedila
maior por exemplo caberaacute igualmente o regresso contra o minerador pois este eacute
objetivamente responsaacutevel em razatildeo da teoria do risco criado ou do risco integral326
ndash
aplicaacutevel ao minerador em razatildeo do risco de sua atividade mas natildeo ao superficiaacuterio
323
BECHARA Erika Op Cit p 161 324
A tiacutetulo de exemplo veja-se ldquoA obrigaccedilatildeo de reparaccedilatildeo dos danos ambientais eacute propter rem por isso
que a Lei 817191 vigora para todos os proprietaacuterios rurais ainda que natildeo sejam eles os responsaacuteveis por
eventuais desmatamentos anteriores maacutexime porque a referida norma referendou o proacuteprio Coacutedigo
Florestal (art 16 sect 2ordm da 477165) que estabelecia uma limitaccedilatildeo administrativa agraves propriedades rurais
obrigando os seus proprietaacuterios a instituiacuterem aacutereas de reservas legais de no miacutenimo 20 de cada
propriedade em prol do interesse coletivordquo Ver BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila Processo REsp
nordm 1090968SP Relator Min Luiz Fux Brasiacutelia 03 ago 2010 325
BRASIL Superior Tribunal de Justiccedila REsp nordm 1376199SP Relator Min HERMAN BENJAMIN
Brasiacutelia 07 nov 2016 326
O entendimento de que se aplica agrave atividade de mineraccedilatildeo a teoria do risco integral natildeo eacute uniacutessona na
doutrina Em sentido contraacuterio ROSENVALD Nelson DE FARIAS Cristiano Chaves NETTO Felipe
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Com isso assegura-se tanto a manutenccedilatildeo do mais amplo rol de responsaacuteveis pela
reparaccedilatildeo do dano ambiental ndash afinal o interesse maacuteximo eacute de manutenccedilatildeo do meio
ambiente ecologicamente estaacutevel ndash quanto a possibilidade de manter o superficiaacuterio
indene de danos com a posterior possibilidade de se ressarcir perante o minerador
5 CONCLUSAtildeO
Como visto eacute frequente a alusatildeo agrave obrigaccedilatildeo propter rem no Direito Ambiental a fim de
justificar o dever do proprietaacuterio ou possuidor do imoacutevel de reparar os danos ambientais
causados agrave propriedade ainda que tais sujeitos natildeo tenham dado causa agrave ocorrecircncia do
dano A Tatildeo frequente eacute essa alusatildeo que a doutrina e a jurisprudecircncia do Superior
Tribunal de Justiccedila firmaram entendimento nesse sentido
Apesar disso deve-se refletir se o mesmo entendimento pode ser aplicado aos casos em
que o proprietaacuterio ou possuidor do imoacutevel satildeo obrigados em nome do interesse puacuteblico
a permitir o ingresso do minerador em seu imoacutevel via instituiccedilatildeo de servidatildeo de mina
Entende-se que tambeacutem neste caso o melhor entendimento eacute o de que o superficiaacuterio
estaacute obrigado a reparar o dano ambiental em atendimento aos princiacutepios da precauccedilatildeo e
da prevenccedilatildeo
Contudo o dever de reparar estaacute adstrito aos danos ambientais causados ao proacuteprio
imoacutevel afinal obrigaccedilatildeo propter rem de reparar danos ambientais natildeo se confunde com
responsabilidade civil por danos ambientais Aleacutem disso fica assegurado o direito de
regresso a ser exercido contra o minerador pois a feiccedilatildeo propter rem da obrigaccedilatildeo de
reparar os danos ambientais natildeo exclui a possibilidade de regresso
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PRINCIacutePIO DA PRECAUCcedilAtildeO NO DIREITO AMBIENTAL
PRESSUPOSTOS E APLICACcedilAtildeO
LUNIZA CARVALHO DO NASCIMENTO
________________ SUMAacuteRIO _________________
1 Introduccedilatildeo 2 Sociedade de Risco 3 O Princiacutepio
da Precauccedilatildeo 31 Princiacutepio da Precauccedilatildeo vs
Princiacutepio da Prevenccedilatildeo 4 A Aplicaccedilatildeo do Princiacutepio
pelo Supremo Tribunal Federal 5 Consideraccedilotildees
Finais
Resumo Trata-se de artigo acadecircmico produzido com o objetivo de delinear os
contornos juriacutedicos do Princiacutepio da Precauccedilatildeo no Direito Ambiental Brasileiro Os
pressupostos para sua existecircncia satildeo traccedilados em um primeiro momento para que em
seguida seus limites e definiccedilotildees sejam abordados Apoacutes um cotejo deste princiacutepio com
o Princiacutepio da Prevenccedilatildeo seraacute feita uma exposiccedilatildeo de decisotildees proferidas pelo Supremo
Tribunal com o intuito de compreender como a Corte o tem aplicado
Palavras-chave Direito Ambiental Princiacutepio da Precauccedilatildeo Aplicabilidade
1 INTRODUCcedilAtildeO
Nos dias atuais a sociedade qualificada como de risco influencia decisotildees poliacuteticas que
corriqueiramente satildeo tomadas para que se evitem danos Ao falar de risco pressupotildee-se
ocorrecircncias provocadas pelo agir humano e ao contraacuterio do que se entende por perigo
que seriam as situaccedilotildees alheias e externas agrave vontade do homem
Advogada graduada em Direito pela Universidade Federal da Bahia Contadora graduada em Ciecircncias
Contaacutebeis pela Fundaccedilatildeo Visconde de Cairu Mestranda em Direito e Justiccedila na Universidade Federal de
Minas Gerais E-mail lunizanascimentosachacalmoncombr
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A partir disso eacute importante notar a existecircncia de situaccedilotildees que decorrem da accedilatildeo do
homem e que podem acarretar danos generalizados mas que por falta de informaccedilatildeo
cientiacutefica ou da proacutepria incerteza de sua ocorrecircncia conjecturam-se mecanismos que
afastam a praacutetica dessas accedilotildees tendo em vista a grande probabilidade de realizaccedilatildeo de
um dano natildeo soacute a pessoas mas ao ambiente em geral
Eacute importante falar entatildeo em sociedade de risco e da necessidade de conhecimento que
natildeo se restrinja ao estudo teacutecnico que envolva a comprovaccedilatildeo de nexo de causalidade
entre certas accedilotildees e condutas mas tambeacutem de um saber que se ocupa de analisar a
probabilidade de ocorrecircncia de danos acarretada por condutas humanas
Desta forma este estudo se propotildee a explicitar num primeiro momento a qualificaccedilatildeo
da sociedade atual como de risco e suas causas em seguida analisar o principal ponto da
discussatildeo que eacute o princiacutepio da precauccedilatildeo e seus contornos doutrinaacuterios e por fim
entender de que forma o Supremo Tribunal Federal tem aplicado essa norma impliacutecita
no ordenamento constitucional
2 SOCIEDADE DE RISCO
Em outras eacutepocas os danos e os riscos causados individualmente pelo homem eram
tambeacutem individualmente sofridos ao contraacuterio da sociedade atual cujos danos e riscos
convergem para potenciais danos globais
ULRICH BECK pontua que a sociedade nos dias de hoje eacute caracterizada pela
existecircncia de riscos que diferente dos perigos ndash associados aos desastres naturais ou
pragas de outras eacutepocas ndash satildeo artificiais pois satildeo resultados da atividade do homem e
vinculados a uma escolha327
Os riscos satildeo uma ameaccedila potencial a um grande nuacutemero de pessoas e se potencializam
com o avanccedilo tecnologico e o capitalismo selvagem aliados ldquoa exploraccedilatildeo e manejo da
energia nuclear dos produtos quiacutemicos de recursos alimentiacutecios de riscos ecoloacutegicos
ou daqueles que podem chegar a tecnologia geneacuteticardquo328
Esses fatores conjecturam uma
realidade em que o ser humano eacute capaz de causar uma destruiccedilatildeo em massa
Assim eacute que os riscos com efeitos e consequecircncias natildeo queridos pela sociedade satildeo de
difiacutecil prevenccedilatildeo e diagnoacutestico acabando por produzir inseguranccedila social sentida pelas
pessoas e provocada por inuacutemeras condiccedilotildees
Questotildees que eram vistas de modo indiferente e alheias a preocupaccedilotildees causam
externalidades e efeitos secundaacuterios produzindo consequecircncias negativas para a
sociedade ensejam o debate acerca do surgimento de uma das funccedilotildees do Estado o
gerenciamento de riscos329
As origens desses riscos e perigos satildeo diversas tornando-os
327
BECK Ulrich Poliacuteticas ecoloacutegicas en la edad del riesgo El Roure Barcelona 1998 p 120 328
HAMMERSCHIMIDT Denise O Risco na Sociedade Contemporacircnea e o Princiacutepio da Precauccedilatildeo no
Direito Ambiental Revista Sequumlecircncia nordm 45 p 97-122 dez de 2002 p 101 329
CENCI Daniel Rubens KAumlSSMAYER Karin O Direito Ambiental na Sociedade de Risco e o
Conceito de Justiccedila Ambiental Disponiacutevel em lthttpanppasorgbrencontro4cdARQUIVOSGT11-
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Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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multidimensionais caracteriacutestica que marca certa complexidade e dificuldade para os
variados ordenamentos juriacutedicos no enfrentamento desse tipo de situaccedilatildeo330
Uma sociedade caracterizada como de risco pode ser considerada como um espaccedilo em
que as pessoas satildeo obrigadas a lidar cotidianamente com probabilidades de cataacutestrofes
de situaccedilotildees qualificadas como de perigo de seus responsaacuteveis e de externalidades que
fogem de seus controles sem que exista necessariamente uma medida que elimine tais
possibilidades331
Os riscos podem ser entatildeo vislumbrados como um aspecto permanente da sociedade
mas haacute que se levar em consideraccedilatildeo a sua evoluccedilatildeo uma vez que se diferenciam por
serem invisiacuteveis imperceptiacuteveis e globais decorrentes de um modelo econocircmico de
produccedilatildeo industrial que gera danos irreversiacuteveis
Eacute a tambeacutem denominada por Beck ldquosociedade de risco globalrdquo cuja identificaccedilatildeo esta
atrelada ao enfrentamento de desafios que revertam a possibilidade de destruiccedilatildeo de
todos os tipos de vida ao redor do planeta inicialmente de forma sutil e em seguida de
maneira cada vez mais evidente332
Eacute por existirem riscos desconhecidos e invisiacuteveis que o conhecimento e o saber se
constituem como uma expressatildeo poliacutetica que reverbera em um agir humano em face de
uma ameaccedila que pede uma nova eacutetica que seja preventiva Eacute por isso que urge uma
intervenccedilatildeo do Estado no meio empresarial e principalmente na garantia do acesso agrave
informaccedilatildeo333
Ao lado desse apelo intervencionista impera uma irresponsabilidade organizada cuja
noccedilatildeo consiste no reconhecimento da existecircncia de um ambiente onde a proacutepria
sociedade se natildeo desconhece a realidade de perigo e risco nega a sua existecircncia as
responsabilidades e culpas na formaccedilatildeo desse local de risco334
Com efeito entende-se como necessaacuteria a busca por um modelo de sociedade com
relaccedilotildees que estejam baseadas em uma estrutura juriacutedica que normatize com cautela e
prudecircncia comportamentos que representam riscos natildeo soacute para seres humanos como
tambeacutem para todos os seres vivos do planeta
A sociedade por meio dos instrumentos de democracia participativa tem a incumbecircncia
de assumir a responsabilidade ou de excluir a existecircncia de certos riscos Isso manifesta-
se de forma ainda mais acentuada quando se trata de riscos globais que atingem
indeterminado nuacutemero de pessoas como eacute o caso de riscos ambientais
3 O PRINCIacutePIO DA PRECAUCcedilAtildeO
330
LEITE Joseacute Rubens Morato AYALA Patryck de Arauacutejo Direito Ambiental na Sociedade de Risco
Satildeo Paulo Forense 2002 p 18 331
GOLDBLATT 1996 p 228 apud idem ibidem 332
BECK op cit p 120 333
CENCI KAumlSSMAYER op cit p 5 334
BECK idem p 115
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Com origem no Direito Alematildeo o princiacutepio da precauccedilatildeo surgiu na deacutecada de 70 a
partir da preocupaccedilatildeo com a necessidade de avaliaccedilatildeo preacutevia das consequecircncias no
meio ambiente dos projetos e empreendimentos que estavam sendo ou em vias de
serem implantados335
O princiacutepio da precauccedilatildeo corresponde agrave essecircncia do direito ambiental uma vez que se
traduz como um princiacutepio estruturante do Estado de Direito Ambiental336
A noccedilatildeo de
precauccedilatildeo traduz uma eacutetica da decisatildeo necessaacuteria em um contexto de incerteza e sua
invocaccedilatildeo eacute resultado das transformaccedilotildees socioloacutegicas e filosoacuteficas na sociedade
atual337
Eacute norma prescrita na Declaraccedilatildeo do Rio338
o Princiacutepio 15
ldquoDe modo a proteger o meio ambiente o princiacutepio da precauccedilatildeo deve ser
amplamente observado pelos Estados de acordo com suas capacidades
Quando houver ameaccedila de danos seacuterios ou irreversiacuteveis a ausecircncia de
absoluta certeza cientiacutefica natildeo deve ser utilizada como razatildeo para postergar
medidas eficazes e economicamente viaacuteveis para precaver a degradaccedilatildeo
ambientalrdquo
Embora esta Declaraccedilatildeo natildeo tenha natureza de tratado internacional para o Brasil trata-
se de compromisso mundial eacutetico cuja recomendaccedilatildeo eacute a de que os Estados tecircm o dever
de observacircncia a fim de que se evite uma irreversiacutevel degradaccedilatildeo ambiental
Aleacutem disso o princiacutepio da precauccedilatildeo estaacute inserido em um dos Comunicados da
Comissatildeo da Uniatildeo Europeia que diz respeito agrave proteccedilatildeo ambiental prevenccedilatildeo de risco
ambiental e poliacutetica ambiental339
ldquoA invocaccedilatildeo do principio da precauccedilatildeo eacute uma decisatildeo exercida quando a
informaccedilatildeo cientiacutefica e insuficiente natildeo conclusiva ou incerta e haja
indicaccedilotildees de que os possiacuteveis efeitos sobre o ambiente a sauacutede das pessoas
dos animais ou a proteccedilatildeo vegetal possam ser potencialmente perigosos ou
incompativeis com o nivel de proteccedilatildeo escolhidordquo
Este princiacutepio se revela entatildeo como um posicionamento de accedilatildeo ou omissatildeo quando haacute
sinais de risco significativo para as pessoas animais e vegetais ainda que tais sinais natildeo
sejam concretamente demonstrados 340
Nesse sentido o princiacutepio demanda uma
atuaccedilatildeo que invoque medidas a serem tomadas mesmo que natildeo haja provas e sim
suspeitas da ocorrecircncia de efeitos gerados a partir de riscos
335
ANTUNES Paulo Bessa O Princiacutepio da Precauccedilatildeo no Direito Ambiental Brasileiro Veredas do
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UNIAtildeO EUROPEIA Comunicaccedilatildeo da Comunicaccedilatildeo relativa ao Princiacutepio da Precauccedilatildeo Bruxelas
02022000 COM 2000 340
MACHADO Paulo Affonso Leme O Princiacutepio da Precauccedilatildeo e a Avaliaccedilatildeo de Riscos Revista dos
Tribunais RT 85635 fev 2007 p02
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
195
HAMMERSCHIMIDT341
pontua que o princiacutepio da precauccedilatildeo se articula com base em
dois pressupostos o primeiro seria a possibilidade de que determinadas condutas
humanadas causem danos coletivos que podem ser entendidos como situaccedilotildees
catastroacuteficas que afetem seres vivos em geral e o segundo seria a falta de evidecircncia
cientiacutefica relacionada agrave existecircncia do dano que se evita Esta seria uma incerteza natildeo
apenas quanto agrave relaccedilatildeo causal entre ato e efeito mas tambeacutem relativa agrave realidade do
dano
Assim eacute que se eacute possiacutevel que determinada situaccedilatildeo possa causar danos ambientais e
inexiste certeza cientiacutefica em relaccedilatildeo aos efetivos danos e sua extensatildeo mas haacute uma
base cientiacutefica fundada na razoabilidade e probabilidade de ocorrecircncia entatildeo devem ser
invocadas medidas de precauccedilatildeo para evitar ou diminuir a ocorrecircncia de riscos
ambientais
Aqui infere-se que o princiacutepio da precauccedilatildeo se trata de verdadeira presunccedilatildeo tendo em
vista que as presunccedilotildees satildeo regras que resultam de proposiccedilotildees devidamente
comprovadas Dessa forma entendendo que as presunccedilotildees impotildeem o dever de aceitar
como verdadeiras proposiccedilotildees desde que verificadas condiccedilotildees estabelecidas
previamente e que ensejam a sua configuraccedilatildeo342
parece certo afirmar que a utilizaccedilatildeo
do princiacutepio da precauccedilatildeo decorre de uma presunccedilatildeo
Esses institutos prescrevem o reconhecimento juriacutedico de um fato comprovado
indiretamente343
Ou seja eacute o que resulta logicamente por meio de um fato conhecido
de existecircncia certa infere-se o fato controverso ou duvidoso cuja existecircncia torna-se
provaacutevel344
No mesmo sentido de inferecircncia CARRAZA345
defende que presunccedilatildeo eacute suposiccedilatildeo de
um fato desconhecido em consequecircncia provaacutevel e direta de outro fato ordinariamente
conhecido
Comumente satildeo classificadas em (i) simples quando resultam do raciociacutenio humano e
(ii) legais ou de direito quando satildeo prescritas normas juriacutedicas Estas uacuteltimas satildeo
divididas em relativas ou juris tantum quando admitem provas em contraacuterio e
absolutas ou iuris et de jure quando natildeo admitem prova em sentido contraacuterio346
A diferenccedila entre estas diz respeito agrave existecircncia de uma claacuteusula adicional que fixa
condiccedilotildees de superaccedilatildeo do suposto fato descrito na hipoacutetese normativa As presunccedilotildees
relativas como admitem prova em contraacuterio satildeo derrotaacuteveis ou superaacuteveis ao passo
que as presunccedilotildees absolutas natildeo admitem exceccedilotildees Por esse motivo a estrutura dessa eacute
341
HAMMERSCHIMIDT op cit p 109 342
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196
ldquoSe A entatildeo deve ser Brdquo ao passo que naquela a estrutura eacute ldquoSe A e natildeo C entatildeo
deve ser Brdquo347
Pois bem Depreende-se como correto afirmar entatildeo que o princiacutepio se assenta na
necessidade de atuaccedilatildeo do estado face agrave falta de evidecircncia cientiacutefica348
diante de um fato
cuja presunccedilatildeo de seus efeitos eacute a de que provoque danos
Aleacutem disso haacute que se pontuar os contornos da incerteza e da ignoracircncia cientiacutefica que
estruturam esse princiacutepio
A incerteza natildeo necessariamente diz respeito a um fato inexistente mas pode significar
algo que estaacute indefinido e natildeo tem suas dimensotildees evidentemente apontadas O incerto
pode ser uma hipoacutetese que ainda natildeo foi testada nem verificado mas que natildeo pode ser
descartada pois induz a necessidade de avaliaccedilatildeo e pesquisa Assim eacute que se a
informaccedilatildeo eacute incerta revela-se necessaacuteria a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da precauccedilatildeo349
Ressalte-se entretanto que a incerteza no conhecimento como forma de ignoracircncia
natildeo se justifica pela amplitude dos conhecimentos existentes ou ateacute pela falta de
conhecimento daquilo que se considere banal Pelo contraacuterio o saber eacute imprescindiacutevel
para a constataccedilatildeo de que determinado ato ou fato podem natildeo causar risco agrave sauacutede de
animais e vegetais350
Ou seja o princiacutepio da precauccedilatildeo pode ser invocado quando haacute
desconhecimento quanto aos efeitos negativos que podem repercutir ao meio ambiente
quando decorrentes de uma accedilatildeo em que se presume a ocorrecircncia do dano Assim
necessaacuterio se faz a busca por informaccedilotildees para constataccedilatildeo de que a ocorrecircncia
supostamente riscosa natildeo provoca danos irreversiacuteveis ao ambiente
31 PRINCIacutePIO DA PRECAUCcedilAtildeO VS PRINCIacutePIO DA PREVENCcedilAtildeO
Diante do exposto eacute importante realizar a diferenciaccedilatildeo entre o princiacutepio da precauccedilatildeo e
o princiacutepio da prevenccedilatildeo para melhor delimitaccedilatildeo dos contornos daquele
Quanto agraves semacircnticas prevenccedilatildeo eacute substantivo feminino do verbo prevenir que
significa ldquodispor de antematildeo antecipar algordquo enquanto a palavra precauccedilatildeo eacute
substantivo feminino do verbo precaver-se e sugere cautela para que determinada accedilatildeo
natildeo aconteccedila a fim de evitar efeitos que se deseja evitar351
Para aleacutem das distinccedilotildees de significado o princiacutepio da prevenccedilatildeo diz respeito a uma
conduta racional frente a um dano em que a ciecircncia pode objetivar e medir que estaacute
347
REGLA 2006 apud MOREIRA Andreacute Mendes DERZI Misabel Abreu Machado Presunccedilotildees e
ficccedilotildees na tributaccedilatildeo limites entre a substituiccedilatildeo tributaacuteria progressiva e as pautas fiscais In PARISI
Fernanda Drummond TOcircRRES Heleno Taveira MELO Joseacute Eduardo Soares de (Org) Estudos de
Direito Tributaacuterio em Homenagem ao Professor Roque Carrazza v 2 Satildeo Paulo Malheiros 2014 p
296 348
HAMMERSCHIMIDT op cit 110 349
MACHADO Paulo Affonso Leme op cit p03 350
Idem p 04 351
PRIBERAM Disponiacutevel em lt httpsdicionariopriberamorggt Acesso em 29112019
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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dentro do acircmbito de certeza no sentido cientiacutefico A precauccedilatildeo conforme jaacute exposto
possui um pressuposto de incerteza relativo ao conhecimento cientiacutefico352
Nos dois princiacutepios existe o elemento do risco mas em sentidos diferentes O princiacutepio
da prevenccedilatildeo relaciona-se com o perigo concreto ao passo que o princiacutepio da precauccedilatildeo
pressupotildee um perigo abstrato353
O princiacutepio da prevenccedilatildeo portanto deve ser aplicado
para impedir accedilotildees que jaacute se sabem como causadoras de danos por fontes e informaccedilotildees
conhecidas O princiacutepio da precauccedilatildeo eacute aplicado quando o risco do perigo eacute meramente
potencial desconhecido cuja ocorrecircncia natildeo eacute possiacutevel quantificar ou qualificar354
4 A APLICACcedilAtildeO DO PRINCIacutePIO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Definidos os contornos inerentes e essenciais do princiacutepio da precauccedilatildeo torna-se
importante saber como o tem aplicado a Corte Constitucional brasileira vez que se trata
de princiacutepio impliacutecito no ordenamento juriacutedico
Ainda que natildeo expressamente previsto na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 o princiacutepio da
precauccedilatildeo foi consagrado como norma impliacutecita decorrente de seu artigo 225 conforme
relatoria do Ministro Carlos Britto na Accedilatildeo Ciacutevel Originaacuteria 876 MC no Supremo
Tribunal Federal
A ACO tratava de tema relativo agrave Transposiccedilatildeo do Rio Satildeo Francisco com as Bacias
Hidrograacuteficas do Nordeste Setentrional movida em face da Uniatildeo e do Instituto
Brasileiro do Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis ndash IBAMA tendo em vista
a preservaccedilatildeo do meio ambiente supostamente ameaccedilado pela Uniatildeo no
desenvolvimento do Projeto de Integraccedilatildeo cuja discussatildeo girava em torno de violaccedilatildeo
de normas constitucionais ambientais
Essa decisatildeo aleacutem de distinguir claramente o princiacutepio da precauccedilatildeo com o princiacutepio da
prevenccedilatildeo no sentido de esclarecer as duacutevidas quantos aos danos da atividade
fundamentou o princiacutepio com base no artigo 225 da Constituiccedilatildeo pois aparentemente
esta norma conteacutem a preocupaccedilatildeo com as futuras geraccedilotildees355
352
HAMMERSCHIMIDT op cit 111 353
LEITE AYALA op cit p 20 354
WEDY Gabriel Precauccedilatildeo no Direito Ambiental natildeo quer dizer o mesmo que prevenccedilatildeo Disponiacutevel
em lthttpswwwconjurcombr2014-mai-30gabriel-wedy-precaucao-direito-ambiental-nao-
prevencaogt Acesso em 06122019 p 04
355 EMENTA Agravo regimental Medida liminar indeferida Accedilatildeo civil originaacuteria Projeto de
Integraccedilatildeo do Rio Satildeo Francisco com as Bacias Hidrograacuteficas do Nordeste Setentrional Periculum in
mora natildeo evidenciado 1 Como assentado na decisatildeo agravada a Ordem dos Advogados do Brasil -
Seccedilatildeo da Bahia AATR - Associaccedilatildeo de Advogados de Trabalhadores Rurais no Estado da Bahia
