contabilidade fiscal 05

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SUMÁRIORESPONSABILIDADEFISCAL

AUTORIAIsaura Cavalcanti Soares

COORDENAÇÃO E MODELAGEMPaulo Alexandre Adler Pereira

REVISÃOAdriana Almeida

DIAGRAMAÇÃOPaulo Alexandre Adler PereiraAdelino de Oliveira Jr.Anna Luisa Araujo

Apresentação 2

Introdução 3

Finanças e Gestão Pública 3

1. Estrutura e Abrangência da Leide Responsabilidade Fiscal 6

2. Receitas e Despesas Públicas 12

3. Transferências Voluntáriase Destinação de Recursos Públicospara o Setor Privado 21

4. Dívida e Endividamento Público 23

5. Gestão Patrimonial 28

6. Transparência, Controlee Fiscalizaçãoda Responsabilidade Fiscal 29

7. Responsabilidadedos Agentes Públicos 32

Apêndice 34

Os Dez Mandamentosda Gestão Fiscal Responsável 36

Notas 37

um guia simplificadopara o exercício da cidadania

Responsabilidade Fiscal

2

APRESENTAÇÃO

A economia nacional nos últimos anos foi movimentada intensamente por constantes e insistentes tentativas do Poder Públicode aumentar a receita (arrecadação), justificando que as medidas adotadas visavam controlar o déficit público.

Contudo, poucos esforços foram ensejados a fim de equacionar os gastos públicos ao nível exato da receita, como porexemplo, através de mecanismos que combatessem a evasão da receita pela sonegação.

Em meio a este cenário de desequilíbrio, desperdícios e ineficácia administrativa, em 04/05/2000, foi sancionada a LeiComplementar nº 101, logo conhecida como LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, cujo texto “estabelece normas de finançaspúblicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal”.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, pretende muito mais do que punir os maus administradores, pois para isto já existemtextos legais disciplinando, mas objetiva corrigir o comportamento da administração pública, limitar os gastos às receitasatravés de técnicas de planejamento governamental, organização, controles interno e externo e, principalmente, exigir que asações governamentais sejam transparentes para a população.

Pelo texto legal, os administradores públicos ficam obrigados a ser responsáveis pelo exercício de sua função, restringindo-seas ações predatórias na gestão fiscal.

O resultado pretendido será observado no fortalecimento das condições necessárias à estabilidade de preços e ao crescimentoeconômico sustentável, ações estas que são materializadas na geração de empregos, nos acréscimos dos níveis de renda e nobem estar social.

O conhecimento desta Lei em suas minúcias favorece o exercício da cidadania, quando cada um transforma-se em um agentede controle, não permitindo o esquecimento de que o Estado deve funcionar como redistribuidor de recursos e zelar pelosinteresses do seu único cliente e proprietário: o cidadão.

Este guia foi elaborado com o objetivo de auxiliar o cidadão no entendimento dos dispositivos legais, partindo-se da premissade que normalmente os textos legislativos são repletos de expressões pouco conhecidas pela maioria da sociedade, fato queentendemos constituir um impeditivo ao controle social.

Somente podemos exigir o cumprimento das regras que conhecemos e entendemos. Do contrário, qualquer atitude dos gestorespúblicos poderá ser justificada com argumentos, por vezes não válidos, mas suficientemente convincentes àqueles que estãomenos informados.

Estamos vivendo a era da informação, na qual a sociedade está mais exigente, uma vez que dispõe de mais mecanismos deacesso aos dados. A internet hoje faz par te da vida da maioria de nós, como há tempos fomos encantados como advento datelevisão. Em quase todos os lares, já encontramos aparelhos de “compact disk”, e os CDs há muito substituíram seusancestrais em vinil.

Assim, não podemos conciliar este aparelhamento com pessoas desinformadas e que, por isto, ficam à parte do processo demudança social.

É preciso que fique bem claro que este guia servirá como instrumento de auxílio, não substituindo a necessidade de leitura do textolegal, do qual é mero acompanhante, e cuja prática deve tornar-se um hábito daqueles que desejam exercitar os seus direitos.

Falamos que o conhecimento da lei nos permite exercer a cidadania. Porém, sabemos realmente o que é cidadania e por que éimportante?

A idéia de cidadania surgiu na antigüidade clássica, como um elo entre o homem e a cidade. Era ela quem orientava a condutacívica e reconhecia direitos e obrigações.

Em sua expressão mais moderna, a cidadania é desdobrada em cidadania fiscal, enfocando o aspecto da cidadania financeira.Porém, mesmo em seus desdobramentos, a cidadania resguarda o seu conceito básico, isto é, o de se estruturar nos eixos da morale do direito.

Assim, o conceito moderno de cidadania fiscal assenta-se no exercício dos direitos fundamentais, políticos, sociais e econômicose os difusos ou de solidariedade (que estabelece o compromisso bilateral entre Estado e Cidadão).

A cidadania fiscal tanto é exercida no âmbito local (o da comunidade), de extrema importância para execução do orçamento,quanto no âmbito nacional, onde se sobressai pelo exercício dos direitos fundamentais relativos às questões tributárias, observadonos diversos questionamentos levados ao Judiciário.

Exercemos ativamente a cidadania fiscal desde o processo eleitoral até o controle da tributação e do orçamento.

Assim, a cidadania fiscal é eminentemente pública, correspondente à par ticipação na vida política e social. Seu exercício vaialém de ser um direito, passa a ser quase um dever pelo qual assegura a dignidade da pessoa humana.

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INTRODUÇÃOFINANÇAS E GESTÃO PÚBLICA

Este capítulo, diferentemente do que o título possa sugerir, destina-se a apresentação dos conceitos preliminares abordados naLei de Responsabilidade Fiscal – doravante tratada por sua sigla LRF.

Trata-se de uma coletânea de conceitos cujo entendimento é condição básica para compreensão da lei.

O termo “finanças” é deveras conhecido por todos. Quando se trata de finanças públicas, porém, ele assume uma dimensãomaior do que a que costumamos lhe atribuir.

As finanças públicas abrangem não apenas os recursos monetários, mas também os bens patrimoniais cuja aquisição emanutenção demanda o apor te de recursos.

Assim, a gestão pública envolve a administração de recursos monetários, de bens e de todos os itens que são necessários àprestação de serviços públicos.

O programa de reforma administrativa, iniciado com a promulgação da Constituição Federal de 1988, tem o intuito de transformara Administração Pública (ou Gestão Pública) quanto à forma com que vinha sendo praticada até então, aproximando-a bastanteda administração utilizada no setor privado (logicamente resguardando-se a natureza de cada atividade).

O texto constitucional implantou o sistema de planejamento como ferramenta básica e necessária à eficiente gestão pública.

Enquanto sistema , o planejamento é formado por processos que se refletem nos chamados planos.

Os planos que, integram o processo de planejamento, formam o eixo básico da Lei de Responsabilidade Fiscal e serão tratadosnos tópicos a seguir, devidamente acompanhados de outros conceitos (termos) utilizados no texto da lei.

CONCEITOS UTILIZADOS NA LRFPara entendermos corretamente a LRF, é necessário que compreendamos as definições dos conceitos que ela utiliza:

Ente da Federação: a União, o Estado, o Distrito Federal e cada Município;

Esfera de Governo: a União (Federal), os Estados (Estadual) e o os Municípios (Municipal). O Distrito Federal é consideradocomo Esfera Estadual, na maioria das vezes;

Endividamento: processo de captação de recursos, em que são contratadas operações de crédito;

Operações de Crédito: compromissos assumidos, em moeda nacional ou estrangeira, com credores domiciliados noexterior ou no País, definida como qualquer obrigação decorrente de mútuo, aber tura de crédito, emissão ou aceite detítulos da dívida pública, aquisição financiada de bens, venda a termo de bens com pagamento antecipado, arrendamentomercantil (leasing) e outras a estas assemelhadas;

Dívida Pública: montante das obrigações financeiras assumidas em virtude de tratados, leis, contratos, acordos ou convênios;

Receita Corrente Líquida: receita arrecadada no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades,compondo-se de: soma das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços,transferências correntes e outras receitas correntes, deduzidos:

1. Na União: os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional;

2. Nos Estados: as parcelas entregues aos Municípios decorrentes de disposição constitucional;

3. Os valores pagos e recebidos a título da Lei Kandir e do FUNDEF;

4. Os recursos recebidos da União pelos Estados do Amapá e Roraima e pelo Distrito Federal para atendimento às despesascom servidores, nos termos do ar tigo 19 § 1º, V da Constituição Federal;

Empresa Estatal Dependente: sociedades cuja maioria do capital votante pertença, de forma direta ou indireta, a qualquerente da Federação e que dele receba recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou decapital, nestas excluídos os destinados ao aumento de participação societária.

Resultado Primário: Diferença entre as receitas e despesas públicas não financeiras. Pode ser obtido a par tir da seguintefórmula:


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Receita Orçamentária Arrecadada

(-) Operações de Crédito

(-) Receitas de Privatização

(-) Receita escritural de anulação de Restos a Pagar

(-) Rendimentos de Aplicação Financeira

(-) Rendimentos de empréstimos concedidos

(-) Despesa Orçamentária Liquidada

(+) Pagamentos do principal e juros da dívida

(+) Aquisição de títulos de capital já integralizado

(+) Concessão de empréstimos

(=) Resultado Primário

●●●●● Resultado Nominal: Diferença entre as receitas e despesas públicas, incluindo as de natureza financeira e os efeitos dainflação e da variação cambial. Equivale ao aumento da dívida pública líquida em um dado período e pode ser obtido a partirda seguinte fórmula:

Dívida consolidada do ano anterior

(-) Caixa e Bancos do ano anterior

(=) Dívida fiscal líquida do ano anterior

(-) Dívida consolidada do ano corrente

(+) Caixa e Bancos do ano corrente

(=) Resultado Nominal

PLANEJAMENTOComo instrumento de gestão, o planejamento recebeu atenção destacada pela LRF que estabeleceu uma gama de regras paraotimizar a gestão fiscal.

Como norteadores da ação do gestor público, foram estabelecidos os seguintes planos: plano plurianual; lei de diretrizesorçamentárias e lei orçamentária anual.Tais instrumentos já figuravam na Constituição Federal de 1988, sendo apenas consagradospela LRF.

Cada plano possui uma função específica, conforme apresentado a seguir:

PLANO PLURIANUALO PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração para as despesas de capital e outras deladecorrentes, envolvendo um período de quatro anos.

A LRF determina que os investimentos plurianuais estejam todos consignados no PPA, ampliando esta abordagem, ao definir quequalquer expansão da atividade governamental sem amparo neste plano será considerada como não autorizada, irregular e lesiva aopatrimônio público (artigos 15 e 16), respondendo o ordenador por crime contra as finanças públicas.

O conteúdo mínimo deste plano é:

a) Previsão para quatro anos das despesas de capital, as que aumentam o patrimônio público ou diminuem a dívida de longo prazo;

b) Previsão para quatro anos de gastos decorrentes das despesas de capital citadas no item anterior;

c) Previsão para quatro anos de novos programas de duração continuada.

Como foi visto, o PPA não contempla as ações rotineiras de operação e manutenção dos serviços preexistentes. Serve antescomo norteador para definição de novos aportes em despesas de capital ou continuadas, ou seja, ações que demandamaplicação de recursos no longo prazo.

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Em prosseguimento ao destaque dado à par ticipação popular, a LRF estabeleceu que o projeto do plano plurianual será debatidocom segmentos organizados pela população.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIASA LRF atribuiu à Lei de Diretrizes Orçamentárias, também chamada de LDO, o papel mais impor tante no planejamento e nacontenção da dívida pública e do déficit orçamentário.

Na sua concepção inicial, a LDO tinha apenas a função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, além de estabelecer asmetas e prioridades da administração.

Este papel, ampliado pela LRF, recebeu as prerrogativas de:

a) Dispor sobre o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas;

b) Estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, sempre que verificadas: arrecadação de receita em nível inferior aoesperado e necessidade de reconduzir a dívida pública aos limites estabelecidos;

c) Aprovar normas para o controle de custos e avaliação do resultado dos programas financiados com recursos orçamentários;

d) Disciplinar as transferências de recursos para entidades públicas e privadas;

e) Definir o resultado primário a ser perseguido que possibilite a redução do montante da dívida e das despesas com juros;

f) Limitar a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

A LDO funciona como elo entre o plano plurianual e o orçamento anual, permitindo a retroalimentação do sistema.

A LRF, ao ampliar as atribuições iniciais da LDO, estabeleceu a obrigatoriedade de apresentação de dois anexos, quer sejam o Anexode Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais.

O Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas a serem alcançadas e a avaliação do cumprimento das metas dos exercíciosanteriores. A avaliação do passado foi colocada como forma de respaldar as decisões futuras, permitindo ajustes e correçõesnas novas metas pretendidas.

O Anexo de Riscos Fiscais destaca os fatos que podem influenciar a obtenção dos resultados fiscais pretendidos.

No caso da União, a LRF determina a definição de objetivos de natureza macroeconômica. Para isto, estabelece que além dosdois anexos já mencionados, a LDO Federal deverá apresentar um anexo no qual sejam apresentados os parâmetros e projeçõespara a arrecadação de tributos, os gastos com investimentos, as transferências e a previsão de inflação para o exercícioseguinte.

A LDO, na forma como hoje é tratada pela LRF, transformou-se no compromisso público do gestor na execução do seu planode governo. As metas apresentadas, depois de aprovadas (publicação da LDO), passam a constituir o compromisso do gestorem alcançá-las, sendo responsabilizado quando tal não ocorrer.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUALTambém neste instrumento, a LRF introduziu algumas alterações, principalmente no que tange a forma de elaboração. Entendemosque cabe destaque às seguintes alterações:

a) Deverá conter um demonstrativo de compatibilidade entre a sua programação e as metas estabelecidas na LDO;

b) Deverá conter uma reserva de contingência, ou seja, um valor reservado para gastos imprevisíveis ou como disponibilidademínima, estabelecido em percentual da Receita Corrente Líquida;

c) Deverá demonstrar em separado, as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas,inclusive quanto ao refinanciamento da dívida.

A LRF inovou a LOA ao determinar que esta deverá demonstrar que está compatível com o Anexo de Metas Fiscais, demonstrandoos efeitos das anistiais, isenções, subsídios e outras formas de renúncia de receita, sobre as receitas e despesas pré-definidas.


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1. ESTRUTURA E ABRANGÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu ar tigo 1º, enuncia o propósito das suas disposições, o de estabelecer normas definanças públicas, indicando que sua edição tem o respaldo constitucional de estabelecer normas gerais de finanças públicasaplicáveis à União, aos Estados e aos Municípios.

O embasamento constitucional para edição da referida lei (Capítulo II do Título VI da Constituição) é importante de ser analisado,pois o texto constitucional explicita que a legislação infraconstitucional1 complementará a normatização superior e terá anatureza de norma geral.

Assim, quando o caput do artigo 1º da LRF enuncia o estabelecimento de normas de finanças públicas, devemos compreenderque estas normas têm caráter geral.

Nota: Normas Gerais são disposições legais que disciplinam uma dada matéria em seusaspectos gerais, estabelecendo regras de base, ou seja, diretrizes e orientação, semesgotar a regulamentação da matéria. São utilizadas nos casos em que uma Norma Centralcoexiste com uma ou mais Normas Descentralizadas.