GAMBA - Grupo Ambientalista da Bahia IAMBA - Instituto de Accedilatildeo Ambiental da Bahia Associaccedilatildeo
Movimento Paulo Jackson - Eacutetica Justiccedila e Cidadania PANGEA - Centro de Estudos Socioambientais e
da AEABA - Associaccedilatildeo dos Engenheiros Agrocircnomos da Bahia natildeo detecircm legitimidade ativa para a accedilatildeo
prevista no art 102 I f da Constituiccedilatildeo Federal 2 A Licenccedila de Instalaccedilatildeo levou em conta o fato de
que as condicionantes para a Licenccedila Preacutevia estatildeo sendo cumpridas tendo o IBAMA apresentado
programas e planos relevantes para o sucesso da obra dos quais resultaram novas condicionantes para a
validade da referida Licenccedila de Instalaccedilatildeo A correta execuccedilatildeo do projeto depende primordialmente da
efetiva fiscalizaccedilatildeo e empenho do Estado para proteger o meio ambiente e as sociedades proacuteximas 3
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Outra decisatildeo importante foi a decorrente do Recurso Extraordinaacuterio 627189 de Satildeo
Paulo que tratou da possibilidade de impor agrave concessionaacuteria de serviccedilo puacuteblico de
distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica a obrigaccedilatildeo de reduzir o campo eletromagneacutetico de suas
linhas de transmissatildeo de acordo com padrotildees internacionais de seguranccedila em face de
eventuais efeitos nocivos agrave sauacutede da populaccedilatildeo
Sobre a aplicaccedilatildeo do princiacutepio pelo Poder Judiciaacuterio o Ministro Dias Toffoli asseverou
que o controle em relaccedilatildeo agrave legalidade e agrave legitimidade na aplicaccedilatildeo deve ser feita com
extrema prudecircncia com um controle miacutenimo tendo em vista as diversas incertezas que
cercam o campo cientiacutefico O ministro insistiu os controles administrativo e
jurisdicional do exerciacutecio da precauccedilatildeo devem ater-se tanto agrave observacircncia das regras e
procedimentos ambientais pelo Poder Puacuteblico quanto agrave tomada de decisotildees legislativas
eou administrativas produzidas que devem estar acordo com a competecircncia de cada
poder356
Havendo tatildeo-somente a construccedilatildeo de canal passando dentro de terra indiacutegena sem evidecircncia maior de
que recursos naturais hiacutedricos seratildeo utilizados natildeo haacute necessidade da autorizaccedilatildeo do Congresso Nacional
4 O meio ambiente natildeo eacute incompatiacutevel com projetos de desenvolvimento econocircmico e social que cuidem
de preservaacute-lo como patrimocircnio da humanidade Com isso pode-se afirmar que o meio ambiente pode ser
palco para a promoccedilatildeo do homem todo e de todos os homens 5 Se natildeo eacute possiacutevel considerar o projeto
como inviaacutevel do ponto de vista ambiental ausente nesta fase processual qualquer violaccedilatildeo de norma
constitucional ou legal potente para o deferimento da cautela pretendida a opccedilatildeo por esse projeto escapa
inteiramente do acircmbito desta Suprema Corte Dizer sim ou natildeo agrave transposiccedilatildeo natildeo compete ao Juiz que
se limita a examinar os aspectos normativos no caso para proteger o meio ambiente 6 Agravos
regimentais desprovidos In Supremo Tribunal Federal ACO 876 MC-AGR Disponiacutevel em
lthttpredirstfjusbrpaginadorpubpaginadorjspdocTP=ACampdocID=539061gt Acesso em 07122019
356 EMENTA Recurso extraordinaacuterio Repercussatildeo geral reconhecida Direito Constitucional e
Ambiental Acoacuterdatildeo do tribunal de origem que aleacutem de impor normativa alieniacutegena desprezou norma
teacutecnica mundialmente aceita Conteuacutedo juriacutedico do princiacutepio da precauccedilatildeo Ausecircncia por ora de
fundamentos faacuteticos ou juriacutedicos a obrigar as concessionaacuterias de energia eleacutetrica a reduzir o campo
eletromagneacutetico das linhas de transmissatildeo de energia eleacutetrica abaixo do patamar legal Presunccedilatildeo de
constitucionalidade natildeo elidida Recurso provido Accedilotildees civis puacuteblicas julgadas improcedentes 1 O
assunto corresponde ao Tema nordm 479 da Gestatildeo por Temas da Repercussatildeo Geral do portal do STF na
internet e trata agrave luz dos arts 5ordm caput e inciso II e 225 da Constituiccedilatildeo Federal da possibilidade ou
natildeo de se impor a concessionaacuteria de serviccedilo puacuteblico de distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica por observacircncia
ao princiacutepio da precauccedilatildeo a obrigaccedilatildeo de reduzir o campo eletromagneacutetico de suas linhas de transmissatildeo
de acordo com padrotildees internacionais de seguranccedila em face de eventuais efeitos nocivos agrave sauacutede da
populaccedilatildeo 2 O princiacutepio da precauccedilatildeo eacute um criteacuterio de gestatildeo de risco a ser aplicado sempre que
existirem incertezas cientiacuteficas sobre a possibilidade de um produto evento ou serviccedilo desequilibrar o
meio ambiente ou atingir a sauacutede dos cidadatildeos o que exige que o estado analise os riscos avalie os custos
das medidas de prevenccedilatildeo e ao final execute as accedilotildees necessaacuterias as quais seratildeo decorrentes de decisotildees
universais natildeo discriminatoacuterias motivadas coerentes e proporcionais 3 Natildeo haacute vedaccedilatildeo para o controle
jurisdicional das poliacuteticas puacuteblicas sobre a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da precauccedilatildeo desde que a decisatildeo
judicial natildeo se afaste da anaacutelise formal dos limites desses paracircmetros e que privilegie a opccedilatildeo
democraacutetica das escolhas discricionaacuterias feitas pelo legislador e pela Administraccedilatildeo Puacuteblica 4 Por ora
natildeo existem fundamentos faacuteticos ou juriacutedicos a obrigar as concessionaacuterias de energia eleacutetrica a reduzir o
campo eletromagneacutetico das linhas de transmissatildeo de energia eleacutetrica abaixo do patamar legal fixado 5
Por forccedila da repercussatildeo geral eacute fixada a seguinte tese no atual estaacutegio do conhecimento cientiacutefico que
indica ser incerta a existecircncia de efeitos nocivos da exposiccedilatildeo ocupacional e da populaccedilatildeo em geral a
campos eleacutetricos magneacuteticos e eletromagneacuteticos gerados por sistemas de energia eleacutetrica natildeo existem
impedimentos por ora a que sejam adotados os paracircmetros propostos pela Organizaccedilatildeo Mundial de
Sauacutede conforme estabelece a Lei nordm 119342009 6 Recurso extraordinaacuterio provido para o fim de julgar
improcedentes ambas as accedilotildees civis puacuteblicas sem a fixaccedilatildeo de verbas de sucumbecircnciardquo SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL Recurso Extraordinaacuterio nordm 627189 Relator(a) Min DIAS TOFFOLI
Julgamento 08062016 Disponiacutevel em
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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A Ministra Caacutermen Luacutecia em outra ocasiatildeo tambeacutem reconheceu a existecircncia do
princiacutepio da precauccedilatildeo no acircmbito do regime brasileiro e descreveu o conteuacutedo a ser
aplicado no julgamento da ADPF ordm 101 do Distrito Federal Confira-se
ldquoO principio da precauccedilatildeo vincula-se diretamente aos conceitos de
necessidade de afastamento de perigo e necessidade de dotar-se de seguranccedila
os procedimentos adotados para garantia das geraccedilotildees futuras tornando-se
efetiva a sustentabilidade ambiental das accedilotildees humanas Esse princiacutepio torna
efetiva a busca constante de proteccedilatildeo da existecircncia humana seja tanto pela
proteccedilatildeo do meio ambiente como pela garantia das condiccedilotildees de respeito agrave
sua sauacutede e integridade fiacutesica considerando-se o indiviacuteduo e a sociedade em
sua inteireza
Daiacute porque natildeo se faz necessaacuterio comprovar risco atual iminente e
comprovado de danos que podem sobrevir pelo desempenho de uma
atividade para que se imponha a adoccedilatildeo de medidas de precauccedilatildeo ambiental
Haacute de se considerar e precaver contra riscos futuros possiacuteveis que
podem decorrer de desempenhos humanos Pelo princiacutepio da prevenccedilatildeo
previnem-se contra danos possiacuteveis de serem previstos Pelo princiacutepio da
precauccedilatildeo previnem-se contra riscos de danos que natildeo se tem certeza
que natildeo vatildeo ocorrer
(hellip)
As medidas impostas nas normas brasileiras que se alega terem sido
descumpridas nas decisotildees judiciais anotadas no caso em pauta atendem
rigorosamente ao princiacutepio da precauccedilatildeo que a Constituiccedilatildeo cuidou de
acolher e cumpre a todos o dever de obedecer E natildeo desacata ou desatende
os demais princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica antes com eles se
harmoniza e se entende porque em sua integridade eacute que se conforma aquele
sistema constitucionalrdquo (grifamos)
A eminente Relatora elucida o princiacutepio como um paracircmetro a ser alcanccedilado para
resguardar a vida humana e natural em toda sua completude Com base no princiacutepio
torna-se irrelevante a comprovaccedilatildeo de risco atual pelo contraacuterio o importante neste
caso eacute precipitaccedilatildeo em evitar qualquer tipo de dano futuro
Confirmando o entendimento doutrinaacuterio sobre o conteuacutedo do princiacutepio o Supremo
Tribunal Federal entendeu que o princiacutepio da precauccedilatildeo eacute impliacutecito na Magna Carta de
1988 e que seu conteuacutedo alcanccedila os seguintes elementos
ldquoi) a precauccedilatildeo diante de incertezas cientificas ii) a exploraccedilatildeo de
alternativas a accedilotildees potencialmente prejudiciais inclusive a da natildeo-accedilatildeo iii)
a transferecircncia do ocircnus da prova aos seus proponentes e natildeo agraves viacutetimas ou
possiacuteveis viacutetimas e iv) o emprego de processos democraacuteticos de decisatildeo e
acompanhamento dessas accedilotildees com destaque para o direito subjetivo ao
consentimento informadordquo (STF 2008)
Diante disso percebe-se que a utilizaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do princiacutepio tem-se popularizado
na Corte Suprema nos julgamentos de casos que levam em consideraccedilatildeo a existecircncia de
um fato que pode ensejar o risco atrelado agrave incerteza cientiacutefica que ronda a questatildeo
Assim como princiacutepio constitucional que eacute a precauccedilatildeo deve ser observada
rigorosamente por todas as esferas de poder pelo legislativo quando da elaboraccedilatildeo e
lthttpredirstfjusbrpaginadorpubpaginadorjspdocTP=TPampdocID=12672680gt Acesso em 7 dez
2019
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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produccedilatildeo de normas juriacutedicas pelo executivo restrito ao seu poder discricionaacuterio e
regulamentar e pelo proacuteprio judiciaacuterio parametrizando e controlando o conteuacutedo do
princiacutepio com as poliacuteticas puacuteblicas criadas
5 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O desenvolvimento tecnoloacutegico na sociedade econocircmica atual mostra-se tatildeo vantajosa
quanto inconveniente pois eacute atrelado ao progresso que o risco se apresenta como um
fator constante decorrente de accedilotildees humanas independentemente de serem ou natildeo
intencionais ou se auto interessadas ou natildeo
Atrelado agrave complexidade da sociedade que se mostra cada vez mais difiacutecil de ser
apreendida e estudada a inseguranccedila gerada pela falta de informaccedilotildees e
desconhecimento da existecircncia de riscos provoca medidas que urgem por accedilotildees ou
omissotildees da sociedade frente agrave pequena possibilidade de ocorrecircncia de danos
irreversiacuteveis
Diante disso para que os riscos sejam mais bem pensados e analisados eacute que se invoca
o princiacutepio da precauccedilatildeo cuja busca pelo afastamento do perigo e do risco faz
necessaacuterio o seu estudo
O princiacutepio eacute lastreado em dois pressupostos (i) a existecircncia de um nexo causal entre
uma accedilatildeo humana e a presunccedilatildeo de ocorrecircncia de um fato danoso e (ii) a insuficiecircncia
de informaccedilotildees cientiacuteficas acerca da real ocorrecircncia desse fato Revela-se portanto
como mecanismo de utilizaccedilatildeo do Estado para submeter a criaccedilatildeo de novas tecnologias
industriais ao resguardo do bem-estar da sociedade
Ainda que natildeo expressamente previsto na Constituiccedilatildeo Brasileira o princiacutepio decorre da
norma inserida no artigo 225 da Carta Maior A jurisprudecircncia do Supremo Tribunal
Federal aleacutem de reconhecer expressamente a forccedila normativa do princiacutepio delimita os
contornos de sua aplicaccedilatildeo
Deveras o princiacutepio da precauccedilatildeo eacute verdadeiro instrumento norteador da elaboraccedilatildeo e
execuccedilatildeo de normas ambientais pelos poderes puacuteblicos e deve servir como paracircmetro
para que o judiciaacuterio controle accedilotildees que abusam e ultrapassam do poder
constitucionalmente instituiacutedo
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PRECAUTIONARY PRINCIPLE ON ENVIRONMENTAL LAW
ASSUMPTIONS AND APPLICATION
LUNIZA CARVALHO DO NASCIMENTO
Abstract This is an academic article produced with the objective of outlining the legal
outlines of the Precautionary Principle in Brazilian Environmental Law The
assumptions for its existence are outlined at first so that its limits and definitions are
then addressed After a comparison of this principle with the Prevention Principle an
explanation of decisions issued by the Supreme Court will be made in order to
understand how the Court has applied it
Key words Environmental Law Precautionary Principle applicability
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203
O MECANISMO CONSTITUCIONAL DE MONETIZACcedilAtildeO DE
RECURSOS NATURAIS NAtildeO RENOVAacuteVEIS COMO
INSTRUMENTO DE CONCRETIZACcedilAtildeO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS UM ESTUDO DA CFEM EM MINAS GERAIS
PAULO HONOacuteRIO DE CASTRO JUacuteNIOR
________________ SUMAacuteRIO _________________
1 Introduccedilatildeo 2 Imposiccedilotildees fiscais sobre recursos
naturais natildeo renovaacuteveis antes da constituiccedilatildeo de
1988 3 A Constituiccedilatildeo se volta para o futuro e os
recursos naturais natildeo renovaacuteveis cuja identificaccedilatildeo
e exploraccedilatildeo satildeo imperativos pertencem ao povo
brasileiro 4 O mecanismo constitucional de
monetizaccedilatildeo de recursos naturais natildeo renovaacuteveis
como instrumento de concretizaccedilatildeo de direitos
fundamentais 5 A CFEM no Estado de Minas
Gerais necessidade de melhor gestatildeo dos recursos
para a concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais 6
Consideraccedilotildees Finais 51 A CFEM na constituiccedilatildeo
do Estado de Minas Gerais 52 O TCEMG no seu
papel de controle sobre os gastos da CFEM 53 Os
investimentos em infraestrutura e a diversificaccedilatildeo
econocircmica 6 Conclusatildeo
1 INTRODUCcedilAtildeO
A atividade de mineraccedilatildeo daacute o nome ao Estado de Minas Gerais Representa parcela
importante da economia local e favorece em grande medida a arrecadaccedilatildeo fiscal de
Municiacutepios
Esse favorecimento na arrecadaccedilatildeo fiscal se deve em boa medida agrave transferecircncia pela
Uniatildeo dos recursos da Compensaccedilatildeo Financeira pela Exploraccedilatildeo de Recursos Minerais
ndash CFEM
Graduado em Direito e Mestrando em Direito Tributaacuterio pela Universidade Federal de Minas Gerais ndash
UFMG Mestrando em Direito Financeiro pela Universidade de Satildeo Paulo ndash USP Poacutes-Graduado pelo
Instituto Brasileiro de Estudos Tributaacuterios ndash IBET Presidente do Instituto Mineiro de Direito Tributaacuterio ndash
IMDT Coordenador da Poacutes-Graduaccedilatildeo CEDINIBDM em Direito da Mineraccedilatildeo e professor agrave frente do
moacutedulo Direito Tributaacuterio Aplicado agrave Mineraccedilatildeo Advogado
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
204
No presente estudo pretende-se investigar a figura dos royalties (CFEM) como um
mecanismo constitucional de monetizaccedilatildeo de recursos naturais natildeo renovaacuteveis
enquanto instrumento de concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais
No primeiro toacutepico seraacute feita uma recomposiccedilatildeo histoacuterica das imposiccedilotildees fiscais sobre
recursos naturais natildeo renovaacuteveis antes da Constituiccedilatildeo de 1988
O segundo toacutepico apresenta trecircs premissas fundamentais relacionadas agrave
intergeracionalidade propriedade dos recursos naturais natildeo renovaacuteveis e os objetivos
constitucionais
O terceiro toacutepico apresenta os contornos do mecanismo constitucional de monetizaccedilatildeo
de recursos naturais natildeo renovaacuteveis como instrumento de concretizaccedilatildeo de direitos
fundamentais Nele seraacute feita a identificaccedilatildeo da natureza juriacutedica da CFEM e o seu
motivo constitucional afastando-a especialmente de figuras meramente indenizatoacuterias
ou compensatoacuterias
Por fim o quarto toacutepico apresenta as regras da Constituiccedilatildeo mineira sobre o gasto da
CFEM as manifestaccedilotildees do TCEMG sobre o descumprimento dessas regras e uma
experiecircncia internacional aplicaacutevel ao Brasil quanto agrave diversificaccedilatildeo econocircmica
mediante investimentos em infraestrutura
2 IMPOSICcedilOtildeES FISCAIS SOBRE RECURSOS NATURAIS NAtildeO
RENOVAacuteVEIS ANTES DA CONSTITUICcedilAtildeO DE 1988
Durante o periacuteodo colonial todas as riquezas minerais descobertas em terras
portuguesas eram de propriedade da Coroa Correspondiam a um dos diversos direitos
reais que atribuiacuteam ao rei natildeo apenas a soberania inerente ao Estado absolutista mas
tambeacutem superioridade econocircmica em relaccedilatildeo aos suacuteditos Vigorava em nosso paiacutes ndash
entatildeo colocircnia ndash o sistema regaliano pelo qual o rei concordava com o aproveitamento
das jazidas ndash de sua propriedade ndash desde que mediante retribuiccedilatildeo
Ainda no periacuteodo imperial houve a substituiccedilatildeo do sistema regaliano pelo sistema
dominial segundo o qual os recursos minerais deixaram de pertencer ao Monarca para
se constituiacuterem propriedade do Estado Por isso o particular que explotasse recursos
minerais deveria pagar ao Estado uma participaccedilatildeo denominada transferecircncia da
propriedade da mina que consistia em um pagamento perioacutedico fixo e em outro
variaacutevel de acordo com o resultado da atividade
Com o advento da Primeira Repuacuteblica em 1891 inaugurou-se o chamado regime de
acessatildeo (ou fundiaacuterio) em que o proprietaacuterio do solo tambeacutem detinha a propriedade dos
recursos minerais Por isso havia jazidas privadas ndash caso o solo fosse tambeacutem de
propriedade privada ndash e jazidas puacuteblicas ndash caso o Estado fosse proprietaacuterio do solo A
partir da Lei Simatildeo Lopes (1921) quando a extraccedilatildeo ocorresse em propriedade puacuteblica
passou a ser devida uma forma de participaccedilatildeo ao Estado consistente na cobranccedila de
taxas fixas e um imposto sobre a produccedilatildeo anual da mina de acordo com a natureza e o
teor de cada substacircncia mineral
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
205
A Constituiccedilatildeo de 1934 rompeu com o regime anterior passando a separar a
propriedade do solo da dos recursos minerais atribuindo sua propriedade agrave naccedilatildeo
Contudo preservou o direito consumado de particulares agrave propriedade das minas que se
encontravam em lavra o que veio a ser chamado manifesto de mina (ou mina
manifestada) pelo Coacutedigo de Minas do mesmo ano que determinou ainda a incidecircncia
de royalties pelo aproveitamento econocircmico de recursos minerais em qualquer caso
fosse a mina puacuteblica (concedida ao particular) ou privada (mina manifestada)
A Constituiccedilatildeo de 1946 atribuiu a Uniatildeo a competecircncia para a criaccedilatildeo dos ldquoImpostos
Uacutenicosrdquo sobre Minerais (IUM) Combustiveis e Lubrificantes Liacutequidos e Gasosos
(IUCLG) e Energia Eleacutetrica (IUEE) Determinou que ldquosessenta por cento no minimo
seratildeo entregues aos Estados ao Distrito Federal e aos Municiacutepios proporcionalmente agrave
sua superficie populaccedilatildeo consumo e produccedilatildeordquo A Constituiccedilatildeo de 1967 manteve o
regime dos ldquoImpostos Uacutenicosrdquo e dispocircs sobre sua partilha entre os entes federados357
A loacutegica distributiva entre os entes era (i) lubrificantes e combustiacuteveis em proporccedilatildeo agrave
superfiacutecie populaccedilatildeo produccedilatildeo e consumo (ii) energia eleacutetrica idem adicionando-se
quando coubesse cota compensatoacuteria da aacuterea inundada pelos reservatoacuterios e (iii) em
relaccedilatildeo aos minerais proporcionalmente agrave produccedilatildeo
Aleacutem disso jaacute existia a cobranccedila de royalties sobre a exploraccedilatildeo de petroacuteleo desde a Lei
nordm 2004 de 1953 que tambeacutem autorizou a Uniatildeo a constituir a Petrobraacutes Tais receitas
foram compartilhadas com os entes subnacionais de diversas formas ao longo do tempo
(art 27 caput e sect 4ordm)
O nome dado a exaccedilatildeo pela Lei nordm 2004 de 1953 era ldquoindenizaccedilatildeordquo o que natildeo define a
natureza juriacutedica do instituto criteacuterio interpretativo este inclusive positivado no art 4ordm
I do CTN
3 A CONSTITUICcedilAtildeO SE VOLTA PARA O FUTURO E OS RECURSOS
NATURAIS NAtildeO RENOVAacuteVEIS CUJA IDENTIFICACcedilAtildeO E EXPLORACcedilAtildeO
SAtildeO IMPERATIVOS PERTENCEM AO POVO BRASILEIRO
O objetivo deste toacutepico eacute delinear trecircs premissas fundamentais (i) como a Constituiccedilatildeo
por essecircncia se volta para o futuro qualquer interpretaccedilatildeo das suas normas que se
restrinja ao presente eacute por definiccedilatildeo inconstitucional (ii) os recursos naturais
pertencem ao povo brasileiro ndash e natildeo aos entes federados ndash inclusive agraves futuras
geraccedilotildees (iii) satildeo objetivos constitucionais conhecer as nossas reservas de recursos
357
ldquoArt 28 - A Uniatildeo distribuiraacute aos Estados Distrito Federal e Municiacutepios
I - quarenta por cento da arrecadaccedilatildeo do imposto a que se refere o art 22 nordm VIII II - sessenta por
cento da arrecadaccedilatildeo do imposto a que se refere o art 22 nordm IX III - noventa por cento da arrecadaccedilatildeo
do imposto a que se refere o art 22 nordm X
Paraacutegrafo uacutenico - A distribuiccedilatildeo seraacute feita nos termos da lei federal que poderaacute dispor sobre a forma e
os fins de aplicaccedilatildeo dos recursos distribuiacutedos obedecido o seguinte criteacuterio
a) nos casos dos itens I e II proporcional agrave superfiacutecie populaccedilatildeo produccedilatildeo e consumo adicionando-se
quando couber no tocante ao nordm II cota compensatoacuteria da aacuterea inundada pelos reservatoacuterios
b) no caso do item III proporcional agrave produccedilatildeordquo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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naturais e exploraacute-las mediante concessotildees monetizando-as e transformando-as em
direitos fundamentais
Para Peter Haumlberle358
a Constituiccedilatildeo institucionaliza a experiecircncia vivida pela
sociedade na sua historicidade imanente e dirige-se ao futuro vocacionada agrave
eternizaccedilatildeo Trata-se de um pacto das geraccedilotildees que impotildee muacuteltiplas responsabilidades
com as geraccedilotildees futuras especialmente quanto ao equiliacutebrio da ordem econocircmica e das
contas puacuteblicas
Evidentemente se o Estado existe para realizar os fins determinados pela Constituiccedilatildeo
eacute pressuposto um contiacutenuo processo de avanccedilos encadeados na concretizaccedilatildeo dos
direitos fundamentais
A segunda premissa se relaciona com a primeira na medida em que a propriedade da
Uniatildeo sobre os recursos naturais natildeo renovaacuteveis natildeo se daacute no sentido civilista
claacutessico359
Essa noccedilatildeo traduz no ente nacional a propriedade do povo brasileiro sobre
tais recursos conforme observam Onofre Batista e Fernanda Alen
Os minerais no subsolo satildeo bens puacuteblicos de propriedade do povo brasileiro
A CRFB88 estabelece em seu inciso IX art 20 que os recursos minerais
satildeo bens da Uniatildeo O termo ldquoUniatildeordquo empregado no artigo natildeo diz respeito a
pessoa juriacutedica de direito interno mas agrave uniatildeo dos Estados-Membros ao
representante do Estado Federal soberano Os recursos minerais nesse
compasso satildeo bens do povo razatildeo pela qual cabe a todas as pessoas poliacuteticas
proteger e zelar por estas riquezas (art 23 XI da CRFB88)360
Desde a Constituiccedilatildeo de 1934 superou-se o regime de acessatildeo garantindo o direito agrave
propriedade privada das jazidas e minas conhecidas que permanece ateacute hoje As jazidas
descobertas apoacutes esse marco pertencem agrave Uniatildeo enquanto ente nacional Natildeo haacute aqui
espaccedilo para a afirmaccedilatildeo de que os recursos naturais pertencem aos entes federados A
noccedilatildeo de propriedade localizada no ente nacional traduz o direito do povo brasileiro agrave
fruiccedilatildeo das benesses advindas de tais recursos
Por isso a Constituiccedilatildeo de 1988 determina que a pesquisa e a lavra de recursos minerais
e o aproveitamento dos potenciais de energia hidraacuteulica somente poderatildeo ser efetuados
no interesse nacional Natildeo se trata do interesse de nenhum ente federado
especificamente e sim do povo brasileiro A Advocacia-Geral da Uniatildeo possui
relevante manifestaccedilatildeo nesse sentido ldquoOs recursos minerais que em uacuteltima analise
358
HAumlBERLE Peter El Estado Constitucional Trad Heacutector Fix-Ferro Buenos Aires Astrea 2007 p
86-88 359
Acyr Bernardes ensina ldquoquando a Constituiccedilatildeo cataloga os recursos minerais entre os bens da
Uniatildeo por certo natildeo titula sic et simpliciter a Uniatildeo como proprietaacuteria de tais recursos faz sim
solene declaraccedilatildeo de soberania da Uniatildeo sobre eles natildeo importando sob que forma se encontrem na
superfiacutecie ou no interior da terra e em qualquer parte do territoacuterio nacionalrdquo BERNARDES Acyr
Recursos minerais a Uniatildeo eacute proprietaacuteria ou exerce soberania Brasil Mineral Satildeo Paulo n 157 dez
1997 p 72
No mesmo sentido a liccedilatildeo de Roque Carrazza ldquoEm linguagem estritamente juriacutedica podemos dizer que
o subsolo e suas riquezas pertencem ao povo brasileiro representado pela Uniatildeordquo CARRAZZA Roque
Antocircnio Natureza juridica da ldquocompensaccedilatildeo financeira pela exploraccedilatildeo de recursos mineraisrdquo sua
manifesta inconstitucionalidade Revista Justitia Satildeo Paulo v 57 nordm 171 1995 p 90 360
BATISTA JUacuteNIOR Onofre Alves e DA SILVA Fernanda Alen Gonccedilalves A Funccedilatildeo Social da
Exploraccedilatildeo Mineral no Estado de Minas Gerais In Rev Fac Direito UFMG Belo Horizonte n 62 pp
475 - 505 janjun 2013
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pertencem ao povo devem ser explorados visando ao interesse nacional (sect 1ordm do artigo
176 da Constituiccedilatildeo) para satisfazer as necessidades coletivas361
Por essa razatildeo o Decreto-lei nordm 3365 de 21 de junho de 1941 inclui o aproveitamento
industrial das minas e das jazidas minerais das aacuteguas e da energia hidraacuteulica como
casos de utilidade puacuteblica (art 5ordm f)
Por consequecircncia de sua finitude ou exauribilidade as geraccedilotildees presentes devem se
preocupar com os efeitos do bom uso desses recursos em prol das geraccedilotildees futuras
tambeacutem proprietaacuterias Trata-se de aspecto diretamente relacionado agrave natureza juriacutedica
das participaccedilotildees sobre a exploraccedilatildeo de recursos naturais natildeo renovaacuteveis362
Finalmente em decorrecircncia do exposto constitui objetivo constitucional conhecer os
recursos naturais natildeo renovaacuteveis e exploraacute-los mediante atuaccedilatildeo estatal e concessatildeo de
tiacutetulos de pesquisa e de lavra para particulares (art 176) Esse processo tambeacutem se volta
para o futuro na medida em que pouco conhecemos nosso subsolo inclusive em nossos
oceanos a proacutexima fronteira mineral363
Eacute certo que a finitude ou exauribilidade desta espeacutecie de recursos natildeo pode ser tomada
em sentido absoluto porquanto se eacute verdade que a exploraccedilatildeo econocircmica esgota o
recurso conhecido tambeacutem eacute inegaacutevel que a mesma exploraccedilatildeo permite maior
conhecimento geoloacutegico que frequentemente leva a ampliaccedilotildees das jazidas existentes e
ao descobrimento de novos depoacutesitos364
Ainda assim a Constituiccedilatildeo ao tratar destes recursos finitos ou exauriacuteveis por natureza
impotildee que a poliacutetica fiscal do paiacutes leve em consideraccedilatildeo as trecircs premissas aqui
assentadas (i) qualquer interpretaccedilatildeo das suas normas que se restrinja ao presente eacute por
definiccedilatildeo inconstitucional (ii) os recursos naturais pertencem ao povo brasileiro ndash e
natildeo aos entes federados ndash inclusive agraves futuras geraccedilotildees (iii) satildeo objetivos
constitucionais conhecer as nossas reservas de recursos naturais e exploraacute-las mediante
concessotildees monetizando-as e transformando-as em direitos fundamentais
4 O MECANISMO CONSTITUCIONAL DE MONETIZACcedilAtildeO DE
RECURSOS NATURAIS NAtildeO RENOVAacuteVEIS COMO INSTRUMENTO DE
CONCRETIZACcedilAtildeO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
361
Parecer AGUMF-295 - anexo ao Parecer nordm GQ-79 de 080895 publicado no DO de 160895 362
ldquoPor isso natildeo se pode afirmar que a CFEM teria como finalidade a mera reparaccedilatildeo de perdas sendo
esta a suposta causa de sua incidecircncia pois seria o mesmo que negar agrave populaccedilatildeo brasileira o seu
direito a que os recursos provenientes desta exaccedilatildeo sejam perenizados na sociedade como em
investimento em educaccedilatildeo e sauacutede que inclusive beneficiem geraccedilotildees futuras tatildeo proprietaacuterias dos
recursos minerais brasileiros como as geraccedilotildees atuaisrdquo CASTRO JUacuteNIOR Paulo Honorio de SILVA
Tiago de Mattos CFEM Compensaccedilatildeo Financeira pela Exploraccedilatildeo de Recursos Minerais Belo
Horizonte Editora DrsquoPlacido 2018 p 160-161 363
Cf ldquoMineraccedilatildeo no fundo do mar comeccedila a atrair atenccedilatildeordquo
ltlt httpswwwvalorcombrbrasil6206813mineracao-no-fundo-do-mar-comeca-atrair-atencao gtgt 364
DANIEL Philip KEEN Michael MCPHERSON Charles The Taxation of Petroleum and Minerals
New York Routledge 2010 p 25
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A Constituiccedilatildeo de 1988 prevecirc dois mecanismos diretos365
de monetizaccedilatildeo de recursos
naturais natildeo renovaacuteveis que se relacionam os royalties de natureza natildeo tributaacuteria e o
ICMS
O primeiro (art 20 sect 1ordm) eacute o principal mecanismo constitucional para o estudo ora
proposto e o segundo deve ser considerado uma vez que o art 155 sect 3ordm dispotildee que
aleacutem de ICMS IE e II nenhum outro imposto poderaacute incidir sobre operaccedilotildees
relativas a minerais
O presente estudo se volta agrave questatildeo dos royalties
O art 20 da Constituiccedilatildeo atribuiu ao povo brasileiro representado pelo ente nacional
(Uniatildeo) a propriedade sobre os recursos naturais natildeo renovaacuteveis os recursos da
plataforma continental e da zona econocircmica exclusiva o mar territorial os terrenos de
marinha e seus acrescidos os potenciais de energia hidraacuteulica e os recursos minerais
inclusive os do subsolo Nessa relaccedilatildeo estatildeo os recursos minerais hidrocarbonetos e os
potenciais de energia hidraacuteulica equiparados pela Constituiccedilatildeo a recursos naturais natildeo
renovaacuteveis
O sect 1ordm do art 20 por sua vez criou regra de competecircncia para que a Uniatildeo por meio de
lei crie uma participaccedilatildeo sobre a exploraccedilatildeo dos recursos supra descritos ou respectiva
compensaccedilatildeo financeira a ser compartilhada com Estados e Municiacutepios
Conforme Regis de Oliveira ldquoos entes federados tecircm o dever de bem explorar seus bens
e fazecirc-los produzir para suportar as despesas puacuteblicas natildeo soacute em sua manutenccedilatildeo mas
tambeacutem para que deem lucro ao Poder Puacuteblicordquo366
Trata-se de importante objetivo
constitucional que orienta a interpretaccedilatildeo do sect 1ordm do art 20
A regra em questatildeo institui a competecircncia da Uniatildeo para criar um mecanismo de
monetizaccedilatildeo dos recursos naturais natildeo renovaacuteveis de forma que gerem lucro a ser
distribuiacutedo de forma cooperativa e equilibrada entre os entes federados Natildeo se trata
portanto de recompor a perda do recurso natural natildeo renovaacutevel ou de meramente
compensar impactos e eventuais danos ambientais sociais ou econocircmicos decorrentes
da atividade econocircmica
Muito mais do que isso o sect 1ordm do art 20 deve ser lido como o principal mecanismo
constitucional para a concretizaccedilatildeo do direito do povo brasileiro (proprietaacuterio dos bens)
inclusive das geraccedilotildees futuras agrave fruiccedilatildeo de benesses decorrentes da monetizaccedilatildeo dos
recursos naturais natildeo renovaacuteveis que possam ser perenizadas na sociedade mediante a
concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais Esse eacute o seu motivo constitucional
Haacute referecircncias histoacutericas que demonstram o processo poliacutetico de construccedilatildeo do texto do
referido dispositivo Eacute correto o obter dictum do Ministro Nelson Jobim no RE nordm
198088SP e no MS nordm 24312DF de que o sentido histoacuterico do sect 1ordm do art 20 seria
365
O regime juriacutedico das receitas puacuteblicas auferidas a partir de recursos naturais natildeo renovaacuteveis eacute mais
complexo envolvendo os instrumentos indiretos ou natildeo expressamente contemplados na Constituiccedilatildeo
com esse fim IRPJ CSLL PIS Cofins CIDEs e taxas Todos com especificidades relativas agrave espeacutecie de
recurso ora investigada 366
OLIVEIRA Regis Fernandes de Curso de Direito Financeiro 8ed Satildeo Paulo Malheiros 2019 p
346
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compensar politicamente Estados produtores de petroacuteleo pela perda do ICMS na origem
(conforme art 155 sect 2ordm X b)367
Importante destacar que a referida correccedilatildeo histoacuterica quanto agrave origem do texto possui
pouca ou nenhuma relevacircncia interpretativa do direito positivo Francesco Ferrara368
haacute
muito afirmou que o legislador eacute uma abstraccedilatildeo A ldquovontade do legisladorrdquo perde
qualquer sentido quando a norma ingressa no ordenamento juriacutedico A partir disso haacute
pertencimento da norma ao sistema (do contraacuterio deve ser expulsa) sendo este o
conjunto a partir do qual deve ser atribuiacutedo sentido a ela
Com razatildeo Scaff afirma ldquopara analises de direito positivo essa correlaccedilatildeo [entre o sect
1ordm do art 20 e o art 155 sect 2ordm X b] natildeo possui maior relevacircnciardquo369
Por isso eacute incorreto afirmar que Estados e Municiacutepios receberiam parte do produto da
arrecadaccedilatildeo dos royalties na condiccedilatildeo de receitas originaacuterias como fez o STF no
julgamento do MS nordm 24312DF sob o fundamento de que a natureza dos royalties
seria de compensaccedilatildeo pela perda do ICMS na origem Sendo o povo brasileiro
proprietaacuterio dos recursos representado pelo ente nacional a receita eacute originaacuteria da
Uniatildeo e transferida para os entes subnacionais370
Feitas estas consideraccedilotildees sobre o motivo constitucional do sect 1ordm do art 20 vale dizer
que referido dispositivo assegurou aos entes federados participaccedilatildeo no resultado da
exploraccedilatildeo mineral ou respectiva compensaccedilatildeo financeira
Quanto aos royalties instituiacutedos pela Lei nordm 79901989 pode-se afirmar que sua
natureza juriacutedica eacute de receita originaacuteria da Uniatildeo e transferida para os demais entes
federados
Natildeo se trata de tributo porque o fato de se tratar de uma exaccedilatildeo instituiacuteda por lei
exigida compulsoriamente natildeo significa necessariamente que se esteja diante de uma
367
ldquoHa portanto uma correlaccedilatildeo geneacutetica entre os dois artigos da Constituiccedilatildeo o sect 1ordm do art 20 (que
trata de royalties) e a letra b do inciso X sect 2ordm do art 155 (que trata da incidecircncia do ICMS sobre petroacuteleo
e energia eleacutetrica) [] parece claro o acordo poliacutetico havido entre os grupos envolvidos visando
compensar as perdas com a adoccedilatildeo de um regime juriacutedico diferenciado com o ICMS no destino
respeitadas todas as ressalvas jaacute feitas quanto agrave sua validade em termos de direito positivordquo SCAFF
Fernando Facury Royalties do petroacuteleo mineacuterio e energia aspectos constitucionais financeiros e
tributaacuterios Satildeo Paulo Ed Revista dos Tribunais 2014 p 148 368
ldquoa obra legislativa eacute como uma obra artiacutestica em que a obra de arte e a concepccedilatildeo do criador natildeo
coincidem [] Mas quem eacute o legislador Seraacute o Parlamento Se assim fosse teria de admitir-se que o
Parlamento seria um jurista de profissatildeo capaz de conhecer o tiacutetulo e o imenso conteuacutedo das leis
emanadas O legislador eacute entidade que em parte alguma se descobre mdash eacute uma figura miacutestica
indeterminadardquo FERRARA Franceso Trattato di Diritto Civile Italiano Roma Athenaeum 1921 p
211 369
Op Cit p 148 370
Ja afirmamos em outro trabalho que ldquoa classificaccedilatildeo que adotamos quanto agrave origem das receitas
puacuteblicas eacute a seguinte
i) Receita originaacuteria aquela que tem origem no patrimocircnio do Estado seja em regime consensual ou
compulsoriamente
ii) Receita derivada aquela que tem origem no patrimocircnio particular obtida compulsoriamente
iii) Receita transferida aquela arrecadada por ente poliacutetico diferente daquele que utilizaraacute o recurso
financeiro seja receita originaacuteria ou derivadardquo CASTRO JUacuteNIOR Paulo Honorio de SILVA Tiago de
Mattos CFEM Compensaccedilatildeo Financeira pela Exploraccedilatildeo de Recursos Minerais Belo Horizonte
Editora DrsquoPlacido 2018 p 36
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receita derivada jaacute que o motivo constitucional do sect 1ordm do art 20 eacute monetizar recursos
pertencentes agrave Uniatildeo (ainda que representando o povo brasileiro) E o conceito
constitucional de tributo pressupotildee que a origem da receita seja derivada do patrimocircnio
particular (vide RE nordm 228800DF)
Tambeacutem natildeo eacute mera indenizaccedilatildeo pelas razotildees jaacute expostas natildeo se trata de simplesmente
compensar perdas danos ou impactos de qualquer espeacutecie sofridos por Estados e
Municiacutepios e sim de obter lucro monetizando recursos naturais inertes e
concretizando-os em direitos fundamentais para o seu titular o povo brasileiro Natildeo se
nega que a mineraccedilatildeo ndash assim como qualquer atividade humana ndash cause impactos
(liacutecitos) e que os royalties devam ser utilizados para compensaacute-los Mas seria muito
pouco pensar que sua funccedilatildeo se restringe agrave indenizaccedilatildeo371
quando visam na verdade a
concretizar direitos fundamentais na sociedade
Ademais o instrumento que constitui imposiccedilatildeo financeira a empreendimentos de
mineraccedilatildeo em razatildeo do impacto ambiental (logo liacutecito em contraponto ao dano
ambiental iliacutecito) eacute a compensaccedilatildeo ambiental ou compensaccedilatildeo do SNUC prevista na
Lei nordm 99852000 que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo da
Natureza Essa compensaccedilatildeo concretiza os princiacutepios do usuaacuterio-pagador e do poluidor-
pagador conforme Lyssandro Norton372
A compensaccedilatildeo ambiental prevista na Lei nordm 998500 ― ou compensaccedilatildeo
ambiental do SNUC assim denominada na pratica juridico ambiental ―
estaacute diretamente relacionada ao licenciamento ambiental Trata-se com
efeito de mecanismo de compensaccedilatildeo de impactos ambientais causados por
atividade empreendedora atraveacutes da arrecadaccedilatildeo de recursos que viabilizaratildeo
em uacuteltima anaacutelise o SNUC mais especialmente o grupo de unidades de
conservaccedilatildeo de proteccedilatildeo integral
[]
Mesmo com a adoccedilatildeo de medidas visando a reduccedilatildeo dos impactos ou a sua
compensaccedilatildeo por meio de accedilotildees por parte do empreendedor subsistem no
curso do licenciamento ambiental impactos residuais Satildeo estes impactos que
deveratildeo ser objeto de preacutevia compensaccedilatildeo ambiental do SNUC
[]
Tratando-se claramente de compensaccedilatildeo de impactos ambientais decorrentes
de atos liacutecitos extrai-se a natureza juriacutedica da compensaccedilatildeo ambiental do
SNUC como reparaccedilatildeo preacutevia de impactos ambientais futuros e certos
Natildeo se trata de preccedilo puacuteblico por ausecircncia de consentimento do particular dado o
caraacuteter ex lege e compulsoacuterio da obrigaccedilatildeo instituiacuteda pela Lei nordm 79901989373
371
Outros fundamentos para tanto foram apresentados em nosso trabalho CASTRO JUacuteNIOR Paulo
Honoacuterio de SILVA Tiago de Mattos CFEM Compensaccedilatildeo Financeira pela Exploraccedilatildeo de Recursos
Minerais Belo Horizonte Editora DrsquoPlacido 2018 p 56 ss 372
SIQUEIRA Lyssandro Norton Os princiacutepios de Direito Ambiental e a compensaccedilatildeo ambiental no
Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) In GOMES Carla Amado (Coord) Compensaccedilatildeo ecoloacutegica serviccedilos ambientais e protecccedilatildeo da biodiversidade Lisboa Instituto de Ciecircncias
Juriacutedico-Poliacuteticas 2014 p 196-218 373
Cf Ministra Eliana Calmon REsp nordm 1044320PE
ldquoEm suma natildeo eacute simplesmente o fato de serem receitas patrimoniais ingressos originaacuterios que atraem
as normas do Coacutedigo Civil para constituiccedilatildeo e cobranccedila de tais creacuteditos mas sim a relaccedilatildeo juriacutedica que
elas veiculam se puacuteblica ou se privada eacute que deve nortear o inteacuterprete na integraccedilatildeo legislativardquo
Ministro Castro Meira REsp nordm 1064962PE
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Apesar de seu nome denotar uma ldquocompensaccedilatildeordquo a natureza juridica da exaccedilatildeo
instituiacuteda pela Lei nordm 79901989 eacute de receita originaacuteria (gecircnero) da espeacutecie
participaccedilatildeo nos resultados da exploraccedilatildeo conforme definido pelo STF no RE nordm
228800DF
Naquele paradigmaacutetico julgamento a Suprema Corte decidiu que a base de caacutelculo da
exaccedilatildeo (faturamento liquido) natildeo eacute compativel com a noccedilatildeo de ldquocompensaccedilatildeordquo
justamente porque natildeo mensura nenhuma perda ou impacto374
Ao contraacuterio tendo por
base o faturamento quanto maior for a cotaccedilatildeo de uma commodity por exemplo maior
seraacute o royalty Eacute dizer se em dada competecircncia um minerador lavrar uma tonelada de
mineacuterio e o vender precificado a uma cotaccedilatildeo internacional X o royalty seraacute uma
fraccedilatildeo desse valor e se em competecircncia subsequente a cotaccedilatildeo aumentar Y ainda
que seja lavrada a mesma uma tonelada com o mesmo impacto socioambiental o
royalty arrecadado seraacute Y maior do que na competecircncia anterior Isso prova que se
trata de um mecanismo que vai muito aleacutem da mera recomposiccedilatildeo de perdas e que visa
a dar lucro aos entes federativos para concretizar direitos fundamentais
Eacute da essecircncia do art 20 sect 1ordm da Constituiccedilatildeo que a maior parte do produto da
arrecadaccedilatildeo seja compartilhado com Estados e Municiacutepios onde obviamente o povo
brasileiro vive e demanda seus direitos fundamentais e para que seja feita a necessaacuteria
diversificaccedilatildeo da economia local que natildeo deve se tornar dependente da exploraccedilatildeo de
recursos esgotaacuteveis por natureza
Ademais a participaccedilatildeo no resultado da exploraccedilatildeo eacute devida conforme o sect 1ordm do art
20 ldquono respectivo territoriordquo onde ela ocorra Trata-se de criteacuterio relacionado a rigidez
locacional dos recursos naturais natildeo renovaacuteveis Nessa perspectiva compreende-se a
opccedilatildeo constitucional por atribuir mais recursos financeiros aos locais da exploraccedilatildeo
econocircmica da atividade distribuindo receitas onde a riqueza eacute gerada
Os recursos naturais natildeo renovaacuteveis foram amplamente distribuiacutedos no territoacuterio
nacional Haacute petroacuteleo no Sudeste Norte e Nordeste Haacute mineacuterio e potenciais de energia
hidraacuteulica em toda parte especialmente longe dos grandes centros industriais e urbanos
Cumpre-se assim dois objetivos constitucionais (i) primeiro estimula a descoberta
pesquisa e exploraccedilatildeo efetiva de recursos naturais natildeo renovaacuteveis em todo o territoacuterio
nacional e (ii) tambeacutem demonstra o papel constitucional dos royalties em termos de
financiamento centriacutefugo traccedilo marcante do federalismo cooperativo mediante
transferecircncia do produto arrecadado para os ldquorespectivos territoriosrdquo onde ocorra a
ldquoEmbora as determinaccedilotildees do Coacutedigo Civil sejam aplicaacuteveis ao Estado que muitas vezes atua como
particular em regime de direito privado natildeo devem ser consideradas no caso jaacute que as taxas de
ocupaccedilatildeo satildeo receitas patrimoniais decorrentes de uma relaccedilatildeo de direito administrativo em que o
Estado atua com seu jus imperii Natildeo se tratando portanto de relaccedilatildeo juriacutedica disciplinada pelo Direito
Privado natildeo deve o inteacuterprete utilizar como teacutecnica de integraccedilatildeo uma regra proveniente desse
segmento do sistema normativo mas de regra correlata que rege situaccedilatildeo semelhante dentro dos
quadrantes do Direito Puacuteblicordquo 374
Eacute certo que no RE nordm 228800DF restou decidido que ldquoA compensaccedilatildeo financeira se vincula a meu
ver natildeo agrave exploraccedilatildeo em si mas aos problemas que gerardquo Mas a prova de que sua finalidade natildeo eacute
compensar tais perdas eacute justamente a afirmaccedilatildeo de que sua base de caacutelculo natildeo as mensura ldquoNa verdade
ndash na alternativa que lhe confiara a Lei Fundamental ndash o que a L 799089 instituiu [] natildeo foi verdadeira
compensaccedilatildeo financeira foi sim genuina ldquoparticipaccedilatildeo no resultado da exploraccedilatildeordquordquo
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exploraccedilatildeo econocircmica concretizando a reduccedilatildeo de desigualdades regionais (art 3ordm III
art 43 e art 170 VII)
A participaccedilatildeo dos royalties no mecanismo constitucional de monetizaccedilatildeo de recursos
naturais natildeo renovaacuteveis para concretizar direitos fundamentais na sociedade pode ser
assim resumido
5 A CFEM NO ESTADO DE MINAS GERAIS NECESSIDADE DE
MELHOR GESTAtildeO DOS RECURSOS PARA A CONCRETIZACcedilAtildeO DE
DIREITOS FUNDAMENTAIS
A partir de 1ordm de agosto de 2017 a Medida Provisoacuteria nordm 789 passou a produzir efeitos
introduzindo um novo marco para a incidecircncia da CFEM A exposiccedilatildeo de motivos da
MP convertida na Lei nordm 135402017 deixa claro que a alteraccedilatildeo decorre dos muacuteltiplos
questionamentos judiciais ndash inclusive no tocante agrave proacutepria natureza juriacutedica do instituto
ndash ldquoque tornaram vulneravel a implementaccedilatildeo dos textos legais especificos
comprometendo a realizaccedilatildeo efetiva do potencial de arrecadaccedilatildeo da compensaccedilatildeo
[]rdquo
Em razatildeo do diagnoacutestico apresentado na exposiccedilatildeo de motivos o novo marco legal da
CFEM representou substancial aumento na sua arrecadaccedilatildeo mediante aumento de
aliacutequotas (de 2 para 35 sobre mineacuterio de ferro e de 1 para 15 sobre ouro por
exemplo) imposiccedilatildeo de teste de preccedilos de transferecircncia em quaisquer exportaccedilotildees