1.1 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCALA LRF não enuncia os princípios básicos de responsabilidade no trato do dinheiro público, mas obriga os Governos a um novopadrão de comportamento fiscal de modo a atender aos objetivos básicos da Lei (artigo 4º), que são:

Prevenir déficits imoderados e injustificados

Limitando despesas com pessoal por nível de Governo e de Poder;

Impondo obstáculos à geração de novas despesas, notadamente as incomprimíveis, inadiáveis e de natureza continuada;

Exigindo a apresentação da compensação financeira em qualquer forma de renúncia fiscal;

Limitando o empenhamento de despesas quando a arrecadação da receita não atingir as cifras esperadas;

Condicionando repasses entre Governos e destes para instituições privadas.

Alunas do curso de pós-graduação em Educação Fiscalapresentando o Plano de Ação desenvolvido em seusmunicípios de origem.

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Adequar a dívida pública à capacidade de arrecadação

Induzindo a obtenção de superávits primários para honrar o principal e os juros da dívida (também chamado na lei deserviço da dívida);

Restringindo o processo de endividamento, nele incluído os Restos a Pagar incorridos nos últimos oito meses de gestão;

Solicitando limites máximos, que deverão ter observância contínua, para a Dívida Consolidada.

Valorizar o processo de planejamento orçamentário

Estabelecendo o controle periódico e sistemático das metas firmadas no plano orçamentário;

Incentivando a participação popular no controle das contas públicas

Controlar e planejar a política tributária

Combatendo a sonegação, evasão e elisão fiscal para recuperação das receitas próprias;

Prestando contas ao final do exercício financeiro;

Revestir de transparência as ações de aplicação do Dinheiro Público;

Divulgando, inclusive por meio eletrônico (internet), relatórios simplificados dos orçamentos, balanços e pareceres sobreas prestações de contas anuais;

Incentivando a sociedade a participar do processo de elaboração e execução dos planos orçamentários através de audiênciaspúblicas.

Preservar o Patrimônio Público

Proibindo a aplicação dos recursos dos fundos previdenciários em investimentos de risco;

Reaplicando os recursos auferidos com a alienação de equipamentos, imóveis, empresas estatais etc., em novas despesasde capital;

Proibindo a iniciação de novos projetos enquanto os projetos anteriores não estiverem adequadamente atendidos.

A LRF, então, representa um avanço na forma com que os administradores tratam o dinheiro público ou, como disse o MinistroMartus Tavares, com muita propriedade:

“A Lei de Responsabilidade Fiscal é fruto da convicção de que era urgente produzir umamudança cultural. Acabar de vez com alguns mitos e maus costumes no trato com odinheiro público”2.


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Para atingir aos seus fins, a LRF articula responsabilidades e conduta dos três Poderes, em cada nível de governo, estabelecendoregras de planejamento, regras corretivas e regras punitivas.

Aos estabelecer as punições para os casos de sua inobservância, isto é, regras punitivas, a LRF desdobra a sua abrangênciae alcança tanto a instituição em que a desobediência se verificou (suspendendo-lhe as transferências voluntárias), nas chamadaspunições institucionais, quanto o gestor cuja ação foi desobediente (responsabilização pessoal dos gestores), também conhecidacomo regra punitiva criminal.

A LRF, embora inovadora em vários aspectos, acentua esta característica por fracionar no tempo o acompanhamento dodesempenho financeiro, passando a efetuar análises mensais, trimestrais, anuais e plurianuais e a responsabilizar os gestorespor tais desempenhos. Assim, o fato de atingir os objetivos da LRF em um determinado mês não assegura ao gestor públicoque ele será considerado responsável no trimestre correspondente. A noção temporal passa a ser a de somatório: o resultadodo trimestre será mensurado com base no somatório dos resultados mensais individuais deste trimestre.

Em sua apresentação, a LRF está dividida em dez capítulos, que tratam dos seguintes temas:

I – Disposições Preliminares, que cuida da conceituação de gestão fiscal responsável, da sua abrangência e da definição dosconceitos que utiliza;

II – Dos planos e sua execução, que cuida do planejamento, do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da leiorçamentária anual, da execução orçamentária e do cumprimento das metas;

III – Da receita pública, que cuida da previsão e arrecadação das receitas e das condições para ocorrência da renúncia dereceita;

IV – Da despesa pública, que cuida da geração, define despesas de caráter continuado e as regras básicas para sua ocorrência,limita e especifica a ocorrência e controla a despesa total com pessoal e com seguridade social;

V - Das relações entre entes, que cuida das transferências voluntárias entre os entes da federação;

VI – Do financiamento do setor privado, que cuida das transferências de recursos públicos para a iniciativa privada;

VII – Da dívida e do endividamento, estabelecendo parâmetros para a dívida pública e operações de crédito e determinandoações para recondução da dívida aos limites; cuida das contratações e casos de proibições para operações de crédito; tratadas operações de crédito por antecipação da receita orçamentária; aborda as operações com o Banco do Brasil; estabelecevedações à concessão de garantias e contragarantias e restringe as inscrições de Restos a Pagar.

VIII – Da gestão patrimonial, que aborda os aspectos relativos às disponibilidades de caixa, preservação do patrimônio público eregula as empresas controladas pelo setor privado;

IX - Das condições e requisitos para o exercício do controle dos atos de gestão fiscal, abordando a transparência, o controlee a fiscalização dos atos de gestão, trata da comparabilidade dos dados pela padronização das formas de escrituração econsolidação das contas públicas e estabelece os relatórios da execução orçamentária (resumido) e de gestão fiscal e cuida datratativa a ser dispensada às Prestações de Contas e à fiscalização da gestão fiscal;

X – Dos casos específicos e determinações especiais, nos atos das disposições finais e transitórias.

1.2 GESTÃO FISCAL RESPONSÁVELO conceito de gestão fiscal responsável adotado pela LRF é estabelecido no § 1º do artigo 1º e se refere a um conjunto de dozepontos, todos de obediência obrigatória e responsabilização punitiva para os casos em que esta não se verificar. São eles:

a) Ação planejada e transparente

Ações planejadas são as que resultam de um planejamento previamente estabelecido, com o intuito de garantir no tempoadequado a disponibilidade dos meios necessários (materiais e imateriais) para execução de uma dada atividade ou tomada dedecisão relevante, passíveis de controle imediato.

Quanto à forma de sua divulgação, as ações planejadas podem ser transparentes, semi-transparentes ou não transparentes. Oprimeiro caso é o que a LRF exige como segunda característica principal das ações desempenhadas pelos gestores públicos eque pode ser definida como aquele em que as intenções são aparentes (tanto no “fazer” como em “quem o faz”).

As ações transparentes respondem ao seguinte conjunto de questões: o que pode ser planejado (o objeto);como está sendo planejado (a forma); quem está planejando (o autor ou agente) e quando e onde se planeja(estrutura dos custos).

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b) Prevenção de riscos e correção de desvios

Prevenir riscos, em termos técnicos, significa diagnosticar e identificar os reais problemas e suas causas principais.

Já a correção de desvios requer acentuada vontade política para que sejam procedidas as mudanças necessárias ao ajustamento.Implica em atuar de forma eficiente e eficaz para reverter aquilo que está causando o afastamento dos objetivos. Requer, paratanto, que o gestor esteja munido de parâmetros (sem os quais não será possível detectar o afastamento das metas) e atuesempre que não forem alcançadas as metas e objetivos estabelecidos no planejamento.

Este requisito de gestão responsável determinado pela LRF leva-nos a refletir sobre causas, ou seja, que elementos podemimpactar negativamente a execução dos planos. Esta análise faz-se necessária na medida em que nem todos os riscos podemser perfeitamente previstos, e nem todos podem ter os seus efeitos minimizados pela ação humana. Contudo, para que osdesvios sejam corrigidos, terão que ser necessariamente identificados, e a maneira mais fácil para fazer isto é comparar osdados da execução das ações com os dados do que se pretende obter (parâmetros do planejamento).

Ao estabelecer a prevenção de riscos e conseqüente correção dos desvios, o legislador teve o cuidado de encerrar o cicloadministrativo que se inicia pelo planejamento, passa pela execução e se encerra no controle, que representa o elemento deretroalimentação deste sistema, conforme demonstramos na figura a seguir:

c) Não afetação do equilíbrio das contas públicas

Os orçamentos equilibrados voltam a ser premissas essenciais ao desenvolvimento das nações, o que leva a um duro combateao descompasso fiscal.

Até 1929, a gestão das economias nacionais era exigente quanto ao equilíbrio dos orçamentos, cumprindo a máxima de que asdespesas nunca podem ser maiores do que as receitas.

Esta posição encontrava respaldo na realidade da época, em que o Poder Público apenas desempenhava ações que garantissema segurança e a defesa nacional; assegurassem o direito à justiça, produzindo leis e, em alguns países, assegurassem umensino público básico, mas de qualidade. Era este o resumo da atividade estatal.

A grande depressão mundial, particularmente desencadeada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York (1929), impeliu osGovernos a aportar recursos na economia, garantindo investimentos em infra-estrutura para atenuar as freqüentes crises dos mercados.Tais medidas, embora favorecessem os sistemas econômicos, resgataram a figura do déficit público.

As crises nas economias individuais dos países, intensificadas a par tir da década de 80, aliadas à falência dos sistemassocialistas e à insuficiente capacidade de investimentos do setor governo, revitalizaram as abordagens iniciais do equilíbrioorçamentário, fazendo com que o Estado retomasse as suas antigas funções, o que o leva a militar com compromissos desaúde financeira de longo prazo.

As medidas necessárias à adoção deste princípio vão além da manutenção das despesas dentro dos limites da receita. Osgestores públicos deverão assumir posturas estratégicas adequadas ao perfil estrutural da comunidade que administra, nãocedendo às pressões para atendimento às necessidades de uns poucos.

d) Cumprimento das metas de resultado entre as receitas e as despesas.

Mais uma vez o legislador valoriza o princípio do planejamento orçamentário, estabelecendo condições para o exercício do controlesocial, pois as metas de resultado não poderão ser encaradas pelos gestores públicos como o preenchimento obrigatório de umformulário legal.

PLANEJAMENTO

EXECUÇÃO CONTROLE


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A LRF estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas de resultado primário e nominal (artigo 4º, I e § 1º) sejam definidas naLei de Diretrizes Orçamentárias, devendo os órgãos de Controle e Fiscalização acompanhar-lhes o cumprimento.

Em suma, os resultados pactuados no Anexo de Metas Fiscais deverão ser fielmente perseguidos, pois, caso seja ameaçado,os gestores estarão obrigados a adotar as medidas de contenção de despesas preceituadas no artigo 9º.

e) Condições e restrições para impedir desvios nas ações governamentaise simultaneamente, padronizar ações para facilitar o seu efetivo controle.

Se nos cinco pontos iniciais foram estabelecidos os objetivos que se pretende alcançar com a gestão fiscal responsável, ossete pontos restantes visam padronizar procedimentos, de forma que possam ser objeto de comparação para fins de controle.

Ressalte-se que o legislador não abordou as minúcias dos procedimentos, visto que estas eram de caráter discricionário aogestor. Foram estabelecidas orientações gerais e restrições de aplicabilidade, de modo que as ações possam ser avaliadas eseu resultado mensurado.

Tais condições são relativas à:

Renúncia de receita;

Geração de Despesas com Pessoal ;

Geração de Despesas com a Seguridade Social e outras;

Geração de Despesas com as Dívidas Consolidada e Mobiliária;

Operação de Crédito, inclusive por Antecipação da Receita;

Concessão de garantias;

Inscrição em Restos a Pagar.

Em síntese, a gestão fiscal responsável tem como finalidade o fortalecimento das condições essenciais à estabilidade depreços e ao crescimento econômico sustentável, trazendo por conseqüência a geração de empregos e de renda e o bem-estarsocial. A regulação deste objetivo é verificada nos seguintes princípios:

Garantir que as necessidades e anseios da sociedade, quanto à atuação governamental, seja compatibilizada com a receitaprópria efetiva do Ente, ou seja, custeamento das ações estatais com seus próprios recursos, prevenindo a ocorrência dedéficits permanentes, recorrentes e crescentes;

Garantir que a aplicação de recursos seja feita, adotando uma margem de segurança, que permita ao Ente absorver oscasos fortuitos sem acrescer o volume da dívida pública;

Gerir organizadamente a dívida, no principal e seus custos, evitando que a arrecadação seja desequilibrada com tais gastos;

Preservar o patrimônio público;

Assegurar a arrecadação efetiva de todos os recursos a que o Ente faz direito, através da adoção de uma política tributáriaprevisível e estável;

Limitar os gastos continuados de modo a impedir impactos financeiros negativos no futuro, através de medidascompensatórias a estes gastos;

Administrar prudentemente os passivos contingentes (riscos de prejuízos financeiros, como perdas judiciais), compatibilizandoa sua possibilidade de ocorrência com o fluxo financeiro do Ente;

Adotar permanentemente o planejamento como orientador da ação estatal, valorizando a impor tância do Plano Plurianual,Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos Anuais como instrumentos interligados e de observação obrigatória;

Desmistificar a linguagem até então adotada quando da divulgação dos dados contábeis e orçamentários dos Entes Públicos,possibilitando a sua compreensão pela sociedade (substituir o “contabilês”);

Limitar o endividamento à efetiva capacidade de pagamento de cada Ente (não é proibida a contração de dívidas, mas oserá sempre que os pagamentos não puderem ser suportados pelas disponibilidades financeiras);

Tornar prudente a administração financeira e patrimonial dos Entes Públicos, condicionando o aumento da atividade estatalà efetiva capacidade financeira, planejando previamente as medidas corretivas que serão adotadas para eliminar os desviosdos planos e estruturando as despesas de cada Ente de forma ordenada e em percentuais tais que permitam o atendimentoefetivo aos anseios sociais.

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1.3 TRANSPARÊNCIAA LRF em sua origem considera a transparência como fator indutor da disciplina fiscal. Assim, determina que o gestor divulgueamplamente os dados relativos a sua gestão fiscal, de forma que a sociedade informada possa funcionar como um agenteadicional de controle, paralelamente aos órgãos oficiais.

A agenda de debates populares e publicidade das contas de gestão é ampla e exigente, mas, em linhas gerais, traduz osseguintes pontos:

Deverão ser realizadas audiências públicas em que serão discutidos os instrumentos do processo orçamentário, ou seja, oPlano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual (§ único do artigo 48);

Deverão ser realizadas audiências públicas na Comissão de Orçamento e Finanças das Casas Legislativas, nos meses de fevereiro,maio e setembro de cada ano, para debater o cumprimento das metas orçamentárias e patrimoniais (§ 4º do artigo 9º);

As contas de gestão de cada ente da federação ficarão à disposição dos contribuintes durante todo o ano, tanto na CasaLegislativa quanto no órgão responsável por sua elaboração (§ 3º do ar tigo 31º);

Ministério da Fazenda divulgará mensalmente a relação dos entes que superaram os limites da dívida (§ 4º do artigo 32º),bem como as condições em que os empréstimos foram contratados em cada ente da federação (§ 4º do artigo 32º);

Cada ente da federação manterá uma página na internet, na qual divulgará os orçamentos, balanços e pareceres dos Tribunais deContas sobre as contas dos gestores (artigo 48º). Caso um ente não disponha de recursos (financeiros ou não) para o cumprimentodesta exigência, a União dará o apoio necessário (artigo 64º), além de ser ela a responsável pela divulgação das contas de todasas esferas de governo, de forma consolidada (artigo 51º).

1.4 METAS FISCAIS E CORREÇÃO DE DESVIOSNeste tópico, a LRF trata das relações de causa e efeito. Dizemos causa e efeito, pois a correção de desvios somente é possívelquando se tem os parâmetros que deseja alcançar, isto é, quando as metas são conhecidas.

Metas em sentido amplo representam os objetivos. Em sentido restrito, uma meta é um fracionamento de um objetivo que seapresenta como um todo. Exemplificando, um gestor público pode ter como objetivo a redução do índice de analfabetismo de sualocalidade. Para tanto, ele precisará identificar as ações que necessita realizar para atingir aquele feito. Assim, pode definir quesomente alcançará seu objetivo através de: melhoria na qualidade do ensino (requisita recursos para capacitação e atualização docorpo docente); modernização das instalações e os recursos didáticos das escolas (requisita obra de infra-estrutura e aquisição deequipamentos de informática e audiovisuais); melhoria nos benefícios ofertados aos alunos de forma a motivá-los a permanecer naescola (requisita gastos adicionais na merenda escolar e/ou oferta de atividades extracurriculares atrativas aos alunos).

O exemplo acima retrata uma situação hipotética com intuito meramente ilustrativo. No entanto, cada necessidade apresentadaentre parênteses indica uma meta a ser alcançada para realização do objetivo pretendido.

A cada afastamento das metas no exemplo acima (não foi possível aplicar recursos na aquisição de equipamentos de informática)fica configurado o desvio.

Corrigir desvios, então, significa adotar medidas que permitam rever ter os problemas que impedem o atingimento das metas(no exemplo supra citado, identificar o por quê de não se ter recursos para aquisição dos computadores).

A LRF, repetimos, tem por objetivo primordial estabelecer a gestão fiscal planejada e transparente. Esta preocupação tambémé manifestada quando o legislador estabelece a adoção de metas fiscais e correção dos seus desvios.

Isto se apoia na descrição da finalidade do planejamento, quer seja a identificação de objetivos e geração de processos quegarantam, no adequado momento, a disponibilidade da estrutura e dos recursos necessários à execução de ações e tomada dedecisões que possam posteriormente ser controladas.

Tal descrição justifica todo o conteúdo deste tópico da LRF: estabelecer as bases do controle.

Como parte integrante do processo de planejamento, a Lei de Diretrizes Orçamentárias foi o instrumento escolhido pelo legisladorpara retratar as metas anuais em valores correntes e uniformes para um período de três anos. Assim, o gestor público poderáplanejar as receitas e despesas, o resultado nominal e o primário, além do montante da dívida pública. Tudo em função demetas que, apresentadas no Anexo de Metas Fiscais, serão rigorosamente acompanhadas (controladas) para análise dodesempenho do gestor no atingimento dos seus objetivos.

O Anexo de Metas Fiscais, então deverá ser elaborado, contendo os seguintes elementos:

Metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que sereferirem e para os dois seguintes;


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Avaliação do cumprimento das metas relativas ao exercício anterior;

Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que embasam os resultados pretendidos,comparando-as com as metas fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a sua consistência com o teor da políticaeconômica nacional;

Evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para a receita auferida com alienação de ativos esua efetiva aplicação;

Avaliação financeira e atuarial de todos os programas e fundos estatais de natureza atuarial;

Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e a margem da expansão das despesas obrigatórias decaráter continuado.

Toda e qualquer ação está sujeita aos chamados “riscos”. São eles que provocam os impactos negativos sobre o rumoesperado das ações e representam as causas de desvios.

A LRF inova mais uma vez ao introduzir a figura do Anexo de Riscos Fiscais, este também integrante da Lei de DiretrizesOrçamentárias.

Tal anexo destaca os fatos que poderão impactar os resultados fiscais estabelecidos para aquele exercício, como por exemplo,as sentenças judiciais que, contrárias ao ente, geram despesas inesperadas.

O estudo dos Riscos Fiscais ganha importância quando, pela obrigação de reconhecimento de uma nova e inesperada despesa,oferece condições para que seja analisado qualquer elemento destacado no outro Anexo, o de Metas Fiscais, identificando aspossibilidades de redução de gastos de sorte que o equilíbrio fiscal não seja comprometido.

Tanto quanto possível, busca-se dotar a Administração Pública das ferramentas gerenciais há muito já adotadas pela iniciativaprivada, na busca do equilíbrio e do alcance dos melhores resultados possíveis.

2. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

O entendimento dos dispositivos legais que regem a receita e a despesa públicas é condição preliminar à compreensão docomportamento das contas públicas e à validação da atuação dos agentes públicos.

Entender o significado da expressão “equilíbrio das contas” é muito simples quando tratamos de contas individuais, mas, nasentidades públicas, este equilíbrio não é alcançado apenas pela contenção das despesas aos níveis da efetiva arrecadação.

Isto significa dizer que os bons governantes devem assumir posturas estratégicas tanto em relação à arrecadação das receitase gestão dos recursos financeiros já estocados, quanto à realização de despesas, conseguindo atender às necessidadessociais na forma como estas são apresentadas em uma dada comunidade.

Seminário “A Educação Fiscal Chegando aosMunicípios”, realizado pelo Projeto de Educação Fiscalnas Escolas do RIo de Janeiro em Volta Redonda.

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2.1 RECEITAS PÚBLICASA LRF impõe parâmetros para a gestão da receita dos entes públicos e atribui ao agente público a responsabilidade pelaineficiência na arrecadação, quando em seu artigo 11, estabelece que constituem requisitos essenciais da responsabilidade nagestão fiscal a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional de cada enteda Federação.

Instituir tributos significa estabelecer na legislação tributária do ente, mediante autorizaçãodo Legislativo, as condições legais de identificação do fato gerador de um determinadotributo, regulamentando as formas de lançamento, arrecadação e recolhimento.

Arrecadar tributos significa adotar as medidas necessárias para o ingresso da receitacom este tributo.

Quando a LRF exige a efetiva arrecadação de todos os tributos, seu texto não se reporta apenas às condições necessárias àinstituição destes tributos e nem determina qual percentual de arrecadação poderá ser considerado como fruto de uma atitudeefetiva. Esta análise, a lei deixa a cargo do administrador, considerados o seu livre arbítrio e a capacidade contributiva dapopulação, não sendo admitida a manutenção de tributos cuja arrecadação não justifique monetariamente a sua existência.

Assim, para que não perca o acesso às transferências voluntárias (sanção estabelecida pela LRF para a inobservância ao teordo seu ar tigo 11, no que se refere aos impostos), cada ente da Federação deverá arrecadar valor monetário para cada um dostributos que a Constituição Federal lhe atribuir.

O imposto é um dos tipos de tributo. Os demais são as taxas e as contribuiçõesde melhoria. Esta divisão é estabelecida pelo Código Tributário Nacional.

É possível agora compreendermos a importância da previsão da receita como forma de acompanhamento do alcance dasmetas de arrecadação e da implantação das ações efetivas de cobrança, na análise da responsabilidade da gestão fiscal.

2.1.1 PREVISÃO E METAS DE ARRECADAÇÃO DE RECEITASO artigo 12 da LRF trata da previsão da receita, reproduzindo textos já praticados desde a Lei nº 4.320/64 (artigo 22) eDecreto-Lei nº 200/67 (ar tigos 6º e 7º).

A utilização no texto das expressões “metodologia de cálculo”, “premissas utilizadas” e “memória de cálculo” é uma referênciaaos termos/componentes técnicos da previsão e do planejamento das receitas. Fica evidente a preocupação do legislador emestabelecer o ciclo de planejamento como elemento condicionante da ação transparente.

Embora possam parecer idênticos, estes itens são apenas similares. Veja:

A expressão “metodologia de cálculo” traduz as ações desempenhadas para atingimento de um determinado valor. De formasimplista, podemos dizer que a metodologia de cálculo representa a par te qualitativa dos valores.

Ao tratar de “premissas utilizadas”, o texto legal refere-se ao cenário (ambiente) em que uma determinada ação foi desenvolvida.

Finalmente, mas não menos impor tante, por memória de cálculo, entenda-se a descrição detalhada do total de cada elementoque compõe a receita prevista.

Tais técnicas de previsão para orçamentação da receita irão contribuir para romper mitos antigos e arraigados, que durante décadasforam obstáculos à transparência das contas públicas.

A previsão da receita deverá ser acompanhada de uma análise conjuntural que identifique o comportamento atual e as tendênciasfuturas das variáveis que influenciarão a arrecadação da receita, permitindo, pelo acompanhamento e controle, a avaliação e oreplanejamento periódico da receita.

Finalizando os aspectos da previsão da receita, o artigo 13 da LRF determina que a receita total prevista deve ser fracionada emmetas bimestrais de arrecadação, especificando-se separadamente as medidas para combater a evasão e sonegação, o totalde unidades físicas e monetárias das ações judiciais impetradas para cobrança da dívida ativa e a evolução do total de créditostributários cuja cobrança poderá ser feita por via administrativa.

A LRF, aos olhos dos leitores menos informados, pode parecer redundante ao inserir em quase todos os seus artigos exigências queobrigam a ação transparente. Ocorre que a percepção dos especialistas em finanças e gestão pública nem sempre é coincidente coma percepção do usuário comum que não está habituado a receber informações detalhadas sobre as contas públicas.


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Neste sentido, a LRF inova para popularizar o tema e disponibilizar dados e informações que conciliem os múltiplos interessesdos usuários e os incite a participar mais intensamente da gestão pública.

Para assegurar ao cidadão o direito de par ticipação, o legislador, embora cônscio de que poderia vir a ser argüida aconstitucionalidade do texto, estabeleceu como obrigação legal do Poder Executivo a disponibilização aos demais Poderes e aoMinistério Público dos estudos e estimativas da receita para o exercício subseqüente (como também a receita corrente líquidae as suas memórias de cálculo) com antecedência mínima de trinta dias da data de encaminhamento da proposta orçamentária.

Conclui-se neste ponto o modelo estrutural de projeção (previsão) dos recursos a serem arrecadados, nele incluídos os dadosnecessários ao processo de retroalimentação do sistema de planejamento.

2.1.2 RENÚNCIA DE RECEITASOs aspectos relativos à renúncia fiscal3 são extremamente impor tantes, pois modificam situações delineadas no processo deplanejamento e têm por conseqüência direta uma redução no atendimento às necessidades sociais.

As condições para ocorrência da renúncia de receitas estão delimitadas no artigo 14 da LRF com o objetivo de dificultar aaplicação de critérios desiguais aos contribuintes.

Apenas por resultar em uma redução do nível de atendimento às necessidades sociais, este procedimento já exigiria umaatenção especial do sistema de controle. Contudo, esta atenção especial deverá ser intensificada pela pluralidade de interpretaçõesjurídicas que versam sobre o tema.

A renúncia de receita ocorre pela anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,alteração de alíquotas ou modificação da base de cálculo que implique a redução discriminada de tributos ou contribuições,bem como na concessão e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Todas as situações características da renúncia de receita, porém, estão disciplinadas no ar tigo 170 do Código TributárioNacional que assegura a compensação do direito de receber um tributo mediante autorização expressa do texto legal.

Art. 170 – “A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuirà autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certosvencidos ou vincendos do sujeito passivo contra a fazenda pública”.

A faculdade garantida pelo Código Tributário Nacional não encontra paridade no texto da LRF, que exige que o impacto negativono orçamento decorrente de renúncia de receitas seja acompanhado das estimativas deste impacto no exercício em que arenúncia ocorreu e ainda nos dois exercícios seguintes, devendo ainda, para que tal renúncia seja considerada como ato legal,atender a pelo menos uma das seguintes condições: (1) ter sido previamente estudada e considerada na lei orçamentária,demonstrando que não afetará as metas ficais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias; (2) comprovação de que durantetrês exercícios (incluído aquele em que ela se verifica) deste ato decorrerá um aumento de receita seja por ampliação da basede cálculo, elevação de alíquotas ou majoração de tributo ou contribuição4. Não sendo comprovado o atendimento a umadestas situações, a renúncia não poderá ser efetivada.

As restrições do texto da LRF não se aplicam nos casos de impostos sobre importação de produtos estrangeiros, exportaçãopara o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro ourelativos a títulos e valores mobiliários. Estes impostos estão previstos no artigo 153, incisos I, II, IV e V da Constituição Federale sua gestão está relacionada com outros elementos característicos da política internacional.5

Igualmente, em razão dos princípios da economicidade6, da eficiência7 e da razoabilidade8, as restrições da LRF não se aplicamao cancelamento de débitos de pequeno valor, cujo montante seja inferior aos seus custos de cobrança.

O estabelecimento de restrições para a incorrência de renúncia fiscal busca assegurar transparência aos casos em que ogestor público decide pela concessão de privilégios tributários, identificando quem será beneficiado em detrimento de umatendimento à sociedade.

Os privilégios fiscais, que se verificam no âmbito da receita pública, possuem simetria com os privilégios financeiros que agravam adespesa pública. Em verdade, a receita e a despesa pública mantém uma relação de coexistência, pouco importando para a sociedadea diminuição da receita pela concessão de isenções e deduções ou o aumento da despesa por restituições ou subvenções. Asconseqüências financeiras serão exatamente as mesmas e seus resultados serão sentidos da mesma forma pela sociedade.

O enunciado da LRF para os casos em que se caracteriza a renúncia fiscal abrange todas as formas jurídicas que os privilégiospodem assumir, impedindo a sua manipulação com fins políticos ou duvidosos que prejudiquem o seu efetivo controle.

Compreendamos, pois, as formas sob as quais os privilégios podem se apresentar:

ISENÇÃO: ato que suspende a incidência do tributo sobre determinado fato gerador, dispensando o tributo devido;

ANISTIA: ato que autoriza o perdão de penalidades por ilícitos fiscais, dispensando o pagamento de penalidades pecuniárias;

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REMISSÃO: ato que dispensa o pagamento de tributos, em virtude da reduzida impor tância do seu crédito ou das condiçõesde uma determinada região geográfica;

CRÉDITO PRESUMIDO: redução de tributos a título de concessão de incentivos;

DEDUÇÃO: ato que reduz a base de cálculo da incidência de um determinado tributo;

SUBVENÇÃO: incentivo financeiro desvinculado de qualquer tributo, através do qual são transferidos recursos públicospara o particular, auxiliando-lhe o custeio;

SUBSÍDIO: similar às subvenções por transferir recursos públicos para o particular, diferencia-se daquelas por representarema intervenção do Estado na economia, atingindo a formação de preços e a produção de bens ou serviços;

RESTITUIÇÃO: a título de incentivo não é de natureza fiscal, mas figura no orçamento sob a forma de despesa.

2.2 DESPESAS PÚBLICASUm dos fatos que mais marcantes na economia brasileira nos últimos quarenta anos foi o crescente aumento das despesaspúblicas, o que em princípio simboliza o aumento da par ticipação do Estado na economia.

Em busca de explicações para as causas deste crescimento contínuo, diversas correntes doutrinárias no campo da economiatêm se dedicado a análise das competências do setor público, na tentativa de responder a uma único questionamento: Quaissão as reais atribuições do Estado que requisitam apor tes de recursos cada vez maiores para o seu financiamento?

Richard Musgrave9 ,com muita propriedade, segregou em grandes grupos as funções econômicas clássicas do Estado, que oautor denomina “funções fiscais”, as quais traduzem a própria essência da função do orçamento.

Seu estudo permite a compreensão das razões que levam o Estado a uma ação, justificando a sua real existência, sendo degrande valia ao entendimento dos gastos públicos, e, embora não seja nosso objetivo propiciar um profundo estudo da CiênciaEconômica, esperamos poder apresentar o arcabouço teórico necessário ao entendimento das razões de ser da Lei deResponsabilidade Fiscal e quais os instrumentos que dela podemos extrair.