mesmo para natildeo vinculadas e para paiacuteses com tributaccedilatildeo normal aleacutem do impedimento
agrave deduccedilatildeo das despesas com frete e seguro antes autorizadas
Em 2017 a Uniatildeo arrecadou R$ 183856802145 com o royalty transferindo R$
17541154015 a Minas Gerais correspondente aos 23 previstos aos Estados antes da
Lei nordm 135402017
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
213
Jaacute em 2018 na vigecircncia da nova lei a Uniatildeo arrecadou R$ 303614359241 e ateacute o
momento375
R$ 413453158828 em 2019 Isso representa um aumento de 65 na
arrecadaccedilatildeo nacional em 2018 e de 125 em 2019
O Estado de Minas Gerais por sua vez recebeu R$ 28292537628 em 2018 e R$
26042487345376
ateacute o presente momento (2019) o que representa um aumento de
61 e 41 respectivamente frente a 2017
Vale dizer que a Lei nordm 135402017 reduziu o produto da arrecadaccedilatildeo da CFEM
transferido aos Estados e Municiacutepios produtores de 23 para 15 e de 65 para 60
respectivamente passando a contemplar Municiacutepios natildeo produtores desde que afetados
pela mineraccedilatildeo mediante (i) infraestruturas utilizadas para o transporte ferroviaacuterio ou
dutoviaacuterio de substacircncias minerais (ii) operaccedilotildees portuaacuterias e de embarque e
desembarque de substacircncias minerais (iii) abriguem em seus territoacuterios pilhas de
esteacuteril as barragens de rejeitos e as instalaccedilotildees de beneficiamento de substacircncias
minerais bem como as demais instalaccedilotildees previstas no plano de aproveitamento
econocircmico
Os novos percentuais de transferecircncia satildeo 15 para o Distrito Federal e os Estados
onde ocorrer a produccedilatildeo 15 para Municiacutepios afetados 60 para o Distrito Federal e
os Municiacutepios onde ocorrer a produccedilatildeo 02 ao Ibama para atividades de proteccedilatildeo
ambiental em regiotildees impactadas pela mineraccedilatildeo 18 ao CETEM para a realizaccedilatildeo
de pesquisas estudos e projetos de tratamento beneficiamento e industrializaccedilatildeo de
bens minerais 1 ao FNDCT destinado ao desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico
do setor mineral e 7 para a ANM
Importante mencionar as seguintes regras quanto ao gasto da CFEM previstas na
legislaccedilatildeo federal
a) Anualmente a Uniatildeo os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tornaratildeo
puacuteblicas as informaccedilotildees relativas agrave aplicaccedilatildeo das parcelas da CFEM a eles destinadas
na forma estabelecida na Lei nordm 12527 de 18 de novembro de 2011 de modo a se ter
absoluta transparecircncia na gestatildeo dos recursos da CFEM ndash Art 2ordm sect 13 da Lei nordm
80011990
b) Eacute vedada a aplicaccedilatildeo dos recursos de royalties em pagamento (i) de diacutevida e (ii)
no quadro permanente de pessoal (vide art 8ordm da Lei nordm 79901989) exceto
b1) o pagamento de diacutevidas para com a Uniatildeo e suas entidades
b2) o custeio de despesas com manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino
especialmente na educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica em tempo integral inclusive as relativas a
pagamento de salaacuterios e outras verbas de natureza remuneratoacuteria a profissionais do
magisteacuterio em efetivo exerciacutecio na rede puacuteblica
b3) capitalizaccedilatildeo de fundos de previdecircncia
375
Este estudo foi escrito em dezembro de 2019 376
O sistema da ANM ainda natildeo computou a distribuiccedilatildeo da CFEM em setembro e em dezembro de
2019 o que diminui o resultado apontado
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
214
Apesar de receber crescentes valores a tiacutetulo de CFEM mesmo com a reduccedilatildeo do seu
percentual de 23 para 15 o Estado de Minas Gerais natildeo realiza uma boa gestatildeo
desses recursos e descumpre a Constituiccedilatildeo mineira Isso se pode dizer tambeacutem a
respeito dos Municiacutepios mineiros conforme toacutepico seguinte
51 A CFEM NA CONSTITUICcedilAtildeO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
A Constituiccedilatildeo mineira estabelece diretrizes para o gasto da CFEM transferida ao
Estado
Prioritariamente ndash o que implica a nosso ver a maior parcela dos recursos
arrecadados ndash a CFEM recebida pelo Estado deve ser destinada para prestar assistecircncia
a ldquoMunicipio que se desenvolva em torno de atividade mineradora tendo em vista a
diversificaccedilatildeo de sua economia e a garantia de permanecircncia de seu desenvolvimento
socioeconocircmicordquo Este primeiro pilar para o gasto da CFEM contido no art 252 da
Constituiccedilatildeo mineira permite ainda que esta junto a outras fontes de recursos seja
destinada ao ldquoFundo de Exaustatildeo e Assistecircncia aos Municipios Mineradoresrdquo que
deveria ter sido criado por lei377
Residualmente uma parte dos recursos da CFEM deve ser destinada a assegurar a
efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado nos termos dos sectsect
1ordm e 3ordm do art 214 da Constituiccedilatildeo mineira378
52 O TCEMG NO SEU PAPEL DE CONTROLE SOBRE OS GASTOS DA
CFEM
377
ldquoArt 252 ndash Os recursos financeiros destinados ao Estado resultantes de sua participaccedilatildeo na
exploraccedilatildeo de recursos minerais em seu territoacuterio ou de compensaccedilatildeo financeira correspondente seratildeo
prioritariamente aplicados de forma a garantir o disposto no art 253 sem prejuiacutezo da destinaccedilatildeo
assegurada no sect 3ordm do art 214
Art 253 ndash O Estado assistiraacute de modo especial o Municiacutepio que se desenvolva em torno de atividade
mineradora tendo em vista a diversificaccedilatildeo de sua economia e a garantia de permanecircncia de seu
desenvolvimento socioeconocircmico
sect 1ordm ndash A assistecircncia de que trata este artigo seraacute objeto de plano de integraccedilatildeo e de assistecircncia aos
Municiacutepios mineradores a se efetivar tanto quanto possiacutevel por meio de associaccedilatildeo que os congregue
sect 2ordm ndash A lei que estabelecer o criteacuterio de rateio da parte disponiacutevel do imposto a que se refere o art 144 I
ldquobrdquo reservara percentual especifico para os Municipios considerados mineradores
(Vide Lei nordm 13803 de 27122000)
sect 3ordm ndash A lei criaraacute o Fundo de Exaustatildeo e Assistecircncia aos Municiacutepios Mineradores formado por recursos
oriundos do Estado e dos Municiacutepios interessados cuja gestatildeo daraacute prioridade agrave diversificaccedilatildeo de
atividades econocircmicas desses Municipios na forma de lei complementarrdquo 378
ldquoArt 214 Todos tecircm direito a meio ambiente ecologicamente equilibrado bem de uso comum do
povo e essencial agrave sadia qualidade de vida e ao Estado e agrave coletividade eacute imposto o dever de defendecirc-lo e
conservaacute-lo para as geraccedilotildees presentes e futuras
sect 1ordm - Para assegurar a efetividade do direito a que se refere este artigo incumbe ao Estado entre outras
atribuiccedilotildees []
sect 3ordm - Parte dos recursos estaduais previstos no art 20 sect 1ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica seraacute aplicada
de modo a garantir o disposto no sect 1ordm sem prejuiacutezo de outras dotaccedilotildees orccedilamentaacuteriasrdquo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
215
A nosso ver trata-se de regras que se harmonizam com o mecanismo constitucional de
monetizaccedilatildeo de recursos naturais natildeo renovaacuteveis para concretizaccedilatildeo de direitos
fundamentais previsto no art 20 sect 1ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Contudo vecircm
sendo descumpridas Eacute o que demonstra o item 16 da Ementa do Balanccedilo Geral do
Estado nordm 1007713 analisando as contas de 2016 e publicado em 2018 pelo TCEMG
ldquo[] 16- recomendar que envide esforccedilos para o cumprimento da
Constituiccedilatildeo Mineira no que tange agrave normatizaccedilatildeo do Plano de Integraccedilatildeo e
Assistecircncia aos Municiacutepios Mineradores agrave criaccedilatildeo do Fundo de Exaustatildeo e
Assistecircncia aos Municiacutepios Mineradores bem como de conta proacutepria para
gerenciamento e controle dos recursos da CFEMrdquo
(TCEMG BALANCcedilO GERAL DO ESTADO n 1007713 Rel CONS
ADRIENE ANDRADE Sessatildeo do dia 11072017 Disponibilizada no DOC
do dia 26022018)
A iacutentegra do documento evidencia que em 2016 o Estado de Minas Gerais recebeu R$
20434654858 a tiacutetulo de CFEM Contudo realizou apenas ldquoR$5887 milhotildees
representando uma utilizaccedilatildeo de apenas 291 da arrecadaccedilatildeo liacutequida (R$202303
milhotildees) e 1945 dos creacuteditos autorizadosrdquo
Ademais segundo o TCEMG ldquonatildeo foi evidenciada a destinaccedilatildeo dos recursos prevista
no ordenamento juriacutedico ou seja agrave assistecircncia prioritaacuteria aos Municiacutepios mineradores
direcionada agrave diversificaccedilatildeo e ao desenvolvimento da economia e assim agrave
independecircncia econocircmica em relaccedilatildeo agrave atividade mineraacuteria bem como agrave proteccedilatildeo
ambientalrdquo
A omissatildeo no cumprimento da Constituiccedilatildeo mineira eacute denunciada pelo TCEMG
tambeacutem em relaccedilatildeo ao art 253 ldquonatildeo ha um plano especifico de integraccedilatildeo e assistecircncia
aos Municiacutepios mineradores cuja efetivaccedilatildeo deve se dar por meio de associaccedilatildeo que os
congregue assim como natildeo foi criado ainda o Fundo de Exaustatildeo e Assistecircncia aos
Municipios Mineradoresrdquo
Vale dizer que em 2016 iniciou-se o controle da CFEM no Estado em conta escritural
proacutepria pela Secretaria de Estado da Fazenda conforme esclarecido em Memorando
direcionado ao TCE e que consta no documento ora analisado Contudo ainda que isso
represente um avanccedilo os recursos ainda permanecem no Caixa Uacutenico do Estado o que
natildeo eacute licito conforme aponta o Tribunal de Contas ldquoa referida conta natildeo permite a
realizaccedilatildeo de controle uma vez que os recursos da compensaccedilatildeo satildeo transferidos para o
Caixa Uacutenico []rdquo Por isso a determinaccedilatildeo do Tribunal foi decisiva ldquoos recursos da
CFEM devem ser gerenciados em conta proacutepria do oacutergatildeo gestor considerando a sua
destinaccedilatildeo vinculada agrave norma constitucional mineirardquo
Quanto aos Municiacutepios mineiros Relatoacuterio de 2016 do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais379
sobre Nova LimaMG concluiu que apesar de 23 das suas receitas
correntes decorrerem da CFEM o que ldquoeacute significativo no cocircmputo da receita corrente
totalrdquo ldquonatildeo foram localizados planos ou planejamentos especiacuteficos de longo prazo
para a aplicaccedilatildeo dos recursos da CFEM com vistas agrave diversificaccedilatildeo econocircmica do
Municiacutepiordquo Aleacutem disso o relatorio afirma que ldquoos recursos da CFEM satildeo diluiacutedos nos
gastos da Prefeitura natildeo havendo um planejamento especiacutefico para a sua aplicaccedilatildeordquo
379
Disponiacutevel em ltlt httpswwwtcemggovbrIMG2017NOVA20LIMA20-20Relatorio20Finalpdf
gtgt
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
216
Tudo indica que a forma de gestatildeo dos recursos da CFEM no Estado de Minas Gerais
inclusive em seus Municiacutepios viola o mecanismo constitucional de monetizaccedilatildeo de
recursos naturais natildeo renovaacuteveis destinado a concretizar direitos fundamentais na
sociedade Nesse ponto vale mencionar a Auditoria nordm 932831 realizada pelo TCEMG
junto ao Municiacutepio de Satildeo Gonccedilalo do Rio Abaixo que abarca a mina de mineacuterio de
ferro de Brucutu da Vale SA
[]
2 A eficaacutecia e concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais nos termos do art
5ordm sect 1ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica implica em que os recursos da CFEM
devem ser transformados em investimentos como base para o
desenvolvimento permanente da sociedade nos termos dos arts 3ordm 170
incisos VI VII VIII e IX e 174 da Lei Fundamental paacutetria em consonacircncia
com os arts 252 e 253 da Constituiccedilatildeo Estadual e o proacuteprio art 23 da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica no tocante aos deveres municipais
3 Os recursos da CFEM devem ser aplicados em sauacutede educaccedilatildeo meio-
ambiente e infraestrutura observada a transparecircncia dos respectivos gastos
puacuteblicos em prol de toda a sociedade em cumprimento aos arts 3ordm 170 196
205 e 225 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica bem como aos arts 48 48-A e 49 da
Lei de Responsabilidade Fiscal De igual modo os recursos advindos da
CFEM devem ser administrados em sua integralidade em cada exerciacutecio
financeiro de forma destacada para as referidas finalidades constitucionais
ultrapassando-se a mera literalidade Precedentes deste Tribunal com
natureza de Balanccedilo Geral do Estado Processo n 912324 Rel Conselheiro
Joseacute Alves Viana Processo n 886510 Rel Conselheiro Mauri Torres
Processo n 872207 Rel Conselheiro Claacuteudio Terratildeo Processo n 951454
Rel Conselheiro Gilberto Diniz
[] ndash (grifei)
Na Auditoria o TCE identificou uma seacuterie de usos irregulares da CFEM pelo
Municiacutepio especialmente em atividades administrativas e em despesas correntes tendo
afirmado o seguinte
A utilizaccedilatildeo dos recursos da CFEM com custeio de atividade administrativa
ou destinaccedilatildeo livre eacute irregular pois os recursos minerais geradores da
referida contribuiccedilatildeo pertencem agrave Uniatildeo art 20 inciso IX da Constituiccedilatildeo
da Repuacuteblica e satildeo finitos em essecircncia ou seja possuem prazo determinado
de exploraccedilatildeo Caso utilizados com despesas correntes da maacutequina estatal os
recursos da CFEM tenderatildeo a criar uma economia de gastos municipais
insustentaacutevel
A essecircncia da manifestaccedilatildeo do TCEMG coincide com o que expusemos neste estudo
ateacute aqui mas vale dizer que os direitos fundamentais natildeo se restringem agrave sauacutede
educaccedilatildeo meio ambiente e infraestrutura De todo modo considerando a opccedilatildeo da
Constituiccedilatildeo mineira pela assistecircncia aos Municiacutepios mineradores para diversificaccedilatildeo de
atividades e manutenccedilatildeo de seu desenvolvimento eacute muito importante o destaque dado
pelo Tribunal de Contas aos investimentos em infraestrutura e educaccedilatildeo A segunda
permite a formaccedilatildeo de matildeo de obra qualificada apta a empreender e inovar no local A
primeira tem o grande potencial de levar agrave diversificaccedilatildeo econocircmica conforme
subtoacutepico seguinte
53 OS INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA E A DIVERSIFICACcedilAtildeO
ECONOcircMICA
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Eacute notoacuterio que grandes projetos de mineraccedilatildeo necessitam de investimentos vultosos em
infraestrutura ferrovias rodovias portos etc Por forccedila da rigidez locacional tais
atividades ocorrem tradicionalmente em locais distantes de grandes centros urbanos
demandando por consequecircncia a criaccedilatildeo de infraestrutura para o projeto tanto sob a
oacutetica urbano-habitacional (haveraacute trabalhadores que viveratildeo nas adjacecircncias da
exploraccedilatildeo dos recursos demandando estrutura miacutenima social) como sob a oacutetica de
aquisiccedilatildeo de insumos e de escoamento da produccedilatildeo no que se inclui a infraestrutura
logiacutestica e energeacutetica necessaacuterias
Ante essa realidade comum em todo o mundo acerca de projetos envolvendo recursos
naturais natildeo renovaacuteveis e considerando que a ausecircncia da infraestrutura ou de
mecanismos de facilitaccedilatildeo (inclusive fiscal) para sua implementaccedilatildeo afugentam
investimentos haacute intenso debate mundo afora sobre o assunto na oacutetica do direito
financeiro e do direito tributaacuterio
Paul Collier e Glen Ireland380
em relevante estudo sobre o tema focado em projetos de
mineraccedilatildeo demonstram que ferrovias e portos construiacutedos para suportar o escoamento
de uma operaccedilatildeo mineral em geral teratildeo capacidade superior agravequela demandada pelo
projeto em si E prosseguem afirmando que os mecanismos para garantir que terceiros
tenham acesso a essa infraestrutura variam em cada jurisdiccedilatildeo podendo ser agrupados
em algumas categorias notadamente negociaccedilatildeo privada access undertaking381
e
regulaccedilatildeo formal
Os mesmos autores demonstram que na Aacutefrica haacute pressatildeo para que o
compartilhamento de infraestrutura de mineraccedilatildeo seja realizado de forma a gerar
diversificaccedilatildeo econocircmica e beneficiar outros setores como o desenvolvimento rural
The African Union urges Africas policymakers ldquoto maximize the beneficial
spill over effects of infrastructure triggered by mining by planning around
resource corridorsrdquo and by encouraging its ldquocollateral or integral use by other
economic sectorsrdquo including for example to promote rural developmentrdquo
To achieve this the African Union reminds policymakers that ldquomineral
transport infrastructure needs to allow third-party access at nondiscriminatory
tariffsrdquo382
380
ldquoRailway and port facilities constructed to support a bulk mining operation will generally have a
throughput capacity that exceeds the initial planned output of the mine This occurs either because the
infrastructure cannot be designed with a lower capacity or the mining firm elects to overbuild the
infrastructure to accommodate increased throughput in the future The capacity of a fully utilized railway
or port can normally be increased through further capital investment Due to the inherent physical
characteristics of such facilities the marginal cost (per unit of throughput) of adding capacity is at least
initially quite low Further capacity increases will eventually require a more substantial or ldquostep-changerdquo
investment Invariably the cost of expanding the capacity of existing infrastructure (even if a step-change
is needed) is significantly lower than the cost of constructing new infrastructure having equivalent
capacityrdquo COLLIER Paul IRELAND Glen Shared-Use Mining Infrastructure Why it Matters and
How to Achieve it In Development Policy Review n 36 January 2017 381
Como eacute o caso da ferrovia de Queensland na Austraacutelia Cf Queensland Rail has an Access
Undertaking (2016) approved by the Queensland Competition Authority (QCA) The access undertaking
sets out the terms and conditions on which Queensland Rail provides access to its rail infrastructure ltlt
httpswwwqueenslandrailcomauforbusinessaccessaccess-undertaking gtgt 382
COLLIER Paul IRELAND Glen Shared-Use Mining Infrastructure hellip cit p 7
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
218
A sinergia entre a infraestrutura necessaacuteria em projetos paraJu
aproveitamento econocircmico de recursos naturais natildeo renovaacuteveis e outros setores da
economia pelo modelo shared-use eacute sintetizada por Benke383
Portanto parece relevante que sejam feitos investimentos em infraestrutura sejam eles
privados com claacuteusulas de shared-use ou puacuteblicos mediante boa aplicaccedilatildeo dos recursos
da CFEM para diversificaccedilatildeo econocircmica local
6 CONCLUSAtildeO
Ante o exposto conclui-se
1) A Constituiccedilatildeo ao tratar dos recursos finitos ou exauriacuteveis por natureza impotildee
que a poliacutetica fiscal do paiacutes leve em consideraccedilatildeo as trecircs premissas (i) qualquer
interpretaccedilatildeo das suas normas que se restrinja ao presente eacute por definiccedilatildeo
inconstitucional (ii) os recursos naturais pertencem ao povo brasileiro ndash e natildeo aos entes
federados ndash inclusive agraves futuras geraccedilotildees (iii) satildeo objetivos constitucionais conhecer as
nossas reservas de recursos naturais e exploraacute-las mediante concessotildees monetizando-as
e transformando-as em direitos fundamentais
2) O art 20 sect 1ordm da Constituiccedilatildeo institui a competecircncia da Uniatildeo para criar um
mecanismo de monetizaccedilatildeo dos recursos naturais natildeo renovaacuteveis de forma que gerem
lucro a ser distribuiacutedo de forma cooperativa e equilibrada entre os entes federados
Natildeo se trata portanto de recompor a perda do recurso natural natildeo renovaacutevel ou de
meramente compensar impactos e eventuais danos ambientais sociais ou econocircmicos
decorrentes da atividade econocircmica Muito mais do que isso o sect 1ordm do art 20 deve ser
lido como o principal mecanismo constitucional para a concretizaccedilatildeo do direito do povo
383
BENKE R Introductory Remarks on Mineral Infrastructure in Regional Integration Second Expert
Group Workshop on Extractive Industries 11ndash12 June 2015 Geneva
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
219
brasileiro (proprietaacuterio dos bens) inclusive das geraccedilotildees futuras agrave fruiccedilatildeo de benesses
decorrentes da monetizaccedilatildeo dos recursos naturais natildeo renovaacuteveis que possam ser
perenizadas na sociedade mediante a concretizaccedilatildeo de direitos fundamentais Esse eacute o
seu motivo constitucional
3) Os royalties instituiacutedos pela Lei nordm 79901989 possuem natureza juriacutedica de
receita originaacuteria da Uniatildeo e transferida para os demais entes federados Natildeo eacute mera
indenizaccedilatildeo porque natildeo se trata de simplesmente compensar perdas danos ou impactos
de qualquer espeacutecie sofridos por Estados e Municiacutepios e sim de obter lucro
monetizando recursos naturais inertes e concretizando-os em direitos fundamentais para
o seu titular o povo brasileiro
4) O instrumento que constitui imposiccedilatildeo financeira a empreendimentos de
mineraccedilatildeo em razatildeo do impacto ambiental (logo liacutecito em contraponto ao dano
ambiental iliacutecito) eacute a compensaccedilatildeo ambiental ou compensaccedilatildeo do SNUC prevista na
Lei nordm 99852000 que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo da
Natureza
5) A CFEM recebida pelo Estado de Minas Gerais deve ser destinada
principalmente para prestar assistecircncia a Municiacutepio que se desenvolva em torno de
atividade mineradora tendo em vista a diversificaccedilatildeo de sua economia e a garantia de
permanecircncia de seu desenvolvimento socioeconocircmico Admite-se para tanto que a
receita obtida com a exaccedilatildeo seja destinada ao ldquoFundo de Exaustatildeo e Assistecircncia aos
Municiacutepios Mineradoresrdquo que deveria ter sido criado por lei Residualmente uma parte
dos recursos da CFEM deve ser destinada a assegurar a efetividade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado nos termos dos sectsect 1ordm e 3ordm do art 214 da
Constituiccedilatildeo mineira
6) As manifestaccedilotildees do TCEMG evidenciam que o Estado de Minas Gerais e os
Municiacutepios mineiros descumprem reiteradamente as determinaccedilotildees acima violando a
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica e a Constituiccedilatildeo mineira Ademais no caso do Estado
parcela iacutenfima da arrecadaccedilatildeo da CFEM eacute efetivamente realizada em despesa puacuteblica
Em torno de 80 permanece em Caixa Uacutenico
7) Eacute relevante considerando a experiecircncia internacional considerar o investimento
em infraestrutura como forma de gerar diversificaccedilatildeo econocircmica evitando a
dependecircncia das economias locais em relaccedilatildeo agrave mineraccedilatildeo
REFEREcircNCIAS
BATISTA JUacuteNIOR Onofre Alves e DA SILVA Fernanda Alen Gonccedilalves A Funccedilatildeo
Social da Exploraccedilatildeo Mineral no Estado de Minas Gerais In Rev Fac Direito UFMG
Belo Horizonte n 62
BENKE R Introductory Remarks on Mineral Infrastructure in Regional Integration
Second Expert Group Workshop on Extractive Industries 11ndash12 June 2015 Geneva
BERNARDES Acyr Recursos minerais a Uniatildeo eacute proprietaacuteria ou exerce soberania
Brasil Mineral Satildeo Paulo n 157 dez 1997
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
220
CARRAZZA Roque Antonio Natureza juriacutedica da Compensaccedilatildeo Financeira pela
Exploraccedilatildeo de Recursos Minerais sua manifesta inconstitucionalidade Justitia Satildeo
Paulo v 57 n 171 p 88-116 julset 1995
CASTRO JUacuteNIOR Paulo Honoacuterio de SILVA Tiago de Mattos CFEM Compensaccedilatildeo
Financeira pela Exploraccedilatildeo de Recursos Minerais Belo Horizonte DrsquoPlacido 2018
COLLIER Paul IRELAND Glen Shared-Use Mining Infrastructure Why it Matters
and How to Achieve it In Development Policy Review n 36 January 2017
DANIEL Philip KEEN Michael MCPHERSON Charles The Taxation of Petroleum
and Minerals New York Routledge 2010
HAumlBERLE Peter El Estado constitucional Trad Heacutector Fix-Ferro Buenos Aires
Astrea 2007
OLIVEIRA Regis Fernandes de Curso de direito financeiro 8ed Satildeo Paulo
Malheiros 2019
SCAFF Fernando Facury Royalties do Petroacuteleo Mineacuterio e Energia Satildeo PauloRevista
dos Tribunais 2014
SIQUEIRA Lyssandro Norton Os princiacutepios de Direito Ambiental e a compensaccedilatildeo
ambiental no Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) In GOMES
Carla Amado (Coord) Compensaccedilatildeo ecoloacutegica serviccedilos ambientais e protecccedilatildeo da
biodiversidade Lisboa Instituto de Ciecircncias Juriacutedico-Poliacuteticas 2014
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
221
A COMPENSACcedilAtildeO AMBIENTAL E A QUESTAtildeO
ORCcedilAMENTAacuteRIA NA CONSERVACcedilAtildeO DOS PARQUES DO
SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO
RODRIGO W S RIBEIRO FILHO
_________________ SUMAacuteRIO ________________
I Introduccedilatildeo II A compensaccedilatildeo ambiental III
Panorama administrativo da compensaccedilatildeo
ambiental IV A execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria da
compensaccedilatildeo V Consideraccedilotildees finais
Resumo O presente artigo objetiva inicialmente traccedilar um panorama sobre o instituto
da compensaccedilatildeo ambiental contextualizando-a em sua relaccedilatildeo com o Sistema Nacional
de Unidades de Conservaccedilatildeo ndash SNUC sob a oacutetica do artigo do Prof Dr Lyssandro
Norton Siqueira Apoacutes seraacute feita uma anaacutelise sobre a atual situaccedilatildeo da compensaccedilatildeo
ambiental a niacutevel federal procurando compreender a realidade administrativa e
orccedilamentaacuteria da compensaccedilatildeo ambiental em relaccedilatildeo Unidades de Conservaccedilatildeo
levantando possiacuteveis problemas e entraves na execuccedilatildeo financeira de tal modalidade
Palavras-chave compensaccedilatildeo ambiental orccedilamento puacuteblico direito ambiental
I INTRODUCcedilAtildeO
A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica do Brasil prevecirc em seu art 225 a obrigaccedilatildeo do poder
puacuteblico assegurar a proteccedilatildeo especial a determinados espaccedilos territoriais como forma
de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
Coube agrave Lei nordm 998500 instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo ndash
SNUC regulamentando o paraacutegrafo primeiro incisos I II III e IV do referido
dispositivo constitucional Embora o diploma tenha conceituado logo no inciso I do art
2ordm o que constitui uma Unidade de Conservaccedilatildeo verdade eacute que elas existem desde
muito antes a exemplo do Parque Nacional do Itatiaia cuja constituiccedilatildeo ocorreu em
1937
Mestrando do PPG da Faculdade de Direito da UFMG
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
222
Aleacutem de conceituar as Unidades de Conservaccedilatildeo e buscar trazer luz agrave necessidade de se
preservar e proteger os ecossistemas atraveacutes de poliacuteticas e medidas constantes no bojo
do regulamente a Lei nordm 99852000 cuidou de endereccedilar preocupaccedilatildeo especiacutefica aos
empreendimentos que possam potencialmente causar danos ou impactos ambientais ndash
e assim o fez atraveacutes da compensaccedilatildeo ambiental
A compensaccedilatildeo ambiental assim natildeo pode ser pensada e estudada sob perspectiva
eminentemente tributaacuteria mas ao contraacuterio em conexatildeo com a proacutepria Lei que a
instituiu e todo sistema ambiental-institucional inclusive devendo se relacionar de
forma contundente agraves praacuteticas e limitaccedilotildees orccedilamentaacuterias Nessa anaacutelise procedeu-se o
uso da metodologia de pesquisa do tipo juriacutedico-teoacuterica por se tratar de uma anaacutelise das
normas legais e infralegais existentes no ordenamento sobre os toacutepicos debatidos
II A COMPENSACcedilAtildeO AMBIENTAL
A Lei nordm 998500 busca viabilizar a criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo das UCrsquos de proteccedilatildeo
integral atraveacutes da compensaccedilatildeo ambiental embasada em dois princiacutepios o usuaacuterio-
pagador e o poluidor-pagador De antematildeo eacute necessaacuterio ressalvar que ambos os
princiacutepios natildeo se confundem com o princiacutepio da reparaccedilatildeo (responsabilidade) Contudo
os trecircs tecircm em comum o objetivo da internalizaccedilatildeo das externalidades ambientais
negativas (terceiros ganhando sem pagar por seus benefiacutecios marginais)
Assim eacute que os princiacutepios do usuaacuterio-pagador e do poluidor-pagador se aplicam ao
impacto ambiental sendo esta atividade poluente liacutecita em conformidade com o
ordenamento juriacutedico o qual difere do dano ambiental atividade iliacutecita e contraacuteria ao
direito
Eacute verdade de outro modo que os princiacutepios do usuaacuterio-pagador e do poluidor-pagador
por vezes se confundem mas se de um lado o usuaacuterio ndash que faz por oacutebvio uso dos
recursos naturaisndash nem sempre eacute poluidor o poluidor sempre seraacute usuaacuterio A
diferenciaccedilatildeo parece ser oacutebvia especialmente pela conceituaccedilatildeo expressa dos princiacutepios
pela sua proacutepria qualificaccedilatildeo Contudo a fim de delimitar a distinccedilatildeo de natureza e
implicaccedilatildeo destes princiacutepios eacute preciso estabelecer que
Sendo os bens ambientais de natureza difusa e sendo o seu titular a
coletividade indeterminada aquele que usa o bem em prejuiacutezo dos demais
titulares passa a ser devedor desse lsquoempreacutestimorsquo aleacutem de ser responsavel
pela sua eventual degradaccedilatildeo Eacute nesse sentido e alcance que deve ser
diferenciado do poluidor-pagador A expressatildeo eacute diversa porque se todo
poluidor eacute um usuaacuterio (direto ou indireto) do bem ambiental nem todo
usuaacuterio eacute poluidor O primeiro tutela a qualidade do bem ambiental e o
segundo a sua quantidade Na verdade o usuaacuterio-pagador obriga a arcar com
os custos do lsquoempreacutestimorsquo ambiental aquele que beneficia do ambiente
(econocircmica ou moralmente) mesmo que esse uso natildeo cause qualquer
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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degradaccedilatildeo Em havendo degradaccedilatildeo deve arcar tambeacutem com a respectiva
reparaccedilatildeo Nesta uacuteltima hipoacutetese diz-se que o usuaacuterio foi poluidor384
Ambos os princiacutepios como visto satildeo fundamentos importantes da compensaccedilatildeo
ambiental embora esta tambeacutem possa ter diversos usos e significados O conceito eacute
trazido poreacutem para esta anaacutelise ndash inserindo-se portanto no bojo da Lei nordm 998500 ndash
como aquele que dispotildee o art 36 da referida lei
Art 36 Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental assim considerado pelo oacutergatildeo ambiental
competente com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatoacuterio - EIARIMA o empreendedor eacute obrigado a apoiar a implantaccedilatildeo e
manutenccedilatildeo de unidade de conservaccedilatildeo do Grupo de Proteccedilatildeo Integral de
acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei
O mecanismo da compensaccedilatildeo ambiental portanto funciona para efeitos da normativa
como aquele responsaacutevel pela reparaccedilatildeo de impactos ambientais causados por atividade
empreendedora E assim o faz a partir de um sistema arrecadatoacuterio Eacute dizer aquele que
impactar o meio ambiente da forma como definida pela legislaccedilatildeo deveraacute compensar
sua atividade atraveacutes de arrecadaccedilatildeo especiacutefica de recursos que viabilizaccedilatildeo o Sistema
Nacional de Unidade de Conservaccedilatildeo
Se parece oacutebvia a similitude ao menos semacircntica entre a compensaccedilatildeo e a natureza
ressarcitoacuteria o Supremo Tribunal Federal foi instado a se debruccedilar sobre o tema
quando da Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3378385
A accedilatildeo questionava a
constitucionalidade do art 36 da Lei nordm 998500 entendendo tratar-se de cobranccedila de
384
RODRIGUES Marcelo Abelha Elementos de Direito Ambiental Parte Geral 2 ed rev atual e
ampl Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 227 385
A accedilatildeo foi assim ementada ldquoEMENTA ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ART
36 E SEUS sectsect 1ordm 2ordm E 3ordm DA LEI Nordm 9985 DE 18 DE JULHO DE 2000 CONSTITUCIONALIDADE
DA
COMPENSACcedilAtildeO DEVIDA PELA IMPLANTACcedilAtildeO DE EMPREENDIMENTOS DE
SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO sect 1ordm DO
ART 36
1 O compartilhamento-compensaccedilatildeo ambiental de que trata o art 36 da Lei nordm 99852000 natildeo ofende o
princiacutepio da legalidade dado haver sido a proacutepria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com
as unidades de conservaccedilatildeo da natureza De igual forma natildeo haacute violaccedilatildeo ao princiacutepio da separaccedilatildeo dos
Poderes por natildeo se tratar de delegaccedilatildeo do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos
administrados
2 Compete ao oacutergatildeo licenciador fixar o quantum da compensaccedilatildeo de acordo com a compostura do
impacto ambiental a ser dimensionado no relatoacuterio - EIARIMA
3 O art 36 da Lei nordm 99852000 densifica o princiacutepio usuaacuterio-pagador este a significar um mecanismo
de assunccedilatildeo partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade
econocircmica
4 Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade Compensaccedilatildeo ambiental que se revela como
instrumento adequado agrave defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente para as presentes e futuras geraccedilotildees natildeo
havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional
Medida amplamente compensada pelos benefiacutecios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido em sua higidez
5 Inconstitucionalidade da expressatildeo ldquonatildeo pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantaccedilatildeo do empreendimentordquo no sect 1ordm do art 36 da Lei nordm 99852000 O valor da
compensaccedilatildeo-compartilhamento eacute de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental apoacutes estudo em
que se assegurem o contraditoacuterio e a ampla defesa Prescindibilidade da fixaccedilatildeo de percentual sobre os
custos do empreendimento
6 Accedilatildeo parcialmente procedenterdquo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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natureza tributaacuteria Contudo afastando a inadequaccedilatildeo do dispositivo agrave ordem
constitucional a Corte Constitucional afirmou a natureza reparatoacuteria da compensaccedilatildeo
ambiental
O STF entendeu na mesma accedilatildeo no entanto pela inconstitucionalidade do paraacutegrafo
primeiro do art 36 tendo em vista a impossibilidade de ser estabelecido piso para a
compensaccedilatildeo ambiental E isto porque natildeo haveria como ser especificado ainda que em
percentual quantia miacutenima tendo em vista que soacute seria exigiacutevel do empreender aquilo
que efetivamente compensasse o impacto causado Se inexistente ou miacutenimo natildeo seria
razoaacutevel ou legiacutetima qualquer cobranccedila
O impacto assim quando existente ensejaraacute a cobranccedila da compensaccedilatildeo ambiental
cujo valor para fins reparatoacuterios seraacute apurado por meio de estudo preacutevio Reafirmando
seu recolhimento na exata proporccedilatildeo do impacto causado o montante seraacute portanto
apurado quando da realizaccedilatildeo de procedimento preacutevio (elaboraccedilatildeo do EIARIMA) e
ensejaraacute reparaccedilatildeo tambeacutem precedente ao proacuteprio efeito da accedilatildeo a ser tomada
III PANORAMA ADMINISTRATIVO DA COMPENSACcedilAtildeO AMBIENTAL
Segundo o Ministeacuterio do Meio Ambiente cabe ao Instituto Chico Mendes de
Conservaccedilatildeo da Biodiversidade (ICMBio) a execuccedilatildeo das accedilotildees concernentes agraves
Unidades de Conservaccedilatildeo do SNUC tendo o IBAMA como oacutergatildeo supletivo
Oacutergatildeos executores representados na esfera federal pelo Instituto Chico
Mendes de Conservaccedilatildeo da Biodiversidade (ICMBio) e IBAMA em caraacuteter
supletivo e nas esferas estadual e municipal pelos oacutergatildeos estaduais e
municipais de meio ambiente Os oacutergatildeos executores do SNUC tecircm a funccedilatildeo
de implementaacute-lo subsidiar as propostas de criaccedilatildeo e administrar as unidades
de conservaccedilatildeo federais estaduais e municipais mas nas respectivas esferas
de atuaccedilatildeo386
O Relatoacuterio de Gestatildeo de 2018 do Instituto Chico Mendes de Conservaccedilatildeo da
Biodiversidade (ICMBio) explicita parte da dificuldade para a execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria
dos valores advindos da compensaccedilatildeo ambiental387
Um dos complicadores para isso eacute a
inseguranccedila juriacutedica e legislativa de impera no acircmbito administrativo uma vez que
tanto a legislaccedilatildeo federal quanto as recomendaccedilotildees dos oacutergatildeos executores e
fiscalizadores como o Tribunal de Contas da Uniatildeo sofreram modificaccedilotildees constantes
nos uacuteltimos anos
Ateacute 2016 para executar os recursos de compensaccedilatildeo ambiental destinados agraves
Unidades de Conservaccedilatildeo federais o empreendedor optava por uma de duas
modalidades de execuccedilatildeo lsquoexecuccedilatildeo direta sendo esta a execuccedilatildeo por meios
proprios pelo empreendedor ou lsquoexecuccedilatildeo indiretarsquo por meio de deposito em
contas escriturais de instituiccedilatildeo financeira selecionada sendo a execuccedilatildeo
realizada pelo ICMBio Em ambos os casos o Cumprimento de
386
Ministeacuterio do Meio Ambiente Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo Disponiacutevel em
httpswwwmmagovbrareas-protegidasunidades-de-conservacaosistema-nacional-de-ucs-snuchtml 387
Disponiacutevel em
httpwwwicmbiogovbracessoainformacaoimagesstoriesrelatorio_gestaorelatorio2018Relatorio_de
_Gestao_2018pdf
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Compensaccedilatildeo Ambiental - TCCA tinha um prazo de 12 meses
Todavia a partir das decisotildees do TCU proferidas por meio dos Acoacuterdatildeos nordm
18532003 1004216 e 17722016 restringiu-se o cumprimento da
obrigaccedilatildeo da compensaccedilatildeo ambiental pelo empreendedor por meio da
execuccedilatildeo direta Tambeacutem em atendimento agraves determinaccedilotildees do TCU os
recursos que estavam nas contas escriturais da instituiccedilatildeo financeira (Caixa
Econocircmica Federal) foram internalizados ao Orccedilamento Geral da Uniatildeo -
OGU inaugurando em 2017 a execuccedilatildeo dos recursos pelo OGU Em
dezembro de 2017 foi publicada a Medida Provisoacuteria nordm 8092017
autorizando o ICMBio a selecionar instituiccedilatildeo financeira oficial para criar e
administrar fundo privado a ser integralizado com recursos oriundos da
compensaccedilatildeo ambiental vindo a ser convertida na Lei nordm 13668 de 28 de
maio de 2018 Desse modo foi editada a Instruccedilatildeo Normativa ICMBio nordm
32018 que revogou a Instruccedilatildeo Normativa ICMBio nordm 102014 A partir
desta nova normativa o empreendedor passa a celebrar Termo de
Compromisso para o TCCA com o Instituto Chico Mendes podendo optar
por uma das duas modalidades de execuccedilatildeo ldquoexecuccedilatildeo diretardquo executada por
meios proprios do empreendedor ou ldquoexecuccedilatildeo pelo Fundo de Compensaccedilatildeo
Ambiental (FCA)rdquo por meio de aporte de recursos no fundo privado
Em 2018 foi realizado processo seletivo de Instituiccedilatildeo Financeira Federal
visando agrave execuccedilatildeo da compensaccedilatildeo pelo mencionado Fundo do qual
resultou vencedora a Caixa Econocircmica Federal ndash CEF388
Apoacutes mudanccedila no entendimento do TCU que deixou como uacutenico caminho para a
compensaccedilatildeo ambiental a execuccedilatildeo direta pelo empreendedor foi necessaacuterio ediccedilatildeo de
Medida Provisoacuteria posteriormente convertida na Lei 136682018 para criar outra forma
de pagamento da compensaccedilatildeo objetivando desburocratizar o processo
A Lei nordm 11516 de 28 de agosto de 2007 passa a vigorar acrescida dos
seguintes arts 14-A 14-B e 14-C
ldquoArt 14-A Fica o Instituto Chico Mendes autorizado a selecionar instituiccedilatildeo
financeira oficial dispensada a licitaccedilatildeo para criar e administrar fundo
privado a ser integralizado com recursos oriundos da compensaccedilatildeo ambiental
de que trata o art 36 da Lei nordm 9985 de 18 de julho de 2000 destinados agraves
unidades de conservaccedilatildeo instituiacutedas pela Uniatildeo
sect 1ordm A instituiccedilatildeo financeira oficial de que trata o caput deste artigo seraacute
responsaacutevel pela execuccedilatildeo direta ou indireta e pela gestatildeo centralizada dos
recursos de compensaccedilatildeo ambiental destinados agraves unidades de conservaccedilatildeo
instituiacutedas pela Uniatildeo e poderaacute para a execuccedilatildeo indireta firmar contrato com
instituiccedilotildees financeiras oficiais regionais
sect 2ordm O depoacutesito integral do valor fixado pelo oacutergatildeo licenciador desonera o
empreendedor das obrigaccedilotildees relacionadas agrave compensaccedilatildeo ambiental
sect 3ordm A instituiccedilatildeo financeira oficial de que trata o caput deste artigo fica
autorizada a promover as desapropriaccedilotildees dos imoacuteveis privados indicados
pelo Instituto Chico Mendes que estejam inseridos na unidade de
conservaccedilatildeo destinataacuteria dos recursos de compensaccedilatildeo ambiental
sect 4ordm O regulamento e o regimento interno do fundo observaratildeo os criteacuterios as
poliacuteticas e as diretrizes definidas em ato do Instituto Chico Mendes
sect 5ordm A autorizaccedilatildeo prevista no caput deste artigo estende-se aos oacutergatildeos
executores do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo da Natureza
Criou-se portanto a opccedilatildeo da execuccedilatildeo via Fundo para aleacutem da execuccedilatildeo direta Nesse
sentido o ICMBio esclareceu em nota que o objetivo do Fundo de implantaccedilatildeo eacute
justamente o de conferir maior agilidade na execuccedilatildeo financeira da compensaccedilatildeo
ambiental uma vez que a modalidade de execuccedilatildeo direta pelo empreendedor natildeo foi
capaz de entregar resultado positivo pois dependia da capacidade da empresa executar
388
ICMBio Relatoacuterio de Gestatildeo 2018
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as demandas que os oacutergatildeos puacuteblicos necessitavam O Instituto argumenta que o aporte
de valores no Fundo implica em maior flexibilidade do uso do dinheiro pelo oacutergatildeo
competente
Por meio dessa nova modalidade o empreendedor se desonera da obrigaccedilatildeo a
partir do depoacutesito dos recursos no fundo Nesse sentido a expectativa eacute que
haja maior adesatildeo dos empreendedores no cumprimento da obrigaccedilatildeo
Considerando que existe hoje R$ 11 bilhatildeo de reais jaacute destinados agraves unidades
de conservaccedilatildeo federais estima-se que a totalidade destes recursos seja
aportada no Fundo de compensaccedilatildeo Ambiental no prazo de 5 (cinco) anos389
Em siacutentese atualmente satildeo trecircs as possibilidades de efetivar a compensaccedilatildeo ambiental a
niacutevel federal sendo elas as seguintes a) execuccedilatildeo direta feita pelo proacuteprio
empreendedor b) a execuccedilatildeo pelo Fundo de Compensaccedilatildeo Ambiental administrado
pela Caixa Econocircmica Federal cujos recursos advecircm do pagamento da compensaccedilatildeo
pelo empreendedor e por fim c) a execuccedilatildeo via Orccedilamento Geral da Uniatildeo - OGU
A execuccedilatildeo pelo Orccedilamento Geral da Uniatildeo eacute uma excepcionalidade Trata-se da
incorporaccedilatildeo dos recursos advindos da antiga ldquoexecuccedilatildeo indiretardquo isto eacute quando o
empreendedor podia depositar os valores da compensaccedilatildeo ambienta em contas
escriturais em instituiccedilotildees financeiras mas que eram geridos e aplicados ICMBio Tal
forma de execuccedilatildeo a indireta era possiacutevel ateacute 2016 (Instruccedilatildeo Normativa ICMBio nordm
10 de 05122014) restringida pelas decisotildees do Tribunal de Contas da Uniatildeo nos
Acoacuterdatildeos nordm 1004216 e 17722016 Apoacutes 2016 os recursos que estavam nas contas
escrituradas e os passivos ainda natildeo depositados passaram integrar o Orccedilamento Geral
da Uniatildeo Essa modalidade portanto estaacute vinculada ao exaurimento dos recursos que
deveriam ter sido executados indiretamente
IV A EXECUCcedilAtildeO ORCcedilAMENTAacuteRIA DA COMPENSACcedilAtildeO
Quando se compara as modalidades da compensaccedilatildeo ambiental eacute perceptiacutevel a
preferecircncia pelas formas indiretas de compensaccedilatildeo ficando extremamente preterida a
execuccedilatildeo direta Como pode ser observado nos valores globais da compensaccedilatildeo
ambiental
389
Nota do ICMBio Disponiacutevel em
httpwwwicmbiogovbracessoainformacaoimagesstoriesrelatorio_gestaorelatorio2018Compensaca
o_Ambientalpdf
Firmar TCCA Execuccedilatildeo Direta Execuccedilatildeo OGU
R$103272194624 R$5288747453 R$25100410005
77 4 19
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Contudo para aleacutem da problemaacutetica da regulamentaccedilatildeo das possibilidades de execuccedilatildeo
que sofreou intensa variaccedilatildeo prejudicando inclusive a previsibilidade do empreendedor
sobre as formas possiacuteveis de pagamento da compensaccedilatildeo ambiental outro problema eacute
percebido na anaacutelise da execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria
Conforme dados do ICMBio dos R$5288747553 disponiacuteveis para a execuccedilatildeo direta
apenas R$71227420 foram executados enquanto R$5306424765 aguardam
execuccedilatildeo como valores remanescentes De forma similar dos R$33759281814
transferidos para o Orccedilamento Geral da Uniatildeo ndash OGU apenas R$5335294608 foram
executados e descontando os provisionamentos satildeo R$25100410005 disponiacuteveis para
a execuccedilatildeo390
Quando se analisa o dado de que haacute mais de um bilhatildeo de reais em Termo de
Compromisso de Compensaccedilatildeo Ambiental (TCCA) eacute preocupante imaginar o tempo
que levaraacute ateacute que os oacutergatildeos executores consigam efetivamente disponibilizar os valores
para accedilotildees concretas no SNUC
V CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O instituto da compensaccedilatildeo ambiental foi um ganho importantiacutessimo para suprimir as
deficiecircncias orccedilamentaacuterias do Brasil no campo ambiental Eacute um ganho civilizacional a
garantia de que aquela atividade econocircmica que impacta o meio ambiente deveraacute
compensar em ganhos ecoloacutegicos e ambientais garantindo o miacutenimo de equiliacutebrio entre
desenvolvimento econocircmico e preservaccedilatildeo ambiental
Contudo um comportamento erraacutetico da administraccedilatildeo puacuteblica em relaccedilatildeo ao instituto
da compensaccedilatildeo ambiental representa risco real agrave efetividade do dispositivo As
diversas mudanccedilas legislativas administrativas e de entendimento judicial fizeram com
que em diversos momentos a compensaccedilatildeo ambiental ficasse impossibilitada de
cumprir seu papel dentro do sistema de licenciamento ambiental
Para aleacutem disso a incapacidade dos oacutergatildeos executores de gerir e aplicar os recursos
advindos da compensaccedilatildeo se mostra como um empecilho concreto para a efetividade
desta Desde a criaccedilatildeo deste instituto satildeo centenas de milhotildees de reais que natildeo foram
aplicados em sua destinaccedilatildeo criando um passivo para a proacutepria administraccedilatildeo puacuteblica