De forma bastante resumida, podemos dizer que a aplicação de recursos pelo Estado ocorre em situações específicas chamadasde funções: (1) Quando o setor privado não demonstra interesse no fornecimento de bens ou serviços para cuja produção sãonecessários investimentos de grande vulto com lucros demorados ou quando o setor privado realiza estes investimentos deforma ineficiente ao atendimento das necessidades sociais: o Estado intervêm na alocação de recursos para esta finalidade,desempenhando a sua função alocativa; (2) Quando presta serviços à sociedade, utilizando os recursos recebidos destaprópria sociedade, o Estado promove ajustamentos na distribuição de renda, devolvendo aos contribuintes (na forma de prestaçãode serviços de saúde, educação e segurança, dentre outros) os recursos arrecadados no desempenho da sua função distributivae (3) A terceira função da atividade estatal resulta da realização das duas funções anteriores que, aliadas à política fiscal, têmquatro objetivos macroeconômicos: manter elevados níveis de empregos; estabilizar o nível de preços; equilibrar o balanço depagamentos e manter a taxa de crescimento econômico em níveis razoáveis. Qualquer ação para realizar o conjunto destesquatro objetivos representa o desempenho do Estado na sua função estabilizadora.

Percebe-se que a função estabilizadora, enquanto formada pelas demais, merece a maior parcela de atenção da sociedade ecom base no enunciado acima fica evidente que as disposições da LRF visam regular o exercício do Estado no desempenhodesta função.

O comportamento dos gastos públicos será crescente sempre que, segundo Rezende da Silva (1979, p.30), ocorrer uma dasseguintes situações: (a) crescimento das funções administrativas e de segurança; (b) crescimento da prestação de serviços àsociedade, especialmente nas áreas de saúde e educação e (c) o Estado aumentar o seu grau de intervenção no processoprodutivo (função estabilizadora).

O crescimento desordenado dos gastos públicos, desacompanhado de um aumento similar no volume de recursos arrecadados,conduziu o Estado ao atual nível elevado de endividamento com juros de expressão significativa.

A ausência de um planejamento efetivo para as ações de captação e aplicação de recursos, certamente também contribuiu emmuito para o desequilíbrio financeiro.

Com o intuito de conter os gastos públicos, mantendo-os compatíveis com os recursos disponíveis, a LRF estabeleceu diversasexigências que visam precipuamente ao equilíbrio fiscal e à continuidade administrativa, limitando as possibilidades deendividamento público.

Quando se fala em contenção de gastos, há uma tendência em considerar as despesas de custeio como aquelas que devemser reduzidas em primeira mão para que as despesas de capital (“investimentos”) possam ser realizadas. Justificam os adeptos


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desta acepção que as despesas de custeio não produzem qualquer acréscimo patrimonial e que são apenas aporte de recursosna economia.

Esta linha de raciocínio parece desconsiderar que as despesas de custeio são destinadas à manutenção dos serviços públicos,incluindo as obras de conservação e adaptação dos bens imóveis. Assim, é equivocado o entendimento de que as despesas decusteio não produzem riquezas ou bem-estar social.

Nota: Quantas comunidades não seriam muito melhor atendidas se em lugar de novasobras fossem efetuadas reformas nas escolas e postos de saúde já existentes?

Ao tratar da geração de despesas, a LRF abrange dois aspectos importantíssimos: o primeiro é relativo às despesas de caráterobrigatório e continuado (aquelas que comprometem os cofres públicos por prazo superior a dois anos); o segundo, é relacionadocom as despesas destinadas à expansão da atividade estatal (aumento na quantidade de ações públicas que já estão sendodesenvolvidas), estas merecendo um tratamento mais rigoroso.

As despesas relativas ao aumento da ação do Estado estão sujeitas à observação de normas rígidas (artigos 16 e 17 da LRF),devendo observar os seguintes aspectos para sua geração: (a) estarem acompanhadas da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes; (b) receber declaração do ordenador da despesa (quema autoriza) de que o aumento de despesa tem conformidade a nível orçamentário e financeiro com a Lei Orçamentária Anual e com aLei de Diretrizes Orçamentárias.

Quaisquer despesas que sejam realizadas sem atentar para estas duas condições serão consideradas irregulares (lesivas aopatrimônio público) e configurarão crime de responsabilidade de quem as autorizou.

Uma despesa será considerada em conformidade com a lei orçamentária quando tiver dotação específica e suficiente, ou seja,quando somadas todas as despesas da mesma espécie (realizadas e a realizar), previstas no programa de trabalho, nãoultrapassar os limites estabelecidos para o exercício.

Paralelamente, uma despesa será compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias quando se reúneàs diretrizes, objetivos, metas e prioridades previstas nestes instrumentos.

Estas regras também são aplicadas aos atos de desapropriação dos imóveis urbanos que, por força do artigo 182 § 3º daConstituição Federal, para sua efetivação deverão ser precedidos de indenização em dinheiro ou depósito judicial no valor daindenização.

As despesas obrigatórias de caráter continuado são aquelas que derivam de uma lei, medida provisória ou ato administrativonormativo e que impõem para o ente a obrigatoriedade legal de executá-las por um período superior a dois anos.

Em função do período de tempo em que serão executadas, estas despesas para serem criadas deverão comprovar que nãoafetarão as metas de resultado fiscal, constantes do anexo de metas fiscais (artigo 4º § 1º).

Eventuais aumentos financeiros nos exercícios seguintes deverão ser compensados por aumento permanente de receita (elevaçãode alíquotas, ampliação da base de cálculo, aumento de tributo ou contribuição) ou pela redução de despesa.

Em nome da responsabilidade na gestão fiscal, as despesas relativas ao serviço da dívida (juros, atualização monetária,variação cambial, etc.) não estão sujeitas a estas regras.

Nota: a compensação da geração da despesa continuada com aumentos permanente dereceita ou redução de despesa visa comprovar que a criação da despesa foi um atofinanceiramente necessário para obtenção de um futuro benefício.

2.2.1 DESPESAS COM PESSOALAs despesas com pessoal e seus reflexos constituem, por excelência, as despesas obrigatórias de caráter continuado e em decorrênciareceberam um severo controle da LRF, já que seus efeitos, na maioria dos casos influenciam períodos bem superiores a dois anos.

A Lei nº 9962, de 22/02/2000, regulamenta o regime de emprego público do pessoal da Administração Pública Federal, enfatizandoa qualidade e a produtividade do serviço público, a profissionalização do servidor, a racionalização e a simplificação de procedimentos,buscando transformar a administração pública em gerencial, baseada nos conceitos atuais de gestão e eficiência.

O conceito que a LRF atribui para despesa total com pessoal (artigo 18) permite estabelecer um padrão de análise, tanto narelação desta com outras despesas, quanto para controle do limite de gastos estabelecido no artigo 19.

A LRF teve o cuidado de separar as despesas de pessoal por suas causas, ou seja, despesas de caráter remuneratório edespesas de caráter indenizatório. O objetivo da LRF é limitar as despesas de caráter remuneratório, que têm natureza continuada.

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As despesas com pessoal de caráter indenizatório (diárias, auxílios alimentação e transpor te, ajudas de custo etc.) não integrama base de incidência dos limites da LRF, pois podem ser reduzidas sempre que a administração assim o desejar ou necessitar.

A LRF inova ao incorporar ao total da despesa com pessoal o valor dos encargos sociais e contribuições previdenciárias doente e o valor dos contratos de terceirização de mão-de-obra (substituição de servidores).

A terceirização de mão-de-obra, antes do advento da LRF, era contabilizada como “serviços de terceiros e encargos”, o quepermitia a sua exclusão da despesa total com pessoal e, consequentemente, dos limites da Lei nº 96/99 (conhecida como LeiCamata II, vez que a Lei Camata I teve o nº 82/95).

A LRF, ao determinar a inclusão do valor destes contratos (e dos encargos sobre eles incidentes) no total da despesa compessoal, evita que o gestor público burle o seu limite.

É necessário, porém, que a mão-de-obra contratada substitua servidores ou empregados públicos. Se o ente não dispuser emseu quadro de pessoal dos cargos que estão sendo contratados a terceiros, este contrato não deverá ser incluído no total dadespesa com pessoal. Assim, a característica principal da terceirização é que ela representa uma atividade de utilidade para aAdministração e não para os seus administrados.

Para fins de controle e aplicação de limites, a LRF considera como total da despesa de pessoal o valor da despesa realizada nomês de referência (aquele que se observa), somado com a despesa dos onze meses imediatamente anteriores, formando umtotal de doze meses para a análise.

Abaixo, apresentamos os componentes da despesa de pessoal na forma preconizada pela LRF:

GASTOS COM PESSOAL RELATIVOS A

ATIVO MANDATOS ELETIVOS

INATIVOS CARGOS

PENSIONISTAS FUNÇÕES

EMPREGOS

EXERCIDOS POR:

CIVIS, MILITARES E MEMBROS DE PODER

INCLUEM:

Vencimentos;

Subsídios;

Vantagens pessoais fixas e variáveis;

Proventos da aposentadoria e reformas;

Pensões;

Adicionais;

Gratificações;

Horas Extras;

Vantagens pessoais de qualquer natureza;

Encargos e contribuições sociais recolhidas pelo ente às entidades de previdência;

Contratos de terceirização de mão-de-obra que substituam servidores públicos.

Os limites com despesa de pessoal fixados pela LRF (ar tigo 19), tendo com base a receita corrente líquida10, são: União – 50%;Estados e Municípios: 60%.

Não são computados no atendimento a estes limites, os gastos com: indenizações por demissões; incentivos à demissãovoluntária; convocação extraordinária do Congresso Nacional em casos de urgência ou relevante interesse público; decorrentesde decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração; com pessoal do Distrito Federal e dos Estados doAmapá e Roraima, custeados com recursos da União (incisos XIII e XIV da Constituição Federal e artigo 31 da Emenda


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Constitucional nº 19); com inativos, mesmo que através de fundo específico, custeado com recursos da contribuição dossegurados, da compensação financeira de que trata o § 9º do artigo 201 da Constituição Federal e demais receitas arrecadadaspor fundo vinculado a tal atividade (inclusive alienação de bens, direitos e ativos e seu superávit financeiro).

Ressaltamos que as despesas decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao da apuração poderão serexcluídas do total da despesa com pessoal por Ente da Federação, mas não poderão ser excluídas do total da despesa compessoal por Poder ou Órgão (os limites por poder e órgão são estabelecidos no ar tigo 20 da LRF).

A LRF, ao estabelecer as regras de apuração do total da despesa com pessoal, reformulou toda a metodologia de verificação daobservância dos limites, na forma como até então eram apurados, pois não se atém apenas aos limites globais por Ente daFederação e desdobra esta observação ao nível de Poderes e Órgãos.

No caso dos Municípios, porém, o percentual de 6% destinado ao Poder Legislativo não tem prevalência sobre os limites dedespesas fixados pela Emenda Complementar nº 25, de 14/02/2000, que se refere não apenas às despesas com pessoal,mas aos gastos totais do Legislativo.

Dessa forma, a partir de 01/01/2001, no caso das Câmaras Municipais, a base de cálculo, o período de apuração e o percentual dadespesa total (que fica proporcional ao nº de habitantes) definidos pela Emenda Constitucional prevalecem sobre os critérios da LRF11.Deverá o gestor, por prudência, calcular os dois montantes de base de cálculo e adotar o menor.

É impor tante lembrar que os limites da LRF são divididos em duas categorias: o limite prudencial, expresso em 95% dosvalores totais e que representam o momento de serem adotadas medidas de ajuste e o limite máximo, cujo atingimento implicaa aplicação imediata das sanções estabelecidas na LRF e que apresentaremos em tópico adiante. Em outras palavras, ao atingiro limite prudencial, as medidas reparadoras são de contenção de despesas, enquanto que no limite máximo as medidas sãode corte de despesas.

Nos termos do ar tigo 20 da LRF, a repartição por Poder dos limites globais da despesa com pessoal (artigo 19) não poderáexceder os seguintes percentuais:

PODER/ESFERA FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL

EXECUTIVO 40,9% 49% 54%

LEGISLATIVO 2,5% 3% 6%(inclui o respectivoTribunal de Contas)

JUDICIÁRIO 6% 6% (*)

MINISTÉRIO PÚBLICO 0,6% 2% (*)

(*) Os Municípios não apresentam em sua formação política o Poder Judiciário e, por conseguinte também não têm MinistérioPúblico.

A lei estabelece que nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera os limites serão repartidos entre seus órgãos de formaproporcional à média das despesas com pessoal (em percentual da receita corrente líquida) verificadas nos três exercíciosfinanceiros imediatamente anteriores ao da publicação da LRF. O Poder ou órgão cuja despesa de pessoal em 1999 ficou acimados limites estabelecidos na LRF teve o prazo de até dois exercícios (2000 e 2001) para enquadramento, devendo ter eliminadoao menos 50% ao ano.

Dispõe ainda que nos Estados em que houver Tribunais de Contas dos Municípios, o percentual do Legislativo será acrescidoem 0,4 % que serão deduzidos do percentual atribuído ao Executivo.

Em relação aos gastos com pessoal, a designação de parâmetros específicos (os limites) facilita a responsabilização de cada um dosPoderes. Se pelo menos um deles superar o limite próprio, terá, obrigatoriamente, que retomá-lo dentro dos prazos legais.

Para os gastos de pessoal, apresentamos no Anexo um modelo simplificado, porém funcional para este acompanhamento.

Nota: O Supremo Tribunal Federal aceitou a aguição de inconstitucionalidade nº 2238, naparte que abrange o contingenciamento de repasses do Poder Executivo aos demaisPoderes, acatando a tese de que esta atitude feria o princípio constitucional da separaçãodos Poderes. O texto anterior da LRF determinava que o Executivo, na qualidade de gestordos Cofres Públicos, contingenciará os seus repasses mensais de forma a adequar oinfrator aos limites setoriais da lei.

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2.2.1.2 CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOALÉ notória a preocupação do legislador com a despesa de pessoal e sua contenção, o que é justificável, considerando ocomportamento destas despesas em termos percentuais da receita orçamentária arrecadada nas últimas décadas.

Os gastos com a folha de pagamento, até a promulgação da LRF, representaram o principal item de despesa de todo o setorpúblico brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados Brasileiros gastou, em média, 70% das suas receitas disponíveiscom o pagamento de pessoal. Este número indica que apenas 30% do total de recursos foi aplicado, no mesmo período, namanutenção dos serviços públicos e na expansão da atividade estatal.

Como já dissemos, a LRF prevê o acompanhamento do resultado fiscal em períodos cur tos de tempo, favorecendo a adoçãodas medidas corretivas necessárias. No caso das despesas com pessoal, esta máxima não se fez diferente.

O cálculo das despesas de pessoal será realizado ao final de cada quadrimestre civil (30/04, 31/08 e 31/12), quando em umpanorama que retrocede a doze meses, será verificada a obediência aos limites geral (ar tigo 19) e setorial (artigo 20).

Em uma atitude de adequação às dimensões do nosso País, onde coexiste uma pluralidade de realidades regionais, o legisladorpermitiu aos Municípios com menos de cinqüenta mil habitantes a realização desta apuração em períodos semestrais (30/06e 31/12), desde que no último período levantado não tenham ultrapassado nem o limite máximo e nem o prudencial. Estaflexibilidade está contida no ar tigo 63, inciso I.