Contudo a criaccedilatildeo do Fundo de Compensaccedilatildeo Ambiental no final de 2018 gerido pela
Caixa Econocircmica Federal objetiva precisamente resolver esses impasses trazendo
agilidade e eficiecircncia na cobranccedila gestatildeo e aplicaccedilatildeo dos recursos advindos da
compensaccedilatildeo ambiental Eacute necessaacuterio em breve realizar novo estudo comparativo para
analisar a execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria do Fundo em comparaccedilatildeo com as formas de execuccedilatildeo
vigentes ateacute o momento
REFEREcircNCIAS
390
ICMBio Painel dinacircmico de informaccedilotildees
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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GODOI Marciano Seabra de Critica agrave jurisprudecircncia atual do STF em mateacuteria
tributaacuteria Satildeo Paulo Dialeacutetica 2011 pp 214-227
ICMBio Painel dinacircmico de informaccedilotildees Disponiacutevel em lt
httpqvicmbiogovbrQvAJAXZfcopendoc2htmdocument=painel_corporativo_647
6qvwamphost=Localampanonymous=truegt Acessado em 07 de dezembro de 2019
ICMBio Relatoacuterio de Gestatildeo 2018 Disponiacutevel em lt
httpwwwicmbiogovbracessoainformacaoimagesstoriesrelatorio_gestaorelatorio2
018Relatorio_de_Gestao_2018pdfgt Acesso em 7 dez 2019
SIQUEIRA Lyssandro Norton Os princiacutepios de Direito Ambiental e a compensaccedilatildeo
ambiental no Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) In GOMES
Carla Amado Compensaccedilatildeo ecoloacutegica serviccedilos ambientais e protecccedilatildeo da
biodiversidade Lisboa Instituto de Ciecircncias Juriacutedico-Poliacuteticas 2014 pp 196 ndash 218
STF Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade nordm 3378DF Relator Ministro Carlos Ayres
Britto Julgado em 14062006
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AUDIEcircNCIAS PUacuteBLICAS E LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Legitimaccedilatildeo e correccedilatildeo das teacutecnicas pelas vozes
SAMUEL GIOVANNINI CRUZ GUIMARAtildeES
_________________ SUMAacuteRIO ________________
1 Introduccedilatildeo 2 As bases legais e os dois princiacutepios
democraacuteticos da audiecircncia puacuteblica no licenciamento
ambiental 3 Legitimidade e legitimaccedilatildeo no
licenciamento ambiental 4 O RIMA de 2005 e a
contradiccedilatildeo interna do licenciamento ambiental 5
Conclusotildees sobre competecircncias criteacuterios de anaacutelise
e participaccedilatildeo nas audiecircncias puacuteblicas
RESUMO Este trabalho objetiva responder ateacute que ponto o licenciamento ambiental
poderia corresponder ou considerar a opiniatildeo puacuteblica seus questionamentos e incertezas
expressos na audiecircncia puacuteblica Por meio da anaacutelise de um amplo conjunto de
dispositivos legais pertinentes agraves audiecircncias no processo de licenciamento bem como
do uso de balizas interpretativas da filosofia da teoria da constituiccedilatildeo e do direito
ambiental aponta-se os princiacutepios que justificam e que devem nortear as audiecircncias
puacuteblicas aleacutem dos requisitos necessaacuterios para seu melhor aproveitamento durante o
processo de licenciamento Um caso utilizado a tiacutetulo de exemplo foi o desastre de
Mariana em 2015 decorrente do rompimento da Barragem do Fundatildeo da
SamarcoValeBHP Billiton a partir do qual se faz a anaacutelise de um dos Relatoacuterios de
Impacto Ambiental (RIMA) apresentados pela Samarco Conclui-se que devem ser
criteacuterios de pertinecircncia teacutecnica dos EIA e RIMA a abordagem profunda dos riscos
graves evitaacuteveis e inerentes ao empreendimento ou atividade a proposiccedilatildeo detalhada
das estrateacutegias que seratildeo empregadas para evitar tais riscos e para enfrentar eventuais
acidentes que os materializem o emprego na anaacutelise dos textos da ideia de
equiliacutebrioproporcionalidade entre o modo de abordagem dos pontos positivos e
negativos pois especialmente no RIMA a maior imparcialidade possiacutevel deve sempre
ser buscada A audiecircncia puacuteblica natildeo deve vincular mas deve ser uma das principais
variaacuteveis a influenciar a formulaccedilatildeo da decisatildeo final no licenciamento ambiental
Palavras-chave licenciamento ambiental audiecircncia puacuteblica democracia
Advogado Poacutes-graduando em Direito UFMG
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1 INTRODUCcedilAtildeO
Os rompimentos das barragens de rejeitos na histoacuteria recente de Minas Gerais
fomentaram na populaccedilatildeo uma maior incerteza e temor diante dos riscos dessas
barragens Portanto questiona-se atendendo-se ao princiacutepio da participaccedilatildeo e ao
princiacutepio da precauccedilatildeo ambiental ateacute onde o licenciamento poderia corresponder ou
considerar a percepccedilatildeo do puacuteblico e suas incertezas que se expressam na audiecircncia
puacuteblica Afinal ateacute onde a incerteza das comunidades pode influenciar a decisatildeo do
oacutergatildeo licenciador E esta decisatildeo na forma como ocorreu foi puramente teacutecnica
Como o poderia ser se tanto o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) quanto o Relatoacuterio
de Impacto Ambiental (RIMA) satildeo de autoria do empreendedor e se haacute abertura interna
de um locus de participaccedilatildeo na forma da audiecircncia puacuteblica Esses satildeo questionamentos
que se avultam em torno do processo de licenciamento ambiental do procedimento e da
pertinecircncia das audiecircncias puacuteblicas
O EIA e o RIMA satildeo estudos teacutecnicos multidisciplinares que em sua concepccedilatildeo ideal
balizariam de forma teacutecnica a participaccedilatildeo popular na audiecircncia puacuteblica e as decisotildees do
oacutergatildeo licenciador Neste trabalho se discutem os problemas inerentes ao licenciamento
ambiental que decorrem da competecircncia e responsabilidade do empreendedor para a
realizaccedilatildeo do EIARIMA bem como se conclui pela necessidade de reforma dos
criteacuterios de anaacutelise desses estudos em prol do direito agrave informaccedilatildeo que eacute indeclinaacutevel
para que os desiacutegnios da audiecircncia puacuteblica e da participaccedilatildeo popular sejam
concretizados Aleacutem disso compreende-se a audiecircncia puacuteblica como um canal para
correccedilatildeo e aperfeiccediloamento das teacutecnicas do EIARIMA a consideraccedilatildeo de fatos
histoacutericos problemas econocircmicos vivenciados danos sofridos interesses temores e
suspeitas dos participantes da audiecircncia aprimoram a percepccedilatildeo do oacutergatildeo licenciador
sobre os impactos do empreendimento licenciado Na correccedilatildeo das teacutecnicas importa a
percepccedilatildeo social dos riscos
O meacutetodo analiacutetico deste trabalho se divide em quatro partes a partir das quais se
buscam respostas para as questotildees supracitadas e soluccedilotildees para os problemas
encontrados I) Analisa-se as bases legais e os princiacutepios que justificam e que devem
nortear as audiecircncias puacuteblicas bem como os requisitos necessaacuterios para seu melhor
aproveitamento durante o licenciamento Tambeacutem o estudo as bases legais da audiecircncia
agrave eacutepoca do desastre de Mariana em face de algumas mudanccedilas legais que ocorreram
desde o rompimento da barragem do Fundatildeo expressam alguns avanccedilos importantes
enquanto o atual contexto brasileiro ainda eacute temeroso ante a sombra dos grandes
desastres de Brumadinho e Mariana Este uacuteltimo desastre eacute neste trabalho utilizado
como objeto de exemplos seja em vista das incertezas quanto ao licenciamento e
fiscalizaccedilatildeo das barragens seja em face da legitimidade nos processos de licenciamento
II) Em seguida discute-se o papel da audiecircncia puacuteblica e as diferenccedilas conceituais entre
legitimidade e legitimaccedilatildeo bem como os conflitos que se destacam no acircmbito da
legitimidade do licenciamento ambiental no controle das atividades minerais III) Por
fim apresenta-se um RIMA elaborado no primeiro processo de licenciamento da
barragem do Fundatildeo analisando-se os impactos previstos sua abordagem desses
impactos e se haacute ou natildeo um caraacutecter apologeacutetico no relatoacuterio
A anaacutelise do RIMA se sintetiza na identificaccedilatildeo de uma consideraacutevel ausecircncia de
imparcialidade teacutecnica fato que prejudica o devido conhecimento pelos afetados e
interessados e consequentemente a capacidade e o interesse para se mobilizarem nas
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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audiecircncias puacuteblicas e em outros espaccedilos de manifestaccedilatildeo Isso tende a se agravar apoacutes a
aprovaccedilatildeo do empreendimento pois tal aprovaccedilatildeo sinaliza que o Poder Puacuteblico aceitou
em todo ou em parte as anaacutelises do EIARIMA sendo elas condizentes ou natildeo com os
reais impactos riscos etc De fato os problemas percebidos nas audiecircncias puacuteblicas dos
processos de licenciamento ambiental envolvem toda uma sistemaacutetica de procedimentos
e especialmente dois princiacutepios a educaccedilatildeo (ambiental) e o acesso agrave informaccedilatildeo Eacute
com base nessas e outras discussotildees desenvolvidas neste trabalho que se constroem as
conclusotildees relacionadas agrave necessidade de reformulaccedilatildeo dos criteacuterios de anaacutelise do
EIARIMA por parte do oacutergatildeo licenciador e de concessatildeo de maior peso agraves deliberaccedilotildees
empreendidas nas audiecircncias puacuteblicas
2 AS BASES LEGAIS E OS DOIS PRINCIacutePIOS DEMOCRAacuteTICOS DA
AUDIEcircNCIA PUacuteBLICA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Este toacutepico tem por objetivo apontar uma seacuterie de dispositivos do ordenamento juriacutedico
brasileiro sobretudo no que tange a mateacuteria ambiental a fim de subsidiar as discussotildees
posteriores deste trabalho Isto posto cabe destacar primariamente uma das
caracteriacutesticas comuns aos canais de participaccedilatildeo seu caraacuteter consultivo natildeo
vinculativo Isto eacute apesar de obrigatoacuterias em diversos acircmbitos do direito as audiecircncias
puacuteblicas natildeo se constituem elementos determinantes das decisotildees finais que podem lhes
contrariar inclusive Em vista disso eacute que este trabalho natildeo propotildee um caraacuteter
vinculante agrave audiecircncia mas sim preliminarmente uma discussatildeo acerca de seu papel
nos processos decisoacuterios e posteriormente sobre os indiacutecios de sua eficaacutecia como
instrumentos participativos e democraacuteticos
O artigo 225 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 erige o meio ambiente ecologicamente
equilibrado como direito fundamental bem de uso comum de todos essencial agrave
qualidade de vida e impotildee ao Poder Puacuteblico e a comunidade o dever de ldquo[] defendecirc-lo
e preservaacute-lo para as presentes e futuras geraccedilotildeesrdquo (BRASIL 1988) Em seu sect1ordm inciso
IV incube ao Poder Puacuteblico a exigecircncia de estudo preacutevio de impacto ambiental bem
como sua publicidade para instalaccedilatildeo de atividades e obras que possam
significativamente degradar o meio ambiente Esse estudo jaacute era abarcado pelo artigo
9ordm inciso IV da Lei 6938 de 31 de agosto de 1981 que instituiu a Poliacutetica Nacional do
Meio Ambiente (PNMA) Tal dispositivo ainda estabelece como instrumentos da
PNMA ldquoo licenciamento e a revisatildeo de atividades efetiva ou potencialmente
poluidorasrdquo (BRASIL 1981)
A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 determina no artigo 20 inciso IX os recursos
minerais como bens da Uniatildeo Natildeo obstante vislumbra a iniciativa privada sobre eles -
a garimpagem associativa no art 21 por exemplo - natildeo eximindo o Estado da
responsabilidade regulatoacuteria e diretoacuteria a niacutevel federal sobre tais recursos tanto na
fiscalizaccedilatildeo e concessatildeo quanto na execuccedilatildeo da legislaccedilatildeo mineral e ambiental O art
174 nos sectsect 3ordm e 4ordm explicita essas inferecircncias ao caracterizar o Estado como agente
normativo e regulador da atividade econocircmica sendo para o setor puacuteblico
determinante e para o privado indicativo A atividade mineraacuteria ganha especial ecircnfase
no art 176 que no sect 1ordm centraliza a competecircncia de autorizaccedilatildeo da exploraccedilatildeo e
pesquisa dos recursos minerais na Uniatildeo restringindo-os agraves pessoas e empresas
brasileiras calcadas expressamente no interesse nacional Ademais e mais importante
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
232
para este trabalho estaacute o sect2ordm do artigo 225 da CR88 dispondo categoricamente a
obrigaccedilatildeo da parte que explora recursos minerais de recuperar o meio ambiente
degradado (BRASIL 1988) Na mesma linha a Constituiccedilatildeo sujeita os infratores que
lesarem o meio ambiente a sanccedilotildees penais e administrativas independentemente da
obrigaccedilatildeo de reparar os danos causados (BRASIL 1988)
A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 88 consagra a cidadania como um de seus fundamentos
(BRASIL 1988) Bernardo Gonccedilalves (2019 p 326) aponta o que a doutrina
constitucional classica chama de ldquodemocracia semidireta de cunho participativordquo
modelo adotado pela CR88 que alia os instrumentos de democracia direta e indireta se
guiando pelo proposito de desenvolver uma cidadania plena e inclusiva A cidadania
aponta o autor eacute um status e um direito que ldquo[] se apresenta como um processo (um
caminhar para) de participaccedilatildeo ativa na formaccedilatildeo da vontade poliacutetica [dos processos de
poder] e afirmaccedilatildeo dos direitos e garantias fundamentais (GONCcedilALVES 2019 p 332)
Na mateacuteria ambiental a base da participaccedilatildeo eacute instituiacuteda no inciso IV do artigo 225 do
sect1ordm inciso IV da CR88 como dever do Poder Puacuteblico (BRASIL 1988) e no art 2ordm
inciso X da Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente como um de seus princiacutepios Cabe
ressaltar que este uacuteltimo dispositivo estabelece a educaccedilatildeo ambiental ldquo[] a todos os
niacuteveis de ensino inclusive a educaccedilatildeo da comunidade objetivando capacitaacute-la para
participaccedilatildeo ativa na defesa do meio ambienterdquo (BRASIL 1981)
Diante disso destacam-se as audiecircncias puacuteblicas como canais de participaccedilatildeo Contudo
aleacutem da educaccedilatildeo ambiental sobreleva a jaacute mencionada publicidade dos estudos de
impacto ambiental como determinaccedilatildeo constitucional mas tambeacutem de todo o processo
de licenciamento ambiental nos termos do art 10 sect1ordm da PNMA (BRASIL 1981)
Ainda o artigo 11 desta mesma lei define ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (IBAMA) a competecircncia para propor normas e
padrotildees de implantaccedilatildeo acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo do licenciamento ambiental ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) Assim destaca-se a Resoluccedilatildeo 237
do CONAMA seu artigo 10 inciso V e VI que respectivamente expressa como etapa
do licenciamento ambiental a audiecircncia puacuteblica quando couber e a ldquosolicitaccedilatildeo de
esclarecimentos e complementaccedilotildees pelo oacutergatildeo ambiental competente decorrentes de
audiecircncias puacuteblicas [] podendo haver reiteraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo []rdquo se aqueles natildeo
forem suficientes (BRASIL 1997) No Anexo 1 dessa resoluccedilatildeo a extraccedilatildeo e tratamento
de minerais eacute a primeira das atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento
ambiental
Como visto natildeo eacute sempre que a audiecircncia puacuteblica seraacute uma das etapas necessaacuterias ao
processo de licenciamento A Resoluccedilatildeo 00186 tambeacutem do CONAMA em seu artigo
11 sect2ordm dispocircs sobre isso afirmando que o oacutergatildeo estadual competente ou o IBAMA ou
quando possiacutevel o Municiacutepio ao determinar a elaboraccedilatildeo do estudo de impacto
ambiental (EIA) e a apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de impacto ambiental (RIMA) tambeacutem
deveraacute determinar o prazo para recebimento dos comentaacuterios dos oacutergatildeos puacuteblicos e
outros interessados bem como promover ldquo[] a realizaccedilatildeo de audiecircncia puacuteblica para
informaccedilatildeo sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussatildeo do RIMArdquo
(BRASIL 1986) Eacute a Resoluccedilatildeo 0987 que descentraliza a competecircncia de decisatildeo
sobre a realizaccedilatildeo da audiecircncia puacuteblica o faz em seu artigo 2ordm condicionando tal
realizaccedilatildeo agrave solicitaccedilatildeo da audiecircncia por entidade civil pelo Ministeacuterio Puacuteblico ou por
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
233
cinquenta ou mais cidadatildeos ou ainda pela discricionariedade391
do proacuteprio oacutergatildeo
licenciador (BRASIL 1987) Aleacutem de ampliar o conjunto dos legitimados no sect2ordm do
mesmo artigo essa resoluccedilatildeo condiciona a validade do licenciamento agrave realizaccedilatildeo da
audiecircncia puacuteblica quando esta for solicitada Ademais disso a audiecircncia
necessariamente deveraacute ocorrer em local acessiacutevel aos interessados (sect4ordm) bem como
deveraacute no mesmo processo ocorrer mais de uma vez em razatildeo da complexidade do
tema e da localizaccedilatildeo geograacutefica dos solicitantes
A audiecircncia puacuteblica nos termos da Resoluccedilatildeo 091987 ldquo[] tem por finalidade expor
aos interessados o conteuacutedo do produto em anaacutelise e do seu referido RIMA dirimindo
duacutevidas e recolhendo dos presentes as criticas e sugestotildees a respeitordquo Com as devidas
concessotildees a tiacutetulo de siacutentese eacute oportuno ressaltar a seguinte afirmaccedilatildeo de Juumlrgen
Habermas (1997 p 92) ldquoa esfera puacuteblica pode ser descrita como uma rede adequada
para a comunicaccedilatildeo de conteuacutedos tomadas de posiccedilatildeo e opiniotildees nela os fluxos
comunicacionais satildeo filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em opiniotildees
puacuteblicas enfeixadas em temas especificosrdquo Os canais de participaccedilatildeo tais como a
audiecircncia puacuteblica como expressotildees pontuais da esfera puacuteblica canalizam determinas
opiniotildees puacuteblicas agraves instituiccedilotildees que tomam resoluccedilotildees o que alivia as pessoas da
tomada direta de decisotildees de porte estatal dotadas de alta complexidade enquanto
possibilita a participaccedilatildeo a influecircncia na consolidaccedilatildeo das opiniotildees puacuteblicas e das
decisotildees Complementarmente aponta-se o art 5ordm daquela resoluccedilatildeo que designa a ata
das audiecircncias puacuteblica seus anexos e o RIMA como bases para a anaacutelise e parecer final
do licenciador acerca da aprovaccedilatildeo ou natildeo do projeto (BRASIL 1987)
Tambeacutem o artigo 23 da CR88 incisos III e IV define como competecircncia comum da
Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios a proteccedilatildeo do meio ambiente e
o combate agrave poluiccedilatildeo em qualquer de suas manifestaccedilotildees bem como tangente agrave
temaacutetica deste trabalho a preservaccedilatildeo das florestas da fauna e da flora (BRASIL
1988) No paraacutegrafo uacutenico desse artigo define-se que a cooperaccedilatildeo entre os entes seraacute
regulada por leis complementares Assim fala-se de ldquo[] uma responsabilidade de
todos os entes para a realizaccedilatildeo das tarefas administrativas (mateacuterias) comuns devendo
os entes atuar em determinadas situaccedilotildees de forma solidaacuteria (responsabilidade
solidaria) para o cumprimento delas []rdquo (GONCcedilALVES 2019 p 1088) Nesse
sentido destaca-se a Lei Complementar 1402011 que em seu artigo 3ordm inciso I afirma
a proteccedilatildeo a defesa e a conservaccedilatildeo do meio ambiente ecologicamente equilibrado sob
a eacutegide de uma gestatildeo descentralizada democraacutetica e eficiente (BRASIL 2011) Nessa
lei complementar artigo 13 caput tambeacutem foram definidos os termos para a definiccedilatildeo
do ente federativo competente que soacute pode ser um para realizar o licenciamento
(BRASIL 2011)
Ainda paralelamente ao tema da participaccedilatildeo em mateacuteria ambiental fala-se no acesso agrave
informaccedilatildeo A Lei 10650 de 16 de abril de 2003 dispocircs sobre o acesso puacuteblico aos
dados e informaccedilotildees existentes nos oacutergatildeos e entidades que integram o Sistema Nacional
do Meio Ambiente (Sisnama) que se constitui por oacutergatildeos e entidades de todos os entes
federativos Em seu artigo 2ordm obrigou a publicizaccedilatildeo de ldquo[] documentos expedientes e
391
Deve-se ressaltar o seguinte natildeo se fala aqui de uma discricionariedade teacutecnica mas de uma
discricionariedade quanto a escuta ou natildeo dos interessados das comunidades e entes da sociedade civil
por meio das audiecircncias puacuteblicas Natildeo se entende isso como um mal evidente mas como uma brecha para
a desconsideraccedilatildeo das opiniotildees externas agrave teacutecnica quando os outros legitimados natildeo se manifestam
solicitando a audiecircncia
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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processos administrativos que tratem de mateacuteria ambiental e [] [o fornecimento] de
todas as informaccedilotildees ambientais que estejam sob sua guarda em meio escrito visual
sonoro ou eletrocircnico []rdquo (BRASIL 2003) conferindo destaque em seu sect1ordm a
liberdade de acesso por qualquer indiviacuteduo independentemente da comprovaccedilatildeo de
interesse especiacutefico (BRASIL 2003) A Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente em seu
artigo 9 inciso VII ergue como um de seus principios o ldquosistema nacional de
informaccedilotildees sobre o meio ambienterdquo (BRASIL 1981) Aleacutem disso A Lei 106502003
priorizou tambeacutem a facilidade de acesso ao puacuteblico das listagens e relaccedilotildees contendo
dados referentes agrave assuntos como pedidos de licenciamento sua renovaccedilatildeo e respectiva
concessatildeo
Em Minas Gerais o licenciamento ambiental da concepccedilatildeo implantaccedilatildeo e operaccedilatildeo das
barragens de rejeitos satildeo atribuiccedilotildees da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentaacutevel (Semad) que tambeacutem coordena o Sistema Estadual de
Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais (Sisema) composto pelo conselho Estadual
de Poliacutetica Ambiental (Copam) pelo Conselho Estadual de Recursos Hiacutedricos (Cerh) e
outros oacutergatildeos o Instituto Estadual de Florestas (IEF) Instituto Mineiro de Gestatildeo das
Aacuteguas (Igam) e a Fundaccedilatildeo Estadual do Meio Ambiente (Feam) todos vinculados agrave
Semad392
Este uacuteltimo oacutergatildeo foi especificamente o responsaacutevel pelo licenciamento
ambiental da Barragem do Fundatildeo (MMA 2015) Jaacute a fiscalizaccedilatildeo da seguranccedila das
barragens agrave eacutepoca do rompimento da barragem do Fundatildeo conforme o artigo 5ordm da Lei
123342010 (BRASIL 2010) era competecircncia do Departamento Nacional de Produccedilatildeo
Mineral (DNPM) extinto em 2017 pela Medida Provisoacuteria nordm 791 que criou a Agecircncia
nacional de Mineraccedilatildeo (ANM)
Agrave eacutepoca do rompimento vigia a Deliberaccedilatildeo Normativa COPAM nordm 12 de 13 de
dezembro de 1994 que dispunha sobre a convocaccedilatildeo e realizaccedilatildeo de audiecircncias
puacuteblicas Esta disposiccedilatildeo foi revogada pela Deliberaccedilatildeo Normativa COPAM nordm 225 de
25 de julho de 2018 A segunda eacute um avanccedilo em diversos aspectos sendo bom exemplo
a diferenccedila entre os criteacuterios para a convocaccedilatildeo da audiecircncia puacuteblica Na primeira
deliberaccedilatildeo normativa exigia-se somente a divulgaccedilatildeo com antecedecircncia miacutenima de 15
dias uacuteteis por meio de jornal de grande circulaccedilatildeo em Minas Gerais perioacutedico local ou
regional e do Diaacuterio Oficial do Estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS 1994) Na
deliberaccedilatildeo de 2018 aleacutem dos jornais regionais ou locais exige-se a divulgaccedilatildeo por
meio de faixa cartaz folder ou similares em locais de grande circulaccedilatildeo a inserccedilatildeo
diaacuteria em programa de raacutedio de boa audiecircncia local ou se houver regional durante
quinze dias a informaccedilatildeo direta agraves comunidades potencialmente afetadas residentes em
locais em que os outros meios tenham pouco ou nenhum alcance e por fim a
divulgaccedilatildeo de convites em siacutetio eletrocircnico e redes sociais do empreendedor (MINAS
GERAIS 2018) Outro relevante exemplo eacute o de que apesar de ambas deliberaccedilotildees
definirem a audiecircncia puacuteblica em seu artigo 1ordm apenas a segunda afirma como um de
seus objetivos o oferecimento concreto de possibilidades de participaccedilatildeo na construccedilatildeo
das decisotildees administrativas correspondentes (MINAS GERAIS 2018)
O arcabouccedilo legal mencionado da Constituiccedilatildeo agraves resoluccedilotildees indica dois pilares sobre
os quais se erguem as audiecircncias puacuteblicas especialmente no que se refere ao
cumprimento eficaz de seu papel na tomada de decisotildees a educaccedilatildeo ambiental e o
392
Para mais informaccedilotildees sobre o licenciamento ambiental e seus procedimentos em Minas Gerais e
demais estados do Brasil ver a obra do Ministeacuterio do Meio Ambiente ldquoProcedimentos de Licenciamento
ambiental no Brasilrdquo (2016)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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acesso agrave informaccedilatildeo Isto eacute as audiecircncias puacuteblicas compreendidas no processo de
licenciamento ambiental aleacutem de configurarem-se evidentemente como um veiacuteculo
para a participaccedilatildeo para a escuta das diversas vozes interessadas e possivelmente
diretamente influenciadas pelo empreendimento tambeacutem abarca no escopo amplo de
sua estruturaccedilatildeo legal dois princiacutepios democraacuteticos a educaccedilatildeo e a liberdade de
informaccedilatildeo Sobre a educaccedilatildeo Mocircnica Sifuentes (2009) constroi a seguinte sintese ldquoo
homem soacute alcanccedilaraacute o pleno exerciacutecio dos seus direitos se for livre e capaz de escolher
o melhor caminho para si para os outros e para a comunidaderdquo (SIFUENTES 2009 p
58) esta mesma autora aponta a educaccedilatildeo como integrante do nuacutecleo essencial dos
direitos que conduzem agrave liberdade e cidadania Afinal se houver previamente um
alicerce de habilidades competecircncias conhecimentos acerca do meio ambiente suas
dinacircmicas funcionamentos etc por miacutenimos que sejam eacute de se esperar que as
discussotildees empreendidas nas audiecircncias sejam dotadas de maior substacircncia bem como
poder-se-ia esperar um maior contingente de participantes da sociedade civil do que se
natildeo houvessem os fundamentos educacionais sobre o meio ambiente
Deve-se destacar aqui a importacircncia do segundo princiacutepio a liberdade de informaccedilatildeo e
mais precisamente o direito de acesso agrave informaccedilatildeo cujo entendimento pode ser
construiacutedo na esfera da liberdade de ser informado sobretudo quanto ao processo de
licenciamento de empreendimentos e atividades que comumente podem configurar
impactos externalidades ambientais sociais econocircmicas etc positivas mas tambeacutem
negativas Em vista disso eacute que o Relatoacuterio de Impacto Ambiental (RIMA) ganha
relevacircncia jaacute que por ser elaborado com base no Estudo de Impacto Ambiental ndash o
principal estudo do processo de licenciamento - apresentado ao oacutergatildeo licenciador
esperar-se-ia que sintetizasse com imparcialidade e simplificasse os impactos positivos
e negativos o potencial poluidor e ainda como se defenderaacute neste trabalho os
principais riscos do empreendimento maacutexime no que se refere agraves barragens de rejeitos
em Minas Gerais Natildeo eacute o que ocorre Mas tais anaacutelises ainda seratildeo desenvolvidas com
ecircnfase ao longo deste trabalho
3 LEGITIMIDADE E LEGITIMACcedilAtildeO NO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
Billaud (2014) aponta que os momentos de accedilatildeo coletiva gerada pela participaccedilatildeo
possuem uma autonomia questionaacutevel seja em vista da determinaccedilatildeo das pautas
consideradas ideais para a discussatildeo seja em vista da influecircncia das deliberaccedilotildees na
formulaccedilatildeo da decisatildeo concreta Por isso deve-se destacar o perigo de que as audiecircncias
puacuteblicas se tornem meras formalidades393
norteadas pelo objetivo de forjar
393
Neste sentido e em consonacircncia com o jaacute exposto na primeira parte deste trabalho tambeacutem se
posicionam Banbirra e Ferreira (2016 p 287) ao afirmarem que ldquo() a negligecircncia em relaccedilatildeo a um
direito constitucionalmente garantido a participaccedilatildeo cidadatilde em mateacuteria ambiental garantida antes e
durante todo o processo da atividade empresarial mineradora eacute um fator que impede a mitigaccedilatildeo e ao
contraacuterio contribui para a elevaccedilatildeo do risco e prejuiacutezos a todos os interessados ndash empresaacuterios
investidores comunidade e instituiccedilotildees Ao se utilizar da audiecircncia puacuteblica e outros instrumentos de
participaccedilatildeo popular a partir de uma razatildeo estrateacutegica enxergando o procedimento como mera burocracia
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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aceitabilidade para o processo de licenciamento ambiental em busca de um ldquoprojeto de
pacificaccedilatildeo continuardquo (BILLAUD 2014 p 144) Com base nesse autor destaca-se
tambeacutem a dissoluccedilatildeo da separaccedilatildeo entre os princiacutepios e instrumentos democraacuteticos dos
conhecimentos cientiacuteficos sobretudo nas mateacuterias ambientais em que a concatenaccedilatildeo
de ambas esferas pela audiecircncia puacuteblica eacute necessaacuteria e cada vez maior As ciecircncias o
saber teacutecnico natildeo se desvincula completamente do poliacutetico seja pela escolha dos
meacutetodos seja pela escolha de quais informaccedilotildees destacar ou ainda de modo mais
amplo pelo fato de que a pretensatildeo de imparcialidade eacute de fato uma pretensatildeo Nesse
sentido afirma o autor ldquo[] o exercicio democratico natildeo responde somente a exigecircncia
do procedural e do dialoacutegico nem que seja porque a democracia participativa assume
muacuteltiplas formas em particular aquelas que se refiram a uma democracia teacutecnicardquo
(BILLAUD 2014 p 147)
Haacute desvios e riscos nesse modelo de democracia teacutecnica sendo um deles a possiacutevel
geraccedilatildeo de uma tecnicidade exacerbada das escolhas democraacuteticas que inviabilizaria a
ldquodemocratizaccedilatildeo das escolhas teacutecnicasrdquo (BILLAUD 2014 p 148) Em vista disso
sobreleva-se a controveacutersia sobre a discricionariedade teacutecnica afinal esperar-se-ia da
teacutecnica a precisatildeo da imparcialidade a respeito da qual natildeo haveriam escolhas a serem
tomadas mas um resultado cientiacutefico Contrariamente esperar-se-ia das esferas natildeo-
teacutecnicas a centralidade dos interesses egoiacutestas proacuteprios de determinados grupos e
entidades sejam eles os moradores de regiotildees afetadas pelos impactos socioambientais
dos empreendimentos sejam os defensores de causas de preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo
ambiental Do primeiro lado (teacutecnico) estaria o oacutergatildeo licenciador em suas relaccedilotildees
especializadas com o interessado em desenvolver o empreendimento ou atividade do
outro (natildeo-teacutecnico) a sociedade e suas comunidades interessadas Entretanto natildeo isso o
que ocorre Os principais instrumentos teacutecnicos no processo de licenciamento o
EIARIMA satildeo elaborados privativamente pela empresa cujo empreendimento estaacute
sendo licenciado isto eacute pelo ente cujo interesse na licenccedila ambiental do projeto eacute
geneticamente o maior Assim jaacute seria possiacutevel induzir a completa parcialidade dos
estudos e relatoacuterios Mesmo assim ainda se procederaacute no item 4 deste trabalho agrave anaacutelise
do RIMA do primeiro licenciamento da Barragem do Fundatildeo
Banbirra e Ferreira (2016) mencionam outros mecanismos legais que poderiam
viabilizar o controle das atividades mineraacuterias a saber o direito de peticcedilatildeo (art 5ordm inc
XXXIV da CR88) a accedilatildeo popular (art 5ordm inc LXXIII da CR88) regulada pela Lei
Federal nordm 471765 a accedilatildeo civil puacuteblica ambiental (art 1ordm inc I da Lei 734785) a
representaccedilatildeo ao oacutergatildeo responsaacutevel pelo licenciamento por qualquer pessoa legalmente
identificada em caso de constar infraccedilatildeo ambiental decorrente do empreendimento ou
atividade que utilizem recurso ambientais (art 17 sect1ordm da Lei Complementar
1402011) e complementarmente a possibilidade de ingresso como amicus curae em
accedilotildees judiciais Apesar da pertinecircncia desses instrumentos soacute a audiecircncia puacuteblica se
insere diretamente no processo de licenciamento do empreendimento ou atividade e
pode exercer uma funccedilatildeo preventiva em face do potencial poluidor dos riscos e dos
impactos ambientais negativos aleacutem de possibilitar o esclarecimento quanto aos
detalhes do projeto antes de sua implantaccedilatildeo concreta Aqui o representante eleito natildeo eacute
o personagem central mas o satildeo os proacuteprios cidadatildeos participantes Banbirra e Ferreira
(2016) afirmam o seguinte sobre as audiecircncias puacuteblicas
a ser superada ao inveacutes de se alcanccedilar uma verdadeira legitimidade democraacutetica haveria verdadeiro
simulacro que se pode parecer uacutetil em curto prazo gera grandes transtornos no longordquo
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
237
ldquoA legitimidade pelo procedimento implica a aceitaccedilatildeo de que satildeo as regras
formais do procedimento que legitimam a tomada de decisatildeo Implica que
deve haver respeito agrave concatenaccedilatildeo dos atos agraves regras processuais aos ritos
para uma decisatildeo ser legiacutetima O procedimento assim garante a aceitaccedilatildeo de
uma decisatildeo final desfavoraacutevel a determinado grupo exercendo a funccedilatildeo de
imunizaccedilatildeo da decisatildeo finalrdquo (BANBIRRA FERREIRA 2016 p 295)
Marcelo A Cattoni de Oliveira (2017 p 75) afirma que o direito proporciona
legitimaccedilatildeo ao exercicio do poder ldquo[] mas ele tambeacutem garante a legitimidade se nos
como cidadatildeos nos mobilizarmos atraveacutes do exerciacutecio dos direitos poliacuteticos [] que
esse proprio direito elaborado por nos nos proporcionardquo Citado pelo mesmo Autor no
mesmo sentido Habermas (2002 apud CATTONI DE OLIVEIRA 2014 p70) elucida
a indissociabilidade entre autonomia privada ndash que se refere agrave titularidade de direitos
fundamentaishumanos - e autonomia puacuteblica ndash o proacuteprio exerciacutecio da cidadania ndash na
concretizaccedilatildeo de um processo legislativo democraacutetico Analogamente estende-se essa
necessidade de mobilizaccedilatildeo ao procedimento de licenciamento ambiental sendo aqui
destacada a importacircncia da audiecircncia puacuteblica como forma de conciliar o exerciacutecio de
uma competecircncia teacutecnica do Poder Puacuteblico com os anseios criacuteticas e sugestotildees da
populaccedilatildeo interessada O direito tem uma forccedila legitimadora quando cria instrumentos
de representaccedilatildeo eou participaccedilatildeo direta pois o sentido de uma decisatildeo legiacutetima eacute o de
que ela pocircde ser tomada por meio de um processo que garantiu a participaccedilatildeo dos
destinataacuterios na elaboraccedilatildeo e construccedilatildeo da decisatildeo Em siacutentese para que exista
legitimidade no direito eacute necessaria a ldquomobilizaccedilatildeo social e politica na articulaccedilatildeo entre
procedimento democratico e discussatildeordquo (CATTONI DE OLIVEIRA 2017 p75)
A Declaraccedilatildeo de 1948 visa submeter o Estado aos direitos natildeo os direitos ao Estado de
modo que a constitucionalizaccedilatildeo inaugura uma fase de lutas ldquoem tornordquo e natildeo ldquoporrdquo
direitos como no seacutec XIX (COSTA 2014) Haacute no ordenamento brasileiro como jaacute
visto no toacutepico 1 uma ampla concatenaccedilatildeo de dispositivos que subsidiam a mobilizaccedilatildeo
da sociedade civil nas audiecircncias puacuteblicas isto eacute a articulaccedilatildeo da sociedade civil deve
ocorrer em torno desses direitos e natildeo em busca desses direitos Eacute a concretizaccedilatildeo do
exerciacutecio de direitos jaacute positivados o que se defende neste trabalho A relevacircncia dessa
questatildeo se evidencia ainda diante do fato de que ldquo[] todo processo politico-
deliberativo eacute perpassado por essa tensatildeo permanente entre pretensatildeo de garantia de
participaccedilatildeo e garantia de participaccedilatildeo efetivardquo (CATTONI DE OLIVEIRA 2017p
74) Assim em face das discussotildees jaacute realizadas neste trabalho pode-se inferir que a
legitimidade natildeo se restringe agrave legalidade limitada ao mero cumprimento de
formalidades juriacutedicas ou ao mero procedimento da audiecircncia Eacute necessaacuterio que as
discussotildees nessas arenas realmente subsidiem a decisatildeo final sobre o empreendimento
ou atividade
Vislumbra-se um conflito no acircmbito da legitimidade da licenccedila ambiental no caso
Mariana de um lado a legitimaccedilatildeo do processo de licenciamento por intermeacutedio da
audiecircncia puacuteblica e da pretensatildeo de tecnicidade criteriosidade e imparcialidade da
decisatildeo final baseada em estudos teacutecnicos de outro sob as vistas da opiniatildeo puacuteblica a
frustraccedilatildeo dessa pretensatildeo decorrente do desastre e suas amplas consequecircncias
ecoloacutegicas econocircmicas e sociais Tal frustraccedilatildeo eacute ainda maior perante informaccedilotildees
como as do jaacute referido Departamento Nacional de Produccedilatildeo Mineral (DNPM) que em
seu Cadastro de Barragens de Mineacuterios classificava a Barragem do Fundatildeo agrave eacutepoca do
desastre na categoria de risco baixo e de alto dano potencial associado em acordo com
dados recolhidos do portal da Agecircncia Nacional de Mineraccedilatildeo (2019) Assim aleacutem dos
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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questionamentos sobre os oacutergatildeos de licenciamento cujos procedimentos satildeo percebidos
insuficientes para evitar impactos negativos bem como para a mitigar os riscos de
grandes desastres concretamente evitaacuteveis ndash como no caso Mariana ndash tambeacutem os oacutergatildeos
de monitoramento e fiscalizaccedilatildeo devido agrave pouca efetividade de suas respectivas
atuaccedilotildees satildeo devidamente passiacuteveis de contestaccedilatildeo
Galvatildeo Monteiro e Lima (2018 p 16-17) apresentam o entendimento de que a ldquoteoria
da legitimidaderdquo394
funda-se na ideia de que haacute uma espeacutecie de contrato social entre as
organizaccedilotildees e a sociedade Este contrato representaria as expectativas da sociedade
explicitas e impliacutecitas no que se refere ao modo pelo qual as organizaccedilotildees devem atuar
(GALVAtildeO MONTEIRO LIMA 2018) Com ressalvas concorda-se aqui com a
diferenciaccedilatildeo que parece ocorrer de fato entre os interesses da organizaccedilatildeo (empresa
etc) e das comunidades que constituem a sociedade afinal isso eacute perceptiacutevel no proacuteprio
caso Mariana (de um lado a SamarcoVale do outro as comunidades afetadas pelo
rompimento da barragem) Contudo discorda-se do uso da teoria do contrato social para
respaldar essa teoria da legitimidade jaacute que a primeira pressupotildee um momento anterior
ao contrato em que as partes satildeo livres e iguais como condiccedilatildeo de validade do proacuteprio
contrato Ou seja eacute evidente a disparidade de forccedilas por exemplo entre a Vale SA uma
das maiores empresas de mineraccedilatildeo do mundo e a Samarco de um lado e a comunidade
de Bento Rodrigues ou ainda do conjunto de todos os atingidos pelo rompimento da
Barragem do Fundatildeo de outro de tal modo que natildeo eacute possiacutevel encontrar um momento
anterior de paridade de forccedilas Eacute ante esta desigualdade entre as partes que o processo
de licenciamento ambiental pode exercer mais um fulcral papel o equiliacutebrio entre os
interesses do licenciado e os dos outros interessados que comporatildeo a audiecircncia puacuteblica
(representantes das comunidades afetadas indiviacuteduos interessados organizaccedilotildees natildeo
governamentais etc) Isto eacute o oacutergatildeo licenciador poderaacute ouvir e considerar as criacuteticas
sugestotildees elogios e conflitos que surjam na audiecircncia para aleacutem dos interesses
egoiacutesticos de uma empresa que fora do processo de licenciamento teria maior
capacidade de fazer prevalecer seus interesses tendo em vista a dissimetria de poder
econocircmico teacutecnico poliacutetico etc
Na esteira das discussotildees de Belchior Braga e Themudo (2017) aponta-se o surgimento
de uma sociedade de risco decorrente do amplo conjunto de incertezas e ameaccedilas
geradas pelo modelo de desenvolvimento econocircmico da modernidade de modo que a
eminecircncia de cataacutestrofes ambientais se torna paralela agrave implantaccedilatildeo dos
empreendimentos e atividades em geral que se aproveitem de recursos naturais O que
surge eacute um ambiente de incertezas e especificamente em decorrecircncia do rompimento
barragem do Fundatildeo aliado ao rompimento da barragem de Brumadinho um ambiente
extremo de incertezas acerca da eficaacutecia do Poder Puacuteblico no controle das atividades
que possam degradar o meio ambiente Nessa linha Billaud (2014 p 142) afirma que
ldquoos problemas ambientais se encaixam bem nessa configuraccedilatildeo em que a ciecircncia eacute
requisitada para ordenar causalidades complexas demais nas quais predomina a
incertezardquo
394
A legitimidade referida nessa teoria natildeo eacute a mesma agrave qual nos referimos no decorrer deste trabalho A
legitimidade referida na obra de Galvatildeo Monteiro e Lima (2018) se refere agrave legitimidade de organizaccedilotildees
e de modo geral agrave compreensatildeo da busca dessas entidades privadas como a Vale por uma reputaccedilatildeo
positiva A legitimidade agrave que se referiu ao longo do trabalho refere-se agrave uma compreensatildeo dos
procedimentos democraacuteticos etc
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
239
Sobre a incerteza e o risco a tiacutetulo de exemplo cabe mencionar as discussotildees de
Eduardo Fortunato Bim (2018) sobre a aacuterea de influecircncia (art 5ordm III da Resoluccedilatildeo
Conama nordm186) do empreendimento Esta aacuterea eacute delimitada mediante estudos
ambientais para embasar a identificaccedilatildeo e a adoccedilatildeo de estrateacutegias de mitigaccedilatildeo dos
impactos ambientais negativos Bim (2018 p 185) afirma a importacircncia de distingui-la
da aacuterea de risco O risco eacute um dado que expressa a possibilidade de ocorrecircncia de
acidentes como no caso de vazamento de oacuteleo ou rompimento de barragem para
utilizar os mesmos exemplos do autor Em vista disso ele eacute categoacuterico ao afirmar a
inviabilidade teacutecnica cientiacutefica e econocircmica da delimitaccedilatildeo de todas as aacutereas que
poderiam ser afetadas como defluecircncia da materializaccedilatildeo de um risco de impacto
ambiental Isto eacute a teacutecnica eacute limitada e mesmo no decorrer de todo o processo de
licenciamento ambiental natildeo eacute concebiacutevel a identificaccedilatildeo a delimitaccedilatildeo de todos os
possiacuteveis danos ao meio ambiente que possam decorrer do empreendimento ou
atividade
Alexandra Aragatildeo (2008) afirma que o papel do princiacutepio da precauccedilatildeo eacute a proteccedilatildeo
das partes mais fraacutegeis dos indefesos e a responsabilizaccedilatildeo daqueles que detenham o
poder e o dever de controlar os riscos Eacute por estarmos inseridos como jaacute dito em uma
sociedade (e um tempo) de riscos que ldquo[] o principio da precauccedilatildeo contribui
determinantemente para realizar a justiccedila tanto numa perspectiva sincroacutenica como
diacroacutenica ou por outras palavras justiccedila intrageracional e intergeracionalrdquo (ARAGAtildeO
2008 p 16) Tal perspectiva vai de encontro aos apontamentos do item 1 deste trabalho
sobretudo a determinaccedilatildeo do art 225 da CR88 que abarca as ldquo[] presentes e futuras
geraccedilotildeesrdquo (BRASIL 1988) Natildeo eacute necessaria a distinccedilatildeo entre riscos de origem natural
e antroacutepica pois a diferenccedila entre ambos tende a dissolver-se aleacutem de que a precauccedilatildeo
se dirige aos riscos evitaacuteveis quaisquer que fossem suas origens e tipos (ARAGAtildeO
2008) Assim a mesma autora infere que eacute a existecircncia de riscos e de incertezas
cientiacuteficas quanto a eles os dois pressupostos fundamentais para aplicaccedilatildeo do princiacutepio
da precauccedilatildeo395
Afirma Alexandra Aragatildeo (2008) que ldquo[] o direito dos cidadatildeos a
serem protegidos contra riscos previsiacuteveis excessivos e desnecessaacuterios decorre do
direito agrave liberdade e seguranccedila consagrado internacionalmente na Declaraccedilatildeo Universal
dos Direitos do Homem (artigo 5ordm) []rdquo (ARAGAtildeO 2008 p 14 grifo nosso) Neste
sentido a referida proteccedilatildeo contra riscos tambeacutem deve ser entendida na Declaraccedilatildeo
Universal dos Direitos Humanos (1948) sobretudo em seu artigo 3ordm que consagra os
direitos agrave vida agrave liberdade e agrave seguranccedila
Espindola Nodari e Santos (2019) sobre o contexto do desastre de Mariana apontam
que este desastre e a probabilidade de outros cria um novo componente sujeito a anaacutelise
a incerteza natildeo aquela cientiacutefica mas a que se evidencia na opiniatildeo puacuteblica sobretudo
em meio aos residentes proacuteximos das barragens de rejeitos e perante outras atividades
mineraacuterias Este fator de incerteza ainda se agrava em face do mais recente rompimento
da barragem de rejeitos em Brumadinho que resultou em perdas humanas muito
maiores - mais de duzentos mortos (G1 2019) Sobre a implicaccedilatildeo dessa incerteza na
legitimidade das praacuteticas discursivas sobre o descreacutedito em face dos discursos teacutecnicos
e das accedilotildees do Poder Puacuteblico os referidos autores afirmam o seguinte
ldquoAs incertezas retiram legitimidade das praticas discursivas dos atores
privados e puacuteblicos associados agrave causa e agrave consequecircncia do desastre
395
Para uma profunda anaacutelise dos criteacuterios de definiccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do princiacutepio da precauccedilatildeo ver a obra
de Alexandra Aragatildeo ldquoPrinciacutepio da precauccedilatildeo manual de instruccedilotildeesrdquo de 2008
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fragilizam os agentes puacuteblicos e a Fundaccedilatildeo Renova criada pelas empresas
SamarcoValeBHP Billiton para cumprir as determinaccedilotildees judiciais de
reconstruir restaurar e reparar todos os danos causados pelo rompimento da
barragem de Fundatildeo Instaura-se um conflito de narrativas acidente desastre
ou crime []rdquo (ESPINDOLA NODARI SANTOS 2019 p 148)
A empresa (SamarcoVale BHO Billinton) busca construir sua reputaccedilatildeo mediante
accedilotildees diversas ldquo[] utilizando radios jornais e canais de televisatildeo [] aleacutem de feiras
patrociacutenios visitas institucionais eventos filmes folders e brindesrdquo (PoEMAS 2015 p
40) Tambeacutem satildeo utilizadas simulaccedilotildees de audiecircncias puacuteblicas sendo que todas essas
estrateacutegias satildeo assessoradas por agecircncias especializadas (PoEMAS 2015) Mesmo que
algumas das accedilotildees busquem reparar os danos ambientais e socioeconocircmicos por meio
da paga de valores monetaacuterios eou serviccedilos aleacutem da grande dificuldade de identificar e
mensurar os reais danos e valores para sopesar o dano e a reparaccedilatildeo devida alguns dos
danos excedem o material e alcanccedilam o acircmbito existencial dos atingidos Seja pela