Um dos benefícios gerados pelo efetivo acompanhamento do montante da despesa de pessoal é que assim foi possívelverificar se os acréscimos concedidos até o 3º exercício financeiro subseqüente à promulgação da LRF (2003) não ultrapassaram10%, que é o limite permitido para os entes cuja despesa com pessoal em 1999 atingiu percentuais inferiores aos permitidospela LRF para 2000 (ar tigo 71), excluindo-se os reajustes anuais dos servidores previstos no inciso X do artigo 37 daConstituição Federal.

O artigo 21 da LRF determina que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal para as quaisnão haja dotação orçamentária suficiente à cobertura das despesas estimadas e autorização específica na Lei de DiretrizesOrçamentária para que o administrador possa efetuar tal concessão. Estabelece ainda alguns outros requisitos, de sor te queaumentar gastos de pessoal passou a exigir as seguintes providências gerais:

Estimativa trienal de impacto sobre a receita orçamentária (artigo 16, I);

Estimativa trienal de impacto sobre as disponibilidades de caixa (ar tigo 16, I);

Estudo de conformação aos limites permanentes (artigos 19 e 20) e transitórios (artigo 71);

Estudo de conformação às barreiras de proporcionalidade entre órgãos do Poder Legislativo (ar tigo 20 § 1º);

Declaração do ordenador da despesa, atestando que a nova despesa tem dotação e numerário e, além disso, está consoanteo plano plurianual e a LDO (ar tigo 16, II);

Estudo do não comprometimento das metas fiscais e para os exercícios seguintes Planos de Compensação (artigo 17 § 2º);

Estudo de conformação aos limites das despesas previdenciárias;

Expedição do ato concessório antes de cinco de julho do último ano dos mandatos (parágrafo único do artigo 21).

As exigências legais supra elencadas têm aplicação restrita, isto é, as condições são aplicadas apenas aos atos que concedamvantagens e aumentos de remuneração (criação de cargos, funções ou empregos públicos e admissão ou contratação depessoal). As vantagens pessoais dos servidores públicos (como anuênios, reclassificação em categoria funcional, etc.) não seenquadram nas restrições acima, pois derivam de legislação constitucional ou legal anterior à LRF e já estabeleceram osdireitos pessoais dos servidores, não existindo ato voluntário ou discricionário do ordenador da despesa.

Também se excetuam destes requisitos de condição as despesas com os profissionais do magistério fundamental, cujossalários são custeados com recursos do FUNDEF (Fundo do Ensino Fundamental).

Neste texto, já mencionamos algumas vezes as expressões limite máximo e limite prudencial. No parágrafo único do artigo22, a LRF estabelece quais são as medidas para contenção de despesas, que deverão ser adotadas sempre que um Ente atingira 95% dos limites previstos nos seus artigos 19 e 20 (por Esfera e por Poder, respectivamente). Ao atingir o limite máximo,além das medidas de contenção o excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo que pelo menosum teço deverá ser eliminado no primeiro quadrimestre.

É importante ressaltar que a redução da despesa será em percentual da receita corrente líquida e não em valores.

Tais medidas visam impedir que as despesas com pessoal atinjam o limite máximo, detendo o seu crescimento assim que estese torna uma ameaça ao equilíbrio das contas públicas, devendo para tanto o Ente adotar as seguintes posições:


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Não conceder qualquer tipo de benefício salarial, salvo aqueles decorrentes de decisão judicial ou o reajuste anual dofuncionalismo;

Não criar qualquer cargo, emprego ou função;

Não efetuar alterações nas estruturas das carreiras das quais resultem aumentos de despesa;

Não efetuar admissões de pessoal a qualquer título que seja, excetuando os casos de reposição decorrentes da aposentadoriaou falecimento de servidores oriundos dos setores de Educação, Saúde e Segurança;

Não contratar horas extras, exceto as que forem necessárias às convocações extraordinárias das Casas Legislativas e nassituações que forem expressamente previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os mecanismos de corte de despesa com pessoal, estabelecidos a partir da Reforma Administrativa (EC nº 19), dividem-seem dois grupos: medidas de caráter permanente e medidas de caráter temporário.

As medidas de caráter temporário são: redução temporária da jornada de trabalho e compatibilização do salário à carga horáriadiminuída.

As medidas de caráter permanente são: redução de 20% das despesas com cargos de confiança, por extinção; exoneração dosservidores não estáveis e exoneração dos servidores estáveis, obedecida a Lei nº 9.801/99.

Nota: O texto original da LRF previa a redução da despesa com cargos de confiançatambém por redução dos calores destes cargos. Porém, o STF acatou a ADIn 2238 naparte que se referia à inconstitucionalidade do texto, considerando que a Constituiçãofederal prevê a irredutibilidade salarial dos servidores, não distinguindo para tal direitoaqueles efetivos ou tão somente ocupantes de cargos comissionados.

Tais medidas de controle aplicam-se a par tir de 30/04/2000, quando qualquer um dos órgãos ou Poderes que ultrapassar oslimites máximos deverá proceder ao ajuste da sua despesa com pessoal. Vejamos um exemplo numérico:

MUNICÍPIO XYZ

Despesa com Pessoal (DP) em 31/08/2000 63% da RCL

(-) Limite máximo para a despesa de pessoal 54% da RCL

(=) Excesso a ser eliminado em oito meses 9% da RCL

(-) Redução da DP no 1º quadrimestre (31/12/00) 3% da RCL

(-) Redução da DP no 2º quadrimestre (30/04/01) 6% da RCL

(=) Despesa de Pessoal em 30/04/2001 54% da RCL

O não ajuste da despesa aos limites legais no prazo determinado implicará penalidades administrativas ao ente federado.

Os prazos para ajuste, tanto para os entes que em 1999 tiveram a despesa com pessoal em percentuais superiores aos da LRF,quanto para os casos de superação do limite máximo, serão alterados de dois quadrimestres sempre que ocorrerem uma dasseguintes situações: calamidade pública devidamente reconhecida pela respectiva Casa Legislativa, caso em que sua contagemserá interrompida e baixo crescimento do PIB, caso em que o prazo será contado em dobro (quatro quadrimestres).

2.2.3 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIALAté 1998, a aposentadoria dos servidores públicos era considerada como uma premiação que, depois de concedida, transformavao beneficiado em uma espécie do “gênero servidor”. Nesta ótica, o aposentado poderia ser punido, perder a aposentadoria,repor ou indenizar o Erário com descontos nos seus proventos. Ficava claro que o “benefício” não era tratado como um direitodecorrente de contribuições para o seguro social.

Com a edição da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, o sistema previdenciário dos servidores ficou submetido aosmesmos ordenamentos formulados para a previdência pública geral, que já atendia aos demais trabalhadores.

Assim, a seguridade social dos servidores passou a ter tratamento contributivo a ser regido por critérios que assegurem seu equilíbriofinanceiro e atuarial (securitário), não sendo mais admitida a sua dependência do Tesouro Público. Esta situação foi ratificada no artigo69 da LRF.

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A LRF demonstra a preocupação do legislador em assegurar as necessidades mínimas dos segurados, dispensando dacomprovação da fonte de custeio a concessão de benefícios para os que preenchem os requisitos legais para qualquer formade aposentadorias, auxílios, pensão, salários ou que sejam alvos de ações de saúde ou assistência social.

Isto significa dizer que a inclusão destes servidores não está subordinada ao aumento de arrecadação, mas tão somente aoinstituto do direito adquirido.

Além disso, o § 1º, inciso III do artigo 24 assegura a irredutibilidade do valor dos benefícios, os quais deverão manter o poderaquisitivo original e não poderão ser objeto de descontos (salvo os determinados por lei ou decorrentes de sentença judicial).

Desta forma, o legislador assegurou que não seriam criadas fontes alternativas de receita (economia de despesa) através de“achatamento” e “sucateamento” dos benefícios da seguridade social, assegurando que o sistema de seguro social seriaresguardado de possíveis ataques desenfreados aos seus recursos.

Como são gastos de natureza incomprimível, à par te as exceções apresentadas, as demais situações de geração de despesasdesta natureza estão sujeitas às comprovações de compatibilidade e adequação financeira de que trata o artigo 17 da LRF.

2.2.4 LIMITAÇÕES AO PODER DE GASTOQuando se trata de despesa pública, é necessário que sejam considerados os dois aspectos que envolvem a aplicação derecursos: o aspecto técnico e o aspecto político.

O aspecto técnico envolve todo o processamento formal da despesa, abrangendo desde a sua execução orçamentária ao seucontrole.

O aspecto político envolve a discricionariedade do gestor público, que determina quais necessidades sociais e que gruposserão atendidos por meio do serviço público.

A Constituição Federal, em seus artigos 165 a 169, preocupa-se em excluir do orçamento (e sua execução) os propósitoseleitoreiros e os privilégios que permitem aos maus políticos incorrer em despesas que tenham como único objetivo o dedestacar o período de sua administração.

Foi necessário que no texto da LRF fossem incluídos elementos de rigor e limitadores do dispêndio público, acompanhados dasrespectivas sanções e fundados na maior visibilidade dos atos orçamentários da gestão fiscal, para induzir às mudanças nopoder de gasto dos entes políticos.

A responsabilidade passou a ser personificada e personalizada, otimizando a satisfação da vontade do Povo, permitindo aocontrole identificar e definir o agente que violou a norma jurídica e penalizando-o por tal.

Do ponto de vista econômico, a limitação do poder de gasto dos agentes públicos tem por única finalidade manter o setorpúblico em condições operacionais. Quando falamos em condições operacionais queremos dizer um setor público eficiente eequilibrado. Tanto é verdade esta assertiva que se pode observar clara e nitidamente que todos os limites são apresentados emtermos relativos, isto é, todos eles dependem do desempenho da arrecadação.

Vale novamente aqui a máxima de que não é proibido gastar, mas é proibido gastar mal e sem ter condições para tanto.

3. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS E DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOSPARA O SETOR PRIVADO

3.1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIASO ar tigo 25 da LRF em seu caput conceitua o que vem a ser uma transferência voluntária. Naqueles termos, uma transferênciavoluntária é caracterizada pelo repasse de recursos entre esferas de governo sem que haja qualquer imposição legal.

Neste sentido, não podemos confundir as transferências do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou a entrega dascotas-par tes de ICMS e IPVA. Estas só ocorrem por haver disposição constitucional para tanto e, afora estas exceções, não sepode impor nenhuma restrição sobre tributos constitucionalmente compartilhados (ar tigo 160 da Constituição Federal).

Podemos reconhecer as transferências voluntárias quando algum programa municipal ou estadual recebe recursos da União oudo Estado para auxiliar no custeio das suas despesas (p.ex.: recebimento pelo Município de verbas do Estado destinadas àaquisição de computadores para o Programa de Informatização das Bibliotecas).

As transferências voluntárias, assim, ocorrem por existirem problemas de gestão fiscal, fazendo com que o ente beneficiado nãotenha recursos próprios para arcar com os gastos locais.


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Se por um lado o recurso alternativo das transferências voluntárias ajuda a minimizar as desigualdades regionais, por outraótica pode fomentar a acomodação do ente beneficiado quanto à adoção de ações para incrementar a receita própria arrecadada.

Como regra geral para o conceito, temos que as Transferências Voluntárias correspondem à entrega de recursos correntes oude capital, de um ente para outro, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, exceto os casos decorrentes dedeterminação legal ou destinados ao SUS.

Os recursos do SUS – Sistema Único de Saúde - destinados aos Estados e Municípios não são sujeitos às disposições da LRF,uma vez que sua entrega é de natureza compulsória e não voluntária. Esta não sujeição é polêmica, pois nem todos os recursosdo Sistema remunera serviços de saúde, mas antes também destinam-se aos gastos com infra-estrutura (p.ex.: construção dehospitais e postos ambulatoriais) cujos repasses deveriam enquadrar-se como voluntários.

Considerando que, ao entregar os recursos, o ente doador perde parte do controle sobre a aplicação deste numerário, olegislador retirou o atributo de discricionariedade da concessão de transferências voluntárias e vinculou tal entrega aos critériose requisitos definidos na lei de diretrizes orçamentárias (artigo 4, I, f).

A Instrução Normativa nº 01/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional estabeleceu o Cadastro Único das Exigências paraTransferências Voluntárias Destinadas aos Estados e Municípios (CAUC), discriminando as entidades federadas que estãoadequadas à LRF quanto aos requisitos de atendimento obrigatório que condicionam as transferências voluntárias, funcionandocomo um subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), o que permite que os Tribunais de Contassolicitem a retirada deste Cadastro de qualquer ente em cuja administração houver sido constatada irregularidade. Dentre asexigências da LRF, que servem de base ao citado Cadastro, destacamos:

Os recursos recebidos não poderão ser utilizados em finalidade diversa daquela para que foram concedidos;

Cumprimento das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias sobre a matéria;

Existência de dotação específica na lei orçamentária;

Não podem ser destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, Distrito Federal e Municípios;

O beneficiário deverá comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com pagamento detributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor (doador); que inexistem pendências quanto às prestaçõesde contas de recursos anteriormente recebidos; que obedece aos limites constitucionais para aplicação de recursos emsaúde e educação e que obedece aos limites da LRF para gastos com pessoal, nível de endividamento e restos a pagar;

O beneficiário deverá apresentar no seu orçamento contrapartida para a atividade a que se destina a transferência (istosignifica dizer que o ente doador não poderá financiar sozinho uma atividade de outro ente);

Por fim, o beneficiário deverá comprovar que efetivamente arrecada os tributos de sua competência (esta condição, aocontrário das demais, não consta do artigo 25 da LRF, mas está consubstanciada no parágrafo único do seu artigo 11).

Nota: os limites constitucionais da Educação e da Saúde estão dispostos nos artigos156 (alterado pela EC nº 29) e 212 da Lei Magna, além de artigo 60 dos Atos dasDisposições Constitucionais Transitórias. Representam para a educação uma aplicaçãopela União de 18% elevados para 25% da receita com impostos e transferências dosEstados, DF e Municípios. Com a saúde, é estabelecida a aplicação de 30% do orçamentoda Seguridade Social, excluído o Seguro-desemprego.

Ressaltamos que os entes beneficiados só não receberão transferências estadual ou federal destinadas à Saúde e à Educaçãoquando descumprirem as condições exigidas para concessão. Isto significa dizer que o corte de transferências para estessetores não tem por finalidade punição fiscal. Assim, o legislador assegura que o cidadão não será punido pela irresponsabilidadefiscal do gestor público. Contudo, é importante destacar que as áreas de educação e saúde, que receberam ressalva depunição fiscal, concentram, em percentuais médios dos últimos cinco anos, sessenta por cento (dois terços) do total dastransferências voluntárias repassadas pela União.

Esta situação ensejou diversas críticas, cabendo destaque às palavras do eminente Professor Amir Khair12; “ considerando quea punição fiscal é muito branda, pois a maior parte das transferências voluntárias não é atingida, visto que se dirige às áreassociais e as operações de crédito representam menos de um por cento da receita municipal, a verdadeira punição à transgressãoà Lei de Responsabilidade Fiscal, é a punição penal.” (grifo original).

As transferências voluntárias exigem uma acurada atenção, posto que, ao lado dos recursos destinados ao setor privado,representam uma significativa parcela de recursos públicos cuja aplicação não é feita pelo ente doador.

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3.2 DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADOA íntima relação entre as finanças públicas e privadas concede ao Poder Público o particular poder de agente normativo e reguladorda atividade econômica (artigo 174 da Constituição Federal).

A LRF, em seu artigo 26, disciplina e rege as transferências de recursos públicos para o setor privado, vinculando a destinação(cober tura de necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas) e a utilização (seja por pessoa física oujurídica) à existência de lei específica, às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e correspondente previsãode recursos em dotação específica do orçamento público.