destruiccedilatildeo completa de um modo de vida seja pela perda de dos bens entes queridos e
siacutembolos sagrados (como era o Rio Doce para os indiacutegenas Krenak396
) ou pelo trauma
que decorre do momento desesperador alguns danos satildeo essencialmente imensuraacuteveis
em sua totalidade inclusive os ambientais justamente pela quantidade de variaacuteveis
necessaacuterias para tal mensuraccedilatildeo Contudo sobretudo em desastres como o de Mariana e
Brumadinho cabe ressaltar a necessidade de valorar esses bens com proporcionalidade
e priorizando a proteccedilatildeo do meio ambiente O argumento que busca inviabilizar
qualquer valoraccedilatildeo monetaacuteria do meio ambiente tende a inviabilizar a proacutepria reparaccedilatildeo
dos danos ambientais e dos danos sofridos pelas viacutetimas O desafio eacute a delimitaccedilatildeo dos
criteacuterios objetivos para tal valoraccedilatildeo o que natildeo eacute objeto deste trabalho397
O relatoacuterio final do Grupo Poliacutetica Economia Mineraccedilatildeo e Sociedade (PoEMAS) de
2015 apontou a busca da Vale BHO Billiton e da Samarco pela licenccedila social para
operar isto eacute pela reconstruccedilatildeo de sua reputaccedilatildeo como forma de evitar a contestaccedilatildeo de
seus empreendimentos e atividades A construccedilatildeo dessa licenccedila se refletiu em
estrateacutegias de proteccedilatildeo da empresa perante os diversos problemas que as criacuteticas
puacuteblicas poderiam lhe causar de tal modo que natildeo parecem ser preocupaccedilotildees da
empresa por exemplo a construccedilatildeo de procedimentos operacionais mais seguros de
anaacutelises profundas das estruturas de suas barragens ou a busca pela transparecircncia de
suas atividades (PoEMAS 2015 p 41) Ou seja natildeo houve qualquer espontaneidade da
empresa na realizaccedilatildeo de medidas concretas em prol da garantia dos direitos das
populaccedilotildees atingidas398
Diante disso natildeo se pretende realizar um apelo agrave humanizaccedilatildeo
das empresas mas ressaltar o caraacuteter estrateacutegico das accedilotildees da Samarco muitas vezes
contraacuterias agraves aspiraccedilotildees das viacutetimas Exemplos fulcrais dessa contrariedade satildeo na
eacutepoca dos fatos a ausecircncia de alertas sonoros em Bento Rodrigues bem como a
396
Para mais informaccedilotildees ver mateacuteria do portal online de notiacutecias G1 ldquoApoacutes a lama tribo Krenak deixou
de fazer rituais e festas no Rio Docerdquo (2016) bem como o documentario ldquoKrenak vivos na Natureza
Mortardquo (2017) do Canal Futura 397
Sobre a valoraccedilatildeo econocircmica do meio ambiente ver a obra ldquoQual o Valor do Meio Ambienterdquo (2017)
de Lyssandro Norton Siqueira 398
No mesmo sentido afirma o Grupo PoEMAS em seu relatorio final ldquoEm uma primeira analise sobre a
conduta da empresa nos momentos que se seguiram ao rompimento as medidas fundamentais e urgentes
para a garantia dos direitos humanos das comunidades impactadas soacute foram tomadas apoacutes solicitaccedilatildeo da
equipe de resgate pressatildeo popular e intercessatildeo judicial embora a empresa as divulgue como accedilotildees
assistenciais e voluntaacuterias em sua paacutegina na internet (Samarco Mineraccedilatildeo 2015b) O sistema de avisos
sonoros a estadia para os desabrigados e o fornecimento de aacutegua potaacutevel satildeo trecircs exemplos de tais
condutasrdquo (PoEMAS 2015 p 70)
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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inexistecircncia de pessoas treinadas para auxiliar a comunidade em caso de desastres
eminentes etc
4 O RIMA DE 2005 E A CONTRADICcedilAtildeO INTERNA DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental da barragem do fundatildeo se iniciou em 2005 com a
apresentaccedilatildeo do EIARIMA elaborado pela Consultoria Brandt Meio Ambiente e
analisado pela FEAM A Licenccedila de Operaccedilatildeo (LO) foi concedida em 2008 agrave Samarco
pelo COPAM Em 2011 a LO foi renovada sendo vaacutelida ateacute 2013 Em 2012 um novo
EIA - elaborado pela Sete Soluccedilotildees e Tecnologia Ambiental - foi apresentado para o
projeto de otimizaccedilatildeo da barragem Em 2013 mais um EIARIMA elaborado tambeacutem
por essa uacuteltima empresa foi apresentado para o projeto de alteamento e unificaccedilatildeo das
barragens do Fundatildeo e Germano Em 2014 foram emitidas a Licenccedila Preacutevia (LP) e a
Licenccedila de Instalaccedilatildeo (LI) para otimizaccedilatildeo da barragem jaacute em julho de 2015 tambeacutem a
LP e LI foram emitidas para o alteamento e unificaccedilatildeo das referidas barragens
(PoEMAS 2015) Os trecircs diferentes EIARIMA foram apresentados ao oacutergatildeo ambiental
e submetidos agraves respectivas audiecircncias puacuteblicas (PoEMAS 2015) Neste trabalho a
tiacutetulo de exemplo analisa-se apenas o primeiro RIMA o do primeiro processo de
licenciamento da Barragem do Fundatildeo Este foi o uacutenico encontrado e portanto o uacutenico
sujeitado agrave anaacutelise
Antes de tudo deve-se destacar os impactos ambientais potenciais listados no referido
RIMA a saber i) na fase de implantaccedilatildeo a intensificaccedilatildeo de processos erosivos e de
assoreamento alteraccedilotildees nas propriedades do solo alteraccedilatildeo do niacutevel de ruiacutedo
ambiental alteraccedilatildeo da qualidade do ar alteraccedilatildeo da qualidade das aacuteguas reduccedilatildeo das
formaccedilotildees florestais reduccedilatildeo da biodiversidade geraccedilatildeo de expectativas da comunidade
e geraccedilatildeo de empregos (SAMARCO 2005 p 30-32) ii) na fase de operaccedilatildeo a
desestabilizaccedilatildeo de encostas geraccedilatildeo de erosatildeo e assoreamento a alteraccedilatildeo do relevo
do uso e ocupaccedilatildeo do solo tambeacutem a alteraccedilatildeo do niacutevel de ruiacutedo ambiental aleacutem da
alteraccedilatildeo da qualidade do ar das aacuteguas a reduccedilatildeo das formaccedilotildees florestais da
biodiversidade e o aumento da geraccedilatildeo de empregos e renda regional (SAMARCO
2005 p 33-35) e por fim iii) no fechamento do empreendimento previa-se a
desestabilizaccedilatildeo de encostas geraccedilatildeo de erosatildeo e assoreamento a alteraccedilatildeo da
qualidade das aacuteguas e do ar assim como a recolonizaccedilatildeo da aacuterea pela vegetaccedilatildeo e o
aumento da biodiversidade (SAMARCO 2005 p 36-37) A avaliaccedilatildeo desses impactos
eacute realmente muito curta e simplificada no RIMA
Eacute pertinente elucidar que dentre as duas uacutenicas vezes em que o relatoacuterio utiliza o
vocabulo ldquoriscordquo uma delas eacute na avaliaccedilatildeo do impacto ldquogeraccedilatildeo de expectativas da
comunidaderdquo e dispotildee da seguinte forma ldquoA implantaccedilatildeo de uma barragem de rejeitos
pode gerar tensotildees conflitos e expectativas negativas [] Natildeo por incocircmodo de sua
implantaccedilatildeo dada as obras civis ou operaccedilatildeo em si mas pelo risco potencial que
representa em caso de acidentesrdquo (SAMARCO 2005 p 32) O outro momento se refere
as medidas operacionais de monitoramento da barragem cujo objetivo era ldquo[]
implantar os instrumentos de monitoramento e acompanhamento da estabilidade da
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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barragem de rejeitos durante a sua operaccedilatildeo garantindo assim a sua integridade e a
reduccedilatildeo do risco de ocorrecircncia de acidentesrdquo (SAMARCO 2005 p 43)
Apesar de considerar as contestaccedilotildees da comunidade perante o risco de acidentes e a
necessidade de monitorar a estabilidade da barragem as negligecircncias da
SamarcoValeBHP foram categoacutericas como expostas no toacutepico anterior
principalmente quanto agrave sinalizaccedilatildeo em Bento Rodrigues e a falta de pessoas treinadas
para auxiacutelio dos afetados aleacutem da simboacutelica incoerecircncia entre a avaliaccedilatildeo de risco do
DNPM e o rompimento da barragem por exemplos Neste trabalho natildeo se propotildee a
delimitaccedilatildeo de todos os possiacuteveis impactos ou o impedimento da atividade por qualquer
risco identificado mas sim a consideraccedilatildeo daqueles riscos graves evitaacuteveis e inerentes
ao empreendimento ou atividade como elementos determinantes para a licenccedila ou natildeo
do empreendimento A identificaccedilatildeo desses riscos natildeo deve se restringir agrave elaboraccedilatildeo de
modelos matemaacuteticos estudos de probabilidade e anaacutelises teacutecnicas apesar desses meios
serem os primordiais para a identificaccedilatildeo A audiecircncia puacuteblica no processo de
licenciamento possibilita a inserccedilatildeo de outras variaacuteveis - histoacutericas sociais econocircmicas
etc ndash por intermeacutedio da percepccedilatildeo puacuteblica da opiniatildeo puacuteblica dos diversos atores
sociais de diferentes interesses que se insere no ambiente deliberativo da audiecircncia Eacute o
que se denomina percepccedilatildeo social dos riscos
Minas Gerais jaacute possuiacutea ateacute 2015 um amplo histoacuterico de desastres divulgados pela
miacutedia a saber de acordo com o Grupo PoEMAS (2015 p 47) em 1986 um
rompimento de barragem em Itabirito resultou em sete mortes em 2001 um
rompimento em Nova Lima causou o assoreamento do Coacuterrego Taquara e cinco mortes
em 2006 um vazamento em Miraiacute de mais de um milhatildeo de msup3 de rejeitos contaminou
coacuterregos e levou agrave mortandade de biota aquaacutetica e interrupccedilatildeo de fornecimento de aacutegua
em 2007 tambeacutem em Miraiacute uma barragem se rompeu liberando mais de dois milhotildees
de msup3 de rejeitos inundando os municiacutepios de Miraiacute e Muriaeacute e o consequente
desalojamento de mais de quatro mil pessoas em 2008 em Congonhas o rompimento
da estrutura que ligava o vertedouro agrave represa da Mina Casa Pedra desalojou quarenta
famiacutelias naquele mesmo ano em Itabira mais um rompimento de barragem se inseriu
no histoacuterico e por fim em 2014 um rompimento de barragem em Itabirito causou a
morte de trecircs pessoas O mais recente grande desastre envolvendo barragens eacute o de
Brumadinho em 2019 jaacute mencionado anteriormente
Assim seria compreensiacutevel se a opiniatildeo puacuteblica se visse receosa em relaccedilatildeo aos
empreendimentos e atividades mineraacuterias sobretudo ante as barragens de rejeitos Em
vista disso caso tais opiniotildees se manifestassem dentro dos procedimentos legais da
audiecircncia puacuteblica defende-se que estas sejam priorizadas nas anaacutelises posteriores do
oacutergatildeo licenciador ao longo do procedimento Afinal se a teacutecnica ateacute hoje natildeo conseguiu
evitar um nuacutemero consideraacutevel de grandes desastres a opiniatildeo puacuteblica poderia indicar
um caminho de precauccedilatildeo ao afirmar suas percepccedilotildees com base nos supracitados fatos
histoacutericos por exemplo Natildeo se deve arriscar que a mesma concatenaccedilatildeo de erros e
negligecircncias resulte em desastres semelhantes aos jaacute mencionados tal eacute a importacircncia
de um novo peso maior para as discussotildees na audiecircncia puacuteblica
De fato haacute uma contradiccedilatildeo interna no processo de licenciamento ambiental a teacutecnica
que deveria ser dotada de imparcialidade deteacutem como principal subsiacutedio um relatoacuterio
elaborado por empresas privadas a pedido do maior interessado na aprovaccedilatildeo do
projeto o empreendedor Em face disso seria bem plausiacutevel o questionamento do
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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criteacuterio da efetividade e da eficaacutecia dos processos do licenciamento ambiental natildeo
apenas pela academia mas precipuamente pelas populaccedilotildees comunidades afetadas
diretamente ou natildeo pelos desastres
Aqui cabe apresentar a contundente criacutetica do Grupo PoEMAS (2015) ao processo de
licenciamento ambiental O grupo afirma a possibilidade de definiccedilatildeo desse processo
como uma mera etapa burocraacutetica que objetiva a garantia de licenccedilas previstas no
ordenamento por parte do empreendedor de tal modo que as instacircncias responsaacuteveis por
licenciar nem sequer considerariam a possibilidade de natildeo aprovaccedilatildeo dos projetos
(PoEMAS 2015) Ainda para o grupo o desastre de Mariana evidencia a
ldquo[] a incapacidade de previsatildeo dos impactos de grande magnitude as
anaacutelises superficiais e inadequadas desenvolvidas pelos teacutecnicos responsaacuteveis
pela elaboraccedilatildeo dos estudos ou ateacute mesmo algum tipo de maacute feacute que
subestima os efeitos negativos e superestima os pontos positivos de um
grande empreendimento sobre as sociedades o espaccedilo e o meio ambiente
atingido e que natildeo informa seus impactos potenciais Natildeo se pode
desconsiderar de maneira alguma que estes estudos satildeo posteriormente
avaliados e referendados por toda uma burocracia puacuteblica []rdquo (PoEMAS
2015 p 50 grifo nosso)
Natildeo se concorda em totalidade com a criacutetica que aponta a inexistecircncia sequer de uma
possibilidade de natildeo aprovaccedilatildeo dos projetos no processo de licenciamento - por falta de
fatos concretos para provar uma afirmaccedilatildeo de acircmbito tatildeo geral - entretanto concorda-se
com as demais proposiccedilotildees do trecho supracitado O RIMA da primeira fase do
licenciamento da Barragem do Fundatildeo eacute um claro exemplo superestima os impactos
positivos e menospreza impactos negativos como meros inconvenientes facilmente
resolviacuteveis por medidas de mitigaccedilatildeo o relatoacuterio eacute superficial em diversos aspectos e
natildeo disserta sobre os riscos do empreendimento
Por exemplo veja-se o seguinte trecho do RIMA de 2005 que introduz o topico ldquoo
Maciccedilo e a estabilidade fisicardquo da parte de descriccedilatildeo do projeto ldquoO projeto da barragem
foi concebido com elevado niacutevel de engenharia e todos os estudos de estabilidade do
maciccedilo final foram conduzidos garantindo um coeficiente de seguranccedila maior que os
adotados em normas internacionaisrdquo (SAMARCO 2005 p 10) Aleacutem de um carater
evidentemente apologeacutetico em nenhum momento esses coeficientes satildeo apontados no
relatoacuterio e nenhuma dessas normas internacionais satildeo mencionadas para fins de
comparaccedilatildeo Os autores do RIMA parecem esperar a mera aceitaccedilatildeo acriacutetica por parte
dos legentes em diversas outras partes do relatoacuterio Em respeito ao direito de a
populaccedilatildeo ser devidamente informada pelo RIMA deve-se repudiar tal modelo de
concepccedilatildeo do RIMA e do EIA
5 CONCLUSOtildeES SOBRE COMPETEcircNCIAS CRITEacuteRIOS DE ANAacuteLISE E
PARTICIPACcedilAtildeO NAS AUDIEcircNCIAS PUacuteBLICAS
Neste trabalho as bases legais da audiecircncia puacuteblica foram apontadas e os princiacutepios que
devem norteaacute-la identificados O papel da audiecircncia puacuteblica como recurso de
legitimaccedilatildeo e garantia da legitimidade foi discutido tal como a problemaacutetica dos riscos
e incertezas que surgem no contexto do rompimento das barragens em Minas Gerais
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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Por fim foi apontado o caraacutecter potencialmente apologeacutetico do RIMA e do EIA em
benefiacutecio do empreendedor e em desfavor do devido conhecimento dos impactos
relacionados ao empreendimento pelos afetados e interessados Em vista da inexistecircncia
de uma imparcialidade teacutecnica substancial e certa a incerteza das comunidades deve ser
um fator a ser considerado A percepccedilatildeo social dos riscos natildeo pode ser olvidada
sobretudo quando as teacutecnicas jaacute deram sinais de imprecisatildeo e falha As audiecircncias
puacuteblicas satildeo o canal para que essas incertezas sejam levadas ao oacutergatildeo licenciador
Haacute duas preciacutepuas possibilidades ou 1) a competecircncia para a emissatildeo dos Estudos de
Impacto Ambiental (EIA) e Relatoacuterios de Impacto Ambiental (RIMA) deve ser
realocada para o proacuteprio oacutergatildeo licenciador ndash o que acredita-se geraria altos custos - ou
para um terceiro natildeo interessado devido agrave evidente parcialidade do empreendedor que
busca o licenciamento do empreendimento ou atividade ou 2) os procedimentos de
anaacutelise desses documentos pelo oacutergatildeo licenciador deveratildeo ser profundamente
reformados De qualquer modo natildeo se deve aceitar em documentos teacutecnicos
construccedilotildees parciais evidentes que atuem em malefiacutecio da isenccedilatildeo do oacutergatildeo licenciador
e principalmente prejudicando a devida informaccedilatildeo aos interessados das comunidades
que utilizaratildeo esses documentos para subsidiar suas deliberaccedilotildees na audiecircncia puacuteblica
Como natildeo eacute o oacutergatildeo licenciador que elabora seus proacuteprios estudos eacute imprescindiacutevel que
se estabeleccedilam criteacuterios para auferir um miacutenimo de imparcialidade que viabilize por
sua vez um RIMA que de fato cumpra sua funccedilatildeo informativa de subsiacutedio agraves
deliberaccedilotildees
Deve ser criteacuterio de pertinecircncia dos EIA e RIMA a abordagem profunda dos riscos
graves evitaacuteveis e inerentes ao empreendimento ou atividade a proposiccedilatildeo detalhada
das estrateacutegias que seratildeo empregadas para evitar tais riscos e para enfrentar eventuais
acidentes que materializem tais riscos bem como o texto dos estudos deveraacute ser
analisado sob a baliza da proporcionalidade entre os apontamentos que possam ser
interpretados favoraacutevel ou contrariamente ao empreendimento a proporcionalidade na
forma de abordar os impactos positivos e negativos por exemplo No RIMA eacute preciso
especial imparcialidade tendo em vista o cumprimento maacutexime de um dos princiacutepios
que lhe satildeo basilares o direito agrave informaccedilatildeo de ser devidamente informado
Natildeo se tergiversa aqui das dificuldades inerentes ao procedimento de licenciamento
ambiental (identificaccedilatildeo e anaacutelise dos impactos socioeconocircmicos e ambientais
delimitaccedilatildeo das aacutereas de influecircncia e de risco das tecnologias de mitigaccedilatildeo dos
impactos dos riscos relevantes e a estrateacutegias para os males decorrentes da atividade ou
empreendimento etc) nem das dificuldades que apesar de evitaacuteveis permeiam os
processos tais como a baixa qualidade dos EIA a rotatividade dos funcionaacuterios
teacutecnicosanalistas e a concomitante necessidade de treinamento dos novos funcionaacuterios
fatores que prejudicam a continuidade das anaacutelises e a qualidade dessas anaacutelises em
consonacircncia com o apontado pelo MMA (2016 p 265) Uma reforma deve ocorrer
principalmente diante dessas uacuteltimas dificuldades evitaacuteveis
A audiecircncia puacuteblica se configura como um dos principais instrumentos para correccedilatildeo e
aperfeiccediloamento dos criteacuterios teacutecnicos dos EIARIMA levando em consideraccedilatildeo os
diversos polos da opiniatildeo puacuteblica principalmente no que se refere aos criteacuterios
histoacutericos agrave memoacuteria dos entes da sociedade civil do indiviacuteduo cidadatildeo da
organizaccedilatildeo natildeo governamental etc Tais criteacuterios histoacutericos referem-se agrave memoacuteria agrave
um acircmbito da racionalidade que ultrapassa a mera teacutecnica Isto eacute por mais que os
Direito Puacuteblico Revista Juriacutedica da Advocacia-Geral do Estado v17 n1 jandez 2020
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resultados do EIARIMA elaborado a pedido do empreendedor sejam favoraacuteveis a uma
barragem de rejeitos por exemplo a histoacuteria recente a memoacuteria indica ressalvas ante
tal empreendimento A racionalidade das comunidades expressa na percepccedilatildeo social dos
riscos pode construir uma gama de criteacuterios natildeo-teacutecnicos mas ainda sim dotados de
racionalidade e que tambeacutem se sujeita a refutaccedilatildeo ao se inserirem nas audiecircncias
puacuteblicas O objetivo eacute a influecircncia nos processos que levam agrave decisatildeo final sobre o
licenciamento
Em vista disso ainda no exemplo das barragens de rejeitos por mais que o estado atual
das ciecircncias disponibilize uma quantidade satisfatoacuteria de estudos que possam assegurar
o cumprimento dos criteacuterios teacutecnicos para uma barragem segura a opiniatildeo puacuteblica
poderaacute possuir receios decorrentes de certas percepccedilotildees das esferas ambientais sociais
econocircmicas e tambeacutem histoacutericas que circundam o empreendimento aleacutem do histoacuterico
de falhas rompimentos e outros acidentes de modelosprojetos semelhantes que tambeacutem
poderatildeo suscitar uma posiccedilatildeo desfavoraacutevel ao empreendimento Sobretudo a busca por
alternativas tecnoloacutegicas se mostra fundamental diante desses cenaacuterios
A audiecircncia puacuteblica natildeo deve vincular a decisatildeo final mas deve ser uma das principais
variaacuteveis a influenciar a formulaccedilatildeo da decisatildeo final no licenciamento ambiental Pois
tal como o princiacutepio da precauccedilatildeo visa o estiacutemulo do desenvolvimento cientiacutefico para
sanar uma incerteza cientiacutefica a canalizaccedilatildeo dos discursos puacuteblicos pelas audiecircncias
pode estimular a busca por alternativas mesmo que alguma certeza cientiacutefica jaacute exista
Desta forma a racionalidade das comunidades e seus integrantes se insere de fato em
meio agrave teacutecnica do licenciamento ambiental corrigindo e aperfeiccediloando
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Sistema Nacional de Informaccedilotildees sobre Seguranccedila de Barragens e altera a redaccedilatildeo do
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249
O CARAacuteTER PUNITIVO DA INDENIZACcedilAtildeO POR DANO
EXTRAPATRIMONIAL AMBIENTAL
ERIKA BECHARA
_________________ SUMAacuteRIO ________________
1 Introduccedilatildeo 2 A funccedilatildeo da triacuteplice
responsabilidade ambiental 3 Responsabilidade civil
por dano ambiental patrimonial e extrapatrimonial
31 Efeitos patrimoniais e extrapatrimoniais do dano
ambiental 4 Reparaccedilatildeo do dano ambiental 5
Valoraccedilatildeo do dano ambiental 51 Indenizaccedilatildeo
punitiva (punitive damages) e caraacuteter punitivo da
indenizaccedilatildeo 511 Incidecircncia dos criteacuterios punitivos-
dissuasoacuterios na fixaccedilatildeo da indenizaccedilatildeo do dano
extrapatrimonial 512 A vedaccedilatildeo do
enriquecimento sem causa da viacutetima 52
Indenizaccedilatildeo dos danos ambientais extrapatrimoniais
com caraacuteter punitivo 521 A reprovabilidade da
conduta do poluidor e a indenizaccedilatildeo com caraacuteter
punitivo 522 A capacidade econocircmica do poluidor
6 Conclusatildeo
1 INTRODUCcedilAtildeO
Diante de danos ou da ameaccedila de danos ambientais haacute que se adotar medidas cautelares
para estancar a atividade ameaccediladora e se promover a responsabilizaccedilatildeo civil penal e
administrativa do poluidor (ou potencial poluidor) com muacuteltiplos objetivos prevenir
danos iminentes cessar danos em evoluccedilatildeo impedir agravamento de danos reparar
danos causados punir o infrator e com a puniccedilatildeo conscientizaacute-lo e desestimular
condutas semelhantes seja por parte do infrator seja por parte de terceiros
Em sede de responsabilidade civil dos objetivos acima mencionados apenas a
reparaccedilatildeo de danos estaacute em seu alcance direto Os outros podem ser alcanccedilados
indiretamente como consequecircncia da responsabilizaccedilatildeo civil mas a finalidade de se
responsabilizar civilmente algueacutem eacute de forma imediata socorrer ou restaurar a situaccedilatildeo
da viacutetima (no caso do dano ambiental a coletividade) ou seja reparar o dano
Mestre e Doutora em Direito Ambiental pela PUCSP Professora de Direito Ambiental da PUCSP e da
Saraiva Aprova Coordenadora-assistente do Curso de Especializaccedilatildeo em Direito Ambiental da
COGEAE-PUCSP Diretora da Associaccedilatildeo dos Professores de Direito Ambiental - APRODAB
Advogada Soacutecia de Szazi Bechara Storto Reicher e Figueiredo Lopes Advogados