A ressalva da LRF é dada para as instituições financeiras públicas e o Banco Central do Brasil, quando estiverem exercendo suaatividade-fim. Tal permissiva visa compatibilizar a atividade exercida pelas instituições financeiras com as disposições da lei,visto não haver sentido a proibição para que os bancos públicos e instituições similares entreguem recursos para particulares,se esta é uma operação de financiamento típica da atividade financeira.

No parágrafo segundo deste artigo, a LRF acresce operações que, por seus efeitos, são equiparadas às transferências de recursospara o setor privado. São elas: concessões de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, além da prorrogação e da composiçãode dívidas, concessão de subvenções e participações em constituição ou aumento de capital. Tais situações, mesmo que envolvamos órgãos da administração indireta, dependem de lei específica.

Sempre que o ente beneficiário não estiver sob o controle do ente doador (transferidor) dos recursos, os encargos financeiros, ascomissões e outras despesas inerentes à operação não poderão ser inferiores ao que estiver estabelecido na lei ou ao seu efetivocusto de captação.

Com estas condições, o legislador impõe ao administrador público a obrigatoriedade de manter o equilíbrio econômico efinanceiro dos contratos de operações de crédito, resumindo as ocorrências de juros subsidiados e favorecimentos similaresapenas nas operações entre controlador e controlado.

Complementando as suas disposições sobre o tema, a LRF em seu artigo 28 veda taxativamente a prestação de socorro financeiro àsinstituições do Sistema Financeiro Nacional. É claro o intuito de se evitar a todo custo a repetição de programas controversos ecriticados como o PROER, que trouxe apenas danos à população enquanto uns poucos foram salvos da falência.

O artigo 28 zela pela aplicabilidade do princípio da moralidade administrativa, estabelecendo o elemento ético na conduta de todoagente público com a finalidade de preservar o bem comum.

O parágrafo primeiro deste artigo antevê que soluções de socorro às instituições financeiras, com fins de prevenção de riscose insolvência, deverão ser adotadas mediante a criação de fundos e outras formas que a lei permitir.

A ressalva neste limitador fica apenas para o Banco Central do Brasil nas operações de redesconto (usual operação financeiraabrangendo comércio de títulos de crédito) e para os empréstimos com prazo inferior a trezentos e sessenta dias, visto que emnenhuma destas operações ocorrem soluções de longo prazo, mas tão somente reorganização momentânea do fluxo de caixadas entidades socorridas.

4. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

A dívida pública constitui um dos capítulos mais importantes da LRF, sendo seu controle o foco da atenção do legislador. Suaformação é representada genericamente pelos compromissos assumidos perante terceiros, decorrentes de empréstimos dasmais variadas espécies e pelos valores de terceiros que estão sob a guarda do Poder Público.

Em se tratando da atividade empresarial, é notória a preocupação dos administradores em compatibilizar as saídas de caixa(pagamentos) com o total de recursos disponíveis.

No setor público, porém, esta máxima não foi muito observada, levando os entes públicos a níveis de endividamento que vãomuito além da efetiva capacidade de pagamento e tornando o seu controle uma necessidade premente e urgente sob pena deque o País venha a ter a sua soberania ameaçada pelo comprometimento para com os seus credores.

A contratação do instituto da dívida pública não é um assunto tão recente quanto é o controle da sua evolução.

Há tempos que os governos têm recorrido aos empréstimos para atender as suas necessidades. Não foi outro o motivo peloqual na Idade Média o Príncipe era confundido com o próprio Estado, sendo os recursos concedidos conforme o créditopessoal de cada Regente.

Findado o regime feudal, ao Estado foi atribuída toda a confiança creditícia, cabendo aos legisladores estabelecer o disciplinamentodo empréstimo público no que tange a sua contratação, sem maiores preocupações com a sua liquidação.

A manutenção da máquina administrativa deverá ater-se aos recursos próprios dos entes públicos (assim considerados oproduto da arrecadação tributária, os recursos auferidos com o uso do seu patrimônio e a receita própria das entidades da


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administração indireta). Quando este volume de recursos se mostra insuficiente para atender à demanda das despesas, oPoder Público assume dívidas, que após a vigência da LRF não estão proibidas, mas severamente controladas.

O conceito de dívida pública adotado pela LRF é mais abrangente do que o praticado pela legislação de até então.

Temos que a dívida pública é o conjunto de obrigações do Poder Público, decorrentes do processamento de despesas emvolume superior à realização das receitas próprias.

Não devemos confundir déficit orçamentário com dívida pública, pois a relação entre estes é similar a de causa e efeito. Odéficit orçamentário é um produto calculado a partir da execução orçamentária de um determinado exercício. A dívida é umestoque destes débitos, cuja posição pode ser calculada em qualquer momento de qualquer exercício.

Assim, as necessidades de financiamento tanto abrangem a execução de investimentos quanto à renegociação de dívidas(vencidas ou a vencer).

Para fins de classificação, a dívida pública é dividida em flutuante e fundada.

A dívida flutuante, também chamada de dívida administrativa, representa as obrigações de curto prazo (inferior a doze meses), quenão dependem de autorização legislativa para seu resgate. É composta normalmente por débitos incorridos em exercícios anteriorese não pagos, cujos credores são fornecedores, empreiteiros, servidores e titulares de precatórios judiciais.

A dívida fundada corresponde aos compromissos exigíveis em prazo superior a doze meses, contratados para atender aosdesequilíbrios orçamentários ou financiamento de obras e serviços públicos. O seu segundo maior componente são os débitosfiscais (INSS, FGTS, PASEP, COFINS etc).

A LRF estabelece uma clara divisão dos agregados que compõem a dívida pública: a consolidada ou fundada e a dívidamobiliária, esta representada pelos títulos emitidos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Constituição Federal determina que o Senado Federal deverá regulamentar os limites e condições para contratação de operaçõesde crédito, sendo a proposição de iniciativa do Presidente da República. Tal regulamentação atualmente é disciplinada naResolução nº 78 que abrange os Governos Estaduais e Municipais, e na Resolução nº 96 exclusivamente para a União.

Em termos gerais, o conteúdo das duas Resoluções mencionadas sujeita os entes público às seguintes normas:

Os Estados têm como limite máximo de endividamento o montante de duas vezes a sua Receita Corrente Líquida;

Para os Municípios, este limite máximo é reduzido para 1,2 vezes o valor da sua Receita Corrente Líquida anual;

No caso da União este limite fica em 3,5 vezes a Receita Corrente Líquida.

A LRF, ao tratar da dívida pública, divide-se em duas partes: na primeira conceitua o que recebe tratamento de dívida para nasegunda parte estabelecer limites para o endividamento. Entendamos que a LRF dispõe as ações que, por suas conseqüências,recebem tratamento de dívida. Isto não significa dizer que estas ações em suas características básicas são contratações dedívida, mas antes a LRF lhes atribuiu este tratamento porque de alguma forma elas implicam endividamento (comprometimentode recursos).

Estas ações são identificadas nos parágrafos primeiro e terceiro do artigo 29, a saber: a assunção, o reconhecimento ou aconfissão de dívidas são tratados como operações de crédito. Isto impede a antiga prática dos maus gestores de criaremprimeiro os compromissos e depois legalizarem as despesas através dos famosos Termos de Ajustes de Contas. Emcomplemento, as obrigações com vencimento em prazo inferior a doze meses e que tenham sido objeto de previsão orçamentáriapassam a compor a dívida consolidada.

Para assegurar a adoção de critérios uniformes e realistas, o refinanciamento do principal da dívida mobiliária deverá obedeceraos mesmos índices de preços utilizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou em legislação específica. Assim, ficam corrigidospelos mesmos indicadores a expectativa de arrecadação de recursos (receitas) e o montante de endividamento mobiliário,sendo ainda aplicada a regra de que o montante da dívida mobiliária, ao final de cada exercício financeiro, não poderá excedero montante do final do exercício anterior corrigido por índice de atualização monetária, e somadas as operações de créditorealizadas no exercício.

O cálculo dos limites da dívida total poderá ser feito pelo montante líquido, ou seja, dívida total deduzida dos recursos financeirosque o ente detém.

Tais limites poderão ser alterados em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária e cambial. Nesta linha deraciocínio, os limites da dívida ficam vinculados ao crescimento da economia, razão de precisarem urgentemente de regulamentação(o que a LRF não faz) para que enfrentem situações como a de estagnação (não crescimento) da economia.

Ressaltamos que os precatórios judiciais que não tenham sido pagos no exercício em que figuravam no respectivo orçamentodeverão ser incluídos na dívida consolidada. Busca o legislador atribuir maior transparência ao valor real do endividamento dosentes, que até então não apresentavam o impacto financeiro dos precatórios de forma clara e objetiva.

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Se for verificado que um ente ultrapassou os limites de endividamento, ao final de um quadrimestre, estes deverão ser retomadosnos três quadrimestres seguintes, sendo 25% a redução estabelecida para o primeiro quadrimestre.

Enquanto permanecer acima dos limites, ao ente serão aplicadas as seguintes sanções:

Não poderá realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita orçamentária (ARO). Excetuam-se as operaçõesde refinanciamento da dívida mobiliária;

Terá que obter superávit primário (para reduzir o excesso do endividamento), inclusive limitando o empenhamento dedespesas;

Estará proibido de receber transferências voluntárias, enquanto durar o excedente de endividamento ou caso não o elimineno prazo previsto;

Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Executivo, as restrições paracontratação de operação de crédito e exigências de obtenção de superávit primário serão aplicadas imediatamente.

As sanções acima elencadas aplicam-se tanto para os casos de excedente de limites da dívida mobiliária quanto para os limitesdas operações de crédito. O Ministério da Fazenda deverá publicar mensalmente a relação dos entes com excedente deendividamento.

É impor tante destacar que a LRF estabeleceu limites para a dívida de longo prazo, mas não o fez para a dívida de curto prazo.Isto se justifica pelo fato de que os maus políticos (assim considerados os irresponsáveis fiscais) não adotaram uma políticaconsistente para geração de superávits primários que possibilitem a redução progressiva do estoque da dívida (fato que ocorresomente por pagamentos).

Assim, a LRF atribui limites para o endividamento de longo prazo, mas não dedica o mesmo excessivo rigor para o endividamento decurto prazo. As restrições para este tipo de dívida ficam a critério do gestor público na forma que estes consignarem no Anexo deMetas Fiscais.

Compreendeu o legislador que a dívida pública é incrementada por três variáveis-chave: as operações de crédito, a concessãode garantias e o refinanciamento da dívida mobiliária.

4.1 OPERAÇÕES DE CRÉDITOA LRF atribui ao Ministério da Fazenda a verificação do cumprimento dos limites de endividamento pelos Estados e Municípiospara a realização de operações de crédito. No caso da União, as propostas deverão ser submetidas diretamente ao Senado.

Na verificação do cumprimento dos limites, o Ministério da Fazenda valer-se-á das informações constantes das propostas paracontratação e dos dados dos Relatórios de Gestão Fiscal dos entes.

Em nome da transparência e do favorecimento do controle social, o Ministério da Fazenda terá obrigatoriamente que divulgarpela internet as condições de cada operação contratada e a composição da dívida de cada ente da federação.

A LRF estabelece alguns requisitos a serem observados quanto às operações de crédito.

a) Contratação

As solicitações (propostas) para contratação de operações de crédito pelos entes deverão estar acompanhadas de parecerestécnicos e jurídicos. Esta é uma regra básica e lógica, pois, enquanto na iniciativa privada todos os projetos recebem a análisecusto/benefício, no setor público esta não é uma prática recorrente.

A par tir da exigência da adoção de metodologias científicas de administração financeira, os gestores públicos passarão aexaminar os benefícios da implantação e os custos relacionados a todas as alternativas de aplicação de recursos. Tecnicamenteesta prática é conhecida como estudo de viabilidade de projetos e envolve a análise dos efeitos diretos e indiretos a nível internoe externo de cada ação, em que são observados:

A relação de todos os custos envolvidos e todos os benefícios possíveis de serem alcançados;

A avaliação monetária dos custos e benefícios identificados;

Os cálculos dos benefícios líquidos futuros13;

A comparação dos valores presentes dos benefícios líquidos que podem ser obtidos pelas diferentes alternativas de ação.

Adicionalmente, serão ainda exigidos:

Autorização prévia expressamente consignada na Lei de Diretrizes Orçamentárias em créditos adicionais ou em lei específica;


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Inclusão na Lei Orçamentária Anual ou em créditos adicionais dos recursos obtidos na operação, exceto para as operaçõespor antecipação da receita orçamentária (ARO);

Autorização específica do Senado Federal para as operações de crédito externas, sendo sempre observados os limites;

Limitação ao montante das despesas de capital, sendo considerados no exercício o total das operações de crédito e asdespesas de capital realizadas;

Observação cuidadosa às demais restrições estabelecidas na LRF;

Vedação irrestrita da possibilidade de serem efetuadas compensações de débitos e créditos nas operações de crédito externas.

Salvo nas operações externas e nas que se referirem à dívida mobiliária, nas demais operações os limites dos entes beneficiadose sua capacidade de pagamento serão controlados pelos agentes financeiros.

Quando determina que as operações de crédito não poderão ser superiores às despesas de capital, a LRF visa impedir ocrescimento constante da dívida pela utilização de recursos em despesas correntes (custeio). Logo também estabelece algumasrestrições para o cálculo da aplicação dos recursos das operações de crédito (despesas de capital):

a) Não serão incluídos os empréstimos e financiamentos concedidos diretamente aos contribuintes a título de incentivo fiscal;

b) Serão deduzidos os financiamentos com intermediação de instituições financeiras controladas pelo ente beneficiário.

O financiamento dos entes federados somente se dará por instituições financeiras privadas ou estatais, ficando proibido ofinanciamento entre entes, à exceção das instituições financeiras estatais, pois, afinal, esta é uma operação típica de suasatividades.

Com esta restrição, ficará definitivamente proibido o aumento da dívida da União e dos Estados pela absorção da dívida deoutros entes14.

Também não serão permitidas as operações de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente que a controla. Contudo,a instituição financeira estatal poderá adquirir títulos da dívida pública, intermediando os seus clientes, ou aplicar seus recursospróprios em títulos da União. A restrição somente impede que ocorram abusos ou burlas fiscais, repetindo-se atos do passadoquando os bancos estatais funcionavam como verdadeiros caixas dos Estados, o que resultou na insolvência de vários deles.

Como única exceção ao endividamento entre entes, a LRF em seu parágrafo primeiro do artigo 35 permite operações de créditoentre instituições financeiras estatais e outro ente da federação (que não seu controlador), incluindo os integrantes daadministração indireta, desde que estas operações de crédito não sejam destinadas ao financiamento de despesas correntesou ao refinanciamento de dívidas não contraídas com a própria financeira.

A LRF, ao equiparar ações às operações de crédito, distingue as que não caracterizam antecipação de receita dos atos inerentese específicos às atividades operacionais das empresas estatais.

4.2 ANTECIPAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIAAs operações de crédito por antecipação da receita orçamentária, também conhecidas pela sigla ARO, são destinadas a suprirnecessidades de caixa ou insuficiência de liquidez de curto prazo, de modo que o gestor público possa arcar com compromissosque não têm cober tura financeira imediata.

Estas operações já foram muito difundidas, mas a LRF buscou a sua restrição, pois, havendo desequilíbrios permanentes entrereceitas e despesas, as operações de antecipação da receita podem agravar a situação financeira do ente, pois da sua contrataçãodecorrem despesas com juros. Buscou, então, a legislação evitar o acúmulo e o crescimento dos saldos destas operações quevenham a comprometer as finanças.

Todas as ARO contratadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios dependem de autorização prévia do Banco Central doBrasil, e os pedidos de autorização deverão ser instruídos com a documentação constante do artigo 14 da Resolução nº 78 doSenado Federal.

Atenção especial deu o legislador às despesas de juros decorrentes destas operações, quando limitou as taxas contratadas àprefixação ou à vinculação a Taxa Básica Financeira(TBF), sendo esta a única despesa admissível.

As demais condições para contratação das operações de crédito desta natureza são:

Somente poderão ser contratadas a partir do dia 10 de janeiro de cada ano, devendo ser liquidadas em sua totalidade (principal+ juros) até o dia 10 de dezembro do mesmo ano da contratação;

Somente será autorizada se não forem cobrados outros encargos senão os juros e estes prefixados ou indexados à TBF;o Patrimonial

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Não poderão ser contratadas enquanto houver operação anterior, de mesma natureza, que não tenha sido integralmente resgatada;

Não serão autorizadas no último ano do mandato do Chefe do Executivo.

Nota: Não poderá ser contratada ARO para pagamento do 13º salário do funcionalismo na data de sua exigibilidade, visto queesta operação é proibida entre os dias 10 de dezembro e 09 de janeiro do ano seguinte.

4.3 GARANTIASAs garantias funcionam como segurança ao credor de que os recursos entregues, sob a forma de empréstimos ou financiamentos,serão devidamente pagos.Neste sentido, as garantias podem ser prestadas para outro ente da federação ou mesmo entre osórgãos e entidades de um mesmo ente. As regras que a LRF estabelece para concessão de garantias objetivam reduzir osriscos fiscais e controlar o processo de endividamento, visto que representam avais concedidos e que imputam ao avalista orisco da inadimplência do beneficiado. Assim, a partir da vigência da LRF, somente poderão ser concedidas garantias mediante orecebimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao aval concedido, exceto quando aquelas forem prestadas entre órgãose entidades do mesmo ente da federação.

Via de regra, os órgãos que integram a administração indireta não podem conceder garantias, exceto as relacionadas à naturezaoperacional das atividades das empresas estatais. Resumindo as disposições do artigo 40 da LRF que trata das concessões degarantias, tem-se que:

Somente poderá ser concedida se o beneficiado estiver adimplente em relação ao ente garantidor e as entidades por elecontroladas;

Somente poderá ocorrer mediante o recebimento de contragarantia;

Não serão exigidas contragarantias de órgãos e entidades do próprio ente;

A contragarantia poderá ser oferecida sob a forma de vinculação de receitas tributárias próprias e/ou provenientes detransferências constitucionais, contudo em ambos os caos deverá ser voluntariamente vinculada pelo ente beneficiado, quegarantirá ao beneficiador a retenção destes recursos para liquidação da dívida vencida, em casos de inadimplência;

É considerada nula a garantia concedida em valores superiores aos limites fixados pelo Senado Federal;

As entidades da administração indireta não poderão conceder garantias, a não ser para suas empresas controladas diretaou indiretamente, não podendo tais entidades conceder contragarantias além das inerentes às suas atividades operacionais.

Finalizando, a LRF dispõe que os entes que por inadimplência repassarem dívidas para União ou para os Estados serão penalizadoscom a suspensão ao acesso a novos créditos ou financiamentos.

4.4 RESTOS A PAGAREste item representa a terceira variável que a LRF reconhece como incremento da dívida pública. O intuito do legislador, ao tratar doscompromissos assumidos em final de exercício, especialmente no último ano dos mandatos, foi acabar com a malfadadaprática de contrair obrigações sem lastro, comprometer recursos ainda não auferidos e o que é ainda pior, deixar como herançaaos sucessores um legado de desequilíbrio financeiro, que transforma o início das gestões em verdadeiras operações “tapa-buracos”. Com a LRF, nos últimos oito meses de seu mandato, o dirigente equacionará o seu fluxo de caixa, resolvendo elepróprio as liquidações dos seus atos de gestão. Por tanto, o gestor deverá confrontar as receitas esperadas com as despesasa pagar e, havendo diferença positiva e descompromissada de qualquer vinculação orçamentária, poderão ser autorizadosnovos gastos.

Cabe aqui um destaque: a verificação da disponibilidade de caixa deverá observar o fluxo financeiro até o final do exercício,considerando a despesa compromissada. A LRF não se reporta à despesa empenhada, mas remonta ao estágio anteior aoincluir em seu texto a empressão “compromissada”. A diferença entre as abordagens é melhor observada através de um exemploprático: suponhamos que uma determinada entidade (ou ente) esteja elaborando o seu fluxo de disponibilidades, sendo este o últimoano do mandato do gestor.As receitas próprias somadas ao total de saldos disponíveis perfazem o montante de R$ 60 milhões. Ovalor total da despesa empenhada até 31/12, inclusive os empenhos estimativos totalizam R$ 45 milhões. Contudo, a entidade estácom um processo licitatório em curso estimado R$ 6 milhões. Se considerarmos a despesa empenhada até 31/12, o total dadisponibilidade financeira será de R$ 15 milhões, mas tão logo o certame licitatório seja concluído o ente terá uma nova despesa a serempenhada no valor de até R$ 6 milhões. Assim, para fins de autorização de novas despesas, deverá ser considerado o valordisponível de R$ 9 milhões.

A LRF estabelece a ordem de precedência como: projetos em curso e despesas relativas à conservação do patrimônio. Talestabelecimento obriga ao gestor encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, as informações sobre osprojetos em curso e os dados relativos às despesas de conservação.


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Quanto à desapropriação de imóveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depósito prévio da indenizaçãocorrespondente.Assim, mesmo em casos de litígios judiciais a destinação dos recursos poderá ser por depósito judicial. Comesta exigência da LRF englobam-se as despesas já conhecidas e de credores identificados e aquelas cujos valores reais nãosão conhecidos, mas que o gestor já decidiu por sua assunção.

5. GESTÃO PATRIMONIAL

Este capítulo da LRF, que abrange os artigos 43 a 47, aborda pontos que o legislador considerou relevante à administração dopatrimônio público.

Os tópicos são apresentados de forma isolada, ou seja, não foram considerados os aspectos de inter-relação entre os itens, deforma que se possa afirmar que abrangem a totalidade das ações de impacto patrimonial que um gestor pode adotar.

Contudo, os tópicos abrangidos pela LRF são dotados de suma importância à afetação dos elementos patrimoniais, inovando-se este conceito ao incorporar as entidades que estão sujeitas ao controle do setor público por desempenharem atividadesconsideradas serviços de utilidade pública, ou aquelas que se submetem à administração através de contratos de gestão.

Neste contexto, são abordados os aspectos relativos a: disponibilidades de caixa; preservação do patrimônio público e relações comas empresas controladas pelo poder público.

5.1 DISPONIBILIDADES DE CAIXARefere-se ao total de recursos cujo uso poderá ser imediato, ou seja, aqueles que se encontram nos caixas, contas correntesbancárias e aplicados em investimentos de resgate imediato.

As exigências da LRF em relação à gestão (manuseio e guarda) dos recursos financeiros são singelas, mas objetivas: osrecursos (dinheiros) deverão ser mantidos em instituições financeiras oficiais e os recursos de propriedade dos regimes deprevidência dos servidores deverão ser depositados em contas-correntes específicas, não podendo ser utilizados paraempréstimos e nem para aquisição de títulos da dívida pública.

Nota: A LRF ao tratar de instituição financeira oficial está se referindo às instituiçõesfinanceiras controladas pelos entes da federação, como Caixa Econômica, Banco doBrasil e outros Bancos Estaduais. Não se pode dar outro entendimento, visto que parafuncionar todas as instituições são oficializadas pelo Banco Central.

5.2 PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICOO legislador considerou a preservação do patrimônio público sob três aspectos: a destinação da receita auferida com a vendade bens e direitos; a execução de projetos e a desapropriação de imóveis urbanos.

Não será admitida a aplicação de recursos derivados da venda de bens e direitos em outros itens que não se classifiquem comodespesas de capital.A LRF determina que tal receita seja aplicada em novos investimentos ou na amortização do valor principalda dívida consolidada. Em resumo, não é possível vender bens e direitos para financiar déficits correntes, nestes incluídos osvalores dos juros e demais encargos da dívida.

A única exceção admitida é relativa à destinação legal destes recursos para o regime de previdência dos servidores.

Quanto aos novos projetos, a LRF visou impedir a repetição das famosas obras inacabadas e programas paralisados. Doravante,somente serão destinados recursos para novos projetos após o adequado atendimento daqueles projetos que já estiverem em curso.

A LRF estabelece a ordem de precedência como: projetos em curso e despesas relativas à conservação do patrimônio. Talestabelecimento obriga o gestor a encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes orçamentárias as informações sobre osprojetos em curso e os dados relativos às despesas de conservação.

Quanto à desapropriação de imóveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depósito prévio da indenizaçãocorrespondente.Assim, mesmo em casos de litígios judiciais a destinação dos recursos poderá ser por depósito judicial.

5.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICOUma empresa é controlada quando a maioria do seu capital votante pertencer, direta ou indiretamente, a um ente da federação.Abrange assim, as definições jurídicas de empresa pública e sociedade de economia mista. O artigo 47 da LRF, em seu caput,reporta-se ao contrato de gestão, instituído pela Emenda Constitucional nº 19, o qual amplia a autonomia gerencial, orçamentária efinanceira e define metas de desempenho para órgãos e entidades da Administração Pública.

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6. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE FISCAL

Este capítulo representa a essência da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois trata do seu axioma básico: a transparência comosinônimo do princípio constitucional da publicidade.

A transparência da gestão fiscal, na forma em que é tratada pela LRF abrange dois aspectos de normatização, sendo queambos funcionam como elementos propulsores do controle da gestão fiscal.

No primeiro aspecto, a LRF determina quais são os instrumentos de transparência da gestão fiscal, estabelecendo as informaçõesmínimas que eles deverão conter. Esta normativa tem caráter geral, abrangendo todos os órgãos e entidades dos Poderes.

No segundo aspecto, a LRF assume uma conotação específica ao se referir única e exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo.

Esta abordagem específica justifica-se pelo fato de que na separação dos Poderes coube ao Executivo o desempenho daAdministração Púbica.

É, então, o Chefe do Executivo considerado o “Gestor Maior” ou o “Comandante do Tesouro Público”, papel que lhe reconhecea LRF ao lhe dedicar parte exclusiva de suas disposições.

Em assim sendo, os planos, orçamentos, as leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas acompanhadas dosrespectivos pareceres dos Tribunais de Contas, o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório da gestão fiscal(inclusive nas suas versões simplificadas), para serem considerados legítimos, deverão receber ampla divulgação pelos meiosde comunicação, inclusive pela internet, incentivando a par ticipação popular através de audiências públicas.

A prestação de contas da União deverá abranger também os demonstrativos do Tesouro Nacional e das Agências FinanceirasOficiais de Fomento, nelas incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, detalhando osempréstimos e financiamentos concedidos com recursos advindos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no casodas agências financeiras, deverá acompanhar uma avaliação minuciosa do impacto fiscal das suas atividades no exercício.

Para alcançar a objetivada transparência, foram necessários alguns requisitos que permitissem a comparabilidade das informaçõespor equidade de seu detalhamento, na forma que abordaremos a seguir.

6.1 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTASEste requisito representa um ordenamento de natureza contábil que permite a compreensão das informações e a padronizaçãoda forma com que elas são apresentadas à sociedade. Não ressalva qualquer ordenamento legal de natureza contábil já existente,mas acresce-lhe demonstrativos e regula detalhamentos.

Consoante tais requisitos, a administração pública deverá manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamentoda gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

A escrituração contábil das contas públicas deverá observar os seguintes regulamentos:

As disponibilidades de caixa serão registradas em livros próprios, destacando os recursos próprios de cada órgão ou fundoe incluindo nesta exigência as despesas obrigatórias;

As despesas e os compromissos assumidos serão registrados segundo o regime de competência15, sendo apurado emcontrole complementar o fluxo financeiro, este obedecendo ao regime de caixa16;

As demonstrações contábeis compreenderão de forma conjunta ou isolada, as operações e transações inerentes a cadaórgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente17;

Deverão ser apresentadas em demonstrativos financeiros específicos as receitas e despesas previdenciárias;

As operações de crédito, as inscrições em restos a pagar e as demais formas de financiamento e/ou assunção decompromissos perante terceiros, deverão ser registradas de forma a evidenciar o montante e a variação da dívida públicano período, detalhando ao mínimo a natureza e o credor (nome e relação);

A demonstração das variações patrimoniais deverá destacar a origem e o destino dos recursos derivados da venda deativos.

Determina ainda a LRF que as contas públicas dos entes da federação, relativas ao exercício anterior, serão consolidadas emâmbito nacional, por esfera de governo. A responsabilidade por este feito é do Poder Executivo da União que deverá fazê-lo atéo dia 30 de junho de cada ano, publicando-as intensamente, inclusive pela internet, para que a sociedade tenha acesso a estasinformações.


30

Os relatórios que a LRF estabelece como de emissão obrigatória pelos gestores para fins de acompanhamento da gestão fiscalsão o relatório resumido da execução orçamentária, o relatório da gestão fiscal e a prestação de contas.

6.1.1 RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIAEste relatório foi estabelecido pela Constituição Federal no § 3º do seu artigo 165. A LRF, enquanto disciplinadora de normasgerais de finanças públicas, apenas detalha a forma de obediência ao dispositivo constitucional.

O relatório resumido da execução orçamentária é composto de duas peças básicas que são acompanhadas de algunsdemonstrativos de suporte cuja função é detalhar as informações contidas nas peças.

As peças básicas são o balanço orçamentário (especifica por categoria econômica as receitas e despesas) e o demonstrativo daexecução de receitas (por categoria econômica e fonte de recursos) e das despesas (detalhando a categoria econômica, natureza,função e subfunção).

Nestas peças, devem ser destacados os valores do refinanciamento da dívida mobiliária das demais receitas de operação de crédito.

Os demonstrativos de suporte visam identificar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias e os resultadosprimário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.

Nos relatórios que se abrangerem o último bimestre de cada exercício, adicionalmente será apresentada a projeção atuarial dosregimes da previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com o relativo àsdespesas de capital.

As limitações para o empenhamento da despesa devem ser justificadas, bem como devem ser informadas as medidas destinadasà elevação da arrecadação, quando acontecerem desvios na previsão da receita.

6.1.2 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCALEste relatório ocupa posição central no acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Para tanto, deverá ser emitidopor cada um dos Poderes, além do Ministério Público, e deverá conter todas as variáveis fundamentais à consecução dasmetas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívidas.

Deverá conter, pois:

As informações necessárias à verificação da conformidade com os limites impostos pela LRF das despesas com pessoal,dívidas consolidada e imobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;

As medidas adotadas para adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites: sendo o último quadrimestre, deverá teradicionalmente a demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas emrestos a pagar.

6.1.3 PRESTAÇÕES DE CONTASEm relação às prestações de contas, a LRF aborda três pontos: a composição, a condições para emissão do respectivo parecerprévio e o conteúdo das prestações de contas.

No que tange à composição, as contas do Chefe do Executivo serão acompanhadas pelas prestações dos Presidentes dosórgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Chefe do Ministério Público.

Este conjunto será objeto de parecer prévio pelo Tribunal de Contas competente.

O parecer prévio deverá ser emitido no prazo de sessenta dias, contados do recebimento das contas e, no caso dos municípioscom menos de duzentos mil habitantes que não seja capital de Estado, este prazo será aumentado para cento e oitenta dias.

No caso de as Leis Orgânicas estabelecerem prazo distinto do determinado pela LRF, prevalecerá o prazo daquelas. Em qualquerdas situações não será permitido aos Tribunais de Contas entrar em recesso enquanto existirem contas pendentes dos respectivospareceres.

Por tanto, as prestações de contas deverão abordar, sem prejuízo de outros assuntos que sejam considerados relevantes, ocomportamento da receita arrecadada explicitando-se: as medidas adotadas para fiscalizar e combater a sonegação; asprovidências administrativas e judiciais para recebimento de créditos vencidos e as ações ensejadas para incrementar aarrecadação de tributos e contribuições.

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6.2 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCALA responsabilidade legal pela fiscalização da gestão fiscal é atribuída aos órgãos de controle interno e aos Tribunais de Contas,a quem compete acompanhar o cumprimento das normas e a obediência às exigências da LRF.

No exercício desta fiscalização, tais órgãos de controle deverão enfatizar:

Atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

Os limites e condições para contratação de operações de crédito e para inscrição de restos a pagar;

As medidas adotadas para conter a despesa com pessoal, quando ultrapassado o limite;

As providências adotadas para reconduzir o montante das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

A destinação dos recursos obtidos com a venda de ativos;

Cumprimento das exigências da LRF quanto aos recursos da previdência dos servidores e dos fundos especiais;

Cumprimento do limite de gastos totais do Poder Legislativo de cada ente.

Os Tribunais de Contas receberam ainda a incumbência de alertar os Poderes e órgãos, sempre que constatarem:

A possibilidade de ocorrência de não atingimento dos resultados primário e nominal;

Que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite máximo, isto é, atingiu o limite prudencial;

Que o total das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das concessões de garantias encontra-seacima de 90% dos respectivos limites;

Que os gastos com inativos e pensionistas encontram-se acima do limite legal;

A existência de riscos que possam comprometer os custos ou os resultados dos programas;

A existência de irregularidades na gestão orçamentária.

Fica reservada ao Tribunal de Contas da União a incumbência especial de acompanhar a legalidade das operações com títulospúblicos, realizadas entre a União e o Banco Central do Brasil.

7. RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS

A LRF, como todos os demais diplomas legais que versam sobre administração pública, atrela-se ao processo administrativocomo nor teador de condutas.

Neste sentido, deverão ser observadas as normas inerentes ao processo administrativo, cuja regulação se dá através dasdisposições da Lei nº 9.784, de 29/01/99.

Entre os princípios gerais do processo administrativo, ou seja, os princípios que nor teiam a conduta dos agentes públicos naexecução de suas ações , destacamos:

Princípio da Legalidade: todos os atos de administração pública devem estar fundamentados em lei;

Princípio da Publicidade: todos os atos que provoquem efeitos contra terceiros somente serão válidos após sua publicação;

Princípio do Contraditório e da ampla defesa: a todos será assegurado o conhecimento das decisões contra si, sendo-lhesdevido o questionamento e o direito de se defender contra acusações ou punições;

A violação dos princípios administrativos é chamada de improbidade, podendo revestir-se de várias formas de direito, como deconduta administrativa, de forma etc,

A improbidade administrativa é regulamentada pela Lei nº 8.429/92, também chamada de Lei do Colarinho Branco, que atacadiretamente o agente público na forma de responsabilidade pessoal.

Esta Lei trata de três tipos de improbidade: os que representam enriquecimento ilícito; os que causam prejuízo ao erário e os decaráter genérico que englobam todos os que atentam contra os princípios da administração pública. Nestes últimos, estãoelencados os atos praticados de forma diversa ao previsto em regulamento e as ações indevidas ou omissões destas naexecução dos atos de ofício.


32

A LRF surgiu em um momento histórico ímpar, em que as denúncias de irregularidades estão indignando todos os segmentossociais. O povo brasileiro, como nunca antes, está com aguçado espírito de cidadania e totalmente intolerante com os gestorespúblicos que aventuram práticas administrativas.

Neste contexto, os gestores públicos deverão ficar atentos e privilegiar sim, mas os meios preventivos.

As punições administrativas da Lei Fiscal são suaves, porém remetem à aplicação do instituto da criminalidade penal, a quemfoi atribuída a incumbência de assegurar a eficácia dos preceitos da gestão fiscal responsável.

Por isto, a LRF não contém dispositivos penais e em seu artigo 73º submete aqueles que se furtarem de seus requisitos àspunições do Código Penal, das Leis nº 1079/50 e 8429/92, o Decreto-Lei nº 201/67 e demais normas da legislação pertinente( acrescenta-se aqui a Lei nº 10.028/00 conhecida como Lei de Crimes Fiscais).

Assim, são consideradas tipificações penais as seguintes ações:

a) Ordenar operações de crédito sem autorização legislativa ou que supere os limites estabelecidos na Resolução do SenadoFederal;

b) Inscrever despesa em Restos a Pagar sem o prévio empenho e/ou superando o limite legal;

c) Assumir obrigações nos oito últimos meses de mandato, sem que estejam amparadas com saldos em caixa;

d) Ordenar despesas não autorizadas por lei;

e) Prestar garantias sem receber contragarantias;

f) Não cancelar restos a pagar;

g) Aumentar a despesa de pessoal nos últimos cento e oitenta dias dos mandatos;

h) Ofertar títulos públicos sem autorização legislativo e/ou sem registro no Banco Central.

O Decreto-Lei nº 201/67 define os crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais cuja punição reside na perda do cargoe inabilitação por cinco anos para o exercício de cargo ou função pública.

n) Utilizar recursos de título públicos em finalidade diversa da lei autorizativa;

o) Conceder ou receber transferência voluntária em desacordo com as condições do artigo 25 da LRF : não-utilização emgastos com pessoal, adimplência do beneficiado para com o concessor, cumprimento dos limites constitucionais relativosà Saúde e Educação, previsão orçamentária de contrapartida etc.

Além destas, a Lei nº 10.028/00 tipificou as infrações que são passíveis de sanções pecuniárias. Estas penalizam o gestor commulta de 30% (trinta por cento) dos seus vencimentos anuais, quando incorrer em qualquer das seguintes ações:

p) Não enviar ou deixar de divulgar o relatório de gestão fiscal – RGF;

q) Apresentar a Lei de Diretrizes Orçamentárias sem o Anexo de Metas Fiscais;

r) Não “congelar” verbas e quotas financeiras quando os resultados esperados estiverem comprometidos;

s) Não reduzir a despesa de pessoal naquilo que superar o limite máximo.

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APÊNDICE

AGENDA POSITIVA - RESUMO

PROVIDÊNCIAS RELATIVAS A DISCRIMINAÇÃOMUNICÍPIOS com

mais de 50.000 HAB.

MUNICÍPIOS com

menos 50.000 HAB

BASE LEGAL LC

101/00

PPA Por mandato Por mandato

Anexos e demonstrativos a serem

agregados aos planos orçamentários LDO, LOA Anualmente

Anualmente, a partir do

5º ano após a

publicação da LRF

Arts. 4º e 5º

Verificação Prévia Bimestral Bimestral

Restrições30 + 30 dias após

verificação

30 + 30 dias após

verificaçãoCumprimento das metas fiscais agregadas

Demonstração Quadrimestral Quadrimestral

Art. 9º

Apuração Quadrimestral QuadrimestralDespesa total com pessoal (inclui serviços

terceirizados substituindo servidor) ReconduçãoEm 2 quadrimestres,

pelo menos 1/3 no 1º

Em 2 quadrimestres,

pelo menos 1/3 no 1º

Arts. 18 a 23

Fixação de limite pelo

Senado

90 dias aprox. após

publicação

90 dias aprox. após

publicação

Apuração Quadrimestral SemestralDívida consolidada

ReconduçãoEm 3 quadrimestres,

pelo menos 25% no 1º

Em 3 quadrimestres,

pelo menos 25% no 1º

Arts. 30 e 31

Prestação de Contas Encaminhamento Anual Anual Art. 51 § 1º

Publicação RREO Bimestral BimestralRelatórios

Emissão RGF Quadrimestral SemestralArts. 52 a 54

Estimativa 1 + 2exercícios

Aumento de despesa, abertura de licitação,desapropriação

Declaração do ordenador

Antes de decisãoespecífica

Antes de decisãoespecífica

Art. 16


34

OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVELAGENDA NEGATIVA - RESUMO

Vedações e Restrições Prazo Fund.

... contratar operação de crédito por antecipação de

receita

Últimos 180 dias do

mandato

Art.38, LV, “a”

Res. 78/98/Sen.

… aumentar despesa de pessoalÚltimos 180 dias do

mandatoArt. 21

... contrair obrigação de despesa que não possa ser

cumprida no mandatoA partir de maio/00 Art. 42

... deixar parcelas de despesas para serem paras no

exercício seguinte, sem disponibilidade de caixaA partir de maio/00

Art. 42

Art. 67, II CF

… consignar, na LO, investimentos com duração

superior a um exercício, sem previsão no PPALO anual

Art. 5º, § 5º;

Art. 167, § 1º

CF

Não

… consignar, na LO e nos créditos adicionais,

novos projetos, quando haja projetos em

andamento e despesas de conservação do

patrimônio

LO anual Art. 45

... caso não seja eliminado excedente de despesa

total com pessoal

Restrições (1), (2) e (3)

após os 2 quadrimArt. 23, § 4º

... caso o limite de despesa total com pessoal seja

excedido no 1º quadrimestre do último ano do

mandato

Mesmas restrições

aplicáveis imediatamente:

abril/2000

Art. 23, § 4º

... caso não seja eliminado o excedente da dívida

consolidada

Restrições (1) e (3)

aplicáveis após os 3

quadrimestres seguintes à

verificação

Art. 31, § 1º, I,

II

… caso o montante da dívida consolidada exceda o

limite no 1º quadrim. do último ano de mandato.

Mesmas restrições

aplicáveis imediatamente:

Art. 31, § 3º

Restrições:

(1) Operações de

crédito;

(2) Garantia de outro

ente;

(3) Transferências

voluntárias

... caso não encaminhe ou atrase prestação de

contas

Restrições (1) e (3) a partir

de 30 de abril de cada anoArt. 51, § 2º

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CONTROLE SOBRE DESPESAS COM PESSOAL

ESPECIFICAÇÃO SITUAÇÃOANTERIOR

MÊS ATUAL(+)

1º ÚLT. 12MESES (-)

SITUAÇÃOATUAL

(12 meses)A – Receita Corrente Líquida

I - Ente

B-Despesa Total do Município

C-Percentual apurado (B/A)

D-Limite Legal (60% A)

E-Excesso (B – D)

F-Percentual de excesso(E/A)

G –95% do limite legal

H- Diferença (D – G)

I – Valor da despesa projetada para4 meses, após verificação do excesso(B – 1/3 E)

J – Excesso projetado para 4 meses

Fonte: CRUZ, Flavio da et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São Paulo: Atlas, c. 2000


36

OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVELPOR ILVO DEBUS

I – Não terás crédito orçamentário com finalidade imprecisa, nem dotação ilimitada (Art. 5º, § 4º);

II – Não farás investimento que não conste do Plano Plurianual (Art. 5º § 5º);

III - Não criarás nem aumentarás despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, § 1º);

IV – Não deixarás de prever e arrecadar os tributos de tua competência (Art. 11);

V – Não aumentarás a despesa com pessoal nos últimos seis meses do teu mandato (Art. 21,II, § único);

VI – Não aumentarás a despesa com seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24);

VII – Não utilizarás recursos recebidos por transferência para finalidade diversa daquela que foi pactuada (Art. 25, § 2º);

VIII – Não assumirás obrigação para com teus fornecedores, para pagamento a posterior, de bens e serviços (Art. 37, IV);

IX – Não realizarás operação de ARO (Antecipação da Receita Orçamentária) sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, “a”);

X – Não utilizarás receita proveniente de alienação de bens para o financiamento de despesas correntes (Ar t.44).

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NOTAS

1 Legislação infraconsitucional: todo e qualquer outro ordenamento jurídico, visto que a Constituição Federal é a Lei Maior doPaís.

2 Citação do Minitro Martus Tavares na data da sanção da LRF, em 04/05/2000.

3 A expressão renúncia fiscal é utilizada como sinônimo à renúncia de receita, visto que as receitas públicas decorremexpressivamente da arrecadação tributária, ou seja, têm natureza fiscal.

4 Estas condições não devem ser confundidas com a compensação disciplinada no Código Tributário Nacional. Estas são decaráter geral e produzem efeitos para todos os casos de incidência tributária, aquelas são específicas a uma situação,assegurando flexibilidade ao gestor público na negociação de cobrança de débitos fiscais, caso a caso.

5 Alterações nas alíquotas, fatos geradores ou bases de cálculo destes impostos podem ser atos necessários à manutençãode produtos no mercado internacional ou ao controle da balança comercial, daí a sua exclusão das restrições da LRF.

6 A economicidade é o princípio constitucional que visa equilibrar o nível mínimo de despesas ao nível máximo de receitas,inspirando-se na relação custo/benefício.

7 O princípio da eficiência, ao lado dos princípios da eficácia e da economicidade, formam a nova configuração da chamadaAdministração Pública Gerencial, compondo a trilogia entitulada de “ 3 E’s” em que cada um está voltado para um aspectodo ato administrativo: a eficácia relacionada ao produto (fazer); a eficiência agregando aspectos de realização de despesas(fazer bem, gastando bem) e a economicidade utilizada como sinônimo de efetividade, implicando resultados (fazer bem,gastando bem e atingindo ao fim planejado).

8 A razoabilidade, no campo orçamentário, informa a própria legitimidade orçamentária impondo o equilíbrio razoável entre alegalidade (o que a lei determina e aceita) e a economicidade (obtenção de resultados). É aplicada como nor teadora dasdecisões entre alternativas de aplicação de recursos.

9 MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanças públicas. São Paulo: Atlas c. 1974

10 O conceito de receita corrente líquida foi apresentado na Introdução em conjunto com outros conceitos indispensáveis aoentendimento da legislação pública

11 Esta observação pode parecer estranha, pois a LRF foi sancionada quando a Emenda Constitucional nº 25 já estava emvigor. Porém, no texto da lei não foi feita qualquer correção em virtude deste fato.

12 KHAIR, Amir. Lei de Responsabilidade Fiscal: Guia de Orientação para as Prefeituras. Brasília: BNDES, c. 2000

13 Técnica que envolve procedimentos de matemática financeira através da qual os elementos monetários do futuro sãotrazidos para a moeda atual.

14 Entre os anos de 1996 e 1997, a União refinanciou com subsídio de juros dívidas de diversos Estados e Municípios, cujototal importou em R$ 104,0 bilhões.

15 O regime de competência é um regime contábil, segundo o qual o reconhecimento ocorre pelo fato gerador, independentementede quando ocorrerá o pagamento ou o recebimento.

16 O regime de caixa, diferentemente do regime de competência, reconhece os eventos conforme a transação financeira, istoé, pelo pagamento ou recebimento do valor.

17 A Contabilidade das empresas (administração indireta) é feita de forma diferente das entidades da administração direta.Enquanto estas são sujeitas às disposições da Lei nº 4.320/64, àquelas são regidas pela Lei nº 6.404/76 como todas asempresas da iniciativa privada o são.


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